한국 , 새로운 민주주의 를 고민 할 단계 : 환 타임스 
 편집 : 단기 4353 . 06 . 04 04 : 00 ( 서기 2020 ) 
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 한국 , 새로운 민주주의 를 고민 할 단계 
 ' 국민 통합 ' 길 을 묻 다 < 8 > 
 조홍식 숭실대 정치 외 교학 교수 ' 보수 와 진보 의 공생 '( 하 ) 
 4 . 복지 국가 와 사회 적 파트너 십 
 민주주의 와 자본주의 는 서로 발전 하 는 과정 에서 자극 을 주 기 도 하 고 , 일정 기간 동안 은 합치 되 는 경향 을 보 여 다가 도 어느 순간 이나 시기 에 는 다시 상반 된 경향 을 보여 주 기 도 하 였 다 . 
 영국 의 경우 자본주의 적 경제 발전 과 자유주의 에서 민주주의 로 연결 되 는 정치 발전 이 상당히 조화 로운 균형 을 이루 면서 일관 성 있 는 상호 작용 을 지속 해 온 경우 이 다 . 하지만 대륙 대부분 의 국가 의 경우 자본주의 와 민주주의 가 항상 밀접 하 게 연관 되 어 있 었 던 것 은 아니 다 . 
 오히려 자본주의 의 발전 과 는 다른 정치 적 경로 를 겪 어 온 국가 들 을 쉽 게 발견 할 수 있 다 . 앞 에서 보 았 지만 독일 은 19 세기 와 20 세기 전반 대단 한 자본주의 의 발전 에 도 불구 하 고 제국 체제 아래 의 권위주의 적 보수 독재 와 전체주의 적 나치 경험 을 겪 어야 했 다 . 프랑스 의 제 2 제정 이나 이탈리아 의 파시즘 등 은 모두 경제 체제 와 정치 체제 의 복합 적 인 상호 관계 를 보여 주 고 있 다 . 
 하지만 제 2 차 세계 대전 이후 유럽 에서 는 자본주의 와 민주주의 가 상당 한 보완 적 체제 를 형성 하 여 균형 있 게 발전 하 는 양상 을 보여 주 었 다 . 어떤 의미 에서 18 세기 부터 시작 된 산업 자본주의 의 발전 과 정치 체제 의 혼란 스런 관계 가 적어도 일시 적 으로 타협점 을 찾 았 다고 할 수 도 있 다 . 
 정치 적 인 영역 에서 여와 야 , 좌 와 우가 서로 를 인정 하 고 민주주의 라는 게임 의 규칙 을 형성 하 면서 헌정 질서 를 구축 한 것 과 마찬가지 로 사회 경제 적 인 영역 에서 자본 과 노동 , 기업 과 노조 가 서로 를 인정 하 고 민주 적 자본주의 라는 새로운 정치 경제 의 틀 을 구성 하 게 되 었 다는 의미 이 다 . 
 유럽 에서 는 특히 이 같 은 민주 적 혹은 사회 민주 적 자본주의 가 전후 에 강하 게 뿌리 를 내리 게 되 었 다 . 민간 의 자본 이 경제 체제 를 지배 하 고 국가 의 역할 이 한정 되 어 있 었 던 영국 이나 프랑스 와 같 은 전통 적 자본주의 국가 에서 조차 사회 민주 적 자본주의 는 광범위 하 게 전파 되 었 고 어떤 의미 에서 영국 과 프랑스 가 이러 한 변화 를 주도 하 였 다 . 이 새로운 체제 는 경제 의 발전 정도 나 국가 의 전통 에 따라 커다란 다양 성 을 내포 하 고 있 지만 다음 과 같 은 몇 가지 기본 적 인 공통점 을 가지 고 있 다 . 
 첫째 , 사회 복지 체제 가 크 게 강화 되 면서 일명 ‘ 요람 에서 무덤 까지 ’ 라는 슬로건 과 복지 국가 라는 개념 이 일반 화 하 게 되 었 다 . 일반 적 으로 학계 에서 는 복지 국가 를 영국 과 미국 형 의 자유주의 모델 , 스칸디나비아 국가 의 사회 민주주의 모델 , 그리고 독일 을 비롯 한 대륙 국가 의 조합주의 - 국가주의 모델 로 나누 어서 보 고 있 다 . 
 그러나 어느 유형 이나 모델 에 속하 는가 와 상관없이 유럽 의 국가 들 은 국민 총생산 대비 20 ~ 40 % 정도 를 복지 국가 의 지출 이 라고 할 수 있 는 사회 지출 에 할당 하 고 있 다 . 이 는 미국 이나 일본 과 비교 했 을 때 무척 높 은 지출 의 수준 이 라고 할 수 있 으며 매우 탄탄 한 사회 적 안전망 을 형성 하 고 있 다고 평가 할 수 있 다 . 
 둘째 , 사회 적 파트너 십 이 라고 불리 는 국가 와 자본 , 그리고 노동 의 다양 한 협력 관계 가 제도 화 되 어 있 다 . 사회 적 파트너 십 이 가장 발달 한 경우 는 오스트리 아인데 이 국가 에서 는 기업인 이나 노동자 모두 해당 전국 조직 에 가입 이 의무 화 되 어 있 다 . 따라서 노동 과 자본 의 조직 률 이 최고 의 수준 이 라고 할 수 있 으며 , 그 대표 들 이 합의 한 사항 을 중심 으로 국가 경제 를 운영 하 는 조합주의 의 양상 을 나타낸다 . 
 독일 의 경우 에 도 정부 의 역할 을 제한 적 이 지만 ' 사회 적 시장 경제 ( Soziale Marktwirtschaft ) ' 라는 기본 개념 이 잘 드러내 고 있 듯이 자본 과 노동 의 협력 적 관계 가 제도 화 되 어 있 다 . 산업 차원 에서 노동 과 자본 의 협상 이 일반 화 되 어 있 으며 , 기업 에 는 노조 의 대표 가 이 사회 에 참여 할 수 있 는 권리 , 즉 경영 권 에 대한 참여 를 보장 받 고 있 다 . 
 노조 조직 률 이 유럽 에서 가장 낮 은 편 에 속하 는 프랑스 는 역설 적 으로 사회 적 파트너십 의 미비 한 수준 때문 에 빈번 한 파업 과 시위 를 통한 폭발 적 이 고 우발 적 인 움직임 에 시달리 고 있 다 . 프랑스 의 경우 파업 이나 거리 에서 의 동원 율 이 높 으면 일시 적 인 노 · 사 · 정 연석회의 가 열려 거시 적 협상 을 진행 하 게 된다 . 
 셋째 , 정부 가 국가 경제 를 거시 적 으로 계획 하 고 주도 하 는 역할 을 담당 하 였 다 . 위 에서 논의 한 오스트리아 , 영국 , 프랑스 등 은 가장 대표 적 으로 광범위 한 부문 을 국영화 하 여 국가 가 산업 에 직접 간여 하 는 모델 을 형성 하 였 다 . 그리고 정부 가 노동 과 자본 의 대표 들 을 동원 하 여 거시 경제 적 으로 국가 운영 을 주도 하 는 체제 를 형성 하 였 다 . 
 프랑스 는 소련 의 중앙 집중 적 이 고 강제 적 인 계획 경제 가 아닌 합의 적 이 면서 유인 적 인 계획 경제 모델 을 시행 하 였 고 상당 기간 성공 을 거두 었 다 . 영국 도 케인즈 ( Keynes ) 식 의 거시 경제 적 조정 을 시행 하 였 고 네덜란드 도 나름 의 경제 계획 모델 을 실현 하 였 다 . 
 물론 나치즘 의 치욕 적 과거 를 안 고 있 는 독일 은 국가 의 직접 적 인 경제 개입 은 피하 였으며 , 특히 연방주 의 체제 가 이런 개입 에 한계 를 규정 하 였 다 . 독일 은 위 에서 보 았 듯이 국가 의 직접 개입 보다 는 노동 과 자본 의 상호 관계 를 선진 적 으로 규정 함 으로서 경제 의 평화 를 추진 하 였 다 . 
 선진국 에서 하나 의 공통 적 · 장기 적 모델 이 었 던 민주 적 자본주의 혹은 포디즘 ( Fordism ) 은 1970 년 대 에 시작 된 신 자유주의 적 변화 를 통해 많 은 부분 붕괴 되 거나 수정 되 었 다 . 유럽 에서 도 영국 은 1979 년 집권 한 보수당 의 대처 총리 가 대표 적 으로 변화 를 주도 하 였으며 , 이 는 점차 유럽 이웃 국가 로 전파 되 었 다 . 
 영국 의 신 자유주의 정책 은 ' 영국병 ' 을 치유 하 기 위해 노조 의 역할 을 강력 하 게 제한 하 였 고 , 국영 부문 을 과감 하 게 민영화 하 였으며 복지 국가 의 운영 에 새로운 제약 과 축소 의 원칙 들 을 도입 하 였 다 . 
 영국 의 신 자유주의 는 프랑스 나 이탈리아 와 같 은 유럽 국가 로 전파 되 었 고 1980 년 대 에 는 대륙 국가 들 도 민영화 와 탈 규제 의 운동 에 동참 하 게 되 었 다 . 또한 1986 년 에 유럽 에 하나 의 시장 을 만들 겠 다는 단일 유럽 의 정서 ( Single European Act ) 의 체결 은 신 자유주의 적 유럽 의 형성 을 알리 는 신호탄 으로 일부 인식 되 었 다 . 
 하지만 이런 변화 가 추진 되 었 다고 해서 위 에서 우리 가 주목 한 민주 적 자본주의 모델 이 완전히 붕괴 되 거나 변화 했 다고 단정 하 기 는 어렵 다 . 거대 한 변화 가 있 었 음 을 인식 하 면서 도 동시 에 그것 이 완전히 복지 국가 와 사회 적 파트너 십 을 없애 버렸 다고 한다면 커다란 오류 이 다 . 
 유럽 의 복지 국가 는 다양 한 정책 적 변화 의 대상 이 었 지만 여전히 그 근본 은 튼튼 하 게 유지 되 고 있 다 . 달리 말 해서 여전히 국민 총생산 의 사회 지출 규모 를 유지 하 고 있 으며 , 영국 과 같이 신자유주의 개혁 의 첨단 에 서 있 는 국가 에서 도 국립 의료 체제 ( NHS , National Health System ) 는 기본 적 으로 변화 하 지 않 았 다 . 
 어떤 의미 에서 두 번 째 축 을 형성 했 던 사회 적 파트너십 은 과거 에 성장 의 결과 를 분배 하 고 미래 를 계획 하 는 체제 에서 이제 는 위기 를 극복 하 기 위해 협력 하 는 제도 로 탈바꿈 하 였 다 . 영국 은 극단 적 으로 노조 를 붕괴 시키 는 정책 이 었 지만 대륙 의 많 은 국가 에서 는 노동 시간 단축 을 통한 고용 의 재 분배 나 실업 을 줄이 기 위한 노동 과 자본 의 협력 과 합의 가 이뤄졌 다 . 고속 성장 시기 에 구축 된 사회 적 파트너십 은 경제 위기 시 에 도 제도 적 관성 을 발휘 하 여 하나 의 협력 체제 로 작동 하 였 던 것 이 다 . 
 국가 의 거시 경제 적 개입 과 주도 라는 축 은 대 규모 의 민영화 를 통해 가장 변화 된 부분 이 다 . 하지만 여기 서 도 자본 의 일방 적 강화 나 국가 의 후퇴 라는 단순 한 시각 으로 분석 하 기 는 어렵 다 . 민영화 를 추진 하 면서 도 유럽 대륙 의 국가 들 은 정부 가 간접 적 으로 대 규모 주 주단 을 구성 하 여 주 요 대 기업 의 경영 권 을 확보 하 거나 보호 하 는 전략 을 적용 하 였 다 . 결국 형식 적 으로 기업 의 지위 는 국영 에서 민영 으로 변화 하 였 지만 여전히 국가 의 주도 적 역할 이 사라졌 다고 보 기 는 어렵 다는 말 이 다 . 
 노동 의 정치 적 세력 화 는 물론 노동 의 조직 화 자체 가 사실상 금지 되 어 있 었 던 한국 의 상황 에서 는 복지 국가 나 사회 적 파트너십 과 보수 · 진보 공생 의 관계 를 언급 하 는 것 이 생소 할 수 있 다 . 유럽 도 상당히 오랜 기간 동안 노동 의 조직 화 를 금지 하 였 고 그 정치 적 세력 화 를 막 으려고 노력 하 였 다 . 하지만 그것 은 한국 과 마찬가지 로 민주주의 가 아닌 체제 , 민주 적 이 지 못한 정권 에서 가능 한 일 이 었 다 . 독일 에서 는 19 세기 후반기 에 강력 한 사회 민주당 이 많 은 의원 을 선거 에서 당선 시켰 지만 통일 독일 제국 은 1870 년 부터 1890 년 까지 비스마르크 가 집권 한 권위주의 체제 였 다 . 
 하지만 일단 민주주의 의 정통성 이 최고 에 달한 제 2 차 세계 대전 이후 유럽 에 는 복지 국가 와 사회 적 파트너 십 , 그리고 적극 적 인 개입 국가 체제 가 형성 되 었 다 . 이러 한 민주 적 자본주의 야말로 진보 와 보수 의 공생 을 가능 하 게 하 는 보완 적 양식 이 라고 하 지 않 을 수 없 다 . 
 유럽 은 이 체제 아래 서 역사 상 가장 장기간 의 번영 을 누린 것 은 물론 가장 공평 하 고 인간 적 인 발전 양식 을 구현 할 수 있 었 기 때문 이 다 . 그리고 신자유주의 적 인 변화 가 일정 한 수정 을 동반 하 였 지만 그럼에도 불구 하 고 유럽 의 민주 적 자본주의 는 여전히 미국 이나 일본 의 정치 경제 모델 과 비교 하 였을 때 특정 한 차이점 을 드러내 고 있 다 . 
 신자유주의 유럽 의 상징 이 라고 비난 받 고 있 는 유럽 연합 조차 전문가 의 연구 를 통해 살펴보 면 복지 국가 나 사회 적 파트너십 의 전통 을 이 어 받 고 있 다 . 예 를 들 어 유럽 차원 의 노조 연합 은 자본가 대표 들 과 의 협의 를 통해 새로운 진보 적 규제 들 을 만들 어 낼 수 있 다 . 남녀 평등 의 분야 나 노동자 복지 문제 에서 도 유럽 차원 의 사회 적 파트너십 은 상당 한 진전 을 도출 해 냈 다 . 1989 년 의 사회 헌장 은 또한 2009 년 발효 된 리스본 조약 을 통해 유럽연합 시민 의 기본 권 에 포함 됨 으로써 최고 의 법 적 인정 을 받 게 되 었 다 . 
 5 . 공생 과 공멸 
 수레 가 두 바퀴 로 구르 고 새 가 양 날개 로 날 아야 한다는 진부 하 지만 심오 한 진리 를 여기 서 새삼 강조 할 필요 는 없 을 것 이 다 . 하지만 이미지 는 이미지 로 , 그리고 메타포 는 메타포 로 남 아야 한다 . 왜냐하면 사회 와 그 사회 를 반영 하 고 대변 하 는 정치 가 반드시 좌 와 우 , 보수 와 진보 축 으로 양분 될 이유 도 필요 도 정당 성 도 없 기 때문 이 다 . 
 또 양쪽 날개 의 극단 세력 이 활개 를 치 게 되 면 새 는 바위 에 머리 를 처박 아 죽 을 수 도 있 다 . 유럽 의 사례 에서 볼 수 있 는 사실 은 기본 적 정치 제도 에 대한 주요 정치 세력 의 합의 가 안정 과 발전 에 가장 기본 적 인 조건 이 라는 점 이 다 . 한국 도 민주 화 의 역사 가 20 년 을 넘어서 면서 적어도 공식 적 으로 표명 되 는 정치 세력 의 입장 에서 헌정 질서 를 부정 하 거나 위협 하 는 세력 은 찾아볼 수 없 다 . 
 다만 국회 의 운영 에서 여야 간 의 극한 적 인 대립 의 양상 을 보여 주 고 국정 운영 을 위한 협의 보다 는 명분 축적 을 고려 하 면서 쉽 게 거리 로 향하 는 모습 을 보여 주 었 다 . 국민 의 눈 에 이러 한 정치 권 의 추태 가 만성 적 으로 보이 면서 초래 할 수 있 는 정치 적 무 관심 이나 혐오 는 장기 적 으로 민주주의 에 커다란 위협 을 가할 수 있 다 . 
 기존 정치 권 에 대한 혐오 가 극단 적 정치 세력 을 키우 고 , 정치 에 대한 무 관심 이 극단 세력 의 부상 을 무 기력 하 게 바라보 게 하 기 때문 이 다 . 정치 권 의 자제 ( 自制 ) 가 필요 한 부분 이 고 다수결 주의 에 대한 이해 및 사회 화 가 필요 한 부분 이 기 도 하 다 . 
 유럽 의 경우 대륙 의 프랑스 , 독일 , 이탈리아 , 에스파냐 주요 4 개국 은 헌법재판 기관 을 통해서 극단 적 인 대립 을 완화 하 는 방식 을 취해 왔 다 . 사회 를 양분 하 는 주요 사안 에 대해 정치 세력 의 대립 은 극단 화 되 기 일쑤 고 따라서 헌법재판 기관 이 기본 권 이 라는 국가 의 근원 에서 판단 하 여 입법 의 극단 적 부분 을 조정 하 고 대립 세력 의 합의점 혹은 수용 가능 지점 을 찾 는 데 기여 하 였 다 . 
 물론 이러 한 기능 을 제대로 살리 기 위해서 는 헌법재판 기관 이 스스로 최대한 의 공정 성 과 중립성 , 권위 와 적극 성 을 모두 가져야 하 며 , 정치 세력 도 이 를 위한 적절 한 입장 과 태도 를 취해야 할 것 이 다 . 자신 에게 이로울 때 옹호 하 고 불리 할 때 비판 하 다가 는 기관 자체 의 권위 를 추락 시켜 결국 대립 적 인 상황 을 해결 하 는 기제 를 모두 잃 게 되 는 우 를 범하 는 것 이 다 . 
 한국 과 유럽 의 사정 이 가장 다른 부분 , 그래서 한국 사회 의 미래 에 있 어 가장 결정 적 인 비교 부분 은 복지 국가 와 사회 파트너십 의 문제 이 다 . 유럽 의 역사 적 경로 는 자본주의 의 발전 에 따르 면 불 평등 과 사회 문제 를 국가 가 적극 개입 하 여 복지 와 사회 파트너십 이 라는 형식 으로 해결 하 려 하 였 다 . 한국 은 거시 역사 적 으로 보 았 을 때 아직 하나 의 모델 을 형성 하 거나 선택 한 것 은 아니 다 . 
 자본주의 에 대한 민주주의 의 통제 및 개입 의 역사 가 무척 짧 기 때문 이 다 . 선진국 중 에서 도 유럽 의 적극 개입 모델 은 미국 이나 일본 의 친 자본 적 모델 과 는 다른 양식 이 다 . 따라서 한국 은 미국 , 일본 , 유럽 등 의 선진국 모델 을 두 고 여러 사회 세력 과 정치 세력 이 논의 를 벌이 면서 경쟁 하 고 있 다 . 보수 세력 이 미국 과 일본 의 정치 경제 모델 사이 에서 오가 고 있 다면 진보 세력 은 유럽 쪽 에 관심 을 보이 고 있 다 . 
 민주주의 정치 에서 서로 다른 이익 과 사상 이 대립 하 는 것 은 당연 한 일 이 다 . 하지만 이러 한 대립 이 대립 으로 그쳐서 는 곤란 하 다 . 갈등 과 대립 을 평화 적 으로 해결 하 는 방식 이 정치 이 고 이 를 가장 공평 하 게 하 는 방법 이 민주주의 정치 라고 하 겠 다 . 
 민주주의 란 결국 대립 이 기 에 앞서 대립 하 기 위한 규칙 에 대한 합의 라고 보 아야 한다 . 이 를 지키 고자 하 는 것 이 헌정 질서 에 대한 참여 이 며 순응 이 다 . 이것 이 민주주의 에 대한 최소한 의 기준 이 고 출발점 이 다 . 헌법재판 기관 을 통한 헌정 주의 는 법치 의 형태 를 띠 고 있 지만 실제로 는 정치 적 조정 기제 의 하나 라고 보 는 것 이 더 정확 하 다 . 형식 상 으로 는 사법 적 판단 이 지만 문제 제기 나 판결 이 모두 큰 의미 의 정치 적 판단 을 포괄 하 고 있 기 때문 이 다 . 
 헌정 질서 의 참여 와 순응 에 대한 최종 적 결정 권 을 제 3 자 에게 맞기 는 형식 이 다 . 마지막 으로 민주주의 의 가장 높 은 이상 과 기준 을 적용 할 경우 정치 적 자유 는 물론 경제 사회 적 자유 까지 가능 하 게 하 는 사회 민주주의 의 실현 을 말 할 수 있 다 . 유럽 의 정치 경제 체제 는 누구 도 감히 완벽 하 다고 할 수 는 없 지만 자본주의 와 시장 경제 가 초래 할 수 있 는 가장 비 인간 적 결과 들 을 사회 적 기제 를 통해 관리 하 고 통제 하 는데 가장 우수 한 모델 이 라고 할 수 있 다 . 
 한국 의 민주주의 는 첫 단계 를 딛 고 올라 두 번 째 헌정 주의 의 산고 를 겪 으면서 세 번 째 사회 민주주의 를 향한 길 에 발걸음 을 놓 을지 고민 하 고 있 다고 표현 할 수 있 을 것 이 다 . [ 조홍식 숭실대 정치 외 교학 교수 ] 
 정치 의 공생 위한 ' 헌정 주의 ' 
 기사 입력 : 2010 / 03 / 26 [ 08 : 30 ] 최종 편집 : ⓒ 환 타임스