text:
121/2009. (XII. 17.) AB határozata.  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és mulasztás megállapítására
irányuló indítvány tárgyában – dr. Trócsányi László alkotmánybíró párhuzamos indokolásával – meghozta a következő
határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény alkotmányellenes, ezért azt 2010.
december 31. napjával megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás I. Több indítványozó fordult az Alkotmánybírósághoz a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.)
számos rendelkezése utólagos alkotmányossági vizsgálatát kérve. Az egyik indítványozó állítása szerint alkotmányellenes a Jat. 1. § (1) bekezdés b) pontjában, 6. §-ában, 21. §
(1) bekezdésében; 24. § (2) bekezdésében; 28. §-ában; 40. § (2) bekezdésében; 41. § (2) bekezdésében szereplő
törvényerejű rendelet kifejezés, valamint a 39. §-ban szereplő „törvényerejű rendelet tervezetét” továbbá az „illetőleg
a köztársasági elnök” szövegrészek, mivel ezek ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, 25. § (2) bekezdésével,
valamint 29. § (1) bekezdésével, továbbá az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény (a továbbiakban:
Alkmód1989.) 38. § (2) bekezdésével. Ugyancsak ellentétes az indítványozó szerint a Jat. 46. § (1) bekezdésében, 47. §
(1) bekezdésében, az 53. §-ában, 54. §-ában és 56. § (1) bekezdésében szereplő „köztársasági elnök” szövegrész, mivel
az ellentétes az Alkotmány 29. § (1) bekezdésével. Az Alkotmányban foglalt jogállamiság követelményébe, valamint
az Alkmód1989. 38. § (6) bekezdésébe továbbá az Alkotmány módosításáról szóló 1990. évi XL. törvény
(a továbbiakban: Alkmód.2.) 51. § (2) bekezdésébe ütközőnek véli az egyik indítványozó a Jat. 1. § (1) bekezdés
d) pontjában, 7. §-át, 8. § (1) bekezdésében, 21. § (1) bekezdésében, 24. § (2) bekezdés b) pontjában, 28. §-ában, 41. §
(1) bekezdésében található „minisztertanácsi rendelet” szövegrészt. A fentieken túlmenően indítványozó kérte annak
megállapítását is, hogy „a Jat. egésze sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését”.
Egy másik indítványozó alkotmányellenesnek véli a kizárólagos törvényhozási tárgykörök Jat.-ban való
meghatározását, mivel szerinte az Országgyűlés nem jogosult arra, hogy az Alkotmányon kívül törvényben határozzon
meg általános jelleggel törvényhozási tárgyköröket. Ugyancsak Alkotmánnyal való összeütközést vél felfedezni az állami irányítás egyéb jogi eszközei szabályozása
kapcsán. Álláspontja szerint a Jat. normatív utasításra vonatkozó rendelkezése ellentétes az Alkotmány 37. §
(3) bekezdésével. Úgy véli ez a megsemmisítés lehetővé tenné „a hazai jogforrástan több művelője által (…) javasolt
belső „közigazgatási rendelkezés” elnevezésű jogi norma intézményesítését”. A Jat. 51/A. § (1) és (2) bekezdései is alkotmányellenessé váltak indítványozó szerint azáltal, hogy a 2002. évi
LXI. törvénnyel végrehajtott alkotmánymódosítás eredményeként az Alkotmány 32/D. § (4) bekezdése rendelkezik
a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletalkotási jogáról, így kéri ezen rendelkezés alkotmányossági vizsgálatát is.
A Jat. 53. §-a, amely az irányelvek kibocsátásáról rendelkezik ellentétben áll az Alkotmány 19. § (3) bekezdésében,
24. §-ában és 35. § (2) bekezdésében foglaltakkal. E rendelkezések ugyanis indítványozó szerint egyértelműen
meghatározzák „az Országgyűlés és a Kormány által alkotható normatív és egyedi aktusfajtákat”.
A Jat. 54. §-a által szabályozott, a jogszabályok értelmezésére kiadott elvi állásfoglalások sértik a jogbiztonság
alkotmányos elvét, mivel nem tűnik ki a szabályozásból, hogy ez a jogszabály-értelmezés kötelező erejű-e vagy sem.
Ugyanakkor azt is aggályosnak tartja, hogy a Jat. hivatkozott rendelkezése az Országgyűlés és a Kormány számára
általános felhatalmazást ad a jogszabályok értelmezésére. Indítványozó véleménye szerint „csak olyan megoldás lehet
alkotmányos, amely bármely jogalkotó szervet az általa kibocsátott jogszabály tekintetében jogosítja fel hiteles
értelmezésre azzal, hogy az ilyen hiteles értelmezés mint normatív aktus az Alkotmánybíróság alkotmányossági
ellenőrzése alá tartozik”. A jogi iránymutatások között a miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője által kibocsátható irányelvek és
tájékoztatók azért alkotmányellenesek indítványozó szerint mivel azok nem jogszabályok, így az Alkotmány 7. §
(2) bekezdése szerinti, a jogalkotás rendjét szabályozó törvénynek nem lehetnek tárgyai.
Végezetül az indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-ára
hivatkozással kéri, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg: „az Országgyűlés az alkotmányi felhatalmazásból
származó jogalkotási feladatának teljesítését elmulasztotta és ezzel a jogállamiság szempontjából súlyos
alkotmányellenességet idézett elő”. A mulasztás megállapítását az Alkotmány 7. § (2) bekezdésére hivatkozással kéri,
amely arra tartalmaz felhatalmazást és kötelezést egyszerre, hogy az Országgyűlés szabályozza törvényben
a jogalkotás rendjét. Ugyanakkor az állampolgári jogok országgyűlési biztosa is indítványt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz, mivel
a hivatalához a Jat. hatályos szövegének megtévesztő volta miatt benyújtott állampolgári panasz alapján lefolytatott
„vizsgálat az alkotmányellenesség gyanúját vetette fel”. Így az Abtv. 1. § b) pontja alapján indítványozta a Jat. 1. §
(1) bekezdés b) pontja, 6. §-a, 7. §-a, 8. §-a és 10. §-a – amelyek a köztársasági elnök törvényerejű rendelet alkotási jogát,
illetve a „törvényerejű rendelet” szövegrészt tartalmazzák – alkotmányosságának utólagos vizsgálatát és
megsemmisítését, arra való hivatkozással a megjelölt rendelkezések sértik a jogbiztonság [Alkotmány 2. §
(1) bekezdés] követelményét. Az Alkotmánybíróság az indítványokat a szoros tartalmi összefüggés miatt egyesítette és együttesen bírálta el.
II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja
továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.
(2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazata szükséges.” „8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben
tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg,
alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.” „9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és
egyenlő védelemben részesül.” „20. § (1) Az országgyűlési képviselők általános választását – az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatti
választás kivételével – az előző Országgyűlés megválasztását követő negyedik év április vagy május hónapjában kell
megtartani.” „24. § (1) Az Országgyűlés akkor határozatképes, ha a képviselőknek több mint a fele jelen van.
(...) (4) Az Országgyűlés a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott Házszabályban
állapítja meg működésének szabályait és tárgyalási rendjét.” „25. § (1) Törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési
képviselő kezdeményezhet. (2) A törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg.”
„29. § (1) Magyarország államfője a köztársasági elnök, aki kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet
demokratikus működése felett.” „32/D. § (1) A Magyar Nemzeti Bank a Magyar Köztársaság központi bankja. A Magyar Nemzeti Bank külön törvényben
meghatározott módon felelős a monetáris politikáért. (...) (4) A Magyar Nemzeti Bank elnöke külön törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet bocsát ki, amely
törvénnyel nem lehet ellentétes. A rendeletet a hivatalos lapban ki kell hirdetni.”
„33/A. § A Kormány megbízatása megszűnik: a) az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával,
(...)” „35. § (...) (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá.
A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell
hirdetni.” „37. § (1) A miniszterelnök vezeti a Kormány üléseit, gondoskodik a Kormány rendeleteinek és határozatainak
végrehajtásáról. (...) (3) A Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva
rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos
lapban ki kell hirdetni.” „44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi
népszavazással gyakorolják.” „44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
(...) (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű
jogszabállyal.” „61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy
a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.” „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve
az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más
vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
2. A Jat. támadott rendelkezései: „1. § (1) A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják:
(...) b) a köztársasági elnök (a továbbiakban: köztársasági elnök) törvényerejű rendeletet,
(...) d) a miniszterelnök, elnökhelyettese és tagja (a továbbiakban együtt: miniszter) rendeletet,
e) az országos hatáskörű szerv vezetésével megbízott államtitkár (a továbbiakban: államtitkár) rendelkezést,
f) a tanács rendeletet.” „2. § Az Országgyűlés törvényben állapítja meg
a) a társadalmi rendre, valamint a társadalom meghatározó jelentőségű intézményeire, az állam szervezetére,
működésére, és az állami szervek hatáskörére vonatkozó alapvető rendelkezéseket,
b) a gazdasági rendre, a gazdaság működésére és jogintézményeire vonatkozó alapvető szabályokat,
c) az állampolgárok alapvető jogait és kötelességeit, ezek feltételeit és korlátait, valamint érvényre juttatásuk eljárási
szabályait.” „3. § A társadalmi rendre vonatkozóan törvényben kell szabályozni különösen
a) az Alkotmányban felsorolt állami szervek működését, b) a társadalmi szervezetek és az érdekképviseleti szervek jogállását,
c) az országgyűlési képviselők és a tanácstagok választását, valamint jogállását,
d) a miniszterek és az államtitkárok jogállását és felelősségét,
e) a népszavazást, f) a bűncselekményeket, a büntetéseket és a büntetés-végrehajtást,
g) a büntető, a polgári és az államigazgatási eljárást.”
„4. § A gazdasági rendre vonatkozóan törvényben kell szabályozni különösen
a) a tulajdonviszonyokat, a magánszemélyek és a jogi személyek vagyoni viszonyait,
b) az állam kizárólagos gazdasági tevékenységét, a népgazdasági tervezést, továbbá a gazdálkodó szervezetek
jogállását és állami irányításuk alapvető rendjét, c) az állami pénzügyeket, az adókat és az adójellegű kötelességeket,
d) a középtávú népgazdasági tervet és az állami költségvetést,
e) a munkaviszony és a munkavédelem alapvető kérdéseit.”
„5. § Az állampolgárok alapvető jogai és kötelességei körében törvényben kell szabályozni különösen
a) az állampolgárságot, b) a személyi szabadságjogokat és korlátozásukat, a külföldre utazásnak és az útlevél kiadásának a feltételeit,
c) az egyesülési és a gyülekezési jogot, d) a sajtóra vonatkozó rendelkezéseket,
e) a házasságot és a családot, f) az öröklést, a személyhez és a szellemi alkotáshoz fűződő jogokat és kötelességeket,
g) a közérdekű bejelentések, javaslatok és panaszok intézését,
h) a lelkiismereti szabadsághoz és a vallás szabad gyakorlásához fűződő alapvető jogokat és kötelességeket,
i) az oktatást és a közművelődést, j) az egészségügyi ellátást és a társadalombiztosítást,
k) a honvédelmi kötelezettséget, l) a személyi nyilvántartást.”
„6. § (1) A köztársasági elnök a saját vagy – ha az Országgyűlés nem ülésezik – az Országgyűlés jogkörében
törvényerejű rendeletet alkot; az Alkotmányt azonban nem változtathatja meg, és nem alkothat törvényerejű
rendeletet a 2–5. §-ban meghatározott esetekben. (2) A törvényerejű rendeletet az Országgyűlés legközelebbi ülésén a köztársasági elnök köteles az Országgyűlésnek
bemutatni.” „7. § A Kormány az Alkotmányban meghatározott feladatkörében, illetőleg törvényben vagy törvényerejű
rendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet.” „8. § (1) A miniszter feladatkörében és törvényben, törvényerejű rendeletben vagy minisztertanácsi rendeletben
kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet.” „10. § A tanács rendeletet ad ki
a) törvény, törvényerejű rendelet felhatalmazása alapján a helyi, területi sajátosságoknak megfelelő részletes
szabályok megállapítására; b) a magasabb szintű jogszabályban nem rendezett társadalmi viszonyok rendezésére.”
„14. § (...) (2) A miniszteri rendelet és az államtitkári rendelkezés melléklete – ha az állampolgárokat közvetlenül nem érinti –
kivételesen a minisztérium, országos hatáskörű szerv hivatalos lapjában történő közzététellel is kihirdethető. Ilyenkor
a melléklet megjelenésének helyére a jogszabályban utalni kell, és a hatálybalépéséig a mellékletet közzé kell tenni.”
„15. § (...) (2) A szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és kötelességek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni.”
„16. § (1) Az általánosan kötelező magatartási szabályt tartalmazó nemzetközi szerződést a tartalmának megfelelő
szintű jogszabályba foglalva kell kihirdetni. (2) A jogszabályba nem foglalt nemzetközi szerződést – ha a köztársasági elnök vagy a Kormány másként nem
rendelkezik – a Magyar Közlönyben közzé kell tenni.”
„21. § (1) A Kormány a törvények, törvényerejű rendeletek és egyes jelentős minisztertanácsi rendeletek előkészítése,
továbbá meghatározott körben a jogszabályok átfogó felülvizsgálata céljából ötéves időszakra szóló programot állapít
meg.” „24. § (1) Az igazságügyminiszter felelős azért, hogy a jogszabály összhangban álljon más jogszabályokkal, megfeleljen
a jogpolitikai elveknek, illeszkedjen be az egységes jogrendszerbe, és feleljen meg a jogalkotás szakmai
követelményeinek. (2) E felelősség érvényre juttatása érdekében a szakminiszter
a) a törvényjavaslatok és a törvényerejű rendelet tervezetét az igazságügyminiszterrel együtt készíti el, és terjeszti
a Kormány elé, b) a minisztertanácsi rendelet tervezetét az igazságügyminiszterrel egyetértésben terjeszti a Kormány elé,
c) a miniszteri rendelet, illetőleg az államtitkári rendelkezés tervezetét véleményezésre megküldi
az igazságügyminiszternek.” „28. § A törvény, a törvényerejű rendelet és a minisztertanácsi rendelet tervezetét véleményezésre meg kell küldeni
a legfőbb ügyésznek, továbbá – ha az a bíróságok hatáskörét is érinti – a Legfelsőbb Bíróság elnökének is.”
„37. § (1) A törvénykezdeményezés jogát, a kezdeményezés módját és a törvényalkotás rendjét az Alkotmány és
az Országgyűlés ügyrendje szabályozza. (2) Ha társadalmi szervezet vagy érdekképviseleti szerv a Kormánynak törvény kezdeményezését javasolja, erről
tájékoztatni kell az Országgyűlés elnökét és az illetékes országgyűlési bizottságot.
(3) A törvényjavaslatot – ha az Országgyűlés ügyrendje kivételt nem tesz – legalább harminc nappal az Országgyűlés
ülésszaka előtt be kell terjeszteni.” „38. § (1) Ha az országgyűlési bizottság vagy az országgyűlési képviselő törvényt kezdeményez és az Országgyűlés
az indítványt elfogadja, a Kormányt vagy az illetékes országgyűlési bizottságot bízza meg a törvényjavaslat
előkészítésével. (2) Ha az országgyűlési bizottság vagy az országgyűlési képviselő általa előkészített törvényjavaslatot terjeszt elő,
az Országgyűlés dönt a törvényjavaslat napirendre tűzéséről. (3) A törvényjavaslat tervezetének a véleményezésre bocsátásáról és – az Országgyűlés döntése alapján – a társadalmi
vita megszervezéséről a Kormány gondoskodik.” „40. § (1) A törvényjavaslathoz az előterjesztő indokolást csatol, amelyben bemutatja azokat a társadalmi, gazdasági és
szakmai körülményeket, amelyek a javasolt szabályozást szükségessé teszik, továbbá ismerteti a jogi megoldás
szempontjait. (2) Ha a köztársasági elnök az Országgyűlés jogkörében alkot törvényerejű rendeletet, ennek a tervezetéhez is
indoklást kell készíteni.” „41. § (1) A minisztertanácsi rendelet megalkotására a Kormány által megállapított szabályok az irányadók.
(2) A Kormány az általa kezdeményezett törvény- és törvényerejű rendelet tervezetének előkészítése során
a szabályozás fő kérdéseiben előzetesen állást foglal.” „45. § (1) A szakminiszter feladata, hogy folyamatosan vizsgálja – az érdekelt minisztereknek és országos hatáskörű
szervek vezetőinek bevonásával – a jogszabályok hatályosulását, és a vizsgálat eredménye alapján megtegye
a szükséges intézkedéseket. E kötelessége nem érinti a Legfelsőbb Bíróság elnökének, a legfőbb ügyésznek és
a Központi Népi Ellenőrzési Bizottság elnökének a jogkörét.”
„46. § (1) Az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Kormány, a kormánybizottságok, a tanácsok és a tanácsok végrehajtó
bizottságai határozatban szabályozzák az általuk irányított szervek feladatait, a saját működésüket, és állapítják meg
a feladatkörükbe tartozó terveket.” „47. § (1) Az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Kormány és a kormánybizottságok határozatainak előkészítésére
vonatkozó szabályokat e szervek állapítják meg.” „49. § (1) A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője jogszabályban meghatározott irányítási jogkörében
a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozó utasítást adhat ki.
(2) A külkereskedelmi tevékenység, valamint a honvédelmi kötelezettség körében közvetlen irányítás alá tartozó
szervnek kell tekinteni azt a gazdálkodó szervezetet is, amelynek a külön törvény szerint utasítás adható.”
„53. § Az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány irányelvet bocsát ki, amelyben általános érvényű célokat,
programokat határoz meg, illetőleg állást foglal az állami és a társadalmi élet fontos kérdéseiben. Ez az irányelv
a Magyar Közlönyben közzétehető.” „54. § Az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány a jogszabályokat elvi állásfoglalásban értelmezheti. Ezt
a Magyar Közlönyben közzé kell tenni.” „56. § (1) Az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány jogi iránymutatásainak előkészítésére az általuk alkotott
jogszabályok előkészítésének a szabályait kell megfelelően alkalmazni.” „57. § (1) A Magyar Köztársaság hivatalos lapja a Magyar Közlöny.
(2) A Magyar Közlöny tartalmazza a jogszabályokat, a nemzetközi szerződéseket, az Országgyűlés, a köztársasági
elnök és a Kormány határozatait és jogi iránymutatásait, a Legfelsőbb Bíróság irányelveit, és elvi döntéseit, valamint
a személyi kérdésekben hozott döntéseket, ideértve a köztársasági elnök és a Kormány által adományozott
kitüntetéseket is. (...) (4) A Magyar Közlönyt a feladatkörrel rendelkező miniszter által kijelölt személy szerkeszti.”
„58. § (...) (2) A Határozatok Tárában lehet közzétenni a kormánybizottságok határozatait és egyéb olyan közleményeket,
amelyek közzétételét a Határozatok Tára szerkesztője engedélyezte. (3) A Határozatok Tárát a Kormány tagjai, az államtitkárok, a miniszterhelyettesek, az országos hatáskörű szervek
vezetői és helyetteseik, valamint a Minisztertanács Titkárságának a vezetője által meghatározott szervek vezető
munkatársai kapják meg.” „59. § (...) (3) A minisztérium, az autonóm államigazgatási szerv vagy a kormányhivatal hivatalos lapjában a Határozatok Tára
szerkesztője engedélyével lehet olyan határozatot, jogi iránymutatást vagy más közleményt közölni, amelyet
a Határozatok Tárában tettek közzé.” „60. § A Kormány által kijelölt szerv vagy személy gondoskodik arról, hogy a Törvények és Rendeletek Hivatalos
Gyűjteményét évenként, a Hatályos Jogszabályok Gyűjteményét ötévenként kiadják.”
III. Az indítványok az alábbiak szerint megalapozottak. 1. Az Alkotmánybíróság először a Jat. keletkezési körülményeit, a Jat. természetét, valamint a jogalkotás rendje fogalmát
vizsgálta. A Jat. ténylegesen alkotmánymódosító törvény volt, mert lényegesen szűkítette a NET addig csaknem korlátlan
Országgyűlést helyettesítő hatáskörét. A Jat. megalkotása előtt hatályos Alkotmány 30. § (5) bekezdése ugyanis úgy
rendelkezett, hogy „[h]a az Országgyűlés nem ülésezik, az Országgyűlés jogkörét az Elnöki Tanács gyakorolja;
az alkotmányt azonban nem változtathatja meg”. A Jat. elfogadása jelentős politikatörténeti esemény volt, s mint ilyennek értékelése nem az Alkotmánybíróság
feladata. Ennek ellenére megemlítendő, hogy a Jat. megalkotása egyik első lépés volt a szocialista alkotmányos
berendezkedésből a parlamentáris demokratikus alkotmányos berendezkedés felé vezető úton. Ebből a szempontból
a legfontosabb a Jat. 2–5. §-a; e szabályok valójában a NET hatáskörét vonták el az Országgyűlés javára. A kizárólagos
törvényhozási tárgykörök tételes felsorolását a Jat. azért tartalmazta, mert az Alkotmány módosításáról szóló, a Jat.-tal
egy időben elfogadott, 1987. évi X. törvény az Alkotmány 30. § (5) bekezdése helyébe a következő rendelkezést
léptette: „Ha az Országgyűlés nem ülésezik, az Országgyűlés jogkörét az Elnöki Tanács gyakorolja; az Alkotmányt
azonban nem változtathatja meg, és nem alkothat jogszabályt olyan tárgykörben, amelynek szabályozása
az Országgyűlés hatáskörébe tartozik”. Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgyköröket azonban nem
az Alkotmány, hanem a Jat. 2–5. §-ai határozták meg. Ez a megoldás összefért a korlátlan parlamenti szuverenitást
elfogadó szocialista alkotmányfelfogással. A Jat. megszületése 1987-ben – a szocialista államberendezkedés keretei között – komoly alkotmányjogi változást
hozott. Létrejöttének közvetlen jogpolitikai indoka az volt, hogy gyakran nem volt megállapítható a jogszabályok és
a jogalkotói hatáskörrel felruházott szervek köre, nem volt egyértelmű, hogy a különböző jogi szabályozási eszközök
kikre nézve állapíthatnak meg jogokat és kötelezettségeket. Különösen szembeszökő volt a rendeleti jogalkotás
túlnyomó szerepe, a törvények csekély száma, illetve jelentősége.
A jogrendszer és a jogalkotás e hiányosságait kívánta a jogalkotó a Jat. elfogadásával megszüntetni.
A Jat. megalkotásával elérni kívánt cél – a törvény preambuluma szerint – tehát az volt, hogy:
a) a jogalkotás a korábbiaknál hatékonyabban szolgálja a társadalmi viszonyok védelmét és fejlesztését, a szocialista
demokrácia kiteljesítését, b) a jogrendszer váljék egységesebbé és áttekinthetőbbé, illetve
c) a törvények szerepe legyen a meghatározó az alapvető társadalmi viszonyok szabályozásában.
A Jat.-ot az Országgyűlés értelemszerűen az elfogadásakor hatályos Alkotmány rendelkezései alapján alkotta meg.
A Jat. tartalmát – a Magyar Közlönyben 1987. december 29. napján történő kihirdetése óta – több jogszabály érintette.
Kifejezett módosítására kilenc alkalommal került sor: az 1990. évi XXXI. törvény, az 1990. évi LXXXVII. törvény,
az 1991. évi LIX. törvény, az 1991. évi LXVIII. törvény, az 1994. évi I. törvény, az 1995. évi XXVIII. törvény, az 1996. évi
CXII. törvény, az 1996. évi CXXIX. törvény, az 1997. évi LXXIX. törvény módosította. Ugyanakkor a Jat. számos
rendelkezését közvetlenül érintette több alkotmánymódosító törvény [1989. évi XXXI. törvény 38. § (1)–(2) bekezdés;
1990. évi XXIX. törvény 4. § (2) bekezdés; 1990. évi XL. törvény 51. § (2) bekezdés], továbbá több kormányrendeleti
szintű jogszabály [19/1988. (IV. 1.) MT rendelet 18. §; 2/1990. (VII. 5.) Korm. rendelet 11. § (2) bekezdés], valamint
a tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény helyébe lépő, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény
(a továbbiakban: Ötv.) is, amely a helyi önkormányzatokat tette a tanácsok jogutódjaivá. A változásokat, különösen
az Alkotmányt módosító 1989. évi XXXI. törvényben foglaltakat a törvény szerint át kellett vezetni a Jat. szövegén –
azonban a törvény nem adta meg a Jat. (és az érintett más jogszabályok) új szövegét, csak általános szabállyal utalt
az elvégezendő változtatásokra. IV. Az Alkotmány egyik alapvető funkciója a jogrendszer működésének szabályozása. Az Alkotmány a jogrendszer
működéséről és a jogalkotásról kevés, de alapvető rendelkezést tartalmaz, elsősorban a jogforrások meghatározását.
Sajátos magyar megoldás, hogy maga az Alkotmány utal a „jogalkotás rendjét szabályozó törvényre”, vagyis az akkor
már hatályban lévő Jat.-ra, amely sok esetben funkciója szerint alkotmányos – a jogrendszer működését érintő –
szabályokat tartalmaz. Az Alkotmány 7. § (2) bekezdése szerint: „a jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához
a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges”. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint
az Alkotmányban tárgy szerint megjelölt törvényeket önálló törvényben kell szabályozni, így a „jogalkotás rendjét” is.
Az Alkotmánybíróságnak a Jat.-tal kapcsolatos indítványok elbírálása előkérdéseként tisztáznia kellett, hogy mit kell
a „jogalkotás rendje” fogalmán a mai Alkotmány szerint érteni. Ehhez a jogalkotás és eredménye, a jogforrás
definíciójából indult ki. A jogforrás fogalma egyrészt magát a jogszabályt jelenti, másrészt a jogalkotó hatáskört és annak gyakorlását,
a jogalkotási eljárását, a jogalkotó tényt. A jogforrások szabályozása kizárólag az Alkotmány feladata; az Alkotmány
éppen attól a jogrendszer alapja [Alkotmány 77. § (1) bekezdés], hogy a jogszabályok kötelező erejét és fajtáit maga
határozza meg. Az Alkotmányban felsoroltakon kívüli jogforrás nem létezhet, ezekhez a Jat. sem hozzá nem adhat,
sem el nem vehet, mert mindkét esetben Alkotmányba ütközne. A jogszabályok kötelező erejének jogi forrása
az Alkotmány. A Jat. így nem a jogforrásokat szabályozza, hanem, mint az Alkotmány mondja, a „jogalkotás rendjét”.
A jogalkotás fogalmán legáltalánosabban a jogszabályok létrejöttéhez vezető jogilag szabályozott eljárást, még
tágabban a teljes társadalmi–politikai folyamatot kell érteni, így a „jogalkotási eljárás” és a „jogalkotás rendje”
terminusok jelentése azonos. Az Alkotmányban említett „jogalkotás rendje” mint törvényhozási tárgykör eszerint
maga a jogalkotási eljárás, illetve a jogszabályok közzététele (mint a jogalkotási eljárás része), de nem a jogforrások
meghatározása. Az Alkotmány 7. § (2) bekezdése értelmezésében döntő mozzanat, hogy a „jogalkotás rendje” terminusnak ma
egészen más a jelentése, mint a Jat. megalkotásának időpontjában. A Jat. 1988. január 1-jén hatálybalépésekor,
a szocialista alkotmányos berendezkedés elveit követette, elfogadásának alkotmányjogi indoka különösen az Elnöki
Tanács törvényerejű rendelet alkotási hatáskörének korlátozása, és ezzel az Országgyűlés törvényhozó szerepének
erősítése volt. A Jat. hatálybalépésekor tulajdonképpen alkotmány-kiegészítő szerepű törvény volt – összhangban
a korszak említett felfogásával, amely az Alkotmányt törvénynek tekintette. Időközben azonban, elsősorban
az 1989. évi XXXI. törvénnyel elfogadott új Alkotmánnyal, ez a fentebb vázolt alkotmányjogi helyzet alapvetően
megváltozott. Megjegyzendő, hogy az Alkotmány jelenlegi 7. § (2) bekezdését is ez a törvény iktatta be. E rendelkezés
értelmében a Jat. az Alkotmánnyal egy szinten álló alkotmányerejű törvény volt, amelynek megalkotásához
az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatára volt szükség. A Jat. az elmúlt húsz évben minimális
módosítással (mint pl. a „társadalmi vita” intézménye, amelyet a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény módosításáról
szóló 1991. évi XXXI. törvény 1. §-a helyezett hatályon kívül), és néhány, az Alkotmánybíróság által időközben
megsemmisített rendelkezéssel majdnem változatlanul hatályban maradt. A „jogalkotás rendjéről szóló törvény” alkotmányos tartalma – ahogyan arra már fentebb is utalt az Alkotmánybíróság –
időközben alapvetően megváltozott. A mai alkotmányos berendezkedés az Alkotmány elsődlegességének alapján áll,
aminek alapvető jogi biztosítéka az Alkotmánybíróság hatásköre az alkotmányellenes jogszabályok megsemmisítésére
[Alkotmány 32/A. § (2) bekezdése]. Az Alkotmány elsődlegessége kizárja, hogy az Alkotmányban szabályozott
tárgyköröket alkotmányon kívüli (és így szükségképpen Alkotmány alatti) jogszabályok, akár törvények szabályozzanak.
Az Alkotmányban foglaltakat alacsonyabb szintű jogszabályok (tartalmilag vagy szó szerint) megismételhetik, de
a megismételt rendelkezések érvényességének alapja ekkor is az Alkotmány marad. Kivétel ez alól az Alkotmány
kifejezett felhatalmazása – pl. az Országgyűlés belső működésének szabályozására [Alkotmány 24. § (4) bekezdés]. Nem
felel meg a mai alkotmányos helyzetnek a Kormány- és a miniszteri rendeletek Jat.-ban található szabályozása sem – ezek
sem tartoznak a Jat.-ra, alkotmányos jelentőségük miatt. Ugyancsak a jogalkotás rendjét érinti az Alkotmánybíróság határozata nyomán [7/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH
2005, 83, 101.] született 2005. évi L. törvény, a nemzetközi szerződések megkötésével kapcsolatos eljárásról. Ez részben
az Alkotmány 7. § (1) bekezdése végrehajtása, de jelentősen érinti a Jat.-ot is.
Hasonló sorsra jutott a Jat. – a maga idejében nagyon fontos – 11–12. §-a is. Az ebben foglaltakat – mint
a visszamenőleges jogalkotás tilalma, a kellő felkészülési idő biztosítása stb. – az Alkotmánybíróság régóta
a jogállamiság elve – Alkotmány 2. § (1) bekezdés – részeként alkotmányos szabálynak tekinti – így a Jat. ezen
rendelkezései alkalmazására nem is kerülhet sor. Ugyanez áll a Jat. 15. § (1) bekezdésére is, melyet
az Alkotmánybíróság szintén alkotmányos szintű szabálynak tekint. Ezek a rendelkezések tehát nem a Jat. alapján
érvényesek, hanem tőle függetlenül. A Jat. 13. §-a, amely szerint „[a] jogszabály akkor veszti hatályát, ha más
jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt” valójában nem is jogszabály,
hanem tautológia. A mai alkotmányos rendszerben tehát a „jogalkotás rendje” fogalmán – legalábbis az Alkotmány 7. § (2) bekezdése
értelmezésében – egyedül az Alkotmány szerint máshol és másképpen nem szabályozott, a jogalkotással
kapcsolatban álló tárgyak értendők. Ennek alapján megállapítható, hogy a mai Jat. legnagyobb részében nem felel
meg a „jogalkotásról szóló törvény” mai alkotmányos tartalmának. Ez nem jelenti azt, hogy a Jat. valamennyi
rendelkezése önmagában véve szükségszerűen alkotmányellenes tartalmú lenne, ahogyan erre az Alkotmánybíróság
a továbbiakban rámutat. Az azonban megállapítható, hogy a Jat. jelenlegi hatályos szövege – amely
az Alkotmánybíróság szerint nem azonos a Magyar Közlöny 2007. évi 106. számában megjelenttel – nagyrészt nincs
összhangban a „jogalkotásról szóló törvény” fent kifejtett alkotmányos tartalmával, mivel a Jat. több okból már nincs
összhangban az időközben bekövetkezett alkotmányjogi változásokkal. V. Mivel az Alkotmánybíróság eljárásának tárgya jelen esetben, mint általában, a Jat. hatályos szövege – pontosabban:
a hatályos jogszabály, amelyet a szöveg tartalmaz —, az előző pontban részletezett okokból az Alkotmánybíróság nem
tekinthetett el a Jat. hatályos szövege megállapításának feladatától. Az indítványozók ugyanis abból indulnak ki, hogy
a Jat. hatályos szövege azonos a Magyar Közlöny 2007. évi 106. (2007. augusztus 9. napján megjelent) számában
közzétett „módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt új hatályos szöveggel”.
Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg.
A Jat. a hivatalos lap fogalmát nem, csak a „hivatalos lapokat” határozza meg felsorolással (Jat. 57. §–60. §), jóllehet
a hivatalos lap alkotmányos intézmény. A hivatalos lapok közül a legfontosabb a Magyar Közlöny, melyet
az Alkotmány „a hivatalos lapnak” nevez. „A hivatalos lapot” az Alkotmány többször is említi: 26. § (1) bekezdése
a törvényre, 32/D. § (4) bekezdése az MNB elnökének rendeletére, 35. § (2) bekezdése a kormányrendeletre, míg 37. §
(3) bekezdése a miniszteri rendeletre mondja ki, hogy a „hivatalos lapban” kell kihirdetni. Az állam kötelezettsége
az érvényes joganyag közzétételére tehát egyrészt az Alkotmányban [2. § (1) bekezdés] deklarált jogállamiság
követelményéből, másrészt a fent hivatkozott hivatalos lapra való alkotmányi utalásokból vezethető le. A hivatalos lap
alkotmányos funkciója tehát az érvényes jogszabályok közzététele (publikációja), vagyis mindenki számára
hozzáférhetővé tétele, és a jogszabályok hiteles szövegének közlése.
A Jat. 14. § (1) bekezdése értelmében „[a] jogszabályt – a (2)–(3) bekezdésben foglalt kivétellel – a Magyar Köztársaság
hivatalos lapjában: a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. A jogszabály átfogó módosítása esetén a jogszabályt
egységes szerkezetben is közzé kell tenni”. Így a Magyar Köztársaság hivatalos lapja a Magyar Közlöny. A Jat.
e tekintetben az Alkotmányhoz annyit tesz hozzá, hogy megnevezi „a hivatalos lapot”, illetve a hivatalos lap címét.
„A jogszabályok módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt, hatályos szövegének tartalmilag hiteles, a jogalkotási
törvény előírásainak és a jogszabályszerkesztés szabályainak megfelelő, nyomdakész megjelentetésre történő
előkészítéséről” a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter feladat- és hatásköréről szóló 29/2008. (II. 19.) Korm.
rendelet 6. § (4) bekezdés a) pontja értelmében a miniszter gondoskodik. Az Alkotmánybíróság beszerezte
a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter véleményét a Magyar Közlönyben megjelent szöveg jogi jellegéről, mivel
a kompiláció eredményeként közzétett új hivatalos törvényszöveg jelentősen eltér az 1991. óta a gyakorlatban
általánosan használt törvényszövegtől. A miniszter szerint „a Hatályos Jogszabályok Gyűjteménye 1990. december
31-i zárású kiadásának szerkesztői – jó szándékkal, mintegy bepótolandó az Országgyűlés mulasztását – maguk
végezték el a Jat. hatályos szövegének az Alkotmánnyal össze nem egyeztethető rendelkezésektől való
megtisztítását”, amire szerinte nem volt hatáskörük. Így a hatályos szöveg megállapítása során az Igazságügyi és
Rendészeti Minisztérium, továbbá a Miniszterelnöki Hivatal a Jat. 1987-ben kihirdetett szövegéből indult ki.
Átvezetésre került „a szövegen a Jat.-ot tételesen módosító vagy annak egyes rendelkezéseit hatályon kívül helyező
jogszabályi rendelkezések eredményét”, továbbá „az Alkotmánybíróság azon határozatainak eredményét, amelyben
a testület a Jat. egyes rendelkezéseit megsemmisítette”, ugyanígy történt ez a „sommás módosítások” esetében,
„amelyeket olyan jogszabály tartalmazott, amely a Jat.-tal azonos, vagy magasabb jogforrási szinten áll, ennek során
a sommás módosításokat csak az érintett szó vonatkozásában vezette át, a sommás szóból képző vagy jel
alkalmazásával származtatott új szavakra azokat nem alkalmazta”. Nem kerültek ugyanakkor átvezetésre a szövegen „a
sommás módosítást nem tartalmazó, pusztán jogutódlásról rendelkező jogszabályi rendelkezések”, továbbá azok
a sommás módosítások sem, amelyeket a Jat.-nál alacsonyabb szintű jogforrás tartalmazott. A feleslegessé,
idejétmúlttá vált jogszabályi rendelkezéseket a szövegben hagyták, a jogszabályszöveg ezektől való megtisztítására
nem lévén hatáskörük. Mindez azt eredményezte, hogy a kompiláció eredményeként közzétett törvényszöveg és a Jat.
tartalmát közvetlenül, illetve közvetve érintő, módosító jogszabályok tartalmilag egymással nem azonosak. Vagyis
a Jat. szövege a hatályos jogszabályok tükrében nem lehet azonos a kompiláció eredményeként született szöveggel.
Az Alkotmánybíróság szerint a tisztán törvénymódosító törvények általában nem alkotmányellenesek [lásd 4/2006.
(II. 15.) AB határozat, ABH 2006, 101, 152. – Költségvetési törvény]. E törvények tárgya egy másik törvény módosítása,
így tartalmuk beépül a módosított törvénybe, maguk a módosító törvények pedig rendelkezéseik hatálybalépésével el
is tűnnek a hatályos jogból. Így gyakran előfordul, hogy a jogkereső közönség, valamint a jogalkalmazók hivatalos
forrásból nem juthatnak hozzá a módosító és az így módosított törvények egységes szövegéhez, mivel a hivatalos lap
csak a módosító szöveget közli; a módosított törvény módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt változatát vagy
nem, vagy csak ritkán, gyakran évekkel később (mint például a Jat. esetében) teszik hivatalosan közzé, miközben
a hivatalosan közzétett szöveg jogi helyzete is bizonytalan. Ennek következménye, hogy mind a jogkereső közönség,
mind a jogalkalmazó maga állítja össze a módosított törvény hatályos szövegét; a gyakorlatban ez legtöbbször
különféle magán adatszolgáltatók, illetve jogszabálygyűjtemények segítségével történik. Esetenként előfordul, hogy
a módosító törvény külön felhatalmazást ad, többnyire az igazságügyért felelős miniszternek, a módosításokkal
egységes szerkezetbe foglalt törvényszöveg Magyar Közlönyben történő közzétételére. [Pl. A büntetőeljárásról szóló
törvény módosításáról szóló 2006. évi LI. törvény közzétételének időpontjában hatályos 285. § (4) bekezdése ad ilyet
az igazságügyi miniszternek a Btk. és a Be. egységes szövegének a Magyar Közlönyben történő újra közzétételére.]
A törvények és más jogszabályok egységes szerkezetben való közzététele nem jogalkotás, hanem a módosított, illetve
az érintetlenül hagyott törvényszöveg együttes közzététele oly módon, hogy a jogszabály hatályos szövege
a jogkereső közönség és a jogalkalmazók számára hivatalos forrásból hozzáférhetővé váljék. Az egységes szerkezetbe
foglalás azonban a jogszabály szövegét nem változtatja és nem is változtathatja meg, új jogszabályt természetesen
nem alkothat. Az Alkotmánybíróság szerint szükséges a törvények hivatalos újra közzétételének törvényi szintű szabályozása, amely
egyben világosan meghatározza az egységes szerkezetű szövegben végrehajtható változásokat (amelyek pl.
grammatikai szükségszerűséggel következnek), a tartalmi változtatástól. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy a miniszter jelenlegi hatásköre a jogszabályok
módosításokkal egységes szerkezetbe történő közzétételére nem gyakorolható minden esetben az Alkotmánnyal
összeegyeztethető módon. A kompiláció eredményeként 2007-ben közzétett jogszabályszöveg Alkotmánnyal való
összeegyeztethetősége minden esetben – többek között – a bekövetkezett jogszabályi-jogrendszerbeli változások
függvénye, amint a jelen eset is mutatja. A Jat. 2007. augusztus 9. napján a Magyar Közlönyben közzétett, a miniszter
által „hatályos”-nak nevezett szövege – amint a jelen határozat a továbbiakban részletesen kifejti – nem áll
összhangban az Alkotmánnyal és más törvényekkel. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy indokolt törvényi szinten rendezni a jogszabályok Alkotmányban foglaltakkal
összeegyeztethető módon történő ismételt közzétételének lehetőségét. Ennek során figyelemmel kell lenni az elavult,
megszűnt, illetve megváltozott terminusok, utalások korrigálhatóságára, a törvényhozás aktuális állásának nem
megfelelő jogi aktusokra való hivatkozások helyesbíthetőségére, a szabályozási tárgyuk megszűnése okán értelmüket
vesztett rendelkezések mellőzésére. Egy ilyen, számos európai államban ismert, sőt néhol az Alkotmányban is szereplő
szabályt a jogszabályok gyakori változása miatt a jog megismerhetőségének biztosítása teszi szükségessé.
Az Alkotmánybíróság a jelen esetben arra a következtetésre jutott, hogy a Jat. Magyar Közlönyben 2007-ben
megjelentetett szövege nem mindenben tekinthető a Jat. hatályos – és így az alkotmánybírósági vizsgálat tárgyát
képező – jogszabályszövegének. Kiindulópontként, mint a hivatalos lapban megjelentet, mégis ezt fogadta el, és
megállapításait ennek alapján fogalmazta meg, szükség esetén azonban eltért a hivatalosnak minősített szövegtől.
VI. Az Alkotmánybíróság az indítványok alapján a Jat. tartalmát vizsgálva elsőként a jogforrásokra vonatkozó
rendelkezésekkel foglalkozott. Az Alkotmánybíróság a jelen határozatában fentebb már foglalkozott a jogforrás fogalmával, és megállapította, hogy
a jogforrás fogalma a jogszabályt jelenti, amely mindig jogalkotó hatáskörrel rendelkező állami szervtől származik.
Amint azt az Alkotmánybíróság fentebb már kifejtette, jogforrást mindkét értelemben – „jogszabály”, illetve
„jogalkotó hatáskör”— csak az Alkotmány határozhat meg, hiszen a jog érvényességének végső forrása jogilag
az Alkotmány. Ahogyan az Alkotmánybíróság utoljára a 37/2006. (IX. 20.) AB határozatában (ABH 2006, 480, 485.) megállapította:
a jogszabályalkotás az állami szervek legfontosabb közhatalmi jogosítványa. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) és
b) pontja az Országgyűlés hatáskörei között nevesíti a Magyar Köztársaság Alkotmánya, továbbá egyéb törvények
megalkotásának a jogát. Az Alkotmány tartalmazza továbbá a Kormány jogalkotó hatáskörét, amikor az alaptörvény
35. § (2) bekezdése kimondja, hogy „[a] Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki”. A Kormány tagjai
– vagyis az Alkotmány 33. § (1) bekezdése értelmében a miniszterelnök és a miniszterek – vonatkozásában
az Alkotmány 37. § (3) bekezdése a következőket rögzíti: „törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás
alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek
ellentétesek”. Jogalkotó hatáskörrel ruházza fel az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése a helyi önkormányzat
képviselő-testületét is, amely feladatkörében eljárva magasabb szintű jogszabállyal nem ellentétes rendeletet
alkothat. Az Alkotmány módosításáról szóló 2002. évi LXI. törvény 5. § (2) bekezdése értelmében az Európai Unióhoz
történő csatlakozásról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének napjától, vagyis 2004. május
1-jétől a Magyar Nemzeti Bank (a továbbiakban: MNB) elnöke külön törvényben meghatározott feladatkörében
szintén rendeletet bocsáthat ki. Az MNB elnökének jogalkotó hatáskörét az Alkotmány 32/D. § (4) bekezdése
tartalmazza. Az Alkotmány meghatározza a jogszabályok elnevezését, a kibocsátásukra jogosult szerveket, továbbá a jogforrási
hierarchiát is: az Alkotmány 35. § (2) bekezdése szerint a Kormány rendelete nem lehet ellentétes törvénnyel; a 37. §
(3) bekezdés értelmében a Kormány tagjának rendelete sem törvénnyel, sem kormányrendelettel nem lehet
ellentétes; a 44/A. § (2) bekezdése alapján pedig a helyi önkormányzat rendelete nem ütközhet magasabb szintű
jogszabályba. Az Alkotmány 19/B. § (4) bekezdése rendelkezik továbbá a Honvédelmi Tanács által rendkívüli állapot
fennállása idején gyakorolható rendeletalkotási jogosítványról; 19/C. § (2) bekezdése pedig a köztársasági elnököt
szükségállapot idején megillető rendeletalkotási jogról. Mindebből következik, hogy az Alkotmány a jogforrások
tekintetében zárt rendszert alkot: megjelöli hogy mely állami szerv, milyen elnevezéssel bocsáthat ki jogszabályt,
rendelkezik a jogszabályok egymáshoz való hierarchikus viszonyáról, s gondoskodik a jogforrási hierarchia
Alkotmánnyal való összhangjának garanciájáról is. Az Alkotmányban meghatározott szervek, az abban megjelölt terjedelemben, és csak az ott meghatározott
elnevezéssel jogosultak jogszabály kibocsátására. Az Alkotmány szerint jogalkotó szerv az Országgyűlés, a Kormány,
a Kormány tagjai, a Magyar Nemzeti Bank elnöke és a helyi önkormányzatok, illetve rendkívüli, valamint
szükségállapot idején a Honvédelmi Tanács, valamint a köztársasági elnök. A Jat. 2007-es hivatalos szövege szerint
az Országgyűlés törvényt, a köztársasági elnök törvényerejű rendeletet, a Kormány rendeletet, a miniszterelnök,
elnökhelyettese és tagja rendeletet, az országos hatáskörű szerv vezetésével megbízott államtitkár rendelkezést,
a tanács pedig rendeletet jogosult alkotni [Jat. 1. § (1) bekezdés].
Az Alkotmánybíróság szerint a Jat. Magyar Közlönyben közzétett 2007-es hivatalos szövege a következők miatt
részben nem felel meg a hatályos jognak. Az Alkmód1989. előtt megalkotását megelőzően az államfői funkciókat testületi szervként ellátó Magyar
Népköztársaság Elnöki Tanácsának (a továbbiakban: NET), mint erről fentebb volt szó, az Alkotmányon alapuló
általános felhatalmazása volt az Országgyűlés helyettesítésére, ha az Országgyűlés nem ülésezett. Ez magában
foglalta az Országgyűlés valamennyi jogköre önálló gyakorlását, ideértve a törvényhozást és minden más állami szerv
aktusa megsemmisítési jogát is. Így volt lehetősége a törvénnyel egyenrangú törvényerejű rendelet (tvr.)
kibocsátására, amelyek közül közel négyszáz, nagyrészt nemzetközi szerződéseket kihirdető jogszabály még ma is
hatályban van. A NET elvben az Országgyűlés által választott, és általa bármikor visszahívható szerv volt, amelyet az Alkotmány igen
széles körű – 1988. január 1-jéig gyakorlatilag korlátlan – jogalkotási hatáskörrel ruházott fel. A NET 1989-ig létezett,
amikoris az Alkmód1989. létrehozta a köztársasági elnöki intézményt. Az Alkotmány a köztársasági elnök
legfontosabb feladataként az államszervezet demokratikus működése feletti őrködést jelöli meg, amelyet az egyes
hatáskörök értelmezésénél minden esetben alapul kell venni [48/1991. (IX. 26.) AB határozat, ABH 189, 197–198.; 202.;
8/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 51, 54.]. A köztársasági elnök jogosítványait az Alkotmány 30/A. §-a részletesen
szabályozza. Ezek között a hatáskörök között a jogalkotási jogosítvány nem szerepel. A magyar rendszerben azonban
a köztársasági elnök nem jogalkotó, hanem államfő, aki „kifejezi a nemzet egységét”. A köztársasági elnök
a szükségállapot esetét kivéve [Alkotmány 19/C. § (2) bekezdés] sem a törvényhozó, sem a végrehajtó hatalom
jogosítványaival nem rendelkezik. Ennek megfelelően az Alkmód1989. 38. § (2) bekezdését alapján nem hatályos a Jat. köztársasági elnököt
„törvényerejű rendelet” kibocsátására jogosító rendelkezése. Eszerint ugyanis: „[a]hol jogszabály az Elnöki Tanácsot
vagy annak elnökét említi, ezen eltérő rendelkezés hiányában a köztársasági elnököt kell érteni”. A jelen esetben
az Alkotmány 30/A. §-a nyilván ilyen „eltérő rendelkezésnek” minősül.
A Jat. 2007-es hivatalos szövege szerint az 1. § (1) bekezdés e) pontja arról rendelkezik, hogy „az országos hatáskörű
szerv vezetésével megbízott államtitkár” rendelkezést bocsáthat ki. A Jat. megalkotásának időpontjában (1987-ben)
hatályos Alkotmány és egyéb jogszabályok szerint az országos hatáskörű szerv vezetésével megbízott államtitkár
– a Minisztertanács által meghatározott feladatkörében – az állami szervekre, vállalatokra, szövetkezetekre és egyéb
gazdálkodó szervekre, sőt később, 1984. január 1. napjától az állampolgárokra nézve is kötelező rendelkezéseket
adhatott ki (lásd az Alkotmány módosításáról szóló 1983. évi II. törvény 3. §-a), amely nem lehetett ellentétes
az Országgyűlés, az Elnöki Tanács és a Minisztertanács által alkotott jogszabályokkal, továbbá a miniszteri rendelettel.
Akkor tizenkét országos hatáskörű szervet vezető államtitkár volt, aki államtitkári rendelkezést bocsáthatott ki (pl.
Állami Bér- és Munkaügyi Hivatal, Országos Anyag- és Árhivatalt, Országos Környezet- és Természetvédelmi Hivatalt,
Országos Vízügyi Hivatalt vezető államtitkár). Az Alkmód1989. 38. § (6) bekezdése azonban egyrészt hatályon kívül
helyezte az Alkotmány akkori 38. §-át, amely az országos hatáskörű szerv vezetésével megbízott államtitkár jogalkotási
hatáskörét tartalmazta; másrészt rendelkezett az Alkotmány 43. § (2) bekezdése „államtitkári rendelkezés”
szövegrészének az új Országgyűlés által megválasztott Minisztertanács hivatalba lépése napjával történő hatályon
kívül helyezéséről. Államtitkári rendelkezés kibocsátásra ezen időponttól kezdve nem volt lehetőség, így
az „államtitkár által vezetett országos hatáskörű szerv” is megszűnt.
Időközben a magyar központi közigazgatás szervezete jelentősen átalakult. Az Alkmód1989.-el – ahogyan
az Alkotmánybíróság fentebb kifejtette – megszűntek az államtitkár által vezetett országos hatáskörű szervek.
Az országos hatáskörű szerv – mint nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási szerv – a központi
államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény
(a továbbiakban: Kásztv.) megalkotásáig továbbra is fennmaradt (a Kormány irányítása, és a miniszter felügyelete alatt
álló szervként, amelynek vezetőjét a miniszterelnök nevezte ki). Ez a szervtípus azonban csak nevében hasonlított
a korábbi államtitkár vezette szervekre, hiszen más szervek tartoztak e körbe, vezetőjük pedig nem államtitkár volt.
A Kásztv. 1. § (2) bekezdése értelmében azonban 2006-tól ilyen elnevezésű államigazgatási szervtípus egyáltalán nincs
is. Ebből következően értelmezhetetlen – mert jelölet nélküli – a Jat. valamennyi, az országos hatáskörű szerv
vezetőjére vonatkozó utalása, mivel azalatt a szervet vezető államtitkárt kellett érteni. Nem létező szerv, illetve annak
vezetője nem bocsáthat ki jogszabályt, ezért a Jat. 2007-es szövegében az államtitkári rendelkezésről szóló
szövegrészek nem tekinthetők a hatályos jogot tartalmazó jogszabályszövegeknek.
A tanácsrendszert Magyarországon 1990-ben a helyi önkormányzati rendszer váltotta fel. A jogalkotó az Alkotmány
módosításáról szóló 1990. évi LXIII. törvénnyel az Alkotmány korábbi, tanácsokról szóló IX. fejezetét kiiktatta, s helyébe
a helyi önkormányzatok címet viselő fejezet került, amelynek rendelkezései a magyar történelmi hagyományokból
táplálkoznak, illetve az Európa Tanács által 1985-ben elfogadott Helyi Önkormányzatok Európai Kartájában
megfogalmazott alapelvekre épülnek. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése így a tanácsok jogutódjaként létrehozott helyi önkormányzatok
képviselő-testületét ruházza fel saját feladatkörében eljárva rendeletalkotási joggal.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Jat. 2007-es hivatalos szövege 1. § (1) bekezdésének
b), d), e), f) pontjai, 6. § (1), (2) bekezdései, 7. §-ának „törvényerejű rendeletben”, 8. § (1) bekezdésének „törvényerejű
rendeletben vagy minisztertanácsi rendeletben” szövegrésze, 10. §-át, 21. § (1) bekezdésének „törvényerejű
rendeletek és egyes jelentős minisztertanácsi rendeletek”, 24. § (2) bekezdés a) pontjának, 39. §-ának, 41. §
(2) bekezdésének „törvényerejű rendelet” szövegrésze, 24. § (2) bekezdésének b) és c) pontjai, 28. §-ának
„törvényerejű rendelet és a minisztertanácsi rendelet” 40. § (2) bekezdése, 41. § (1) bekezdése, 14. § (2) bekezdésének,
26. §-ának, 29. §-ának „államtitkári rendelkezés”, 23. §-ának „államtitkár”, 43. §-ának „az államtitkár, az országos
hatáskörű szerv vezetője” szövegrésze nem tekinthető a hatályos jogot tartalmazó jogszabályszövegnek.
VII. 1. A Jat. külön fejezetben szabályozza az állam központi szervei által kibocsátható, az alárendelt szervekre jogokat
megállapító és kötelezettségeket tartalmazó jogi szabályokat, amelyeket összefoglalóan „az állami irányítás egyéb
jogi eszközeinek” nevez. Ennek indoka – ahogyan arra az Alkotmánybíróság 60/1992 (XI. 17.) AB határozatában (ABH
1992, 276, 277.) rá is mutatott – az volt, hogy „a minisztériumok irányítási gyakorlatában elszaporodtak az irányítás
informális eszközei, a leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók stb., amelyek kötelező erővel nem rendelkeztek,
de a gyakorlatban úgy viselkedtek, mintha jogi aktusok lennének. Gyakran túllépték az iránymutatás határait és
ténylegesen jogszabályi tartalmuk volt. Kialakult egy olyan „formátlan (informális) jog”, amely az Alkotmány által
jogalkotó hatáskörrel felruházott szervek által alkotott, kihirdetett jogszabályok elé helyezkedve gyakran lerontotta
azok érvényesülését”. A Jat. elfogadásának egyik jelentős eredménye éppen az volt, hogy az Alkotmányban
szabályozott jogalkotó hatáskörök védelmében – a korabeli jogtudományban régóta sürgetett módon – elválasztotta
egymástól az állampolgárokra és a jogi személyekre jogot, illetve kötelezettséget megállapító jogszabályokat,
az állami szervek egymás közötti viszonyaiban érvényesülő „állami irányítás egyéb jogi eszközeitől”. Az állami irányítás
egyéb jogi eszközei nem vehetik át a jogalkotás funkcióját, ezért a jogalkotó garanciális szabályokat állapít meg
kibocsátásukra. A Jat. rögzíti, hogy mely aktusok tartoznak az állami irányítás egyéb jogi eszközei körébe, az állam
központi szervei közül melyeknek van hatásköre az e körbe tartozó aktus kiadására, kik lehetnek ezeknek
az aktusoknak a címzettjei, milyen jogi tartalommal bírhatnak és milyen eljárási rendben bocsáthatók ki.
Ezzel összefüggésben megjegyzendő, hogy a Jat.-ban „állami irányítás egyéb jogi eszközeinek” nevezett jogi
szabályok létezése – elnevezésüktől függetlenül, mint pl. közigazgatási rendelkezések – nem alkotmányellenes, sőt
alkotmányos jogállamban nélkülözhetetlen, mert a közigazgatás vezetése az egyes szervek közötti kapcsolatok
szabályozása csak jogi eszközökkel megengedett. Alkotmányos alapjukat az Alkotmány több rendelkezése,
mindenekelőtt az Alkotmány 37. § (2) bekezdése tartalmazza, amely szerint „[a] miniszterek a jogszabályok
rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó
ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket”. Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés h) pontja szerint a Kormány irányítja
a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működését, valamint ugyanezen jogszabályi rendelkezés c) pontja
szerint a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját is. Ugyancsak ide sorolható a Kormány
szervezetalakítási jogosítványa is, amely az Alkotmány 40. § (3) bekezdésében foglalt felhatalmazó rendelkezésből
vezethető le. Az Alkotmány fentebb idézett rendelkezéseiben használt „irányítás” és „vezetés” a közigazgatási jogban használt
terminusok. A közigazgatási jogban az irányítás a közigazgatási szervek hierarchikus kapcsolatában értelmezhető, míg
a vezetés a közigazgatási szerven belüli tevékenység, tartalmukat a közigazgatási jog határozza meg. Alkotmányjogi
szempontból csak az lényeges, hogy mindkettő az irányított, illetve vezetett szerv tevékenységének meghatározását
jelenti, benne az általános tartalmú rendelkezések kiadását, illetve a jogalkalmazás egységét biztosító útmutatások
kibocsátását. Ezekre azért van szükség, mert a közigazgatás egységes és összehangolt működése csak olyan jogi
eszközökkel biztosítható, amelyek a közigazgatás szerveire kötelező előírásokat tartalmaznak. E szabályok
közigazgatáson belüli kötelező ereje tehát az Alkotmányon alapul. Alkotmányjogilag döntő, hogy a közigazgatás
szervei a Kormány és tagjai, a miniszterek irányítása alatt állnak, akik viszont az Országgyűlésnek felelősek [Alkotmány
39. § (1) bekezdés]. Ez egyben a közigazgatás demokratikus legitimációjának alapja is. Megjegyzi
az Alkotmánybíróság, hogy a jelen határozatban nem kellett értelmeznie az Alkotmány fentebb idézett 37. §
(2) bekezdésének „vezeti” fordulatát, amely itt nem kizárólag csak a fenti értelemben fogható fel; a „vezetés” politikai
vezetést, a tevékenység fő irányának meghatározását jelenti. Az ilyen belső közigazgatási szabályok természetesen nem lehetnek ellentétesek jogszabályokkal, és nem
tartalmazhatnak a közigazgatás szervezetén kívül állókra kötelező normákat. Nyilvánosságra hozataluk (közzétételük,
kihirdetésük) ennek ellenére alkotmányosan nem kifogásolható, hiszen ismeretük segíti a közigazgatással kapcsolatba
kerülők tájékozódását a közigazgatás működéséről, gyakorlatáról, továbbá átláthatóvá, megismerhetővé teszi
a közigazgatást. 2. Más megítélés alá esnek a Jat.-ban az egységes joggyakorlat alakítását szolgáló, szintén „az állami irányítás egyéb jogi
eszközei” közé sorolt „jogi iránymutatások” (irányelv, elvi állásfoglalás, tájékoztató). Ezek a Jat. szerint nem kötelezők,
rendeltetésük a jogalkalmazó szervek tevékenységének, valamint a jogszabályok egységes végrehajtásának
elősegítése. A „jogi iránymutatás” a Jat. szerinti értelmében tehát nem a közigazgatáson belüli kötelező szabály, és
nem a jogalkalmazó szerv jogértelmezése. A jogi iránymutatások közé tartozó jogértelmező „elvi állásfoglalás” (Jat. 54. §) más szervek számára határozza meg
– az sem egyértelmű, jogi kötelező erővel-e – a jogszabályok értelmezését. Ha az elvi állásfoglalás a jogalkotó
hatáskörrel rendelkező szervtől származik, akkor ez ún. autentikus jogértelmezés, amelynek alkotmányossága eszerint
ítélhető meg. [Lásd az Országgyűlés 1/1993. (II. 27.) elvi állásfoglalását megsemmisítő 41/1993. (VI. 30.) AB határozatot
(a továbbiakban: Abh.), ABH 1993, 292, 299.] A jogi iránymutatások ugyanakkor irányelvek is lehetnek, amelyeknek a közigazgatási irányítás eszközeiként,
a jogszabályok egységes végrehajtását, az egységes jogalkalmazást biztosítandó kötelező erővel kellene bírniuk. Ez
a kötelező erő a Jat. megfogalmazásában, mely szerint az irányelv csupán „ajánlást ad” nem egyértelmű. Az irányelvek
kibocsátására a korábban kifejtettek szerint az irányító, felettes államigazgatási szerv alkotmányosan feljogosítható,
a közigazgatás irányító szerve a Kormány, valamint a miniszterek pedig erre az Alkotmány alapján elve feljogosítottak.
A közigazgatásra kötelező jogszabályok értelmezésére egyébként a közigazgatás szervei általában jogosultak, és
e tevékenységüket, mint minden más közigazgatási tevékenységet, az irányításra jogosult szervek irányíthatják. Ennek
korlátja a bírósági jogértelmezés elsődlegessége, amit az Alkotmány 50. § (2) bekezdése biztosít. A közigazgatási
határozatok törvényességének ellenőrzése a bíróságok hatásköre, így a közigazgatás jogértelmezésének követnie kell
a bírói gyakorlatot. A Jat. 53. § és 54. §-a az Országgyűlést is irányelv és elvi állásfoglalás kibocsátására jogosult állami szervnek tekinti. Ezek
a rendelkezések a szocialista államjog felfogását mutatják, amely tagadta a hatalommegosztás elvét, és
az államhatalmat egységesnek tekintette. E felfogással valóban nem áll ellentétben, hogy az Országgyűlés (mint
államhatalmi szerv) a többi állami szervre, így hallgatólag a Jat. szerint a bíróságokra is kötelező (vagy „irányadó”)
irányelvet vagy elvi állásfoglalást bocsásson ki. Ez a hatáskör azonban összeegyeztethetetlen az alkotmányos
demokrácia meghatározó elvével, a hatalmi ágak elválasztásával. Az Alkotmánybíróság 1993-ban az Abh.-ban
a hatalommegosztásra alapozott érveléssel már kimondta, hogy az Országgyűlés elvi állásfoglalása nem lehet kötelező
más állami szervekre, csak az Országgyűlésre (ABH 1993, 292, 299.).
A jogi iránymutatások azonban jogi kötelező erő hiányában is, mint a felettes szervtől származók, kötelező szabály
módjára viselkednek, mivel az alárendelt szervnek minden oka megvan a felettes szerv „ajánlásainak” követésére.
Az ilyen jogi iránymutatások létezése – bár jogi kötelező erővel nem bírnak, a gyakorlatban elkerülhetetlenül kvázi jogi
szabályokként viselkednek – sérti a jogbiztonságot. A jogi iránymutatások egy része létrehozásának tényleges és jogi
indoka mára már megszűnt. Mindez indokolttá teszi a Jat. jogi iránymutatásokra, – amelyek jelenleg
pszeudo-jogszabályokként vannak jelen a jogrendszerben – vonatkozó rendelkezéseinek (Jat. 53–56. §)
a megsemmisítését a közigazgatás joghoz kötöttségének a jogállamiság alkotmányos elvében foglalt követelménye
sérelme miatt. Ez az elv ugyanis megkívánja, hogy a közigazgatási szervek irányítása jogi eszközökkel történjen.
Az Alkotmánybíróság a jelen határozat 2.1. pontjában az országos hatáskörű szervekkel kapcsolatban kifejtetteket itt is
irányadónak tartva megállapította, hogy az „országos hatáskörű szerv vezetője” terminus a Jat. 2007-es hivatalos
szövege 49. § (1) bekezdésében, 55. § (1) bekezdésében valamint 56. § (2) bekezdésében sem tekinthető a hatályos
jogot tartalmazó jogszabályszövegnek. VIII. Több indítványozó szerint alkotmányellenes a köztársasági elnök – a Jat. 2007-ben közzétett hatályos szövegében
szereplő – joga (hatásköre) normatív határozat, irányelv, illetve elvi állásfoglalás alkotására. Az indítványozók szerint ez
ellentétes az Alkotmány 29. § (1) bekezdésével, amelynek értelmében a köztársasági elnök egyrészt a nemzet
egységének kifejezője, másrészt az államszervezet demokratikus működésének őre.
Az Alkotmány 29. § (1) bekezdésével kapcsolatban a 36/1992. (VI. 10.) AB határozatában a következőket fejtette ki
az Alkotmánybíróság. „E feladatok egyike sem hatásköri szabály. Az államszervezet demokratikus működése feletti
őrködést az Alkotmányban meghatározott egyes hatáskörökben, azok feltételei szerint látja el a köztársasági elnök.
Az Alkotmány szóhasználata is kifejezi a köztársasági elnök feladatának sajátosságát az alkotmányosság védelmében.
Az Országgyűlés, a Kormány, a bíróságok „védik” és „biztosítják” az alkotmányos rendet, valamint az állampolgárok
jogait; ezt a funkciót az egész társadalom vonatkozásában, saját cselekvésükkel látják el. Ezzel szemben a köztársasági
elnök csupán az államszervezet demokratikus működése felett „őrködik”, vagyis sem sérelem esetén, sem a jogok
biztosítása céljából nem maga cselekszik, hanem általában más szervhez fordul, vagy ha maga cselekszik, az elnöki
döntésért más szerv vállalja a politikai felelősséget. Csakis így maradhat pártatlan, a „nemzet egységének” kifejezője
így lehet összhangban az „őrködéssel”.” (ABH, 1992, 207. 212.)
A köztársasági elnök jogköreit az Alkotmány vonatkozó rendelkezései határozzák meg. [Lásd Alkotmány 19/A. §, 28. §
(3) bekezdés, 28/A. § (3) bekezdés, 22. § (3) bekezdés, 30/A. §]
A magyar alkotmányjogban (mint erről fentebb, a jelen határozat VI. pontjában már szó volt) a köztársasági elnöknek
nincs önálló jogalkotási hatásköre – kivéve a fentebb már említett, szükségállapot idején meglévő rendeletalkotási
jogkört – de közreműködik a törvényhozási eljárásban, elsősorban kihirdeti a törvényeket, amelyek elnöki aláírás
nélkül nem érvényesek. Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésében felsorolt hatáskörök között nem szerepel a jogalkotás,
az államfőnek alárendelt szervek pedig nincsenek, mert a Köztársasági Elnöki Hivatal a köztársasági elnök segédszerve
(így a 2000. évi XXXIX. törvény 10. §-a).
A köztársasági elnöknek az Alkotmány négyféle döntési hatáskört állapít meg: (1) a köztársasági elnöki döntés
érvényességi kelléke valamely másik szerv egyetértő döntése; (2) a köztársasági elnök más szerv döntését
kezdeményezi, és a végleges, magára az elnökre is kötelező döntést más szerv hozza meg; (3) az elnök döntése
ügydöntő, végleges, más szerv által felül nem bírálható, a döntésért semmilyen más szerv sem vállalja át a politikai
felelősséget; (4) végül azok az önálló döntések, amelyekre az Alkotmány csupán végső határidőt állapít meg (lásd
48/1991. AB határozat, ABH 1991, 232, 236.). Itt is érvényes a jelen határozat 2.1. pontjában a köztársasági elnök törvényerejű rendelet alkotási jogával
kapcsolatban tett megállapítás, mely szerint az Alkmód1989. 38. § (2) bekezdése alapján az Elnöki Tanács vagy annak
elnöke alatt csak eltérő rendelkezés hiányában kell a köztársasági elnököt érteni. Igaz ez a köztársasági elnök állami
irányítás egyéb jogi eszközei közé tartozó normatív aktusok kibocsátási joga esetében is, mivel itt is, csakúgy, mint
a törvényerejű rendelet alkotás esetén, az Alkotmány 30/A. §-a minősül ilyen „eltérő rendelkezésnek”.
A fent kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Jat. 46. § (1) bekezdésének, 47. §
(1) bekezdésének 53. §-ának, 54. §-ának, valamint 56. § (1) bekezdésének „köztársasági elnök” szövegrésze a Jat.
2007-es szövegébe nem tekinthető a hatályos jogot tartalmazó jogszabályszövegnek.
IX. 1. Ezt követően az Alkotmánybíróság a Jat.-ban szabályozott kizárólagos törvényhozási tárgyakkal kapcsolatban
felhozott alkotmányossági kifogásokat vizsgálta. Az Országgyűlés törvényalkotási jogköre általános, így bármely tárgykört törvényben szabályozhat – ennek a Kormány
rendeletalkotási jogköre sem szab határt. [Lásd 46/2006. (X. 5.) AB határozat, ABH 2006, 567, 572.] A törvényalkotás
jogát az Országgyűlés nem ruházhatja át [Alkotmány 25. § (2) bekezdése]. Vannak azonban olyan társadalmi,
gazdasági viszonyok, amelyek szabályozása csak törvényben megengedett (kizárólagos törvényhozási tárgyak).
A legfontosabb ezek közül az Alkotmány 8. § (2) bekezdése, amely az alapjogok törvényi szabályozásáról rendelkezik,
valamint a 2/3-os törvények meghatározása. Amint erről fentebb már szó volt, a kizárólagos törvényhozási tárgyak Jat. 2–5. §-aiban foglalt felsorolásának oka és jogi
indoka, a NET törvényerejű rendeletalkotási jogának a korlátozása volt. A Jat. megalkotásával egyidőben
megváltoztatott Alkotmány ugyanis a következőket tartalmazta: „Ha az Országgyűlés nem ülésezik, az Országgyűlés
jogkörét az Elnöki Tanács gyakorolja; az Alkotmányt azonban nem változtathatja meg, és nem alkothat jogszabályt
olyan tárgykörben, amelynek szabályozása az Országgyűlés hatáskörébe tartozik”.
A mai alkotmányjogi helyzetben azonban kizárólagos törvényhozási tárgyat törvény nem állapíthat meg. A mai
alkotmányos berendezkedés az Alkotmány elsődlegességén alapul, ezért alkotmányellenes, ha a törvényhozási
tárgyköröket törvény tartalmazza. A Jat. kizárólagos törvényhozási tárgykörökre vonatkozó rendelkezései részben
megismétlik, részben egyéb, ma már jórészt elavult, tárgykörökkel egészítik ki az Alkotmány alapján kizárólag
törvényben szabályozható kérdésköröket. Amint azt az Alkotmánybíróság már fentebb, a jelen határozat IV. részében
megállapította, kizárólagos törvényhozási tárgyat csak az Alkotmány határozhat meg, ezért a Jat. 2–5. §-ai
tartalmuktól függetlenül formai okból alkotmányellenesek. 2. Az egyik indítványozó szerint alkotmányellenesek [az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, 20. § (1) bekezdésébe, továbbá
33/A. § a) pontjába ütköznek] a Jat. jogalkotási programra vonatkozó rendelkezései is [Jat. 21. § (1) bekezdés], az öt
éves időtartam előírása okán. Az indítványozó szerint a Jat. 21. § (1) bekezdésében foglaltak azért ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
rögzített jogállamiság elvével, mivel „a temporális hatalommegosztásból következően a Kormány nem jogosult arra,
hogy a következő Kormány hivatali idejére vonatkozó jogalkotási programot határozzon meg”. Ugyanakkor
ellentétesnek tartja az Alkotmány azon rendelkezésével is, amely szerint „[a]z országgyűlési képviselők általános
választását – az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatti választás kivételével – az előző Országgyűlés
megválasztását követő negyedik év április vagy május hónapjában kell megtartani [Alkotmány 20. § (1) bekezdés],
továbbá azzal, hogy a Kormány megbízatása az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával megszűnik
[Alkotmány 33/A. § (1) bekezdés a) pont]. A Jat.-ban meghatározott öt éves periódus a jogszabály megalkotásának időpontjában hatályos Alkotmány
rendelkezéseivel összhangban született, mivel az Országgyűlés megbízatása akkor öt évre szólt. A jogalkotási program
arról ad tájékoztatást, hogy a Kormány milyen törvényjavaslatokat kíván az Országgyűlésnek benyújtani, de
a programban foglaltak sem a Kormányt, sem az Országgyűlést nem kötelezik. Kétségtelen, hogy célszerűségi
szempontokat figyelembe véve ésszerű az Országgyűlés és a Kormány megbízatási idejéhez igazodó jogalkotási
program, azonban önmagában a célszerűség jelensége nem alapozza meg a hivatkozott rendelkezés
alkotmányellenességét, ha egyébként alkotmányellenességre nem vezet. Igaz ez annál is inkább, mivel az új
Országgyűlésben a korábbi ciklusban benyújtott törvényjavaslatok az Országgyűlés megbízatásának megszűnése
után már nem számítanak indítványnak. A Jat. ezen rendelkezései kétség kívül nem ésszerűek, azonban a Jat. rendelékezéseinek célszerűségi szempontú
vizsgálata az Alkotmánybíróság hatáskörén túlmutat. 3. Ugyancsak alkotmányellenes az indítványozók szerint a Jat. 22. § (2) bekezdése, amely előírja, hogy a jogalkotási
program előkészítése során be kell szerezni – többek között – a Legfelsőbb Bíróság elnökének véleményét is. Mindez
álláspontjuk szerint nem egyeztethető össze a bírói függetlenség Alkotmány 50. § (3) bekezdésében foglalt elvével,
továbbá az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság részét képező hatalmi ágak szétválasztásának
elvével sem. Az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás elvét mint az alkotmányos állam egyik szükségszerű fogalmi elemét,
a magyar alkotmányjogban többször értelmezte. A bírói hatalmi ágat, amely elválik a törvényhozó és a végrehajtó
hatalomtól az állami hatalom azon megnyilvánulásaként írta le, „amely az erre rendelt szervezet útján a vitássá tett
vagy megsértett jogról – törvényben szabályozott eljárás során – kötelező erővel dönt” [53/1991. (X. 23.) AB határozat].
A bírói hatalom legfontosabb alkotmányos szabálya az Alkotmány 50. § (3) bekezdésében foglalt bírói függetlenség.
A bírói függetlenség azonban nem azonos a bírói hatalom másik két hatalmi ágtól való elválasztásával, hanem annál
sokkal általánosabb [38/1993. (VI. 11.) AB határozat]. A bírói hatalmi ág elválasztásának fő alkotmányos indoka
az igazságszolgáltatás függetlenségének – benne a bírói függetlenségnek – intézményes biztosítása.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 50. § (3) bekezdésében foglalt bírói függetlenség elve tartalmával több
határozatában foglalkozott. A döntések egyrészt a hatalmi ágak elválasztásának alkotmányos szerkezetében a bírói
hatalom helyzetének sajátosságaival, a külső hatalmi ágaknak a bírói hatalmat érintő jogköreivel, másrészt a bírói
függetlenségnek a bírósági szervezeten belüli alkotmányossági kérdéseivel foglalkoztak.
Az Alkotmánybíróság határozataiban hangsúlyozta, hogy a bírói hatalom, amelyhez a bírói függetlenség kapcsolódik,
döntően az ítélkezésben ölt testet. A bírói függetlenség az ítélkezésre vonatkozik; a bíró jogi helyzetét meghatározó
garanciák is a független ítélkezés feltételeit teremtik meg. A bírónak mindenkitől függetlennek kell lennie,
függetlenségét garanciáknak kell biztosítani minden befolyásolás ellen, származzék akár a külső hatalmi jogkör
gyakorlásától, akár a bírósági szervezeten belülről. A bírói függetlenség a bíró legfőbb alkotmányos kötelezettsége:
a jogviták eldöntése teljesítésének a módja. Az Alkotmánybíróság állandó és következetes álláspontja, hogy az Alkotmány 50. §-ának (3) bekezdése alapján
a minden külső befolyásolástól független bírói ítélkezés feltétel nélküli követelmény, és lényegében abszolút
alkotmányos védelem alatt áll. [Lásd 53/1991. (X. 31.) AB határozat, ABH 1991, 266, 267.; 38/1993. (VI. 11.) AB határozat,
ABH 1993, 256, 261.; 17/1994. (III. 29.) AB határozat, ABH 1994, 84, 86.; 45/1994. (X. 21.) AB határozat, ABH 1994, 254,
256.; 627/B/1993. AB határozat, ABH 1997, 767, 769.]
A bírói függetlenség legfontosabb alkotmányos korlátja, és egyben a bírói működés alapja az ítélkezési tevékenység
törvényeknek való alávetettsége, és a bíró kötelezettsége a törvény szerint hatáskörébe tartozó jogviták eldöntésére.
A bírói függetlenség tehát a bírónak a bírósági szervezetben elfoglalt helyzetét határozza meg annak érdekében, hogy
az egyedi ügyekben a jogviták eldöntése és a jogsérelmek orvoslása tárgyában hozott kötelező döntését mindenféle
külső befolyásolástól mentesen, a törvények, illetve általában a jogszabályok alapján, szakmai meggyőződése szerint
hozza meg. A bírói függetlenség csak a bíró ítélkező tevékenységében érvényesül feltétel nélkül. A Legfelsőbb Bíróság elnökének
– aki a törvény szerint az OIT elnöke is [Alkotmány 50. § (4) bekezdés] – feladatai azonban e minőségében bírósági
igazgatási jellegűek, mint az ítélkezés folyamatosságának fenntartása, jogszabályban meghatározott kinevezési
jogkörök gyakorlása, és egyéb igazgatási feladatok ellátása. E minőségében a Legfelsőbb Bíróság elnöke
véleményének kikérése a jogalkotási program összeállításához nem sértheti sem a bírói függetlenség, sem
a hatalommegosztás alkotmányos elvét. X. Több indítványozó állította, hogy a Jat. 2007-es hivatalos szövege 45. § (1) bekezdésének „Központi Népi Ellenőrzési
Bizottság elnökének” szövegrésze alkotmányellenes, mivel e tisztséget az Alkmód1989. 38. § (7) bekezdése
megszüntette. Az indítványozók szerint ez sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság elvét.
Az Alkmód1989. 38. § (7) bekezdése a következőket tartalmazta: „A Központi Népi Ellenőrzési Bizottság elnöke tisztség
1989. december 31-én megszűnik”; jogutód nélkül megszűnt maga a KNEB is. A népi ellenőrzésről szóló 1968. évi
V. törvényt az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 26. § (2)–(3) bekezdése 1989. december 31-ével
hatályon kívül helyezte, illetve a népi ellenőrzéssel kapcsolatos egyéb, alacsonyabb szintű jogszabályok hatályon kívül
helyezéséről a 126/1989. (XII. 9.) MT rendelet rendelkezett. Így hatályos szövegben a Központi Népi Ellenőrzési
Bizottságra, mint nem létező szervre és annak elnökére utalás nem írottnak (pro non scripto) tekintendő.
XI. Az egyik indítványozó szerint a Jat. 16. §-a ellentétes az Alkotmány 2. § (2) bekezdésével és a 7. § (1) bekezdésével,
„mivel lehetővé teszi, hogy a jogalkotó egyes nemzetközi szerződéseket ne hirdessen ki.”
Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság jogrendszere biztosítja a vállalt nemzetközi
kötelezettségek és a magyar jog összhangját. E rendelkezésre alapítva mondta ki az Alkotmánybíróság 7/2005. (III. 31.)
AB határozatában (ABH, 2005, 83, 101.), hogy az Országgyűlés alkotmányellenes helyzetet idézett elő azáltal, hogy
nem alkotta meg a nemzetközi szerződések esetében megkötött nemzetközi szerződések és a magyar jog közötti
összhangot minden esetben biztosító törvényt. E mulasztást pótolva alkotta meg az Országgyűlés a nemzetközi
szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvényt (a továbbiakban: Szerződési tv). Ez a törvény kizárja,
hogy az indítványban említett eset – az államot kötelező, de magyar jogszabályban ki nem hirdetett nemzetközi
szerződés – előforduljon. A törvény 7. § (1) bekezdése szerint ugyanis nemzetközi szerződés megkötésére (nemzetközi
jogi kötelező hatályának elismerésére) az Alkotmány 19. § (1) bekezdésének f) pontja, 30/A. § (1) bekezdésének
b) pontja, valamint 35. § (1) bekezdésének j) pontja értelmében az Országgyűlés és a Kormány jogosult felhatalmazást
adni. A nemzetközi szerződés megkötésére az Országgyűlés törvényben, a Kormány pedig rendeletben (9. §) ad
felhatalmazást; a felhatalmazó törvény vagy kormányrendelet pedig minden esetben „kihirdeti” a nemzetközi
szerződést, illetve tartalmazza a szerződés hiteles szövegét [10. § (1) a) pont].
A felhatalmazó törvény vagy kormányrendelet nem minden esetben tekinthető szigorúan véve kihirdetésnek (bár
a Szerződési tv. így nevezi). A nemzetközi szerződés megkötésére adott felhatalmazást tartalmazó törvény vagy
kormányrendelet ugyanis egyszerre két aktust tartalmaz. Egyrészt tartalmazza az Alkotmányon alapuló felhatalmazást
arra, hogy a köztársasági elnök [30/A. § (1) bekezdés b) pont], illetve a Kormány tagja vagy az állam képviseletében
más, pl. az illetékes nagykövet vagy misszióvezető nemzetközi kötelezettséget vállalhasson. Ez egyedi aktus, amely
az államot képviselő szervet felhatalmazza a nemzetközi jogi kötelezettségvállalásra (pl. ratifikációs okmány letétbe
helyezésére). Ezzel azonban a nemzetközi szerződés még nem feltétlenül (pl. a megkívánt számú ratifikáció hiánya
miatt, vagy más hatályba léptető feltétel elmaradása miatt), esetleg évek múlva lép hatályba vagy az is megtörténhet,
hogy sohasem lesz a magyar állam számára kötelező. A felhatalmazó egyedi aktussal együtt a törvény, illetve
a kormányrendelet „kihirdeti” (valójában: közzéteszi) a nemzetközi szerződés szövegét azzal, hogy a szövegből akkor
lesz a magyar jogban jogszabály, amikor a nemzetközi szerződés Magyarországra alkalmazandó lesz. A kihirdetési rész
tehát feltételes: a nemzetközi szerződés hatálybalépésétől függő: pusztán a kihirdetéssel, jogszabály szövegbe
foglalással még nem lesz a magyar jogrendszer része a törvényben vagy kormányrendeletben „kihirdetett”
szerződés-szöveg. A jelenlegi jogi megoldással azonban a magyar jogrendszer biztosítja, hogy minden nemzetközi
szerződés, ha már hatályba lépett, ki legyen hirdetve (mivel a szövegét már a megkötés előtt közzétette).
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Jat. 16. §-a részben értelmezhetetlenné vált, mert a (2) bekezdésben
említett „jogszabályba nem foglalt nemzetközi szerződés” a fentiek szerint már nem lehetséges, legfeljebb korábbi
időkből maradhattak fenn ilyenek. E kérdésnek azonban a hatályos jog vizsgálatakor már nincs jelentősége. A mai
szabályozás szerint ugyanis a nemzetközi szerződés szövege (kevés kivételtől eltekintve, amikor a kettő egybeesik)
előbb kerül közzétételre, mint kihirdetésre. Ennek oka, hogy a törvény által kihirdetésnek nevezett aktus valójában
– mint fentebb már szó volt róla – a szerződés szövegének közzététele, a szerződés kötelező erejének elismerésére
felhatalmazó magyar jogi aktussal együtt. Ennek alapján csak további nemzetközi jogi aktusok és azokat a magyar
jogba átvevő – így a szerződési törvény 10. § (4) bekezdése, valamint 11. § (3) bekezdés a) pontja szerinti, a Magyar
Közlönyben közzétett egyedi miniszteri határozat (valójában: közlemény) – közlések alapján lesznek alkotmányjogi
értelemben a magyar jogban kihirdetett (promulgált) nemzetközi szerződések.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Jat. 16. §-a az Alkotmány 19. § (1) bekezdésének f) pontja, 30/A. §
(1) bekezdésének b) pontja, valamint 35. § (1) bekezdésének j) pontjait, valamint a Szerződési tv. fent hivatkozott
rendelkezéseit figyelembe véve a fent kifejtettek alapján értelmezhetetlen, ami sérti a jogbiztonság elvét.
XII. 1. Ezt követően az Alkotmánybíróság azt az indítványozói állítást vizsgálta, miszerint a Jat. 14. § (2) bekezdése ellentétes
az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében, 37. § (3) bekezdésében, valamint 70/A. § (1) bekezdésében foglaltakkal. Eszerint
a miniszteri rendelet melléklete – ha az állampolgárokat közvetlenül nem érinti – kivételesen a minisztérium hivatalos
lapjában történő közzététellel is kihirdethető. A jogszabály közzététele hivatalos lapban a Jat. 14. § (1) bekezdése szerint a jogszabály jogrendszer részévé válásának
feltétele: ettől lesz a jogszabály érvényes, és így jogi hatások kiváltására képes. A hivatalos lapban való közzététel célja
a jogszabály közhitelű szövegének mindenki számára hozzáférhetővé tétele.
A hivatalos lapot az Alkotmány többször is említi: 26. § (1) bekezdése a törvényre, 35. § (2) bekezdése
a kormányrendeletre, míg 37. § (3) bekezdése a miniszteri rendeletre mondja ki, hogy „a hivatalos lapban” kell
kihirdetni. A hivatalos lap ezért alkotmányos intézmény. A Jat. 57–60. §-ai felsorolással meghatározzák a hivatalos
lapokat. Eszerint hivatalos lap a Magyar Közlöny, a Határozatok Tára, továbbá a minisztérium, autonóm
államigazgatási szerv, kormányhivatal hivatalos lapja. Az Alkotmány szerint a Kormány tagjának rendeletét „a hivatalos lapban” kell kihirdetni, amely rendelkezés,
a határozott névelő használata miatt, csak a Magyar Közlönyt (és nem bármely hivatalos lapot) jelentheti. A rendelet
melléklete a rendelet része lévén a mellékletre is alkalmazandók a rendeletre vonatkozó közzétételi szabályok.
2. Végezetül az Alkotmánybíróság a Jat. IV. „Hivatalos lapok” címet viselő fejezetének az indítványozók által támadott
rendelkezéseit vizsgálta. 2.1. E körben elsőként a Jat. 57. § (4) bekezdését, 58. § (2) és (3) bekezdését, 59. § (3) bekezdését, valamint 60. §-át tekintette
át abból a szempontból, hogy a hivatalos lapok szerkesztőinek megjelölése, amely a Jat. szövege szerint
a Minisztertanács Titkársága, sérti-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság alkotmányos tételét.
Az indítványozó azért tartja alkotmányellenesnek e rendelkezéseket, mert a Minisztertanács Hivataláról szóló 19/1988.
(IV. 1.) MT rendelet a Minisztertanács Titkárságát megszüntette, s egyben úgy rendelkezett, hogy a Minisztertanács
Titkárságán a Minisztertanács Hivatalát kell érteni. A Miniszterelnöki Hivatalról szóló 2/1990. (VII. 5.) Korm. rendelet
azonban a Minisztertanács Hivatalát is megszüntette; s a rendelet 11. § (2) bekezdése szerint a továbbiakban
a Minisztertanács Hivatala helyett a Miniszterelnöki Hivatalt kell érteni. A hivatkozott rendeletek a Jat.
rendelkezéseinek módosításáról nem rendelkeztek, ezért indítványozó szerint jogbizonytalanságot okoz, hogy
tulajdonképpen ki jogosult a Jat.-ban felsorolt hivatalos lapok szerkesztésére.
Az indítvány benyújtása után a Jat. idevágó rendelkezéseit az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi
XC. törvény módosításáról szóló 2008. évi XXV. törvény 8. § (2) bekezdése a következőképpen módosította: A Jat. „57. §
(4) bekezdésében és 58. § (4) bekezdésében az „a Minisztertanács Titkársága” szövegrész helyébe az „a feladatkörrel
rendelkező miniszter által kijelölt személy” szöveg, 58. § (2) bekezdésében az „a Minisztertanács Titkárságának
a vezetője” szövegrész és az 59. § (3) bekezdésében az „a Minisztertanács Titkársága vezetőjének az” szövegrész
helyébe az „a Határozatok Tára szerkesztője” szöveg, 60. §-ában az „Az igazságügyminiszter és a Minisztertanács
Titkárságának a vezetője” szövegrész helyébe az „A Kormány által kijelölt szerv vagy személy” szöveg lép”.
A módosítások következtében az indítványban felvetett alkotmányossági aggály a hivatalos lapok szerkesztésére
jogosult személy tekintetében már nem áll fenn, mivel a módosítások már nem tartalmazzák a „Minisztertanács
Titkársága” szövegrészt, hanem a miniszter által kijelölt személyről szólnak. A miniszter a Magyar Közlöny és
a Határozatok Tára felelős szerkesztőjének kijelöléséről szóló 5/2008. (MK 94.) MeHVM utasítás 1. pontjában jelölte ki
a Magyar Közlöny és a Határozatok Tára felelős szerkesztőjét.
Mindezekre figyelemmel az utólagos normakontrollra irányuló indítvány e tekintetben okafogyottá vált, de a teljes
megsemmisítés miatt az eljárás megszüntetéséről nem kellett az Alkotmánybíróságnak külön rendelkeznie.
2.2. Az egyik indítványozó hivatkozik a Jat. 57. § (2) bekezdése alkotmányellenes voltára is, mivel szerinte a Jat.
rendelkezései nem biztosítják az Alkotmány 26. § (3)–(5) bekezdéseiben foglaltak érvényesülését, amelyek azt írják elő,
hogy a törvényt a köztársasági elnök hirdeti ki, mivel a fentebb már hivatkozott Jat. rendelkezéséből következően
a kihirdetés a Magyar Közlönyben történik, amit a Miniszterelnöki Hivatal szerkeszt.
Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában már rámutatott arra, hogy „[a]z országos érvényű jogszabályok
kihirdetése a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában, a Magyar Közlönyben történik. A (...) Magyar Közlönyben
közzétett jogszabály akkor válik törvényesen kihirdetetté, ha bármely állampolgárnak módjában áll a Magyar Közlöny
szóban forgó számát megvásárolni és a reá irányadó jogszabály rendelkezéseit megismerni” [25/1992. (IV. 30.) AB
határozat, ABH, 1992, 131, 132.]. A kihirdetés – amelynek eszköze a hivatalos lapban történő közzététel –
szabályszerűsége a jogszabály érvényességének feltétele. A hivatalos lapban való megjelenés joghatása kettős:
egyrészt a jogszabály érvényességének feltétele, másrészt mindenki számára hozzáférhetővé teszi a jogszabály
közhiteles szövegét. A Magyar Közlönyben való közzététel tehát a jogszabály kihirdetésének része, illetve eszköze. Az Alkotmánybíróság itt
is hangsúlyozandónak tartja, hogy a jogszabály kihirdetése és közzététele – ahogyan az a fentiekből is kiderült – nem
ugyanaz. A jogszabály közzététele a hivatalos lapban [Jat. 14. § (1) bekezdés] történik. A közzététel nem önálló aktus,
hanem a jogszabály jogrendszer részévé válásának feltétele: ettől lesz a jogszabály érvényes, és így jogi hatások
kiváltására képes. A közzététel a jogszabály közhitelű szövegének mindenki számára hozzáférhetővé tétele a hivatalos
lapban való megjelenéssel. Kihirdetésnek (promulgációnak) pedig általában a jogszabályt a jogrendszer részévé tevő
aktust nevezi a jogtudomány, amit az Alkotmánybíróság is követ.
A Magyar Közlöny szerkesztése, mint a jogszabályok közzététele is, közigazgatási feladat, a Kormány alkotmányos
kötelezettsége, amely már nem része a törvényalkotásnak, amely a köztársasági elnök aláírásával véget ér. A törvény
közzététele a hivatalos lapban a kihirdetés érvényességének feltétele [Alkotmány 26. § (1) bekezdés, 35. § (1) bekezdés
b) pontja]. Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontja szerint a Kormány „biztosítja a törvények végrehajtását”, aminek
legelső lépése a már érvényesen létrejött törvény hivatalos szövegének közzététele. Ez a Magyar Közlöny
– az Alkotmány szóhasználatában „a hivatalos lap” – szerkesztésének és kiadásának alkotmányos alapja, ami
önmagában véve nem alkotmányellenes. XIII. Az Alkotmánybíróság, összegezve a fentebb kifejtetteket rögzíti, hogy a törvényalkotó a Jat. rendelkezéseit nem hozta
összhangba az Alkotmányban szabályozott jogforrási rendszerrel, a jelenleg fennálló alkotmányos berendezkedéssel,
aminek következtében a Jat. mai alakjában nem az a törvény, aminek az Alkotmány 7. § (2) bekezdése szerinti
„jogalkotás rendjéről” szóló törvénynek a mai alkotmányos berendezkedésben lennie kellene. A Jat. nagy része – az
Alkotmány elsődlegessége alapján álló rendszerben törvényben nem szabályozható kérdéseket szabályoz, így ezért
sincs összhangban az alkotmányos berendezkedéssel. Ahogyan arra a jelen határozat indokolásában az Alkotmánybíróság már rámutatott: a Jat. egyes rendelkezései
önmagukban véve nem feltétlenül alkotmányellenesek, azonban az alkotmányellenes részek megsemmisítése után
a Jat. Alkotmányba nem ütköző rendelkezései már nem alkotnának értelmezhető és alkalmazható jogszabályt, így
a fennmaradó – önmagukban nem alkotmányellenes – jogszabály-töredékek megsemmisítését a jogbiztonság
alkotmányos elve követelte meg. Így az Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján az alkotmányellenes jogszabályt teljes egészében
– a jogbiztonságra való tekintettel – pro futuro hatállyal semmisítette meg. Ennek megfelelően a jogalkotónak megvan
a lehetősége arra, hogy 2010. december 31. napjáig a megsemmisített törvény helyébe megfelelő alkotmányos
szabályozást iktasson. Az Alkotmánybíróság határozatának Magyar Közlönyben való közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el.
Budapest, 2009. december 14. Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke


type: legislation

jurisdiction: Hungary

text:
159/2010. (IX. 8.) AB határozata.  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népszavazás kezdeményezésére irányuló
aláírásgyűjtő ív és az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozat ellen benyújtott kifogás alapján
meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 14/2010. (I. 14.) OVB határozatát helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás 1. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján kifogás érkezett
az Alkotmánybírósághoz az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 14/2010. (I. 14.) OVB határozata
(a továbbiakban: OVBh.) ellen. A kifogástevő 2009. december 17-én országos népszavazás kezdeményezésére irányulóan aláírásgyűjtő ív
mintapéldányát nyújtotta be, amelyen az alábbi kérdés szerepelt: „Akarja-e Ön, hogy törvény tiltsa meg
a Magyarországon megkötött, de a törvény hatálybalépéséig le nem törlesztett, forint alapú, ingatlan vásárlási célú
hitelek (ideértve az ingatlanra kötött jelzáloghiteleket is) teljes hiteldíj mutatója értékének bárminemű egyoldalú
módosítását?” Az OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését megtagadta. Az OVBh. indokolása megállapította, hogy
a népszavazásra feltenni kívánt kérdés nem felel meg az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló
1998. évi III. törvény 13. § (1) bekezdésében a népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben támasztott
egyértelműség követelményének. Az OVB szerint a jogszabályi rendelkezések alapján a hitelintézet a teljes hiteldíj
mutató (a továbbiakban: THM) értékét önmagában nem, csak az azt meghatározó egyes elemeket tudja módosítani.
A kérdés megfogalmazása emiatt megtévesztő a választópolgárok számára. Nem egyértelmű a kérdés alapján az sem,
hogy az abban megfogalmazott tilalom, csak a THM módosításának lehetőségét zárja-e ki vagy bárminemű, akár
az ügyfelek számára kedvező szerződésmódosítást is. A választópolgároknak így az eredményes népszavazás
következményeinek ismerete hiányában kellene dönteniük a kérdés támogatásáról vagy elvetéséről. Az OVB
megállapította továbbá, hogy a kérdés alapján a választópolgárok nem tudják egyértelműen eldönteni, hogy milyen
jogalkotást támogatnak szavazataikkal. Azt, hogy törvény feltétel nélkül tiltsa meg az egyoldalú szerződésmódosítás
lehetőségét, vagy pedig zárja ki azt, hogy a szerződő felek a hitelszerződésben megállapodjanak a pénzpiaci
változások esetére – annak feltételeit is meghatározva – az egyoldalú szerződésmódosítás lehetőségében. Mindezek
alapján az OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányán lévő kérdés hitelesítését megtagadta.
A kifogástevő álláspontja szerint a THM bárminemű egyoldalú módosítására vonatkozó törvényi tilalomról szóló
kérdés egyértelmű a törvényalkotás számára. A kifogástevő hangsúlyozta továbbá, hogy a „bárminemű módosítás”
minden – kedvező vagy kedvezőtlen – egyoldalú módosítás lehetőségét kizárja. Ezért a kifogástevő kezdeményezte
az OVBh. megsemmisítését. 2. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény
1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróságnak a kifogás alapján
lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás. Ennek során az Alkotmánybíróság – alkotmányos jogállásával és
rendeltetésével összhangban – a beérkezett kifogás keretei között azt vizsgálja, hogy az aláírásgyűjtő ív és
a népszavazásra szánt kérdés megfelel-e a jogszabályi feltételeknek, és hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési
eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el.
Az Alkotmánybíróság az OVB határozatában foglalt indokolással egyetértve a kifogást nem találta megalapozottnak.
Ezért a 14/2010. (I. 14.) OVB határozatot az abban foglalt indok helyességére tekintettel, azonos indok alapján
helybenhagyta. Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatának a Magyar Közlönyben való megjelenésére
tekintettel rendelte el. Budapest, 2010. szeptember 7. Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke


text:
4/2010. (I. 21.) AB határozata.  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népi kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogások alapján meghozta a következő
határozatot: Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 166/2009. (V. 20.) OVB határozatát megsemmisíti, és
az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás I. 1. Az Országos Választási Bizottság (a továb biak ban: OVB) 166/2009. (V. 20.) OVB határozatában magánszemélyek által
benyújtott népi kezdeményezés aláírásgyűjtő íve mintapéldányának hitelesítését megtagadta. Az aláírásgyűjtő íven
a következő szöveg szerepelt: „Kezdeményezzük, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt a választási bizottságok jogi
személyiségéről.”
Az OVB határozata indokolásában utalt arra, hogy az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló
1998. évi III. törvény (a továb biak ban: Nsztv.) 17. §-a szerint a népi kezdeményezésnek pontosan és egyértelműen
tartalmaznia kell a megtárgyalásra javasolt kérdést. Az OVB álláspontja szerint a választópolgárok számára
a kezdeményezés tárgya nem egyértelmű, mert mögöttes jogszabályi ismeretek hiányában a választópolgárok nem
tudják mit jelent a választási bizottságok jogi személyiségének hiánya, illetve milyen következményekkel járna annak
megadása.
A kezdeményezők a törvényes határidőn belül kifogást nyújtottak be, melyben kérték, hogy az Alkotmánybíróság
a 166/2009. (V. 20.) OVB határozatot semmisítse meg, és az OVB-t utasítsa új eljárásra, mert a kezdeményezést
jogszabálysértés hiányában hitelesíteni kellett volna. Véleményük szerint a kérdés a választópolgárok számára és
a jogalkotó számára is egyértelmű. Hivatkoztak arra, hogy a jogi személyiség mibenléte az iskolarendszerben –
szerintük – oktatási tananyag. Álláspontjuk szerint a „választópolgárt az OVB nem tekintheti tudatlannak, és nem
feltételezheti róluk, hogy a törvény ben foglalt, a kérdés jogi környezetét érintő jogszabályokat nem ismerik.” A
kifogásban hivatkoztak az Alkotmány 77. § (2) bekezdésére, mely szerint az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok
mindenkire kötelezőek. Szerintük „mindebből nem lehet arra a következtetésre jutni, hogy a választópolgárok a rájuk
kötelező jogszabályokat nem ismerik (pl. a jogi személy mibenlétét)”. A kezdeményezők az OVB eljárását is
jogszabálysértőnek tartották, arra hivatkozva, hogy a határozathozatalban olyan tagok is részt vettek, akik az európai
parlamenti képviselők választására tekintettel a jelölő szervezet részéről történt megbízás alapján kerültek az OVB-be.
A törvényes határidőn belül másik kifogás is érkezett a 166/2009. (V. 20.) OVB határozattal szemben, melyben
a kifogást tevő arra hivatkozott, hogy, ha az OVB minden kérdésnél megvizsgálná, hogy azt mindenki érti-e, vélhetően
minden esetben találna olyanokat, akik nem tudják értelmezni az adott kérdést. Ha e miatt nem lehetne népi
kezdeményezést tartani, csorbulna az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében, illetve 28/D. §-ában biztosított népi
kezdeményezéshez való jog.
Az Alkotmánybíróság a 166/2009. (V. 20.) OVB határozattal szemben előterjesztett kifogásokat egyesítette, és azokat
egy eljárásban bírálta el.
II. 1. Az Alkotmány kifogásokkal érintett rendelkezései:
„2. § (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján,
valamint közvetlenül gyakorolja.”
„28/D. § Országos népi kezdeményezést legalább 50 000 választópolgár nyújthat be. Az országos népi kezdeményezés
arra irányulhat, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdést az Országgyűlés tűzze a napirendjére. Az országos
népi kezdeményezésben megfogalmazott kérdést az Országgyűlés köteles megtárgyalni.”
„77. § (2) Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek.”
2. Az Nsztv. rendelkezése:
„17. § A népi kezdeményezésnek pontosan és egyértelműen tartalmaznia kell a megtárgyalásra javasolt kérdést.”
3. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továb biak ban: Ve.):
„130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, ille tő leg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos
döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve –
az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(2) (...)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, ille tő leg
az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, ille tő leg
az Országgyűlést új eljárásra utasítja.”
III. A kifogások megalapozottak.
1. Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontja
alapján a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása ebben a hatáskörben jogorvoslati természetű.
Az Alkotmánybíróság az OVB határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB
határozata ellen beérkezett kifogás megfelel-e a Ve. 77. § (2) bekezdése a)–c) pontjaiban, illetve a Ve. 130. §
(1) bekezdésében foglalt feltételeknek, valamint, hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének megtagadása során
az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek meg fele lően járt-e el. [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342,
344.] Az Alkotmánybíróság feladatát e hatáskörben eljárva is alkotmányos jogállásával és rendeltetésével
összhangban látja el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.]
2. A kifogásolt határozatban az OVB azt állapította meg, hogy a népi kezdeményezésre feltenni kívánt kérdés nem felel
meg az Nsztv. 17. §-a követelményének.
Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban utalt arra, hogy az Országgyűlést a népi kezdeményezés nem köti oly
módon, mint a legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére elrendelt ügydöntő és eredményes népszavazás
alapján hozott döntés, amikor az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket
meghozni. Népi kezdeményezés esetén ezzel szemben az Országgyűlésnek a kérdés napirendre tűzésére,
megvitatására és határidőn belüli döntésre van kötelezettsége, de a döntés tartalmát a népi kezdeményezés nem köti
meg. Éppen ezért a népi kezdeményezésnek mindaddig, amíg az alkotmányosság keretében marad – ellentétben
a népszavazással – az Alkotmányban megfogalmazott tárgyköri korlátja nincs, és a kérdésnek nem kell konkrét
jogalkotási kötelezettséget megfogalmaznia. A népi kezdeményezésből csupán törvényhozási kérdésben való vita és
döntés következik. Így a népi kezdeményezés aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdéssel szemben is mindössze annyi
az elvárás, hogy törvényhozási tárgykörre vonatkozzon. [42/2002. (X. 11.) AB határozat, ABH 2002. 316, 318.; 89/2009.
(IX. 24.) AB határozat, ABK 2009 szeptember 1005.]
Az Alkotmánybíróság fentieket figye lembe véve, jelen ügyben úgy ítélte meg, hogy a benyújtott népi kezdeményezés
konkrétan tartalmazza a megtárgyalásra javasolt kérdést, az az egyértelműség nyelvtani értelemben vett
követelményének megfelel, az Országgyűlés számára pedig nyilván való, hogy milyen törvényhozási tárgykörre
vonatkozik. Az egyértelműség hiánya az OVB határozat indokolásában megfogalmazott indok alapján a népi
kezdeményezésre feltett kérdés tekintetében nem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság a 166/2009. (V. 20.)
OVB határozatot megsemmisítette, és az OVB-t új eljárásra utasította.
3. Az Alkotmánybíróság a kifogások alapján a Ve. 130. §-ában meghatározott hatáskörében eljárva az OVB támadott
határozatát vizsgálja felül, ezért a határozat tényleges tartalmát nem érintő kifogással érdemben jelen ügyben sem
foglalkozott.
Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatának a Magyar Közlönyben való megjelenésére
tekintettel rendelte el.
Budapest, 2010. január 19. Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke


text:
110/2012. (V. 2.) KE határozata magyarországi rendkívüli és meghatalmazott nagykövet kinevezéséhez való hozzájárulásról.
Az Alaptörvény 9. cikk (4) bekezdés b) pontja alapján – a külügyminiszter előterjesztésére – hozzájárulok dr. Maria Assunta Accili
Sabbatini rendkívüli és meghatalmazott nagykövetnek az Olasz Köztársaság magyarországi rendkívüli és meghatalmazott
nagykövetévé történő kinevezéséhez, budapesti székhellyel.
Budapest, 2012. március 30. Schmitt Pál s. k.,
köztársasági elnök