 그 하나는 국민을 하나로 묶는 것이다. 이 경우 국민이라는 것은 개개인의 존재를 초월하여 하나의 집단적 개체로 설정된다. 국민을 하나의 유기체(有機體) 또는 몸으로 만드는 것이다. 그 하나 속에 개개인은 전체가 살아가는 데 필요한 부품과 같은 지위를 부여받게 된다. 그러므로 그 집단적 개체를 대표한다는 존재에 의해 모두가 통제되는 것이다. 나아가서 그 집단적 개체는 스스로 전체이기 때문에 국가와 사회가 따로 있을 필요도 없고 있을 수도 없다. 그런 논리에 선 체제에서 어긋나는 개인이란 존재할 수 없는 것이기 때문에 당연히 제거돼야 한다. 즉 개개인의 자유는 허용되지 않는다. 따라서 평등은 실현되기는 하지만 자유는 설 자리가 없게 된다. 이런 국민주권의 현실태(現實態)를 전체주의라고 부른다는 것이다.
 다른 하나는 이와는 아주 다른 국민주권의 실현방식이다. 우선 그것은 개개인의 평등에 더하여 자유를 인정한다는 데 차이를 보이는 것이다. 평등한 개개인은 각기 공동체의 운명에 대하여 다른 의견을 가질 수 있는 존재들로 인정된다. 그런 상이한 의견들을 보유한 개개인은 모두가 주권행사에 참여할 당연한 권리를 갖는다.
 그러면 어떻게 하면 평등과 동시에 자유가 보장되는 방식으로 주권행사를 할 수 있는 것일까? 그것은 비슷한 생각을 가진 사람들이 모여 복수(複數)의 집단을 이루고 이들이 서로 경합(競合)하는 가운데 주권자 개개인의 의사가 표출되게 함으로써 정치적 자유를 통한 주권행사를 하게 하는 것이다. 그 제도적 장치가 투표다. 이를 통해 대의제(代議制) 또는 대표제가 성립된다. 이런 제도에 의한 권력행사는 그것이 국민주권이란 명분으로 독재로 전락하지 않게 하기 위해 일정 기간 동안 권력을 행사하게 한다. 이런 사상에 근거한 정치체제를 자유민주주의체제라 한다는 것이다. 노 전 총리는 “대의제 또는 대표제가 이른바 직접민주주의, 즉 국민주권을 직접적으로 행사하는 것이 물리적으로 불가능하기 때문에 그 편의적 차선책(次善策)이라고 생각하는 오해에서 벗어나야 한다”는 점을 덧붙여 강조하고 있다.

그러면 어떻게 하면 평등과 동시에 자유가 보장되는 방식으로 주권행사를 할 수 있는 것일까? 그것은 비슷한 생각을 가진 사람들이 모여 복수(複數)의 집단을 이루고 이들이 서로 경합(競合)하는 가운데 주권자 개개인의 의사가 표출되게 함으로써 정치적 자유를 통한 주권행사를 하게 하는 것이다. 그 제도적 장치가 투표다.