개헌 , 지방분 권 천명 해야 
 가 기 천 2017 . 06 . 02 08 : 27 : 57 
 새 정부 는 내년 6 월 지방 선거 와 동시 에 개헌안 에 대한 국민 투표 를 목표 로 밝히 고 있 다 . 이번 개헌 의 초점 은 권력 구조 개편 , 기본 권 강화 와 지방분 권 이 라고 볼 수 있 다 . 이 가운데 지방분 권 은 지방 자치 확대 차원 을 넘 어 실질 적 인 기능 을 할 수 있 는 근거 를 어떻게 담 느냐 가 중요 한 과제 다 . 
 올해 로 민선 지방 자치 가 부활 된 지 22 년 째 , 지방 의회 를 기준 으로 하 면 26 년 째 가 되 었 다 . 지방 자치 는 우리 사회 의 중앙 집권 적 , 관주 도 형 행태 에 많 은 변화 를 가져왔 다 . 주민 들 의 행정 에 관심 과 참여 를 확대 하 였 고 , 지방 행정 도 주민 들 의 목소리 에 귀 를 기울이 지 않 을 수 없 게 되 었 다 . ‘ 선거 로 얻 은 힘 ’ 은 중앙 정부 나 상급 단체 의 획일 적 이 고 일방 적 인 방침 에 어느 정도 맞서 며 새로운 정책 을 펴 는 시도 도 가능 해졌 다 . 
 한편 지방 자치 의 필요 성 이나 긍정 적 인 면 과 더불 어 한계 와 부정 적 인 면도 부인 할 수 없 다 . 외 적 요인 으로 는 중앙 정부 에 지나치 게 통제 받 거나 의존 하 고 있 다는 점 이 다 . 지방 자치 에서 가장 중요 한 자치 조직 권 , 자주 재정 권 을 중앙 정부 가 제대로 주 고 있 지 않 다 . 지방 자치 입법권 은 ‘ 법령 의 범위 내 ’ 라는 한계 로 대통령령 이나 부령 으로 까지 제약 을 받 는다 . 재 정력 은 더 열악 하 여 조세 총액 중 지방세 가 차지 하 는 비중 은 20 % 선 을 유지 하 고 있 는데 , 이 는 지방 자치 실시 전 ․ 후 와 거의 변화 가 없 다 . 
 여러 사무 가 지방 으로 이양 되 고 , 복지 비 부담 이 날 로 늘어나 는 데 다 보조 사업 에 대한 지방비 부담 도 자치 단체 의 허리 를 휘 게 하 고 자체 사업 을 어렵 게 한다 . 내 적 요인 으로 는 전망 이 불 투명 한 대형 사업 , 전시 성 행사 , 선심성 시책 등 혈세 낭비 사례 가 빈번 하 게 일어나 고 , 단체장 과 지방 의원 들 의 비리 가 꼬리 를 물 면서 지방 자치 무용 론 또한 잦아들 지 않 는다 . 이러 한 불신 은 중앙 정부 가 지방 의 자율 권 과 재정 권 을 제약 하 는 논거 가 되 고 있 다 . 
 지방 자치 장점 살려 제대로 될 수 있 도록 여건 마련 해야 
 일부 이러 함 에 도 지방 자치 의 장점 을 살려 지방 자치 가 제대로 될 수 있 도록 여건 을 마련 해야 할 것 이 다 . 20 년 넘 게 같 은 이야기 만 되풀이 할 수 는 없 기 때문 이 다 . 
 지방 자치 에 관하 여 헌법 에 는 제 8 장 ‘ 지방 자치 ’ 에 제 117 조 와 제 118 조 로 명시 하 고 있 다 . ‘ 지방 자치 단체 는 … 법령 의 범위 안 에서 자치 에 관한 규정 을 제정 할 수 있 고 , 지방 자치 단체 의 종류 는 법률 로 정한다 . ’( 제 117 조 ) ‘ 지방 자치 단체 에 의회 를 두 고 , 지방 의 회의 조직 · 권한 · 의원 선거 와 지방 자치 단체 의 장 의 선임 방법 기타 지방 자치 단체 의 조직 과 운영 에 관한 사항 은 법률 로 정한다 . ’( 제 118 조 ) 
 헌법 개정 은 이 두 조항 을 바탕 으로 논의 될 것 으로 예상 하 면서 담 아야 할 것 을 제안 한다 . 
 먼저 ‘ 지방분 권 을 지향 함 ’ 을 명시 하 여 분명 한 의지 와 확고 한 방향 을 천명 해야 한다 . 헌법 전문 에 넣 고 , 제 8 장 ‘ 지방 자치 ’ 를 ‘ 지방분 권 ’ 으로 바꾸 며 조문 에 도 반영 하 도록 한다 . 
 다음 ‘ 지방 자치 단체 ’ 라는 명칭 을 ‘ 지방 정부 ’ 로 해야 할 것 이 다 . 사전 적 으로 ‘ 단체 ’ 란 같 은 목적 을 달성 하 기 위하 여 모인 사람 들 의 일정 한 조직체 또는 여러 사람 이 모여서 이루어진 집단 으로 사회단체 , 민간단체 , 친목 단체 등 을 포함 한다 . 지방 자치 단체 는 헌법 과 법률 에 의하 여 성립 되 어 공공사무 를 집행 하 기 때문 에 ‘ 민간단체 와 동일시 ’ 하 는 명칭 은 적절 치 않 다 . 
 지방 정부 라는 표현 이 마치 중앙 정부 와 대등 한 기관 이 라는 느낌 을 준다는 견해 도 있 는데 , 다른 나라 의 예 를 보 아도 그렇 거니와 , ‘ 중앙 정부 ’ 나 ‘’ 지방 정부 ‘ 가 굳이 명칭 으로 대등 하 거나 대립 한다고 볼 이유 는 없 다 . 이 로써 자치 행정 과 지방 교육 을 일원 화 하 는 것 , 자치 경찰 을 두 는 것 , 지방행정 과 중복 되 거나 지방행정 에서 처리 하 는 것 이 더 효율 적 인 특별 지방 관서 를 광역 단체 로 의 통합 을 촉진 하 는 계기 가 될 수 있 을 것 이 다 . 
 단체장 독선 과 독주 막 을 수 있 는 장치 마련 돼야 
 아울러 자치 입법 에 관하 여 ‘ 법령 의 범위 안 에서 ’ 제정 할 수 있 다고 되 어 있 어 자치 입법 권 을 지나치 게 제한 하 고 있 는데 , ‘ 법률 에 위배 되 지 않 는 범위 안 에서 ’ 로 확대 하 여야 한다 . 제 118 조 제 2 항 에 는 ‘ 지방 의 회의 조직 ․ 권한 ․ 의원 선거 와 ’ 에 이 어 ‘ 지방 자치 단체장 의 선임 방법 , 조직 과 운영 에 관한 사항 을 법률 로 정한다 ’ 는 제 117 조 에 별도 의 항 으로 두 어야 적절 하 다 . 
 지방 자치 이후 단체장 과 교육감 , 지방 의원 을 주민 의 손 으로 선출 한다는 것 말 고 는 크 게 달라진 것 이 없 다 . 지방 을 ‘ 물가 에 있 는 아이 ’ 쯤 으로 여기 거나 통제 의 한 수단 으로 권한 을 놓 지 않 으려는 중앙 의 인식 을 바꿔야 한다 . 지방 에서 도 분권 을 받 는 것 이 아니 라 받 아 내 야 하 는 것 으로 나서 야 한다 . 
 한편 , 단체장 의 독선 과 독주 를 막 을 수 있 는 장치 가 마련 되 어야 하 고 , 자치 조직 권 을 풀 어 줄 때 예상 되 는 공무원 수 의 증가 , 기구 확대 와 직급 인플레 를 어떻게 조절 할 것 인가 , 방만 한 재정 운영 은 또 어떻게 예방 할 것 인가 를 생각 해야 한다 . 
 찬사 보다 는 비판 이 , 유용 론 보다 는 무용 론 이 더 크 게 들리 는 의회 에 대한 부정 적 인식 을 불식 시킬 수 있 는 방안 이 있 어야 한다 . 함께 논의 하 여야 할 사항 에서 빼놓 을 수 없 는 과제 다 . 다음 선거 에서 심판 하 면 된다고 하 지만 , 어디 쉬운 일 인가 ? 염려 도 놓 을 수 없 다 .