12 목 은 전국 12 지역 에 주목 ( 州牧 ) 을 파견 하 여 지방 세력 을 억제 하 고 중앙 의 명령 을 직접 지방 까지 하달 하 는 데 효과 적 인 지방 행정 체제 였 다 . 주나라 12 목 제도 에 원형 을 두 고 있 는 이것 은 982 년 최승로 의 건의 가 있 자 이듬해 전격 시행 된 것 으로 당시 12 목 으로 선정 된 지역 은 양주 , 광주 , 충주 , 청주 , 공주 , 해주 , 진주 , 상주 , 전주 , 나주 , 승주 , 황주 등 12 곳 이 었 다 .