농정 패러다임 의 전환 과 농업 현실 - 한국 농정 신문 
 농정 패러다임 의 전환 과 농업 현실 
 윤병선 건국대 교수 
 승인 2019 . 10 . 06 19 : 31 
 참으로 민망 한 시절 을 보내 고 있 다 . 검찰 개혁 을 위해 시작 된 일련 의 상황 들 이 나라 의 모든 이슈 를 집어삼키 고 있 다 해도 과언 이 아니 다 . 그리고 그 끝자락 이 어디 일지 도대체 예측 할 수 없 다 . 이런 가운데 태풍 과 역병 에 맞서 고 있 는 농민 들 의 마음 은 더욱 착잡 하 다 . 
 “ 내 가 백 남기 고 , 우리 가 백 남기 다 ” 며 분노 해 일어선 많 은 시민 과 농민 들 의 힘 으로 세워진 문재 인 정부 의 농정 에 농민 들 의 신뢰 는 무너지 고 , 시위 에 ‘ 상여 ’ 까지 등장 했 다 . 문재인 정부 들어서 서 처음 등장 한 상여 라고 한다 . 그리고 여성 농민 들 은 청와대 앞 에서 호미 를 들 고 농업 을 살려 내 라는 구조 신호 를 보냈 다 . 국가 농정 의 기본 틀 을 바꿔서 사람 중심 의 농정 개혁 을 약속 했 던 정부 였 기 에 많 은 농민 은 이전 정부 와 는 다른 더 나아진 새로운 정책 들 을 기대 했 고 , 그러 한 정책 들 은 농정 의 기본 틀 을 바꾸 겠 다는 공약 이 있 었 기 에 더 신뢰 를 얻 었 다 . 
 그러나 장기 적 인 농정 패러다임 의 전환 은 제대로 보이 지 않 았 고 , 당장 농산물 수급 문제 에서부터 일그러지 다 보 니 농정 에 대한 신뢰 를 확보 하 는 것 에서부터 실패 했 다 . 2018 년 농정 개혁 위원회 전국 순회 공청회 에서 많 은 농민 이 제기 했 던 신뢰 할 수 있 는 농정 에 대한 바람 은 농산물 가격 폭락 이 라는 유탄 으로 돌아왔 다 . 더욱이 미국 이 우리 나라 에 대하 여 개도국 지위 포기 를 요구 하 는 엄중 한 상황 이 지만 , 집권 여당 이 최근 개최 한 ‘ 정책 페스티벌 ’ 에서 는 18 개 주제 의 정책 토론회 에서 농업 분야 주제 가 별도 로 나오 지 도 않 았 다 . 
 농정 패러다임 의 전환 이 라는 거창 한 구도 도 중요 하 지만 , 이 를 핑계 삼 아 현재 시급 하 게 해결 해야 할 문제 를 방치 하 는 구실 로 삼 아서 는 안 된다 . 패러다임 의 전환 은 보 기 좋 은 청사진 을 만드 는 작업 이 아니 라 , 현재 의 문제 를 근본 적 으로 해결 하 는 큰 구도 를 만드 는 것 이 어야 모두 가 공감 할 수 있 을 것 이 다 . 
 농산물 가격 의 안정 을 기할 수 있 는 패러다임 을 어떻게 구축 할 것 인가 ? 
 곡물 자급 률 이 24 % 수준 에 불과 한 상황 에서 노지 채소 를 중심 으로 가격 폭락 이 심화 되 고 있 는 현상 을 극복 할 방법 을 시급히 찾 아야 한다 . 그간 의 한국 농정 에서 50 여 년 동안 끊임없이 진행 된 복합 영농 포기 , 주산지 육성 사업 은 마늘 , 양파 , 고추 등 주요 채소 류 의 단작 확대 로 귀결 되 었 다 . 정부 의 지원 정책 도 개별 작목 을 중심 으로 이루어져 오 면서 지역 별 품목 별 집중 화 가 심화 하 였 다 . 양파 를 ‘ 다마 내기 ’ 에 빗대 어 ‘ 망아 내기 ’, ‘ 흥아 내기 ’ 라고 말 할 정도 도 농업 생산 의 투기 화 가 진행 되 었 다 . 
 문제 는 지역 별 품목 별 집중 화 를 담아낼 수 있 는 농민 주도 의 유통 조직 활성 화 가 이루어지 지 못했 다는 점 이 다 . 농산물 자체 는 극복 할 수 없 는 유통 적 한계 를 가지 고 있 다 . 즉 , 수확 시기 를 시장 조건 에 맞춰서 조절 하 는 것 이 거의 불 가능 하 고 , 농산물 이 가지 고 있 는 특성 상 재고 로 인해 발생 하 는 비용 이 과다 하 다 . 이러 한 이유 로 농민 들 이 갖 고 있 는 시장 에서 의 교섭 력 은 매우 취약 하 기 에 생산 의 확대 못지 않 게 건실 한 유통 조직 의 육성 이 필수 적 이 지만 , 그렇 지 를 못 했 고 , 불행 하 게 도 농협 마저 이 를 제대로 수행 해 오 지 못했 다 . 
 상품 생산 사회 에서 “ 판매 는 목숨 을 건 비약 ” 으로 표현 되 지만 , 생산 에 만 목숨 을 걸 었 던 결과 다 . 농민 이 유통 과정 에서 의 힘 을 키워 내 는 정책 을 등한시 해 왔 다 . 따라서 다양 한 유통 경로 와 거래 제도 를 확보 해 내 도록 하 는 것 , 도매 시장 이 농민 들 이 경쟁 하 는 곳 이 아닌 도매 법인 과 시장 도 매인 들 이 경쟁 하 는 구도 로 만드 는 것 , 그래서 농민 들 이 더욱 유리 한 경로 를 선택 할 수 있 도록 하 는 것 이 필요 하 다 . 
 농산물 가격 은 폭락 했 는데 , 도매 법인 들 의 잉여금 이 급증 하 는 건 누가 보 더라도 공정 하 지 못하 다 . 또한 , 건실 한 유통 조직 이 만들 어 져 있 다손 치 더라도 생산 물량 이 과다 한 경우 에 는 시장 에서 의 가격 폭락 을 회피 하 는 것 이 불 가능 하 다 . 현재 낮 게 형성 되 는 농산물 가격 은 생산 성 이 높 아서 가 아니 라 , 농민 들 이 빈곤 하 기 때문 이 다 . 농민 은 시장 에서 형성 되 는 낮 은 가격 을 개별 적 인 힘 으로 는 높일 수 가 없 기에 자신 이 할 수 있 는 일 은 소득 을 보전 하 기 위해서 더 많 은 출하 와 이 로 인한 가격 폭락 , 소득 감소 라는 악순환 에서 벗어날 수 없 다 . 
 따라서 지역 별 품목 별 단작 화 를 완화 시키 는 대체 작물 재배 를 통한 곡물 자급 률 의 향상 이 라는 큰 그림 을 그려 내 야 한다 . 푸드 플랜 과 연계 한 공공 수매 비축 제도 의 활용 도 큰 역할 을 할 수 있 을 것 이 다 . 전국 적 인 양파 파동 에 도 불구 하 고 학교 급식 이나 공공 급식 , 군대 급식 등 과 연결 된 지역 은 상대 적 으로 피해 가 적 었 다는 점 에 도 주목 할 필요 가 있 다 . 
 매해 반복 되 는 가격 불 안정 을 이용 해서 소득 을 올리 려는 농민 은 없 고 , 그럴 수 있 는 농민 도 없 다 . 가격 등락 을 기회 로 투기 적 이득 을 누리 려는 전근대 적 인 유통 자본 이 활개 치 는 구조 를 개선 하 는 큰 그림 이야말로 패러다임 의 전환 이 라 할 수 있 을 것 이 다 . 
 문재인 정부 는 농정 에 대한 신뢰 확보 에서부터 실패 했 다 . 농정 패러다임 의 전환 은 매우 큰 화두 이 지만 , 당장 현장 에서 벌어지 는 문제 를 놓치 면 결코 그 전환 은 이뤄질 수 없 다 . 지난달 25 일 서울 여의도 산업은행 앞 에서 열린 ‘ 백 남기 농민 정신 계승 ! 농정 개혁 쟁취 ! 전국 농민 대회 ’ 에 참석 한 2 , 500 여 명 의 농민 들 이 문재인 정부 농정 에 사망 을 선고 하 는 상여 와 영정 들 을 앞세우 고 국회의사당 방향 으로 행진 하 고 있 다 . 한 승호 기자 
 마음 놓 고 농사지 을 수 있 는 농정 패러다임 은 어떻게 구축 할 것 인가 ? 
 농산물 가격 은 농민 에 있 어서 가장 중요 한 소득 기반 이 지만 , 농민 이 행하 는 역할 은 농업 생산 에 만 있 지 않 다 . 흔히 이야기 하 는 농업 의 다원 적 기능 을 떠나 서라도 사회 의 구성원 으로서 의 농민 이 자신 의 노동 에 대한 정당 한 평가 가 소득 뿐 만 아니 라 , 사회 적 격려 와 지지 를 바탕 으로 생활 을 영위 토록 하 는 것 또한 중요 하 다 . 
 이런 점 에서 시장 가격 에 생활 이 흔들리 지 않 는 사회 적 제도 의 마련 이 필요 하 다 . 농업 과 농촌 을 유지 하 는 주체 인 농민 에 대한 소득 지지 는 영농 의 규모 나 품목 별 차이 를 떠나 서 공정 하 고 공평 하 게 이루어져야 한다 . 이런 점 에서 최근 논의 가 활발 하 게 이루어지 고 있 는 공익 형 직불제 는 농정 패러다임 의 구축 에 있 어서 중요 한 임무 를 수행 할 수 있 는 좋 은 기제 라고 할 수 있 다 . 
 그러나 공익 형 직불제 의 확대 가 기존 의 다른 형태 의 직 불금 축소 를 전제 로 이루어지 면 현장 에서 는 이 를 쉽 게 받아들이 기 어려운 측면 이 있 다 . 경제 적 이해관계 가 상충 하 는 지점 이 강하 게 존재 하 는 한 새로운 틀 을 만드 는 것 이 어렵 기 때문 이 다 . 규모 가 클수록 더 많 은 혜택 이 돌아가 는 시스템 은 지난 농정 이 만들 어 놓 은 결과물 이 고 , 농민 들 은 이러 한 농정 에 나름 의 합리 적 적응 을 해 왔 다고 할 수 있 다 . 
 아무리 좋 은 새로운 체계 의 제도 라 하 더라도 기존 제도 에 활용 되 었 던 재원 을 돌려서 쓴다면 이 는 중국 고사 에 나오 는 조삼모사 ( 朝三暮四 ) 에 불과 하 다는 평가 를 받 을 수 밖에 없 고 , 이 는 구성원 들 의 갈등 을 부추기 는 아주 질 나쁜 정책 으로 되 어 버린다 . 따라서 직 불금 예산 문제 는 농정 예산 전반 의 고민 과 함께 이루어져야 한다 . 시설 자금 지원 위주 로 진행 되 고 있 는 보조금 사업 에 대한 전면 적 인 수정 과 함께 농업 예산 구조 의 전면 적 인 개편 이 이루어져야 만 공익 형 직불제 가 농민 들 의 지지 를 받 으면서 제자리 를 잡 을 수 있 을 것 이 다 . 
 농정 패러다임 전환 을 어렵 게 만드 는 것 은 무엇 인가 ? 
 기본 적 으로 정부 가 시행 하 는 정책 은 한 번 시행 되 면 변경 하 는 일 이 쉽 지 않 다 . 이른바 ‘ 정책 의 경로 의 존성 ’ 때문 에 익숙 한 방식 의 정책 을 선호 하 지 새로운 방식 으로 의 전환 은 선호 되 지 않 는다 . 그러나 새로운 방식 으로 의 농정 전환 을 통해서 구성원 들 이 자신 을 얻 으면 그것 이 익숙 한 경로 로 자리 잡 게 될 것 이 다 . 따라서 새로운 전환 을 계속 실천 해 내 는 일 이 중요 하 다 . 
 현재 정부 의 농업 정책 에서 농 식품 체계 의 새로운 패러다임 을 만들 기 위한 구체 적 인 고민 이 새로운 먹거리 전략 을 수립 하 여 실천 하 는 일 로 진행 되 고 있 다 . 푸드 플랜 구축 사업 이 그것 인데 , 현장 에 가 면 새로운 패러다임 속 에서 진행 되 는 사업 임 에 도 불구 하 고 , 기존 사업 의 껍데기 만 바뀐 것 으로 인식 하 는 경우 가 많 고 , 단순 한 유통 정책 으로 치부 하 는 경우 도 다 반사 다 . 
 민관 의 협 치 를 바탕 으로 한 지역민 들 의 참여 , 특히 소 규모 농가 나 여성 농 , 고령 농 , 귀농 자 등 이 생산 의 주체 가 되 고 지역민 들 이 중심 이 된 조직 , 사회 적 경제 조직 들 과 함께 먹거리 선 순환 체계 를 만드 는 것 임 에 도 불구 하 고 이 에 대한 공감대 가 부족 한 사례 를 많이 접한다 . 그 동안 시설 중심 , 개별 경영 체 중심 의 보조 사업 에 익숙 하 다 보 니 연관 된 지원 사업 이 네트 워킹 사업 이나 주체 발굴 , 공유 시설 지원 등 을 지향 하 고 있 음 에 도 불구 하 고 , 자신 이 속한 조직 의 시설 확충 예산 쯤 으로 착각 하 는 경우 가 많 다 . 
 지역 의 주체 들 이 공동체 성 을 발휘 해서 무언가 지역 을 위해 함께 할 수 있 는 부분 들 이나 개별 적 으로 하 기 어려운 부분 들 을 함께 고민 하 기 보다 는 밥그릇 챙기 기 에 몰두 하 는 볼썽사나운 모습 도 보 게 된다 . 이런 현상 은 우리 네 의 심성 탓 으로 돌릴 사안 이 전혀 아니 라 , 그 동안 의 농정 이 만들 어 놓 은 결과 다 . 배려 의 정신 보다 는 경쟁심 만 북돋 는 정책 들 에 익숙 해 있 다 보 니 물 들어올 때 물고기 를 잡 지 않 으면 안 된다는 조급 한 심성 이 우리 가운데 자리 잡 아 버렸 다 . 
 대 도시 소비지 시장 , 정체불명 의 사람 들 과 경쟁 하 는 시장 에 만 익숙 하 다 보 니 내 가 살 고 있 는 지역 과 내 이웃 을 먼저 챙기 는 일 은 아무래도 익숙 하 지 않 을 수 밖에 없 다 . 자신 이 사 는 지역 의 학생 수 가 적 다는 핑계 로 대 도시 의 학생 들 에게 보내 는 것 에 만 몰두 하 는 것 이 아니 라 , 우선 내 지역 의 아이 들 부터 제대로 먹이 자는 생각 이 낯설 수 도 있 다 . 이러 한 익숙 함 과 이별 하 고 , 낯섦 과 친해 지 지 않 고서 는 패러다임 의 전환 은 불 가능 하 다 . 모두 가 기득 권 을 내려놓 고 우리 의 주위 를 성찰 해야 한다 . 
 농산물 가격 , 농업 소득 , 농가 소득 은 별개 의 사안 이 아니 다 . 가격 만 을 쫓아가 는 농업 이 일상 화 되 면 가장 큰 피해자 는 농민 이 다 . 안정 적 인 생산 을 기반 으로 하 는 소득 의 확보 , 생활 의 안정 을 기할 수 있 는 방식 을 고민 하 다 보 니 공익 형 직불제 나 푸드 플랜 이 화두 로 또 오르 게 되 었 다 . 
 지역 내 의 생산 과 소비 를 좀 더 고민 하 면 , 특정 품목 에 대한 집중 의 문제 도 서서히 해소 될 수 있 을 것 이 고 , 지역 에서 과잉 생산 된 부분 이 존재 한다면 이 를 지역 의 학교 급식 이나 공공 급식 에서 소비 를 확대 하 고 , 이 를 바탕 으로 다른 지역 급식 식 재료 를 공급 하 는 전진 기지 로 활용 할 수 있 을 것 이 다 . 
 무엇 보다 지역 의 농업 과 먹거리 문제 를 지역 의 주체 들 이 함께 고민 하 면 , 그 동안 우리 에게서 멀 어 져 버린 공동체 성 의 회복 에 도 이바지 할 수 있 을 것 이 다 . 패러다임 의 전환 은 매우 큰 화두 이 지만 , 그 변화 는 세세 한 정책 들 에 대한 치밀 한 얼개 를 통해서 가능 하 기 에 당장 현장 에서 벌어지 는 문제 를 놓치 면 결코 그 전환 은 이루어질 수 없 다 . 
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