- 정치 권 내부 의 오픈 프라이머리 논의 와 미국 의 선거 제도 여당 과 야당 이 각각 , 세월 호 특별법 합의 에 대한 후속 조치 와 국정 감사 로 인해 분주 한 가운데 , 연초 부터 제기 되 었 던 ‘ 오픈 프라이머리 ’ 에 대한 논의 가 물밑 에서 는 한창 진행 되 고 있 다 . 겉 으로 드러난 바 를 놓 고 보 면 , 정당 개혁 과 오픈 프라이머리 논의 에 있 어서 보다 더 적극 적 인 자세 를 보이 며 속도 를 내 고 있 는 곳 은 새 누리 당 쪽 이 다 . 야당 인 새 정치 연합 이 ‘ 네트워크 정당 = 모바일 투표 ’ 라는 일부 의 시각 때문 에 계파 간 에 서로 소모전 을 벌이 며 시간 을 허비 하 고 있 는 가운데 , 새 누리 당 의 주요 인사 들 은 이미 오픈 프라이머리 입법화 에 대한 구체 적 인 준비 작업 에 들어간 상태 인 것 이 다 . 우선 새 누리 당 은 올해 초인 지난 1 월 14 일 , 당시 황우여 대표 ( 현 교육부 장관 ) 가 공천 제도 개혁 을 위해 오픈 프라이머리 를 함께 입법 화 하 자는 제안 을 야당 에게 하 면서 공론화 의 단초 를 마련 한 바 있 고 , 최근 에 는 7 . 30 재보 선 에서 당선 된 나경원 의원 이 관련 법안 을 국회 에 제출 할 예정 인 것 으로 알려 지 고 있 다 . ( 나경원 의원 의 경우 , 2012 년 총선 을 앞두 고 오픈 프라이머리 와 관련 된 법안 을 한 차례 국회 에 제출 했으나 입법화 에 는 실패 한 경험 이 있 음 . 이 를 다시 새롭 게 보완 한 공직 선거법 개정안 을 제출 할 것 으로 알려 지 고 있 는데 , 법 적용 대상 을 국회의원 선거 로 한정 하 고 있 는 것 이 그 특징 ) 또 얼마 전 에 새 누리 당 보수 혁신 특별 위원장 을 맡 게 된 김문수 전 경기도 지사 역시 , ‘ 한국 형 오픈 프라이머리 ’ 를 추진 하 겠 다는 뜻 을 밝히 면서 이런 흐름 에 동참 하 고 있 다 . 새 정치 연합 에서 는 박영선 전 비대 위원장 이 “ 공천 갈등 의 해소 와 국민정당 으로 거듭나 기 위한 방 안 으로 , 지역 위원장 부터 오픈 프라이머리 를 도입 해야 한다 ” 는 주장 을 한 바 있 고 , 최근 비대위 산하 의 정치 혁신 실천 위원장 으로 추대 된 원혜영 의원 역시 오픈 프라이머리 논의 에 긍정 적 인 입장 인 것 으로 알려 지 고 있 다 . 공 천 제도 및 정당 혁신 에 있 어서 여당 보다 오히려 더 적극 적 으로 나서 야 할 야당 이 , 아직 까지 그저 ‘ 주장 ’ 수준 에 만 머물 고 있 을 뿐 , 실질 적 인 성과 를 내 기 위한 별다른 노력 이 보이 지 않 는다는 점 에서 , 반성 이 필요 한 시점 이 다 . 아울러 , 정치 권 내부 의 이런 논의 가 일반 국민 들 사이 에서 도 문제 의식 이 공유 되 거나 확산 되 고 있 는지 에 대해서 도 약간 은 의심 스러운 상황 이 다 . 아무래도 미국식 유권자 제도 인 오픈 프라이머리 가 우리 에게 아직 까지 는 다소 생소 하 기 도 하 거니와 , 각 당간 의 논의 의 결과물 들 이 구체 적 으로 나오 지 않 았 기 때문 일 것 이 다 . 그런 측면 에서 현재 우리 정치 권 에서 롤 모델 로 삼 고자 하 는 오픈 프라이머리 란 과연 어떤 방식 이 고 미국 의 선거 제도 는 구체 적 으로 어떻게 운영 이 되 는지 , 그리고 지금 다루 고자 하 는 네트워크 정당 과 는 또 어떤 연관 성 을 지니 는지 에 대해 자세히 살펴보 기 로 한다 . ( 2012 년 미국 대선 , 재선 에 성공 한 오바마 대통령 의 취임 선서 장면 . 출 처 : barackobama . com ) ■ 미국 의 대통령 선거 제도 건국 초기 의 미국 은 엄청나 게 넓 은 땅덩어리 에 비해 교통 과 통신 수단 이 발달 하 지 못했 고 , 문맹 률 은 높 은 데 다 다른 주 의 소식 들 을 일반인 들 이 접할 기회 가 별로 없 었 다 . 때문 에 미국 의 대통령 선거 는 건국 초기 부터 직접 선거 가 아닌 선거인단 에 의한 간접 선거 방식 을 취하 게 된다 . 기간 도 단 하루 에 끝 나 는 우리 나라 선거 와 는 달리 , 선거 의 해 1 년 동안 길 고 복잡 한 과정 을 거치 게 되 는 것 이 특징 이 다 . 또 선거인단 의 선출 방법 역시 각 주 마다 저마다 제각각 다른 방식 을 취하 고 있 기 때문 에 , 실제 거주 하 면서 투표 권 을 행사 하 는 미국 의 일반 유권자 들 조차 도 전체 50 개 주 와 1 수 도구 ( Washington , D . C . ) 의 선거 방식 모두 를 설명 하 는 데 는 애 를 먹 는 경우 가 많 다고 한다 . 이렇게 복잡 한 선거 방식 을 갖 게 된 이유 는 , 건국 초기 의 역사 적 인 상황 이 그 배경 으로 자리 잡 고 있 다 . 애초 에 13 개 영국 의 식민지 가 연방 이 되 는 과정 에서 , 각 주 마다 면적 이나 인구 숫자 가 서로 다름 에 도 불구 하 고 , 주 의 크기 에 상관없이 의회 의원 배분 과 대통령 선거 에 있 어서 동등 한 권한 을 갖 도록 배려 한다는 , 일종 의 ‘ 평등 의 정신 ’ 이 대전제 로 작용 을 했 던 것 이 다 . 때문 에 서로 다른 방식 을 인정 하 고 배려 하 는 대신 , ‘ 복잡 함 ’ 을 감수 하 기 로 했 던 것 으로 볼 수 있 다 . 건국 초기 논의 의 한 가지 예 를 든다면 , 연방 헌법 제정 과정 에서 인구 가 많 아 큰 주 를 대표 했 던 버지니아 주 와 작 은 주 를 대표 했 던 뉴저지 주 는 , 사사건건 의견 충돌 을 빚 었 다 . " 의회 는 양원제 로 하 고 의원 수 는 인구 비례 에 따라 정하 자 " 는 버지니아 의 주장 에 대해 , 뉴저지 주 의 경우 " 의회 는 단원제 , 그리고 의원 수 는 인구 와 상관없이 모든 주 에게 동등 한 숫자 를 배정 해야 한다 " 는 주장 을 펼쳤 다 . 서로 자신 들 에게 유리 한 쪽 으로 만 의견 을 관철 시키 려 했 던 셈 이 다 . 논의 가 교착 상태 에 빠지 고 난항 에 난항 을 거듭 하 자 , 중간 크기 의 중도 적 인 입장 을 취하 던 코네티컷 주가 중재 에 나섰 다 . " 의회 구성 은 큰 주 의 의견 대로 양원제 로 하 되 , 의원 숫자 는 작 은 주 의 의견 을 반영 하 여 상원 은 크기 에 상관없이 모든 주 에 2 명 의 상원 의원 을 배정 하 고 , 하원 은 인구 비례 로 숫자 를 정하 자 " 는 절충안 을 제시 하 여 , 마침내 합의 에 도달 하 게 된 것 이 다 . 대통령 선출 방식 역시 마찬가지 . 큰 주가 주장 했 던 국민 직접 선거 방식 과 작 은 주가 주장 했 던 의회 에서 의 대통령 선출 방식 이 아닌 , 제 3 의 중립 적 인 안 이 채택 됐 다 . 각 주 의 대통령 선거인단 에 상원 의원 과 하원 의원 을 합한 숫자 만큼 선거인단 을 배정 하 여 ( 예 를 들 어 상원 의원 2 명 , 하원 의원 이 3 명 이 면 5 명 의 선거인단 을 배정 하 는 식 으로 ) , 바로 그 선거인단 에 의해 대통령 을 뽑 는 방안 이 최종 적 으로 채택 이 된 것 이 다 . 건국 초기 에 는 각 주 의 의원 들 이 선거인단 을 정하 는 방법 으로 시행 하 다가 , 1804 년 수정 헌법 12 조 이후 부터 는 각 주 에 배정 된 선거인단 을 주민 들 이 직접 선출 하 는 방식 으로 변경 되 어 오늘날 에 이르 고 있 다 . 즉 , 형식 상 으로 는 간접 선거 이 지만 , 실질 적 으로 는 직접 선거 의 의미 를 지니 는 방식 으로 대통령 을 뽑 는 것 이 다 . 이 에 따라 , 1789 년 에 치러진 초대 대통령 선거 의 선거인단 숫자 는 138 명 에 불과 했 는데 , 점차 새로운 주가 가입 되 고 인구수 도 증가 함 에 따라 , 현재 는 50 개 주 의 상원 100 명 , 하원 435 명 , 그리고 1961 년 부터 배정 된 컬럼비아 특별 구인 워싱턴 D . C 의 3 명 을 합한 숫자 와 동일 한 538 명 으로 선거인단 을 구성 하 고 있 다 . 각 주 별 선거인단 의 숫자 는 인구 비례 로 정하 기 때문 에 델라웨어 , 몬태나 , 버몬트 , 와이오밍 등 8 개 주 는 배정 된 선거인단 이 3 명 뿐 이 다 ( 상원 의원 은 모든 주가 2 명 이 고 하원 의원 은 인구 비례 로 최소 1 인 을 선출 하 므로 , 대통령 선거인단 에 있 어서 도 각 주 별 최 소인원 은 3 명 이 다 ) . 반면 인구 가 많 은 캘리포니아 가 55 명 , 텍사스 는 38 명 , 뉴욕 주 와 플로리다 주 는 각각 29 명 의 선거인단 을 뽑 는다 . 대통령 선거인단 선출 에 있 어서 가장 특이 한 부분 을 하나 꼽 으라면 , 개표 결과 단 한 표 라도 더 많이 득표 한 정당 이 그 주 에 할당 된 선거인단 모두 를 차지 하 는 , 이른바 ‘ 승자 독식 ’( The winner takes it all ) 제도 를 취하 고 있 다는 점 이 다 . 때문 에 각 주 별 선거인단 선출 과정 이야말로 , 민주 · 공화 양당 간 에 불꽃 튀 는 접전 을 벌이 는 실질 적 인 본선 무대 인 셈 이 다 . ( 미국 민주당 전당 대회 에서 대선 후보 로 선출 된 버락 오바마 출 처 : REUTERS ) ■ 미국 대통령 선거 의 다섯 가지 단계 미국 의 각 정당 이 대통령 후보 를 선출 하 여 본선 에 이르 기 까지 는 크 게 다섯 단계 의 과정 을 거친다 . 1 . 민주 · 공화 양당 의 대통령 후보 지명 을 위한 전당 대회 대의원 을 뽑 는 코커 스와 프라이머리 단계 . 각 주 별 로 당규 와 주법 에 의해 대통령 선거 가 있 는 해 1 ~ 6 월 에 실시 한다 . 2 . 대통령 후보 지명 을 위한 전당 대회 와 정 · 부통령 후보 결정 . 당규 에 의해 선거 의 해 7 ~ 9 월 에 실시 ( 여기 까지 가 예선 단계 ) . 3 . 연방 법률 에 의해 , 11 월 첫째 월요일 다음 화요일 에 각 주 에 배정 된 선거인단 선출 . 4 . 연방 법률 에 의해 , 선출 된 선거인단 이 12 월 에 간접 적 으로 대통령 을 선출 하 는 단계 . 5 . 선거인단 과반수 득표자 가 없 을 경우 에 는 , 상위 3 위자 중 에서 하원 에서 대통령 을 선출 하 는 단계 . ■ 대통령 선거일 4 년 마다 실시 하 는 미국 의 대선 에 있 어서 , 대통령 선거인단 이 실제로 간접 선거 를 실시 하 는 날 은 , 선거 가 있 는 해 의 12 월 둘째 수요일 다음 월요일 로 법률 에 정해져 있 다 . 그러나 일반인 들 이 실제 ‘ 대통령 선거일 ’ 로 인식 하 는 날 은 , 선거 가 있 는 해 ‘ 11 월 첫째 월요일 다음 화요일 ’ 이 다 . 간접 선거 의 특성 상 , 최종 적 으로 확보 된 선거인단 숫자 에 의해 이미 당락 을 결정지 은 상태 에서 , 선거인단 에 의한 실제 투표 과정 은 그저 요식 행위 에 불과 하 기 때문 이 다 . 11 월 선거 에서 538 명 의 선거인단 중 과반수 인 270 명 이상 의 선거인단 을 확보 하 면 , 사실상 대선 에서 승리 한 것 으로 간주 한다 . ( 2012 년 미국 민주당 전당 대회 출 처 : 연합뉴스 ) ■ 코커 스와 프라이머리 - 전당 대회 대의원 선출 과정 지금 우리 정치 권 에서 도입 을 검토 하 고 있 는 ‘ 오픈 프라이머리 ’ 라는 제도 는 , 미국 민주당 과 공화 당 이 대통령 후보 선출 을 위한 당내 경선 제도 - 예비 후보 에 대한 직접 투표 가 아니 라 , 특정 예비 후보 에 대해 지 지 의사 를 밝힌 대의원 의 선출 방법 - 중 의 하나 이 다 . 미국 연방 헌법 에 는 대통령 후보 의 지명 절차 에 대한 규정 이 따로 없 기 때문 에 , 전당 대회 대의원 선출 과정 은 각 주 의 주법 , 각 당 의 주 별 당규 , 전국 위원회 의 규정 에 의해 각각 진행 이 된다 . 따라서 한 가지 방식 으로 일률 적 으로 정해진 것 이 아니 라 , 각 주 별 로 다양 한 방식 에 의해 대의원 들 이 선출 되 는데 , 크 게 코커 스와 프라이머리 두 가지 의 형태 로 진행 이 된다 . 우선 코 커스 ( caucus ) 는 당원 대회 를 일컫 는 말 로 각 정당 의 당원 들 만 참여 할 수 있 다 . 후보 들 에 대한 토론회 를 가진 후 , 공개 투표 로 대의원 을 선출 하 는 방식 을 취하 는데 , 민주당 의 아이오 와 주 코커 스 의 경우 ( 미국 대선 코커 스 중 가장 먼저 실시 하 기 때문 에 정치 적 으로 매우 중요 한 의미 를 지님 ) , 당원 들 이 스스로 지지 하 는 후보 의 팻말 주변 에 모임 으로써 1 차 투표 를 하 고 , 이 과정 에서 15 % 미만 을 득표 한 후보 를 택한 당원 들 로 하여금 다시 다른 후보 를 선택 하 게 하 는 , 다소 독특 한 방식 을 취하 고 있 다 . 반면 에 ‘ 예비 선거 ’ 라는 뜻 을 지닌 프라이머리 ( primary ) 의 경우 , 각 정당 계파 보스 들 의 영향력 에 의한 폐쇄 적 인 결정 과정 및 비 민주 성 을 개선 하 기 위해 만들 어 진 제도 인데 , 당원 뿐 만 아니 라 일반 주민 들 도 전당 대회 대의원 선출 과정 에 자유 롭 게 참여 할 수 있 는 방식 을 말 한다 . 즉 , 당원 여부 와 상관 없이 누구 나 등록 만 하 면 투표 를 할 수 있 는 것 이 다 . 코커 스와 는 달리 특별 한 집회 나 토론 절차 를 진행 하 지 않 고 , 일반 투표 와 마찬가지 로 투표소 에서 선거일 하루 동안 비밀 투표 로 진행 한다 . 또한 프라이머리 에 는 개방 형 인 ‘ 오픈 프라이머리 ’ 와 폐쇄 형 인 ‘ 클로즈드 프라이머리 ’ 가 있 다 . 오픈 프라이머리 는 주민 들 이 민주 · 공화 당 의 양당 프라이머리 에 아무런 제약 없이 어느 정당 프라이머리 에 나 참여 할 수 있 는 제도 이 고 , 폐쇄 형 프라이머리 는 자기 가 참여 하 겠 다고 미리 등록 한 정당 의 프라이머리 에 만 참여 할 수 있 는 제도 이 다 . 현재 전체 50 개 주 중 에서 13 개 주만 코커 스 방식 을 채택 하 고 있 고 , 나머지 는 프라이머리 를 채택 하 고 있 는데 , 프라이머리 를 시행 하 는 37 개 주 중 에서 18 개 주 는 오픈 프라이머리 , 그리고 그 나머지 는 폐쇄 형 을 택하 고 있 다 ( 대의원 193 명 이 배정 된 텍사스 의 경우 , 2008 년 민주당 대선 후보 선출 과정 에서 65 % 는 프라이머리 로 뽑 고 , 나머지 는 코커 스로 뽑 는 특이 한 방식 을 택한 바 있 음 ) . 유럽 의 정당 들 이 지금 까지 비교 적 엄격 하 게 ‘ 당원 규정 ’ 을 적용 해 온 반면 , 미국 의 정당 은 ‘ 지지자 중심 의 정당 ’ 이 기 때문 에 , 입당 원서 를 제출 하 거나 당비 를 내 는 등 의 조건 없이 도 대통령 후보 선출 과정 에 참여 할 수 있 는 것 이 다 . 그나마 최근 에 는 가장 대표 적 인 당원 중심 정당 문화 를 유지 해 온 영국 의 노동당 마저 도 , 지지자 중심 의 정당 으로 적극 적 인 변신 을 꾀하 고 있 는 상황 이 다 . ■ 미국 의 유권자 등록 제도 와 네트워크 정당 시스템 의 출현 배경 우리나라 의 경우 , 이사 를 하 면 전입 전출 신고 를 의무 적 으로 하 도록 되 어 있 기 때문 에 , 선관위 는 유권자 의 주소 를 모두 파악 하 고 있 다 . 그러나 미국 은 우리 와 는 달리 , 따로 ‘ 유권자 등록 제도 ( voter registration ) ’ 를 운영 한다 . 즉 , 미국 은 주민 등록 제도 나 전입 전출 신고 제도 가 없 기 때문 에 각 주 별 로 어떤 유권자 들 이 거주 하 고 있 는지 선관위 는 전혀 알 수 가 없 다 . 때문 에 투표 에 참가 하 고자 하 는 유권자 는 투표일 30 일 이전 에 자신 이 거주 하 는 곳 의 선관위 에 사전 등록 을 해야 만 한다 . 다만 아이 다호 , 미네소타 , 노스다코타 , 위스콘신 , 뉴햄프셔 , 와이오밍 주 의 경우 , 투표 당일 까지 도 등록 만 하 면 투표 에 참여 할 수 있 도록 하 고 있 다 . 이 때 , 대부분 의 주 에서 는 유권자 등록 시 자신 이 지지 하 는 정당 을 명시 할 수 있 도록 하 고 있 는데 , 이 경우 그 정당 의 당내 후보 경선 인 프라이머리 나 코커 스에 참여 할 수 있 는 자격 이 주어진다 . 다시 말 해 , 유권자 등록 을 할 때 지지 정당 을 표시 한 사람 은 모두 그 정당 의 당원 으로 인정 을 해 주 는 것 이 다 ( 이 를 가리켜 , ‘ 정당 소속 선언 - declaration of party affiliation ' 이라고 한다 ) . 2012 년 미국 대선 에서 위력 을 발휘 했 던 민주당 의 네트워크 정당 ( 혹은 온 - 오프 연계 정당 ) 시스템 은 사실 은 본선 용 인 성격 이 강했 지만 , 그 진가 를 발휘 하 게 하 는 첫 출발점 은 바로 이 ‘ 정당 소속 선언 ’ 시점 부터 쌓이 는 데이터베이스 덕분 이 라 할 수 있 다 . 미국 대선 에 있 어서 핵심 선거 운동 포인트 는 , ① 우리 측 후보 의 지지 가능 성 이 높 은 유권자 로 하여금 반드시 사전 에 유권자 로 등록 을 하 도록 할 것 , ② 투표 당일 날 이 들 이 반드시 투표 에 참여 하 도록 유도 할 것 , ③ 후보 를 미처 결정 하 지 못한 유권자 들 이 우리 후보 를 지지 하 도록 하 는 막판 설득 의 세 가지 라고 볼 수 있 는데 , 각 정당 은 당내 경선 과정 에서 선관위 로부터 지지 정당 이 표시 된 유권자 명부 를 건네 받 기 때문 에 , 이것 이 1 차 적 인 유권자 데이터베이스 로 저장 이 된다 . 또한 선거 종료 시 선관위 로부터 투표 참여 자 명단 을 다시 받 게 되 는데 , 이 두 가지 자료 만 가지 고 도 ‘ 매번 투표 에 참여 하 는 적극 적 인 자기 당 지지자 ’ 가 누구 인지 , 그리고 ‘ 자기 당 을 지지 하 기 는 하지만 투표 에 는 소극 적 인 지지자 ’ 가 어떤 사람 인지 를 금방 파악 할 수 있 는 것 이 다 . 그러므로 각 정당 의 지역 책임자 는 이런 과정 에서 파악 된 ‘ 적극 적 인 지지자 ’ 들 을 중심 으로 후원금 기부 나 자원 봉사 활동 등 을 요청 함 으로써 , 선거 운동 의 1 차 적 인 물 적 · 인 적 자원 들 을 확보 하 는 계기 를 맞이 하 게 된다 . 네트워크 정당 시스템 을 기반 으로 하 는 풀뿌리 지역 조직 의 기초 가 형성 되 는 중요 한 순간 이 , 바로 이 지점 에서부터 시작 되 는 것 이 다 . ■ 시사점 이제 , 시민 들 의 정치 참여 폭 을 넓힘 과 동시 에 정당 의 폐쇄 적 인 운영 이나 밀실 공천 으로 인한 각종 잡음 들 을 해소 하 기 위해서 는 , 어떤 형태 로 든 선거 제도 의 개혁 이 필요 한 것 은 틀림없 는 사실 이 다 . 새 정치 연합 의 김한길 , 안철수 과거 두 공동 대표 가 최근 의 두 차례 선거 에서 일방 적 으로 감행 했 던 전략 공천 , 그리고 이 로 인한 엄청난 후유증 이야말로 , 대한민국 정치 의 후진 성 을 나타내 는 표본 이 자 그런 필요 성 을 느끼 게 하 는 대표 적 인 사례 라 하 겠 다 . 유권자 가 스스로 의 권리 를 포기 하 거나 감시 를 게을리 하 면 , 언제 든지 이 와 같 은 ‘ 유권자 우롱 행위 ’ 는 다시금 재현 될 수 밖에 없 다 . 대 의 민주주의 라는 틀 내 에서 권리 를 그저 잠시 동안 만 위임 받 은 그 들 이 , 오히려 유권자 를 ‘ 거수기 ’ 신세 로 전락 시킨 채 정치 에 대한 불신 과 분노 를 가중 시키 는 그런 작태 를 더 이상 지켜보 고 만 있 을 수 는 없 다 . 그런 측면 에서 현재 정치 권 내부 에서 진행 되 고 있 는 오픈 프라이머리 논의 의 결과 가 , 긍정 적 인 결실 로 이어지 기 를 기대 해본다 . 관련 글 : 시대 에 뒤처지 는 새 정치 연합 의 네트워크 정당 논란 ① http : / / blog . daum . net / jsakor / 24 ( 분량 문제 때문 에 , 2012 년 미국 대선 에서 위력 을 발휘 했 던 네트워크 정당 시스템 의 구체 적 인 사례 들 에 대해서 는 다음 번 글 에서 다루 도록 할 예정 )