text:
1/2013. (I. 7.) AB határozata a választási eljárásról szóló, az Országgyűlés 2012. november 26-i ülésnapján elfogadott törvény egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességének megállapításáról.
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény
Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján – dr. Kovács Péter
alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Balsai István, dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Lenkovics Barnabás,
dr. Pokol Béla és dr. Szívós Mária alkotmánybírák különvéleményével – meghozta a következő
határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a választási eljárásról szóló, az Országgyűlés által 2012. november 26-án
elfogadott törvény 82. § (2) bekezdése, 88. § (1) bekezdése, 92. §-a és 106. §-a alaptörvény-ellenes.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a választási eljárásról szóló, az Országgyűlés által 2012. november 26-án
elfogadott törvény 151. §-a alaptörvény-ellenes. 3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a választási eljárásról szóló, az Országgyűlés által 2012. november 26-án
elfogadott törvény 152. § (5) bekezdése alaptörvény-ellenes. 4. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a választási eljárásról szóló, az Országgyűlés által 2012. november 26-án
elfogadott törvény 154. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenes. 5. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a választási eljárásról szóló, az Országgyűlés által 2012. november 26-án
elfogadott törvény 353. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenes. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás I. Az Országgyűlés 2012. november 26-i ülésnapján a T/8405. számú törvényjavaslat alapján törvényt fogadott el
a választási eljárásról (a továbbiakban: Törvény). Az Országgyűlés elnöke a Törvényt 2012. december 1-jén küldte meg a köztársasági elnöknek aláírásra és
kihirdetésének elrendelésére. A köztársasági elnök az Alaptörvény 6. cikk (4) bekezdése alapján – a részére előírt
határidőn belül – 2012. december 6-án az Alkotmánybírósághoz fordult. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi
CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 23. §-a alapján indítványozta a ki nem hirdetett Törvény 88. §-a, 92. §-a, 151. §-a,
152. § (5) bekezdése, 154. § (1) bekezdése és 353. § (4) bekezdése Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes
vizsgálatát. A köztársasági elnök kifejezetten kérte, hogy a rendelkezések Alaptörvénnyel való összhangjának
alkotmánybírósági vizsgálata az Abtv. 52. § (3) bekezdése alapján terjedjen ki az azokkal szoros tartalmi
összefüggésben álló más rendelkezésekre is. A köztársasági elnök kérte továbbá, hogy az Alkotmánybíróság az Abtv.
46. § (3) bekezdése alapján állapítsa meg a Törvény vonatkozásában az Alaptörvény rendelkezéseit érvényre juttató
alkotmányos követelményeket is. A köztársasági elnök elsőként a Törvény két, a központi névjegyzék tárgykörébe tartozó rendelkezését kifogásolta.
A Törvény 88. §-ával kapcsolatban az Alaptörvény XXIII. cikkében biztosított jog aránytalan korlátozásának tartotta,
hogy a magyarországi lakcímmel rendelkező választópolgár a névjegyzékbe vétel tekintetében a lakcíméhez van
kötve. A köztársasági elnök szerint az önkéntes feliratkozás lehetőségének szűkítése az Alaptörvényhez képest
indokolatlan, több választói csoport (pl. ingázó, illetve időlegesen külföldön munkát vállaló, de bejelentett
magyarországi lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárok) számára különösen hátrányos. A Törvény 92. §-át
illetően pedig az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésével ellentétes, indokolatlan megkülönböztetésnek tartotta azt,
hogy a Magyarországon élő állampolgárokhoz képest a Magyarországon élő, lakcímmel nem rendelkező
választópolgárok személyesen nem kérhetik a névjegyzékbe vételt, a levélben történő regisztráció lehetősége viszont
az előbbiektől eltérően nyitva áll számukra. Mindezek alapján a köztársasági elnök kérte a Törvény 88. §-a és 92. §-a
alaptörvény-ellenességének megállapítását, s e törvényhelyek kapcsán kifejezetten kérte, hogy az Alkotmánybíróság
a vizsgálatát az Abtv. 52. § (3) bekezdésére tekintettel folytassa le.
A köztársasági elnök a választási kampány tárgykörébe tartozó több rendelkezés Alaptörvénnyel való összhangjának
előzetes vizsgálatát is kezdeményezte. A köztársasági elnök szerint a Törvény 151. §-a, valamint 152. § (5) bekezdése
ellentétes az Alaptörvény IX. cikkében biztosított véleménynyilvánítás szabadságával és a sajtószabadsággal.
Alaptörvény-ellenes korlátozásnak tartotta, hogy a Törvény 151. §-a csak a közszolgálati médiaszolgáltatóknak engedi
politikai reklám közzétételét, s a 151. § (3) bekezdése még a közszolgálati médiaszolgáltatók számára is megtiltja
a politikai reklám közzétételét a szavazást megelőző negyvennyolc órában. Ehhez hasonlóan alaptörvény-ellenesnek
tartotta, hogy a Törvény 152. § (5) bekezdése megtiltja a filmszínházaknak politikai hirdetés közzétételét a teljes
kampányidőszakban. A sajtószabadság és a véleménynyilvánítás szabadságával ellentétesnek tartotta továbbá, hogy
a Törvény 154. § (1) bekezdése megtiltja a kampányidőszak utolsó hat napján – beleértve a szavazás napján annak
befejezéséig tartó időszakot is – a választásokkal kapcsolatos közvélemény-kutatási eredmények nyilvánosságra
hozatalát. Ez utóbbival kapcsolatban a köztársasági elnök álláspontja alátámasztásaként hivatkozott az
Alkotmánybíróság 6/2007. (II. 27.) AB határozatára. A köztársasági elnök végül kérte a Törvény 353. § (4) bekezdése Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes
vizsgálatát is. Ezzel kapcsolatban hivatkozott Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései
(2011. december 31.) (a továbbiakban: Ár.) 23. cikk (3)–(5) bekezdésére, amelyek időbeli korlátozás és további átmeneti
szabályok nélkül alkalmazandók. Ehhez képest a Törvény 353. § (4) bekezdése a Törvény hatálybalépését követő első
általános választását megelőző időszakra nem engedi alkalmazni az Ár. által előirányzott rendszert. Így a köztársasági
elnök szerint ellentét van az Ár. és a Törvény 353. § (4) bekezdése között, s ezért az utóbbi ellentétes az Alaptörvény
B) cikk (1) bekezdésével. A köztársasági elnök az előzetes normakontrollra irányuló indítványának mellékleteként tájékoztatásul megküldte
az Alkotmánybíróságnak a Demokratikus Koalíció, a Jobbik, a Lehet Más a Politika, továbbá a Magyar Szocialista Párt
parlamenti frakciójának a Törvényhez fűzött, a köztársasági elnökhöz eljuttatott észrevételeit.
II. A köztársasági elnök indítványa alapján az Alkotmánybíróság által figyelembe vett rendelkezések a következők:
1. Az Alaptörvény rendelkezései: „B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
„I. cikk (1) AZ EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam
elsőrendű kötelezettsége. (2) Magyarország elismeri az ember alapvető egyéni és közösségi jogait.
(3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető
jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni
kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.”
„IX. cikk (1) Mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához.
(2) Magyarország elismeri és védi a sajtó szabadságát és sokszínűségét, biztosítja a demokratikus közvélemény
kialakulásához szükséges szabad tájékoztatás feltételeit. (3) A sajtószabadságra, valamint a médiaszolgáltatások, a sajtótermékek és a hírközlési piac felügyeletét ellátó szervre
vonatkozó részletes szabályokat sarkalatos törvény határozza meg.” „XV. cikk (1) A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes.
(2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem,
fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy
egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.” „XXIII. cikk (1) Minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési képviselők, a helyi
önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásán választó és
választható legyen. (2) Az Európai Unió más tagállamának magyarországi lakóhellyel rendelkező minden nagykorú állampolgárának joga
van ahhoz, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők
választásán választó és választható legyen. (3) Magyarországon menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert minden nagykorú személynek
joga van ahhoz, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választó legyen.
(4) Sarkalatos törvény a választójogot vagy annak teljességét magyarországi lakóhelyhez, a választhatóságot további
feltételekhez kötheti. (5) A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán a választópolgár lakóhelyén vagy bejelentett
tartózkodási helyén választhat. A választópolgár a szavazás jogát lakóhelyén vagy bejelentett tartózkodási helyén
gyakorolhatja. (6) Nem rendelkezik választójoggal az, akit bűncselekmény elkövetése vagy belátási képességének korlátozottsága
miatt a bíróság a választójogból kizárt. Nem választható az Európai Unió más tagállamának magyarországi lakóhellyel
rendelkező állampolgára, ha az állampolgársága szerinti állam jogszabálya, bírósági vagy hatósági döntése alapján
hazájában kizárták e jog gyakorlásából. (7) Mindenkinek joga van országos népszavazáson részt venni, aki az országgyűlési képviselők választásán választó.
Mindenkinek joga van helyi népszavazáson részt venni, aki a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek
választásán választó. (8) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának
megfelelően közhivatalt viseljen. Törvény határozza meg azokat a közhivatalokat, amelyeket párt tagja vagy
tisztségviselője nem tölthet be.” 2. A Törvény rendelkezései:
„82. § (1) A központi névjegyzék a Nemzeti Választási Iroda által vezetett elektronikus nyilvántartás.
(2) A központi névjegyzék annak a választójoggal rendelkező, valamint választójoggal a nagykorúság hiánya miatt
nem rendelkező, de a tizenhetedik életévét betöltött polgárnak (e fejezetben a továbbiakban együtt: választópolgár)
az adatait tartalmazza, akit kérelmére a központi névjegyzékbe felvettek.”
„88. § (1) A névjegyzékbe vétel iránti kérelmet a magyarországi lakcímmel rendelkező választópolgár a lakcíme, illetve
a 89. § (2) bekezdése szerinti esetben a tartózkodásának helye szerinti jegyzőhöz
a) személyesen, b) az ügyfélkapun keresztül nyújthatja be.
(2) A névjegyzékbe vétel iránti kérelmet a külföldön élő, magyarországi lakcímmel nem rendelkező választópolgár
a Nemzeti Választási Irodához a) levélben, b) az ügyfélkapun keresztül
nyújthatja be.” „92. § A Magyarországon élő, lakcímmel nem rendelkező választópolgár névjegyzékbe vétel iránti kérelmére
és a névjegyzékbe vételére a külföldön élő, magyarországi lakcímmel nem rendelkező választópolgárra irányadó
rendelkezéseket kell alkalmazni.” „106. § (1) A választáson az a választópolgár szerepelhet a szavazóköri névjegyzékben, aki a legkésőbb a szavazást
megelőző tizenötödik napon benyújtott kérelme alapján szerepel a központi névjegyzékben.
(2) A 85. § (1) bekezdés szerinti választás évének január 1. napját követő napra kitűzött választáson az a választópolgár
szerepelhet a szavazóköri névjegyzékben, aki legkésőbb a szavazást megelőző tizenötödik napon benyújtott kérelme
alapján az új központi névjegyzékben szerepel.” „151. § (1) A kampányidőszakban kizárólag a közszolgálati médiaszolgáltatásban tehető közzé politikai reklám,
az országgyűlési képviselők választásán országos listát állító jelölő szervezetek, illetve az európai parlamenti
képviselők választásán listát állító jelölő szervezetek számára azonos feltételekkel. A politikai reklámhoz véleményt,
értékelő magyarázatot fűzni tilos. (2) A politikai reklám közzétételéért a közszolgálati médiaszolgáltató ellenszolgáltatást nem kérhet, és nem fogadhat el.
(3) A szavazást megelőző 48 órában közszolgálati médiaszolgáltató politikai reklámot nem tehet közzé.
(4) Az (1) bekezdés szerinti valamennyi lista nyilvántartásba vételét követően a jelölő szervezetek politikai reklámjait
kötelesek a közszolgálati médiaszolgáltatók a Nemzeti Választási Bizottság által meghatározott időtartamban és
meghatározott számú alkalommal közzétenni. Az erre felhasználható műsoridőt – amelynek tartama nem lehet több,
mint 600 perc, európai parlamenti képviselők választása esetén 300 perc – médiaszolgáltatónként és a jelölő
szervezetek között egyenlő arányban kell felosztani. Amennyiben az országos listát az országgyűlési képviselők
választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény 8. § (2) bekezdése, valamint az Európai Parlament tagjainak választásáról
szóló 2003. évi CXIII. törvény 5. § (1) bekezdése alapján két vagy több párt állította, e közzétételi kötelezettség
pártonként nem, csak a közös pártlista tekintetében áll fenn.
(5) Az audiovizuális médiaszolgáltatásban közzétételre szánt politikai reklám megrendelője köteles a reklám
feliratozásáról vagy jelnyelvi tolmácsolással való ellátásáról gondoskodni. (6) A politikai reklám közzétételére egyebekben az Mttv. rendelkezéseit kell alkalmazni.
(7) Az (1) bekezdésben meghatározott médiaszolgáltatáson kívül más médiaszolgáltatásban, a szolgáltatók internetes
honlapján, képújságában és teletextjében politikai reklám és politikai hirdetés közzététele a kampányidőszakban
tilos.” „152. § (5) Filmszínházakban politikai hirdetés közzététele a kampányidőszakban tilos.”
„154. § (1) A kampányidőszak utolsó hat napján – beleértve a szavazás napján annak befejezéséig tartó időszakot is –
a választásokkal kapcsolatos közvélemény-kutatás eredménye nem hozható nyilvánosságra.”
„353. § (4) Az országgyűlési képviselők e törvény hatálybalépését követő első általános választását megelőző bármely
választáson az Alaptörvény Átmeneti rendelkezései 23. cikk (3) bekezdése szerinti névjegyzékbe vétel
megvalósítására a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény IV. Fejezetének rendelkezéseit kell alkalmazni.”
III. Az indítvány megalapozott. A köztársasági elnök indítványában a Törvény központi névjegyzékbe vételre vonatkozó egyes rendelkezéseit
kifogásolta, illetve kérte az Abtv. 52. § (3) bekezdése alapján az azokkal szoros tartalmi összefüggésben álló
szabályozás Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatát. A köztársasági elnök indítványában mindenekelőtt
az Alaptörvény XXIII. cikkében garantált választójog korlátozásának vizsgálatát kezdeményezte. Az alapjogkorlátozás
alkotmányosságának kritériumaira utalva kifejtette, hogy a választójog korlátozásának szükségességét a köztársasági
elnök azért nem vizsgálta, mivel a korlátozás alapjai szerepelnek az Ár.-ban [23. cikk (3)–(5) bekezdés]. Az indítvány
ezért a támadott részletszabályokkal összefüggésben csupán a korlátozás arányosságának kérdését vetette fel.
Az Alkotmánybíróság az Ár.-nak az indítványban hivatkozott 23. cikk (3)–(5) bekezdését az indítvány benyújtását
követően meghozott, 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában 2012. november 9-ei visszaható hatállyal megsemmisítette.
A jelen eljárásban nem volt szükség megkeresni a köztársasági elnököt indítványa kiegészítése céljából. Egyrészt azért,
mert az Abtv. 53. § (6) bekezdése alapján az Alaptörvénnyel való összhang előzetes vizsgálatára irányuló köztársasági
elnöki indítvány nem vonható vissza (kérelmének terjedelmét tehát nem is szűkítheti). Az Abtv. 52. § (3) bekezdése
alapján az Alkotmánybíróság egyébként sem csak a köztársasági elnök indítványa alapján, hanem hivatalból is
vizsgálhatja, illetve az Alaptörvény védelmében a jogbiztonság elvére tekintettel vizsgálnia kell a jogszabálynak
az indítványban megjelölt rendelkezésével szoros tartalmi összefüggésben álló más rendelkezéseit. Másrészt
a köztársasági elnök megkeresése esetén az Alkotmánybíróság nem tudott volna eleget tenni az Alaptörvény 6. cikk
(6) bekezdésében foglalt szabálynak, amely szerint az Alaptörvénnyel való összhang előzetes vizsgálatára irányuló
indítványról soron kívül, de legkésőbb harminc napon belül határoz.
Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglaltak értelmében az alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy
valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan,
az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Bár a köztársasági elnök indítványában
kifejezetten – az önkéntes feliratkozás lehetőségének indokolatlan szűkítése miatt – csak a választójog korlátozása
arányosságának a vizsgálatát kérte, az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a szabályozásnak az Alaptörvény
XXIII. cikkel való összeegyeztethetősége, s e körben szükségességének vizsgálata megkerülhetetlen. Magának
a kérelemre történő névjegyzékbe vétel indokoltságának vizsgálata egyrészt előkérdése annak, hogy a kérelemre
történő névjegyzékbe vételnek a részletszabályokkal történő szűkítése indokolt-e; másrészt, a jogkorlátozás
arányosságának vizsgálatát a jogkorlátozás alkotmányos céljának megléte (szükségesség) esetén, ennek eredménye
alapján kell elvégezni. Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel az indítvány alapján mindenekelőtt a választójog gyakorlásának a Törvény
által létrehozott központi névjegyzékbe vétel iránti kérelemhez kötését, s annak kapcsán a névjegyzékbe vétel
kérelmezésének szükségességét is vizsgálta. 1. A Törvény 82. § (1) bekezdése szerint a központi névjegyzék a Nemzeti Választási Iroda által vezetett elektronikus
nyilvántartás. A Törvény a központi névjegyzéket a választójog gyakorlásának fundamentumaként szabályozza.
A központi névjegyzék tartalmazza ugyanis „annak megjelölését, hogy a választópolgár mely választáson, mely
választókerületben rendelkezik a szavazás jogával, illetve mely választáson választható” a Törvény 2. mellékletének
g) pontja szerint. A szavazóköri névjegyzék is a választópolgárok központi névjegyzékben nyilvántartott adatai alapján
készül el, a Törvény 105. §-a szerint. A Törvény 82. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a központi névjegyzék annak a választójoggal rendelkező,
valamint választójoggal a nagykorúság hiánya miatt nem rendelkező, de a tizenhetedik életévét betöltött polgárnak
az adatait tartalmazza, akit kérelmére a központi névjegyzékbe felvettek. A Törvény 88. §-a alapján a központi
névjegyzékbe történő felvétel kérelmezhető, a kérelem benyújtása nem kötelező, elmulasztását a Törvény nem
szankcionálja. 2. A Törvény 82. § (2) bekezdésében hivatkozott, választójoggal rendelkező személyek körét maga az Alaptörvény
XXIII. cikk (1)–(3) bekezdése határozza meg, az alábbiak szerint:
Az Alaptörvény XXIII. cikk (1) bekezdése szerint minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy
az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti
képviselők választásán választó és választható legyen. Ezen túlmenően az Alaptörvény XXIII. cikk (2) bekezdése alapján az Európai Unió más tagállamának magyarországi
lakóhellyel rendelkező minden nagykorú állampolgára is jogosult arra, hogy a helyi önkormányzati képviselők és
polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásán választó és választható legyen.
Végül pedig az Alaptörvény XXIII. cikk (3) bekezdése szerint a Magyarországon menekültként, bevándoroltként vagy
letelepedettként elismert minden nagykorú személynek joga van ahhoz, hogy a helyi önkormányzati képviselők és
polgármesterek választásán választó legyen. Az Alaptörvény a választójogot tehát egyrészt minden nagykorú magyar állampolgár alapvető jogaként biztosítja.
Az Alaptörvény továbbá a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti
képviselők választásán alapvető jogként biztosítja az Európai Unió más tagállamának magyarországi lakóhellyel
rendelkező minden nagykorú állampolgára választójogát is. Végül a helyi önkormányzati képviselők és
polgármesterek választásán a Magyarországon menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert
minden nagykorú személynek is választójoga van az Alaptörvény értelmében.
Az Alaptörvény e rendelkezéseihez képest a Törvény több helyen a választójog gyakorlásának feltételeként
szabályozza azt, hogy a választópolgár kérje a központi névjegyzékbe való felvételét. Így a Törvény az Alaptörvény
XXIII. cikkében alapvető jogként garantált választójog gyakorlását egy törvényi többletfeltételtől teszi függővé.
3. Az Alkotmánybíróság a Törvény Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatakor figyelemmel volt arra, hogy
a választópolgárok aktív közreműködésével történő regisztráció kapcsán hasonló külföldi példák is ismeretesek. Ennek
kapcsán az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálatot megelőzően fontosnak tartotta rögzíteni a következőket.
3.1. Az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb
szerve; az Alaptörvényben biztosított hatásköreinek többségében az Alaptörvénnyel való összhangot vizsgálja
[24. cikk (2) bekezdés a)–e) pont]. 3.2. Az Alaptörvény Q) cikk (3) bekezdése szerint Magyarország elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait.
A korábbi Alkotmány 7. § (1) bekezdésének első fordulata ezzel lényegében megegyező szabályt tartalmazott,
amelynek az Alkotmánybíróság a jogértelmezésre is kiható jelentőséget tulajdonított:
„A 7. § (1) bekezdés első fordulata, amely szerint a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog
általánosan elismert szabályait, azt mondja ki, hogy ezek az általánosan elismert szabályok külön (további)
transzformáció nélkül is a magyar jog részei. A transzformációt ebben az általánosságban – vagyis a szabályok
felsorolása, illetve meghatározása nélkül – maga az Alkotmány hajtotta végre. Eszerint a nemzetközi jog általánosan
elismert szabályai nem az Alkotmány részei, hanem vállalt kötelezettségek. Az, hogy a vállalást és a transzformációt az
Alkotmány tartalmazza, nem érinti az Alkotmány, a nemzetközi jog és a belső jog hierarchiáját. [...] Az Alkotmány 7. §
(1) bekezdése azt is jelenti, hogy a Magyar Köztársaság az Alkotmány rendelkezésénél fogva részt vesz a nemzetek
közösségében; ez a részvétel tehát a belső jog részére alkotmányi parancs. Ebből következik, hogy az Alkotmányt és
a belső jogot úgy kell értelmezni, hogy a nemzetközi jog általánosan elfogadott szabályai valóban érvényesüljenek”.
[53/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 323, 327.]
3.3. Az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdése arról is rendelkezik, hogy Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek
teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját. E rendelkezés a korábbi Alkotmány
hasonló szabályához képest nevesítetten „Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében”
garantálja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját.
A korábbi Alkotmány alapján az Alkotmánybíróság már kimondta: »A 7. § (1) bekezdés második fordulata – a vállalt
nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjának biztosítása – minden „vállalt” nemzetközi
kötelezettségre vonatkozik, az általánosan elismert szabályokra is. Másrészt az összhangot az egész belső joggal
biztosítani kell, az Alkotmánnyal is. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése tehát az Alkotmány, a nemzetközi jogból származó
szerződéssel, vagy közvetlenül az Alkotmánnyal vállalt kötelezettségek, valamint a belső jog összhangját követeli
meg; az összhang biztosításában figyelemmel kell lenni mindegyikük sajátosságaira.« [53/1993. (X. 13.) AB határozat,
ABH 1993, 323, 327.] Ennek a rendelkezésnek az érvényesítését szolgálja az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés
f) pontjában meghatározott hatásköre, amely szerint vizsgálja a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközését
(megsemmisítheti a nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést).
3.4. Az Alkotmánybíróság eddigi joggyakorlata során számos esetben végzett nemzetközi jogösszehasonlítást, azaz
megvizsgálta más európai, illetve egyéb külföldi országok adott tárgykörre vonatkozó szabályozását [vö. az állami
jelképek kérdésében a 13/2000. (V. 12.) AB határozat, a válaszadási jog tekintetében az 57/2001. (XII. 5.) AB határozat,
az eutanázia kérdésében a 22/2003. (IV. 28.) AB határozat, vizsgálóbizottságok működése tekintetében az
50/2003. (XI. 5.) AB határozat, a közvélemény-kutatási eredmények közzétételének tilalmára vonatkozó kérdések
tekintetében a 6/2007. (II. 27.) AB határozat, a parlament tanácskozásainak rádiós és televíziós közvetítésével
kapcsolatban 20/2007. (III. 29.) AB határozat, a családon belüli erőszakkal és a távoltartással kapcsolatban
53/2009. (V. 6.) AB határozat]. A vizsgálatokban az Alkotmánybíróság jellemzően az adott jogintézmények
bevezetésének indokait, célját igyekezett áttekinteni, ennek során keresve a közös elemeket és az ellentéteket is;
gyakran arra a megállapításra jutva, hogy a tárgybeli jogalkotás jelentős változatosságot mutat, nemcsak
a tengerentúli és az európai államok viszonyában, de az európai államok között is.
Egy jogintézmény alkotmányosságának megítélése egy másik országban az adott állam alkotmánya, a szabályozásnak
a jogrendszerbe illeszkedése, továbbá történeti és politikai háttér függvényében eltérő lehet. Ezért – elismerve, hogy
egy szabályozási megoldás megítéléséhez segítséget jelenthet a külföldi tapasztalatok figyelembe vétele is –
az Alkotmánybíróság nem tekintheti meghatározónak önmagában valamely külföldi ország példáját az Alkotmánnyal
(Alaptörvénnyel) való összhang vizsgálata kérdésében. Az Alkotmánybíróság egy korai határozatában megállapította: „az indítványokban megfogalmazott az az álláspont
pedig, amely szerint az alkalmazott megoldás a nemzetközi gyakorlatban példátlan, nem a nemzetközi (államközi)
gyakorlatra vonatkozik, hanem a külföldi gyakorlatra, és mint ilyen, az Alkotmány 7. §-ának (1) bekezdése
szempontjából irreleváns[,] alkotmányellenesség tehát ezen az alapon sem áll fenn”. [32/1991. (VI. 6.) AB határozat,
ABH 1991, 146, 159.] E szempontokra is figyelemmel megállapítható továbbá: önmagában az a tény, hogy egy
jogintézmény, szabályozási megoldás egy vagy több külföldi (akár európai demokratikus) országban létezik,
az Alaptörvénnyel való összhang megítélése szempontjából nem bír döntő jelentőséggel, így Magyarország
Alaptörvényében biztosított jog korlátozásának elégséges indoka sem lehet.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a jelen ügyben a támadott jogszabály Alaptörvénnyel való összhangját
az Alaptörvény vonatkozó rendelkezései és az Alkotmánybíróságnak az ezekkel összefüggő eddigi joggyakorlata,
valamint az indítványban foglaltak alapján, Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeire is figyelemmel bírálta el.
3.5. Az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában,
1950. november 4-én kelt Egyezmény (a továbbiakban: Emberi Jogok Európai Egyezménye) 1. Kiegészítő
Jegyzőkönyve 3. cikke szerint a szabad választásokhoz való jog tekintetében „a Magas Szerződő Felek kötelezik
magukat arra, hogy ésszerű időközönként, titkos szavazással szabad választásokat tartanak olyan körülmények között,
melyek a törvényhozó testület megválasztását illetően biztosítja a nép véleményének kifejezését.”
3.5.1. Az Európa Tanács alkotmányjogi tanácsadó testülete, a Velencei Bizottság (teljes nevén: Európai bizottság
a demokrácia érvényesítésére a jog eszközeivel), a Code of Good Practice in Electoral Matters című dokumentumban
[Opinion no. 190/2002, Strasbourg, 23 May 2003, CDL-AD(2002)23rev] foglalta össze az európai választási rendszerek
alapelveit, és fogalmazott meg ezekkel kapcsolatos irányelveket és ajánlásokat.
A dokumentum leírja, hogy a gyakorlatban a választói névjegyzékekkel kapcsolatban gyakran kiderül, hogy azok
pontatlanok, ami vitákhoz vezet. A névjegyzékek összeállítását sokszor megnehezíti a hatóságok részéről a tapasztalat
hiánya, a népességmozgások és az a tény is, hogy csak kevés állampolgár veszi a fáradságot arra, hogy a közszemlére
tett névjegyzéket ellenőrizze. A Bizottság a megbízható névjegyzékek kritériumai között említi – többek között –
a névjegyzékek állandóságát, továbbá a rendszeres felülvizsgálat követelményét. A dokumentum megfogalmazza,
hogy a névjegyzék adatait rendszeresen, legalább évente egyszer frissíteni kell annak érdekében, hogy a helyi
hatóságok begyakorolják mindazokat a feladatokat, amelyek a névjegyzék évenként azonos időpontban történő
frissítéséhez kapcsolódnak; ugyanakkor azt is javasolja, hogy ahol a névjegyzékbe vétel nem automatikus, ott
megfelelően hosszú időszakot kell hagyni annak kérelmezésére. A Bizottság tehát a hivatalbóli névjegyzékbe vezetés
elismerése mellett nem zárja ki a kérelemre történő névjegyzékbe vétel intézményét sem, azonban nem fogalmaz
meg további részletes szempontokat arra vonatkozóan, hogy az utóbbi megoldás alkalmazása milyen szabályozási
környezetben, milyen körülmények között indokolt, illetve fogadható el.
3.5.2. Az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) joggyakorlatának elektronikus kereső programja
(HUDOC) szerint a 15 ezer körüli érdemi ítéletből 82 ügy kapcsolódott az Emberi Jogok Európai Egyezménye
1. Kiegészítő Jegyzőkönyv 3. cikkéhez. A panaszok egy része az aktív választójogra vonatkozott, de a nagyobbik része
inkább a passzív választójog gyakorlása szempontjából fogalmazódott meg. A panaszok megítélésénél a Bíróság egy
jól kidolgozott szempontrendszerből indul ki, amely az utóbbi évek csaknem minden választási ügyében megjelent.
3.5.3. A Bíróság több ítéletében is foglalkozott a választójog gyakorlására vonatkozó feltételek állami biztosításának
kötelezettségével, s ennek kapcsán megállapította: „Jóllehet a szerződő feleknek széleskörű mozgásszabadságuk van a választáshoz és a választhatósághoz való jog
feltételeinek megfogalmazásában, a Bíróságra tartozik annak végső megállapítása, hogy az 1. jegyzőkönyv 3. cikkének
követelményei teljesültek-e; meg kell győződnie arról, hogy ezek a feltételek a kérdéses jogokat nem korlátozzák-e oly
mértékben, hogy az már lényegüket érinti és megfosztja őket ténylegességüktől; hogy jogszerű célra irányulnak-e; és
hogy az alkalmazott eszközök nem aránytalanok vagy önkényesek. [lásd Mathieu-Mohin és Clerfayt, uo., 52. §, Gitonas
és társai kontra Görögörszág, 1997. július 1, 39. §, (...) Yumak és Sadak kontra Törökország, 2008. július 8., (…) 109. §]”
A Bíróság is rámutatott az állam intézményvédelmi kötelezettségére: »Meg kell továbbá jegyezni, hogy
az 1. jegyzőkönyv 3. cikkében átfogott területen mindenekelőtt nem egy tartózkodási vagy be nem avatkozási
kötelezettség áll, mint a polgári és politikai jogok java részében, hanem éppen az államot terhelő olyan kötelezettség,
hogy pozitív inézkedéseket fogadjon el avégett, hogy „rendezzen” demokratikus választásokat. (Mathieu Mohin és
Clerfayt, uo., 50. §) E tekintetben a Bíróság számot vet azzal a ténnyel is, hogy a szavazati jog, azaz az 1. jegyzőkönyv
3. cikkében garantált jog „aktív” aspektusa nem valamiféle privilégium. A XXI. században, egy demokratikus államban
a vélelemnek azt kell elősegítenie, hogy ezt a jogot minél szélesebb körre terjesszék ki. [Hirst (no. 2), uo., 59. §]«
(Sitaropoulos és Giakoumopoulos kontra Görögország, 2012. március 15., 67. §, Appl. no. 42202/07)
„Ebből az következik, hogy a lakosság bizonyos csoportjainak vagy kategóriáinak a szavazati jogból való kizárása
összeegyeztethető kell, hogy legyen az 1. jegyzőkönyv 3. cikkét megalapozó elvekkel (lásd �danoka, uo., 105. §).
A Bíróság úgy ítélte meg, hogy a szavazati joghoz kapcsolt az életkori minimum vagy helybenlakási kritériumok elvben
összeegyeztethetőek az 1. jegyzőkönyv 3. cikkével. [lásd Hirst (no. 2), uo., 62. §; Hilbe kontra Liechtenstein (…)]
Úgy tekintette, hogy az általános választás elvétől történő generális, automatikus és differenciálatlan eltérés azzal
a kockázattal jár, hogy az így választott törvényhozói testület és az általa meghozott törvények demokratikus
érvényessége megkérdőjelezhető. [lásd Hirst (no. 2) uo.]” (Sitaropoulos és Giakoumopoulos kontra Görögország,
A Bíróság az állam által alkotott választójogi szabályokkal szemben követelményként fogalmazta meg: „A megszabott
feltételek nem akadályozhatják a törvényhozás megválasztásában az emberek szabad akarat-kifejezését, tükrözniük,
és nem akadályozniuk kell az eltökéltséget a választási eljárás integritásának és hatékonyságának fenntartásában.”
[Hirst kontra Egyesült Királyság (No. 2.), 2005. október 6., 62. §, Appl. no. 74025/01].
3.5.4. A jelen ügyben is vizsgált választói regisztráció kérdését illetően iránymutató jellegű a Bíróságnak a Grúz Munkáspárt
kontra Grúzia ügyben 2008. október 8-án hozott ítélete (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8.,
Appl. no. 9103/04). Az ügy előzményeként a Bíróság figyelemmel volt arra, hogy a 2003. november 2-án tartott
parlamenti választásokon Grúzia nem rendelkezett egységes központi választói névjegyzékkel, az egyes
választókerületekben használt névjegyzékek szignifikáns anomáliákat és hibákat tartalmaztak (Grúz Munkáspárt
kontra Grúzia, 2008. október 8., 49. §, Appl. no. 9103/04). Ez számos választási csalásra adott lehetőséget, ami végül
az országban a választásokat követően kirobbant forradalomhoz vezetett. Grúzia Legfelsőbb Bírósága a csalások miatt
részben megsemmisítette a 2003. november 2-i választások eredményét, ezért a parlamenti választásokat meg kellett
ismételni, amire végül 2004. március 28-án került sor. A Bíróság ítélete – mindezek után alapvetően – azt a regisztrációs
rendszert vizsgálta felül, amelyet a megismételt választás céljára alakítottak ki.
A Bíróságnak egyebek mellett arra a kérdésre kellett választ adnia, hogy az eset összes körülményeit figyelembe véve
összeegyeztethető-e az Emberi Jogok Európai Egyezménye 1. Kiegészítő Jegyzőkönyv 3. cikkével a választói
regisztráció Grúziában alkalmazott aktív rendszere. A Bíróság ennek kapcsán rámutatott arra, hogy bizonyos
szabályok, amelyek egy választási rendszer kontextusában elfogadhatatlanok, egy másik választási rendszerben
elfogadhatók lehetnek (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 89. §, Appl. no. 9103/04). A Bíróság
megállapította továbbá, hogy általában a választási rendszer stabilitása a kívánatos, a választások alapvető szabályait,
– mint amilyen a választói névjegyzék vezetésére vonatkozó szabályozás is –, nem helyes túl gyakran módosítani,
különösen nem a választások előtt, különben az állam veszélyezteti a szabad választás garanciáinak tiszteletét és
az azokba vetett bizalmat (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 88. §, Appl. no. 9103/04).
A Bíróság az adott ügyben nem állapított meg jogsértést (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 92. §,
Appl. no. 9103/04), amit az eset nagyon sajátos körülményeivel indokolt, az ítélet szerint ugyanis minden választójogi
szabályozás alapvetően az adott ország politikai fejlődésének fényében vizsgálandó. A Bíróság ilyen sajátos
körülményként értékelte mindenek előtt azt, hogy az előző parlamenti választás kudarca a megfelelő választói
névjegyzék hiányára volt visszavezethető (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 85. §, Appl. no. 9103/04).
Valamint azt, hogy korábban a választókról nem volt központi névjegyzék, a rendelkezésre álló helyi listák pedig
megbízhatatlanok voltak (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 85. §, Appl. no. 9103/04). A Bíróság
figyelembe vette továbbá, hogy az aktív regisztráció javított a korábbi helyzeten, számos korábbi hibát kiküszöbölt
(Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 86. §, Appl. no. 9103/04). A Bíróság értékelte, hogy a választók még
a szavazás napján is regisztrálhattak (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 86. §, Appl. no. 9103/4).
Jelentősége volt továbbá annak, hogy a grúz hatóságok a nemzetközi szervezetek ajánlásait hajtották végre
(Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 87. §, Appl. no. 9103/04). A Bíróság figyelembe vette végül, hogy
a rendelkezésre álló igen rövid idő (lényegében négy hónap) alatt túlzott és gyakorlatilag elvárhatatlan (excessive
and impracticable) lett volna egy ideális megoldást elvárni a grúz hatóságoktól (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia,
A fentiek alapján általános érvénnyel megállapítható, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezménye 1. Kiegészítő
Jegyzőkönyv 3. cikke értelmében a választójog gyakorlásának aktív regisztrációhoz kötése a szabad választáshoz való
jogot korlátozza. Ilyen korlátozás csak legitim cél elérése érdekében tekinthető indokoltnak. Kizárólag kellő súlyú
indok legitimálhatja a korlátozást. Bejáratott, működő választói névjegyzék mellett, – figyelembe véve, hogy
az általános választójog immár nem privilégium, azt a választópolgárok lehetőleg minél szélesebb köre számára
biztosítani kell –, az aktív regisztráció bevezetésének ilyen kellő súlyú legitim indoka nem állapítható meg.
Mindezekre figyelemmel volt az Alkotmánybíróság, amikor vizsgálta azt a kérdést, hogy a névjegyzékbe vétel iránti
kérelem jogintézménye a Törvényben szabályozott formában az Alaptörvénnyel összhangban korlátozza-e
a választójogot. Ezt mindazonáltal az Alkotmánybíróság az Alaptörvénnyel való összhang előzetes vizsgálatára
irányuló indítvány keretei között bírálta el. 4. Az Alkotmánybíróság a választójogot számos korábbi határozatában vizsgálta.
Az Alkotmánybíróság a 22/2012. (V. 11.) AB határozatban megállapította, hogy az Alaptörvény hatályba lépése előtt
hozott korábbi határozatai az akkor elbírált alkotmányjogi kérdéssel összefüggésben hogyan használhatók fel
az újabb ügyekben. A határozat szerint az Alkotmánybíróságnak azokra az alapértékekre, emberi jogokra és
szabadságokra, továbbá alkotmányos intézményekre vonatkozó megállapításai, amelyek az Alaptörvényben nem
változtak meg alapvetően, érvényesek maradnak. A határozat kimondta, hogy az előző Alkotmány és az Alaptörvény
egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő
jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni.
A választójogot alapvető jogként az előző Alkotmány 70. §-a is rögzítette, hasonlóan elismerve azoknak
a választójogát, akik az Alaptörvény XXIII. cikke alapján is rendelkeznek választójoggal. Az Alkotmány 70. §-a továbbá
a választójog korlátozását is tartalmilag az Alaptörvényhez hasonlóan szabályozta; a választójog központi
névjegyzékbe történő felvételre irányuló kérelem előterjesztéséhez kötését az Alkotmány sem tartalmazta.
Az Alaptörvény ugyanakkor a magyar állampolgárok tekintetében a magyarországi lakóhelyet már nem határozza
meg a választójog feltételeként, és ezzel a választójogot a magyar állampolgárok olyan csoportjának is biztosítja, akik
korábban nem rendelkeztek választójoggal. Ez azonban nem változtat azon, hogy a választójoggal rendelkezők döntő
többsége esetében az Alaptörvény XXIII. cikke az Alkotmány 70. §-ával a jelen ügyben eldöntendő alkotmányjogi
kérdések szempontjából tartalmilag azonosan szabályozza a választójogot, ezért az Alkotmánybíróság a korábbi
határozataiban foglalt jogértelmezését a jelen ügy vizsgálata során is irányadónak tekintette.
5.1. Az Alkotmánybíróság elsőként a választójog Alaptörvényben kifejeződő tartalmát vizsgálta.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. A B) cikk (3) bekezdése
szerint a közhatalom forrása a nép, amely hatalmát a (4) bekezdés szerint a választott képviselői útján, illetve
kivételesen közvetlenül gyakorolja. A népszuverenitás elve alapján a nép az alkotmány elfogadását követően annak
keretei között érvényesítheti a közhatalom gyakorlására vonatkozó döntési jogát. Az Alaptörvény szerint a nép nem
csupán forrása a közhatalomnak, hanem annak konstituálását követően a B) cikk (4) bekezdésében foglaltak alapján
részt is vesz a közhatalom gyakorlásában. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a választópolgárok kizárólag az aktív
választójog négy évenkénti gyakorlása révén tudnak befolyást gyakorolni a képviseleti szervek, különösképpen
az Országgyűlés összetételére. Éppen ezért, „akár az egyenlőség, akár az általánosság bármiféle korlátozása csak igen
jelentős elvi indokból fogadható el és egyeztethető össze az Alkotmánnyal.” [6/1991. (II. 28.) AB határozat,
ABH 1991, 19, 20.] A választójogot az Alaptörvény XXIII. cikke garantálja. Az itt található választójogi szabályok a népszuverenitás
elvének, valamint a demokrácia követelményének konkrét megvalósulási formái. Ebből következik, hogy a nép
közvetett hatalomgyakorlásának, vagyis az aktív választójognak a korlátozása egyszersmind a B) cikkben foglalt
demokrácia és népszuverenitás elveinek a korlátozását is jelenti. „A demokrácia elvén alapuló politikai rendszer
elengedhetetlen feltétele a stabil, jogszerűen és kiszámítható módon működő választási rendszer.” A választói
akaratnak a választások révén való kifejezése ugyanis a közhatalmat gyakorló képviseleti szerveket „konstituálja,
legalizálja és legitimizálja.” [39/2002. (IX. 25.) AB határozat, ABH 2002, 273, 279.]
Az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata során azt is kimondta, hogy a választójog „[o]lyan alapvető jog, amely
az állampolgároknak az állami hatalom gyakorlásában való részvételét hivatott biztosítani és amelynek érvényesülése
azt a követelményt támasztja az állammal szemben, hogy biztosítsa gyakorlásának feltételeit és jogszabály
– az Alkotmány 8. § (2) bekezdésben foglalt előírásnak megfelelően törvény – határozza meg gyakorlásának módját,
rendjét, valamint garanciáit.” [63/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 509, 516.] Ebből következően a választójog olyan
alapjog, amely kizárólag az arra vonatkozó szabályozásban megnyilvánuló állami közreműködés révén érvényesülhet,
vagyis gyakorlásának feltételeit, körülményeit az állam biztosítani hivatott. A választójog ebből a szempontból tehát
kettős funkcióval rendelkező alapjog; egyrészt a választójog a közügyek vitelében való részvételt, valamint
a közhatalmi döntéshozatal közvetett formáját testesíti meg az állampolgárok oldaláról, másrészt a képviseleti szerv
létrehozásának és legitimációs bázisának eszközeként is szolgál. A választójog alanyi oldalán a választójogosultság, mint az állampolgár politikai alapjoga áll. A választójog
az Alaptörvényben elismert, – a népszuverenitás elvének érvényre juttatását garantáló – alapvető jog. A választójog
alanyi oldalán alapvetően a választásra jogosult állampolgár azon szabadsága áll, amelynek birtokában jogosult
eldönteni, hogy gyakorolja-e a választójogát vagy sem, illetve, hogy kire adja le szavazatát.
A választójog gyakorlásának biztosítása érdekében az államnak aktív magatartást kell tanúsítania. A választójog
intézményvédelmi oldalán az állam a választójog gyakorlását lehetővé tevő, azt elősegítő szabályok megalkotására, és
azok érvényesítésére köteles. Az állam intézményvédelmi kötelezettségéből következik, hogy nem gördíthet olyan
akadályt a választójog gyakorlása elé, amely a választási részvételt alaptörvény-ellenesen korlátozná. A választójog,
mint alanyi jog érvényesíthetőségének feltétele tehát, hogy az állam a választójog gyakorlását biztosítsa, és azt
megfelelő garanciákkal védje. A választójog alanyi oldala és az azt garantáló állami intézményvédelmi kötelezettség keretei között a választójogi
rendszer konkrét szabályozására nézve az Alkotmánybíróság a következő gyakorlatot alakította ki. Az Alkotmánybíróság
a 63/B/1995. AB határozatban kimondta, hogy „az Országgyűlés széles döntési szabadsággal rendelkezik a választási
rendszer megválasztása, a választási eljárás szabályainak megállapítása során. A törvényhozó szabadon határozza meg
a választókerületi rendszereket, a jelöltállítás, a szavazás és a mandátumszerzés rendjét. Az Országgyűlés ezt a döntési
szabadságát a választójogi szabályok megalkotása során is, csak az Alkotmány keretei között gyakorolhatja, úgy köteles
ezeket a szabályokat meghozni, hogy azok az Alkotmány rendelkezéseivel ne ütközzenek, Alkotmányban szabályozott
alapvető jogot alkotmányellenes módon ne korlátozzanak.” (ABH 1996, 509, 513.)
Az Alkotmánybíróság gyakorlatából a fentiek szerint az következik, hogy a választójognak lényeges szerepe van
a ténylegesen működő demokrácia érvényesülésében. Az általános és egyenlő választójog maradéktalan biztosítása
által érhető el, hogy a megválasztott (törvényhozó) hatalom és az általa elfogadott döntések (törvények) legitimitása
ne legyen megkérdőjelezhető. Az állam alapvetően széles mérlegelési lehetőséget élvez a konkrét szabályozás
területén, a választójog gyakorlásának feltételei azonban nem nehezíthetik meg a népakarat szabad kifejezését,
továbbá nem gátolhatják a választójogban kiteljesedő döntési szabadságot. Ritkán lehet önmagában egyetlen
választási szabályról vagy valamely választójogi jogintézményről megállapítani, hogy az a szabad választást
korlátozza. A választási szabályoknak összességében kell megfelelniük annak a követelménynek, hogy mindenek
felett a választók véleményének szabad kifejezését segítsék elő.
5.2. Az Alkotmánybíróság ezt követően a választójog korlátozásának feltételeit, követelményeit vizsgálta.
Az Alaptörvény a választójog garantálása mellett szűk körben maga is meghatároz kizáró feltételeket. Így a XXIII. cikk
(6) bekezdése értelmében nem rendelkezik választójoggal az, akit bűncselekmény elkövetése vagy belátási
képességének korlátozottsága miatt a bíróság a választójogból kizárt. Nem választható továbbá az Európai Unió más
tagállamának magyarországi lakóhellyel rendelkező állampolgára, ha az állampolgársága szerinti állam jogszabálya,
bírósági vagy hatósági döntése alapján hazájában kizárták e jog gyakorlásából. Az Alaptörvény XXIII. cikk
(4) bekezdése szerint sarkalatos törvény a választójogot vagy annak teljességét magyarországi lakóhelyhez,
a választhatóságot további feltételekhez kötheti. Az Alaptörvény tehát kifejezetten csak az ismertetett esetekben teszi
lehetővé a választójog kizárását. Az Alaptörvény a választójog más korlátozását, így annak a központi névjegyzékbe
történő felvételre irányuló kérelem előterjesztéséhez kötését nem ismeri.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a választójogosultságból való kizárásra vonatkozó szabályoknak az alkotmány
választójogi klauzulájából kell kitűnnie. A korábbi Alkotmány 70. §-ához hasonlóan az Alaptörvény XXIII. cikkének
szövege is azt az értelmezést támasztja alá, miszerint az itt meghatározott választójogi feltételek köre zárt rendszert
alkot. Ebből következően a választójogból való kizárás csak a XXIII. cikkben foglalt, kifejezetten nevesített esetekben
lehetséges. Az Alkotmánybíróság ezt az elvet követte abban az ügyben, amikor a választhatóságra vonatkozóan
a 70. §-on kívüli, más kizáró okot állító törvényi rendelkezés alkotmányellenességét mondta ki. A 16/1994. (III. 25.)
AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejezetten deklarálta, hogy „nem lát alkotmányos lehetőséget arra, hogy
a törvény az Alkotmány rendelkezéseiben foglaltakon túl a passzív választójogot kizáró okot állapítson meg.” Ezzel
egyidejűleg pedig megállapította, hogy a törvényben foglalt további kizáró ok a választójoghoz szükséges
feltételeken túl, alkotmányosan nem indokolható módon támasztana újabb feltételt a passzív választójogi
jogosultsághoz. (ABH 1994, 79, 82.) Ezt az álláspontját az Alkotmánybíróság a 339/B/1994. AB határozatában is
megerősítette (ABH 1994, 707, 710.). Az Alaptörvény XXIII. cikkében foglalt kizáró okok zárt jellegét a (4) bekezdés szövege is megerősíti, amely szerint
az aktív választójog teljessége csak magyarországi lakóhelyhez köthető. A választójogból történő kizárás kifejezett
alaptörvényi nevesítése mögött az a garanciális szempont áll, hogy a választójog ilyen korlátozására kizárólag
alkotmányozói, illetve alkotmánymódosítói hatalom birtokában, konszenzussal, a választójogra vonatkozó szabályok
közé iktatva kerülhessen sor. Az Alkotmánybíróság tehát a választójogból történő kizáró okok zárt alaptörvényi követelményét az Alaptörvény
szövege, illetve a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat alapján is irányadónak tekinti. Ezzel egyidejűleg
az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a választójog gyakorlásának konkrét módja és részletszabályai az Alaptörvény
XXIII. cikkének, valamint az alapjog korlátozására irányadó I. cikk (3) bekezdése alapján törvényben szabályozandók.
6.1. Az Alkotmánybíróság a 63/B/1995. AB határozatban utalt arra, hogy az Országgyűlés köteles az állami hatalom
gyakorlásában való részvételt biztosítani, és ennek megfelelően köteles a választójog gyakorlásának rendjét és
garanciáit kialakítani. Az ilyen (pl. adminisztratív jellegű), a választójogosultság lényegét nem érintő feltételeket
tartalmazó szabályokra is alkalmazandók az alapjogok korlátozására vonatkozó rendelkezések. Ennek megfelelően
a 16/1994. (III. 25.) AB határozat kimondta, hogy „az aktív és a passzív választójog […] lényeges tartalmát törvény nem
korlátozhatja.” (ABH 1994, 79, 81.) A választójog gyakorlását tehát törvény az alapjog korlátozására vonatkozó
alaptörvényi szabályok betartásával feltételhez kötheti, illetve korlátozhatja. Egy ilyen eljárási jellegű feltétel
szükségességéről és arányosságáról döntött például az Alkotmánybíróság a választások két fordulója között kiadott
igazolás ügyében [298/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 696, 699.].
Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglaltak értelmében tehát az alapvető jog más alapvető jog érvényesülése
vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal
arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Ezért az Alkotmánybíróság
az indítvány alapján a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a Törvény az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésébe ütköző
módon korlátozza-e a XXIII. cikk szerinti választójogot akkor, amikor azt a központi névjegyzékbe történő felvételre
irányuló kérelem előterjesztéséhez köti. A Törvény a választási eljárás szabályozása keretében rendelkezik a központi névjegyzékről, illetve a központi
névjegyzékbe vétel iránti kérelemről, s ennek benyújtását olyan feltételként határozza meg, amelynek hiányában
a választójog nem gyakorolható. Ezáltal a központi névjegyzékbe vétel iránti kérelem a Törvény alapján az alapvető jog
gyakorlása korlátozásának minősül, amelyre az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerint kerülhet sor. Ennél fogva
az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy van-e olyan alapvető jog vagy alkotmányos érték, amelynek
védelme feltétlenül szükségessé teszi a központi névjegyzékbe vétel iránti kérelem Törvény szerinti benyújtását
a választójog gyakorlásához. 6.2. A Törvény az aktív választási regisztráció módszerét vezeti be, oly módon, hogy a jegyzőnél személyesen vagy
bizonyos körben levélben, illetve az ügyfélkapun keresztül benyújtandó, a névjegyzékbe vétel iránti kérelem
a választójog gyakorlásának feltétele. A magyarországi lakóhellyel rendelkező állampolgárok esetében ugyanakkor
– az alábbiakban kifejtettek szerint – nincs alkotmányosan igazolható indok arra, hogy a szabályozás kizárja
a választójog gyakorlásából azokat, akik nem kérték felvételüket a névjegyzékbe. Magából a Törvény szövegéből is
megállapítható, hogy az állam számára egyéni kérelmek nélkül is rendelkezésére állnak a magyarországi lakóhellyel
rendelkező állampolgárokra vonatkozóan a központi névjegyzék összeállításához szükséges adatok.
A Törvény 90. § (1) bekezdése szerint a központi névjegyzékbe vétel iránti kérelemnek a választópolgár nevét, anyja
nevét, személyi azonosítóját kell alapvetően tartalmaznia. Vagyis olyan személyes adatokat, amelyeket a polgárok
személyi és lakcím adatait tartalmazó nyilvántartás is magában foglal, a polgárok személyi adatainak és lakcímének
nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Nytv.) 11. § (1) bekezdése alapján.
A Törvény 90. § (1) bekezdése szerinti tartalommal előterjesztett kérelem alapján jön tehát létre a központi névjegyzék,
amely végeredményben alapul szolgál a szavazóköri névjegyzék Nemzeti Választási Iroda által történő elkészítéséhez,
s ezen keresztül a választójog gyakorlásához. A Törvény 105. §-a és 3. számú melléklete értelmében a szavazóköri
névjegyzék mindazonáltal nemcsak a központi névjegyzékben szereplő adatokat tartalmazza a választópolgárokról,
hanem más olyan személyes adatot (pl. lakcím) is, amihez a Nemzeti Választási Iroda eleve csak a polgárok személyi és
lakcím adatait tartalmazó nyilvántartásból jut hozzá. A Nemzeti Választási Irodának tehát a szavazóköri névjegyzék
összeállításánál – a nyilvántartásban szereplő választópolgárokat illetően – mindenképpen fel kell használnia
a polgárok személyi és lakcím adatait tartalmazó nyilvántartást, ami az előzőekben kifejtettekből következően az Nytv.
11. § (1) bekezdése alapján a központi névjegyzékbe vétel iránti kérelemben foglalt adatokat a választópolgárok
jelentős részére éppen úgy tartalmazza. Figyelemmel arra, hogy a választójog gyakorlásához szükséges szavazóköri
névjegyzék összeállításánál a polgárok személyi és lakcím adatait tartalmazó nyilvántartást is fel kell használni,
s a Törvény szerinti központi névjegyzék a választópolgárok túlnyomó többsége vonatkozásában csak olyan adatokat
tartalmaz, amely az előző nyilvántartásból is megismerhető, a központi névjegyzékbe vétel iránti kérelem nem
tekinthető a választójog gyakorlásához minden választópolgár vonatkozásában feltétlenül szükséges korlátozásnak.
Az állam rendelkezésére álló nyilvántartásokat a Törvény maga is olyanoknak tekinti, mint amelyek alkalmasak
a választások zökkenőmentes és átlátható lebonyolítására. A Törvény 91. § (1) bekezdése alapján a névjegyzékbe vétel
iránti kérelem adatait össze kell vetni a polgárok személyi és lakcím adatait tartalmazó nyilvántartás, személyi
azonosítóval nem rendelkező kérelmező esetén a magyar állampolgárságát igazoló okirata nyilvántartásának
adataival. A Törvény 126. § (1) bekezdése szerint pedig az a választópolgár ajánlhat jelöltet, aki a választáson
a választókerületben választójoggal rendelkezik, függetlenül attól, hogy szerepel-e a központi névjegyzékben. Ezt
támasztja alá a Törvény 130. § b) pontjában foglalt rendelkezés is, amely szerint az ajánlás akkor érvényes, ha az ajánló
választópolgár ajánlóíven feltüntetett adatai a polgárok személyi és lakcím adatait tartalmazó nyilvántartás adataival
teljeskörűen megegyeznek. Egyértelmű tehát, hogy a szabályozás alapján léteznie kell a választópolgárok olyan
nyilvántartásának is, amely nem az egyéni kérelmeken alapul. A központi névjegyzék mellett, amelybe kérelemre lehet
bekerülni, a központi névjegyzékbe vételre jogosult választópolgárokról is készül hivatalból egy másik nyilvántartás
(erre szükség van egyebek mellett a szavazókörök kialakításnál a Törvény 77. §-a, illetve 80. §-a alapján), annak
érdekében, hogy a Nemzeti Választási Iroda tájékoztatni tudja a jogosultat a választójoga gyakorlásának feltételeiről és
névjegyzékbe vétele módjáról (Törvény 86. §). Az alkotmánybírósági vizsgálat során megfogalmazódott az a kérdés is, hogy a választójog gyakorlásának kérelemre
történő névjegyzékbe vételhez kötése – bár erre a Törvény indokolása nem utal – szükséges-e esetleg a választójog
egyenlőségének elősegítése érdekében. Az Alkotmánybíróságnak a régi Vjt. és végrehajtási rendelete mellékletei
alkotmányossági vizsgálata tárgyában hozott 22/2005. (VI. 17.) AB határozatából következik, hogy az egyéni
választókerületek területének megállapítása, valamint az egyes választókerületekre jutó választópolgárok száma
közvetlen összefüggésben van a választójog érvényesülésével, ezen belül az egyenlő választójog alapelvével.
Az egyéni választókerületek megyénkénti megoszlása és az egyes választókerületek területének körülírása ugyanis
alapvetően befolyásolja az egyéni jelöltekre leadható szavazatok súlyát. Ezekkel összefüggésben az Alkotmánybíróság
azt az alkotmányossági követelményt állapította meg, hogy az egyéni választókerületekben a választásra jogosultak
száma a lehető legkisebb mértékben és csak megfelelő alkotmányos indokkal térhet el egymástól
(ABH 2005, 246, 254.). Az egyéni jelöltekre leadható szavazatok súlya egyenlőségének előmozdítása a jelen ügyben
a hosszabb távon, munkavállalás vagy tanulás miatt külföldön tartózkodó, de a személyiadat- és lakcímnyilvántartás
szerint magyarországi lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárok szavazásával összefüggésben merül fel. Az ebbe
a csoportba tartozó választópolgárok – akik közül sokuk tartós külföldi tartózkodásáról a magyar államigazgatási
szerveknek nincs tudomása – az egyéni választókerületek arányos kialakítása [Vjt. 4. §] szempontjából a bejelentett
magyarországi lakóhelyük szerinti egyéni választókerületbe számítandók; ugyanakkor – bár a Törvény biztosítja
számukra a külképviseleti, illetve a levélben történő szavazást – nem kizárt, hogy a szavazás napján Magyarországon
tartózkodó választópolgárokhoz képest jelentősen kisebb arányban fognak választójogukkal élni. Ez pedig – főként,
ha az érintett választópolgárok száma országosan százezres nagyságrendűre tehető –, ahhoz is vezethet, hogy egyes
választókerületekben jelentős eltérés lehet a választójogosultak száma és azok száma között, akik választójogukat jó
eséllyel ténylegesen is gyakorolni fogják, ami a különböző egyéni választókerületekben lévő választópolgárok egyéni
jelöltekre leadható szavazata tényleges súlyában nagyobb egyenlőtlenségeket is eredményezhet. Ezzel a szemponttal
kapcsolatban azonban az Alkotmánybíróság a következőkre mutat rá: egyrészt, a Vjt. szerint az egyéni
választókerületek arányosítását az országgyűlési képviselők megelőző általános választásának napján választásra
jogosultak számához viszonyítva – nem pedig az adott választásra feliratkozottak számára tekintettel – kell elvégezni
[4. § (8) bekezdés]. Másrészt, az adott választásra feliratkozottak számára figyelemmel törvényesen nem is lehetne
arányosítani a választókerületeket: a Vjt. ugyanis – a 22/2005. (VI. 17.) AB határozatában foglaltaknak megfelelően –
rögzíti, hogy az országgyűlési képviselők általános választását megelőző év első napja és az országgyűlési képviselők
általános választásának napja közötti időben nem kerülhet sor a választókerületi határok módosítására
[4. § (6) bekezdés], tehát egy adott választás vonatkozásában a Törvény szerinti feliratkozás időszaka még el sem
kezdődik, amikor a választókerületi határok módosíthatóságának időszaka már lezárult. Mindezek alapján
az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a választójog gyakorlásának a Törvény alapján kérelemre történő
névjegyzékbe vételhez kötése a választójog tényleges egyenlőségének előmozdítását sem célját, sem eredményét
tekintve nem szolgálja, ezáltal nem képezheti a vizsgált korlátozás alkotmányos indokát.
Az Alkotmánybíróság a szabad választójog alapján az Alaptörvény XXIII. cikkébe ütközőnek minősítette a Törvény
82. § (2) bekezdését. Eszerint ugyanis a választójog gyakorlásának biztosítását szolgáló központi névjegyzék nem
tartalmazza az összes olyan választópolgár adatait, akiknek választójoga a nyilvántartásból megállapítható, hanem
csak azokét, akiket kérelmükre felvettek a központi névjegyzékbe. Az Alkotmánybíróság továbbá megállapította, hogy
a Törvény az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésébe ütköző módon korlátozza a XXIII. cikkben biztosított választójogot
azáltal, hogy általánosságban a központi névjegyzékbe történő felvételre irányuló kérelem előterjesztéséhez köti
a választójog gyakorlását, jóllehet e kérelem előterjesztése a választójog gyakorlásához nem minden választópolgár
esetében feltétlenül szükséges. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Törvény 106. §
(1) bekezdése és (2) bekezdése alaptörvény-ellenes. Az Alkotmánybíróság e döntésénél figyelembe vette, hogy a választójog gyakorlásának eljárási feltételei
vonatkozásában milyen – a korábbi Alkotmánnyal és az Alaptörvénnyel is összhangban álló – szabályozás alakult ki
a Törvény tervezett hatálybalépését megelőzően (ami jelenleg is hatályban van). A Magyarországon élő
választópolgárok az 1990-ben tartott szabad országgyűlési választáskor és azóta is kérelemre történő névjegyzékbe
vételhez kötöttség nélkül gyakorolhatták választójogukat. A választójog gyakorlásának ilyen módja a választási eljárás
állandósult elemévé vált. Ha Magyarországon ezt megelőzően nem létezett volna a jelenlegihez hasonló
személyiadat- és lakcímnyilvántartás, és ezért a választójog gyakorlását csak előzetes önkéntes feliratkozás alapján
lehetett volna biztosítani, akkor a törvénybeli szabályozás alkotmányossága a személyiadat- és lakcímnyilvántartás
utóbb történő bevezetése (tehát a feliratkozás szükségességének időközbeni megszűnése) esetén is eltérő megítélés
alá eshetne. A választójog gyakorlásának kialakult részjogosultságaiból azonban indokolatlanul visszavenni nem
lehet, azok korlátozására csak az Alaptörvénnyel összhangban, az I. cikk (3) bekezdésnek megfelelően kerülhet sor.
Az Alaptörvény alapján a felelős, tudatos állampolgári magatartás állami elősegítése önmagában nem lehet
a jogkorlátozás kellő súlyú legitim indoka, így nem szolgálhat a választójog korlátozásának alapjául sem.
Az Alkotmánybíróság tehát a fentiek értelmében azért állapította meg a Törvény 82. § (2) bekezdése és 106. §-a
alaptörvény-ellenességét, mert e rendelkezések a választójog gyakorlását általánosságban kérelem alapján történő
névjegyzékbe vételtől teszik függővé. Az Alkotmánybíróság határozata nyomán a törvényhozó feladata, hogy
az alaptörvény-ellenes szabályozás megszüntetésekor kiiktassa a Törvény minden olyan további rendelkezését is,
amely a 82. § (2) bekezdéshez és 106. §-hoz hasonlóan a választójog gyakorlását – alkotmányosan nem igazolható
módon – kérelem alapján történő névjegyzékbe vételhez köti.
7. Az Alkotmánybíróság a fentiekben a választójog gyakorlása központi névjegyzékbe való feliratkozáshoz kötésének
alaptörvény-ellenességét állapította meg. Önmagában a központi névjegyzék Törvény általi felállítását és az abba való
feliratkozás lehetőségét azonban nem vetette alá alkotmányossági felülvizsgálatnak. Ilyenformán tehát magát
a központi névjegyzék intézményét az Alkotmánybíróság döntése nem érinti, mi több, annak kapcsán az alábbiakat
jegyzi meg: Amíg az Alkotmány szerint a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező magyar állampolgár rendelkezett
választójoggal, addig az Alaptörvény XXIII. cikke a magyar állampolgárok tekintetében a lakóhelyet nem határozza
meg a választójog általános feltételeként (csak az Európai Unió más tagállamának nagykorú állampolgára esetében
kötelező feltétel), illetve lehetővé teszi, hogy sarkalatos törvény a választójogot vagy annak teljességét magyarországi
lakóhelyhez kösse. Az Alaptörvény tehát elviekben kiszélesíti azt a személyi kört, akik választójoggal rendelkeznek;
a magyar állampolgárok olyan csoportjai előtt is megnyitja ezt a politikai alapjogot, akik korábban nem vehettek részt
a képviseleti szervek konstituálásában. A 2012. január 1-jén hatályba lépett, az országgyűlési képviselők választásáról
szóló 2011. évi CCIII. törvény (a továbbiakban: Vjt.) 12. §-a a szavazásra vonatkozó szabályok körében különbséget tesz
magyarországi lakóhellyel és azzal nem rendelkező választópolgár között, de az utóbbiakat sem zárja ki
a választójogból, pártlistára leadhatják szavazatukat (egyéni választókerületi jelöltre nem). A Vjt. 1. §-a alapján
a törvény alkalmazásában lakóhelynek a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló törvény
szerinti lakóhely, lakóhellyel nem rendelkező állampolgár esetében pedig a tartózkodási hely számít. A hatályos
Ve. szerint a helyi választási iroda vezetője a választójoggal rendelkező polgárok névjegyzékét a személyiadat- és
lakcímnyilvántartásba bejelentett lakcímmel rendelkező személyek adatai (és a választójoggal nem rendelkező
nagykorú polgárok nyilvántartása) alapján állítja össze [12. §, 149. § q) pont]. Mindezekből látható, hogy
a választójoggal rendelkezők vonatkozásában bekövetkező változások indokolják a választói névjegyzékre vonatkozó
szabályok módosítását is, mivel kizárólag a jelenlegi személyiadat- és lakcímnyilvántartás alapján hivatalból vezetett
névjegyzékben nem szerepelne a választójogosultak összes csoportja. A központi névjegyzékbe vétel iránti kérelem előterjesztésének lehetősége (Törvény 87. §) a választópolgárok
bizonyos részénél tehát éppen a választójog gyakorlását teszi lehetővé, illetve segíti elő, vagyis éppen a választójog
gyakorlásának előfeltétele. Az új választási eljárási szabályok részeként a névjegyzékbe vétel iránti kérelem
előterjesztésének lehetősége alapján válnak a magyarországi lakóhellyel nem rendelkező nagykorú magyar
állampolgárok (külföldön élők, bérelt ingatlanban bejelentett lakóhellyel nem rendelkezők stb.) is képessé arra, hogy
az Alaptörvény XXIII. cikk (1) bekezdésében biztosított választójogukat gyakorolják. Hasonlóképpen – a Törvény által
szabályozott keretek között – a névjegyzékbe vétel iránti kérelem révén biztosítható, hogy a Magyarországon élő
nemzetiségek élni tudjanak az Alaptörvény XXIX. cikk (2) bekezdésében foglalt jogukkal, továbbá a Vjt. által
meghatározott módon az Országgyűlésben nemzetiségi képviseletet állíthassanak fel. Adott esetben – a Törvény
keretei között – erre irányuló külön kérelem teszi lehetővé a választójog tényleges gyakorlását azok számára is, akik
szavazási segítség iránti igényt kívánnak bejelenteni. 8. Az Alkotmánybíróság rámutat továbbá arra, hogy bár a központi névjegyzék alapvetően a kérelmet benyújtó
választópolgárok kérelmében foglalt adatokat tartalmazza, de a központi névjegyzék adatait a kérelmektől
függetlenül folyamatosan frissíteni kell a Törvény 84. § (1) bekezdése alapján. Eszerint kötelező a központi névjegyzék
adatait a polgárok személyi és lakcím adatait tartalmazó nyilvántartás, a választójoggal nem rendelkező polgárok
nyilvántartása és a szavazókörök és választókerületek nyilvántartása adataiban bekövetkezett változásokkal frissíteni.
Ilyenformán a választójog gyakorlásához szükséges szavazóköri névjegyzék összeállításának alapja már nem pusztán
a választópolgári kérelmek összesített adatait tartalmazó névjegyzék lesz, hanem egy, a Törvény 84. § (1) bekezdése
szerint a Nemzeti Választási Iroda által kötelezően frissített nyilvántartás.
A köztársasági elnök indítványában hivatkozott az alapvető jogok biztosa AJB-267/2012. számú ügyben készült
jelentésére, amely egyebek mellett megállapította, hogy a „lakcímnyilvántartás gyakorlatilag alkalmatlan arra, hogy
valósághű módon tájékoztatást adjon a polgárok lakó-, illetve tartózkodási helyéről”. Az alapvető jogok biztosa ezt
annak kapcsán állapította meg, hogy a „2011. március 4-én 19 763 polgár szerepelt bejelentett lakóhely nélküli,
tartózkodási hellyel rendelkező személyként a nyilvántartásban. Ugyanakkor 32 677 db olyan érvényes
lakcímigazolvány van a polgárok birtokában, amely lakcímadatot nem tartalmaz.” Az alapvető jogok biztosa
jelentésében rávilágított arra, hogy ez a helyzet egy jogellenes gyakorlat eredményeként alakult ki. Az általa feltárt
alapvető jogokat érintő visszásság orvoslása érdekében felkérte a közigazgatási és igazságügyi minisztert
a lakcímnyilvántartás szabályozási rendszerének felülvizsgálatára, illetve az átfogó módosítás iránti intézkedésre.
Tekintettel arra, hogy a központi névjegyzék alapvetően e nyilvántartásra épül, a fentiek értelmében az állam
választójoggal kapcsolatos intézményvédelmi kötelezettségének körébe tartozik az alapvető jogok biztosa által feltárt
probléma orvoslása. Az adott problémát a központi névjegyzékbe vétel iránti kérelem bevezetése önmagában
képtelen orvosolni, hiszen e kérelem a Törvény 94. §-a szerint a lakcímet nem tartalmazza, tehát a lakcím
– pontosabban a Törvény 2. számú mellékletének c) pontja alapján a lakóhely és a tartózkodási hely – nem a kérelem,
hanem az előbbi nyilvántartások révén válik a központi névjegyzék részévé.
Az Alkotmánybíróság a fentiekben már kimondta, az állam intézményvédelmi kötelezettsége körébe tartozik, hogy
minden választójogosultsággal rendelkező személy számára biztosítsa a választójogban kifejeződő döntési szabadság
érvényre juttatását. A polgárok személyi és lakcím adatait tartalmazó nyilvántartás célja pedig – az Alkotmánybíróság
által vizsgált rendelkezések vonatkozásában – alapvetően nem más, mint a választójog gyakorlásának lehetővé tétele,
illetve elősegítése. Ennek megfelelően tehát a polgárok személyi és lakcím adatait tartalmazó nyilvántartás
megbízható működése szolgálja az Alaptörvény XXIII. cikkében foglalt jog gyakorlását, és nem fordítva. Nem válhat
ezért a választójog gyakorlását érintő korlátozás legitim indokának a nyilvántartás javítására irányuló törekvés, mert
a választójog gyakorlásának az előbbiekből következően éppenséggel előfeltétele magának a nyilvántartásnak
a megbízható működése. [Ezt hivatott biztosítani többek között az Nytv. 26. § (1) bekezdése, amely szerint
a „Magyarország területén élő, e törvény hatálya alá tartozó polgár köteles beköltözés vagy kiköltözés után három
munkanapon belül lakóhelyének, illetve tartózkodási helyének címét a települési önkormányzat jegyzőjének
nyilvántartásba vétel céljából bejelenteni”. Az Nytv. 26. § (2) bekezdése értelmében pedig: „Az (1) bekezdésben
meghatározott polgárnak azt a tényt, hogy Magyarország területét a külföldi letelepedés szándékával elhagyja, illetve,
hogy három hónapon túl külföldön tartózkodik, a lakóhelye szerint illetékes települési önkormányzat jegyzőjénél vagy
a konzuli tisztviselőnél kell bejelentenie.”] Figyelemmel tehát arra, hogy a kötelezően frissített központi névjegyzék szolgál a választójog gyakorlásának alapjául,
a frissítés során a Nemzeti Választási Iroda az Alaptörvény XXIII. cikkében garantált választójogot, mint alapvető jogot
korlátozva járna el, ha a polgárok személyi és lakcím adatait tartalmazó nyilvántartásában szereplő, választójoggal
rendelkező olyan személyek adatait kihagyná a központi névjegyzékből, akik nem éltek az abba való feliratkozás
lehetőségével. Ezért az Alkotmánybíróság élt az Abtv. 46. § (3) bekezdésében szereplő jogkörével, amelynek alapján
„hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában határozattal megállapíthatja azokat az Alaptörvény
szabályozásából eredő, és az Alaptörvény rendelkezéseit érvényre juttató alkotmányos követelményeket, amelyeknek
a vizsgált, illetve a bírósági eljárásban alkalmazandó jogszabály alkalmazásának meg kell felelnie”. Megállapította
tehát: az Alaptörvény XXIII. cikkéből következően alkotmányos követelmény, hogy a választási eljárás szabályai
a választójog gyakorlását segítsék elő. Ezzel összefüggésben alkotmányos követelmény az is, hogy az állam által
vezetett nyilvántartás alapján minden választójoggal rendelkező személy szükséges adatát felvegyék a központi
névjegyzékbe, s ezáltal minden választójoggal rendelkező személy számára egyformán biztosítsák a választójog
gyakorlásának lehetőségét. 9. Az Alkotmánybíróság a fentiekben tehát az indítvány alapján megállapította a Törvény azon rendelkezéseinek
alaptörvény-ellenességét, amelyek általánosságban a központi névjegyzékbe történő felvételre irányuló kérelem
előterjesztéséhez kötik a választójog gyakorlását. Az Alkotmánybíróság ezért a továbbiakban erre figyelemmel
vizsgálta az indítvány alapján a Törvény 88. §-át, illetve 92. §-át.
9.1. A köztársasági elnök a Törvény 88. §-ával kapcsolatban az Alaptörvény XXIII. cikkében biztosított jog aránytalan
korlátozásának tartotta, hogy a magyarországi lakcímmel rendelkező választópolgár a névjegyzékbe vétel
tekintetében a lakcíméhez van kötve. A köztársasági elnök szerint az önkéntes feliratkozás lehetőségének ilyen módon
történő szűkítése az Alaptörvényhez képest indokolatlan, illetve több választói csoport (pl. ingázó, illetve időlegesen
külföldön munkát vállaló, de bejelentett magyarországi lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárok) számára
különösen hátrányos. Az Alkotmánybíróság a fentiekben alaptörvény-ellenesnek ítélte, hogy a Törvény általánosságban a központi
névjegyzékbe történő felvételre irányuló kérelem előterjesztéséhez köti a választójog gyakorlását. Így
a magyarországi lakcímmel rendelkező választópolgároknál a kérelem lakcím szerinti előterjesztése már nem általános
előfeltétele a választójog gyakorlásának. Továbbra is marad ugyanakkor egy bizonyos személyi kör, amelynél
a választójog gyakorlásához szükség lesz kérelmezni a névjegyzékbe történő bejegyzést [pl. a Törvény 94. §
(1) bekezdés a)–b) pontja alapján a nemzetiségi hovatartozás, illetve a szavazási segítség iránti igény bejelentését
kérők esetében]. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványnak megfelelően vizsgálta, hogy a magyarországi lakcímmel
rendelkező választópolgárok esetében a kérelem lakcím szerinti előterjesztése nem eredményezi-e az Alaptörvény
XXIII. cikkében foglalt alapvető jog szükségtelen, illetve aránytalan korlátozását.
A Törvény 94. § (1) bekezdés a)–b) pontjának megfelelően bejegyzést kérő választópolgárok esetében van legitim
indoka annak, hogy a törvényhozó a speciális igény miatt a kérelem előterjesztését megköveteli.
[Az Alkotmánybíróság a 168/B/2006. AB határozatában külön rámutatott arra, hogy a nemzeti „kisebbséghez tartozó
személy önálló, saját egyéni döntése az az elhatározása, hogy részt kíván-e venni az adott kisebbségi […] képviselői
választáson, elhatározása esetén viszont – hiteles nyilvántartás hiányában – nyilatkoznia kell az adott kisebbséghez
tartozásáról, enélkül ugyanis nem kerülhet fel a kisebbségi választói jegyzékbe.” (ABH 2007, 1955, 1966.)]
Az Alaptörvény XXIII. cikkében biztosított jog aránytalan korlátozásának minősül azonban a Törvény 88. §
(1) bekezdése, amely e kérelem előterjesztését általánosan a választópolgár lakcíme szerinti jegyzőhöz köti.
Az Alaptörvény XXIII. cikke ugyanis – az előzőekben már kifejtettek szerint – a magyar állampolgárok tekintetében
a lakóhelyet már nem határozza meg a választójog általános feltételeként. Az Alaptörvény XXIII. cikk (4) bekezdése
lehetőséget ad ugyan arra, hogy sarkalatos törvény a választójogot vagy annak teljességét magyarországi lakóhelyhez
kösse. Az Alaptörvény XXIII. cikk (4) bekezdése szerinti lakóhely azonban tágabb fogalom, mint a Törvény által használt
lakcím fogalom. A magyarországi lakcím a Törvény 3. § 5. pontjában foglaltak szerint: „a bejelentett lakóhely címe;
a sem magyarországi, sem külföldi bejelentett lakóhellyel nem rendelkező személy esetében a bejelentett
magyarországi tartózkodási hely címe”. A Törvény alapján tehát a bejelentett lakóhellyel és tartózkodási hellyel is
rendelkező választópolgárok csak az előbbi szerinti jegyzőnél terjeszthetik elő a kérelmüket, ami adott esetben
aránytalan terhet jelent számukra a választójog gyakorlásának előfeltételeként. Ezért az Alkotmánybíróság
megállapította, hogy a Törvény 88. § (1) bekezdése ellentétes az Alaptörvény XXIII. cikkével.
9.2. A köztársasági elnök a Törvény 92. §-át illetően az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésével ellentétes, indokolatlan
megkülönböztetésnek tartotta azt, hogy a Magyarországon élő állampolgárokhoz képest a Magyarországon élő,
lakcímmel nem rendelkező választópolgárok személyesen nem kérhetik a névjegyzékbe vételt, a levélben történő
regisztráció lehetősége viszont az előbbiektől eltérően nyitva áll számukra. Miután az Alkotmánybíróság
alaptörvény-ellenesnek ítélte, hogy a Törvény általánosságban a központi névjegyzékbe történő felvételre irányuló
kérelem előterjesztéséhez köti a választójog gyakorlását, a kérelem előterjesztésének vizsgált módja a választójog
gyakorlása szempontjából nyilvánvalóan akkor minősülhet diszkriminatívnak, ha az illető választópolgár a polgárok
személyi és lakcím adatait tartalmazó nyilvántartás alapján automatikusan, kérelem nélkül nem kerül be a központi
névjegyzékbe. Ez esetben a választójogot, mint alapvető jogot érintő megkülönböztetésként vizsgálandó
a Magyarországon élő, lakcímmel nem rendelkező választópolgárok és a magyarországi lakcímmel rendelkező
választópolgárok központi névjegyzékbe vétel iránti kérelmének eltérő módon történő biztosítása.
Az Alkotmánybíróság a 42/2012. (XII. 20.) AB határozatában megállapította:
„Az Alaptörvény XV. cikke egyaránt tartalmazza az általános egyenlőségi szabályt [(1) bekezdés], és az alapjogok
egyenlőségét, illetve a diszkrimináció tilalmát [(2) bekezdés]. Az általános egyenlőségi szabály az Alkotmányban
kifejezetten nem szerepelt; az Alkotmánybíróság gyakorlata ezért ezt az alkotmányos demokráciában
elengedhetetlen szabályt az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése és az Alkotmány 54. § (1) bekezdése együttes
értelmezéséből vezette le. [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73.] Az Alkotmánybíróság érvelése szerint az
Alkotmány 54. § (1) bekezdésében biztosított emberi méltóság joga – mint a 70/A. § (1) bekezdésben említett
alapvető jogok legalapvetőbbike – szükségképpen magában foglalja az egyenlően kezelés követelményét
a jogrendszer minden normájával szemben. Az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével tartalmilag azonos rendelkezés;
az Alaptörvény továbbá tartalmazza az Alkotmány 54. § (1) bekezdésével az emberi méltóságot tekintve egyező
II. cikket. E kettő összekapcsolása továbbra is elfogadható, amennyiben az általános egyenlőség követelménye
a minden embert megillető méltóságból következik; erre azonban nincs minden esetben szükség, mert
az Alaptörvény külön szabályban rögzíti a törvény előtti egyenlőséget. Ezzel együtt a törvény előtti egyenlőség
lényegi tartalma változatlanul – az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatával egyezően – az emberek egyenlő
méltósága. Az Alaptörvény emberi méltóság klauzulája ugyanis kizárja a törvény előtti egyenlőség eltérő
értelmezését, egyben továbbra is meghatározza tartalmát. Az Alaptörvény alapján tehát az összefüggés az emberi méltóság (Alaptörvény II. cikk) és az egyenlőség (Alaptörvény
XV. cikk) között továbbra is fennmaradt, annak ellenére, hogy az Alkotmányból hiányzó és az Alkotmánybíróság
idézett gyakorlatában kialakított általános egyenlőségi szabály most kifejezetten szerepel az Alaptörvény XV. cikk
(1) bekezdésében. Az általános egyenlőségi szabály így az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésére alapozható. Ez dogmatikai egyszerűsítés,
miközben – a fentiek szerint – a szükségszerű kapcsolat az egyenlő méltóság (Alaptörvény I. cikk és II. cikk) és a törvény
előtti tartalmi egyenlőség között változatlanul fennáll, mert az egyenlőség végső alapja az egyenlő méltóság.
Ezért az általános egyenlőségi szabály alkalmazásának dogmatikájában – pl. a csoportképzés vizsgálatában – a mondottak
szerint változtatás nem indokolt, az Alkotmánybíróság gyakorlata továbbra is irányadó.” {Indokolás [22]–[26]}
Az Alkotmánybíróság egyenlőséggel kapcsolatos gyakorlata szerint az azonos szabályozási koncepción belül adott,
homogén csoportra nézve eltérő szabályozás a diszkrimináció tilalmába ütközik, kivéve ha az eltérésnek ésszerű, kellő
súlyú alkotmányos indoka van, azaz nem önkényes [pl. 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73.]. Az Alkotmánybíróság
állandó gyakorlata szerint nem tekinthető viszont az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző hátrányos megkülönböztetésnek,
ha a jogi szabályozás különböző tulajdonságokkal bíró alanyi körre eltérő rendelkezéseket állapít meg, mert
alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható – azonos csoportba tartozó – személyi körben lehetséges.
„Hátrányos megkülönböztetés akkor áll fenn, ha a szabályozás lényeges eleme tekintetében nem azonos az alanyok
elbírálása, jogaik és kötelezettségeik meghatározása. Nem lehet viszont hátrányos megkülönböztetésről beszélni akkor,
ha a jogi szabályozás eltérő alanyi körre állapít meg eltérő rendelkezéseket.” [8/2000. (III. 31.) AB határozat, ABH 2000,
56, 59.] Az Alkotmánybíróság a jelen esetben megállapította, hogy a Magyarországon élő, lakcímmel nem rendelkező
választópolgárok esetében a személyes regisztráció lehetőségének törvényi kizárása a magyarországi lakcímmel
rendelkező választópolgárokhoz képest indokolatlan. Maga a Törvény 91. § (2) bekezdése tartalmaz olyan megoldást,
amelynek alapján a személyes regisztráció akkor sem kizárt, ha valakinek a személyazonossága egyértelműen
megállapítható, de egyébként a kérelmében szereplő adatait érintően bizonytalanság van. Erre figyelemmel
indokolatlan korlátozásnak minősül, hogy a Magyarországon élő, lakcímmel nem rendelkező választópolgárok
számára a Törvény 91. § (2) bekezdésében foglaltakhoz hasonlóan nem biztosított a személyes regisztráció
lehetősége. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Törvény 92. §-a az összehasonlítható személyi körbe
tartozó, Magyarországon élő, lakcímmel nem rendelkező választópolgárokat hátrányosan megkülönböztette
a központi névjegyzékbe vétel iránti kérelem személyes benyújtásának kizárásával. Etekintetben a Törvény 92. §-a
ellentétes az Alaptörvény XXIII. cikkével összefüggésben a XV. cikk (2) bekezdésével. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor
megállapítja, hogy a levélben történő regisztráció lehetőségének biztosítása miatt a Törvény 92. §-a által érintettekre,
azaz a Magyarországon élő, lakcímmel nem rendelkező választópolgárokat érintően hátrányos megkülönböztetés
az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése alapján nem állapítható meg.
10. Az Alkotmánybíróság e határozatát az Emberi Jogok Európai Egyezményére és az ahhoz kapcsolódó joggyakorlatra
figyelemmel hozta meg. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor nem tartotta szükségesnek a nemzetközi szerződésbe
ütközés vizsgálatát lefolytatni, mivel a jelen ügyben az Alaptörvény alapján egyértelmű döntést tudott hozni.
IV. A köztársasági elnök az Alaptörvénnyel ellentétesnek tartotta a Törvény egyes rendelkezéseit, amelyek
a tömegkommunikációs eszközök választási kampányban való részvételét szabályozzák. Az indítvány szerint a politikai
reklámok médiaszolgáltatásokban való közzétételét szabályozó 151. §, valamint a politikai hirdetések filmszínházban
való közzétételét tiltó 152. § (5) bekezdése alaptörvény-ellenesen korlátozza az Alaptörvény IX. cikkében foglalt szólás
és sajtószabadságot. 1. Az Alkotmánybíróság elsőként a Törvény 151. §-át érintő kifogásokat vizsgálta meg. A Törvény 151. § (1) bekezdése
értelmében kampányidőszakban kizárólag a közszolgálati médiaszolgáltatásban tehető közzé politikai reklám.
E rendelkezés minden más médiaszolgáltatásban – köztük a közszolgálatinak nem minősülő televíziókban és
rádiókban – megtiltja a politikai kommunikáció e fajtáját, ami azzal jár, hogy a politikai reklámozás lehetősége éppen
a társadalomhoz legszélesebb körben eljutó médiumok esetében szűnik meg. A tiltás tehát a választási kampányban
folytatott politikai véleménynyilvánítás jelentős korlátozása. Az Alkotmánybíróság a korábban hatályos
médiaszabályozás politikai hirdetésekre vonatkozó szabályozását vizsgálva már rámutatott arra, hogy „[a] médiának
a közvélemény befolyásolásában különösen nagy szerepe van, és különösen fontos az, hogy a választási kampányok
időszakában a műsorszolgáltatás keretében érvényesülhessen a véleménynyilvánítás szabadságának, valamint
a közérdekű adatok megismerésének joga.” [60/2003. (XI. 26.) AB határozat, ABH 2003, 620, 621.] Az Alkotmánybíróság
jelen esetben is ennek figyelembevételével vizsgálta meg a korlátozás alkotmányosságát.
1.1. A politikai reklám a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény értelmében
tartalmilag valamely párt, politikai mozgalom vagy a kormány népszerűsítését szolgáló vagy támogatására öszönző,
illetve azok nevét, célját, tevékenységét, jelszavát, emblémáját népszerűsítő műsorszám. Legtipikusabban tehát
a politikai reklámozás mindenekelőtt a választáson induló pártok, jelölő szervezetek véleménynyilvánítását érinti.
A pártok szólásszabadságának e körben különös súlyt ad az is, hogy az Alaptörvény VIII. cikke szerint a pártok sajátos
alkotmányos feladata, hogy közreműködjenek a nép akaratának kialakításában és kinyilvánításában.
Az Alkotmánybíróság a korábban hatályban volt Alkotmány azonos szabályát értelmezve kifejtette, hogy „[a] pártok
népakarat kialakításában betöltött szerepéhez hozzátartozik az, hogy tevékenységét nyilvános hirdetés útján
ismertesse és népszerűsítse.” [44/2008. (IV. 17.) AB határozat, ABH 2008, 459, 463.] Az Alkotmánybíróság ugyanakkor
azt is hangsúlyozza, hogy a politikai reklámok közzétételének korlátozása nemcsak a pártok, hanem minden személy
és szervezet szólásszabadságát érinti. A közügyek megvitatásában nem csupán pártok vesznek részt, az Alaptörvény
IX. cikke mindenkinek biztosítja a szabad politikai véleménynyilvánítás jogát, amely megnyilvánulhat politikai
reklámok közzétételében is. Mindemellett a Törvény vizsgált rendelkezése a közszolgálatinak nem minősülő
médiaszolgáltatások szabadságát is érinti, hiszen a médiatartalmak szerkesztésének újabb korlátját vezeti be,
méghozzá a politikai kommunikáció terén. Végül az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a politikai reklámok
közzétételének kérdése kapcsolatban áll az információszabadság alapjogával, azon belül a választópolgárok
tájékozódáshoz való jogával is. Annak ellenére ugyanis, hogy a politikai reklámok elsősorban a választói akarat
befolyásolására irányulnak, szerepük van abban is, hogy a választópolgárok a választáson indulók nevét, célját,
tevékenységét, jelszavát, emblémáját megismerjék. A Törvény 151. §-a tehát az Alaptörvény IX. cikkében foglalt
szólás- és sajtószabadságot átfogóan érinti. 1.2. Az Alkotmánybíróság ezt követően megvizsgálta, hogy a médiaszolgáltatásokban közzétett politikai reklámozás
korlátozására más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül
szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan került-e sor. Az Alkotmánybíróság a sajtószabadságot
értelmező több határozatában is kifejtette már, hogy – éppen a médiaszolgáltatások kiemelkedő társadalmi hatására,
befolyásoló erejére tekintettel – a médiaszolgáltatások működésére sajátos kötelezettségek írhatók elő.
[összefoglalóan lásd: 165/2011. (XII. 20.) AB határozat, ABH 2011, 478, 505–509.] A választási kampánnyal kapcsolatban
az Alkotmánybíróság az eddigi gyakorlatában már elismert olyan indokokat, amelyek a média működését (is)
korlátozhatják. A kampánycsend szabályait vizsgálva a 39/2002. (IX. 25.) AB határozatában rámutatott arra, hogy
a kampánytevékenység korlátozása voltaképpen a választói akarat zavartalan kinyilvánítását, s ezáltal a képviseleti
szerv szabad akaraton alapuló létrehozását szolgálja, amit a választójog mint alapvető jog, valamint a jogállamiság
követelménye tehet szükségessé. (ABH 2002, 273, 279.) Az Alkotmánybíróság jelen esetben figyelemmel volt azonban
arra is, hogy a Törvénnyel megszűnik a kampánycsend intézménye, kampánytevékenység immáron a szavazás napján
is folytatható. Ez következik többek között abból, hogy a Törvény 147. §-a értelmében a választási
kampánytevékenység a szavazás napján is megengedett, egyedül a szavazóhelyiségek bejáratától számított
150 méteres távolságon belül – közterületen – érvényesülő tilalom. A Törvény 148. § (1) és (2) bekezdése alapján plakát
és szórólap a kampányidőszak egészében, tehát a szavazás napján is készíthető és elhelyezhető. A Törvény 153. §-a
szerint közvetlen politikai kampány akár a szavazás napján is folytatható. A Törvény 149. § (1) bekezdése alapján
a kampányidőszak egészében tartható választási gyűlés, csupán a szavazás napja számít ebből a szempontból
kivételnek. Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy a Törvény alapján a kampánytevékenység
alapvetően időbeli korlátozás nélkül folytatható, és amennyiben létezik is a Törvény alapján bizonyos korlátozás,
az egyedül a szavazás napjára vonatkozik. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a médiaszolgáltatások kiemelkedő befolyásoló hatására tekintettel
a törvényhozónak e körben akkor is lehetősége van – a választáson induló politikai pártok esélyegyenlőségét
tiszteletben tartva – bizonyos többletkötelezettségek megállapítására, ha egyébként a kampánytevékenységet
általában nem korlátozza. A választói akarat zavartalan kialakításának és kinyilvánításának célja érdekében azonban
súlyosan aránytalan korlátozás a politikai reklám közzétételének a Törvény 151. § (1) bekezdésében foglalt széleskörű
tiltása, különösen akkor, amikor egyébként a törvényhozó jelentős mértékben leépíti a kampánytevékenységek
korlátait. Tekintettel a politikai reklámoknak a véleménynyilvánítási és sajtószabadsággal meglévő sokrétű
összefüggéseire, alkotmányosan nem kerülhet sor közzétételüknek a vizsgált szabály szerinti tiltására a közszolgálati
médián kívül sem. Egy másik korábbi határozatában az Alkotmánybíróság arra mutatott rá, hogy „[a] kiegyensúlyozott tájékoztatás
megvalósulása érdekében a törvényhozó – az Alkotmány keretei között – korlátokat, feltételeket állíthat a politikai
hirdetés közzétételére vonatkozóan”. [27/2008. (III. 12.) AB határozat, ABH 2008, 289, 295.] Az Alkotmánybíróság
azonban megállapította, hogy a Törvény 151. § (1) bekezdése nem szolgálja a kiegyensúlyozott tájékoztatás
megvalósulását, sőt azzal ellentétes eredményre vezethet. A rendelkezés ugyanis éppen a választópolgárokhoz
legszélesebb körben eljutó médiatípus esetében tiltja meg – a választói akarat befolyásolásán túl – a tájékoztatást is
megvalósító politikai reklámok közzétételét. Az Alkotmánybíróság az indítványban foglaltakra tekintettel megállapította azt is, hogy a vizsgált szabályozás
indokául nem szolgálhat a kampány költségeinek csökkentése sem. Egyrészt ugyanis e korlátozás önmagában nem áll
közvetlen összefüggésben a kampány költségeivel, különös tekintettel arra, hogy a többi kampányeszköz
költségcsökkentő használatát a Törvény nem szabályozza. Másrészt, ha a törvényhozó célja ez is lett volna,
a kampányköltségek csökkentésének van a szólás- és sajtószabadságot kevésbé korlátozó eszköze.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság alaptörvény-ellenesnek ítélte a politikai reklámok közzétételének választási
kampányban való tiltását a médiaszolgáltatásokban. 1.3. A köztársasági elnök indítványában támadta kifejezetten a Törvény 151. § (3) bekezdését is. A rendelkezés értelmében
a közszolgálati médiaszolgáltató sem tehet közzé politikai reklámot a szavazást megelőző 48 órában.
Az Alkotmánybíróság a fentiekben hangsúlyozta, hogy a médiaszolgáltatások kiemelkedő befolyásoló hatására
tekintettel a törvényhozónak e körben akkor is lehetősége van bizonyos többletkötelezettségek megállapítására, ha
egyébként a kampánytevékenységet általában nem korlátozza. Azaz a médiaszolgáltatók választási kampányban való
részvételére abban az esetben is előírható kampánycsend-jellegű kötelezettség, ha az általános kampánycsend
jogintézményét a törvényhozó megszünteti. Ez esetben azonban különös figyelemmel kell lenni a korlátozás
arányosságára. Az Alkotmánybíróság a Törvény 151. § (3) bekezdését illetően megállapította, hogy önmagában nem aránytalan
korlátozás, ha a médiaszolgáltatásban a politikai reklámok közzétételére a választást megelőző 48 órán belül
egyáltalán nem kerülhet sor. Egy ilyen korlátozást a választói akarat befolyásmentes kinyilvánításának célja indokolhat.
Tekintettel azonban arra, hogy az Alkotmánybíróság a politikai reklámok közzétételére vonatkozó legfontosabb
szabályt – a közszolgálatinak nem minősülő médiaszolgáltatásokat érintő tiltást – alaptörvény-ellenesnek minősítette,
szoros tartalmi összefüggés alapján a Törvény 151. § (3) bekezdése is alaptörvény-ellenes.
2. Az Alkotmánybíróság ezt követően vizsgálta a Törvény 152. § (5) bekezdését, ami a filmszínházakban politikai hirdetés
közzététele a kampányidőszakban tilos. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a filmszínházak esetében még
azok a speciális indokok sem állnak fenn, amelyek a médiaszolgáltatások esetében sajátos korlátozást tartalmazó
előírásokat tehetnek szükségessé. Ebben az esetben tehát – különös figyelemmel arra, hogy a törvényhozó
a kampánytevékenység általános korlátozását megszünteti – a politikai hirdetések tilalmának nincs alkotmányos
indoka. Ezért a Törvény 152. § (5) bekezdése alaptörvény-ellenes.
V. A köztársasági elnök indítványában hivatkozott arra, hogy az Alkotmánybíróság 6/2007. AB határozatában már
vizsgálta a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 8. § (1) bekezdését, ami a Törvény 154. §
(1) bekezdéséhez hasonló rendelkezést tartalmazott. Az Alkotmánybíróság e határozatában az Alkotmány 61. §
(1) bekezdésében foglalt véleménynyilvánítás szabadságába ütközőnek minősítette a Ve. e szabályát. E döntését az
Alkotmánybíróság a következőképpen indokolta: »A közvélemény-kutatás főként a tájékoztatást szolgálja, azzal
a céllal, hogy elősegítse az egyénnek a politikai folyamatokban való megalapozott részvételét. Az emberi jogok és az
alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc
kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1993. évi XXXI. törvény 10. Cikkével kapcsolatban az Európa Tanács
Miniszteri Bizottsága a választási kampány médiumokban történő ismertetéséről, azok felhasználásával való
folytatásáról 1999. szeptember 9-én ajánlást fogadott el [R (99) 15 számú ajánlás]. Az ajánlás – amely e kérdést az írott
és elektronikus média tájékoztatási szabadságának szempontjából vizsgálta – III. része külön kezeli a jelöltek
érdekében történő közlést (dissemination of partisan electoral messages), illetve a közvélemény-kutatási eredmények
nyilvánosságra hozatalát. A Bizottság hangsúlyozta, hogy a választás napján vagy ezt megelőző napokban
a közvélemény-kutatási eredmények nyilvánosságra hozatalát korlátozó vagy tilalmazó szabályoknak meg kell
felelniük az Egyezmény 10. Cikke és a strasbourgi bíróság által támasztott követelményeknek. A közvélemény-kutatási
adatok nyilvánosságra hozatalakor tájékoztatni kell a közvéleményt, ki rendelte meg, ki, mikor és milyen módszerrel
végezte a közvélemény-kutatást; hány főre terjedt ki; mekkora a mintanagyságból fakadó hibahatár; minden más
kérdés azonban a média önszabályozására tartozik. […] Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban elsőként azt állapította meg, hogy a közvélemény-kutatás közzétételének
a Ve. 8. § (1) bekezdésébe foglalt tilalma valóban korlátozza a véleménynyilvánítás- és sajtó szabadságát. Ez által mind
az írott, mind az elektronikus sajtó elesik attól a lehetőségtől, hogy a szavazást megelőző nyolc napon belül
a felmérések eredményeit nyilvánosságra hozza. Mindezen túlmenően a közvélemény-kutatás eredményeinek
nyilvánosságra hozatali korlátozása a demokratikus közvélemény kialakulásához elengedhetetlen
információszabadság alapjogával, azon belül a választópolgárok tájékozódáshoz való jogával is szoros
összefüggésben áll, amelyek szintén az Alkotmány 61. § (1) és (2) bekezdéseit érintik. Az alapjog-korlátozás
alkotmányosságának megítélése – azaz az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének sérelme – tekintetében
az Alkotmánybíróság a 22/1992. (IV. 10.) AB határozatában kifejtette: „Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint
az alapvető jog korlátozása csak akkor marad meg alkotmányos határok között, ha a korlátozás nem az alapjog
érinthetetlen lényegére vonatkozik, ha az elkerülhetetlen, azaz kényszerítő okkal történik, továbbá, ha a korlátozás
súlya a korlátozással elérni kívánt célhoz képest nem aránytalan. A 30/1992. (V. 26.) AB határozat pedig rámutatott:
Az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy
érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának
alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb
alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni
kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással.
A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni.
Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás
súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.” (ABH 1992, 167, 171.) Az Alkotmánybíróságnak tehát azt kellett
vizsgálnia, hogy a Ve. 8. § (1) bekezdésébe foglalt tilalom az alapjogok, így a véleménynyilvánítási- és sajtószabadság
szükséges és arányos korlátozása-e. A közvélemény-kutatási felmérések nyilvánosságra hozatali korlátozásának célja – ami a korlátozás szükségességét
eredményezheti – a választások zavartalan lebonyolításához kapcsolódik. Alkotmányossági kérdés ugyanakkor, hogy
az adott cél – annak biztosítása, hogy a választói akarat kinyilvánítása zavartalan legyen – csak így,
a véleménynyilvánítási- és sajtószabadság alapjogának ezen korlátozásával érhető-e el. Az Alkotmánybíróság
ugyancsak a fentebb idézett 30/1992. (V. 26.) AB határozatában megállapította: „Valamennyi alkotmányos alapjog
tekintetében fontos kérdés, hogy azokat lehet-e és milyen feltételekkel megszorítani, korlátozni, kollíziójuk esetén
milyen szempontok alapján kell a prioritást meghatározni. A véleménynyilvánítás, illetve az ebbe beletartozó
sajtószabadság esetén ez a kérdés kiemelt jelentőséget kap, mivel ezen szabadságok a plurális, demokratikus
társadalom alapvető értékei közé tartoznak. Éppen ezért a véleménynyilvánítás szabadságának kitüntetett szerepe
van az alkotmányos alapjogok között...” (ABH 1992, 167, 170–171.)
[…] Az Alkotmánybíróság álláspontja, hogy a véleménynyilvánítási- és sajtószabadság, illetve az információszabadság Ve.
8. § (1) bekezdésébe foglalt módon történő korlátozása nem fogadható el alkotmányosan, még akkor sem, ha
a közvélemény-kutatási adatoknak a választói magatartásra kiható voltát elismerjük. Bár a választások zavartalan
lebonyolítása legitim - alkotmányosan elfogadható - cél az alapjog-korlátozás szükségességéhez, de a Ve. 8. §
(1) bekezdésébe foglalt nyolc napig tartó tilalom nincs arányban az elérni kívánt céllal, azaz a választások
zavartalanságához fűződő legitim érdekkel. E cél a vélemény- és sajtószabadság Ve. 8. § (1) bekezdésébe foglalt arányú
időbeli korlátozása nélkül is elérhető. Az alapjog-korlátozás aránytalansága ezért megállapítható. […] Vagyis az egyéni
véleménynyilvánítás, a saját törvényei szerint kialakuló közvélemény, és ezekkel kölcsönhatásban a minél szélesebb
tájékozottságra épülő egyéni véleményalkotás lehetősége az, ami alkotmányos védelmet élvez. [30/1992. (V. 26.)
AB határozat, ABH 1992, 167, 179.] […] Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy nem szükségtelenül, de aránytalanul korlátozza
a véleménynyilvánítás- és sajtó szabadságát a Ve. 8. § (1) bekezdésébe foglalt nyolcnapos korlátozás, ezáltal sérti
az Alkotmány 8. § (2) bekezdését, illetve 61. § (1) és (2) bekezdését. Az Alkotmánybíróság ezért e rendelkezést
megsemmisítette.« [6/2007. (II. 27.) AB határozat, ABH 2007, 135, 139–142.]
A Törvény a Ve. 8. § (1) bekezdéséhez hasonló szabályt tartalmaz. Azzal a különbséggel, hogy immár nem
a kampányidőszak utolsó nyolc napján, hanem az utolsó hat napon tiltja a választásokkal kapcsolatos
közvélemény-kutatás eredménye nyilvánosságra hozatalát. Különbség továbbá az is, hogy a Ve. 8. § (1) bekezdésének
megsemmisítését követően a Ve. kampánycsendre vonatkozó szabálya eredményeként a választásokkal kapcsolatos
közvélemény-kutatás eredménye nyilvánosságra hozatalának tilalma a kampánycsend idején továbbra is fennmaradt.
Az Alaptörvény az Alkotmányhoz hasonlóan garantálja a véleményilvánítási szabadságot. Az Alkotmánybíróságnak
a jelen esetben – figyelemmel a 6/2007. (II. 27.) AB határozatban foglaltakra – azt kellett ezért vizsgálnia, hogy
a Törvény 154. § (1) bekezdésében szereplő korlátozás, a hat napig tartó tilalom arányban áll-e az elérni kívánt céllal,
azaz a választások zavartalanságához fűződő legitim érdekkel. Ennek során az Alkotmánybíróság figyelemmel volt
arra, hogy már a 6/2007. (II. 27.) AB határozatában úgy határozott: „Alkotmányosan ugyanis nem indokolható
a véleménynyilvánítási- és sajtószabadságnak a kampánycsend általi – az Abh. [39/2002. (IX. 25.) AB határozat,
ABH 2002, 273, 279.] szerint a választójog védelme és a demokratikus jogállamiság követelménye alapján
szükségesnek ítélhető és arányos mértékű – korlátozásánál súlyosabb korlátozása.” (ABH 2007, 135, 141.) Erre
figyelemmel az Alkotmánybíróság a Törvény 154. § (1) bekezdésében szereplő hat napig tartó tilalom kapcsán
megállapította, hogy nem szükségtelenül, de aránytalanul korlátozza a véleménynyilvánítás- és sajtó szabadságát,
ezáltal sérti az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdését, illetve IX. cikkét.
VI. A köztársasági elnök végül kérte a Törvény 353. § (4) bekezdése Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes
vizsgálatát is. Ezt arra tekintettel kérte, hogy a Törvény e rendelkezése az Ár. 23. cikk (3)–(5) bekezdésétől eltérően
szabályozza a névjegyzékbe vételt. Az Alkotmánybíróság az indítvány benyújtását követően meghozott, 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában
2012. november 9-ei hatállyal megsemmisítette az Ár. 23. cikk (3)–(5) bekezdését. Így az indítványtól eltérően már
nyilvánvalóan nem állapítható meg az, hogy a Törvény 353. § (4) bekezdése az Ár. 23. cikk (3)–(5) bekezdésébe ütközik.
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor az indítvány alapján az Ár. 23. cikk (3)–(5) bekezdése megsemmisítését követően is
elvégezte a Törvény 353. § (4) bekezdése Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével való összhangjának előzetes
vizsgálatát. A Törvény 353. § (4) bekezdése az Ár. „23. cikk (3) bekezdése szerinti névjegyzékbe vétel megvalósítására”
alkalmazandó rendelkezéseket határozza meg, mégpedig a Törvény hatálybalépése és az országgyűlési képviselők azt
követő első általános választása közötti időszakra vonatkozóan. Az Ár. 23. cikk (3)–(5) bekezdésének 2012. november
9-ei hatállyal történő megsemmisítése következtében a Törvény 353. § (4) bekezdése alkalmazhatatlan; helyette
az országgyűlési képviselők következő általános választásáig nyilvánvalóan a Törvény 353. § (1) bekezdésében
foglaltak lesznek irányadók. Ezért a Törvény 353. § (4) bekezdését, azaz a megsemmisített rendelkezésre utaló, s ezáltal
alkalmazhatatlan jogszabályt az Alkotmánybíróság a jogbiztonság elvére tekintettel alaptörvény-ellenesnek ítélte.
Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét az alaptörvény-ellenesség megállapítására
tekintettel rendelte el. Budapest, 2013. január 4. Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke