[ 서경호 논설위원 이 간다 ] 지방분 권 이 격차 를 줄인다는 건 순진 한 레토 릭 - 중앙일보 
 중앙일보 2018 . 12 . 13 00 : 03 종합 26 면 지 면 보 기 
 도시 계획 학자 마강 래 교수 의 지방분 권 비판 
 마강 래 중앙 대 도시 계획 부동산 학과 교수 는 ’ 선택 과 집중 으로 수도 권 과 맞짱 뜰 만 한 지방 대도시권 을 키워야 한다 “ 고 주장 했 다 . 지난 5 월 대학 연구실 에서 본지 와 인터뷰 한 마 교수 . [ 변선 구 기자 ] 
 지난 5 월 ‘ 논설위원 이 간다 ’ 에 활기 를 잃 어 가 는 경기도 동두천시 외국인 관광특구 르포 를 썼 다 . 동두천 은 마강 래 ( 47 ) 중앙 대 도시 계획 부동산 학과 교수 가 지난해 발간 한 논쟁 적 인 저서 『 지방 도시 살생부 』 에 지방 쇠퇴도 시의 하나 로 꼽 은 곳 이 다 . 이 책 에서 그 는 저출산 · 고령화 · 저성장 탓 에 2040 년 이 되 면 전국 지방 자치 단체 의 30 % 가 도시 기능 을 상실 할 것 으로 분석 했 다 . 마 교수 가 지난달 후속작 『 지방분 권 이 지방 을 망친다 』( 개마고원 ) 를 내놨 다 . ‘ 지방분 권 의 역설 , 균형발전 의 역설 ’ 이 라는 부제 가 달렸 다 . 책 제목 이 전작 ( 前作 ) 만큼 도발 적 이 다 . 언뜻 보 면 상식 에 반하 는 주장 같 기 도 하 다 . 그 에게 직접 책 의 내용 을 들 어 봤 다 . 
 분권 으로 중앙 조정 기능 약화 되 면 
 가난 한 지자체 더 불리 해질 수 도 
 분권 보다 행정 구역 통합 이 먼저 
 똘똘 한 지방 대 도시 권 으로 키워야 
 경제 살려야 사람 모이 는 공간 되 고 
 광역화 해야 지방 도 먹 고 살 수 있 어 
 이번 책 도 『 지방 도시 살생부 』 의 연장선 에 있 는 것 같 다 . 
 “ 전작 에선 ‘ 쇠퇴 하 는 모든 도시 를 다 살릴 수 없 다 ’ 는 점 을 강조 했 다 . 위기 에 빠진 지방 중 소도시 는 정부 예산 을 빨아들이 는 블랙홀 이 될 것 이 고 재정 위기 에 직면 할 중앙 정부 는 ‘ 살생부 ’ 를 작성 할 수 밖에 없 을 것 이 라고 썼 다 . 충격 을 최소 화 하 려면 도심 공동화 ( 空洞 化 ) 를 가속 하 는 지방 도시 의 외곽 개발 을 멈추 고 도시 중심 에 인구 를 모으 는 ‘ 압축 전략 ’ 이 필요 하 다고 했 다 . 도시 거점 을 빽빽 하 게 만들 어야 인구 유출 충격 을 줄일 수 있 다 . 이번 책 은 그때 충분히 다루 지 못한 국토 의 균형 적 발전 얘기 다 . ” 
 “ 지방분 권 을 인권 과 같이 성역 처럼 여기 는 분 이 많 은 것 같 다 . ‘ 대체 무슨 뚱딴지 같 은 말 이 냐 ’ 하 는 분위기 랄까 . ” 
 마 교수 의 말 처럼 지방분 권 이 곧 지방 을 살리 는 길 이 라는 믿음 은 널리 퍼져 있 다 . 문재인 대통령 도 올해 신년사 에서 지방분 권 과 자치 의 강화 를 선언 했 다 . ‘ 연방제 에 준하 는 지방분 권 ’ 을 하 겠 다고 도 했 다 . 하 지만 마 교수 는 이 를 ‘ 위험 한 착각 ’ 이라고 비판 한다 . 지금 과 같 은 상황 에서 지방분 권 을 추진 하 면 균형발전 은커녕 오히려 지역 간 격차 를 더 벌어지 게 하 고 파산 하 는 지자체 가 나올 수 있 다는 경고 였 다 . 
 “ 지방분 권 은 지자체 간 의 경쟁의식 을 북돋운다 . 주민 요구 에 맞 는 정책 을 펴 고 질 좋 은 서비스 를 제공 하 려 할 것 이 다 . 여기 까진 좋 다 . 하지만 능력 있 는 지자체 로 사람 과 기업 이 쏠릴 거 다 . 가뜩이나 힘든 지방 의 조그만 지자체 는 더 약해질 것 이 다 . 지금 처럼 도시 간 격차 가 큰 상황 에선 헤비급 과 라이트급 선수 가 함께 링 에 오르 는 것 같 은 불 공정 한 경쟁 이 다 . ” 
 지자체 간 격차 가 얼마나 큰가 . 
 “ 226 개 의 전국 기초 지자체 중 재정 자립 도 1 위 인 서울 강남구 는 한 해 7696 억 원 의 예산 을 쓴다 . 그 중 5222 억 원 이 자체 수입 ( 지방세 + 세외 수입 ) 이 다 . 반면 재정 자립 도 꼴찌 인 전남 구례군 은 한 해 2636 억 원 이 필요 한 데 자체 수입 은 225 억 원 뿐 이 다 . 올해 자체 수입 으로 공무원 인건비 도 못 주 는 기초 지자체 가 71 곳 이나 된다 . 이런 상태 에서 지자체 간 경쟁 을 하 면 부익부 빈익빈 이 심해 지 고 지역 격차 는 더 커진다 . 서울시 와 경기 도 같 은 부자 지자체 가 재정 분권 을 강조 할 수 는 있 다 . 하지만 가난 한 지자체 까지 재정 분권 을 얘기 하 는 건 뭔가 이상 하 다 . ‘ 자충수 ’ 를 두 는 꼴 이 다 . ” 
 하지만 오히려 도시 간 의 격차 가 크 기 때문 에 지방분 권 을 해야 한다는 주장 이 많 다 . 
 “ 지금 국세 와 지방세 비율 은 8 대 2 다 . 지금 의 지방 자치 를 ‘ 2 할 자치 ’ 라고 자조 적 으로 표현 하 는 이유 다 . 정부 는 국세 와 지방세 비율 을 7 대 3 을 거쳐 장기 적 으로 6 대 4 수준 까지 올릴 계획 이 다 . 지방세 비중 이 20 % 에서 40 % 로 늘어나 면 ‘ 4 할 자치 ’ 가 되 는 셈 이 다 . 지방세 비율 이 올라가 면 가난 한 지자체 세입 이 증가 하 지만 부자 지자체 의 세입 은 더 많이 증가 한다 . 지자체 로 재정 권한 을 넘겨 주 는 만큼 지자체 간 격차 를 조정 하 는 중앙 정부 기능 은 약해진다 . ” 
 지방분 권 을 하 지 말 자는 건가 . 
 “ 그건 아니 다 . 지방분 권 은 분명 추구 해야 할 가치 다 . 다만 지방분 권 에 도 순서 가 있 어야 한다 . 중앙 의 권한 을 나눠 받 을 지방 의 공간 단위 를 먼저 조정 하 고 난 뒤 분권 을 해야 한다 . ” 
 행정 구역 개편 부터 하 자는 주장 인데 . 
 “ 국토 균형 발전 이 아니 라 경제 살리 기 차원 에서 행정 구역 을 통합 한 일본 사례 를 참고 해야 한다 . 2001 년 출범 한 일본 고이즈미 준이치로 ( 小 泉 純 一郞 ) 내각 은 중앙 정부 가 교부세 삭감 등 을 수단 으로 강력 하 게 개입 해 지자체 합병 을 압박 했 다 . 중앙 의 권한 을 받 으려면 지방 이 그만한 능력 과 규모 를 갖추 라는 거 였 다 . 그 결과 2004 ~ 2006 년 3 년 간 기초 지자체 수 는 3100 개 에서 1800 개 수준 으로 대폭 줄 었 다 . 행정 구역 을 개편 해 격차 부터 줄이 고 지방분 권 에 접근 했 다 . 지방분 권 이 격차 를 완화 한다는 순진 한 레토 릭 은 등장 하 지 않 았 다 . ” 
 행정 구역 개편 이 어디 쉬운가 . 이명박 정부 에서 재정 지원 같 은 인센티브 를 내걸 고 국정 과제 로 밀어붙였 지만 2010 년 통합 창원시 ( 창원 + 마산 + 진해 ) 가 탄생 했 고 , 다음 정권 인 2014 년 청주시 ( 청주 + 청원 ) 가 가까스로 통합 에 성공 했 을 뿐 이 다 . 선거구 조정 문제 등 통합 에 걸림돌 이 많 다 . 
 “ 김영삼 정부 때 인 1995 년 생활 권 을 공유 하 는 시 와 군 을 통합 해 큰 잡음 없이 39 개 의 도농 통합 시 를 만들 었 다 . 하지만 그해 지방 자치 가 시작 되 면서 인근 지자체 를 협력 보단 경쟁 상대 로 여기 는 분위기 가 강해졌 고 지 자 체장 , 공무원 , 지방 의회 의원 의 이해관계 가 얽히 면서 통합 이 어려워진 건 사실 이 다 . 그래도 해야 한다 . 행정 구역 통합 으로 광역화 를 해야 지방 은 먹 고 살 수 있 다 . 경제 를 살려 사람 이 모이 는 공간 을 만들 어야 한다 . 청년 이 떠나 동네 가 비 어 가 는데 자치 와 분권 , 자율 과 책임 만 외치 는 건 무 책임 하 다 . ” 
 어떤 통합 이 어야 하나 . 
 “ 지방 에 똘똘한 대 도시 권 을 만들 어야 한다 . 부산 · 울산 , 대구 , 광주 , 대전 같 은 지방 의 대 도시 가 더 크 고 세 져야 한다 . 뭉치 기 전략 으로 거점 에 에너지 를 모아야 한다 . 또한 대도시권 은 주변 중 소도시 와 , 중소 도시 는 주변 농어촌 과 연결 돼 거점 개발 의 이익 이 흘러갈 수 있 어야 한다 . ” 
 마 교수 의 대 도시 권 광역화 와 거점 개발 론 은 이명박 정부 의 ‘ 5 + 2 광역 경제 권 ’ 을 연상 시킨다 . 그 는 과거 보수 정권 의 지역 정책 을 ‘ 적폐 ’ 로 규정 하 는 시각 에 동의 하 지 않 았 다 . 혁신 도시 로 대표 되 는 노무현 정부 의 혁신 거점 정책 처럼 , 이명박 정부 의 ‘ 5 + 2 광역 경제 권 ’ 정책 이나 박근혜 정부 의 ‘ 행복 생활 권 정책 ’ 모두 지역 정책 으로 손색 이 없 다고 했 다 . 각 정부 정책 의 장점 을 모을 수 는 없 을까 . 마 교수 는 대 도시 권 을 염두 에 두 고 ( 이명박 ) , 거점 을 키워 ( 노무현 ) , 주변 도시 와 의 연계 협력 ( 박근혜 ) 을 꾀할 수 있 다고 봤 다 . 
 국토 · 도시 계획 전공 인 마 교수 의 주장 을 정치학 · 행정학 학자 들 이 받아들이 기 는 힘들 것 이 다 . 지나치 게 효율 성 만 따진다고 볼 수 도 있 다 . 행정 구역 통합 으로 광역화 가 되 면 주민 밀착 형 행정 이 힘들 어 지 고 민주주의 가 훼손 될 수 있 다 . 마 교수 는 책 머리말 에 “ 비전 공자 의 지방분 권 비판 을 너무 비난 하 지 않 았 으면 좋 겠 다 ” 고 했 다 . 
 전국 기초 지자체 
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