현실 벽 넘 어 지 구 의제 해결 하 는 유엔 이 길손 혁상 참여연대 국제 연대 위원회 실행 위원 , 경희대 교수 2007 - 02 - 01 2006 년 10 월 선출 된 반기문 유엔 총장 이 최우선 과제 를 유엔 개혁 과 신뢰 회복 에 둘 만큼 오늘날 유엔 은 성패 의 기로 에 서 있 다는 경고 를 받 고 있 으며 , 유엔 개혁 을 요구 하 는 목소리 가 높 아 져 가 고 있 다 . “ 급진 적 개혁 만 이 유엔 의 살 길 ” 임 을 천명 한 코피 아난 전 사무총장 도 개혁 을 강 도 높 게 추진 하 려고 하 였으나 제자리 걸음 이 다 . 총장 의 첫 번 째 조직 개편 시도 로서 군축 과 핵 비확산 문제 를 주관 하 는 군 축국 을 정무 국 산하 로 합치 려는 것 에 대한 이해 당사자 들 의 반응 을 보 면 유엔 의 변화 가 얼마나 어려운 일 인가 를 짐작 할 수 있 다 . 군축 과 정무 의 유기 적 조율 을 통해 효율 적 이 고 강력 하 게 군축 을 추진 하 기 위한 조치 일 가능 성 이 있 는데 도 국제 사회 의 반대 의견 이 속출 하 고 있 다 . 전직 미국 외교관 이 정무 국 사무 차장 으로 임명 될지 모른다는 우려 때문 이 라고 는 하지만 각국 정부 와 시민 사회 의 다양 한 이해관계 가 첨예 하 고 대립 하 고 있 는 현실 을 보여 주 는 하나 의 예 인 것 이 다 . 유엔 의 효율 성 제고 와 역할 강화 를 위한 개혁 필요 성 이 제기 된 것 은 이미 오래 된 일 이 다 . 시각 에 따라 우선 순위 가 다를 수 있 지만 대체로 집단 안보 체제 확립 을 위한 안전 보장 이 사회 확대 , 총회 의 역할 강화 , 평화 유지 기능 의 강화 , 재정 문제 해결 , 환경 과 빈곤 문제 해결 을 위한 통합 조정 기능 의 강화 , 사무처 의 투명 하 고 능률 적 인 운영 방안 마련 등 이 주요 의제 이 다 . 유엔 개혁 의 걸림돌 , 미국 최초 의 본격 적 인 유엔 개혁 시도 는 총회 에서 1 국 1 표 와 다수결 원칙 에 대한 미국 의 비판 에서 시작 된다 . 1945 년 유엔 창설 이후 60 년 대 중반 까지 미소 간 의 냉전 에 의해 유엔 의 역할 이 제한 되 었 다면 70 년 대 데탕트 시대 엔 탈식민지화 로 회원국 이 된 제 3 세계 국가 들 이 중심 이 된 소위 77 그룹 ( G 77 ) 이 집단 투표 를 함 으로서 미국 , 소련 을 비롯 한 안보리 상임 이사국 , 개발 도 상국 , 선진국 간 의 의견 조율 이 힘든 체제 가 되 었 다 . 유엔 헌장 의 창안자 들 은 실제로 1 국 1 표 라는 단순 한 주권 평등 의 원칙 을 따르 고 있 었 기 때문 에 유엔 헌장 속 에 하나 의 혁명 적 구조 를 자신 들 이 만들 고 있 다는 것 을 예상 하 지 못했 다 . 이 구조 는 힘 의 원리 를 뒤집 었 기 때문 에 혁명 적 이 라고 부를 수 있 을 것 이 다 . 1 국 1 표 원칙 과 다수결 에 의한 정책 결정 은 신생 회원국 들 에게 자기 주장 을 할 수 있 는 유리 한 환경 을 만들 어 주 었 다 . 현재 최소 분담금 을 내 는 48 개 국가 는 유엔 예산 의 0 . 001 % 를 분담 하 는 데 비해 , 미국 은 22 %, 일본 은 18 % 를 분담금 으로 내 고 있 다 . 그래서 유엔 창설 에 주도 적 역할 을 했 던 바로 그 미국 이 70 년 대 중반 부터 는 역설 적 이 게 도 총회 에서 “ 다수 의 횡포 ” 를 규탄 하 게 된다 . 이 에 따라 97 년 다지 에 개혁 이 나오 게 되 는데 이것 은 유엔 창설 후 근본 적 인 제도 변경 에 대한 최초 의 시도 였 다 . 이 개혁 안 은 총회 결의안 32 / 197 로 다지 에 위원회 의 권고 를 구현 했 지만 총회 결의안 의 취약 성 은 잘 알려진 사항 이 다 . 이후 데 케야르 사무총장 은 안보리 의 투명 한 운영 을 통한 역할 강화 를 강조 하 면서 안보리 는 사태 악화 이전 에 분쟁 이 수습 되 도록 노력 해야 한다고 주장 하 였 다 . 안 보이 사회 외부 에서 공식 또는 비 공식 협의 , 협상 을 금지 해야 하 며 내부 에서 도 비 공식 적 토의 와 협상 을 유도 하 는 것 을 반대 하 였 다 . 유엔 총장 의 역할 을 증대 시키 고 유엔 과 무관 한 다국적 평화 유지 군 같 은 것 의 역할 을 감소 시키 면서 유엔 평화 군 의 작전 역량 을 강화 시킬 것 을 제안 하 였 다 . 후임 부트로스 부트로스 - 갈리 사무총장 은 새로운 유엔 개혁 안인 「 평화 를 위한 의제 」 와 「 발전 을 위한 의제 」 에서 전통 적 으로 군사 적 측면 에 한정 되 어 왔 던 안보 개념 은 국가 와 국제 안보 를 위협 하 는 경제 적 , 사회 적 , 환경 적 문제 를 포괄 하 는 것 으로 진화 되 어 왔 고 , 이러 한 문제 에 는 가난 , 사회 적 불안 , 질병 , 기아 , 인권 등 이 포함 되 어야 한다고 주장 하 였 다 . 따라서 이러 한 문제 해결 을 위해서 는 민주주의 의 세계 적 확산 과 경제 및 사회 발전 을 위한 노력 이 필수 적 이 라고 보 고 이 를 위해 유엔 의 역할 을 강화 시키 는 방안 을 제시 하 였 다 . 그러나 평화 유지 군 의 확대 와 유엔 의 활동 강화 는 부시 미국 행정부 의 일 방주 의 외교 와 충돌 하 면서 부트로스 - 갈리 총장 의 재 신임 이 좌절 되 는 결과 를 가져왔 다 . 멀 고 도 험한 안보리 개혁 유엔 개혁 을 최우선 과제 로 설정 한 코피 아난 사무총장 또한 재임 기간 동안 7 차례 에 걸쳐 유엔 개혁 방 안 에 관한 보고서 를 총회 에 제출 하 였 다 . 2005 년 3 월 에 는 대부분 의 국가 들 이 공감 하 는 “ 보다 넓 은 자유 속 에서 ” 의 개혁 안 에서 집단 안보 체제 강화 , 지구 적 인 발전 전략 수립 , 모든 나라 에서 의 인권 과 민주주의 증진 , 또 이러 한 목적 달성 을 위한 새로운 제도 적 기반 강구 를 제안 하 였으나 총회 에서 G 77 국가 들 의 반대 로 무산 되 고 미국 의 분담금 지급 금지 라는 결과 를 초래 하 였 다 . 아 난 총장 의 제안 중 최근 핵심 과제 로 인식 되 는 안보리 확대 개편 노력 은 유엔 개혁 의 가능 성 과 한계 를 여실히 보여 주 고 있 다 . 안보리 의 조직 구조 는 2 차 대전 직후 유엔 이 탄생 될 당시 세계 의 지정학 적 균형 을 그대로 유지 하 고 있 는 낙후 된 조직 이 다 . 미국 , 영국 , 중국 , 프랑스 , 러시아 등 5 개국 만 거부 권 을 지닌 상임 이사국 지위 를 갖 고 나머지 192 개 회원국 은 순번제 로 10 개 비상 임 이사국 지위 를 갖 게 되 는 폐쇄성 이 문제 다 . 따라서 대륙 별 로 공평 한 지역 대표 성 을 가진 이사회 를 구성 하 려고 하나 각국 의 이해관계 가 첨예 하 게 대립 되 어 진전 을 이루 지 못하 고 있 다 . 대륙 별 상임 이사국 후보 로 거론 되 는 나라 는 인도 , 브라질 , 나이지리아 등 이 고 여기 에 일본 과 독일 이 경제력 을 바탕 으로 상임 이사국 후보 로 거론 되 고 있 다 . 그러나 인도 , 브라질 , 나이지리아 와 전통 적 경쟁 관계 인 파키스탄 , 아르헨티나 , 멕시코 , 남아프리카 공화국 , 이집트 가 거세 게 반대 하 고 있 다 . 한국 과 중국 역시 일본 의 진출 에 부정 적 이 고 , 영국 과 프랑스 는 독일 의 상임 이사국 진출 에 는 찬성 하 지만 자신 들 의 지위 는 포기 하 지 않 겠 다는 입장 이 다 . 또한 각종 국제 합의 에 큰 걸림돌 인 거부 권 은 폐지 하 자는 제안 이 있 지만 러시아 는 ‘ 유일 한 강대국 표찰 ’ 을 내놓 지 않 겠 다는 입장 을 보이 고 있 다 . 미국 은 안보리 이사국 을 민주주의 국가 로 제한 하 자고 요구 하 고 있 지만 상임 이사국 중 유일 한 사회주의 국가 인 중국 이 발끈 하 고 있 다 . 안보리 개혁 의 요체 는 이사국 확대 를 통한 권력 분점 에 있 다 . 5 개 상임 이사국 을 포함 , 대다수 회원국 은 아난 사무총장 의 이사국 확대 에 동의 했 지만 누가 새 상임 이사국 이 될지 , 기존 상임 이사국 의 지위 는 어떻게 조정 할지 , 상임 이사국 의 거부 권 을 존속 시킬 지 등 각론 에서 이견 을 보이 고 있 다 . 유엔 내 실무 그룹 이 10 년 이상 안보리 개혁 안 을 논의 했 지만 이런 이유 로 진전 을 보 지 못했 다 . 두터운 현실 정치 의 벽 이 불러온 유엔 무용 론 이러 한 상황 이 므로 “ 최 소주 의 유엔 ” , “ 유엔 무용론 ” 이 끊임없이 나오 는 것 도 이해 할 수 있 다 . 국제 연맹 의 실패 를 교훈 삼 아 인류 역사 에서 전쟁 을 몰아내 고 공존 과 번영 , 안전 과 평화 를 기치 로 출범 한 유엔 은 인류 역사 상 가장 진보 된 국제 평화 기구 이 다 . 그러나 냉전 기에 는 미소 양극 체제 로 인해 유엔 헌장 이 표방 하 고 있 는 집단 안보 의 원리 를 실현 시키 지 못했 고 , 동서 관계 와 남북 관계 가 연결 되 어 블록 간 의 대결 양상 을 보이 면서 경제 , 사회 개발 을 지원 하 는 생산 적 인 기구 로서 위상 을 확보 하 지 도 못하 였 다 . 이 에 따라 국가 들 의 정치 선전 의 장 으로 전락 했 다는 비난 을 받 고 있 다 . 특히 미국 의 이라크 침공 을 다루 는 과정 에서 무력 함 을 여실히 드러낸 유엔 이 국가 분쟁 해결 기구 로서 의 기능 을 제대로 수행 할 수 있 는가 에 대한 심각 한 의문 이 제기 되 고 있 다 . 현실주의 적 입장 에 따라 유엔 을 바라보 는 시각 도 차별 성 을 보이 고 있 다 . 유럽 국가 들 은 유엔 이 국제법 과 세계 질서 의 중심 이 라고 본다 . 아시아 와 아프리카 의 약소국 들 에게 유엔 은 국제 사회 의 지원 과 관심 을 얻 을 수 있 는 통로 다 . 그러나 미국 에게 유엔 은 “ 편리 할 때 써먹 는 도구 ” 일 뿐 이 다 . 반대 로 아랍 권 국가 들 에게 유엔 은 미국 의 앞잡이 로 인식 되 고 있 다 . 유엔 의 문제점 은 대체로 조직 구조 의 비 효율 성 , 강대국 중심 의 안전 보장 이 사회 , 대의 적 합의 를 이끌 어 내 지 못하 는 총회 , 미약 한 사무총장 의 기능 과 권한 , 지역 및 블록 의 대립 , 인권 과 지속 가능 발전 에 대한 감시 · 지원 체계 의 미흡 등 을 들 수 있 다 . 이 는 주권 국가 를 단위 로 하 는 국제 질서 의 토대 위 에서 탄생 한 태생 적 한계 에 상당 부분 기인 하 고 있 으며 , 유엔 이 회원국 의 국가 이익 을 추구 하 는 현실주의 정치 의 벽 을 뛰 어 넘 기 위해서 는 많 은 난제 가 있 다고 하 겠 다 . 헤리티지 보고서 가 말 하 는 시급 한 유엔 개혁 과제 미국 안 에 도 지구 적 문제 해결 을 위해 유엔 의 다자주의 적 역할 을 강조 하 는 입장 과 미국 의 국가 안보 와 이익 을 보장 하 기 위해 유엔 역할 최소 화 와 일방 주의 를 지지 하 는 신보수주의 입장 이 있 다 . 후자 는 대표 적 보수 싱크탱크 인 헤리티지 보고서 에 잘 나타나 있 다 . 이 들 은 G 77 으로 대표 되 는 개발 도 상국 들 이 미국 의 유엔 개혁 노력 을 유엔 권위 에 대한 도전 으로 인식 하 고 있 으며 , 유엔 내 의 영향력 증대 를 통해 좀 더 많 은 국제 원조 와 기술 이전 을 확보 하 려고 한다고 본다 . 헤리티지 보고서 에 따르 면 가장 필요 한 유엔 개혁 과제 는 안보리 나 사무처 개혁 이 아니 다 . 그것 은 첫째 , 미국 의 과도 한 분담금 을 줄일 수 있 도록 유엔 의 일반 예산 을 분담금 제도 가 아닌 자발 적 기금 으로 충당 하 는 것 이 다 . 둘째 는 다수 의 횡포 를 막 기 위해 새로 결정 되 는 사업 에 일몰 조항 ( 일정 기간 이 지나 면 효용 성 을 검토 하 여 효력 유지 여부 를 결정 할 수 있 는 조항 ) 을 적용 하 는 것 , 셋째 는 분담금 과 예산 결정 의 영향력 간 의 균형 이 다 . 다시 말 해 분담금 을 많이 내 는 국가 가 그만큼 예산 편성 과 집행 에 영향력 을 가져야 한다는 주장 이 다 . 유엔 일반 예산 은 1 % 도 분담 하 지 않 는 128 개 국가 가 총회 에서 예산안 을 통과 시킬 수 있 다면 그 들 국가 는 유엔 개혁 에 대한 인센티브 가 없 다는 것 이 다 . 그러나 이 는 유엔 헌장 에 명시 되 어 있 는 1 국 1 표 원칙 을 정면 으로 부정 하 고 있 을 뿐 아니 라 , 세금 을 많이 내 는 사람 이 국가 예산 결정 에 더 많 은 영향력 을 가져야 한다는 논리 와 도 같 다 . 신임 유엔 사무총장 에게 바란다 오늘날 국제 사회 가 직면 한 새로운 위협 들 , 즉 테러리즘 , 지구 온난 화 , 대량살상무기 확산 , 빈곤 , 인권 침해 등 은 국제기구 , 국가 간 의 협력 뿐 만 아니 라 시민 사회 의 적극 적 인 참여 와 그 들 을 중심 으로 한 초 국가 적 인 협력 을 요구 하 고 있 다 . 20 세기 는 ‘ NGO 의 시대 ’ 라고 천 명 한 아 난 전 총장 은 유엔 과 NGO 의 협력 관계 증진 을 위해 다양 한 노력 을 경주 하 였 다 . 특히 전 세계 저명인사 들 로 고위급 패널 을 구성 하 여 유엔 내 의 NGO 담당 조직 확대 와 NGO 의 유엔 활동 참여 폭 을 넓히 는 보고서 가 제출 되 었 다 . 그러나 마지막 단계 에서 회원국 의 반 대로 이러 한 시도 는 실현 되 지 못하 였 다 . 특히 비 민주주의 국가 들 은 NGO 의 인권 문제 제기 에 특히 민감 하 였 다 . 그러나 환경 , 빈곤 , 여성 , 인권 , 무역 등 21 세기 지구 적 문제 해결 은 정부 만 이 아니 라 기업 이나 NGO 등 모든 이해 당사자 가 참여 하 는 초 국가 적 인 협력 이 필요 하 다 . 반 총장 은 주권 국가 중심 의 현실주의 정치 의 한계 를 넘어서 고 새로운 시대 적 흐름 을 받아들여 향후 유엔 개혁 과 활동 에 세계 시민 사회 의 참여 를 활성 화 시키 는 제도 적 방안 을 마련 해야 할 것 이 다 . 보다 체계 적 으로 세계 시민 사회 의 목소리 를 듣 고 반영 할 수 있 도록 우선 시민 사회 특별 자문 위원회 ( 가칭 ) 를 구성 하 고 사무국 안 에 시민 사회 전담 국 신설 을 제안 한다 . ■ 국제기구 가입 현황 1 . 유엔 사무 국산화 기구 ( 국제 연합 및 산하 기구 의 운영 에 관한 사무 를 담당 하 는 기관 ) 유엔 사무국 평화 유지 활동 국 ( DPKO ) / 유엔 사무국 정무 국 ( DPA ) / 유엔 제네바 사무소 ( UNOG ) / 유엔 사무국 감 사실 ( OIOS ) / 아시아 태평양 경제 사회 위원회 ( ESCAP ) / 유엔 서 아시아 경제 사회 위원회 ( ESCWA ) / 유엔 아프리카 경제 위원회 ( ECA ) / 유엔 중남미 경제 위원회 ( ECLAC ) / 유엔 이라크 프로그램 사무소 ( OIP ) / 유엔 사무국 경제사 회국 ( DESA ) / 유엔 사무국 공보실 ( DPI ) / 유엔 사무국 관리국 ( DM ) / 유엔 사무국 인도 적문 제조 정실 ( OCHA ) / 유엔 나이 로 비 사무소 ( UNON ) / 유엔 사무국 총회 회의 운 영국 ( DGAACS ) / 유엔 인권 고등 판무관 실 ( OHCHR ) / 유엔 유럽 경제 위원회 ( ECE ) / 유엔 사무국 군 축국 ( DDA ) / 유엔 사무국 법률 실 ( OLA ) / 유엔 비엔나 사무소 ( UNOV ) / 유엔 난민 고등 판무관 실 ( UNHCR ) 2 . 유엔 산하 기구 ( 22 개 ) 세계 식량 계획 ( WFP ) / 유엔 환경 계획 ( UNEP ) / / 유엔 인간 정주 위원회 ( HABITAT ) / 유엔 마약 통제 계획 ( UNDCP ) / 유엔 마약 통제 및 범죄 예방 사무소 ( ODCCP ) / 구유 고 국제 형사 재판소 ( ICTY ) / 루완 다 국제 형사 재판소 ( ICTR ) / 유엔 인구 기금 ( UNFPA ) / 유엔 대학 ( UNU ) / 국제공무원 위원회 ( ICSC ) / 국제 해양법 재판소 ( ITLOS ) / 유엔 사막 화 방지 협약 사무국 ( UNCCD ) / 유엔 무역 개발 회의 ( UNCTAD ) / 유엔 합동 감사단 ( JIU ) / 유엔아동기금 ( UNICEF ) / 유엔 개발 계획 ( UNDP ) / 유엔 팔레스타인 난민 구호 사업 기구 ( UNRWA ) / 기후 변화 에 관한 유엔 기본 협약 ( UNFCCC ) / 국제무역센터 ( ITC ) / UN System Staff College ( UNSSC ) / 유엔 직원 합동 연금 기금 ( UNJSPF ) / 3 . 유엔 전문 기구 ( 유엔 해당 기관 의 직접 적 인 지시 나 통제 를 받 지 않 지만 관련 협력 단체 로 고유 의 역할 수행 ) ( 16 개 ) 유엔 식량 농업 기구 ( FAO ) / 유엔 교육 과 학문 화 기구 ( UNESCO ) / 국제 민간 항공 기구 ( ICAO ) / 국제통화기금 ( IMF ) / 국제노동기구 ( ILO ) / 세 계지 적 재산 권 기구 ( WIPO ) / 세계 보건 기구 ( WHO ) / 유엔 공업 개발 기구 ( UNIDO ) / 국제농업개발기금 ( IFAD ) / 국제 해 사기 구 ( IMO ) / 세계 기상 기구 ( WMO ) / 국제 전기 통신 연합 ( ITU ) / 만국 우편 연합 ( UPU ) / 세계 은행 ( World Bank ) / 4 . 유엔 독립 기구 ( 2 개 ) 세계무역기구 ( WTO ) / 국제 원자력 기구 ( IAEA ) ( 괄호 안 은 한국 의 가입 가구 수 . 2005 년 기준 )