text:
12/2017. (VI. 19.) AB határozata a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. CXXV. törvény egyes szövegrészei alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről.
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának utólagos vizsgálata tárgyában
– dr. Czine Ágnes alkotmánybíró párhuzamos indokolásával és dr. Szívós Mária alkotmánybíró különvéleményével –
meghozta a következő
1. Az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a  nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény
74.  § g)  pont „a bírói szolgálati jogviszony,” szövegrésze alaptörvény-ellenes, ezért azt 2018. június 29-i
hatállyal megsemmisíti.
A 74. § g) pont a következő szöveggel fog hatályban maradni: „g) foglalkoztatási jogviszony: az  igazságügyi
szolgálati jogviszony, az  ügyészségi szolgálati jogviszony, a  hivatásos szolgálati viszony, a  hivatásos
és szerződéses állományú katonák szolgálati viszonya, a  közszolgálati jogviszony, a  kormányzati
szolgálati jogviszony, az  állami szolgálati jogviszony, a  közalkalmazotti jogviszony, a  munkajogviszony és
a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszony;”
2. Az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a  nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény
71.  § (2)  bekezdés e)  pont „bíró,” szövegrésze alaptörvény-ellenes, ezért azt 2018. június 29-i hatállyal
megsemmisíti.
A 71.  § (2)  bekezdés e)  pont a  következő szöveggel fog hatályban maradni: „e) igazságügyi alkalmazott
esetében a  munkáltatói jogkör gyakorlója feletti kinevezési jogkört gyakorló bírósági vezető, ennek
hiányában az Országos Bírósági Hivatal elnöke,”
3. Az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a  nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény
72/B. § (2) bekezdés e) pont „vagy a nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági
szolgálat főigazgatója” és „így különösen” szövegrészei alaptörvény-ellenesek, ezért azokat 2018. június 29-i
hatállyal megsemmisíti.
A 72/B.  § (2)  bekezdés e)  pont a  következő szöveggel fog hatályban maradni: „e) a  nemzetbiztonsági
ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszonyban álló személlyel kapcsolatban a  nemzetbiztonsági ellenőrzés
kezdeményezésére jogosult nemzetbiztonsági kockázatra utaló körülményről, az  alábbiakról szerez
tudomást:”
4. Az  Alkotmánybíróság a  nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 70.  § (1)  bekezdés
második mondat „bíró és” szövegrész alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványt visszautasítja.
5. Az  Alkotmánybíróság a  nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 71.  § (4)  bekezdése
és 72/B. § (8) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást
megszünteti.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzé kell tenni.
I. [1] 1. A  Kúria elnöke (a továbbiakban: indítványozó) az  Alaptörvény 24.  cikk (2)  bekezdés e)  pontja és
az  Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24.  § (1)  bekezdése alapján
utólagos normakontroll eljárást kezdeményezett, és indítványozta a  nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló
1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.) 74.  § g)  pont „a bírói szolgálati jogviszony” szövegrészének, 70.  §
(1) bekezdés 2. mondat „bíró és” szövegrészének, 71. § (2) bekezdés e) pontjának, 71. § (4) bekezdésének, 72/B. §
(2)  bekezdés e)  pontjának és 72/B.  § (8)  bekezdésének vizsgálatát, alaptörvény-ellenességének megállapítását és
megsemmisítését.
[2] Indítványa előzményeként ismertette, hogy az  Nbtv. 2013. augusztus elseje előtti szövege szerint csak a  titkos
információgyűjtést engedélyező bíró és a  minősített adatok védelméről szóló törvényben meghatározott peres
eljárásban eljáró bíró nemzetbiztonsági ellenőrzését kellett és lehetett elvégezni, mely ellenőrzést a  Fővárosi
Törvényszék elnöke kezdeményezhette. Az  indítványozó álláspontja szerint ezen rendelkezésekkel szemben
alkotmányossági kifogás nem merült fel, a törvény szövege világos és érthető, az ellenőrzés alá eső bírók személyi
köre pontosan meghatározható volt. Az  egyes törvényeknek a  nemzetbiztonsági ellenőrzés új szabályainak
megállapítása érdekében szükséges módosításáról szóló 2013. évi LXXII. törvény (a továbbiakban: Módtv.1.) által
bevezetett új, nemzetbiztonsági ellenőrzéssel kapcsolatos szabályai azonban – a  bíróságok vonatkozásában is –
koncepcióváltást tükröztek. A Módtv.1. alapján a rendelkezések azt határozták meg, hogy milyen körben nem kell
kezdeményezni a  nemzetbiztonsági ellenőrzést, ahol kivételként csupán a  Kúria elnöke, és az  OBH elnöke került
megjelölésre. Míg a  felsorolás az  országgyűlési képviselőket generálisan kiveszi a  nemzetbiztonsági ellenőrzéssel
érintett személyek köréből, addig a bírákat – az igazságszolgáltatási hatalmi ágat – érintő generális kivételt azonban
nem tartalmaz, hanem a  korábbi szabályozáshoz képest az  ellenőrzési jogosultságot kiterjeszti az  összes bíróra
azáltal, hogy az Nbtv. 74. § g) pontjában a foglalkoztatási jogviszonyt akként határozta meg, hogy abba beletartozik
a bírói szolgálati jogviszony is.
[3] Az Alkotmánybíróság az  alapvető jogok biztosának Módtv.1. rendelkezéseivel szemben benyújtott utólagos
normakontroll indítványa alapján eljárva a 9/2014. (III. 21.) AB határozatával (a továbbiakban: Abh.) az új szabályozás
több elemét alaptörvény-ellenesnek találta, megsemmisítette a  folyamatos nemzetbiztonsági ellenőrzésre
vonatkozó rendelkezést, az  évenként két ízben harminc napig lehetővé tett titkos információgyűjtés lehetőségét,
valamint azt a  rendelkezést, mely szerint a  miniszterhez benyújtott panasz elbírálását követően a  döntés ellen
további jogorvoslatnak nincs helye. Az  Alkotmánybíróság vizsgálata azonban arra nem terjedt ki, hogy az  Nbtv.
alkalmazásában foglalkoztatási jogviszonynak minősül-e a  bírói szolgálati jogviszony. Ezen alkotmánybírósági
határozat nyomán hozta meg az  Országgyűlés a  nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. CXXV. törvény,
valamint egyes törvényeknek a  nemzetbiztonsági ellenőrzéssel összefüggő módosításáról szóló 2014. évi
CIX. törvényt (a továbbiakban: Módtv.2.).
[4] 2. Az  indítványozó mindenekelőtt az  Nbtv. 74.  § g)  pont „a bírói szolgálati jogviszony” szövegrészének és a  70.  §
(1)  bekezdés 2. mondat „bíró és” szövegrészének vizsgálatát kérte az  Alkotmánybíróságtól, jogkövetkezményként
– azok alaptörvény-ellenessége okán – elsődlegesen megsemmisítést indítványozva, tekintettel arra,
hogy az  Nbtv. 74.  § g)  pont „a bírói szolgálati jogviszony” szövegrésze ellentétes az  Alaptörvény B)  cikk
(1)  bekezdésével (jogállamiságból eredő jogbiztonság), C)  cikk (1)  bekezdésével (hatalommegosztás elve),
XXVIII. cikk (1) bekezdésével (törvényes bíróhoz való jog) és a 26. cikk (1) bekezdésével (bírói függetlenség) is, míg
az Nbtv. 70. § (1) bekezdés 2. mondat „bíró és” szövegrésze az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével (jogállamiságból
eredő jogbiztonság) ellentétes.
[5] 2.1. Az  indítványozó az  Nbtv. 74.  § g)  pontja tekintetében a  következőket rögzíti. Az  Alaptörvény C)  cikk
(1)  bekezdése szerint a  magyar állam működése a  hatalom megosztásának elvén alapszik. Az  Nbtv. szabályozási
koncepciója alapvetően a végrehajtó hatalmi ág és a végrehajtó hatalom tevékenységében részt vevők sajátosságait
veszi alapul. Hangsúlyozza, hogy a  bírák nincsenek a  hagyományos értelemben vett hierarchikus viszonyban
a munkáltatói jogkör gyakorlójával, az Nbtv. hatályos szövege és koncepciója mégis erre a viszonyra épít. Onnantól
kezdve, hogy a bírók az Nbtv. hatálya alá kerültek, az ellenőrzés elrendelhetőségének és módszereinek bővítésével
a bírákat egyre jobban a végrehajtó hatalom működésének logikája szerinti szabályozási koncepció alá vonták.
[6] Míg az  országgyűlési képviselők – mint a  törvényhozó hatalmi ág tagjai – az  Nbtv. 70.  § (4)  bekezdés i)  pontja
szerint mentesülnek a  végrehajtó hatalom által végzett nemzetbiztonsági ellenőrzés alól, addig a  bírók – mint
az  igazságszolgáltató hatalmi ág tagjai – nem esnek ilyen kivétel alá. Sőt, a  bírók a  szabályozási koncepció alá
tartoznak az  Nbtv. 74.  § g)  pontja alapján, mely szerint a  foglalkoztatási jogviszony fogalma alá tartozik a  bírói
szolgálati jogviszony is. Az  indítványozó utal a  38/1993. (VI. 11.) AB határozat azon megállapítására, mely szerint
a  mai parlamentáris rendszerekben a  törvényhozó és a  végrehajtó hatalommal szemben a  bírói hatalmi ág
függetlenségére különös hangsúly helyeződik. Nincs tehát alkotmányos indoka, és sérti az  Alaptörvény C)  cikk
(1)  bekezdését az  Nbtv. azon szabályozási koncepciója, mely főszabályként a  törvényhozó hatalmi ág tagjait
mentesíti a nemzetbiztonsági ellenőrzés alól, ezzel szemben az  igazságszolgáltató hatalmi ág tagjai főszabályként
nemzetbiztonsági ellenőrzés alá tartoznak. E körben az indítványozó hivatkozik a német és osztrák szabályozásra is.
[7] Az indítványozó rámutat arra is, hogy az Nbtv. ezen 74. § g), továbbá az in) és io) pontjai alapján a nemzetbiztonsági
ellenőrzés alá eső bírák száma kitágulhat, az  elrendelő és vizsgált személyi kör pontosan nem behatárolható és
önkényes döntéseket eredményezhet, mely ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével is.
[8] Az Alaptörvény XXVIII.  cikk (1)  bekezdése kapcsán utal arra, hogy az  Alkotmánybíróság a  36/2013. (XII. 5.)
AB határozatában nagy hangsúlyt helyezett a  törvényes bíróhoz való jogra és a  törvényes bírótól való elvonás
tilalmára. Ez utóbbi igazságszolgáltatási alapjogot veszélyezteti, ha egy ítélkezési tevékenységet végző bíró az előtte
folyamatban lévő eljárásban kizárható lenne a  nemzetbiztonsági ellenőrzés miatt. A  bírói elmozdíthatatlanság
követelménye a történeti alkotmány vívmányai közé is tartozik.
[9] A hatalommegosztás elvén és a  törvényes bírótól való elvonás tilalmán túlmenően az  Alaptörvény 26.  cikk
(1)  bekezdésében deklarált bírói függetlenség sérelme is megvalósul a  támadott jogszabályi rendelkezések útján.
Az  Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az  ítélkezési tevékenységbe történő bármely külső beavatkozás sokkal
súlyosabb fenyegetést jelent az  alkotmányos berendezkedésre, mint a  bírói hatalom esetleges túlsúlya. Ez  utóbbi
kapcsán pedig kifejtette az indítványozó, hogy annak a másik két hatalmi ágtól is függetlennek kell lennie. A minden
külső befolyástól független ítélkezés egy feltétel nélküli követelmény, mely lényegében abszolút alaptörvényi
védelem alatt áll.
[10] A 33/2012. (VII. 17.) AB határozat (a továbbiakban: Abh2.) megállapításai közül kiemelte, hogy a  bírói szolgálati
jogviszonyok más közszolgálati jogviszonyokhoz képest fokozott alkotmányi védelemben kell, hogy részesüljenek,
hiszen a  bírói függetlenség, és az  ebből eredő elmozdíthatatlanság elve nem csupán az  Alaptörvény tételes
szabálya, hanem a  történeti alkotmány vívmányai közé is tartozik. Hangsúlyozza továbbá az  indítvány, hogy
nem eleve kizárt és alaptörvény-ellenes a  bírák nemzetbiztonsági ellenőrzése, de a  bírói szolgálati jogviszony
foglalkoztatási jogviszonyként való definiálása és – az ebből eredő – a hatályos, támadott jogszabályi rendelkezések
ellentétesek az Alaptörvénnyel.
[11] 2.2. Az  indítványozó az  Nbtv. 70.  § (1)  bekezdés második mondat „bíró és” szövegrészének vizsgálatát és
megsemmisítését szintén az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdésébe foglalt jogállamiságból eredő jogbiztonság
sérelmére hivatkozással kéri, mivel álláspontja szerint ezen szabály alapján az ellenőrzés alá vonható személyi kör
pontosan nem behatárolt, és önkényes döntésekre ad alapot.
[12] 3. Az indítványozó fentiekkel kapcsolatosan másodlagos kérelemként – tekintettel az Abtv. 46. § (1) bekezdésére és
(2) bekezdés c) pontjára – az Nbtv. 70. § (4) bekezdésének vizsgálatát és mulasztásban megnyilvánuló alaptörvényellenesség megállapítását indítványozta. Az Nbtv. 70. § (4) bekezdése tartalmazza azon személyi kört, akik esetében
a  nemzetbiztonsági ellenőrzést nem kell kezdeményezni. Ebben a  felsorolásban – a  Kúria elnökét és az  Országos
Bírósági Hivatal (a továbbiakban: OBH) elnökét kivéve – nem szerepelnek a  bírák, mely az  Alaptörvény C)  cikk
(1) bekezdésével, XXVIII. cikk (1) bekezdésével és 26. cikk (1) bekezdésével is ellentétes.
[13] 4. Harmadlagos kérelemként fogalmazta meg az  indítványozó az Nbtv. 74. § g) pont „a bírói szolgálati jogviszony”
szövegrésze, 70.  § (1)  bekezdés 2. mondat „bíró és” szövegrésze, továbbá (5)  bekezdése, 74.  § in) és io)  pontjai és
a  minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (a továbbiakban: Mavtv.) 13.  § (5)  bekezdése kapcsán
a  következőket. Ezen törvényi rendelkezések semlegesítik egymást: a  Mavtv. 13.  § (5)  bekezdését nem engedi
érvényesülni az  Nbtv. 70.  § (1)  bekezdése és 74.  § g)  pontja, míg az  Nbtv. 70.  § (5)  bekezdésének érvényesülését
gátolja a Mavtv. 13. § (5) bekezdése. Kiemeli, hogy jelen ügyben nem pusztán azonos szintű jogszabályok közötti,
jogalkalmazói jogértelmezéssel feloldható kollízióról van szó, hanem az  értelmezhetetlenség több alkotmányos
tétel érvényesülését gátolja meg. A nemzetbiztonsági ellenőrzés során elsődleges a világos, érthető és értelmezhető
normatartalom. Az Alkotmánybíróság korábbi döntését idézve kiemelte, hogy a normavilágosság követelményének
fokozottan kell érvényesülnie akkor, ha az  adott jogszabály alapjog-gyakorlással vagy alkotmányos elvek
érvényesülésével közvetlen összefüggésben áll. Az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdéséből eredő jogbiztonság
alapján fennálló világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom követelményére tekintettel, olyan
tartalmú alkotmányos követelmény megállapítását kéri, amely szerint az Nbtv. ezen rendelkezései nem tekinthetőek
a  Mavtv. 13.  § (5)  bekezdés alkalmazása körében „ha törvény másként nem rendelkezik” szövegrész alá tartozó
szabálynak.
[14] 5. Az  ismertetett jogkövetkezmények mellőzésének esetére, negyedleges kérelemként a  Kúria elnöke az  Nbtv.
69.  § (2)  bekezdés b)  pontjának – az  Abh.-val nem érintett részében, ismételt – vizsgálatát és megsemmisítését
indítványozta. Az, hogy a  bírák körében az  illetékes miniszter egyetértésével kiadott normatív utasításra és
munkáltatói intézkedésre bízza az  Nbtv. 69.  § (2)  bekezdés b)  pontja a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alá tartozó
munkakörök meghatározását, ellentétes az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdésével és 26. cikk (1) bekezdésével is.
[15] 6. A fentieken túl az indítványozó az Nbtv. 71. § (2) bekezdés e) pontjának és 71. § (4) bekezdésének az alaptörvényellenességét is állította. Ezen jogszabályi rendelkezések a  bírákat érintően való alkalmazhatóságuk miatt
az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (1)  bekezdésével (törvényes bíróhoz való jog) és 26.  cikk (1)  bekezdésével (bírói
függetlenség és elmozdíthatatlanság) ellentétesek. Az  Nbtv. 71.  § (4)  bekezdése szerint, ha a  nemzetbiztonsági
ellenőrzés nemzetbiztonsági kockázatot állapít meg, a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló
jogviszony csak akkor hozható létre, illetve tartható fenn, ha a  (2) és (3)  bekezdésben megjelölt szerv, személy
vagy testület jóváhagyta. Ezen jóváhagyásra bíró és igazságügyi alkalmazott esetén a  (2)  bekezdés e)  pontja
alapján a  munkáltatói jogkör gyakorlója feletti kinevezési jogkört gyakorló bírósági vezető, ennek hiányában
az  OBH elnöke jogosult. Az  Nbtv. ezen szabályaiból az  következik, hogy amennyiben az  OBH elnöke nem ad
felmentést, akkor a  bíró jogviszonya nem tartható fenn, ami csak a  bírói szolgálati jogviszony megszüntetésével
érhető el, amely a bírói függetlenség és a törvényes bíróhoz való joggal is ellentétes. Ilyen okot a bírák jogállásáról
és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (a továbbiakban: Bjt.) 89–98.  §-ai sem tartalmaznak. Ha
a  nemzetbiztonsági szolgálatok kockázatot állapítanak meg, annak nem lehet egyenes következménye a  bírói
szolgálati jogviszony megszüntetése. Az  Abh. és az  Abh2. releváns megállapításait idézve kiemelte, hogy a  bírák
Alaptörvény által garantált elmozdíthatatlansága egyebek között olyan személyes garancia, amely a bírák döntési
autonómiájának biztosítéka, mivel kizárja annak lehetőségét, hogy a  törvényeknek és lelkiismeretének megfelelő
ítélete miatt közvetett, a  szolgálati jogviszonyával összefüggő retorzió érje. A  bírák elmozdíthatatlansága
a független, pártatlan bírósághoz való jog garanciája is egyben. Az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésével ellentétes
az, hogy a  végrehajtó hatalmi ág, a  nemzetbiztonsági szolgálatok felől érkező információk alapján az  ítélkező
bíró elmozdíthatóvá válik, továbbá az  is, hogy az  OBH elnöke olyan egzakt szempontok nélküli, diszkrecionális
döntési jogkörrel rendelkezik, mely szintén az  ítélkező bíró elmozdíthatóságát eredményezheti. Ez utóbbi kapcsán
az  indítványozó kiemelte, hogy a  bíró ítélkezésbeli függetlensége a  bírósági igazgatással szemben is fennáll,
az  elmozdíthatóság szempontok nélküli egyéni döntéstől való függése alaptörvény-ellenes. Ezen szabályok
az  Alaptörvény 26.  § (1)  bekezdésének azon részével is ellentétesek, mely szerint a  bírákat tisztségükből csak
sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. A törvényes bíróhoz való jogot
is sérti továbbá az, ha a fenti eljárás eredményeként az ügyelosztási rend szerint a bíróra kiosztott, folyamatban levő
ügyektől a bírót elvonják.
[16] 7. A  nemzetbiztonsági ellenőrzés fentiekben kifogásolt szabályain túlmenően, az  indítvány az  ezzel szorosan
összefüggő, nemzetbiztonsági ellenőrzéssel kapcsolatos felülvizsgálati eljárás (a továbbiakban: felülvizsgálati
eljárás) egyes szabályai alaptörvény-ellenességét is állította. Az  Abh.-ban megsemmisített rendelkezések
helyett a  Módtv.2. új szabályokat alkotott és vezetett be – a  megsemmisített „folyamatos ellenőrzés” helyett ezen
„felülvizsgálati eljárást” is –, amelyeknek a  bírákra való alkalmazását aggályosnak tartja az  indítványozó. Az  Nbtv.
72/B. §-a szerinti felülvizsgálati eljárásra nem az ötéves ciklusokban időszerűvé váló nemzetbiztonsági ellenőrzések
során, hanem a ciklusokon belül kerülhet sor. A felülvizsgálati eljárás elrendelésére – bírák esetén – a munkáltatói
jogkör gyakorlója vagy önállóan is a  nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója jogosult. A  felülvizsgálati eljárásról
az  ellenőrzött személyt kizárólag a  felülvizsgálati eljárás befejezését követően kell tájékoztatni. Az  indítványozó
szerint ellentétes az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdésével, XXVIII. cikk (1) bekezdésével és a 26. cikk (1) bekezdésével
az  is, ha az  igazságszolgáltató hatalmi ág ítélkező bírójával szemben (aki nevezetesen még egyéb ítélkezési
tevékenysége mellett titkos információgyűjtést is engedélyez, vagy minősített adatot használ) a nemzetbiztonsági
szolgálat főigazgatója – a  bíró vagy a  munkáltatói jogkör gyakorlója előzetes értesítése nélkül – felülvizsgálati
eljárást (azaz titkos eszközöket is magában foglaló vizsgálatot) kezdeményezhet, ezért kéri az  Nbtv. 72/B.  §
(2)  bekezdés e)  pontjának bírákat érintő vizsgálatát és a  „vagy a  nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel
rendelkező nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója” szövegrész megsemmisítését.
[17] A felülvizsgálati eljárás kezdeményezésének okait szintén az Nbtv. 72/B. § (2) bekezdésének e) pontja tartalmazza,
mely alapján az  indítványozó véleménye szerint a  felülvizsgálati eljárás gyakorlatilag korlátlan felhatalmazást
ad a  nemzetbiztonsági ellenőrzés elrendelésére, tartalmában ezek az  új szabályok visszahozzák az  Abh.-ban
alaptörvény-ellenesnek ítélt folyamatos ellenőrzés lehetőségét. Ezek a  Módtv.2. által beépített okok olyan
„gumifogalmak”, amelyek azon túl, hogy csak eshetőlegesen vannak összefüggésben a  nemzetbiztonsági
kockázattal, alkalmazásuk alá bárki bekerülhet. Az  Abh. Indokolás [45] bekezdésében, az  Alkotmánybíróság által
meghatározott követelményeknek ezen szabályok továbbra sem felelnek meg. Az  Nbtv. 72/B.  § (2)  bekezdés
ec)–ef ) pontjai nem minősülnek pontosan meghatározottaknak, azok az Abh. megkerülésének tekinthetőek. Ezen
felsorolás már csak azért sem pontos, mert az Nbtv. 72/B. § (2) bekezdésének e) pontja az „így különösen” fordulatot
alkalmazza, ebből következően a taxatívnak tűnő felsorolás valójában csak egy példálózó felsorolás, mely korlátlanul
kibővíthető a  gyakorlatban. A  felülvizsgálati eljárás ezen szabályai továbbá ellentétesek az  Alaptörvény I.  cikk
(3) bekezdésével és a VI. cikk (1) bekezdésével is.
[18] Végül az Nbtv. 72/B. § (8) bekezdésének – mely tartalmilag megegyezik az Nbtv. 71. § (2) bekezdésének e) pontjával
és (4)  bekezdésével, csak e  helyen a  felülvizsgálati eljárásra vonatkozik – vizsgálatát és megsemmisítését is
indítványozta – ugyanazon érvek alapján – mivel azt ellentétesnek véli az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésével
és 26. cikk (1) bekezdésével.
[19] 8. Az  indítvány előterjesztése után adta ki az  OBH elnöke a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső munkakörökről,
tisztségekről, beosztásokról és feladatkörökről szóló 13/2015. (XII. 29.) OBH utasítást. Az  utasítás megalkotására
az  – indítványozó által negyedleges kérelemként vizsgálni és megsemmisíteni kért – Nbtv. 69.  § (2)  bekezdés
b) pontja alapján került sor, ezért az Alkotmánybíróság nyilatkozat tételére hívta fel az indítványozót. A Kúria elnöke
válaszában nyilatkozott arról, hogy változatlan tartalommal tartja fenn indítványát. Hangsúlyozta válaszában, hogy
az OBH utasítás nem helyettesítheti a garanciális okokból törvényi szintet igénylő szabályozást, továbbá azt is, hogy
a törvény alkotmányossága nem múlhat azon, hogy alacsonyabb jogforrási szintű normatív utasítás éppen miként
rendelkezik.
[20] 9. Az  Alkotmánybíróság beszerezte a  belügyminiszter, az  igazságügyi miniszter és az  Országos Bírósági Hivatal
elnökének írásbeli véleményét.
II. [21] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései:
„B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
„C) cikk (1) A magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik.”
„I.  cikk (3) Az  alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog
más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a  feltétlenül szükséges
mértékben, az  elérni kívánt céllal arányosan, az  alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával
korlátozható.”
„VI. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét
tiszteletben tartsák.”
„XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és
kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű
határidőn belül bírálja el.”
„26.  cikk (1) A  bírák függetlenek, és csak a  törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési tevékenységükben nem
utasíthatóak. A  bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet
elmozdítani. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet.”
„46.  cikk (3) A  nemzetbiztonsági szolgálatok alapvető feladata Magyarország függetlenségének és törvényes
rendjének védelme, nemzetbiztonsági érdekeinek érvényesítése.”
[22] 2. Az Nbtv.-nek az indítvány által vitatott és érintett rendelkezései:
„69. § (1) A nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személyeket a 74. § i) pontja határozza meg.
(2) A 74. § i) pont in) és io) alpontjában meghatározott körben a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső munkaköröket,
tisztségeket és beosztásokat (a továbbiakban együtt: munkakör)
[…]
b) kormányzati irányítás alatt nem álló foglalkoztató szervezet esetében a  foglalkoztató szervezet vezetője
a  nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító miniszter
egyetértésével kiadott közjogi szervezetszabályozó eszközben, ha ennek kiadására nem jogosult,
a  nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító miniszter
jóváhagyásával munkáltatói intézkedésben, írásban határozza meg.”
„70. § (1) E törvény eltérő rendelkezése hiányában a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy nemzetbiztonsági
ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony létrehozatalát megelőző ellenőrzését a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául
szolgáló jogviszony létesítésére jogosult személy kezdeményezi. Bíró és az  igazságügyi szervnél foglalkoztatott
igazságügyi alkalmazott nemzetbiztonsági ellenőrzését a munkáltatói jogkör gyakorlója kezdeményezi. Ügyészségi
szolgálati viszonyban álló személy esetében a nemzetbiztonsági ellenőrzést a legfőbb ügyész kezdeményezi.
[…]
(4) Nem kell kezdeményezni
a) a köztársasági elnök,
b) a miniszterelnök,
c) az alkotmánybírák,
d) az Országgyűlés elnöke,
e) a Kúria elnöke, az Országos Bírósági Hivatal elnöke,
f ) a legfőbb ügyész,
g) az alapvető jogok biztosa és helyettesei,
h) a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság elnöke,
i) az Európai Parlament Magyarországon megválasztott képviselője és – e törvény eltérő rendelkezése hiányában –
az országgyűlési képviselő, valamint
j) a nemzetiségi szószóló
nemzetbiztonsági ellenőrzését.
(5) Nem kell kezdeményezni továbbá a  nemzetbiztonsági ellenőrzést a  74.  § i)  pontjában meghatározott olyan
személlyel kapcsolatban, aki számára törvény a minősített adat megismerését vagy felhasználását nemzetbiztonsági
ellenőrzés lefolytatása nélkül is biztosítja.”
„71.  § (1) Nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony – ha e  törvény eltérően nem rendelkezik –
csak a nemzetbiztonsági ellenőrzést követően, abban az esetben hozható létre, ha a nemzetbiztonsági ellenőrzés
nemzetbiztonsági kockázatot nem állapított meg.
(2) A  nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony a  nemzetbiztonsági ellenőrzés lefolytatását
megelőzően is létrehozható, ha
[…]
e) bíró, igazságügyi alkalmazott esetében a  munkáltatói jogkör gyakorlója feletti kinevezési jogkört gyakorló
bírósági vezető, ennek hiányában az Országos Bírósági Hivatal elnöke,
[…]
(4) Ha a  nemzetbiztonsági ellenőrzés nemzetbiztonsági kockázatot állapított meg, a  nemzetbiztonsági ellenőrzés
alapjául szolgáló jogviszony csak akkor hozható létre, illetve tartható fenn, ha annak létrehozását vagy fenntartását
a (2) vagy (3) bekezdésben meghatározott szerv, személy vagy testület jóváhagyta.”
„72/B. § (2) Felülvizsgálati eljárás akkor folytatható le, ha
[…]
e) a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszonyban álló személlyel kapcsolatban a nemzetbiztonsági
ellenőrzés kezdeményezésére jogosult vagy a  nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező
nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója nemzetbiztonsági kockázatra utaló körülményről, így különösen
az alábbiakról szerez tudomást:
ea) az  ellenőrzött személy vagy a  Polgári Törvénykönyv szerinti közeli hozzátartozója ellen indult büntetőeljárás
vagy elzárással büntethető szabálysértés miatt indult szabálysértési eljárás,
eb) az ellenőrzött személynek vagy a Polgári Törvénykönyv szerinti közeli hozzátartozójának a külföldi személyekkel,
szervezetekkel, külföldi érdekeltségeivel kapcsolatos körülményeiben bekövetkezett lényeges változás,
ec) idegen állampolgárság, külföldi útlevél megszerzése,
ed) kábítószer-fogyasztás, alkoholfüggőség, alkoholfogyasztással összefüggő magatartászavarok,
ee) az  igazolható jövedelemhez képest jelentős mértékű eladósodottság, pénzügyi kötelezettségek teljesítésének
jelentős mértékű elmulasztása, jelentős mértékű, ismeretlen eredetű vagyongyarapodás, az  igazolható
jövedelemből nem fedezhető életvitel,
ef ) a  minősített adatok kezelésére, a  biztonságtechnológiai rendszerek használatára vonatkozó szabályok,
a munkakör betöltésével kapcsolatos biztonsági előírások megsértése.
[…]
(8) Ha a  nemzetbiztonsági szolgálat a  felülvizsgálati eljárás során nemzetbiztonsági kockázatot állapít meg,
a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony nem hozható létre vagy azt haladéktalanul meg kell
szüntetni, kivéve, ha a  71.  § (2) vagy (3)  bekezdésében meghatározott személy, szerv vagy testület a  jogviszony
létrehozását vagy fenntartását jóváhagyta.”
„74. § E törvény alkalmazásában
[…]
g) foglalkoztatási jogviszony: a  bírói szolgálati jogviszony, az  igazságügyi szolgálati jogviszony, az  ügyészségi
szolgálati jogviszony, a  hivatásos szolgálati viszony, a  hivatásos és szerződéses állományú katonák szolgálati
viszonya, a  közszolgálati jogviszony, a  kormányzati szolgálati jogviszony, az  állami szolgálati jogviszony,
a közalkalmazotti jogviszony, a munkajogviszony és a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszony;
[…]
i) nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy:
in) aki a  minősített adat védelméről szóló törvényben meghatározott minősített adatot kezelő szervvel
foglalkoztatási jogviszonyban vagy a Polgári Törvénykönyv rendelkezésein alapuló szerződéses jogviszonyban áll és
e jogviszonyával összefüggésben fokozottan ki van téve jogellenes befolyásolási szándéknak, leplezett támadásnak
vagy fenyegetésnek;
io) aki foglalkoztatási jogviszony vagy a  Polgári Törvénykönyv rendelkezésein alapuló szerződéses jogviszony
alapján a  minősített adat védelméről szóló törvény szerinti „Bizalmas!”, „Titkos!” vagy „Szigorúan titkos” minősítésű
adat megismerésére vagy felhasználására jogosult;”
[23] 3. A Mavtv.-nek az indítvány által érintett rendelkezése:
„13.  § (5) A  bírót – ha törvény másként nem rendelkezik – nemzetbiztonsági ellenőrzés, személyi biztonsági
tanúsítvány, valamint titoktartási nyilatkozat és felhasználói engedély nélkül megilleti az ügyelosztási rend szerint
kiosztott ügyek elbírálásához szükséges rendelkezési jogosultságok gyakorlása.”
III. [24] A Kúria elnökének indítványa megalapozott. [25] 1. Az  Alkotmánybíróság mindenekelőtt megállapította, hogy a  jogosulttól érkezett [Alaptörvény 24.  cikk
(2)  bekezdés e)  pont] utólagos normakontroll indítvány az  Abtv. 52.  § (1b)  bekezdése szerinti határozottság
követelményeinek eleget tesz, ezért azt az alábbiak szerint érdemben bírálta el.
[26] 2. Az  Alkotmánybíróság az  indítvánnyal elsődlegesen támadott Nbtv. 74.  § g)  pontját és az  azzal szorosan
összefüggő szabályozási környezetet vizsgálta meg, különös tekintettel arra, hogy – a  bírósági szervezetrendszert
illetően – mely személyek tartozhatnak nemzetbiztonsági ellenőrzés alá, illetve ezt az eljárást kik kezdeményezhetik.
[27] A Nbtv. 74. § g) pontját a Módtv.1. emelte be az Nbtv. rendszerébe. A 2013. augusztus elsejétől hatályos rendelkezés
az  Nbtv. „Értelmező rendelkezések” (74–75.  §) között határozza meg a  „foglalkoztatási jogviszony” tartalmát.
A  Nbtv. 74.  § g)  pontja szerint az  Nbtv. alkalmazásában „foglalkoztatási jogviszony: a  bírói szolgálati jogviszony,
az  igazságügyi szolgálati jogviszony, az ügyészségi szolgálati jogviszony, a hivatásos szolgálati viszony, a hivatásos
és szerződéses állományú katonák szolgálati viszonya, a  közszolgálati jogviszony, a  kormányzati szolgálati
jogviszony, a  közalkalmazotti jogviszony, a  munkajogviszony és a  munkavégzésre irányuló egyéb jogviszony”.
Az  Alkotmánybíróság jelen ügy elbírálása során észlelte, hogy az  indítvány előterjesztését követően a  jogalkotó
kibővítette az  Nbtv. 74.  § g)  pontját. Az  állami tisztviselőkről szóló 2016. évi LII. törvény hatálybalépésével
összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2016. évi LXIV. törvény 23.  §-a 2016. július elsejei hatállyal
az  „állami szolgálati jogviszonyt” is beemelte az  Nbtv. 74.  § g)  pontjában található felsorolásba. Ezen változás
azonban az Alkotmánybíróság jelen eljárását nem befolyásolja.
[28] Az Nbtv. „Értelmező rendelkezései” összesen hét definíciót tartalmaznak. A  nemzetbiztonsági érdek, az  állami
szerv, a  lakás, a  hozzátartozó, a  cégellenőrzés, a  foglalkoztatási jogviszony és a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alá
eső személy fogalmait határozzák meg. Egy értelmező rendelkezés szerepét, fontosságát az  is meghatározhatja,
hogy az  adott jogszabály a  meghatározott fogalmat milyen sokszor használja, hivatkozza meg a  törvény egyéb
rendelkezéseiben. A  „foglalkoztatási jogviszony” terminológiát az  Nbtv. mindössze három helyen használja:
a 71/D. § (2) bekezdésében, és a 74. § in) és io) alpontjaiban. Ez utóbbi két rendelkezés szintén az Nbtv. értelmező
rendelkezései között található, az  Nbtv. 74.  § i)  pontja a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személyek körét
határozza meg. Az Nbtv. 74. § in) alpontja alapján nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy „aki a minősített adat
védelméről szóló törvényben meghatározott minősített adatot kezelő szervvel foglalkoztatási jogviszonyban vagy
a Polgári Törvénykönyv rendelkezésein alapuló szerződéses jogviszonyban áll és e  jogviszonyával összefüggésben
fokozottan ki van téve jogellenes befolyásolási szándéknak, leplezett támadásnak vagy fenyegetésnek”.
A  Mavtv. 3.  § 4.  pontja alapján a  minősített adatot kezelő szerv az „állami vagy közfeladat ellátása érdekében
minősített adat kezelését végző szerv, szervezet vagy szervezeti egység, továbbá a  gazdálkodó szervezet”. Ezen
fogalom alá a bíróságok is beletartoznak.
[29] Azáltal, hogy az  Nbtv. 74.  § g)  pontja a „foglalkoztatási jogviszony” alatt a  bírói szolgálati jogviszonyt is érti, és
továbbá azzal, hogy a  Mavtv. 3.  § 4.  pontja által definiált „minősített adatot kezelő szerv” alatt a  bíróságokat is
érteni kell, úgy az Nbtv. 74. § in) alpontja a bírói hatalmi ágra, a bírósági szervezet rendszerre vonatkoztatva azt is
jelentheti, hogy nemzetbiztonsági ellenőrzés alá tartozik – lényegében az összes – a bírói szolgálati jogviszonnyal
rendelkező személy, ha fokozottan ki van téve jogellenes befolyásolási szándéknak, leplezett támadásnak vagy
fenyegetésnek.
[30] Ugyanezen fogalmak használatával megállapítható továbbá, hogy az Nbtv. 74. § io) alpontja szerint pedig az a bírói
szolgálati jogviszonnyal rendelkező személy is nemzetbiztonsági ellenőrzés alá tartozik, aki „Bizalmas!”, „Titkos!” vagy
„Szigorúan titkos” minősítésű adat megismerésére vagy felhasználására jogosult.
[31] Megállapítható, hogy a  hatályos Nbtv. rendszerében a  fentiekben ismertetett Nbtv. 74.  § in) és io)  alpontjai
főszabállyá tették a  bírók nemzetbiztonsági ellenőrzését, ezért az  Alkotmánybíróság a  hatályos jogszabályi
környezet vizsgálatánál különös figyelmet fordított arra, hogy az  Nbtv. vagy más jogszabály tartalmaz-e ezen
főszabály alóli kivételeket, mentesítéseket, illetve ezek széles, vagy éppen szűk körűek-e.
[32] Az Nbtv. 70.  § (1)  bekezdésének második mondata szerint a  bíró nemzetbiztonsági ellenőrzését a  munkáltatói
jogkör gyakorlója kezdeményezi. A  munkáltatói jogkör gyakorlója pedig a  bírák jogállásáról és javadalmazásáról
szóló 2011. évi CLXII. törvény (a továbbiakban: Bjt.) 99. § (1) bekezdése szerint a Kúria elnöke (kúriai bíró esetében),
az  ítélőtábla elnöke (ítélőtáblai bíró esetében), a  törvényszék elnöke (járásbírósági, törvényszéki, valamint
a közigazgatási és munkaügyi bírósági bíró esetében) lehet, illetőleg az OBH elnöke a kinevezési jogkörébe tartozó
vezetők esetében. Ha a nemzetbiztonsági ellenőrzés kezdeményezésére jogosult személy nem állapítható meg, úgy
az Nbtv. 70. § (3) bekezdése alapján a Nemzeti Biztonsági Felügyelet vezetője kezdeményezi azt.
[33] Taxatív felsorolást tartalmaz az  Nbtv. 70.  § (4)  bekezdése arra nézve, hogy mely tisztségek esetén nem kell
kezdeményezni a  nemzetbiztonsági ellenőrzést. Ilyen kivételt képeznek például az  országgyűlési képviselők
is, a  bírák közül azonban csak a  Kúria elnöke és az  OBH elnöke. További kivételt tartalmaz a  nemzetbiztonsági
ellenőrzés alól az  Nbtv. 70.  § (5)  bekezdése. E  törvényhely szerint „nem kell kezdeményezni továbbá
a  nemzetbiztonsági ellenőrzést a  74.  § i)  pontjában meghatározott olyan személlyel kapcsolatban, aki számára
törvény a  minősített adat megismerését vagy felhasználását nemzetbiztonsági ellenőrzés lefolytatása nélkül
is biztosítja”. Mivel a  bírák általános nemzetbiztonsági ellenőrzését az  Nbtv. 74.  § i)  pontja alá tartozó in) és
io) alpontok teszik lehetővé, ezért az Nbtv. 70. § (5) bekezdése által biztosított kivételszabály elviekben akár a bírákra
is vonatkozhat. Ez  utóbbi törvényhely továbbá nem az  „e törvény” hanem „törvény” szófordulatot alkalmazza,
így az  Nbtv.-n túlmenően más jogszabály is tartalmazhat kivételszabályt. A  bírákra vonatkoztatva ez  annyit
mindenképpen jelent, hogy a nemzetbiztonsági ellenőrzés alól kivételt keletkeztethet az Nbtv. vagy más jogszabály
rendelkezése is, ha az  biztosítja a  minősített adat megismerését vagy felhasználását nemzetbiztonsági ellenőrzés
lefolytatása nélkül is a bíró részére. A Mavtv. 13. § (5) bekezdése tartalmaz elviekben ehhez hasonló kivételszabályt.
E  szerint „a bírót – ha törvény másként nem rendelkezik – nemzetbiztonsági ellenőrzés, személyi biztonsági
tanúsítvány, valamint titoktartási nyilatkozat és felhasználói engedély nélkül megilleti az ügyelosztási rend szerint
kiosztott ügyek elbírálásához szükséges rendelkezési jogosultságok gyakorlása”. Azonban törvény – a  fentiekben
bemutatott módon – éppenhogy másképp rendelkezik.
[34] Összefoglalva: az Nbtv. 74. § in) alpontja [együtt értelmezve az Nbtv. 74. § g) pontjával és a Mavtv. 3. § 4. pontjával]
lehetővé teszi, megteremti a  lehetőségét – ha nem is közvetlen módon, de jogszabály-értelmezés útján –
annak, hogy főszabállyá váljon az  összes bíró nemzetbiztonsági ellenőrzése. Ez  alól kivételt teremt az  Nbtv.
70.  § (5)  bekezdése, mely azonban más jogszabályhelyre utal tovább. A  bíróságokra vonatkoztatva ez  a  „más”
jogszabályhely, a  Mavtv. 13.  § (5)  bekezdése. A  Mavtv. 13.  § (5)  bekezdése azonban a „ha törvény másként nem
rendelkezik” fordulattal szükségszerűen visszautal az  Nbtv. szabályaira, mert azok ettől eltérően rendelkeznek.
Ezáltal, habár elviekben az Nbtv. lehetőséget teremt a  főszabály alóli kivételekre, és létezik is ilyen ágazati jellegű
törvényben szabályozott kivétel, mivel ez utóbbi visszautal az Nbtv.-re, így a főszabály alól valójában törvényi szintű
kivétel nincs, a hatályos törvényi szabályozás alapján minden bíró nemzetbiztonsági ellenőrzés alá kerülhetne.
[35] Egy további, kivételként is minősíthető szabályt tartalmaz még az  Nbtv. rendszere. Az  Nbtv. 69.  § (1)  bekezdése
szerint a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személyeket a  74.  § i)  pontja határozza meg. Az  Nbtv. 69.  §
(2) bekezdése szerint azonban a 74. § in) és io) alpontokban meghatározott körben a nemzetbiztonsági ellenőrzés
alá eső munkaköröket, tisztségeket és beosztásokat kormányzati irányítás alatt álló szervek esetében a  69.  §
(2)  bekezdés a)  pontja szerinti rendeletben, míg kormányzati irányítás alatt nem álló foglalkoztatási szervezet
esetében a  69.  § (2)  bekezdés b)  pontja szerinti közjogi szervezetszabályozó eszközben vagy munkáltatói
intézkedésben kell meghatározni. A bírósági szervezetrendszerre vonatkoztatva az Nbtv. 69. § (2) bekezdés b) pontja
az alkalmazandó, mely szerint „kormányzati irányítás alatt nem álló foglalkoztató szervezet esetében a foglalkoztató
szervezet vezetője a  nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálatokat
irányító miniszter egyetértésével kiadott közjogi szervezetszabályozó eszközben […] írásban” határozza meg
a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló munkaköröket. Ezen felhatalmazás alapján hozta meg az  OBH
elnöke a  13/2015. (XII. 29.) OBH utasítást, mely 2016. január elsején lépett hatályba. Ezen OBH utasítás 2.  §
(3) bekezdése szerint nemzetbiztonsági ellenőrzés alá csak az OBH elnöke kinevezési jogkörébe tartozó ítélőtáblai és
törvényszéki elnökök, valamint helyetteseik, továbbá a nyomozási bírók tartoznak.
[36] Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy az Nbtv. 69. § (2) bekezdés b) pontjához hasonló rendelkezést az Abh.-ban
már megvizsgált, és azt nem találta alaptörvény-ellenesnek (Abh., Indokolás [50]–[58]). Az  Abh.-ban vizsgált, és
akkor hatályos Nbtv. 69. § (4) bekezdés b) pontja közel azonos tartalommal bírt, mint a most hatályos Nbtv. 69. §
(2) bekezdés b) pontja.
[37] Az Alkotmánybíróság a  fentiekben kifejtettek alapján arra a  megállapításra jutott, hogy a  törvény az  értelmező
rendelkezései között definiált „foglalkoztatási jogviszony” kifejezést csak szűk körben használja. Ezt követően
a  hatályos rendelkezések áttekintésénél arra keresett választ az  Alkotmánybíróság, hogy a  „foglalkoztatási
jogviszony” fogalomhoz visszanyúl-e a  törvény oly módon, hogy „foglalkoztató” vagy „foglalkoztatott”
terminológiákat használ. Ezen vizsgálat után azonban arra jutott, hogy egyedül – a  fentiekben bemutatott –
Nbtv. 69. § (2) bekezdés b) pontja használ ilyen terminológiát úgy, hogy az relevánssá teszi a 74. § g) pontjában lévő
fogalmat.
[38] Az Nbtv. hatályos szabályainak vizsgálata után az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a törvény 74. § g) pontjában
definiált „foglalkoztatási jogviszony” terminológia elsődleges és szinte egyetlen szerepe az, hogy a  74.  § in) és
io)  alpontok értelmezésének tartományát meghatározza, azt egyértelművé tegye. A  fentiekben kifejtettek szerint
az  is megállapítható, hogy az  Nbtv. 74.  § g)  pontjának „a bírói szolgálati jogviszony” szövegrésze az  Nbtv. 74.  §
in)  alpontján keresztül lehetővé teszi azt, hogy főszabályként valamennyi és bármelyik bíró nemzetbiztonsági
ellenőrzés alá vonható. Az Alkotmánybíróság ezek után a nemzetbiztonsági érdek tartalmát, és az indítványozó bírói
függetlenséggel kapcsolatos aggályait vizsgálta meg.
[39] 3. Az  Alaptörvény 46.  cikk (3)  bekezdése szerint a  nemzetbiztonsági szolgálatok alapvető feladata Magyarország
függetlenségének és törvényes rendjének védelme, nemzetbiztonsági érdekeinek érvényesítése. Az  Alaptörvény
46.  cikk (4)  bekezdése úgy rendelkezik, hogy a  nemzetbiztonsági szolgálatok működését a  Kormány irányítja.
A  jogterület fontosságát jelzi, hogy az  Alaptörvény a  nemzetbiztonsági szolgálatok szervezetére, működésére
vonatkozó részletes szabályok tekintetében, a  titkosszolgálati eszközök és módszerek körében, valamint
a nemzetbiztonsági tevékenységgel kapcsolatosan sarkalatos törvényi szintű szabályozást ír elő.
[40] A törvény preambuluma szerint Magyarország függetlenségének és törvényes rendjének védelme,
és a  nemzetbiztonsági szolgálatok alkotmányos működése érdekében alkotta meg az  Országgyűlés
az  Nbtv.-t. Az  egyes rendvédelmi tárgyú törvények módosításáról, valamint az  azzal összefüggő további
törvénymódosításokról szóló 2011. évi CCVII. törvény 28.  §-a iktatta be az  Nbtv. rendszerébe a „nemzetbiztonsági
érdek” hatályos fogalmát. Az Nbtv. 74. § a) pontja szerint:
„a) nemzetbiztonsági érdek: Magyarország függetlenségének biztosítása és törvényes rendjének védelme, ennek
keretén belül
aa) az ország függetlensége és területi épsége elleni támadó szándékú törekvések felderítése,
ab) az  ország politikai, gazdasági, honvédelmi érdekeit sértő vagy veszélyeztető leplezett törekvések felfedése és
elhárítása,
ac) a kormányzati döntésekhez szükséges, külföldre vonatkozó, illetve külföldi eredetű információk megszerzése,
ad) az  ország az  alapvető emberi jogok gyakorlását biztosító törvényes rendjének, a  többpárti rendszeren
alapuló képviseleti demokráciának és a  törvényes intézmények működésének jogellenes eszközökkel történő
megváltoztatására vagy megzavarására irányuló leplezett törekvések felderítése és elhárítása, valamint
ae) a  terrorcselekmények, az  illegális fegyver- és kábítószer-kereskedelem, valamint a  nemzetközileg ellenőrzött
termékek és technológiák illegális forgalmának felderítése és megakadályozása”.
[41] Megjegyzést érdemel, hogy az Alkotmánybíróság egy korábbi, 2/2014. (I. 21.) AB határozatában már megállapította,
hogy ez az Nbtv. 74. § a) pontjában meghatározott „nemzetbiztonsági érdek” nem tekinthető meghatározatlan jogi
fogalomnak (Indokolás [52]).
[42] Az Alkotmánybíróság jelen ügy kapcsán is hangsúlyozza, hogy a  nemzetbiztonsági érdekek védelme nem
csupán alkotmányos cél, hanem állami kötelezettség is egyben. Az  ország szuverenitása és az  alkotmányos,
az  Alaptörvényben meghatározott rendje a  demokratikus jogállam működéséhez nélkülözhetetlen alapértékek.
Az  ország szuverenitásának érvényre juttatása, politikai, gazdasági és honvédelmi érdekeinek megóvása,
a  szuverenitást, illetőleg az  alkotmányos rendet sértő vagy veszélyeztető tevékenységek felderítése és elhárítása
az  államnak az  Alaptörvényből közvetlenül levezethető kötelezettsége {hasonlóan: 26/2013. (X. 4.) AB határozat,
Indokolás [144]}.
[43] A nemzetbiztonsági feladatok sokkal szélesebb spektrumot fognak át, mint a  bűnüldözési feladatok, a  valóságot
elsősorban nem az  események büntetőjogi relevanciájának szemszögéből vizsgálják és nem is feltétlenül járnak
büntetőeljárási következményekkel. Az  ország függetlenségének biztosítása és törvényes rendjének védelme
szempontjából releváns egyes cselekmények elkövetésére irányuló törekvések felderítése, elhárítása általában
a  konkrét bűncselekmények körén kívül esik {32/2013. (XI. 22.) AB határozat, Indokolás [105]}. Jelen eljárásában
is elismeri az  Alkotmánybíróság, hogy a  jogalkotó előírhat a  különböző állami tevékenységek végzéséhez,
munkakörök betöltéséhez nemzetbiztonsági követelményeknek való megfelelést, védve ezzel a  demokratikus
jogállamot, a társadalmat és annak értékeit.
[44] A közérdekű adat megismerhetőségét korlátozó nemzetbiztonsági érdek tárgyában született 3142/2014. (V. 9.)
AB végzés deklarálta, hogy „[a] korlátozás alapjaként megjelölt nemzetbiztonsági érdek, illetve mások jogainak
védelme, valamint a  diszkrecionális jogkör határainak megállapítása (értelmezése) alkotmánybírósági hatáskör.”
(Indokolás [22]) Nemzetbiztonsági kockázat fennállása nemzetbiztonsági érdekeket veszélyeztethet. Figyelemmel
a  26/2013. (X. 4.) AB határozat azon megállapítására, hogy „[a] jogalkotás és az  alkotmánybírósági vizsgálat
szükségképpen elvont szintjén is elképzelhető, hogy nemzetbiztonsági érdekek kerülnek veszélybe, és megvédésük
érdekében az alkotmányos alapjogok korlátozására van szükség” (Indokolás [143]), a továbbiakban a vélt vagy valós
nemzetbiztonsági érdek és az  indítványozó által állított alapjogi sérelem közötti mérlegelést, jogállami feloldását
kellett elvégeznie az Alkotmánybíróságnak.
[45] 4. Az  Alaptörvény R)  cikkében foglalt értelmezési szabály tartalmát az  Alkotmánybíróság először az  Abh2.-ben
bontotta ki, mely határozat tárgya elsődlegesen épp a bírói státusz volt, így jelen ügyben különös jelentőséggel bír
az ezen döntésben tett megállapítások felidézése.
[46] A magyar történeti alkotmány konszolidált értelmezésének minimumához tartozik annak elfogadása, hogy
a  XIX. században végbement polgári átalakulást konstituáló törvények a  történeti alkotmány részét képezik.
E  törvények teremtették meg – nem jelentéktelen előzmények után – azt a  szilárd jogintézményi alapot, amelyre
a  modern jogállam épül. Amikor tehát az  Alaptörvény mintegy ablakot nyit közjogunk történeti dimenziójára,
ráirányítja a  figyelmet azokra az  intézménytörténeti előzményekre, amelyek nélkül mai közjogi viszonyaink és
általában jogi kultúránk gyökér nélküliek lennének (Abh2., Indokolás [75]).
[47] A bírák független ítélkezésének biztosítása felé vezető folyamat a  bírói elmozdíthatatlanság rögzítésével
– az igazságszolgáltatás és a közigazgatás elkülönítésével – vette kezdetét hazánkban. A bírói hatalom gyakorlásáról
szóló 1869. évi IV. törvénycikk a  következőket tartalmazta: az  igazságszolgáltatás a  közigazgatástól elkülöníttetik,
így sem a  közigazgatási, sem a  bírói hatóságok nem avatkozhatnak egymás hatáskörébe; a  hivatásos bírákat
az  igazságügy-miniszter ellenjegyzése mellett a  király nevezte ki. A  törvényesen kinevezett bíró a  törvényben
meghatározott eseteken és módon kívül hivatalából el nem mozdítható, áthelyezni pedig – más bírósághoz vagy
más hivatalhoz áttenni vagy akár előléptetni – csak a  törvényben meghatározott esetekben, ezeken kívül pedig
csak saját akaratával lehet. Ezek a  rendelkezések tartalmazták azokat a  legfontosabb elemeket, amelyek a  bírói
függetlenséget garantálni hivatottak; személyi oldalon a kinevezés és a felmentés, a hivatalból való elmozdítás vagy
az áthelyezés, és az előremenetel szabályai; szervezetileg pedig a hatásköri elkülönítés (Abh2., Indokolás [77]).
[48] Az 1869. évi IV. törvénycikkben és az  1871. évi törvénycikkben foglaltak kapcsán az  Alkotmánybíróság
megállapította, hogy ezen jogforrások egyszerre fejezik ki a  bírói stallum iránti teljes történeti tiszteletet és
a  polgári jogállam szemlélete által erősen igényelt határozott és konkrét normatartalmat. Ezek kapcsán történeti
alkotmányunk vívmányaként értékelte az  Alkotmánybíróság azt a  jogalkotói attitűdöt, alázatot is, melyet a  bírói
hivatal viselői, az  1869 óta egy önálló „álladalmi” státusz betöltői iránt tanúsított. Jelen ügy szempontjából
legfontosabb megállapítását az  Abh2. azonban a  következő megállapításával tette: „[a] bírói függetlenség elve,
ennek elemeivel együtt, minden kétséget kizáróan vívmány. Az  Alkotmánybíróság ezért megállapítja, hogy
a bírói függetlenség és az ebből eredő elmozdíthatatlanság elve nemcsak az Alaptörvény tételes szabálya, hanem
a  történeti alkotmány vívmányai közé is tartozik. Így olyan értelmezési alapelv az  Alaptörvény előírása alapján,
amely mindenkire kötelező, és amelyet az Alaptörvény más szabályai lehetséges tartalmának feltárásakor alkalmazni
kell” (Abh2., Indokolás [80]). Az  Abh2. elfogadása után az  Alkotmánybíróság következetesen fenntartotta és
megerősítette ezen tételét: a bírói függetlenség intézménye és annak garanciális szabályai történeti alkotmányunk
példamutató vívmányai {lásd: 25/2013. (X. 4.) AB határozat, Indokolás [26]; 3015/2014. (II. 11.) AB végzés, Indokolás
[26]; 21/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [35]; 2/2016. (II. 8.) AB határozat; Indokolás [32]}. A Kúria elnökének
utólagos normakontroll indítványa elbírálása során az Alkotmánybíróság ezen elvi élű megállapításaiból indult ki, és
ennek szellemében bírálta el az indítványban foglaltakat.
[49] A bírói hatalom – amely a  magyar parlamenti demokráciában is elválik a  törvényhozó és a  végrehajtó hatalomtól –
az  állami hatalomnak az  a  megnyilvánulása, amely az  erre rendelt szervezet útján a  vitássá tett vagy megsértett
jogról – törvényben szabályozott eljárás során – kötelező erővel dönt {3242/2012. (IX. 28.) AB határozat; Indokolás
[11]}. Az  Alkotmánybíróság értelmezésében a  hatalmi ágak elválasztásának alkotmányos szerkezetében a  bírói
hatalom függetlenségének kitüntetett szerepe van. A  bírói hatalom legfőbb sajátossága a  másik két, „politikai”
jellegű hatalmi ággal szemben ugyanis az, hogy állandó, semleges és folyamatos. A  bíróságok tehát nincsenek
olyan kölcsönös meghatározottságban és függőségben a  többi hatalmi ágtól, mint amilyenben azok egymás
között vannak. A  bírói függetlenség garantálása nem azonosítható a  bírói hatalom elválasztásával a  másik két
hatalmi ágtól, hanem általánosabb, s a  bírósági szervezeten belül is megoldandó probléma. Míg a  végrehajtó
hatalom korlátozását mind a  parlamenti ellenőrzés intézményeinek megteremtésével, mind a  közigazgatás bírói
kontrolljának általánossá tételével indokolt és alkotmányosan szükséges biztosítani, addig a  bírói hatalomba
való külső beavatkozásnak szigorúbbak és alapvető garanciális elveken nyugvók az  alkotmányos korlátai. A  bírói
hatalomnak függetlennek kell lennie a másik két hatalmi ág politikai meghatározottságától és annak változásaitól;
e követelmény pedig kizárja a másik két hatalmi ág befolyását a bíróságok ítélkezésére.
[50] E körben a  következőkre utal az  Alkotmánybíróság. Az  Nbtv. 1.  §-a felsorolja Magyarország nemzetbiztonsági
szolgálatait, melyek: az  Információs Hivatal, az  Alkotmányvédelmi Hivatal, a  Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat,
a  Nemzetbiztonsági Szakszolgálat, valamint a  Terrorelhárítási Információs és Bűnügyi Elemző Központ. Ezen öt
nemzetbiztonsági szolgálat közül négy az  Nbtv. 4.  § g)  pontja, 5.  § f )  pontja, 6.  § r)  pontja, 8.  § f )  pontja alapján
nemzetbiztonsági ellenőrzést is végez. Az  Nbtv. 12.  § (1)  bekezdése értelmében a  nemzetbiztonsági szolgálatok
élén főigazgatók állnak, akiket a miniszter előterjesztésére a miniszterelnök nevez ki, és ment fel. Az Nbtv. 10. §-a,
illetve a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 152/2014. (VI. 6.) Korm. rendelet 1. melléklete határozza
meg, hogy mely nemzetbiztonsági szolgálat melyik miniszter irányítása alatt áll. Ez utóbbi rendelet 21. § 21. pontja
határozza meg, hogy a belügyminiszter a Kormány polgári nemzetbiztonsági szolgálatok irányításáért felelős tagja.
Az érintett miniszterek – egyebek mellett – ellenőrzik a nemzetbiztonsági szolgálatok törvényes és rendeltetésszerű
működését, feladataik végrehajtását. A  miniszter javaslatot tesz a  miniszterelnöknek a  főigazgató kinevezésére és
felmentésére, illetve ez utóbbiak kivételével gyakorolja a munkáltatói jogokat a főigazgató felett. A miniszter nevezi
ki és menti fel a főigazgató helyetteseit, gyakorolja felettük a munkáltatói jogokat.
[51] Az Alkotmánybíróság a  fentieken túlmenően arra is rámutatott már, hogy a hatalmi ágak elválasztása nem jelenti
egyszersmind a hatalmi ágak korlátozhatatlanságát. A demokratikus államszervezetnek ugyanis épp az a  lényege,
hogy a  különböző hatalmi ágak egymás korlátaiként is jelentkeznek. Ekként a  bírói hatalomnak is vannak
a  végrehajtó hatalmat korlátozó jogosítványai és megfordítva. Azonban alkotmányos indokok megléte esetén is,
a bírói szervezetet érintő külső hatalmi jogkör érvényesülése is csak a független ítélkezés sérelme nélkül engedhető
meg, illetve fogadható el alkotmányosnak.
[52] Az Alkotmánybíróság megállapította egy korábbi döntésében, hogy „a hatalommegosztás és a bírói függetlenség
érvényesülését nem a  bírói szervezet és a  másik két hatalmi ág, a  »non-governmental« szervezetek, valamint
a  politikai, társadalmi rendszer egyéb szereplői közötti kapcsolatok hiánya definiálja. Ebből a  szempontból
jelentősége van annak, hogy az  ítélkezésre vonatkoztatott bírói függetlenség alkotmányos elve nem azonosítható
a  bíróságok funkcióspecifikus tevékenységének keretet adó bírósági szervezet függetlenségével. Az  önálló bírói
hatalmi ág közhatalmi tevékenysége az igazságszolgáltatási feladatok ellátásában materializálódik {13/2013. (VI. 17.)
AB határozat, Indokolás [61]}. Ebben a  döntésében utalt az  Alkotmánybíróság arra is, hogy hatalommegosztással
kapcsolatos alkotmányossági problémát éppen az vethetne fel, ha a bírók kárára, más hatalmi ágak javára egyoldalú
erőeltolódás lenne kimutatható.
[53] A bírák nem csak a  hatalmi ágak rendszerében foglalnak el premizált helyet. A  bírói szolgálati jogviszonyok más
közszolgálati jogviszonyokhoz képest is fokozott alkotmányi védelemben részesülnek. A  közhivatal viseléséhez
való jog mellett a  bírák szolgálati jogviszonyának alkotmányi védelme következik az  Alaptörvény 26.  cikk
(1)  bekezdéséből is. Az  Alaptörvény e  rendelkezése szerint a  bírák függetlenek, és csak a  törvénynek vannak
alávetve. A bírói függetlenség az igazságszolgáltatás függetlenségének legfontosabb garanciája.
[54] Az Alkotmánybíróság a  bírói függetlenség garanciarendszerében nagy jelentőséget tulajdonított a  szervezeti
és státusbeli biztosítékoknak. A  bírói függetlenség és önállóság törvények által körülbástyázott intézményes
biztosítása megkérdőjelezhetetlen érték, az  emberi és állampolgári jogok, valamint a  jogállamiság
érvényesülésének egyik fontos biztosítéka (Abh2., Indokolás [82]–[83]). Az Alaptörvény, a bíróságok szervezetéről és
igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.), továbbá a Bjt. egymást lefedve, a kapcsolódási
pontokon egymást kiegészítve építi fel azt a  hármas védelmi rendszert, amely a  bírói hatalom szuverenitásának
korlátozását kizárja.
[55] Az Alkotmánybíróság több alkalommal hangsúlyozta, hogy a  bírói hatalmi ág kitüntetett helyet foglal el
az  államszervezetben, és az  is következetes álláspontja, hogy a  bírói függetlenségből eredő minden külső
befolyástól mentes bírói ítélkezés feltétel nélküli követelmény, és lényegében abszolút alkotmányos védelem
alatt áll. Az  Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a  státuszbeli és szervezeti garanciák is a  független
ítélkezéshez szükségesek. A  bírónak mindenkitől – más bíráktól is – függetlennek kell lennie {13/2013. (VI. 17.)
AB határozat; Indokolás [117]–[118], [125]}. A bírói hatalmat az egymástól is független bírák testesítik meg.
[56] A függetlenség egyik aspektusa az  anyagi függetlenség is. Rendszerszinten ez  azt jelenti, hogy a  Bszi. 4.  §-a
szerint a  bíróságok a  központi költségvetésről szóló törvényben önálló költségvetési fejezetet alkotnak, melyen
belül a  Kúria önálló címet alkot. Ezen túlmenően a  Bszi. 86.  § (1)  bekezdése alapján az  OBH önállóan gazdálkodó
központi költségvetési szerv. Az anyagi függetlenség az adott bíró részére pedig oly módon jelenik meg, hogy a Bjt.
35. § (4) bekezdése előírja, hogy a bírót hivatása méltóságának és felelőssége súlyának megfelelő, függetlenségét
biztosító javadalmazás illeti meg. Az  ehhez szükséges bírói illetményalapot évenként a  központi költségvetésről
szóló törvény határozza meg oly módon, hogy annak összege az előző évi összegnél nem lehet alacsonyabb.
[57] 5. Az  Alkotmánybíróság az  Abh.-ban (Indokolás [23]–[32]) kifejtettekhez hasonlóan abból indult ki,
hogy az  ellenőrzésnek az  a  célja, hogy az  érintett személynél feltárják a  kinevezése előtt (vagy ez  alatt)
a  nemzetbiztonsági kockázatnak minősülő körülményeket, és a  kinevező ennek az  ismeretnek a  birtokában
dönthessen a kinevezésről (vagy a további alkalmazásáról). Hangsúlyozni kell, hogy a szóban lévő ellenőrzés nem
bűnüldözési célú, nem bűncselekmény gyanúja, vagy kísérlete, valamint előkészülete (ha a törvény ezt is büntetni
rendeli) ad rá okot, hanem ez egy kockázatfelmérő eljárás.
[58] Az átvilágítás egy közel ötven kérdést tartalmazó kérdőív kitöltésével kezdődik (lásd: Nbtv. 2. számú melléklete).
A  személyes adatokon túl nyilatkozni kell többek között a  házastárs gazdasági érdekeltségének külföldi
kapcsolatáról, illetve, hogy a  vizsgálat alá eső ellen vagy házastársával (élettársával) szemben indult-e büntető,
szabálysértési, fegyelmi vagy kártérítési eljárás. Nyilatkozni kell házasságon kívüli szexuális kapcsolatról, esetleg
homoszexuális viszonyról, valamint arról, hogy az  illető fogyaszt-e alkoholt, esetleg drogot, volt-e elvonókúrán,
és jeleznie kell, hogy tud-e olyan kockázati tényezőről, amely miatt kompromittálható vagy zsarolható lehet.
Az  adatlapon közöltek ellenőrzésére legfeljebb három olyan személyt – nem rokonokat – kell megadni, akik
tárgyilagos véleményt adhatnak a vizsgált személyről. Ezekből a kérdésekből néhány olyan körülményre vonatkozik,
amelynek fennállása akár önmagában is bűncselekményt megvalósító magatartásra utal, pl. kábítószer-forgalmazás,
kapcsolat jogállamellenes szervezettel. Ezt követően a  nemzetbiztonsági szolgálatok munkatársai – nyíltan és
operatív eszközökkel (lehallgatással, megfigyeléssel) – környezettanulmányt készítenek az  illetőről. A  vizsgálat
része a vizsgált személy teljes kapcsolatrendszere is. Az ellenőrzés egyik módja a biztonsági kérdőívben feltüntetett
adatokat alátámasztó, nyilvántartásban, adatkezelési rendszerben, adatállományban kezelt adatok ellenőrzése,
másik módja a  titkos információgyűjtés. Utóbbiak lehetnek külső engedélyhez nem kötött eszközök (bővebben:
Abh., Indokolás [38]) vagy bírói illetve miniszteri engedélyhez kötött eszközök (bővebben: Abh., Indokolás [39]).
[59] Az ellenőrzés alá eső munkakörben dolgozó személy a  vizsgálat során lehallgatható, megfigyelhető; ez  érinti
mindazokat, akikkel érintkezik, például a  családtagjait, de adott esetben a  szintén bíróságon dolgozó kollégáit
is, és szükségszerűen érinti az  egyébként ítélkező tevékenységet ellátó bíróra szignált ügyekkel kapcsolatos
információkat is. Az  Nbtv. 50.  § (1)  bekezdése szerint pedig lehetővé teszi, hogy a  nemzetbiztonsági szolgálatok
az  adatkezelésre feljogosított szervek nyilvántartásából átvegyék és kezeljék a  nemzetbiztonsági ellenőrzési
feladatok ellátása során keletkezett adatokat a beosztás, tisztség megszűnésétől számított 20 évig.
[60] A 31/2003. (VI. 4.) AB határozatban az  Alkotmánybíróság az  egyes fontos, valamint közbizalmi és közvéleményformáló tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről szóló 1994. évi XXIII. törvény több rendelkezését is vizsgálta.
A testület ezen döntésében harmadik alkalommal foglalkozott a törvény lényeges szabályaival, így az ellenőrizendő
személyi kör alkotmányossági kérdéseivel. Az  egyik indítványi elem annak megállapítására irányult, hogy
az  Országgyűlés mulasztásos alkotmánysértést követett el azzal, hogy nem szabályozta, nem írta elő törvényben
valamennyi bíró és ügyész nemzetbiztonsági ellenőrzését, így sérült az  Alkotmány 57.  § (1)  bekezdésében foglalt
– független és pártatlan – bírói úthoz való jog. Az Nbtv. akkor hatályos 67–72. §-ai és 2. számú melléklete (melyek
a nemzetbiztonsági védelem és ellenőrzés szabályait, továbbá a  fontos és bizalmas munkakört betöltő személyek
meghatározását tartalmazta) nem írták elő valamennyi bíró és ügyész nemzetbiztonsági ellenőrzését. Az  érdemi
vizsgálatot követően, ezen határozatában az  Alkotmánybíróság azt a  megállapítást tette, hogy „[a]z Nbtv. célja,
tárgya és az  érintett személyi kört meghatározó egyes szabályok alapján megállapítható, hogy a  bírói úthoz való
alapvető jogból nem vezethető le valamennyi bíró és ügyész nemzetbiztonsági ellenőrzésének alkotmányos
követelménye” [31/2003. (VI. 4.) AB határozat, ABH 2003, 372.].
[61] 6. Az  Alkotmánybíróság értelmezésében a  nemzetbiztonsági érdekek védelme alkotmányos cél és állami
kötelezettség is egyben. A  nemzetbiztonsági ellenőrzés egyik alapvető célja azon kockázati tényezők felderítése,
hogy a társadalom és a törvényes rend biztonsága szempontjából kiemelten fontos tevékenységek, illetve az ilyen
tevékenységeket folytató fontos és bizalmas munkakörre jelölt, illetve az  ilyen munkakört betöltő személyek
esetében megállapíthatók-e olyan kockázati tényezők, amelyek felhasználásával e  személyek tevékenysége
jogellenes céllal befolyásolhatóvá, támadhatóvá válhat. A cél tehát annak felderítése, hogy az érintett személynek
a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső jogviszonnyal összefüggő tevékenységét éri-e külső befolyás, vagy
körülményei alapján befolyásolhatóvá válhat, vagy vált.
[62] A bírák nemzetbiztonsági ellenőrzésével összefüggésben megállapítható, hogy az  a  magánszféra tiszteletben
tartására vonatkozó alapjogot, valamint a bírói függetlenséget és az ebből eredő elmozdíthatatlanságot is érinti.
[63] A bírák az  államszervezet részét képező bírósági szervezet, illetve az  igazságszolgáltatási hatalmi ág tagjaként
végzik igazságszolgáltatási, valamint autonómiájukat biztosító igazgatási tevékenységüket. Az  Alaptörvényben
és törvényben rögzített kötelezettségük a  pártatlan bíráskodás, amelyre az  nemzetbiztonsági ellenőrzés során
vizsgálandó körülmények befolyással bírhatnak. Ugyancsak figyelembe veendők lehetnek a  nemzetbiztonsági
ellenőrzés körében feltárható kockázati tényezők a  bírák igazgatási hatáskörében is. A  nemzetbiztonsági
ellenőrzés alkotmányosan értékelhető célja ugyanakkor a  nemzetbiztonsági kockázatok feltárása. E  szempontok
legitim, alkotmányos értéket jelenthetnek a  magánszféra, valamint a  bírói függetlenség, és az  ebből eredő bírói
elmozdíthatatlanság követelményének a  korlátozására. A  bírák nemzetbiztonsági ellenőrzése tehát nem eleve
alaptörvény-ellenes.
[64] Az Alaptörvény rendelkezéseiből közvetlenül nem következik, hogy valamennyi bírót főszabályként eleve
mentesíteni lenne indokolt a  nemzetbiztonsági ellenőrzés kötelezettsége alól. Ugyanakkor az  Alaptörvény
46.  cikk (1)  bekezdéséből nem következik közvetlenül olyan nemzetbiztonsági érdek, amely valamennyi
bíró nemzetbiztonsági ellenőrzésének követelményét alkotmányosan igazolná. A  korlátozás arányosságát
és az  Alaptörvénynek való megfelelőségét alapvetően az  a  törvényi szabályozás képes biztosítani, amely
– a magánszféra, valamint a nemzetbiztonsági érdekek érvényesítése és a bírói függetlenség között kellő egyensúlyt
teremtve – a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alá tartozó bírók körét egyértelműen és annak figyelembe vételével
határozza meg, hogy kik azok a  bírók, akik nemzetbiztonsági szempontból érzékeny ügyekben járnak el, vagy
beosztást töltenek be.
[65] 7. Az  Alkotmánybíróság a  fentiekben kifejtettek alapulvételével megállapítja, hogy az  Nbtv. 74.  § g)  pontjának
„a bírói szolgálati jogviszony” szövegrésze az  Alaptörvény 26.  cikk (1)  bekezdésébe ütközően alaptörvény-ellenes,
a  hatályos jogszabályi környezetben főszabállyá teszi azt, hogy valamennyi bíró nemzetbiztonsági ellenőrzés
alá vonható legyen, mely ellentétes a  bírói függetlenség elvével és követelményével, ezért megsemmisítette
az Nbtv. 74. § g) pontjának „a bírói szolgálati jogviszony” szövegrészét. Az Alkotmánybíróság a jogkövetkezmények
levonása során úgy ítélte meg, hogy a  részleges megsemmisítés a  szövegösszefüggésekre, és a  jogszabálynak
a gyakorlatban való alkalmazhatósága szempontjaira is figyelemmel kifejezetten lehetséges.
[66] Az Abtv. 45.  § (1)  bekezdése főszabályként rendelkezik arról, hogy az  Alkotmánybíróság által megsemmisített
jogszabályi rendelkezés, az  erről szóló alkotmánybírósági határozat hivatalos lapban való közzétételét követő
napon veszti hatályát és e  naptól nem alkalmazható. Ettől a  szabálytól azonban az  Abtv. és a  kialakult gyakorlat
alapján is eltérhet az Alkotmánybíróság, ha ezt indokolja az Alaptörvény védelme, a  jogbiztonság vagy az eljárást
kezdeményező különösen fontos érdeke.
[67] A jövőbeli hatállyal megállapított megsemmisítés előfeltétele az, hogy az  új jogszabály hatálybalépéséig
biztosítható legyen a  jogrend kiszámítható működése és az  alaptörvény-ellenes jogszabály időleges hatályban
tartása kevesebb veszélyt jelentsen a  jogrend épsége szempontjából, mint az  azonnali megsemmisítés.
Tekintettel arra, hogy jelen határozattal megsemmisített rendelkezések alkotmányos újraszabályozása jogalkotási
feladatot ró az  Országgyűlésre, és az  Nbtv. vizsgált szabályai több különböző élethelyzetet próbálnak meg
szabályozni, az  Alkotmánybíróság megítélése szerint a  III. fejezetben vizsgált szabály azonnali megsemmisítése
jogbizonytalanságot okozna, a  megsemmisíteni rendelt szövegrész hatályban tartása kevesebb veszélyt jelent
a  jogrend épsége és a  jogalkalmazás szempontjából, ezért az  Nbtv. 74.  § g)  pontjában szereplő „a bírói szolgálati
jogviszony,” szövegrész – figyelemmel az  Abtv. 45.  § (4)  bekezdésére – jövőbeli, 2018. június 29-i hatállyal kerül
megsemmisítésre.
[68] Az indítványozó elsődleges kérelmében nem csak az  Nbtv. 74.  § g)  pontjának alaptörvény-ellenességét állította,
hanem indítványozta a  70.  § (1)  bekezdés második mondatának „bíró és” szövegrészének megsemmisítését is.
Ez utóbbi jogszabályhelyet az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével ellentétesnek tartja (lásd: I.2.2. pont, Indokolás
[11]). Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az  indítványozó ezzel kapcsolatos érvelése nem elégíti ki a kérelem
határozottságával szemben támasztott törvényi feltételeket, ezért az Abtv. 64. § d) pontja alapján az indítvány ezen
részét visszautasította.
[69] Mivel az  Alkotmánybíróság megállapította az  Nbtv. 74.  § g)  pontjának „a bírói szolgálati jogviszony” szövegrésze
alaptörvény-ellenességét, ezért az  ezzel kapcsolatos másodlagos, harmadlagos és negyedleges kérelmeket nem
vizsgálta meg.
IV. [70] 1. Az indítványozó az Nbtv. 71. § (2) bekezdés e) pontjának és 71. § (4) bekezdésének az alaptörvény-ellenességét
is állította, azok bírákat érintő alkalmazhatóságuk miatt. Álláspontja szerint ezen támadott jogszabályhelyek
sértik a  törvényes bíróhoz való jogot, a  bírói függetlenséget és az  ennek részét képező elmozdíthatatlanság
követelményét.
[71] Az Nbtv. 71.  § (4)  bekezdése szerint: „[h]a a  nemzetbiztonsági ellenőrzés nemzetbiztonsági kockázatot állapított
meg, a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony csak akkor hozható létre, illetve tartható fenn,
ha annak létrehozását vagy fenntartását a  (2) vagy (3)  bekezdésben meghatározott szerv, személy vagy testület
jóváhagyta.” Ez  utóbbi meghatározott szerv, személy vagy testület fogalmát az  Nbtv. 71.  § (2) és (3)  bekezdése
konkretizálja. Az  Nbtv. 71.  § (2)  bekezdés e)  pontja szerint: „[a] nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló
jogviszony a  nemzetbiztonsági ellenőrzés lefolytatását megelőzően is létrehozható, ha […] bíró, igazságügyi
alkalmazott esetében a  munkáltatói jogkör gyakorlója feletti kinevezési jogkört gyakorló bírósági vezető, ennek
hiányában az Országos Bírósági Hivatal elnöke” azt jóváhagyta.
[72] A fentiekben idézett szabályok az  indítványozó szerint a  bírákra való alkalmazhatóságuk miatt ellentétesek
az  Alaptörvény több rendelkezésével. A  bírákra vonatkoztatva e  szabályok azt jelentik, hogy „[h]a
a  nemzetbiztonsági ellenőrzés nemzetbiztonsági kockázatot állapított meg, a  nemzetbiztonsági ellenőrzés
alapjául szolgáló jogviszony csak akkor […] tartható fenn, ha annak […] fenntartását a  […] munkáltatói jogkör
gyakorlója feletti kinevezési jogkört gyakorló bírósági vezető, ennek hiányában az Országos Bírósági Hivatal elnöke”
jóváhagyta. Az Alkotmánybíróságnak e szabályozás alkotmányosságának vizsgálatát kellett elvégeznie.
[73] 2. Mielőtt az Alkotmánybíróság megvizsgálta volna a megállapított nemzetbiztonsági kockázat miatti bírói szolgálati
jogviszony fenn nem tartásának alkotmányosságát, röviden áttekintette a  bírói szolgálati viszony létrejöttével,
a bírói kinevezéssel kapcsolatos főbb szabályokat.
[74] Az Alaptörvény a  bíróságokra vonatkozó leglényegesebb szabályokat tartalmazza csak. Az  Alaptörvény 9.  cikk
(3) bekezdés k) pont és 26. cikk (2) bekezdés szerint a hivatásos bírákat – sarkalatos törvényben meghatározottak
szerint – a  köztársasági elnök nevezi ki. Ehhez képest speciális szabályt tartalmaz az  Alaptörvény 25.  cikk
(6)  bekezdése és a  26.  cikk (3)  bekezdése, melyek szerint az  OBH elnökét és a  Kúria elnökét a  bírák közül
a  köztársasági elnök javaslatára az  Országgyűlés választja meg. A  bírák és bírósági vezetők kinevezési eljárását
az  Alkotmánybíróság részletesen vizsgálta a  13/2013. (VI. 17.) AB határozatában, mely kapcsán megállapította,
hogy „[a] bírák kinevezésének (és az ezt előkészítő pályázati és egyéb) eljárással szemben támasztható alkotmányos
követelmények meghatározásának alapja a kinevezendő bíró alkotmányos státusza. Az Alaptörvény szerint a bírák
függetlenek, csak a  törvénynek vannak alárendelve, politikai tevékenységet nem folytathatnak, és csak kivételes
esetekben mozdíthatók el [Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdés]. A kinevezési eljárásnak nyilván azt kell biztosítania,
hogy a  bírói hivatal betöltésére alkalmas személyeket nevezzen ki a  köztársaság elnöke [Alaptörvény 26.  cikk
(2) bekezdés]” (Indokolás [173]).
[75] A kötött pályázati és kinevezési eljárás, az  Alaptörvény által biztosított köztársasági elnök általi kinevezés magas
közjogi legitimációnak minősül, és nem csak szimbolikus jelentősége van annak, hogy a  semleges bírói hatalmat
a semleges köztársasági elnöktől kapott kinevezéssel nyeri el a bíró.
[76] 3. A  bírósági szervezetre és a  bírák jogállására a  részletes rendelkezések sarkalatos törvényekben szerepelhetnek,
ezt írja elő az Alaptörvény 25. cikk (7) bekezdése, a 26. cikk (1) és (2) bekezdése is. Az Alaptörvény által megkövetelt
sarkalatos szabályozást a  Bjt. és Bszi. tartalmazza. A  bírót a  köztársasági elnök nevezi ki, a  bírói szolgálati viszony
e  kinevezéssel jön létre [Bjt. 3.  § (1)–(2)]. A  Bjt. határozza meg a  kinevezés feltételeit, és sorolja fel a  kinevezés
lehetőségét kizáró okokat is [Bjt. 4.  §]. A  bírói kinevezés legfőbb feltétele a  sikeres pályázati eljárás, mely
szabályösszességet az Alkotmánybíróság az Alaptörvény hatályba lépése után is több alkalommal vizsgált. A bírói
kinevezés főszabály szerint határozatlan időtartamra szól, és a  kinevezett bírót az  országgyűlési képviselővel
azonos mentelmi jog illeti meg [Bjt. 23.  § és 2.  § (1)]. A  bírói függetlenség egyedi aspektusában kiemelkedő
szerepe van a  Bjt.-nek és a  Bszi.-nek, amelyek a  bírói szolgálati jogviszony szabályozásában hivatottak biztosítani
a befolyásmentes ítélkezéshez szükséges státuszbeli szabadságot a bíró számára (Hasonlóan: Abh2., Indokolás [84]).
[77] Habár az  Alaptörvény a  bírák jogállásának részletes szabályait sarkalatos törvényre bízza, és ehhez hozzátartozik
a  bírói tisztség keletkezésének és megszűnésének a  szabályozása is, az  Alaptörvény külön előírja – a  bírói
függetlenség szabályaiba ágyazva – hogy „a bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból
és eljárás keretében lehet elmozdítani.” Ezzel maga az  Alaptörvény tekinti nemcsak a  bírói jogállás, hanem a  bírói
függetlenség elemének a tisztségből való elmozdíthatatlanságot (Abh2., Indokolás [86]).
[78] 4. A Bjt. 89. §-a szerint a bíró szolgálati viszonya megszűnik: a bíró halálával, a köztársasági elnök általi felmentéssel
és akkor is, ha a határozott időtartamra kinevezett bíró nem kéri a határozatlan időre történő kinevezését vagy erre
nem találták alkalmasnak.
[79] A szolgálati viszony megszűnéséhez a  felmentés vezet, a  Bjt. 98.  §-a szerint „[a] bíró szolgálati viszonyának
megszűnését a  felmentés állapítja meg.”. Ez  a  közjogi aktus elkülönül a  szolgálati viszony megszűnéséhez vezető
tényleges okoktól. A felmentés eseteit és részletes szabályait a Bjt. tartalmazza. A bírói szolgálati viszony esetében
a felmentés a szolgálati viszonyt megszüntető általános intézkedés; az ehhez vezető okokat sorolja fel a Bjt. 90. §-a,
mely taxatív módon, 16 pontban jelöli meg, hogy a bírót mely esetekben kell felmenteni. Ez alapján fel kell menteni
a  bírót például, ha a  bírói tisztségéről lemondott, egészségügyi okokból tartósan alkalmatlanná vált, jogerősen
szabadságvesztést rendeltek el vele szemben, betöltötte az  öregségi nyugdíjkorhatárt vagy éppen a  bíróval
szemben lefolytatott fegyelmi eljárás során jogerős fegyelmi büntetésként a  bírói tisztségből való felmentést
indítványozták [Bjt. 90. § a)–p) pontok].
[80] Hangsúlyozza az Alkotmánybíróság az Abh2.-ben tett azon megállapítását, mely szerint „[a] bírót – a kinevezéssel
egyezően – kizárólag a köztársasági elnök mentheti fel” (Indokolás [99]).
[81] Megállapítható azonban, hogy sem a Bjt., sem a Bszi. nem tartalmaz olyan rendelkezést, mely a nemzetbiztonsági
kockázat megállapításának következményeiről szólna, az  a  fegyelmi eljárás szabályai között (Bjt. 101–130.  §) sincs
szabályozva.
[82] Megkerülhetetlen az  Abh2. azon megállapításának felidézése is, mely szerint: „[a] bírói függetlenséggel
összefüggésben megállapítható, hogy a  bírói szolgálati jogviszonyok stabilitásának biztosítása olyan,
az  Alaptörvényből folyó követelmény, amely más jogviszonyokhoz képest is többlet garanciákat igényel. Ilyen
garanciális jelentőséggel bíró elemnek minősül az, hogy sarkalatos törvény határozza meg a  bírói jogviszony
megszűnésének okait, a  hivatás gyakorlásának időtartamát, azt a  felső korhatárt, amelyen belül a  bírák
elmozdíthatatlanok; szolgálati jogviszonyuk megszüntetésére – egyetértésük hiányában – csak kivételesen (súlyos
fegyelmi vétség, bűncselekmény elkövetése, a  hivatás gyakorlására való alkalmatlanná válás esetén) van mód”
(Indokolás [84]).
[83] 5. Az  alkotmánybírósági gyakorlat következetes abban, hogy a  bírói függetlenség az  igazságszolgáltatás
függetlenségének legfontosabb garanciája. Az  Alkotmánybíróság a  bírói függetlenség biztosítékának tekinti
az  elmozdíthatatlanság követelményét. [13/2013. (VI. 17.) AB határozat, 21/2010. (II. 25.) AB határozat, 1/2008.
(I. 11.) AB határozat]. A  bírói függetlenség része a  személyi függetlenség: a  bíró nem utasítható, akarata ellenére
nem bocsátható el és nem mozdítható el a helyéről, csak sarkalatos törvényben meghatározott okokból és eljárás
eredményeként. A személyi függetlenséghez tartozik az is, hogy a hivatásos bíró tisztsége „egy életre” szól.
[84] Jelen vizsgálata során is hangsúlyozza az  Alkotmánybíróság, hogy a  bírói függetlenség garanciarendszerében
nagy jelentőséget tulajdonít a  szervezeti és státusbeli biztosítékoknak. A  bírák Alaptörvény által garantált
elmozdíthatatlansága egyebek között olyan személyes garancia, amely a bírák döntési autonómiájának biztosítéka,
mivel kizárja annak lehetőségét, hogy a  törvényeknek és lelkiismeretének megfelelő ítélete miatt közvetett,
a  szolgálati jogviszonyával összefüggő retorzió érje (Abh2., Indokolás [84]). A  bírák elmozdíthatatlansága
a független, pártatlan bírósághoz való jog garanciája is egyben.
[85] Az Nbtv. 71. § (4) bekezdése és a 72/B. § (8) bekezdése szerint – figyelemmel a 71. § (2) bekezdés e) pontjára is –
az  OBH elnöke a  nemzetbiztonsági kockázat ellenére dönthet úgy, hogy az  érintett bíró jogviszonyát fenntartja.
Ez  a  rendelkezés azonban csak arra biztosít mérlegelési lehetőséget a  munkáltatói jogkört gyakorló OBH elnöke
számára, hogy az érintett bíró szolgálati viszonyát a nemzetbiztonsági kockázat ellenére fenntartsa. Ez a mérlegelés
inkább tekinthető látszólagosnak, mert az OBH elnökének alkotmányos pozíciója és Országgyűlés előtt tett esküje
alapján egy szakvéleményen alapuló nemzetbiztonsági kockázat melletti továbbfoglalkoztatást – tehát a kockázat
tárgyát jelentő esemény bekövetkeztének lehetővé tételét – kellene felvállalnia. Arra pedig a törvény nem biztosít
lehetőséget, hogy az  érintett bírót szolgálati viszonyának fenntartása mellett más bíró munkakörbe ossza vagy
osztassa be. Így – a leírt értelmezés folytán – az összes bíró kinevezésének, illetve szolgálati viszonya fenntartásának
eldöntése során valójában a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alapján készülő szakvélemény kiadmányozója válhat
meghatározó szereplővé.
[86] A bírák jogállásának lényeges eleme a  személyes függetlenséggel, az  elmozdíthatatlansággal összefüggésben
a  jogviszonyuk megszűnésének a  szabályozása. Az  Nbtv. 71.  § (2)  bekezdése és e)  pontja, illetve (4)  bekezdése
szerint, ha a  nemzetbiztonsági ellenőrzés nemzetbiztonsági kockázatot állapított meg, a  nemzetbiztonsági
ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony csak akkor tartható fenn, ha annak fenntartását a  munkáltatói jogkör
gyakorlója feletti kinevezési jogkört gyakorló bírósági vezető, ennek hiányában az  OBH elnöke jóváhagyta. Ezen
szabály közvetlen összefüggésben van a  bírói függetlenség részét képező elmozdíthatatlanság követelményével,
és a bírói szolgálati viszony megszűnésével. Azonban sem az Nbtv., sem a Bjt., sem a Bszi. nem tartalmaz további
szabályt az  eljárás mikéntjére vonatkozóan. Ebből adódóan a  jogalkalmazás, a  bírói szolgálati viszony „fenn nem
tartása” esetleges és önkényes lehet, visszaélésekre adhat lehetőséget, mely azonban nem egyeztethető össze
a  bírói függetlenség részét képező tisztségből való elmozdíthatatlansággal és azzal a  fentiekben részletezett
követelménnyel, hogy a bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében
lehet elmozdítani. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította az alaptörvény-ellenességet.
[87] 6. Az  alaptörvény-ellenesség jogkövetkezményének megállapítása során az  Alkotmánybíróságnak figyelemmel
kellett lennie arra, hogy az Nbtv. 71. §-a – hasonlóan az Nbtv. Módtv.2. által megállapított szabályainak többségéhez –
egy uniformizált szabályösszesség, mely nagyon különböző hivatásrendekre azonos szabályokat rendel alkalmazni.
A  fentiekben részletezett, bírói függetlenséget sértő, alaptörvény-ellenes szabályozást oly módon tudja
megszüntetni az Alkotmánybíróság, hogy az uniformizált szabályösszességből az Nbtv. 71. § (2) bekezdés e) pont
„bíró” szövegrészét semmisíti meg, ezzel tudja csak a bírákra vonatkozóan alkalmazhatatlanná tenni az Nbtv. 71. §
(4)  bekezdésének azt a  fordulatát, mely szerint nemzetbiztonsági kockázat esetén – részletszabályok és garanciák
teljes hiányában – egyáltalán ne legyen fenntartható a bírói szolgálati jogviszony.
[88] Hasonlóan a  III.  pontban kifejtettekhez (Indokolás [24] és köv.), az  Alkotmánybíróság az  alaptörvény-ellenesség
jogkövetkezményének megállapításakor tekintettel volt arra, hogy az Nbtv. 71. § (4) bekezdése nem csak „fenn nem
tartásról” rendelkezik, hanem „létrehozásról” is. Az uniformizált szabályösszesség ex nunc hatályú megsemmisítése
a  jogviszonyok létrehozását, a  nemzetbiztonsági szolgálatok ilyen irányú működését is veszélyeztethetné, mely
ellentétes irányba hatna a III.3. pontban (Indokolás [39]–[44]) kifejtettekkel.
[89] Figyelemmel a  III.  pontban ismertetettekre, és arra, hogy jelen határozattal megsemmisített rendelkezések
alkotmányos újraszabályozása jogalkotási feladatot ró az  Országgyűlésre, továbbá az  Nbtv. 71.  § (4)  bekezdése
több különböző élethelyzetet próbál meg szabályozni, az  Alkotmánybíróság megítélése szerint a  IV.  pontban
vizsgált szabály azonnali megsemmisítése – hasonlóan a  III.  pontban vizsgált szabályhoz – jogbizonytalanságot
okozna, a  megsemmisíteni rendelt szövegrész hatályban tartása kevesebb veszélyt jelent a  jogrend épsége
és a  jogalkalmazás szempontjából, ezért az  Nbtv. 71.  § (2)  bekezdés e)  pontjában szereplő „bíró,” szövegrész
– figyelemmel az Abtv. 45. § (4) bekezdésére – jövőbeli, 2018. június 29-i hatállyal kerül megsemmisítésre.
V. [90] 1. Végül az  Alkotmánybíróság a  Módtv.2. által bevezetett „felülvizsgálati eljárás” (Nbtv. 72/B.  §) alkotmányosságát
kellett, hogy megvizsgálja.
[91] 1.1. Az  Abh. alaptörvény-ellenesnek minősítette és megsemmisítette a  Módtv.1. 9.  § és 13.  §-ának azon
szövegrészeit melyek az  Nbtv. 68.  § (4)  bekezdését és a  72.  § (3)  bekezdését állapították volna meg, így ezen
rendelkezések nem léptek hatályba. Az  Alaptörvény VI.  cikk (1) és I.  cikk (3)  bekezdéseivel ellentétesnek ítélt
szabályok szerint a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló
jogviszony fennállása alatt folyamatosan nemzetbiztonsági ellenőrzés alatt állhatott volna, oly módon, hogy a titkos
információgyűjtés külső engedélyhez kötött eszközeit két ízben, alkalmanként legfeljebb 30 napig használhatta
volna a nemzetbiztonsági ellenőrzést végző nemzetbiztonsági szolgálat.
[92] A nemzetbiztonsági ellenőrzés alkalmas az ellenőrzött személyek és családjuk életének, személyes kapcsolatainak,
akár intim életének megfigyelésére, nyilvántartásba vételére. Megállapította az  Abh., hogy „[a] nemzetbiztonsági
szempontból kifogástalan magatartású, családi életű és kapcsolatrendszerű érintettek családtagjaikkal együtt
bármikor ellenőrizhetők és róluk bármit meg lehet tudni. Az  Nbtvmód. e  két szabálya mind az  ellenőrzés
folyamatosságának az  előírásával, mind a  titkos információgyűjtés lehetőségének a  megteremtésével
túlmegy a  magánélet tiszteletben tartásához fűződő jog szükséges és arányos korlátozásának mértékén.
Olyanok vonatkozásában is lehetővé teszi a  legdrasztikusabb, a  jogviszony időtartama alatt folyamatosan
fennálló megfigyelést és a  készletező adatgyűjtést, akikkel szemben semmilyen terhelő adat nem merült fel.
A  nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony teljes fennállásának időtartama alatt az  ellenőrzésre
való feljogosítás nem időszakonként ismétlődő, célhoz kötött ellenőrzésre ad felhatalmazást, hanem hosszú ideig
tartó, konkrét ok és cél nélkül végezhető, szűrő-kutató tevékenységre. Nem állapítható meg, hogy az Alaptörvény
I.  cikk (3)  bekezdésében írtakkal összhangban feltétlenül szükséges lenne feljogosítani a  folyamatos, bármikor
alkalmazható ellenőrzésre és az  ezzel járó, a  magánszférába szükségképpen beavatkozást jelentő eszközök akár
állandó alkalmazására az ellenőrzésre jogosult szervezetet” (Indokolás, [44]).
[93] 1.2. Hangsúlyozta – és jelen határozat meghozatalakor is nyomatékkal felhívja a figyelmet – az Alkotmánybíróság
arra, hogy ha az  ellenőrzés alá eső személlyel szemben a  munkája során bármilyen gyanú keletkezik visszaélést,
bűncselekmény elkövetését illetően, akkor nyomozás indítható, akár operatív módon, titkosszolgálati eszközök
bevetésével is (Indokolás [44]). Azonban sem az előzetes nemzetbiztonsági ellenőrzés, sem a felülvizsgálati eljárás
során nem erről van szó.
[94] A megsemmisítésen túlmenően, követelményként állapította meg az  Alkotmánybíróság, hogy „[a] magánszféra,
a  családi élet védelme, valamint a  nemzetbiztonsági érdek érvényesítése között kellő egyensúlyt teremtő,
más – az  Nbtvmód.-ban szereplőtől eltérő – szabályozás alkotmányos lehet. Az  ilyen vizsgálódás lehetőségét
–  elrendelését, céljait, eszközeit, módszereit, a  vizsgálódás jogszerűségének ellenőrzését, az  ellenőrzés hatálya alá
nem tartozó más személyek érintettségét stb. illetően – pontosan kell meghatározni és garanciákhoz kell kötni”
(Indokolás [45]).
[95] Nem a nemzetbiztonsági ellenőrzést, hanem a titkos információgyűjtést és a titkos adatszerzést érintő döntésében
az  Alkotmánybíróság rávilágított, hogy „[a] társadalom védelme érdekében olyan módszerekre, eszközökre van
szükség, amelyek behozhatják a bűnüldöző szerveknek a bűnözéssel szemben esetlegesen fennálló lépéshátrányát.
A vizsgált alapjogoknak a titkos eljárásban alkalmazható módszerek által okozott korlátozása tehát alkotmányosan
nem szükségtelen eszköz. A jogállamiság és az alapjogok védelme azonban megköveteli azt is, hogy ezen eszközök
felhasználásának rendjét a jog részletesen és differenciáltan szabályozza. Minthogy a titkos eszközök és módszerek
igénybevétele súlyos beavatkozást jelent az  egyén életébe, alkalmazásuknak csupán kivételesen, átmeneti, végső
megoldásként lehet helye.” {32/2013. (XI. 22.) AB határozat, Indokolás [69]}
[96] A módszerek és eszközök kapcsán fontos differenciálni. Ennek kapcsán korábban is hangsúlyozta
az  Alkotmánybíróság, hogy „[n]em mindegy ugyanis, hogy az  engedélyező a  titkos megfigyelés céljából a  lakás
átkutatását, a  postai küldemények felbontását, az  elektronikus levelezés megfigyelését, vagy a  számítástechnikai
eszközön tárolt összes adat átkutatását (online átkutatás), rögzítését és felhasználását hagyja-e jóvá.” {32/2013.
(XI. 22.) AB határozat, Indokolás [131]}
[97] Az Abh. következményeként a Módtv.2. vezette be az Nbtv. rendszerébe 72/B. §-ában szabályozott, új felülvizsgálati
eljárást. A  nemzetbiztonsági szolgálat az  új szabályok alapján felülvizsgálati eljárás keretében vizsgálhatja
– egyebek mellett – az  érvényes és kockázatmentes biztonsági szakvéleménnyel rendelkező személyt. Az  Nbtv.
72/B. § (2) bekezdés e) pontja alapján felülvizsgálati eljárás akkor folytatható le, ha a nemzetbiztonsági ellenőrzés
alapjául szolgáló jogviszonyban álló személlyel kapcsolatban a  nemzetbiztonsági ellenőrzés kezdeményezésére
jogosult vagy a  nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója
nemzetbiztonsági kockázatra utaló körülményről, így különösen az  ea)–ef )  pontokban részletezettekről szerez
tudomást.
[98] A nemzetbiztonsági ellenőrzés – és jelen formájában a  felülvizsgálati eljárás is – széles beavatkozást biztosít
nemcsak az  ellenőrzés alá vont személy, hanem a  vele kapcsolatban álló más személyek magánszférájába.
Ezt a  beavatkozást a  korábbiakban kifejtettek szerint az  Alaptörvény által védett nemzetbiztonsági érdek
megkövetelheti. Ugyanakkor ez  a  beavatkozás csak a  szigorú, törvényben biztosított garanciák mellett áll
összhangban az  Alaptörvénnyel. Az  elégtelen törvényi garanciák, különösen a  szabad mérlegelést biztosító
felhatalmazás ennek a  követelménynek nem felel meg. Az  Nbtv. 72/B.  § (2)  bekezdés e)  pontjában szereplő „így
különösen” fordulat a  törvényi garanciákat látszólagossá teszi, mivel az  ellenőrzés kezdeményezésére jogosult,
illetve az  illetékes nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója korlátlanul egészítheti ki az  Országgyűlés által
megállapított kockázati okokat. Így nem csak a sarkalatosság, de a  törvényi szabályozás követelménye is értelmét
veszíti.
[99] Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a  felülvizsgálati eljárás 72/B.  § (2)  bekezdés e)  pontjában szereplő „így
különösen” fordulat továbbra sem felel meg az  Abh.-ban lefektetett követelményeknek, ellentétes az  Alaptörvény
VI. cikk (1) bekezdésével. Ezzel a fordulattal a felülvizsgálati eljárás parttalan, és nem taxatív felsorolást, nem pontos
meghatározást tartalmazó rendelkezés.
[100] 1.3. A  nemzetbiztonsági ellenőrzés során megszerzett információk és adatok alapján a  nemzetbiztonsági
szolgálat biztonsági szakvéleményt készít. Az  Nbtv. 71/C.  § (7)  bekezdése alapján a  kockázatmentes biztonsági
szakvélemény a kiállítást követő 5 évig érvényes. Az a körülmény, hogy a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója
az  ellenőrzés kezdeményezésére jogosult bírói vezetőtől függetlenül, önállóan is jogosult a  felülvizsgálati eljárás
lefolytatására ítélkező tevékenységet végző bíróval szemben is, szintén szabad mérlegelést biztosító, egyben
rendkívüli jogosítvány is. A  nemzetbiztonsági ellenőrzésen sikerrel túlesett bíró kockázatmentes biztonsági
szakvéleménye 5 évig érvényes. Az  5 éves érvényességi időn belül az  Nbtv. 72/B.  § (2)  bekezdés e)  pontjában
szereplő „nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója” fordulat
feljogosítja (a munkáltató jogkör gyakorlóján túlmenően) a  nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatóját arra, hogy
egy érvényes és kockázatmentes biztonsági szakvéleménnyel rendelkező, ítélkezési tevékenységet folytató bíróval
szemben, felülvizsgálati eljárást indítson. Ez a jogosultság az Alkotmánybíróság megítélése szerint olyan széleskörű
felhatalmazás, mely ellentétes a jelen határozat III.4. (Indokolás [45]–[56]) és IV.1.4. pontjaiban (Indokolás [83]–[86])
kifejtett bírói függetlenség elvével.
[101] Hasonlóan a  III. fejezetben kifejtettekhez, az  Alkotmánybíróság az  alaptörvény-ellenesség jogkövetkezmények
levonása során úgy ítélte meg, hogy a  részleges megsemmisítés a  szövegösszefüggésekre, és a  jogszabálynak
a  gyakorlatban való alkalmazhatósága szempontjaira is figyelemmel lehetséges, ezért az  72/B.  § (2)  bekezdés
e)  pontjában szereplő „nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálat
főigazgatója” és az „így különösen” szövegrészeket semmisítette meg.
[102] Tekintettel arra, hogy jelen határozattal megsemmisített rendelkezések alkotmányos újraszabályozása jogalkotási
feladatot ró az  Országgyűlésre, továbbá az  Nbtv. 72/B.  § (2)  bekezdése több különböző élethelyzetet próbál
meg szabályozni, az  Alkotmánybíróság megítélése szerint az  azonnali megsemmisítés jogbizonytalanságot
okozna. Azonban a  megsemmisíteni rendelt szövegrészek hatályban tartása kevesebb veszélyt jelent a  jogrend
épsége és a  jogalkalmazás szempontjából, ezért – különös tekintettel a  III.7.  pontjában (Indokolás [65]–[69])
és a  IV.6.  pontjában (Indokolás [87]–[89]) részletesen kifejtettekre – az  Nbtv. 72/B.  § (2)  bekezdés e)  pontjában
szereplő „nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója” és az „így
különösen” szövegrészeket – az  Abtv. 45.  § (4)  bekezdése alapján – jövőbeli, 2018. június 29-i hatállyal semmisíti
meg.
[103] 2. Az  Alkotmánybíróság a  fentiekben megállapított alaptörvény-ellenességeken túlmenően, jelen ügyben is
emlékeztet arra, hogy „[a] jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a  közhatalommal rendelkező szervek
a  jog által meghatározott szervezeti keretek között, a  jog által megállapított működési rendben, a  jog által
a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket”
{13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [80]}. A  jogállam legfontosabb eleme a  jogbiztonság, amelynek ki kell
terjednie a  jog egészére és egyes részterületeire is. A  jogbiztonság egyrészt megkívánja a  normavilágosságot,
másrészt követelményt támaszt az  egyes jogintézmények – így a  nemzetbiztonsági szolgálatok – irányában is,
amely szerint működésüknek előre kiszámíthatónak és előreláthatónak kell lennie. A jogállam értékrendjének egyik
legfontosabb pillére a  jogállami garanciák érvényre juttatása a  jogintézmények működése során. Ezek hiányában
sérül a  jogbiztonság, a  jogszabályok következményeinek kiszámíthatósága, és esetlegessé válhat az  Alaptörvény
XXVIII. cikk (1) bekezdésében biztosított alapvető jogok érvényre jutása is. {21/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás
[88]} Jelen ügy kapcsán is hangsúlyozza az Alkotmánybíróság, hogy a bírói függetlenségnek és a  jogbiztonságnak
a  jogállamiság szempontjából betöltött kiemelkedő jelentősége azt igényli, hogy rendkívül világosak legyenek
azok a  szabályok, amelyeket egy adott ügyben kell alkalmazni, világos biztosítékok legyenek az  objektivitás és
az  átláthatóság végett és mindenekelőtt annak érdekében, hogy az  önkényességnek a  látszatát is elkerüljék
{hasonlóan: 36/2013. (XII. 5.) AB határozat, Indokolás [48]}.
[104] 3. Az Alkotmánybíróság kivételesen az Abtv. 59. §-a alapján a nyilvánvalóan okafogyottá váló ügyek esetén az előtte
folyamatban lévő eljárást megszüntetheti. Az  Ügyrend 67.  § (2)  bekezdés e)  pontja értelmében okafogyottá válik
az indítvány különösen, ha az eljárás folytatására okot adó körülmény már nem áll fenn, illetve az indítvány egyéb
okból tárgytalanná vált. Az  indítványozó az  Nbtv. 71.  § (4)  bekezdését {bővebben: I.6. (Indokolás [15]} és az  ezzel
közel azonos tartalmú 72/B.  § (8)  bekezdését {bővebben: I.7., Indokolás [16]–[18]} is vizsgálni kérte. Mindkét
jogszabályhely visszautal az Nbtv. 71. § (2) bekezdésére. Tekintettel arra, hogy a  IV. pontban az Alkotmánybíróság
megállapította az Nbtv. 71. § (2) bekezdés e) pont „bíró” szövegrészének alaptörvény-ellenességét és a rendelkező
rész 2.  pontjában az  alkalmazandó jogkövetkezményt, az  Alkotmánybíróság megítélése szerint az  Nbtv. 71.  §
(4)  bekezdés és 72/B.  § (8)  bekezdés tekintetében az  állított alaptörvény-ellenesség vizsgálata tárgytalanná vált.
Erre tekintettel az  Abtv. 59.  §-a, valamint az  Ügyrend 67.  § (2)  bekezdés e)  pontja alapján az  indítványnak ebben
a részében az eljárást megszüntette.
VI. [105] Az Alkotmánybíróság e határozatát az Abtv. 44. § (1) bekezdésének első mondata alapján közzé kell tenni a Magyar
Közlönyben.
Budapest, 2017. június 13. Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke