등록 2018 . 09 . 02 19 : 15 : 33 
 지난 3 월 26 일 국회 에 발의 됐 던 청와대 의 헌법 개정안 에 토지 의 공공 성 을 명시 하 는 내용 이 담겼 다 . 정부 의 부동산 정책 에 대한 관심 도 뜨거워 지 는 가운데 ‘ 토지 공개념 ’ 이 주목 받 고 있 다 . ‘ 토지 정의 운동 ’ 의 주창자 인 본교 김윤상 행정 학부 석좌 교수 의 설명 을 통해 토지 사유 제도 의 문제점 을 짚 어 보 고 , 지대 개혁 을 통한 토지 공공 성 확보 의 필요 성 을 알아보 자 ● 
 토지 공개념 이란 ? 
 세상 에 존재 하 는 물자 는 자연물 아니 면 인공물 이 다 . 둘 중 어느 것 이 더 중요 할까 ? 인공물 이 없 으면 불편 할 뿐 이 지만 자연물 이 없 으면 생존 이 불 가능 하 므로 당연히 자연물 이 더 중요 하 다 . 자연물 중 에서 도 토지 는 우리 생활 과 가장 밀접 하 다 . 그래서 토지 의 소유 , 분배 , 사용 에 관한 제도 는 모든 사회 제도 의 기초 가 된다 . 토지 제도 가 실패 하 면 다른 제도 는 사상누각 이 되 며 , 토지 의 사회 경제 적 비중 이 큰 만큼 잘못 된 토지 제도 의 파괴력 도 크 다 . 
 그런데 중요 한 제도 일수록 기득 권 층 에 유리 하 게 설정 되 어 있 기 마련 이 어서 제도 개혁 을 거론 하 는 것 자체 를 불온 시 하 는 경향 이 있 다 . 기득 권 층 은 그렇 다 치 더라도 , 불 이익 을 받 아 온 사람 들 마저 문제 제기 를 잘 하 지 않 는다 . 오랜 세월 동안 기존 제도 에 적응 하 며 살아왔 기 때문 이 기 도 하 고 , 삶 의 여유 가 없 기 때문 이 기 도 하 다 . 기득 권 층 에 의해 세뇌 되 었 기 때문 일 수 도 있 다 . 
 자신 이 기득 권 층 이건 아니 건 이제 고정관념 에서 벗어나 토지 공개념 에 대해 생각 해 보 자 . 토지 는 우리 모두 를 위한 삶 의 터전 이 고 그 면적 과 위치 를 바꿀 수 도 없 다 . 또 토지 사용 은 공간 적 및 시간 적 으로 이웃 토지 와 후세 에 상당 한 영향 을 준다 . 그래서 토지 는 다른 물자 에 비해 공공 성 이 높 을 수 밖에 없 는데 , 이런 인식 이 바로 토지 공개념 이 다 . 그런데 우리 나라 에서 는 ‘ 토지 공개념 ’ 이 라는 용어 가 토지 투기 대책 으로 등장 했 고 , 지금 도 그런 식 으로 이해 하 는 사람 들 이 많 기 때문 에 이 글 에서 도 토지 투기 억제 를 위한 토지 공개념 에 초점 을 맞추 고자 한다 . 
 우파 가 보 더라도 토지 사유 제 는 옳 지 않 다 
 자본주의 사회 에 보편 화 돼 있 는 토지 사유 제 는 자연물 인 토지 를 인공물 과 구분 하 지 않 고 같 은 성격 의 사유 재산 으로 취급 한다 . 그래도 될까 ? 우리 나라 에서 는 토지 사유 제 에 이의 를 제기 하 면 대뜸 좌파 라고 몰아붙이 는 사람 도 있 지만 , 결론 부터 밝히 자면 지금 과 같 은 토지 사유 제 는 우파 의 시각 으로 보 더라도 옳 지 않 다 . 
 평등 한 자유 는 결과 의 균등 이 아니 라 기회 의 균등 을 의미 하 므로 분명히 우파 의 가치 다 . 토지 사유 제 의 이론 적 근거 를 제시 한 원조 우파 철학자 로 로크 ( John Locke ) 가 자주 인용 된다 . 그 는 “ 적어도 대등 한 품질 , 충분 한 양 의 무소유 토지 가 남 아 있 는 경우 에 는 토지 에 인공 을 가한 자 가 토지 를 소유 할 수 있 다 ” 고 말 했 다 . 여기 서 인용 부분 이 유명 한 ‘ 로크 의 단서 ( Lockean proviso ) ’ 다 . 이런 단서 가 충족 되 면 한 사람 이 토지 를 소유 해도 다른 사람 의 토지 취득 을 가로막 지 않 으므로 평등 한 자유 가 보장 된다는 것 이 다 . 그러나 농경 시대 에 도 인구 에 비해 양질 의 토지 가 충분히 존재 하 는 경우 는 많 지 않 았 다 . 더구나 토지 의 물리 적 특징 보다 사회 · 경제 적 입지 가 중요 한 오늘날 로크 의 단서 를 적용 하 면 토지 의 소유 는 불 가능 하 다 . 평등 한 자유 를 침해 하 지 않 는 가운데 토지 사유 제 를 정당 화 하 려면 로크 의 단서 를 다음 과 같이 수정 · 보완 할 수 밖에 없 다 . 
 첫째 , 모든 국민 의 토지 소유 기회 가 균등 해야 한다 . 너무 당연 해서 설명 이 필요 없 다 . 
 둘째 , 단지 토지 를 소유 한다는 이유 만 으로 생기 는 이익 을 환수 해 공평 하 게 처리 해야 한다 . 양질 의 토지 가 무한히 존재 하 지 않 는 한 누군가 토지 를 차지 하 면 다른 사람 이 같 은 품질 의 토지 를 취득 할 기회 는 줄어든다 . 그러므로 토지 를 소유 하 는 사람 은 특권 을 차지 하 고 나머지 사람 들 은 차별 을 당하 는 결과 가 된다 . 이런 불 평등 을 완화 하 기 위해 짧 은 주기 로 토지 를 새로 분배 하 는 방법 도 생각 할 수 있 지만 , 건물 이나 과수 와 같이 단기간 에 토지 에서 분리 하 기 어려운 결과 가 있 다면 이 방법 은 곤란 하 다 . 그 보다 는 토지 소유 권 에서 생기 는 특권 이익 , 즉 지대 를 환수 하 여 기회 가 줄어든 나머지 사람 들 에게 보상 하 거나 모든 국민 을 위해 사용 하 는 방법 이 더 낫 다 . 
 셋째 , 토지 소유 권 의 행사 는 토지 사유 제 를 두 는 취지 에 의해 제약 된다 . 토지 소유 권 은 ‘ 생산자 가 생산물 을 소유 한다 ’ 는 자연법 에 의해 당연히 발생 하 는 절대 적 권리 가 아니 라 , 특정 한 필요 에 의해 사회 의 합의 로 설정 되 는 상대 적 권리 이 기 때문 이 다 . 
 지금 의 토지 사유 제 는 이런 조건 을 무시 한다 . 특히 특권 이익 환수 라는 조건 을 무시 한다 . 양 도 소득세 나 재산세 등 으로 일부 환수 하 기 는 하 지만 100 % 에 는 훨씬 못 미친다 . 그러므로 양식 있 는 우파 가 지금 과 같 은 토지 사유 제 를 지지 하 는 것 은 자가당착 이 다 . 
 지대 개혁 이 필요 하 다 
 위 에 제시 한 세 조건 중 오늘날 가장 심각 하 게 무시 되 고 있 는 조건 이 ‘ 특권 이익 환수 ’ 조건 이 다 . 토지 소유자 가 아무런 생산 적 노력 을 하 지 않 더라도 발생 하 는 특권 이익 이 소유자 에게 귀속 된다면 불로 소득 이 된다 . 토지 불로 소득 의 폐해 에 대해서 는 우리 가 지난 반세기 동안 너무나 잘 보 아 왔 다 . 땅 가진 사람 은 노력 도 하 지 않 고 땅땅거리 며 산다 . 그래서 고위 공직자 청문회 때 마다 후보 들 의 부동산 투기 전력 이 드러나 국민 의 분노 를 자아내 고 있 다 . 토건 족 에 포획 된 정부 는 국민 의 세금 을 낭비 적 공사 에 쏟 아 붓 는다 . 불로 소득 을 노리 는 개발 · 재 개발 이 서민 의 삶터 를 파괴 한다 . 땅 없 고 집 없 는 사람 은 평생 벌 어도 자기 집 을 마련 하 지 못하 고 월세 로 , 전세 로 불안 하 게 산다 . 치솟 는 집값 때문 에 노동자 는 생산 성 을 넘 는 임금 인상 을 요구 하 게 된다 . 사회 의 자금 과 에너지 가 토지 투기 에 쏠리 면서 경제 에 큰 짐 을 지운다 . 그 정도 가 심하 면 2008 년 이후 의 미국 발 경제 위기 에서 처럼 경제 전체 를 파탄 으로 몰아넣 는다 . 토지 국유 를 견지 하 는 중국 에서 조차 특권 이익 을 제대로 환수 하 지 않 기 때문 에 투기 와 빈부 격차 등 커다란 부작용 을 겪 고 있 다 . 
 토지 의 특권 이익 은 경제학 에서 지대 라고 부른다 . 불로 소득 의 폐해 를 막 으려면 지대 를 징수 하 면 된다 . 지대 를 징수 하 는 세금 을 ‘ 지대 세 ’ 라고 부르 자 . 대부분 의 세금 은 경제 에 짐 이 되 지만 지 대세 와 같 은 토지 보유 세 는 그렇 지 않 다는 게 모든 교과서 가 인정 하 는 진리 다 . 따라서 지대 세 수입 이 늘어나 는 만큼 다른 세금 을 깎 아 주 면 일석이조 의 효과 가 난다 . 지대 세로 인해 토지 불로 소득 이 빚어내 는 폐해 가 예방 되 고 , 나쁜 세금 이 줄 어 경제 가 피어난다 . 지대 세 를 최우선 적 인 정부 수입 으로 삼 는 세제 를 ‘ 지대 조세제 ( land value taxation ) ’ 라고 하 는데 현재 의 세제 와 비교 하 면 아래 그림 과 같 다 . 
 지대 조세 제 를 택하 더라도 , 지대 세만 으로 정부 세수 를 모두 충당 하 지 못한다면 임금 과 이자 에 도 추가 로 과세 하 게 된다 . 물론 추가 세액 은 지금 보다 매우 적 은 금액 이 된다 . 지대 조세제 는 19 세기 미국 의 토지 사상가 헨리 조지 ( Henry George , 1839 ~ 1897 ) 가 < 진보 와 빈곤 , Progress and Poverty > 에서 제시 한 제도 인데 , 당시 미국 에서 는 지대 세만 징수 해도 정부 재정 을 충족 시킬 수 있 다고 하 여 지 대세 를 토지 단일세 ( single tax ) 라고 부르 기 도 했 다 . 토지개혁 이 라고 하 면 흔히 토지 자체 를 균등 하 게 나누 는 개혁 을 연상 하 기 때문 에 , 오해 를 피하 고자 헨리 조지 방식 을 ‘ 지대 개혁 ’ 이라고 부르 기 도 한다 . 
 자본주의 에 어긋난다는 오해 
 지대 조세제 가 자본주의 에 위배 된다고 오해 하 는 사람 도 있 지만 , 지대 조세제 는 오히려 진정 한 자본주의 에 더 충실 한 제도 다 . 자본주의 의 핵심 요소 인 사유 재산 제 와 시장 경제 에 비추 어 평가 해 보 자 . 
 첫째 , 지대 조세제 는 사유 재산 제 에 충실 한 제도 다 . 사유 재산 제 는 개인 의 노력 과 기여 의 대가 를 그 개인 이 소유 할 수 있 도록 보장 하 는 제도 다 . 사유 재산 제 에 충실 한 세제 라면 불로 소득 부터 우선 징수 하 고 , 그것 만 으로 는 정부 수입 이 부족 할 경우 에 한하 여 노력 과 기여 의 결과 에 과세 해야 한다 . 더구나 여러 형태 의 불로 소득 중 에서 토지 불로 소득 은 사회 적 기여 가 전혀 없 고 오로지 폐해 만 낳 는 가장 악 성 의 불로 소득 이 므로 최우선 적 환수 대상 이 돼야 한다 . 
 이렇게 본다면 현행 세제 가 오히려 사유 재산 제 에 어긋난다 . 소득세 는 노력 과 기여 에 의해 발생 한 소득 인지 그 와 무관 한 불로 소득 인지 를 따지 지 않 고 모두 과세 대상 으로 삼 는다 . 부가가치세 도 생산 적 노력 에 의해 증가 한 가치 를 걷 는 세금 이 다 . 반면 지대 조세제 는 소유자 의 노력 과 무관 하 게 발생 하 는 토지 가치 에 우선 적 으로 과세 하 므로 진정 한 사유 재산 제 에 충실 한 세제 다 . 다만 , 토지 사유 제 사회 에서 갑자기 지대 세 를 도입 하 면 지 가가 폭락 하 기 때문 에 보상 여부 가 쟁점 이 될 수 는 있 겠 지만 이 문제 는 아래 에서 별도 로 언급 한다 . 
 둘째 , 지대 조세제 는 시장 친화 적 이 다 . 신자유주의 경제학 의 대부 라고 할 수 있 는 프리드먼 ( Milton Friedman ) 도 토지 보유 세 를 ‘ 가장 덜 나쁜 세금 ( the least bad tax ) ‘ 이 라 했 다 . 그 이유 는 두 가지 로 요약 할 수 있 다 . 하나 는 모든 교과서 가 인정 하 듯 지 대세 와 같 은 토지 보유 세 는 시장 작용 을 저해 하 지 않 는 효율 적 인 세금 이 라는 점 이 다 . 다른 하나 는 지대 세 가 완전 경쟁 토지 시장 에서 이룩 될 상황 을 현실 에서 실현 시키 는 수단 이 라는 점 이 다 . 완전 경쟁 토지 시장 에서 는 미래 에 실현 될 지대 소득 이 모두 반영 된 지가 를 매개 로 하 여 토지 가 매매 되 므로 , 토지 매입 자 는 매입 시 에 예상 되 는 미래 의 모든 지대 를 지불 한다 . 따라서 최초 의 토지 소유자 를 제외 하 고 는 불로 소득 을 얻 을 수 없 다 . 그러나 정보 가 매우 불 완전 한 현실 에서 는 추후 의 토지 소유자 도 불로 소득 을 얻 는 일 이 많 고 , 그 때문 에 투기 가 일어나 고 가수요 가 발생 한다 . 그런데 지대 세 가 도입 되 면 토지 소유자 가 불로 소득 을 얻 을 수 없 어 완전 경쟁 토지 시장 에서 이루어질 수 있 는 상태 가 현실 에 나타나 게 된다 . 
 지대 개혁 의 연착륙 은 ‘ 지대 이 자 차액 세 ’ 로 
 이 처럼 지대 조세제 는 사유 재산 제 와 시장 경제 에 위배 되 기 는커녕 오히려 필수 적 인 장치 이 지만 , 이미 토지 사유 제 가 정착 된 상태 에서 지대 조세 제 를 도입 할 때 는 세심 한 배려 가 필요 하 다 . 지대 세 를 징수 하 면 매매 가격 인 지가 는 이론 상 0 이 된다 . 지가 는 미래 에 발생 할 지대 의 합 인데 토지 소유자 는 지대 를 모두 세금 으로 납부 하 기 때문 이 다 . 그러므로 갑자기 완전 한 지대 조세 제 를 도입 하 면 지 가가 폭락 하 여 경제 에 혼란 을 초래 한다 . 이런 혼란 을 피하 는 방법 에 는 두 가지 가 있 다 . 
 하나 는 세율 을 낮 게 시작 해서 조금 씩 올려 나가 는 점진 적 방법 이 다 . 다만 , 이 방법 은 세율 이 상당히 오르 기 전 까지 는 부동산 투기 를 막 을 수 없 다는 단점 이 있 다 . 그러 는 동안 부동산 투기 에 대응 하 려면 부득이 강력 한 양 도 소득세 로 대응 하 는 수 밖에 없 다 . 
 또 하나 는 매입 지가 에 대한 이자 를 공제 한 후 나머지 지대 만 을 징수 하 는 방법 이 다 . 이렇게 하 면 지가 가 거의 매입 지가 로 고정 되 고 , 토지 소유자 에게 는 그 이자 가 보장 되 므로 ‘ 재산 권 침해 ’ 시비 가 생길 수 없 다 . 또 땅 을 사 든 예금 을 하 든 소유자 가 얻 을 수 있 는 이익 은 이자 뿐 이 므로 실수요자 가 아니 면 투기 목적 으로 부동산 을 매입 할 이유 가 없 다 . 이런 세금 을 ‘ 지대 이 자 차액 세 ’ 또는 ‘ 이 자공 제형 지대 세 ’ 라고 부르 는데 , 필자 는 이 방식 을 강추 한다 . 
 그러나 이 방식 도 다른 세금 을 대체 하 는 데 시간 이 오래 걸린다는 점 이 아쉽 다 . 예 를 들 어 시행 초기 에 지대 와 이자 가 같 다고 할 때 , 연간 지대 상승 률 이 3 % 라면 50 년 후 에 지대 의 77 % 를 징수 하 게 된다 . 지대 세 수입 이 상당 한 규모 가 되 기 전 에 는 소득세 등 시장 제약 적 세금 을 유지 할 수 밖에 없 다는 말 이 다 . 이 시간 을 단축 하 려면 일단 지대 이 자 차액 세 를 도입 한 후 점차 로 공제액 을 줄여 나가 는 전략 도 있 다 . 
 ( 행정 학부 명예 교수 )