Max Weber 의 관료제 이론 합법 적 , 합리 적 관료제 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------------------------- 인간 이 공동체 적 삶 을 영위 해 온 이래 크 고 작 은 숱한 문제 들 을 해결 하 기 위해 공적 또는 사 적 영역 에서 다양 한 조직 들 이 생 성 ˙ 발전 되 어 왔 다 . 고대 로부터 중세 에 이르 는 농경 사회 에서 는 비교 적 단순 한 조직 들 이 사회 의 중추 적 기능 을 담당 하 였으나 근대 이후 산업 화 의 진전 과 함께 규모 도 크 고 복합 적 성격 을 띤 조직 , 이른바 관료제 가 사회 의 근간 을 이루 게 되 었 다 . 이러 한 관료 제 의 원형 ( prototype ) 이 라 할 수 있 는 것 은 - 이념 형 관료 제 의 창시자 인 Max Weber 에 따르 면 - 이집트 와 중국 시대 의 통치 기구 에서 찾아볼 수 있 다고 한다 . 특히 막스 베버 는 화폐 경제 의 발달 및 행정 사무 의 양 과 질 의 확대 가 현대 관료 제 생 성 의 전제 조건 이 라고 주장 하 고 있 다 . 이러 한 현상 은 서구 사회 에서 근대 초 절대 군주제 가 확립 되 면서 나타나 기 시작 하 여 급속 한 산업 화 와 함께 사회 의 각 부문 으로 확산 되 었 다 . 현대 관료제 발달 의 사회 경제 적 배경 으로서 19 세기 산업 혁명 이후 급격 한 생산 성 의 증대 를 들 수 있 으며 , 이 에 따른 능률 과 효과 성 에 대한 인식 이 고조 되 었 다는 점 이 다 . 그리고 정치 적 배경 으로 는 절대 군주제 에서 의 관료제 가 입헌 군주 정치 체제 에서 공식 적 ˙ 대표 적 성격 을 갖춘 합법 적 관료제 로 변모 하 게 되 었 다 . 절대 군주 제하 에서 의 일인 의 ' 자의 ' 에 의거 하 던 관료제 는 ' 법 에 의한 지배 ' 로 그 성격 자체 가 변했 다 . 이 는 초기 의 입헌주의 자 들 의 이념 에 기여 하 는 것 이 기 도 하 였 다 . 이것 이 점차 로 민주주의 정치사상 과 결합 되 면서 ' 국민 을 위한 봉사자 ' 로서 의 관료제 개념 을 형성 하 게 되 었 다 . 이러 한 일련 의 과정 을 살펴보 면 , ' 국민 이익 을 대표 하 는 관료제 ' 라는 인식 은 자유민주주의 정치사상 의 발전 과 그 맥 을 같이 하 고 있 음 을 알 수 있 다 . 이러 한 지적 배경 과 사회 구조 의 변화 에 의해 과거 와 는 다른 사회 조직 원리 가 요청 되 었 다 . 즉 사회 조직 의 기본 원리 가 능률 성 을 향상 시키 기 위한 제도 의 합리 화 라는 방향 으로 전환 된 것 이 다 . 이러 한 변화 에 중요 한 전환점 이 된 것 은 베버 이 다 . 베버 는 근대 이전 의 봉건 적 조직 원리 와 근대 사회 의 조직 원리 를 구별 해 주 는 가장 중요 한 기준 은 능률 성 이 라고 지적 하 였 다 . 또한 베버 는 인간 사회 는 합리 화 를 향해서 진전 해 오 고 있 는데 이 과정 에서 생성 된 것 이 관료제 라고 주장 한다 . 한마디 로 베버 는 관료제 를 합리 성 의 수단 으로 간주 한 것 이 다 . 관료제 에 관한 베버 의 이론 은 오늘날 조직 및 관료제 에 관한 가장 영향 력 있 는 대표 적 이론 이 며 , 관료 제론 의 전개 는 베버 에 대한 검토 와 비판 에서 발전 되 었 다고 할 수 있 다 . 이런 점 에서 관료제 이론 의 전개 를 베버 를 기준 으로 하 여 그 전후 를 살펴보 기 로 한다 . 1 . 막스 베버 의 생애 와 정치 적 지향 ( 1 ) 지적 배경 3 ) 막스 베버 는 1864 년 독일 의 에르푸르트 트 룬지 아 ( Erfurt Thuringia ) 에서 태어나 주로 베를린 에서 어린 시절 을 보냈 다 . 그 의 아버지 는 에르푸르트 의 행정관 이 었 고 그 후 베를린 의 시 참 사관 과 프러시아 의회 의원 으로 활동 하 기 도 하 였 다 . 특히 그 의 아버지 는 국민 자유당 ( National Liberal Party ) 의원 으로서 사회 의 지도 적 지식인 들 과 많 은 교류 를 하 고 있 었 기 때문 에 아버지 의 서재 에 있 는 서적 들 은 어린 베버 의 지적 호기심 을 자극 시켜 주 었 다 . 그러나 그 의 아버지 는 비스마르크 시대 의 자유주의 지식인 에 불과 하 였 기 때문 에 이상 적 인 정치 를 실현 하 기 위하 여 현실 까지 무시 할 정도 로 혁명 적 인 정치인 은 되 지 못했 다 . 즉 , 타협 을 중시 하 는 부르 죠 아적 안정 을 추구 하 는 정치인 에 머물렀 다 . 한편 , 어머니 인 헬레네 팔렌스타인 베버 는 대단히 종교 적 인 여성 으로서 칼 빈 주의 적 인 경건 성 을 생활신조 로 삼 고 있 었 다 . 아버지 의 이상 적 이 면서 도 현실 안주 적 인 성격 과 어머니 의 종교 적 경건 성 때문 에 집안 에서 는 자주 불화 가 일어났 는데 , 이때 마다 아버지 는 완고 한 고집 과 권위 로 가족 들 에게 맹목 적 인 복종 만 을 강요 하 였 다 . 이러 한 가정 환경 으로 인해 어린 베버 는 어른 들 의 현실 세계 를 엿보 기 보다 는 자기 만 의 지적 세계 로 몰입 하 는 독특 한 태도 를 갖 게 되 었 다 . 어린 베버 의 하루 일과 는 책 을 읽 는 것 에서 시작 하 여 책 을 읽 는 것 으로 끝났으며 , 책 속 에서 주장 하 는 논리 나 이론 에 따라 무한 한 상상 을 즐기 고 있 었 다 . 이러 한 지적 상상 에 의해 조숙 하 게 성장 한 베버 는 자연히 아버지 의 맹목 적 인 권위 에 대항 하 게 되 었 으며 , 같 은 또래 의 아이 들 과 도 어울리 지 못했으며 , 정규 적 인 학교 생활 조차 따분 하 게 여기 게 되 었 다 . 18 세 되 던 해 에 하이델베르크 대학 에 입학 하 여 법학 을 전공 하 게 된 베버 는 철저 한 학구 생활 과 지 적 인 사색 의 연속 으로 이어졌 다 . 그러나 군 복무 를 위해 1 년 간 스트라스부르 크로 가 야 했 기 때문 에 이러 한 생활 을 잠시 중단 되 었 다 . 스트라스부르 크 에서 는 숙부인 헤르만 바움가르텐 ( Hermann Baumgarten ) 부부 와 친밀 하 게 지냈 는데 , 숙부 의 가정 은 자기 집 보다 훨씬 진보 적 이 고 자유주의 적 인 분위기 였으므로 그 는 실로 오랜만 에 제대로 숨 을 쉴 수 가 있 었 다 . 특히 숙부 는 그 를 지 적 인 동료 로 대접 하 여 함께 자유 와 정의 의 문제 에 대해 토론 하 기 도 했 다 . 이러 한 분위기 는 베버 로 하여금 점점 더 아버지 의 권위 적 인 태도 보다 는 어머니 의 경건 한 지적 지향 으로 나아가 게끔 하 였 다 . 그 는 아버지 의 탐욕 적 이 고 권위 적 인 태도 에 대항 하 려는 마음 의 갈등 을 느끼 게 되 었 으며 , 특히 어머니 에 대한 아버지 의 불 성실 한 태도 에 대해서 는 극도 로 반감 을 가지 게 되 었 다 . 4 ) 이러 한 갈등 속 에서 막스 베버 는 다시 베를린 의 집 으로 돌아와 그곳 의 법률 사무소 에 근무 하 면서 혼자 서 법학 과 법사 상사 를 공부 하 였 다 . 1889 년 에 는 「 중세 상업 조직체 의 역사 에 관한 고찰 」 이 라는 제목 의 학위 논문 을 베를린 대학 에 제출 하 였 는데 , 이 논문 에서 는 중세 의 商事 組織 體 의 성격 과 위험부담 , 비용 등 의 문제 를 법 적 으로 고찰 하 였 다 . 또한 이때 부터 엘베강 동부 지역 의 농민 문제 에 대해서 도 관심 을 가지 게 되 었 으며 , 이것 이 계기 가 되 어 법제사 연구 에 흥미 를 가지 게 되 었 다 . 그 의 법제사 연구 의 산물 은 베를린 대학 의 강사 직 을 위하 여 쓴 두 번 째 논문 인 「 로마 농민 사 와 로마 공사 법 의 의미 」 로 결집 되 었 다 . 그 는 이 논문 에서 로마 시대 의 농촌 사회 의 성격 을 개관 하 였 고 , 특히 그 당시 의 토지 제도 에 대하 여 그때 가지 주장 되 어 온 내용 중 에서 잘못 된 해석 을 바로 잡 았 으며 , 정치 적 . 경제 적 특징 에 대해서 도 논의 하 고 있 다 . 베버 는 1983 년 에 마리안느 슈 니 츠 ( Marrianne Schnitzer ) 와 결혼 하 였 다 . 그때 부터 그 는 그 가 갈망 했 던 자유 롭 고 독립 적 인 생활 을 할 수 있 게 되 었 다 . 결혼 직전 에 그 는 베를린 대학 의 상법 담당 강사 직 을 얻 기 위하 여 노력 했 는데 , 이때 의 연구 가 1892 년 에 발간 된 900 페이지 에 이르 는 엘베강 동부 의 농촌 문제 에 관한 방대 한 보고서 였 다 . 당시 그 는 대학 에서 의 강의 와 정부 기관 의 자문 , 자신 의 전공 에 대한 연구 등 으로 정열 적 인 생활 을 하 고 있 었 다 . 그 는 교수 직 과 학문 연구 를 동시 에 성취 하 기 위하 여 남다른 노력 을 계속 하 였으며 , 1896 년 에 는 하이델베르크 대학 의 경제학 교수 로 초빙 되 었 다 . 이 시기 부터 그 의 학문 적 인 연구 는 점점 심화 되 어 생산 적 인 연구 실적 을 발표 하 게 되 었 다 . 그러나 , 이러 한 그 의 순탄 했 던 학문 활동 도 1897 년 에 아버지 가 사망 한 후 병 을 얻 게 되 는 가정 적 인 비극 때문 에 중단 되 고 말 았 다 . 5 ) 그러나 베버 의 병 은 병원 생활 과 여행 등 을 통하 여 어느 정도 건강 을 회복 할 수 있 었 지만 , 정상 적 으로 교수 직 을 수행 할 수 있 을 정도 는 아니 었 다 . 이러 한 와중 에서 도 그 는 연구 를 게을리 하 지 않 아 1903 년 에 는 좀바르트 ( W . Sombart ) 와 함께 독일 의 『 사회 과학 . 사회 복지 연보 』 6 ) 를 편집 하 였 다 . 또 1904 년 에 는 『 프로테스탄트 의 윤리 와 자본주의 정신 』( Protestant Ethics and the Spirits of Capitalism ) 의 제 1 부 를 출간 하 였으며 , 센트루 이스 에서 학술 강연 을 위해 미국 을 여행 하 기 도 하 였 다 . 미국 을 여행 하 는 3 개월 동안 에 그 는 미국 사회 에서 의 프로테스탄트 의 영향 과 민주주의 사회 에서 의 관료 의 역할 , 자발 적 결사 체 의 존립 양식 등 을 세밀 하 게 관찰 할 수 있 었 다 . 그렇지만 귀국 후 에 는 건강 때문 에 대학 의 강의실 이나 연구실 보다 는 주로 자신 의 서재 에서 연구 를 계속 하 였 다 . 따라서 그 의 서재 는 그 의 지도 를 받 으려는 젊 은 학생 들 로 만 원 을 이루 었 다 . 그 는 건강 의 장애 에 도 불구 하 고 그 의 지도 를 받 으려는 젊 은 학생 들 과 함께 책 을 읽 고 토론 하 는 것 을 즐김 에 따라 밤 늦 게 까지 베 버리 언 서클 의 학담 은 끊이 지 않 았 다 . 또한 1910 년 에 는 퇴 니스 ( Tonnies ) , 짐멜 ( Simmel ) 등 과 함께 독일 사회 학회 를 창립 하 기 도 했 다 . ( 2 ) 현실 정치 에 의 참여 베버 는 실제로 열렬 한 민족주의자 였 다 . 그 는 당시 상당수 의 학자 들 이 외국 학문 을 모방 하 거나 일방 적 으로 수용 하 는 태도 를 완강 하 게 거부 하 고 독일 인 으로서 독일 문제 에 대한 연구 를 주장 하 였 다 . 특히 베버 는 독일 의 민족 적 발전 에 일차 적 인 관심 을 가지 고 있 었 기 때문 에 당시 비스마르크 가 제창 하 였 던 강력 한 국가 통일 과 발전 정책 을 지지 하 였 다 . 그러나 비스마르크 는 지나치 게 강압 적 인 정책 을 실시 하 였 고 , 또한 엘베강 동부 지역 의 농민 들 이 융커 들 의 경제 적 인 약탈 때문 에 고통 을 받 고 있 는 데 도 이 를 무시 하 는 경제 정책 을 폈 기 때문 에 베버 는 비스마르크 에 대하 여 대단히 비판 적 인 태도 를 취하 게 되 었 다 . 베버 의 이러 한 정치 적 지향 은 자 가 아버지 가 소속 했 던 국민 자유당 의 지지 에서 벗어나 , 사회민주당 에 가까운 경향 을 보여 주 기 도 했 다 . 하지만 그 는 비 정치 적 학자 적 삶 의 추구 라는 자신 의 목표 때문 에 어떠 한 정당 과 도 직접 적 인 관계 를 맺 지 는 않 았 다 . 베버 는 당시 1 차 대전 이전 독일 의 정치 사회 적 상황 이나 민족 의 미래 에 대하 여 깊 은 환멸 과 비판 적 인 감정 을 갖 고 있 었 다 . 이러 한 환멸감 은 당시 독일 정치 지도자 들 의 무능 과 이기주의 적 인 부패 와 파당 적 인 태도 에 기인 된 면 이 없 지 않 았 다 . 이외 에 도 독일 국민 들 이 정치 에 보여 주 었 던 비이성 적 이 고 충동 적 이 며 , 내일 을 생각 하 지 않 는 자세 및 맹목 적 일 정도 로 흥분 에 사로잡혀 있 던 모습 에서 깊 은 좌절감 을 느끼 게 되 었 다 . 이러 한 좌절감 에 빠져 있 던 베버 는 독일 이 제 1 차 세계 대전 에 참전 하 게 되 자 이 전쟁 이 독일 민족 에게 새로운 가능 성 과 국민 의식 을 발전 시킬 수 있 는 중요 한 계기 가 될 것 으로 생각 하 여 적극 적 으로 지지 하 였 고 , 이것 을 「 위대 한 성전 」 이 라고 까지 주장 하 였 다 . 특히 베버 는 그 의 나이 50 세 임 에 도 불구 하 고 자발 적 으로 전투 요원 으로 참여 하 여 육군 병원 에서 행정 사무 를 맡아보 기 도 했 다 . 그렇지만 戰勢 는 예상 과 는 다르 게 전개 되 었 고 , 독일 군부 에 의해서 확전 의 시도 까지 획책 되 고 있 었 다 . 베버 는 이러 한 확전 은 결국 미국 을 전쟁 에 끌어들이 게 될 것 이 고 , 그 결과 독일 은 패전 하 게 될 것 으로 우려 하 였 다 . 그러므로 그 는 이제 전쟁 을 종결 하 는 것 이 독일 의 미래 를 위하 여 절대 적 으로 필요 하 다고 판단 하 여 정치가 나 군부 지도자 에게 이러 한 내용 을 집요 하 게 건의 하 였으나 , 그 의 영향력 은 한계 에 부딪치 게 되 었 다 . 종전 으로 명예 제대 를 한 베버 는 전쟁 이 빚 은 비 인간 적 인 참화 와 그 충격 에 의해 조성 된 파괴 적 인 인간 성 의 표출 에 또 한 번 깊 은 좌절감 을 맛보 아야 했 다 . 그 결과 그 는 다시 학문 연구 의 내 적 세계 로 침잠 하 였 다 . 그 뒤 에 출간 된 일련 의 「 비교 종교 에 대한 연구 」 가 결실 이 었 다 . 그 이전 에 착수 했 던 그 의 일생일대 의 대저 였 던 『 경제 사회 론 ( Wirtschaft und Gesellschaft ) 의 연구 도 계속 하 였 지만 , 이 책 은 그 의 생전 에 는 출간 되 지 못했 다 . 막스 베버 는 1920 년 6 월 14 일 폐렴 으로 54 세 에 사망 함 으로써 거대 하 고 도 심오 한 학문 연구 의 의 욕 에 가득 찼 던 그 의 수많 은 연구 계획 도 미완성 의 상태 로 남겨질 수 밖에 없 었 다 . ( 3 ) 베버 시대 의 독일 사회 막스 베버 는 학자 로서 일관 하 였 지만 끊임없이 현실 정치 에 대한 내 적 갈등 을 소유 하 고 있 었 다 . 이러 한 갈등 은 실제로 당시 독일 이 보여 주 었 던 정치 사회 의 충격 적 인 상황 에서 비롯 되 었 다 . 즉 , 독일 의 당시 상황 은 마치 베버 의 가정 에서 처럼 긴장 과 대립 으로 가득 차 있 었 으므로 베버 의 열정 적 인 민족주의 적 인 의지 와 정치 에 대한 무한 한 관심 은 그 의 정신 적 인 갈등 을 조성 시켜 주 었 던 한 원인 이 되 었 다 . 독일 은 제 1 차 세계 대전 이 발발 하 기 이전 40 여 년 동안 항상 위기 의 순간순간 을 맞이 하 였 지만 그런 대로 평화 로운 시대 를 구가 하 고 있 었 다 . 그러나 비스마르크 의 통치 가 끝난 후 독일 의 외교 정책 은 점점 더 실책 을 범했 는데 , 그것 은 맹목 적 인 대외 확장 정책 과 식민지 확보 정책 때문 이 었 다 . 이것 은 민족주의자 였 던 베버 자신 에게 조차 도 그러 한 정책 이 무모 하 다고 느낄 정도 였 다 . 이러 한 정치 적 . 사회 적 혼돈 은 부분 적 으로 는 영국 이나 프랑스 보다 도 늦 게 시작 된 독일 의 산업 혁명 과 연관 된 경제 발전 의 문제 때문 에 기인 된 결과 였 다 . 따라서 독일 은 영국 의 산업 혁명 에 따른 경제성장 의 영향 을 받 아 독일 전역 으로 산업 화 의 열기 가 급속 하 게 퍼져 가 고 있 었 는데 , 우선 서부 독일 에서 산업 화 와 부르 죠 와 의 경제 적 인 지위 확보 등 경제 발전 의 급속 한 추진 이 전개 되 고 있 었 다 . 그러나 동부 지역 에서 는 여전히 전통 적 인 봉건 적 형태 의 지배 체제 와 귀족주의 적 삶 의 유형 이 강고 하 게 유지 되 고 있 었 다 . 특히 독일 은 프랑스 처럼 대혁명 의 거센 변혁 은 경험 하 지 못하 였으므로 전통 적 인 가치 체계 가 여전히 절대 적 인 영향력 을 미치 고 있 었 다 . 이러 한 보수주의 적 인 성격 은 정치 구조 나 관료 에게 도 그대로 지속 되 고 있 었 다 . 당시 산업 화 와 경제 발전 에 의하 여 재산 을 축적 하 게 된 부르 죠 아지 들 은 그 들 자신 이나 또는 미래 의 자식 들 세대 에 귀족 의 지위 로 상승 하 여 높 은 신분 을 향유 하 게 될 것 으로 기대 하 였 기 때문 에 시민 혁명 의 가능 성 같 은 것 은 처음 부터 존재 하 지 않 았 다 . 그러나 지배 권 을 장악 하 였 던 귀족 들 은 급격 하 게 전개 되 었 던 부르 죠 아 중심 의 산업 화 와 외국 과 의 교역 때문 에 그 들 의 경제 적 인 기반 은 침식 당할 수 밖에 없 었 다 . 따라서 독일 의 사회 적 . 정치 적 구조 는 자연히 부르 죠 아 중심 의 경제 적 인 구조 와 귀족 중심 의 정치 적 구조 사이 에 심각 한 균열 을 보여 주 었 고 , 경제 구조 는 점점 더 부르 죠 아 에 의하 여 지배 받 게 되 었 다 . 이 에 반하 여 문화 적 가치 체계 나 정치 구조 는 여전히 전통 적 인 반봉건 적 가치 체계 나 또는 관료 적 보수주의자 에 의하 여 유지 되 고 있 었 다 . 이 와 같 은 균열 속 에서 도 독일 을 유지 시켜 나갔 던 힘 은 바로 국민 과 지도자 의 민족주의 적 열정 이 라 할 수 있 다 . 당시 독일 의 민족주의 는 관료 와 군부 가 중심 이 된 프러시아 의 보수주의 적 인 성격 을 강하 게 내포 하 였 기 때문 에 국가 발전 을 위한 독일 국민 의 헌신 이 강조 될 수 밖에 없 었 다 . 이 와 같 은 독일 의 시대 적 인 분위기 에 의해 군부 나 관료 는 국가 발전 을 명분 으로 하 여 권위 적 인 관료 제도 를 발전 시킬 수 있 었 다 . 이때 부터 베버 는 관료제 가 개개인 의 창의 성 을 극도 로 위축 시키 며 , 인간 관계 를 비 민주 화 로 나아가 게 한다는 사실 을 인식 하 게 되 었 다 . 그 는 당시 독일 사회 의 계급 이나 지배 세력 들 사이 의 대립 은 가치 체계 의 변모 와 기존 제도 의 고착 사이 에서 빚어지 는 현상 으로 이해 하 였 다 . 따라서 독일 사회 를 정확 하 게 이해 하 기 위해서 는 단순히 계급 의 측면 에서 모든 문제 를 살펴볼 것 이 아니 라 계급 , 신분 , 권력 의 세 가지 측면 에서 접근 하 는 것 이 필요 하 다고 생각 하 였 다 . ( 4 ) 베버 의 정치 적 지향 19 세기 후반 과 20 세기 초반 , 독일 지식인 들 은 대부분 이 경제 적 . 사회 적 으로 상충 출신 이 었 기 때문 에 자유 . 보수주의 적 정치 이데올로기 를 가지 고 있 었 다 . 지식인 들 중 에 는 직접 정치 에 관여 하 지 않 는 사람 도 있 었 지만 대부분 은 기존 체제 를 지지 하 고 있 었 다 . 극히 예외 적 으로 비판 적 인 태도 를 보여 주 는 지식인 이 없 지 는 않 았 지만 이 들 이 주류 는 아니 었 다 . 이러 한 지적 분위기 에 의해 베버 자신 도 정치 에 대해서 는 비교 적 온건 한 비판 적 인식 을 가지 고 있 었 다 . 이러 한 성격 은 그 의 학문 연구 에서 도 그대로 연계 되 어 객관 성 의 강조 라는 형태 로 나타났 다 . 막스 베버 의 현실 정치 에 대한 깊 은 관심 은 그 의 삶 이나 연구 저술 에서 도 그대로 반영 되 었 다 . 베버 는 한때 기독교 사회주의 운동 에 관심 을 가진 적 도 있 었 으나 , 끝내 부르 죠 아 민주주의 에 대한 가치 적 지향 을 버리 지 못했 다 . 따라서 베버 는 당시 독일 사회 의 격심 한 균열 상태 , 즉 귀족 과 신 흥 부르 죠 아 사이 의 갈등 을 결합 시킬 수 있 는 제도 는 부르 죠 아 민주주의 뿐 이 라고 믿 었 기 때문 에 산업 화 에 의하 여 새로이 형성 되 기 시작 한 노동자 들 의 욕구 도 부르 죠 아 민주주의 에 의하 여 적절히 수용 할 수 있 을 것 으로 생각 하 였 다 . 그 는 부르 죠 아 민주주의 야말로 독일 사회 의 통합 과 국가 발전 을 가져올 수 있 는 유일 한 정치 체제 로 인식 하 였 다 . 부르 죠 아 민주주의 에 대한 이러 한 신념 은 그 가 미국 여행 에서 직접 목격 했 던 미국 의 민주주의 에 대한 깊 은 인상 때문 이 기 도 했 다 . 막스 베버 는 당시 수 적 으로 급격 하 게 증가 했 던 노동자 에 대해서 도 관심 을 가졌 다 . 그 가 관심 을 가졌 던 것 은 노동자 들 의 계급 투쟁 에 대한 지지 나 또는 자본주의 를 붕괴 시키 기 위한 노동자 들 의 투쟁 을 지지 해서 가 아니 라 노동자 들 에 대한 인간 적 인 삶 의 보장 을 가능 하 게 해 주 는 기존 정치 의 개혁 때문 이 었 고 , 그러 한 개혁 을 통하 여 독일 의 민족 적 통합 을 이룰 수 있 을 것 으로 믿 었 기 때문 이 다 . 뒷날 그 는 노동자 계급 의 독재 는 독일 민족 사회 의 통합 과 발전 에 위험 을 초래 할 것 이 라는 신념 을 가지 고 있 었 다 . 노년기 에 접어들 자 그 는 자유주의 적 인 부르 죠 아 지향 의 온건 개혁주의 를 표방 하 였 던 독일 민주당 ( German Democratic Party ) 의 조직 을 이 면 에서 도와 주 었 고 , 바이마르 공화국 수립 전야 에 바이마르 공화국 헌법 기초 위원회 의 일원 으로 참여 하 기 도 하 였 다 . 이것 은 민주주의 에 대한 그 의 신념 에 기초 한 것 이 다 . 결국 막스 베버 가 살 았 던 시대 는 농업 중심 의 농촌 사회 에서 고도 산업 화 의 도시 중심 사회 로 전환 되 어 가 는 과도기 적 단계 에 놓여 있 었 다 . 이러 한 과도기 에 는 사회 의 전 영역 이 산업 화 에 따르 는 새로운 합리 화 를 요청 하 게 되 었 고 , 독일 사회 의 발전 을 이룩 하 기 위한 사회 현상 의 분석 과 함께 합리 화 를 정립 시키 기 위한 연구 도 필요 해졌 다 . 이러 한 요구 에 베버 는 그 의 지적 열정 을 동원 하 여 충실 하 게 수행 하 였 다고 볼 수 있 다 . 2 . 베버 의 관료 제론 2 - 1 . 개념 적 기초 ( 1 ) 이념형 막스 베버 는 관료제 를 설명 할 때 , 이념형 ( Ideal type ) 이 라는 단서 를 달 고 있 다 . 이념형 이란 단순히 머리 속 에서 만들 어 낸 추상 적 혼합물 은 아니 다 . 이 에 대해 베버 는 말 하 기 를 , 이념형 은 한 두 가지 특정 한 관점 을 중심 으로 하 여 전체 적 인 성격 을 유추 할 수 있 는 특성 을 갖 고 있 다 . 어떤 특정 한 사실 에 대한 실제 적 이 고 구체 적 현상 을 중시 하 는 것 이 아니 라 그 속 에 들 어 있 는 복합 적 인 종합 성 을 포함 하 고 있 다 . ... 어떤 특정 의 관점 에 따라서 분석 된 논리 를 하나 로 통합 시켜 분석 적 도구 로 정리 한 것 이 바로 이념형 이 다 . 7 ) 위 의 설명 에서 와 같이 특정 사실 들 을 추상 화 시켜서 일반 적 사실 로 논의 하 여 연구 대상 을 체계 적 으로 이해 하 려는 의도 에서 만들 어 진 논리 적 인 분석 틀 이 이념형 인 것 이 다 . 가령 , 현재 한국 의 정치인 , 직장인 , 대학생 과 같 은 말 은 개별 정치인 이나 대학생 을 뜻 하 는 것 이 아니 라 정치인 , 직장인 및 대학 생 이 라는 집단 의 보편 적 인 면 을 추상 화 시킨 그 어떤 성격 을 말 하 는 것 이 다 . 이 처럼 특정 성 이 추상 화 된 의미 로 설정 된 개념 을 이념형 이 라고 말 한다 . 이것 을 다른 말 로 표현 한다면 일정 한 논리 를 기준 으로 하 여 전체 중 에서 그것 과 연관 된 것 만 선택 하 여 하나 의 통합 적 이 고 도 체계 적 인 전체 성 을 재 구성 하 고 , 그것 에 의하 여 여러 대상 을 분석 하 는 작업 과정 이 라고 할 수 있 다 . 그러나 이념형 에 근거 한 연구 는 구체 적 이 고 도 경험 적 인 사실 을 무시 또는 왜곡 할 수 있 다 . 왜냐하면 연구 대상 이 사회 이 기 때문 에 그것 에 대한 어떤 이념형 을 설정 한다는 것 자체 가 대상 을 지나치 게 단순 화 시킬 우려 가 있 기 때문 이 다 . 일단 어떤 이념형 을 만들 면 현실 적 인 연구 대상 은 그것 에 의하 여 측정 되 고 분석 되 는 기준 이 되 고 만 다 . 따라서 이념형 은 분석 을 위한 도구 로 설정 되 는 것 이 지 어떤 평가 를 내리 기 위한 기준 은 아니 다 . 베버 가 제시 한 이념형 의 대표 적 경우 는 관료제 이 다 . ( 2 ) 지배 와 정당 성 지배 란 자신 의 영향력 사용 이 정당 하 다고 믿 는 권력 의 행사 자 와 그 의 명령 또는 영향력 을 정당 하 다고 인정 하 는 피 권력자 간 에 성립 되 는 상호 관계 의 유형 이 다 . 막스 베버 에 따르 면 지배 란 " 권력 의 특수 한 형태 " 로서 , 지배 받 는 자 가 지배 하 는 자 의 권력 을 정당 한 것 으로 간주 할 때 생겨나 는 명령 할 수 있 는 힘 을 의미 한다 . 권력 이란 " 자기 의 의사 를 타인 으로 하여금 수용 하 도록 강제 할 수 있 는 힘 " 을 의미 한다 . 이것 은 " 이해 상황 에서 유래 하 는 권력 " 8 ) ( 예 를 들 자면 시장 에 있 어서 강자 와 약자 에게 " 명령 할 권리 와 복종 할 의무 를 부여 하 는 기성 의 권위 에 유래 하 는 권력 "- 가부장 의 권력 , 군주 의 권력 , 관직 의 권력 ) 으로 분류 된다 . 여기 서 지배 란 다름아닌 후자 를 의미 하 는 것 이 다 . 지배 라는 현상 이 존재 하 려면 , ① 지배 하 는 자 와 지배 당하 는 자 가 존재 해야 하 며 , ② 피지배자 의 행위 에 영향 을 미치 려는 지배자 의 의사 가 있 어야 한다 . 그리고 ③ 지배자 의 영향력 은 피지배자 의 명령 준수 의 객관 적 정도 로 표시 되 어야 한다 . ④ 피지배자 의 주관 적 수 용도 를 통하 여 지배자 의 영향력 이 나타날 것 ( Bendix ) 등 이 필요 하 다 . 지배 ( rule , Herrschaft ) 는 권력 ( Power , Macht ) 과 는 구별 된다 . 권력 이 이해관계 나 돈 명예 , 무력 등 에 의해서 타인 을 지지 하 고 명령 할 수 있 는 힘 이 라면 지배 는 권위 ( authority ) 에 그 기초 를 두 고 있 다 . 권위 란 피지배자 가 지배자 에 대하 여 그 의 지배 가 정당 하 다고 믿 을 때 ( 정당 성 의 신념 이 존재 할 때 ) 성립 되 는 지배자 의 권력 을 의미 한다 . 예컨대 지배 는 아버지 나 군주 , 혹은 기업주 , 대통령 , 전문 적 기술 ( 능력 ) 이 우월 한 사람 , 사회 적 지위 ( social status ) 가 높 은 사람 들 에 대한 피지배자 의 주관 적 승복 ( 또는 심리 적 인 자발 적 승인 ) 이 있 을 때 , 형성 되 는 개념 인 것 이 다 . 권력 관계 는 돈 이 있 는 한 , 무력 이 있 는 한 존재 할 수 있 지만 그것 이 언제나 권위 를 수반 하 지 는 않 는다 . 예컨대 , 독재자 는 권력 은 있 으나 권위 는 없 다 . 왜냐하면 그 는 정당 성 을 상실 하 였 기 때문 이 다 . 따라서 지배 에 있 어서 가장 중요 한 것 은 지배자 의 정당 성 확보 와 유지 이 다 . 이러 한 맥락 에서 본다면 정당 성 은 지배자 의 도덕 적 올바름 ( moral righteousness ) 에서 비롯 된다 . ( David Easton ) 그렇지만 정치 적 권위 의 정당 성 이 항상 지배자 의 도덕 적 측면 에 만 한정 되 는 것 은 아니 다 . 정당 성 은 심리 적 인 측면 뿐 만 아니 라 인간 행위 를 구성 하 는 여러 측면 에 걸쳐 있 다 . 즉 형식 적 타당 성 과 아울러 윤리 적 . 도덕 적 정당 성 을 합친 개념 으로 이해 되 어야 한다 . 이 와 같이 지배 는 권위 를 그 내 적 요소 로 구비 하 고 있 어야 한다 . 권위 를 구비 한 지배 는 지배 의 정당 성 을 확보 하 고 있 다는 말 과 동일 한 의미 를 지닌다 . 지배자 에 대한 피지배자 의 정당 성 이 존재 하 지 않 을 때 , 그 지배 는 탄압 으로 변모 하 게 되 고 권위 는 단순 한 권력 으로 전락 된다 . 반 대로 지배자 의 권위 가 추종 자 들 에 의해 정당 한 것 으로 인식 될 때 , 지배자 가 내린 명령 과 규칙 은 추종 자 들 의 가치 체계 로 받아들여 지 게 된다 . 따라서 외형 적 으로 나타나 는 복종 은 더욱 심화 되 고 효과 적 이 다 . 즉 복종 자 는 「 규칙 」 ( rule ) 을 내재 화 ( internalize ) 하 게 된다고 한다 . ( Etzioni , p . 51 . ) ( 3 ) 권력 과 권위 권 위란 피지배자 가 지배자 에 대하 여 그 의 지배 가 정당 하 다고 믿 을 때 ( 정당 성 의 신념 이 존재 할 때 ) 성립 되 는 지배자 의 권력 ( 힘 ) 을 의미 한다 . 예컨대 , 지배 는 아버지 나 군주 , 혹은 기업주 , 대통령 , 전문 적 기술 ( 능력 ) 의 소유자 또는 사회 적 지위 ( social status ) 를 갖춘 사람 들 에 대해서 일반인 이 가진 주관 적 복종 ( 또는 심리 적 인 자발 적 승인 ) 이 존재 할 때 형성 되 는 개념 이 다 . 이 에 반해 권력 이란 ' 자신 의 意思 를 타인 으로 하여금 수용 하 도록 강제 할 수 있 는 현실 적 힘 ( practical power ) ' 을 말 한다 . 따라서 권력 은 이해관계 나 부 , 명예 무력 등 에 의해서 타인 의 행동 을 제약 하 고 명령 할 수 있 는 실질 적 인 힘 이 다 . 권력 이 반드시 권위 를 수반 하 지 는 않 는다 . 비근 한 예 로 독재자 는 권력 은 있 으나 권위 는 없 다고 할 수 있 다 . 왜냐하면 그 는 권력 의 정당 성 을 상실 하 였 기 때문 이 다 . 그러므로 권위 가 존재 할 때 에 만 통치 ( 지배 ) 라는 현상 이 성립 하 게 된다 . 물론 권력 에 의한 통치 가 전적 으로 성립 하 지 않 는 것 은 아니 지만 통치 가 복종 자 의 심리 적 자발 적 요소 를 중시 한다는 점 을 고려 한다면 , 지배 는 권위 에 대한 복종 에서 생성 되 는 것 이 다 . 권위 와 권력 을 구분 하 는 데 있 어서 중요 한 기준 이 되 는 것 은 정당 성 이 다 . 결과 적 측면 에서 보 면 권위 와 권력 은 모두 타인 의 복종 을 획득 한다는 공통점 을 지니 고 있 다 . 그러나 개인 적 인 복종 의 양상 이 객관 적 으로 볼 때 정당 성 ( 객관 적 타당 성 ) 을 띠 고 있 느냐 아니 냐 가 권위 와 권력 을 구분 지 어 준다 . 즉 객관 성 의 확보 여부 와 복 종자 의 수용 방법 에서 차이 를 나타낸다 . 요컨대 권위 는 상대 로부터 인정 된 힘 을 지칭 하 는 반면 에 권력 은 주관 적 으로 행사 가능 한 힘 을 말 한다 . 그러므로 행사 방법 에 있 어서 권위 는 행사 의 타당 성 을 객관 성 과 피지배자 의 자발 적 승인 에서 구하 기 때문 에 정당 성 을 구비 하 고 있 다 . 그러나 권력 은 피지배자 의 수용 여부 와 관련 없이 행동 의 제약 을 가져오 기 때문 에 행사 방법 상 정당 성 을 반드시 동반 할 필요 는 없 다 . 정치학 과 행정학 에서 권위 를 갖춘 권력 의 행사 는 민주주의 와 밀접 한 관련 을 맺 고 있 다 . 선거 제도 , 정당 의 합리 적 운영 , 국민 의 참여 와 합의 에 의거 한 의사 결정 등 과 같 은 민주 적 절차 와 방법 은 권력 과 권위 의 갭 을 좁혀 주 는 역할 을 담당 한다 . 막스 베버 는 권위 와 정당 성 의 관계 에서 발생 하 는 몇 가지 특징 을 이렇게 적 고 있 다 . ① 권위 는 여타 의 분류 근거 보다 도 그것 의 결과 에 의해 정당 화 된다 . 권위 체계 의 정당 성 은 그것 이 가진 속성 의 정당 성 에 의해 판별 된다는 점 에서 단지 관념 적 일 수 만 은 없 는 것 이 다 ( 실천 적 평가 의 대상 ) ② 법 이나 관습 에 의거 한 주 의 주장 이 전부 권위 로 인정 되 는 것 은 아니 다 . 예 를 들 어 노동 쟁의 로 해고 당한 노동자 가 회사 를 상대 로 한 「 복직 소송 」 에서 勝訴 했 다고 해서 그 가 다른 노동자 들 에 대해 권위 를 갖 고 있 다고 말 할 수 는 없 다 . ③ 권위 체계 의 정당 성 은 어느 정도 그 에 대한 적절 한 태도 ( appropriate attitude ) 와 그 에 부응 하 는 실천 적 행동 ( conduct ) 이 뒷받침 될 때 얻 어 지 는 것 이 다 . 충성 이 란 위선 적 으로 표시 될 수 도 있 으며 물질 적 이기심 과 기회주의 적 근거 및 개인 적 취약 성 에서 생겨날 수 있 다 . 중요 한 것 은 정당 성 에 대한 주장 이 타당 한 것 으로 취급 되 느냐 하 는 것 이 다 . 이러 한 권위 의 「 타당성 」 은 권위 를 주장 하 는 자 의 위치 및 권력 행사 수단 의 선택 과 관련 이 있 다 . ④ ' 복종 ( obedience ) ' 은 지배자 의 명령 이 부하 의 행동 으로 표출 될 때 발생 한다 . ⑤ ' 복종 ' 과 ' 동정 적 동의 ( sympathetic agreement ) ' 간 에 는 상황 에 따라 발생 의 순서 가 달라질 수 도 있 다 . 지배자 의 명령 이 정당 성 에 기초 한다는 인식 을 갖 고 있 어야 만 복종 이 발생 하 는 것 은 아니 다 . 그러면 , 베버 가 말 하 는 정당 성 이란 어떠 한 의미 를 지니 는가 ? 인간 의 정치 행태 와 정치권력 에 대한 베버 의 인식 은 정당 성 의 문제 를 중심 으로 전개 되 고 있 는데 , 왜냐하면 정당 성 은 정치 구조 를 정치 . 경제 . 종교 의 측면 에서 분석 하 려는 일종 의 지표 이 며 , 나아가 서 정치 변동 의 원인 을 설명 할 수 있 는 변수 이 기 때문 이 다 . 일반 적 으로 한 정치 체제 의 안정 이나 불 안정 은 단지 구성원 의 일상 적 인 관습 이나 현실 적 인 자기 이해 의 집착 에 의해서 이루어지 는 것 이 아니 라 정당 하 고 유지 될 만 한 가치 가 있 다고 판단 되 는 체제 에 대한 국민 들 의 믿음 에 기초 해야 한다 . 이러 한 국민 들 의 믿음 ( 신뢰 ) 에 의거 하 여 정해진 규칙 과 규범 이 자발 적 으로 수용 되 는데 , 여기 에서 규칙 과 규범 은 그 사회 의 관습 이나 실정법 에 의해서 보장 받 게 된다 . 그런데 무엇 을 근거 로 하 여 그 사회 의 정치 체제 가 정당 한 것 으로 받아들여 지 는가 하 는 문제 가 제기 될 수 있 다 . 이것 은 정당 성 의 근원 에 관한 문제 이 다 . 이러 한 권위 의 근거 는 무엇 인가 ? 정당 성 을 갖춘 권위 는 피지배자 의 복종 을 유발 한다 . 그리고 지배자 는 당연히 그러 한 권력 을 사용 하 게 된다 . 베버 는 정당 성 이 발생 되 는 이유 를 네 가지 로 나누 어 설명 하 고 있 다 . 정당 성 은 다음 과 같 은 사실 을 받아들이 고 그것 에 따르 는 사람 들 의 행위 에 의하 여 형성 된다 . ① 정당 성 은 전통 에 의해서 형성 되 며 , 과거 로부터 존재 해 온 것 이 며 이 에 의거 하 여 모두 합당 하 다고 생각 하 게 된다 . ② 정당 성 은 정감 적 인 태도 때문 에 생기 게 된다 . 특히 새롭 게 나타난 사실 이나 친숙 한 것 에 더 큰 가치 가 있 다고 생각 하 는 심리 적 정감 때문 에 정당 성 이 생기 게 된다 . ③ 절대 적 인 가치 가 들 어 있 다는 확신 감 때문 에 발생 한다 . 즉 , 절대 적 이 며 종국 적 인 가치 라는 인식 때문 에 정당 성 을 인정받 게 된다 . ④ 법 적 으로 규정 된 것 이 기 때문 에 정당 성 이 있 다고 믿 게 된다 . 9 ) 2 - 2 . 권위 와 지배 의 세 가지 유형 2 - 2 - 1 . 권위 베버 에 의하 면 권위 는 전통 적 권위 , 카리스마 ( charisma ) 적 권위 , 합리 적 . 법 적 권위 등 으로 분류 된다 . ( 1 ) 전통 적 권위 전통 적 권위 는 아득 한 옛날 부터 일정 한 전통 에 의하 여 권위 가 부여 되 었 기 때문 에 고귀 하 다고 믿 게 되 는 것 을 말 한다 . 이것 은 전통 을 바탕 으로 하 여 이루어진 권위 를 행사 하 는 사람 에 대하 여 정당 성 을 부여 하 는 경우 이 다 . 10 ) 즉 , 과거 로부터 그렇 게 했 기 때문 에 현재 도 그렇 게 하 는 것 이 당연 하 다고 생각 하 게 된 것 이 다 . 이러 한 권위 는 권위 의 소유자 와 그 권위 에 종속 하 는 사람 사이 의 관계 에서 개인 적 인 성격 을 띄 게 된다 . 전통 적 인 권위 관계 에 의하 여 구성 된 대표 적 인 조직 이 곧 가족 이 며 , 그것 이 확대 된 것 이 군주제 국가 의 경우 이 다 . 부모 와 군주 의 경우 를 생각 해 보 자 부모 가 자식 의 행동 에 개입 하 고 명령 하 는 것 과 군주 가 명령 하 는 것 을 보통 의 사람 은 당연 한 것 으로 알 고 복종 한다 . 즉 사람 들 은 부모 와 군주 의 지배 를 정당 한 것 으로 간주 한다 . 바로 이것 은 합리 적 인 기준 으로서 는 설명 하 기 어려운 선천 적 인 지위 의 습득 에서 나오 는 권력 인 것 이 다 . 자식 을 생산 한 부모 가 얻 는 선천 적 지위 와 , 세습 을 통해 선왕 의 권력 을 승계 받 은 군주 의 세습 적 지위 는 권위 의 명백 한 근거 인 것 이 다 . 이러 한 선천 적 지위 와 세습 으로부터 생기 는 권위 가 전통 적 권위 이 며 , 전통 적 권위 를 가진 명령 과 권력 이 다름 아닌 전통 적 지배 인 것 이 다 . 전통 적 지배 하 에서 지배자 는 관습 의 허용 한도 에서 자유 롭 게 명령 을 내릴 수 있 으며 , 특히 개인 적 인 결정 을 강요 할 수 있 는 특권 을 지닌다 . 베버 는 전통 적 권위 를 세분 하 여 1 ) 장로 체제 ( gerontocracy ) , 2 ) 족장 체제 ( patriachalism ) , 3 ) 세습 체제 ( patrimonialism ) 로 설명 하 였 다 . 장로 체제 는 그 집단 의 최 연장자 를 존중 하 고 그 권위 에 복종 하 는 사회 의 전통 이 다 . 장로 체제 는 흔히 동일 한 혈연 집단 에서 나타나 는 것 으로 윗대 에서부터 특정인 이나 특정 혈족 의 인사 에 권위 를 인정 함 으로써 그 집단 구성원 들 이 무조건 복종 하 는 되 는 체제 이 다 . 장로 체제 나 족장 체제 는 그것 을 유지 하 기 위한 행정 관리 요원 같 은 것 을 필요 로 하 지 않 게 되 며 , 추종 자 들 은 관습 적 으로 의례히 그러 한 인물 의 권위 를 인정 하 고 따르 게 된다 . ( 2 ) 카리스마 카리스마 란 개인 이 지닌 영웅 적 자질 , 비범 한 능력 , 마술 적 힘 ( 예언자 , 제사장 , 무당 의 능력 등 ) 을 의미 한다 . 카리스마 적 지도자 는 추종 자 들 에게 신비 한 권력 의 소유자 ( 신 과 동일시 되 며 신 으로부터 지배 의 권력 을 위임 받 은 사람 ) 로 간주 되 기 때문 에 추종 자 들 은 그 의 권력 에 정당 성 을 부여 하 게 된다 . 막스 베버 는 카리스마 를 ' 보통 인과 는 구별 될 수 있 는 특정 한 개성 적 자질 로서 초 자연 ( supernatural ) , 초 인간 적 ( superhuman ) , 혹은 적어도 예외 적 인 힘 과 권력 ' 을 지칭 하 는 것 으로 사용 하 였 다 . 원초 적 인 단계 에서 의 카리스마 는 예언자 , 치료사 , 법 적 지혜 를 가진 사람 , 사냥 의 지도자 , 전쟁 영웅 등 에서 찾아볼 수 있 다고 한다 . ( 3 ) 법 법 은 인간 들 의 理 性 的 인 힘 이 반영 된 행위 규범 이 다 . 선례 나 개인 적 인 명령 또는 카리스마 적 자질 에서 비롯 되 는 잔인 성 , 자의 성 , 차별 을 극복 하 고 권한 과 책임 의 명백 한 한계 를 정해 주 는 것 이 바로 법 이 다 . 법 은 지배자 와 피지배자 가 동시 에 지켜야 할 행위 준칙 을 결정 해 줄 뿐 만 아니 라 , 지배 하 는 사람 의 권력 행사 에 정당 성 을 부여 한다 . ( 법 을 지키 는 경우 에 한해서 ) 법 은 인간 에 의해 약속 된 사회 유지 의 규범 이 기 때문 에 사회 의 존속 을 필요 로 하 는 한 법 적 권위 는 존속 될 수 있 는 것 이 다 . 오늘날 근대 국가 의 관료제 는 합리 적 인 준칙 인 법 이 부여 해 준 권위 에 근거 하 여 운영 되 고 있 다 . 2 - 2 - 2 . 지 배 이러 한 세 가지 권위 의 근원 에 의하 여 유지 되 는 지배 체제 를 우리 는 각각 전통 적 지배 , 카리스마 적 지배 , 합법 적 지배 라고 부를 수 있 다 . 전통 적 지배 의 경우 피지배자 들 은 신성 한 지위 를 향유 하 고 있 는 수장 ( chief ) 개인 에 대하 여 전인격 적 복종 을 하 지만 이러 한 복종 은 비 인격 적 인 명령 에 기초 하 는 것 이 아니 라 개인 적 충성 에 기초 하 고 있 다 . 카리스마 적 지배 의 경우 , 카리스마 적 자질 을 가진 지도자 는 그 에게 주어지 는 개인 적 인 신뢰 와 그것 의 과시 , 그리고 영웅 성 을 가지 고 사람 들 을 복종 시킨다 . 카리스마 란 the gift of grace ( 은총 의 선물 ) 을 뜻 하 는 것 으로서 초기 에 는 christianity 라는 단어 에서 유래 한 것 이 다 . 합법 적 지배 의 경우 , 사람 들 은 법 적 으로 수립 된 몰인격 적 ( impersonal ) 인 명령 에 복종 을 한다 . 관직 의 권위 를 행사 하 는 사람 은 그 들 의 명령 이 공식 적 인 합법 성 을 가지 고 있 기 때문 에 피지배자 들 을 복종 시킬 수 있 다 . 그러나 세 가지 지배 유형 ( 이상형 ) 의 어느 것 도 역사 상 순수 한 형태 로 발견 되 지 는 않 는다 . 전통 적 지배 체제 내 의 권위 의 행사 자 는 주로 전수 된 규칙 에 따라서 임명 된다 . 또한 피지배자 는 전통 적 인 지위 를 가진 사람 의 개인 적 권위 ( personal authority ) 에 대하 여 복종 을 표시 한다 . 권위 를 행사 하 는 집단 은 개인 적 인 충성 에 의존 하 고 있 으며 , 통상 적 인 교육 과정 을 통해 충원 된다 . 권위 의 행사 자 는 상급자 ( superior ) 가 아니 라 개인 적 인 ' 수장 ' 이 다 . 그 의 행정 참모 는 관료 ( officials ) 가 아니 라 개인 적 인 지지자 ( retainer ) 이 다 . 지도자 와 행정 참모 와 의 관계 는 비 인격 적 인 의무 ( impersonal obligation ) 에 기초 한 것 이 아니 라 지도자 에 대한 개인 적 충성 에 기초 하 고 있 다 . 이때 의 복종 은 법규 화 된 규칙 에 대해서 가 아니 라 , 전통 적 권위 를 가진 사람 ( 전통 적 인 근거 에 입각 하 여 지위 를 획득 한 ) 에 대해서 표현 된다 . 전통 적 지배 제도 하 에서 의 행정 참모 는 다음 과 같 은 두 가지 기준 에 의해서 관직 에 임용 된다 . ① 지도자 에 대한 개인 적 충성 에 기초 한 전통 적 유대 를 이미 갖 고 있 는 사람 중 에서 충원 된다 . 이것 이 바로 ' 가산 적 patrimonial ' 충원 이 다 . 행정 참모 들 은 친척 , 노예 , 집사 , 고객 , 자유민 , 해방 노예 중 에서 충원 된다 . ( 시종 , 출납 담당 , 말 담당 등 ) ② 참모 들 은 ' 가 산외 적 extra - patrimonial ' 인 근거 에서 도 충원 될 수 있 다 . 즉 순수 하 게 개인 적 충성 을 표출 하 는 사람 들 , 다시 말 해서 ' 총 애 를 받 는 자 들 ' 중 에서 도 충원 된다 . 따라서 전통 적 조직 에서 는 중요 한 직위 가 지배자 의 가족 과 씨족 ( clan ) 에 의해 흔히 점거 되 고 있 는 것 이 다 . 가산 행정 체제 내 에서 는 노예 나 자유민 이 최고 의 지위 까지 도 올라가 기 도 한다 . 전형 적 인 가신 ( household officials ) 에서 는 the seneschals , the marschal ( 말 담당 ) , 시종 ( chamberlain ) , 조각가 ( carver ) , 의사 , 점성가 등 이 있 다 . 합법 적 관료제 는 가 산외 적 근거 에서 충원 된 관료 집단 을 가진 가산 적 국가 에서 처음 으로 생겨나 기 시작 하 였 다 . 그러나 이러 한 관료 들 은 최초 에 는 그 의 수장 에 대한 개인 적 인 추종 자 였음은 말 할 나위 가 없 다 . 순수 한 전통 적 권위 체제 하 에서 는 다음 과 같 은 형태 의 행정 현상 이 나타난다 . ① 명백 하 게 정의 된 비 인격 적 원칙 에 입각 한 행위 영역 이 없 다 . ② 우월성 과 열등 성 을 가름 하 는 합리 적 인 기준 이 없 다 . ③ 자유 계약 에 기초 한 임명 과 승진 의 정규 적 인 체제 가 없 다 . ④ 기술 훈련 이 정식 적 인 필수 요건 이 되 고 있 지 않 다 . ⑤ 돈 으로 지급 되 는 고정 된 급료 ( fixed salaries ) 는 없 다 . 전통 적 지배 에 는 두 가지 유형 의 지배 체제 가 있 다 . 하나 는 가산 제 ( patrimonialism ) 이 며 , 다른 하나 는 봉건제 ( feudalism ) 이 다 . 그런데 양자 모두 는 가부장 제 의 확대 나 변형 이 라는 공통 된 속성 을 갖 고 있 다 . 가부장 제 란 1 . 경제 적 측면 에서 볼 때 , 가장 의 지배 하 에 모든 가족 들 이 노동 에 참여 하 여 그 수익 을 가장 에게 바치 고 가장 의 분배 에 따라 필요 한 몫 을 배당 받 는 혈연 적 인 자급자족 경제 의 성격 을 갖 는다 . 2 . 정치 적 측면 에서 볼 때 , 가장 은 가족 에게 전체주의 적 지배 양식 에 익숙 하 게 함 으로써 권력가 의 절대 적 권한 에 의문 을 갖 지 않 도록 한다 . 이 들 구성원 은 가장 의 권리 와 의무 가 전통 적 신성 성 을 가진 침해 할 수 없 는 질서 의 일부 를 이루 고 있 다는 신념 으로 가장 에게 복종 하 며 , 가장 도 이 에 입각 하 여 명령 을 내린다 . ( 김규정 , pp . 78 - 79 ) 가 산 제하 에서 의 관직 발생 은 가계 운영 ( house holding ) 때문 이 었 다 . 지배자 는 피지배자 로부터 의 경제 적 착취 를 통하 여 부를 축적 하 고 토지 소유 의 절대 권 을 갖 게 된다 . 지배자 의 자원 과 권력 의 확대 는 필수 적 으로 그것 의 분할 관리 의 필요 성 을 발생 시켰으며 , 지배 권 을 영속 시킬 수 있 는 장치 로서 관료 집단 과 군대 조직 이 생겨나 게 되 었 다 . 가산 적 관료 제 의 발전 적 형태 는 봉건제 이 다 . 봉건제 하 에서 는 군주 와 관료 가 충성 의무 를 조건 으로 계약 적 관계 를 맺 게 되 었 다 . 따라서 군주 는 영주 에게 일부 지역 의 행정 권 과 조세 권 을 허용 하 고 영주 는 군주 에게 일정 한 조세 와 아울러 충성 을 서약 하 게 된다 . 이러 한 관계 에 의해 봉건 적 관료 는 자율 적 인 권한 을 누리 게 되 었 으며 , 할당 받 은 영토 내 에서 영주 는 또 하나 의 가부장 적 인 역할 을 수행 할 수 있 었 다 . 2 - 3 . 세 가지 지배 형태 에서 나타나 는 관료 제 의 특징 ( 1 ) 전통 적 관료 제 의 특징 ( Reinhard Bendix , pp . 334 - 360 ) ① 관직 은 지배자 의 개인 적 인 재산 ( patrimonium ) 의 일부 로서 간주 되 기 때문 에 , 지배자 의 명령 은 법 과 행정 을 초월 한다 . 공식 적 인 것 은 군주 가 가진 사 적 인 것 의 확장 에 지나 지 않 는다 . ② 직무 의 분업 이 이루어지 지 않 고 사 인주 의 혹은 정실 이 지배 하 는 사회 이 기 때문 에 관료 에게 행정 에 관한 전문 적 지식 이 필요 하 지 않 다 . 관료 에게 필요 한 지식 은 일반교양 ( 한국 의 경우 , 사서오경 ) 이 었 으며 , 관직 의 배정 은 합리 적 인 직무 원칙 에 의하 는 것 이 아니 라 지배자 의 신임 에 따라 결정 되 었 기 때문 에 관직 의 안정 성 이 비교 적 낮 다 . ③ 관료 와 지배자 의 관계 는 신분 상 엄격 한 충성 , 복종 의 차별 적 관계 이 다 . 지배자 는 관료 에게 임의 적 인 지시 나 명령 의 철회 를 감행 할 수 있 으며 , 관료 는 지배자 로부터 위임 받 은 직무 에 대해서 는 특권 적 권력 을 행사 할 수 있 는 지위 에 놓이 게 된다 . < 그림 >+-------------+| 지 배 자 |+----+---+----+| | 지시 명령 신임 +----+---+----+| 관 료 |+----+---+----+ 복종 | | 지시 명령 +----+---+----+| 백 성 | +-------------+④ 위 의 그림 에서 알 수 있 듯이 관료 는 피지배자 인 백성 에 대하 여 군주 와 마찬가지 로 자의 적 인 권력 을 행사 할 수 있 다 . 그 들 의 권력 행사 의 범위 는 지배자 의 이익 과 전통 을 위반 하 지 않 으면서 백성 의 복종 과 노동력 을 확보 함 으로써 유지 될 수 있 다 . 가산 적 행정 은 개별 사례 적 ( case by case ) 인 행정 으로서 신성 한 전통 에 대한 존중 과 더불 어 개인 적 인 권한 이 혼재 된 자의 적 행정 으로 특징 지워진다 . 그러므로 지배자 의 절대 적 명령 이 신성 한 전통 과 대립 될 때 관료 들 은 갈등 을 일으키 게 된다 . ⑤ 가산 관료 의 책임 과 권한 은 명백 하 게 서술 된 규칙 에 의존 하 고 있 지 않 다 . 또한 업무 를 체계 적 이 고 안정 성 있 게 추구 할 수 있 는 관청 도 없 다 . 지배자 는 전통 적 관습 과 인습 을 존중 해야 하 지만 , 그 가 그것 을 어느 정도 지켜야 하 는가 에 대한 명백 한 기준 도 없 으며 , 오히려 자신 의 지배권 이 명백 한 법규 나 규칙 으로 정해 지 는 것 을 싫어한다 . ⑥ 지배자 와 가산 관료 의 공무 수행 은 임의 적 인 것 이 지 의무 적 인 것 은 아니 다 . 즉 상황 에 따른 특별 한 수입 이나 반대급부 가 있 을 때 , 업무 를 집행 하 며 수익 이 있 는 직책 은 매매 와 세습 의 대상 이 되 기 도 한다 . ( 즉흥 적 / 산발 적 행정 ) 투입 과 산출 의 일정 성 이 없 다 . cf ) 현물 지급시 ( 녹봉 ) ----- 관리 는 지배자 에 예 속 토지 분급 시 ------- 관리 는 토지 에 대한 세습 권 을 주장 ( 2 ) 카리스마 적 지배 에서 의 관료제 카리스마 적 지배 형태 에서 나타나 는 특성 을 살펴보 면 다음 과 같 다 . ① 카리스마 의 타당 성 을 인정 하 는 추종 자 의 인식 이 존재 한다 . 카리스마 의 타당 성 은 증거 나 표시 , 기적 , 영웅 적 기도 , 지도자 에 대한 절대 적 인 신봉 에 의해 보장 된다 . 이러 한 추종 자 들 은 증거 의 확인 을 거쳐 카리스마 적 자질 의 소유자 에게 완벽 한 개인 적 헌신 을 약속 한다 . ② 만일 지도자 가 카리스마 적 자질 을 받 았 다는 증거 를 장기간 상실 하 면 그 는 그 의 신 , 그 의 마술 적 , 영웅 적 힘 으로부터 버림 을 받 았 다고 생각 하 게 된다 . 중국 의 왕 ( 천자 ) 도 홍수 , 가뭄 , 전쟁 패배 때 에 는 퇴위 당한다 . ③ 카리스마 적 지도자 의 행정 간부 는 ' 공직자 ' 로 구성 되 지 않 는다 . 적어도 기술 적 으로 ( 행정 적 으로 ) 숙련 된 사람 은 아니 다 . 그 들 은 사회 적 특권 이나 개인 적 의존도 에 따라 선발 되 는 것 이 아니 라 카리스마 적 자질 의 유무 에 따라 선발 된다 . 가령 예언자 는 그 의 제자 를 갖 고 있 다 . 형식 적 인 임명 이나 해직 , 경력 , 승진 같 은 것 은 없 으며 , 단지 리더 의 ' 부름 ( calling ) ' 만 이 있 을 뿐 이 다 . 계층 제 가 없 기 때문 에 지도자 는 그 의 부하 가 위임 한 과업 에 부적합 하 다고 생각 될 때 에 는 단지 개입 하 기 만 하 면 된다 . 권위 와 능력 의 명백 한 분야 도 없 으며 , 카리스마 적 권력 의 제한 도 없 다 . 공식 적 규칙 , 추상 적 인 법 의 원칙 이 없 으며 , 사법 적 절차 도 없 다 . 봉급 도 없 으며 , 확립 된 행정 기관 도 없 다 . 마치 이러 한 특징 은 사원 의 그것 을 방불 케 한다 . 사실 이러 한 특징 은 순수 한 카리스마 적 지배 체제 에서 찾아볼 수 있 을 것 이 다 . 따라서 카리스마 적 권위 는 합법 적 , 전통 적 권위 와 는 상반 되 는 입장 에 있 다 . 왜냐하면 합법 적 , 전통 적 권위 는 활동 에 대한 일반 적 인 통제 의 형태 를 갖 고 있 으나 카리스마 적 지배 는 그러 하 지 못하 다 . 카리스마 적 권위 는 모든 규칙 을 외면 한다는 점 에서 비 합리 적 이 라고 할 수 있 다 . ④ 순수 한 형태 의 카리스마 는 경제 적 고려 를 배제 한다 . 순수 형태 의 카리스마 는 임무 ( mission ) 혹은 정신 적 의무감 에 기초 를 둔 부름 에 기초 하 고 있 으며 , 소득 의 근원 으로서 추구 되 는 경제 적 착취 는 거부 하 고 있 다 . 그러나 카리스마 가 항상 재산 의 포기 혹은 획득 의 포기 를 의미 하 는 것 은 아니 다 . 예컨대 영웅 이나 그 의 추종 자 들 은 ' 노획품 ( booty ) ' 을 추구 하 며 , 선출 된 지배자 나 카리스마 적 정상 지도자 들 도 물질 적 수단 을 취급 한다 . 그 들 이 경멸 하 는 것 은 경제 활동 에 종사 하 여 정기 적 인 소득 을 얻 는 전통 적 , 합리 적 일상 경제 활동 인 것 이 다 . ⑤ 카리스마 는 거대 한 혁명 세력 이 될 수 있 다 . 카리스마 적 지도자 는 피지배자 의 세계관 에 새로운 이상 을 부여 함 으로써 그 들 의 태도 체계 와 행동 의 방향 에 급진 적 인 변화 를 일으킬 수 있 다 . ( 히틀러 , 호메이니 , 김일성 등 ) 카리스마 의 일상 화 ( routinization of Charisma ) 베버 이론 은 이념형 이 며 순수 형 이 다 . 이러 한 기본 유형 은 역사 적 으로 순수 하 게 나타난 일 이 없 으며 항상 그 의 혼합 , 결합 , 변형 으로서 존재 한다 . 이러 한 현상 을 베버 는 " 지배 체제 의 모순 점 은 제도 적 구조 의 수정 이나 , 정당 성 의 신념 의 변동 과 관련 되 어 있 으므로 일어나 는 것 이 다 " 고 하 였 다 . 예 ) ① 카리스마 의 일상 화 -- 세습 - 세습 카리스마 의심 . 지명 , 선거 - 관직 카리스마 ② 합법 적 지배 체제 의 상급자 가 법질서 를 위반 ③ 카리스마 의 소유자 가 그 자질 을 상실 했 을 때 순수 한 형태 의 카리스마 는 최초 의 과정 에서 만 존재 할 수 있 다 . 그러나 그것 은 언제나 안정 된 모습 으로 남 아 있 을 수 는 없 다 . 그것 은 전통 화 ( 세습 ) 되 던지 , 합리 화 ( 법 을 통해 ) 되 던지 아니 면 양자 의 혼합 에 의해서 유지 된다 . 그러면 카리스마 가 변형 되 는 이유 와 동기 는 무엇 인가 ? 그것 의 원인 은 첫째 , 지속 적 인 사회 의 변화 를 추구 하 는 카리스마 의 이념 적 . 물질 적 이해관계 이 다 . 둘째 , 카리스마 적 지도자 와 관계 를 유지 하 는 행정 관료 나 使徒 의 강력 한 이념 적 . 물질 적 이익 이 다 . 즉 물질 적 이해관계 뿐 만 아니 라 일상생활 의 안정 된 지위 를 추구 하 는 측근자 들 에 의해서 카리스마 는 예속화 된다 . 카리스마 의 일상 화 현상 을 6 가지 형태 로 분류 해 보 면 다음 과 같 다 . ① 카리스마 적 자질 을 가진 새로운 지도자 를 권위 의 직 에 앉히 는 방법 ( Dalai Lama ) ② 신탁 신 의 판결 등 에 의해 선출 하 는 방법 . 이 경우 새 지도자 의 정당 성 은 선출 하 는 기술 의 정당 성 에 따라서 좌우 된다 . ③ 원래 의 카리스마 적 지도자 가 후계자 를 지목 하 고 , 추종 자 가 그것 을 인정 하 는 방법 ( Roman magistracies ) ④ 카리스마 적 자질 을 가진 행정 관료 에 의한 후계자 지명 과 공동체 제 의한 후계자 의 인정 : 이 경 우 다수결 이나 자유선거 에 의한 것 이 아니 고 공동체 에 의해서 진정 으로 카리스마 적 자질 을 가지 고 있 다고 인정 되 는 사람 이 카리스마 를 승계 한다 . ⑤ 세습 에 의한 카리스마 의 승계 : 이것 은 세습 적 카리스마 ( hereditary charisma ) 라고 할 수 있 는데 승계 자 는 가까운 친족 중 에서 결정 된다 . 승 계 의 순서 는 각국 이 모두 같 은 것 은 아니 며 , 문화 에 따라 다르 다 . 예 로서 , 어떤 후진 국가 에서 는 형제 들 이 승계 를 위해 싸워야 만 하 고 , 중국 에서 는 선 조 의 정신 을 교란 시키 지 않 는 범위 내 에서 주로 연장 제 ( seniority ) 혹은 추종 자 에 의한 지명 의 원칙 에 입각 하 여 승계 가 이루어진다 . ⑥ 의식 ( ritual means ) 에 의한 카리스마 의 승계 : 카리스마 를 객관 적 이 고 , 이동 가능 한 실체 로 보 기 때문 에 의식 에 의해 카리스마 를 전 지도자 로부터 새로운 지도자 에게 이전 시키 는 방식 - 무당 * 과거 소련 의 서기장 선출 방식 , 영국 의 대관식 등 은 일종 의 카리스마 를 합리 화 시키 기 위한 의식 으 로서 의 의미 를 지닌다 . 이 와 같이 카리스마 의 일상 화 는 추종 자 들 의 통제 권력 의 보유 , 경제 적 이익 의 확보 , 추종 자 집단 에 의 충원 의 규제 라는 세 가지 측면 이 어우러져서 이루어진다 . 이러 한 카리스마 적 권위 는 결국 전통 화 ( 세습 화 ) 되 거나 합법화 ( 법적 ) 되 거나 하 는데 , 이러 한 과정 을 자세히 살펴보 면 다음 과 같 다 . ① 카리스마 적 리더 에 충원 되 기 위해서 는 개인 적 인 카리스마 를 가져야 한다 . 추종 자 들 이 그것 의 타당 성 을 검증 하 기 때문 이 다 . 카리스마 는 각성 되 어 지 고 시험 되 어 질 수 있 는 것 이 지 학습 되 는 것 은 아니 다 . ② 카리스마 적 규범 은 세습 화 될수록 전통 적 사회 신분 을 규정 하 는 규범 으로 변할 가능 성 이 높 다 . 만일 지도자 가 전통 적 근거 에 의해서 선출 된다면 그 는 행정 막료 의 선택 권 을 장악 하 여 ' 가족 국가 ' 를 이룰 것 이 다 . 이 경우 모든 권력 , 영지 , 성직 그리고 경제 적 이익 도 같 은 유형 을 취할 것 이 다 . ③ 행정 막료 는 개인 의 지위 와 그 에 상응 하 는 경제 적 이익 을 추구 하 려 든다 . 이러 한 경향 이 전통화 를 추진 시키 느냐 , 아니면 합법화 로 나아가 느냐 에 따라 성직 록 , 관직 , 영지 를 발전 시킨다 . ⓐ 성직 록 ( benefices ) : 성직자 시주 , 탁발 의 권리 가 부여 된다 . ⓑ 관직 : 행정가 에게 공직 을 부여 ⓒ 영지 : 영지 를 부여 ⓐ 의 경우 는 a prebendal organization 을 강화 하 며 , ⓑ 의 경우 는 세습 주의 적 성격 을 띄 며 가산 관료제 를 발전 시킨다 . ⓒ 의 경우 는 봉건주의 를 발전 시킨다 . 카리스마 의 일상화 가 이루어짐 에 따라 반 경제 적 ( anti - economic ) 속성 은 사라지 고 세금 을 걷 어 들 이 고 , 회계 를 담당 하 는 재정 조직 이 생겨난다 . 이러 한 경향 은 prebendal 의 경우 성직자 와 평신도 를 구분 시켰으며 , 정치 체계 에서 는 관료 와 납세자 를 분리 하 는 추세 로 나타났 다 . 그러므로 카리스마 의 일상 화 과정 은 갈등 을 수반 하 지 않 을 수 없 다 . 공직 의 카리스마 와 세습 적 카리스마 간 의 대립 은 다음 과 같 은 양상 을 보여준다 . ① 용서 의 권한 이 - 특히 사형 의 사면 - 변화 , 용서 의 권한 은 과거 에 는 인 적 카리스마 의 소유자 의 고유 권한 이 었 지만 주교 또는 사제 의 권한 으로 변화 한다 . 이러 한 추세 는 동양 보다 서양 에서 더 급진 적 이 었 다 . 특히 카리스마 에 대한 반항 은 노동조합 이나 기업 에서 잘 나타난다 . ② 모든 카리스마 의 일상 화 의 저변 에 놓인 동기 중 의 하나 는 안전 의 추구 이 다 . 즉 직위 보존 , 사회 적 명성 의 유지 , 경제 적 이익 의 추구 욕구 와 더불 어 또 하나 의 동기 는 질서 유지 에 대한 적응 의 필요 성 및 일상 적 욕구 를 충족 시켜 주 는 행정 막료 조직 에 대한 적응 의 필요 성 이 다 . ③ 카리스마 의 일상 화 는 승계 문제 에 만 한정 되 지 않 고 , 그것 이 승계 되 었 다고 해서 종결 되 는 것 은 아니 다 . 근본 적 인 문제 는 카리스마 적 행정 막료 와 그 들 이 사용 하 는 행정 원리 를 어떻게 일상 적 인 수준 으로 끌어내 느냐 에 있 는 것 이 다 . ④ 카리스마 적 지도자 에 의해 지목 된 역사 적 인 예 는 로마 정무관 ( Magisrate ) 의 선출 양식 에서 잘 나타난다 . ⑤ 카리스마 적 추종 자 들 에 의해 후계자 가 지목 되 는 가장 분명 한 예 는 대주교 의 선거 이 다 . 특히 교황 의 선거 도 마찬가지 다 . ⑥ 세습 적 카리스마 의 고정 적 인 예 는 인도 에서 찾아볼 수 있 다 . 모든 직업 적 자격 은 엄격 한 카리스마 의 세습 에 근거 를 두 고 있 다 . 봉토 를 소유 할 수 있 는 권한 은 왕 과 그 친족 집단 에 한정 된다 . 이러 한 세습 적 카리스마 는 세계 도처 에 비일비재 하 며 , 이것 은 결국 개인 적 성취 에 의한 자격 이 출생 에 의한 자격 으로 일상 화 됨 을 말 해 준다 . 2 - 4 . 합법 적 - 합리 적 관료제 합법 적 지배 란 법 과 규율 에 의한 지배 를 의미 한다 . 모든 사회 는 관습 , 선례 , 법 , 헌법 등 의 행위 준칙 을 가지 고 있 다 . 하지만 관습 이나 인습 , 선례 등 은 합법 적 관료 제 의 행위 준칙 은 아니 다 . 합법 적 지배 에서 의 권위 는 일방 적 인 지시 나 비합리 적 인 인습 또는 전통 에 기반 하 지 않 고 쌍방 적 인 계약 ( 동의 ) 을 그 전제 로 하 고 있 다 . 합리 적 관료제 는 역사 적 측면 에서 볼 때 , 절대 군주제 의 잔인 성 과 자의 성 , 편파 성 , 일방 성 에 반대 하 는 시민 계급 의 투쟁 의 산물 이 라고 도 할 수 있 다 . 시민 들 은 군주 와 관료 의 횡포 와 억압 ( 자의 적 인 학정 ) 으로부터 탈피 하 여 보다 안정 적 이 며 명문화 된 규범 에 의한 지배 를 선호 하 게 되 었 다 . 정치 사상가 들 은 국가 에 대한 개념 을 수정 하 였 다 . 즉 " 짐 이 곧 국가 이 다 " 라는 식 의 절대 군주제 시기 의 국가 개념 을 국민 의 일반 의 지 의 반영 이 라는 공유 개념 으로 대치 한 것 이 다 . 그러므로 지배자 는 국민 과 의 계약 에 의해 국민 을 지배 하 는 존재 로 파악 되 었 던 것 이 다 . 이러 한 계약 관계 는 법 에 의해 유지 되 며 , 모든 권위 는 법 으로부터 출발 한다는 인식 이 고조 되 었 다 . 법 으로부터 나오 는 권위 가 바로 합법 적 권위 인 바 , 그 효력 은 다음 과 같 은 상호 의존 적 인 사상 에 기초 할 때 정당 성 을 확보 하 게 된다 . 2 - 4 - 1 . 기본 사상 ⑴ 법 적 규범 은 구성원 의 동의 ( agreement ) 에 기초 해야 하 며 , 편의주의 ( expediency ) 와 합리 적 가치 에 입각 하 여 구성원 들 에게 복종 의 의무 를 부과 할 수 있 어야 한다 . ⑵ 모든 법 은 필수 적 으로 일관 성 있 는 추상 적 인 규칙 의 체제 로 구성 되 어 있 어야 한다 . 법 의 집행 은 이러 한 규칙 을 각각 의 경우 에 적용 하 는 것 을 의미 하 며 합리 적 인 이해관계 를 추구 하 는 행정 과정 은 법 적 계율 에 따라야 한다 . ⑶ 권위 를 가진 사람 은 관직 을 점유 하 여야 하 며 , 그 행위 는 비 인격 적 인 명령 에 의존 하 여야 한다 . ⑷ 권위 에 복종 하 는 사람 은 조직 의 한 구성원 으로서 단지 법 에 복종 할 뿐 이 다 . 이러 한 관점 에서 그 는 연합체 의 구성원 , 교회 의 구성원 , 국가 의 시민 인 것 이 다 . ⑸ 집단 구성원 은 권위 를 가진 사람 에게 복종 하 는 것 이 아니 라 비 인격 적 인 명령 에 복종 하 는 것 이 다 . 2 - 4 - 2 . 합법 적 관료 제 의 특징 앞 의 정당 성 의 개념 을 기초 로 합법 적 관료 제 의 명제 를 다음 과 같이 정식 화 할 수 있 다 . 규칙 에 따라 공식 적 인 기능 을 수행 하 는 항 존 적 인 조직 이 존재 한다 . 정해진 활동 의 범위 가 존재 한다 . 즉 , 분업화 에 의거 하 여 기능 을 수행 해야 할 의무 가 주어진다 . 그리고 분업 화 된 기능 을 수행 하 는 데 필요 한 권위 는 법 으로 규정 되 어 있 다 . 강제 의 수단 은 명백히 정의 되 며 , 명백 한 상황 에 적용 된다 . 이러 한 방식 으로 조직 화 된 권위 를 행사 하 는 단위 가 바로 ' 행정 기관 ' 이 다 . 법 과 행정 적 규칙 에 따라 확립 된 재량 권 과 책임 의 영역 이 존재 한다 . 관료제 에 는 목표 를 달성 하 기 위해 필요 한 일편 의 규칙 적 인 활동 의 범위 가 있 다 . 그것 은 상 . 하급자 각각 에게 의무 로서 분배 된다 . 의무 의 불이행 에 대해서 는 강제 적 이 며 물리 적 인 제재 수단 이 법규 에 준거 하 여 적용 된다 . 이러 한 처벌 의 주체 는 법 적 권위 이 다 . 주어진 의무 ( 직책 ) 의 완수 를 위해 관료제 는 수단 적 인 배려 ( 에컨대 자원 과 인력 의 지원 ) 을 한다 . 관료제 조직 은 계층 제 의 원리 를 따른다 . 즉 낮 은 직책 은 보다 높 은 직책 의 통제 와 감독 을 받 는다 . 낮 은 직책 은 높 은 직책 에 대해 항의 와 고충 을 제기 할 권리 가 있 다 . 계층 제 의 원리 란 엄격 한 명령 체제 내 에서 이루어지 는 상급자 에 대한 부하 의 복종 , 부하 에 대한 상급자 의 감독 을 의미 한다 . 그리하여 성숙 한 관료제 에서 의 계층 제 는 획일 적 으로 조직 화 된다 . 관직 의 수행 을 규제 할 규칙 들 은 기술 적 인 규칙 ( technical rules ) 이 다 . 이러 한 법규 의 적용 이 합리 적 인 것 이 되 려면 전문 적 인 훈련 이 필요 하 다 . 적절 한 기술 훈련 을 받 은 사람 만 이 행정 간부 의 자격 이 있 으며 , 이런 점 에서 합리 적 관료 제 의 행정 간부 는 ' officials ' 로 구성 된다 . 행정 간부 들 은 생산 수단 혹은 행정 수단 의 소유자 와 완전히 분리 되 어야 한다 . 행정직 에 속하 는 관리 , 고용인 , 노동자 들 은 노동 에 대한 현물 또는 화폐 지급 만 을 받 으며 , 생산 수단 을 소유 하 지 않 는다 . 원칙 적 으로 조직 에 속하 는 재산 과 관료 나 개인 의 재산 은 완전 한 분리 가 이루어져야 한다 . ( cf ) 주식회사 ) 관직 의 사물 화 는 철저 하 게 배격 된다 . 관직 의 관리 는 착복 이나 사물 화 의 수단 이 아니 다 . 관료 는 순수 하 게 객관 적 이 며 독립 적 인 관직 수행 을 도모 함 으로써 합리 적 인 규범 에 부응 해야 만 한다 . 근대 관청 의 행정 은 서식 ( 문서 화 된 기록 ) 에 입각 하 며 이러 한 서식 은 원래 대로 보존 되 어야 한다 . 이러 한 문서 를 꾸미 는 주체 는 관청 에서 는 ' bureau ' 이 며 사기업 에서 는 ' officials ' 이 다 . 원칙 적 으로 볼 때 , 근대 공무원 조직 은 사 영역 으로부터 bureau 를 분리 시켜 왔으며 , 관료제 는 공 적 인 생활 과 사 적 인 생활 을 분리 하 였 다 . 이러 한 공과 사 의 분리 추세 는 현대 경영 을 일관 성 있 게 추진 하 는 데 기여 하 였 다 . 행정 활동 , 의사 결정 및 규칙 등 은 형식 화 된 문서 로서 기록 되 고 있 다 . 이 원칙 은 예비 토론 ( preliminary discussion ) 과 제안 뿐 만 아니 라 최종 의사 결정 과 각종 명령 및 규칙 에 도 적용 되 는 것 이 다 . 기록 된 문서 와 공식 적 기능 을 수행 하 는 항 존 적 인 조직 이 결합 하 여 관직 을 구성 하 는 것 이 다 . 관직 의 수행 은 철저 하 고 도 전문 적 인 훈련 을 전제 로 한다 . ⑽. 업무 가 정해 지 면 관료 는 근무 시간 의 여부 에 관계없이 최대 의 능력 을 발휘 하 여 업무 를 수행 하 도록 요청 된다 . 업무 의 수행 은 일반 적 인 원칙 , 즉 다소 안정 되 고 철저 하 며 학습 될 수 잇 는 원칙 에 따라야 한다 . 2 - 4 - 3 . 관료 의 지위 위 의 원리 가 존재 한다는 것 만 으로 합법 적 관료제 가 성립 하 는 것 은 아니 다 . 예 를 들 어 리더십 이 법 적 유형 에 기초 하 지 않 는 카리스마 적 관료제 행정 이 존재 할 수 있 기 때문 이 다 . 따라서 가장 발전 되 고 합리 적 인 관료 제 의 형태 는 다음 의 특징 을 가진다 . 합법 적 관료제 내 의 공직 의 의미 와 공직자 의 지위 및 자격 은 다음 과 같 다 . 막스 베버 는 행정 관료 는 다음 과 같 은 기준 에 따라 임명 되 어 그 역할 을 수행 한다고 말 한다 . 관료 는 개인 적 으로 자유 롭 지만 몰인정 적 공무 수행 에 있 어서 는 권위 에 복종 해야 한다 . 관료제 조직 은 카톨릭 교회 에서 의 사제 의 행정 적 역할 에 의해 잘 설명 된다 . 관료 는 명백히 정의 된 관직 의 계층 제 로 조직 화 된다 . 각각 의 관직 은 명백히 규정 된 활동 의 범위 를 법 적 으로 부여받 고 있 다 . ( 전문 화 ) 관직 은 자유 계약 을 기초 로 한다 . 그리하여 원칙 적 으로 는 자유 로운 선택 이 주어진다 . 자유 계약 의 사상 은 현대 관료 제 의 필수 조건 이 다 . 아무리 몰인정 적 활동 영역 을 가졌 더라도 자유 계약 이 되 지 않 으면 그것 은 노예 관계 와 같 다 . 관직 의 희망자 는 기술 적 자격 에 의거 하 여 선발 된다 . 선발 은 시험 에 의거 하 거나 , 기술 적 훈련 을 받 았 다는 자격증 에 의존 한다 . 그 들 은 임명 되 는 것 이 지 선출 되 는 것 은 아니 다 . 지금 에 이르 러 행정부 에서 기술 적 자격 없이 임명 되 는 직책 은 장차관 과 대통령 등 과 같 은 정치 적 책임 을 지 는 직책 뿐 이 다 . 순수 한 형태 의 관료 는 상급 권 위 에 의해서 임명 된다 . 선거 를 통해 선출 된 공직자 는 순수 한 의미 에서 관료 는 아니 다 . 왜냐하면 선거 에 의한 공직자 는 당 에 의해 공천 을 받 았 기 때문 에 당적 에 지배 되 며 , 관료 적 권위 에 지배 받 기 를 거부 하 기 때문 이 다 . 또 당 에 의한 추천 은 공직자 의 전문 성 보다 는 당 에 대한 충성 을 기준 으로 하 기 때문 에 관료 제 의 전문 화 에 위배 된다 . 미국 의 경우 아직 도 대 도시 에서 선거 에 의한 공무원 임명 이 실행 되 고 있 기 때문 에 관료 제 의 기능 과 전문 성 을 위협 하 고 있 다 . 예 ) caesarism --- 신임 받 는 자 가 추종 자 를 만든 다 . 엽관 주의 와 흡사 관료 들 은 현금 고정 봉급 을 받 으며 , 대부분 연금 을 받 을 권리 가 있 다 . 사기업 의 경우 고용주 는 임명 을 취소 할 수 있 는 권리 를 갖 고 있 지만 , 권리 는 자유 롭 게 사직 할 수 잇 다 . 봉급 의 수준 은 기본 적 인 관료제 내 의 계급 에 따라서 지불 된다 . 구체 적 으로 말 하 면 , 봉급 은 직위 에 부여 된 책임 과 재직 자 의 사회 적 지위 유지 에 필요 한 수준 으로 지급 되 어야 한다 . 봉급 의 기준 은 행해진 일 에 대한 임금 이 아니 라 지위 , 기능 , 봉직 연한 에 따른 것 이 다 . 관직 은 재직 자 의 유일 한 직업 ( a vocation ) 이 어야 한다 . 즉 공직자 는 충원 에 앞서 소정 의 훈련 을 필요 로 하 며 , 시험 에 의해서 고용 된다 . 또 공직 은 rent 가 아니 며 장기간 봉사 할 수 있 는 자 에게 부여 된다 . 관료제 내 에서 의 충성 은 직무 ( office ) 에 대한 것 이 지 인간 에 대한 것 은 아니 다 . 즉 공직자 는 비 정의 적 이 며 기능 적 인 목표 를 수행 하 면 되 는 것 이 다 . 승진 체계 는 고참 제 또는 업적 , 혹은 양자 모두 를 기초 로 하 며 , 상관 의 판단 이 승진 의 기초 가 된다 . 공직 은 종신제 를 원칙 으로 한다 . 이러 한 종신 임기 제 는 법 적 보장 을 받 으며 , 따라서 자의 적 인 해고 나 전보 가 금지 된다 ( -- 신분 보장 ) . 그러나 신분 보장 의 엄격 성 은 기술 적 능률 에 따른 인사 배치 ( staffing ) 에 역기능 적 으로 작용 하 기 도 한다 . 한편 공직자 는 서열 상 의 경력 을 인정받 으며 ( career system ) , 그 의 경력 에 따라 승진 승급 된다 . 그리고 공직자 는 이러 한 경력 체계 는 고참 제 또는 시험 에 의해 유지 되 기 를 원한다 . 공직자 는 행정 수단 의 소유 로부터 완전히 분리 되 어야 하 며 , 직책 의 사유 화 도 허용 되 지 않 는다 ( 공사 의 구별 ) . 공직자 는 엄격 하 고 체계 적 인 규율 과 관직 의 근무 규율 에 따라야 한다 . 공직자 는 피지배자 에 비해 사회 적 명망 을 추구 하 고 향유 한다 . 특히 훈련 된 전문가 를 필요 로 하 며 , 비교 적 안정 된 사회 계급 이 있 는 곳 에서 는 공직자 의 사회 적 지위 는 높 은 편 이 다 . 또한 이때 의 공직자 의 지위 는 높 은 수준 의 학력 과 자격증 을 가진 자 의 전유물 이 된다 . 2 - 5 . 관료 제 의 우수 성 ( 잇 점 ) 관료 제 의 발전 은 현대 서구 사회 에서 가장 두드러진 현상 이 라고 할 수 있 다 . 기술 적 인 견지 에서 볼 때 , 순수 한 행정 관료제 는 최고 의 능률 을 획득 하 고 있 을 뿐 만 아니 라 , 인간 에 대한 명령 적 통제 를 수행 할 수 있 는 합리 적 인 수단 을 형식 적 으로 구비 하 고 있 다 . 관료제 는 여타 의 형태 보다 정확 하 고 안정 적 이 며 , 규율 의 엄격 성 과 신뢰도 의 관점 에서 뛰어난 조직 형태 이 다 . 그래서 관료제 는 조직 의 리더 와 관련자 들 에게 고도 의 결과 계산 성 ( high degree of caculability of results ) 을 확보 해 준다 . 결국 그것 은 능률 과 운영 의 관점 에서 우수 하 다 . 따라서 관리 나 모든 종류 의 행정 업무 에 적용 될 수 있 다 . 관료제 와 대비 되 는 집단 대표 체제 로서 의회 위원회 또는 연방제 가 있 다고 할지라도 , 또 " 관료 제 의 병폐 evils of bureaucracy " 에 대한 불만 이 있 다 하 더라도 끊임없 는 행정 업무 가 관료 제 의 도움 없이 이루어지 리라고 생각 한다는 것 은 일종 의 환상 에 불과 하 다 . 현대 적 행정 체제 하 에서 관료제 는 필수 불가결 한 요소 임 에 틀림없 다 . 관료 제 의 우수 성 은 다음 과 같 은 근거 에 기초 한다 . 1 . 관료제 적 형태 의 행정 이 우수 하 다는 가장 큰 이유 는 그것 이 필수 적 으로 기술 적 지식 을 사용 한다는 사실 에 있 다 . 자본주의 경제 체제 이 든 사회주의 경제 체제 이 든 현대 기술 과 경영 방법 의 발달 이 상품 생산 에 결정 적 이 라는 측면 을 부정 할 수 없 는 사람 은 관료 제 의 능률 지향 성 과 축적 된 기본 적 지식 의 위력 도 부정 할 수 없 다 . 만일 기존 관료 제 의 영향력 을 피하 려는 사람 은 그 자신 의 조직 ( 과료 제화 과정 을 거쳐 ) 을 만들 면 된다 . 기존 관료제 는 보다 강력 한 이해관계 ( 물질 적 , 객관 적 , 이념 적 ) 에 의해 계속 적 으로 작동 할 것 이 다 . 만일 관료제 가 없 다면 우리 사회 ( 행정 수단 의 소유 로부터 의 분리 , 규율 에 의 의존 , 기술 훈련 에 의존 하 는 사회 ) 는 더 이상 움직이 지 못할 것 이 다 . ( 예외 : 농민 집단 - 생산 수단 의 소유자 ) 무력 혁명 과 적 의 점령 시 에 도 관료 적 기구 는 지속 될 수 밖에 없 을 것 이 다 . 2 . 관료제 는 근본 적 으로 지식 을 기초 로 하 여 통제 를 행사 한다 . 바로 이 특성 때문 에 관료제 는 합리 적 이 다 . 관료제 가 사용 하 는 기술 적 지식 은 관료제 를 강력 한 존재 로 만들 었 으며 , 공직 수행 에서 얻 은 경험 의 지식 은 관료 제 의 power 를 더욱더 증가 시킨다 . ( 형식 적 합리 성 formal rationality ) 왜냐하면 그 들 은 관직 의 수행 을 통하 여 사실 에 대한 특수 한 지식 을 얻 을 수 있 을 뿐 만 아니 라 , 그 들 자신 에게 독특 하 게 사용 될 수 있 는 데이터 뱅크 를 가지 고 있 기 때문 이 다 . 즉 관료제 는 기술 적 지식 과 구체 적 인 사실 에 관한 지식 의 양명 에서 다른 어떤 체제 보다 도 우월 하 다 . 3 . 관료제 는 아래 와 같 은 사회 적 결과 를 초래 함 으로써 사회 에 공헌 하 고 있 다 첫째 , 관료제 는 기술 적 능력 에 입각 하 여 관료 를 충원 함 으로써 사회 적 차별 을 제지 한다 . 관료 제 의 발달 은 사회 적 계급 의 평준 화 ( 신분 적 질서 의 배격 ) 을 기초 로 하 며 , 역 으로 사회 적 평준 화 는 관료 제 의 발전 에 좋 은 조건 을 제공 한다 . 관료제 는 근본 적 으로 ' 법 앞 에서 의 평등 ( 형식 적 규범 에 의 평등 ) ' 을 기초 로 하 고 있 기 때문 에 계급 적 특권 , 관직 의 사유 화 , 관직 의 점령 ( 명예직 으로서 ) , 관직 의 부업 화 ( avocation ) , 행정 수단 의 사인 화 에 반대 한다 . 둘째 , 배금주의 의 만연 화 : 관료제 는 관직 에 대한 장기간 의 기술 훈련 을 전제 로 하 고 있 기 때문 에 기술 훈련 과 결부 된 이해관계 로 말미암 아 배금주의 가 조장 될 가능 성 이 발생 한다 . 셋째 , 형식 적 비 인격 성 의 보편 화 : 미움 , 열정 등 을 배제 하 고 개인 적 인 고려 없이 객관 적 으로 주어진 의무 를 수행 하 도록 하 는 정신 을 사회 전반 에 조장 한다 . 이러 한 세 가지 현상 이 결합 됨 으로써 대중 민주주의 ( mass democracy ) 가 가능 해진다 . 넷째 , 합리 적 관료제 는 형식 적 합리 성 과 실질 적 합리 성 ( substantive rationality ) 의 정신 을 조직 에 만연 시킨다 . 형식 적 합리 성 이란 특정 한 목표 를 달성 하 기 위해 최선 의 가능 한 과학 적 지식 을 동원 하 는 것 을 의미 하 는데 , 이것 은 관료제 가 추구 하 는 형식주의 ( 공식 적 인 규칙 의 준수 ) 에 정신 적 기반 을 두 고 있 다 . 막스 베버 가 말 하 는 실질 적 합리 성 은 추구 하 는 목적 이 주어진 가치 체계 에 논리 적 으로 부합 하 느냐 를 의미 한다 . 그 가 말 하 는 주어진 가치 체계 란 공리주의 ( utilitarianism ) 이 다 . 그 는 관료 들 이 자신 의 권위 하 에 있 는 사람 들 의 복지 를 위해 공리주의 적 견지 에서 공식 적 기능 을 수행 할 때 목표 의 실질 적 인 합리 성 이 보장 된다고 말 하 였 다 . 이러 한 공리 주의 적 경향 은 공식 적 성격 을 가진 규제 수단 ( regulatory instrument ) 의 제정 속 에 표현 되 고 있 다 . * 순수 형 관료 제 의 이점 1 ) 기술 적 견지 에서 최고 의 능률 을 추구 할 수 있 는 조직 - 가장 합리 적 조직 2 ) 안정 성 , 규율 의 존속 , 신뢰 성 에 있 어서 여타 조직 보다 뛰어나 다 . 3 ) 관리자 의 입장 - 객관 적 인 지표 에 의한 결과 산출 이 가능 고객 의 입장 - 객관 적 인 지표 에 의한 결과 산출 이 가능 4 ) 능률 의 추구 와 업무 확장 에 도 쉽 게 적응 할 수 있 다 . - 모든 확장 업무 에 적합 5 ) 관료 제 의 맹점 이 아무리 많 다고 해도 계속 적 인 행정 사무 를 관료제 에 의하 지 않 고서 는 수정 할 수 없 다 . - 관료제 냐 도락 주의 냐 의 택일 6 ) 베버 는 관료 제 의 우월성 은 관료제 나 현대 조직 의 분화 와 생산 과정 이 기술 적 지식 을 동원 할 수 있 도록 만들 어 진 체제 에 있 다고 한다 . 관료제 는 과학 적 ( 기술 적 ) 지식 의 동원 ( 상 과 대학 졸업 자 , 공과 대학 졸업 자 임용 ) 뿐 만 아니 라 내부 적 인 기술 의 축적 ( 경험 의 축적 , 수입 담당 , 경력 ) 으로 인하 여 막강 해 지 며 , 그 에 대한 통제 가 곤란 해 지 는 경우 를 볼 수 있 다 . 한편 , 베버 의 이념형 관료제 는 능률 성 , 예견 성 , 객관 성 , 합리 성 , 완전 성 , 일관성 등 을 특징 으로 하 지만 ( Argyriades , 1982 ) , 그 특징 들 은 구성원 들 의 행동 방식 에 영향 을 미치 며 그 들 의 행위 는 순기능 적 혹은 역기능 적 이 될 수 있 다 . 이런 점 에서 베버 이후 관료 제 의 병리 적 측면 에 초점 을 둔 연구 들 이 제기 되 고 베버 의 관료 제론 의 한계 에 대한 다양 한 이론 적 비판 이 제시 되 었 다 . 그러나 관료 제 의 여러 가지 부작용 에 도 불구 하 고 베버 의 관료제 이론 은 다음 과 같 은 효율 성 을 지닌다 . 베버 는 관료제 를 사회생활 의 합리 화 나 역사 진화 의 산물 로 파악 하 였 다 . 그 는 인간 생활 이 합리 화 되 고 , 사회 가 전문 화 되 고 발전 됨 에 따라 관료제 가 탄생 하 였 다고 보 았 으며 역사 발전 의 합리 화 과정 을 관료제 라는 분석 적 도구 를 사용 해서 이해 하 려고 하 였 다 . ( 모순 된 사실 은 배제 ) 이념형 은 현존 하 는 관료 제 의 효율 성 을 평가 하 는 기준 이 된다 . 관료제 는 선 후진국 의 행정 체계 를 비교 하 는 준거 기준 이 될 뿐 아니 라 , 특히 후진국 체계 의 발 전도 를 측정 하 는 기준 이 된다 . 후진국 에서 는 사 인주 의 , 정실 주의 , 연고 주의 , 인맥 주의 가 횡행 하 고 있 는데 , 이러 한 것 들 은 관료 제 의 제 1 의 적 이 다 . 따라서 합리 적 관료제 는 그 나라 의 관료 제 의 발전 을 평가 하 는 기준 이 된다 . 베버 의 이론 은 관료제 를 연구 하 는 많 은 학자 들 에게 학문 적 과제 를 남겨 주 었었 으며 관료제 이론 의 발전 에 공헌 하 게 하 였 다 . 베버 의 이론 은 행정 발전 ( 지배 체제 의 필수 속성 연구 를 통한 행정 체제 의 합리 화 모색 ) 에 하나 의 방향 을 제시 하 였 다 . 현대 사회 에서 아무리 탈 관료 화 현상 이 생긴다 해도 관료 제 의 합리 성 , 객관 성 , 공명 성 , 비사 인 주의 는 소멸 될 수 없 다 . 이외 에 도 베버 가 가진 실천 적 인 장점 으로 ⓐ 탁월 한 능률 , ⓑ 질서 와 안정 , ⓒ 예측 가능 성 , ⓓ 계속 성 등 을 드 는 학자 도 있 다 . ( 정인홍 ) 3 . 관료제 발전 의 근거 ( 관료제 성립 의 요인 ) 1 ) 자본주의 사회 는 의심 의 여지 없이 관료제 를 발전 시키 는 데 큰 역할 을 했 다 . 자본주의 의 발전 은 안정 되 고 엄격 하 며 치밀 하 고 도 계산 적 행정 의 필요 성 을 대두 시켰 다 . 관료제 와 자본주의 가 서로 다른 역사 적 근거 를 갖 고 있 기 는 하지만 자본주의 는 관료 제 의 발전 을 조장 하 였 다 . 자본주의 는 관료 행정 의 가장 합리 적 인 경제 적 기초 가 되 며 그것 을 가장 합리 적 인 것 으로 만드 는데 기여 했 다 . 왜냐하면 관료제 는 자본주의 사회 가 필요 로 하 는 자본 과 자원 을 효과 적 . 능률 적 으로 조달 관리 해 주 는 기술 적 수단 이 기 때문 이 다 . 2 ) 관료제 를 발전 시킨 또 하나 의 조건 은 의사 전달 과 수송 분야 의 발달 이 다 . 관료제 운영 의 정확 성 은 철도 와 전신 전화 서비스 에 의존 하 기 때문 이 다 . 사회주의 국가 들 의 경우 도 예외 가 아니 다 . 자본주의 국가 보다 도 더 고도 의 형식 적 인 관료제 화 를 요구 하 는 사회주의 국가 에 있 어서 관료 제 의 활용 도 는 훨씬 높 다 . 3 ) 화폐 경제 의 성립 과 발전 : 화폐 경제 는 정기 적 인 급료 의 지불 을 가능 케 해 주 는 요소 이 다 . 봉급 을 받 지 못하 는 자원자 적 관료 ( 조선 시대 의 아전 ) 는 조직 의 목표 를 등한시 하 여 조직 의 규율 에 복종 하 려 들 지 않 으려고 한다 . 반면 에 예 속 적 인 노예 적 관료 는 자신 의 주도 권 을 주장 하 지 못하 고 책임 만 을 소극 적 으로 수행 할 뿐 이 다 . 관료 에 대한 규칙 적 인 화폐 봉급 은 관료 의 독립성 과 소극 성 의 단점 을 적절히 조화 시켜 주 는 역할 을 한다 . 즉 지불 은 규칙 에 따르 는 책임 있 는 행위 를 담보 해 주 게 된다 . 화폐 경제 의 발달 은 관료제 적 행정 을 창설 하 는 전제 는 아니 더라도 그것 을 항 존 케 해 주 는 정상 적 인 전제 의 역할 을 한다 . 왜냐하면 역사 적 경험 에 비추 어 볼 때 , 화폐 경제 의 발달 이 없 는 사회 의 경우 관료제 적 구조 는 그 의 내 적 본질 을 현저 하 게 변경 하 거나 또는 전혀 다른 구조 로 변질 되 기 때문 이 다 . 예컨대 이집트 왕국 이나 중국 의 경우 , 수장 의 경상 적 인 현물 수입 으로 관리 에게 현물 급부 를 함 으로써 관료 로 하여금 세원 을 소유 케 하 거나 그것 을 사 적 재산 으로 이용 하 도록 허용 하 였 다 . 그러나 화폐 경제 의 발달 은 현물 수입 과 현물 급부 가 초래 하 는 위험 성 을 배제 하 고 항구 적 인 수입 을 보장 함 으로써 계획 적 인 예산 편성 을 도모 한다 . 현물 경제 시대 의 회계 사무 는 ( 로마 의 경우 ) 노예 에게 위임 되 었 는데 , 이 는 노예 에 대한 고문 이 가능 했 기 때문 이 다 . 그러나 출세 의 가능 성 , 통제 , 신분 적 명예 감 , 공개 비판 의 가능 성 과 결부 된 화폐 급 은 관료제 기구 의 엄격 한 기계 화 를 성공 시켰 다 . 이런 점 에서 관료제 는 노예 화 보다 정확히 가능 하 다 . 따라서 화폐 경제 의 발달 이 불가결 한 선결 조건 은 아니 라고 할지라도 항구 적 수입 의 전제 조건 이 된다 . 4 ) 행정 사무 의 양 적 증가 : 대량 적 으로 발생 하 는 전문 적 인 업무 의 증가 는 관료제 적 구조 를 필요 로 한다 . 가령 국민 의 정치 참여 욕구 가 높 으면 높 을수록 이 에 대응 하 기 위한 정당 관료제 적 구조 가 복잡 해진다 . 관료제 화 를 위해서 는 그 본질 적 기초 로서 행정 사무 가 특유 하 게 발달 해야 하 며 특히 양 적 인 면 에서 증가 하 는 현상 이 존재 해야 한다 . 행정 분야 에서 관료제 화 의 고전 적 기초 는 대국 화 ( 大國 化 ) 와 대중 정당 의 출현 이 다 . 즉 , 대국 ( 미국 ) 이나 대 조직 일수록 대외 적 ( 돌진 적 팽창 력 ) 대내 적 ( 문화 에 대한 한 국가 의 영향 ) 문제 가 많 으며 이 에 따라 관료제 가 발달 하 게 된다 . 지금 의 경우 를 살펴보 더라도 이러 한 사실 을 알 수 있 다 . 미국 은 대외 적 마찰 이 증대 될수록 또 국내 의 행정 적 문제 가 많 을 수록 관료제 적 기구 나 구조 가 팽창 하 는 경향 을 보여준다 . 특히 일본 , 유럽 공동체 와 의 통상 마찰 이 강화 될수록 이 에 대처 하 려는 기구 와 관료제 내 의 구조 가 양산 되 는 사실 을 볼 수 있 다 . 또한 관료제 화 로서 순수 하 게 양 적 인 요소 가 연출 하 는 역할 을 가장 잘 나타내 는 예 로서 , 모든 대중 정당 들 이 관료제 적 조직 을 증대 하 고 있 다는 사실 이 다 . 정당 내 각종 위원회 조직 이라든가 아니 면 사무직 의 확대 는 정당 사무 의 양 적 증가 뿐 만 아니 라 전문 화 된 문제 해결 에 대한 대처 인 것 이 다 . 5 ) 행정 업무 의 질 적 변화 관료제 화 의 원인 은 행정 사무 의 양 적 증가 보다 도 업무 의 질 적 변화 와 내부 적 발전 에서 더 많이 발견 된다 . 이것 을 세분 해 보 면 첫째 , 확고 하 고 도 절대 적 인 평화 에 익숙 한 사회 가 모든 영역 에 걸쳐서 질서 와 보호 를 점점 고도 로 필요 로 하 고 있 다는 점 이 다 . 둘째 , 사회 정책 저인 제 문제 - 그 일부 는 이해 관계자 의 청탁 에 의해 또 일부 는 권력 정치 적 , 이데올로기 적 동기 에 의한 - 의 발생 . 셋째 , 기술 적 요인 중 근대 적 교통수단 ( 육 로 , 철도 , 통신 ) 의 발달 이 다 . 근대 국가 의 기술 적 합목적 성 에 의한 권리 는 우편 , 철도 , 통신 등 에 의해 가능 할 수 있 기 때문 이 다 . 6 ) 관료 제 의 기술 적 이점 관료제 적 조직 의 탄생 의 결정 적 이유 는 다른 어떤 형태 보다 도 순 기술 적 측면 에서 우월 하 다는 것 이 다 . 완전히 발달 한 관료제 와 다른 조직 구조 와 의 관계 는 마치 기계 와 비 기계 적 생산 양식 의 관계 와 흡사 하 다 . 정확 성 , 신속 성 , 일관 성 , 문서 에 의한 보고 , 지속 성 , 통일성 , 엄격 한 복종 , 갈등 의 제거 , 물 적 . 인 적 자원 의 절약 등 이 그것 이 다 . 7 ) 행정 수단 의 집중 화 관료제 구조 는 수장 의 수중 으로 물 적 경영 수단 이 집중 화 될 때 발전 한다 . 이런 경향 은 사 적 자본주의 적 대 경영 조직 의 발전 속 에서 도 그 전형 적 인 형태 를 찾아볼 수 있 지만 공공 단체 에서 도 사정 은 마찬가지 이 다 . 즉 관료제 국가 는 국가 의 행정 비용 전체 를 예산 에 계상 하 고 하급 관청 에 대해 경영 수단 을 부여 하 여 하급 관청 의 경영 수단 이용 을 규제 하 고 통제 한다 . 이것 이 " 행정 의 경제 성 " 에 대해 갖 는 의의 는 자본주의 적 으로 집중 화 한 대 경영 이 갖 는 의의 와 같 다 . 8 ) 조직 생활 을 유지 하 는 데 필요 한 각종 사회 제도 와 관리 기술 이 발달 되 어 있 고 또 신뢰 할 수 있 어야 한다 . 가령 법률 이 안정 적 이 고 신뢰 할 수 있 으며 , 회계 . 통계 . 자료 처리 기술 등 이 발달 할수록 조직 을 창설 하 고 유지 하 기 에 용이 할 것 이 다 . 9 ) 보편 적 행동 규범 의 공유 한 나라 의 문화 여건 이 서로 처음 만나 는 인간 상호 간 에 어느 정도 문서 또는 구두 약속 을 상호 신뢰 할 수 있 는가 , 다시 말 하 면 사람 들 이 어느 정도 로 보편 적 으로 행동 하 는가 가 조직 생활 의 빈도 를 규정 한다고 할 수 있 다 . 객관 적 행동 규범 의 존재 와 아울러 타인 의 행동 에 대한 예측 성 을 의미 한다 . < 각주 > 3 ) 이 부분 은 陳 德 奎 著 , 『 現代 政治 社會 學理 論 』 ( 서울 : 三英社 , 1988 ) , pp . 118 - 125 에서 간추린 내용 임 . 4 ) 사춘기 시절 부터 성년 에 이르 기 까지 어머니 와 주 고 받 은 편지 속 에서 베버 의 이러 한 태도 를 여실히 읽 을 수 있 다 . 또한 장년기 에 는 정신 적 불안감 과 신경 쇠약증 으로 고생 하 였 는데 , 이것 은 가정 환경 에서 비롯 된 베버 의 정신 적 고통 이 라고 생각 된다 . 5 ) 이것 은 그해 베버 의 부모 가 하이델베르크 로 그 를 찾아왔 을 때 , 베버 는 아버지 와 격렬 한 논쟁 을 하 였 다 . 그 는 아버지 를 향하 여 어머니 에게 야만 적 으로 처신 한다고 심하 게 비난 하 면서 자기 집 에서 떠나 달 라고 소리쳤 으며 , 그 로부터 한 달 후 베버 아버지 는 그 일 로 사망 한 사건 을 의미 한다 . 베버 는 이 일 로 인하 여 깊 은 자책감 과 심리 적 인 자기 혐오감 에 떨어져 몇 주일 동안 이나 정신 병원 에서 요양 생활 을 하 였 다 . 6 ) 이 학술지 는 그 뒤 독일 의 대표 적 인 사회 과학 학술지 가 되 었 다 . 7 ) Max Weber , The Methodology of the Social Sciences , ed . and trans . by Edward A . Shils and Henry A . Finch ( New York : Free Press , 1949 ) , p . 90 . 8 ) Max Weber , Wirtschaft und Gesellschaft , 1947 , p . 152 . 9 ) M . Weber , The Theory of social and Economic Organization , p . 130 . 10 ) Ibid . , p . 328 .