type: caselaw

jurisdiction: Brazil

text: SIAFI (CADIN)/CONCONV/CAUC – INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DE ENTIDADE ESTADUAL DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA, POR EFEITO DE INADIMPLEMENTO OBRIGACIONAL EM QUE TERIA ELA INCIDIDO – CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO AO ESTADO-MEMBRO (EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO, POR SEU ENTE MENOR, DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES) DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA, EM DECORRÊNCIA DA MERA VINCULAÇÃO ADMINISTRATIVA A ELE, ENQUANTO ENTE POLÍTICO MAIOR, DA EMPRESA ESTATAL INADIMPLENTE – POSTULADO DA INTRANSCENDÊNCIA – IMPOSSIBILIDADE DE SANÇÕES E RESTRIÇÕES DE ORDEM JURÍDICA SUPERAREM A DIMENSÃO ESTRITAMENTE PESSOAL DO INFRATOR – LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL – O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO – POSSIBILIDADE, NA ESPÉCIE, DE CONFLITO FEDERATIVO – PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NA ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS – MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA – DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ACO 1889 MC-REF CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere ao Supremo Tribunal Federal a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, “f”), atribuindo a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir controvérsias que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, “f”, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. INSCRIÇÃO EM CADASTRO PÚBLICO DE INADIMPLENTES E ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. - O postulado da intranscendência impede que sanções e restrições de ordem jurídica superem a dimensão estritamente pessoal do infrator. Em virtude desse princípio, as limitações jurídicas que derivam da inscrição, em cadastros públicos de inadimplentes, das autarquias, das empresas governamentais ou das entidades paraestatais não podem atingir os Estados-membros, projetando, sobre estes, consequências jurídicas desfavoráveis e gravosas, pois o inadimplemento obrigacional – por revelar-se unicamente imputável aos entes menores integrantes da administração descentralizada – só a estes pode afetar. ACO 1889 MC-REF - Os Estados-membros e o Distrito Federal, em consequência, não podem sofrer limitações em sua esfera jurídica, motivadas pelo só fato de se acharem administrativamente vinculadas a eles as autarquias, as entidades paraestatais, as sociedades sujeitas a seu poder de controle e as empresas governamentais alegadamente inadimplentes e que, por tal motivo, hajam sido incluídas em cadastros federais (CAUC, SIAFI, CADIN, v.g.). A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO. - A imposição de restrições de ordem jurídica, pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo (como sucede com a inclusão de supostos devedores em cadastros públicos de inadimplentes), supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do “due process of law”, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes. LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. - A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de ACO 1889 MC-REF defesa e do contraditório, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos. - A jurisprudência dos Tribunais, especialmente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado o caráter fundamental do princípio da plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes. BLOQUEIO DE RECURSOS CUJA EFETIVAÇÃO COMPROMETE A EXECUÇÃO, NO ÂMBITO LOCAL, DE PROGRAMA ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. - O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de entidades estatais, de pessoas administrativas ou de empresas governamentais em cadastros de inadimplentes organizados e mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de verbas federais (ou, então, determinado o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral ou à obtenção de garantias), sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Precedentes. ACO 1889 MC-REF Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a Presidência do Ministro Cezar Peluso, na conformidade da ata de julgamentos e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos, em referendar a cautelar concedida. Votou o Presidente, Ministro Cezar Peluso. Ausentes, neste julgamento, o Senhor Ministro Gilmar Mendes e, licenciado, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa. O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Em sede de “ação cível originária” – e tendo em vista a cumulativa satisfação dos pressupostos referentes à plausibilidade jurídica e ao “periculum in mora” da pretensão formulada na presente sede processual –, deferi pedido de medida liminar em decisão que possui o seguinte teor: “Trata-se de ‘ação cível originária’, com pedido de liminar, que, ajuizada pelo Estado do Rio Grande do Norte contra a União Federal, tem por objetivo a declaração de ‘(...) nulidade da restrição do Estado no sistema SIAFI (CADIN)/CONCONV/CAUC, ITEM 201.2, INSS – CND – DEMAIS CNPJS, em face das autuações perpetradas pela Receita Federal à EMPARN, através da Delegacia da Receita Federal – Natal/RN (DEBCAD’s 37.297.875-4 e 37.297.876-2)’. O autor sustenta, em síntese, para justificar sua pretensão cautelar, o que se segue: ‘(...) em face de autuações promovidas pela Delegacia da Receita Federal do Brasil – Natal/RN, Processo nº 10469.723737/2011-11, DEBCADs 37.297.875-41, 37.297.876-22, relativas a uma infração relativa a não apresentação de arquivos e sistemas em meio digital e a glosa de ACO 1889 MC-REF compensações de contribuições previdenciárias procedidas pela EMPARN – Empresa de Pesquisa de Agropecuária do Rio Grande do Norte, empresa pública do Estado, inscrita no CNPJ sob os nº 08.510.158/0001-13, a União procedeu a imediata e automática negativação da referida empresa no SIAFI(CADIN)/CAUC/CONCONV, no dispositivo INSS – CND – DEMAIS CNPJS Item 201.2, o que vem obstando a Unidade Federada, ora Autora, de receber as transferências voluntárias da União, recursos oriundos de convênios, de celebrar operações de crédito interno e externo, ‘gerando sérios transtornos ao Estado, pelo impedimento em contratar e receber recursos de Transferências Voluntárias (convênios) e Operações de Crédito’, conforme atesta textualmente o Oficio nº 402/2011-GS/SEPLAN3, firmado por Sua Excelência, o Secretário de Estado do Planejamento e das Finanças, de acordo com a cópia anexa. ….......................................................................................... Consoante se observa, está o Autor impedido, por força da inscrição das mencionadas instituições nos sistemas de restrição da União, de obter os recursos indispensáveis à implementação das ações destinadas ao atendimento das necessidades básicas da população do Estado do Rio Grande do Norte. ….......................................................................................... As restrições impostas pela União à instituição (EMPARN) vinculada ao Estado não podem sair de suas órbitas e alcançar o próprio Estado, pois fere mortalmente o princípio da intranscendência, que veda que eventuais sanções a suposto infrator atinjam outrem. Pois bem. Por conta da inscrição da EMPARN, a União está impondo restrições insuportáveis ao Estado – que nas palavras do Titular da Pasta da SEPLAN não tem ‘a menor condição de arcar com esse ônus’ –, numa inaceitável ofensa ao princípio da não transcendência aqui invocado, impedindo ilegalmente o ora Postulante de ter acesso aos convênios, aos repasses de verbas federais e às operações de crédito, indispensáveis à continuidade de ações administrativas e ACO 1889 MC-REF de prestação de serviços à sociedade potiguar, notadamente em prejuízo à população mais carente economicamente, que, em última análise, é a que mais precisa da atuação do Poder Público. .............................................................................................. ‘Ad argumentandum’, a medida restritiva que vem sendo imposta indevidamente pela parte Ré ao Estado, em virtude das autuações da EMPARN, não passa no teste da proporcionalidade, pois a vedação estipulada pelo art. 25, inciso IV, alínea ‘a’, parte final, da Lei Complementar n. 101/2000, no que tange às transferências voluntárias e à concessão da garantia pela União, não é adequada para atingir o fim de promover a reposição ao Erário e não se mostra proporcional no sentido estrito do princípio, já que importa em, via de regra, paralisar vitais operações financeiras dos entes federados indispensáveis para a consecução de suas políticas públicas em prol da coletividade, entremostrando-se evidente a iniqüidade da medida. .............................................................................................. A presente ação, como se dessume, tem por escopo obrigar a requerida a retirar a restrição de crédito e de repasses voluntários em face da inscrição de entidades vinculadas no SIAFI(CADIN)/CONCONV/CAUC o CNPJ decorrente das autuações perpetradas pela Delegacia Regional da Receita Federal do Rio Grande do Norte.’ (grifei) Reconheço, preliminarmente, considerada a norma inscrita no art. 102, I, ‘f’, da Constituição da República, que a presente causa inclui-se na esfera de competência originária do Supremo Tribunal Federal. Com efeito, sabemos que essa regra de competência confere ao Supremo Tribunal Federal a posição eminente de Tribunal da Federação, atribuindo a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do ACO 1889 MC-REF vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. Cabe assinalar que o Supremo Tribunal Federal, ao interpretar a norma de competência inscrita no art. 102, I, ‘f’, da Carta Política, tem proclamado que ‘o dispositivo constitucional invocado visa a resguardar o equilíbrio federativo’ (RTJ 81/330-331, Rel. Min. XAVIER DE ALBUQUERQUE – grifei), advertindo, por isso mesmo, que não é qualquer causa que legitima a invocação do preceito constitucional referido, mas, exclusivamente, aquelas controvérsias de que possam derivar situações caracterizadoras de conflito federativo (RTJ 81/675 – RTJ 95/485 – RTJ 132/109 – RTJ 132/120, v.g.). Esse entendimento jurisprudencial evidencia que a aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, ‘f’, da Carta Política restringe-se àqueles litígios – como o de que ora se cuida – cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação, em ordem a viabilizar a incidência da norma constitucional que atribui a esta Suprema Corte o papel eminente de Tribunal da Federação (AC 1.700-MC/SE, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – AC 2.156-REF-MC/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ACO 597-AgR/SC, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ACO 925-REF-MC/RN, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.). Vale referir, neste ponto, julgamento do Supremo Tribunal Federal em que esse aspecto da questão foi bem realçado pelo Plenário desta Suprema Corte: ‘CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere ao Supremo Tribunal Federal a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, ‘f’), atribuindo a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. ACO 1889 MC-REF Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, ‘f’, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revele-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes.’ (ACO 1.048-QO/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) Daí a observação constante do magistério doutrinário (MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, ‘Comentários à Constituição Brasileira de 1988’, vol. 2/219-220, 1992, Saraiva), cuja lição, ao ressaltar essa qualificada competência constitucional do Supremo Tribunal Federal, acentua: ‘Reponta aqui o papel do Supremo Tribunal Federal como órgão de equilíbrio do sistema federativo. Pertencente embora à estrutura da União, o Supremo tem um caráter nacional que o habilita a decidir, com independência e imparcialidade, as causas e conflitos de que sejam partes, em campos opostos, a União e qualquer dos Estados federados.’ (grifei) Definida, assim, a competência originária deste Tribunal, passo a analisar a postulação cautelar deduzida na presente causa. E, ao fazê-lo, observo que os elementos produzidos nesta sede processual revelam-se suficientes para justificar, na espécie, o acolhimento do pleito em questão, eis que concorrem, segundo vislumbro em juízo de estrita delibação, os requisitos autorizadores da concessão da medida cautelar ora postulada. Presente esse contexto, tenho para mim que a inscrição, no sistema SIAFI (CADIN)/CONCONV/CAUC, da Empresa de ACO 1889 MC-REF Pesquisa Agropecuária do Rio Grande do Norte S/A (EMPARN) vem causando graves restrições jurídicas ao Estado do Rio Grande do Norte, com possível ofensa ao postulado da intranscendência. Com efeito, a exposição feita pelo autor da presente ação revelaria a ocorrência, na espécie, de aparente violação ao princípio da intranscendência (ou da personalidade) das sanções e das medidas restritivas de ordem jurídica ora questionadas, notadamente se se tiver em consideração a alegação de que, ‘Por conta da inscrição da EMPARN [Empresa de Pesquisa Agropecuária do Rio Grande do Norte], a União está impondo restrições insuportáveis ao Estado’ (grifei). Na realidade, a restrição resultante do questionado ato de inscrição no sistema SIAFI, ao ultrapassar a esfera individual da empresa alegadamente devedora (EMPARN), culminou por atingir e afetar terceira pessoa (o Estado do Rio Grande do Norte, na espécie), o que aparentemente teria violado referido postulado. É importante assinalar que o postulado da intranscendência tem sido reafirmado por eminentes Ministros desta Suprema Corte (AC 1.761/AP, Rel. Min. EROS GRAU – AC 1.936/SE, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – AC 2.228/DF, Rel. Min. AYRES BRITTO – AC 2.270/ES, Rel. Min. CEZAR PELUSO), bem assim pelo Plenário (AC 266-QO/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO – AC 1.033-AgR-QO/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ACO 925-REF-MC/RN, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ACO 970-tutela antecipada/PA, Rel. Min. GILMAR MENDES), os quais, ao se pronunciarem em situações como a que ora se examina, concederam tutela cautelar em favor de entidades estatais: ‘CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC) – AMEAÇA DE INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO MARANHÃO – ALEGADO DESCUMPRIMENTO PARCIAL DE CONVÊNIO CELEBRADO ENTRE ESSA UNIDADE DA FEDERAÇÃO E A UNIÃO FEDERAL (CONVÊNIO Nº 22/95-MPO) – POSTERIOR CELEBRAÇÃO, ENTRE ESSE ESTADO-MEMBRO E MUNICÍPIOS SITUADOS EM SEU ACO 1889 MC-REF TERRITÓRIO, DE CONVÊNIOS DESTINADOS AO REPASSE DOS RECURSOS OBTIDOS DA UNIÃO – INADIMPLÊNCIA DOS MUNICÍPIOS – IMINÊNCIA DE IMPOSIÇÃO DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA AO ESTADO DO MARANHÃO, EM VIRTUDE DO DESCUMPRIMENTO, PELOS MUNICÍPIOS, DAS OBRIGAÇÕES POR ESTES CONTRAÍDAS – POSTULADO DA INTRANSCENDÊNCIA – IMPOSSIBILIDADE DE SANÇÕES E RESTRIÇÕES DE ORDEM JURÍDICA SUPERAREM A DIMENSÃO ESTRITAMENTE PESSOAL DO INFRATOR – LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL – O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO – POSSIBILIDADE, NA ESPÉCIE, DE CONFLITO FEDERATIVO – PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NA ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS – MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA – DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere ao Supremo Tribunal Federal a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, ‘f’), atribuindo a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir controvérsias que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela ACO 1889 MC-REF intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, ‘f’, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. INSCRIÇÃO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC) E ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. - O postulado da intranscendência impede que sanções e restrições de ordem jurídica superem a dimensão estritamente pessoal do infrator. Em virtude desse princípio, o descumprimento de obrigações contraídas por Municípios não pode atingir os Estados-membros, projetando sobre estes conseqüências jurídicas desfavoráveis e gravosas, pois o inadimplemento obrigacional – por revelar-se unicamente imputável aos entes municipais vinculados ao respectivo Estado – só a estes pode afetar.’ (AC 2.317-REF-MC/MA, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Vale reproduzir, neste ponto, ante a extrema pertinência de que se reveste, fragmento da decisão monocrática proferida pelo eminente Ministro GILMAR MENDES quando na Presidência do Supremo Tribunal Federal, pela qual concedeu medida liminar, então postulada por determinado Estado-membro (AC 2.104-MC/RO), que a havia requerido com o mesmo objetivo ora visado pelo autor da presente ação: ‘Como afirmei recentemente, em situação análoga (AC-MC 2.094, decisão de 17.7.2008), parece-me plausível o argumento da violação ao princípio da ‘intranscendência das sanções ACO 1889 MC-REF e das medidas restritivas de ordem jurídica’, bem delineado pelo Ministro Celso de Mello em decisão na AC-AgR-QO 1.033 (DJ 16.6.2006): ‘O postulado da intranscendência impede que sanções e restrições de ordem jurídica superem a dimensão estritamente pessoal do infrator. Em virtude desse princípio, as limitações jurídicas que derivam da inscrição, no CAUC, das autarquias, das empresas governamentais ou das entidades paraestatais não podem atingir os Estados-membros ou o Distrito Federal, projetando sobre estes conseqüências jurídicas desfavoráveis e gravosas, pois o inadimplemento obrigacional – por revelar-se unicamente imputável aos entes menores integrantes da administração descentralizada – só a estes pode afetar. - Os Estados-membros e o Distrito Federal, em conseqüência, não podem sofrer limitações em sua esfera jurídica, motivadas pelo só fato de se acharem administrativamente vinculadas a eles as autarquias, as entidades paraestatais, as sociedades sujeitas a seu poder de controle e as empresas governamentais alegadamente inadimplentes e que, por tal motivo, hajam sido incluídas em cadastros federais (CAUC, SIAFI, CADIN, v.g.).’ Não obstante o mencionado precedente se refira apenas à impossibilidade de se imporem sanções e restrições ao ente central em virtude de irregularidades perpetradas por entidades de sua Administração indireta – o que se explica pelo fato de estas entidades possuírem personalidade jurídica distinta da do ente central –, entendo que a ‘ratio decidendi’ dessa decisão também possa ser estendida para aquelas hipóteses em que ato praticado por um Poder gere conseqüências gravosas para outro. (...).’ (grifei) ACO 1889 MC-REF Cumpre ressaltar, ainda, que a plausibilidade jurídica da pretensão cautelar formulada na presente sede processual também resulta, considerado o fundamento invocado pelo autor, de possível transgressão à garantia constitucional do devido processo legal (igualmente aplicável aos procedimentos de caráter meramente administrativo). Cabe advertir, por relevante, em face da essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que a Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos. Impende assinalar, bem por isso, na linha de decisões que já proferi nesta Corte (RTJ 183/371-372, Rel. Min. CELSO DE MELLO – AI 306.626/MT, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), que o Estado, em tema de restrição à esfera jurídica de qualquer pessoa (inclusive das pessoas estatais), não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva ou arbitrária, desconsiderando, no exercício de sua atividade, o postulado da plenitude de defesa, pois – cabe enfatizar – o reconhecimento da legitimidade ético-jurídica de qualquer medida imposta pelo Poder Público de que resultem, como no caso, conseqüências gravosas no plano dos direitos e garantias individuais exige a fiel observância do princípio do devido processo legal (CF, art. 5º, LIV e LV), consoante adverte autorizado magistério doutrinário (MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, ‘Comentários à Constituição Brasileira de 1988’, vol. 1/68-69, 1990, Saraiva; PINTO FERREIRA, ‘Comentários à Constituição Brasileira’, vol. 1/176 e 180, 1989, Saraiva; JESSÉ TORRES PEREIRA JÚNIOR, ‘O Direito à Defesa na Constituição de 1988’, p. 71/73, item n. 17, 1991, Renovar; EDGARD SILVEIRA BUENO FILHO, ‘O Direito à Defesa na Constituição’, p. 47/49, 1994, Saraiva; CELSO RIBEIRO BASTOS, ‘Comentários à Constituição do Brasil’, vol. 2/268-269, 1989, Saraiva; MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, ‘Direito ACO 1889 MC-REF Administrativo’, p. 401/402, 5ª ed., 1995, Atlas; LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, ‘Curso de Direito Administrativo’, p. 290 e 293/294, 2ª ed., 1995, Malheiros; HELY LOPES MEIRELLES, ‘Direito Administrativo Brasileiro’, p. 588, 17ª ed., 1992, Malheiros, v.g.). Cumpre ter presente, neste ponto, o valioso magistério de PAULO GUSTAVO GONET BRANCO, em obra conjunta escrita com GILMAR FERREIRA MENDES e INOCÊNCIO MÁRTIRES COELHO (‘Curso de Direito Constitucional’, p. 261/262, item n. 12.1, 2007, Saraiva), cuja lição ressalta a possibilidade constitucional de pessoas jurídicas titularizarem, elas mesmas, direitos e garantias fundamentais, aí incluídas, no que concerne às prerrogativas jurídicas de ordem procedimental, as próprias pessoas de direito público: ‘Não há, em princípio, impedimento insuperável a que pessoas jurídicas venham, também, a ser consideradas titulares de direitos fundamentais, não obstantes estes, originalmente, terem por referência a pessoa física. Acha-se superada a doutrina de que os direitos fundamentais se dirigem apenas às pessoas humanas. Os direitos fundamentais suscetíveis, por sua natureza, de serem exercidos por pessoas jurídicas podem tê-las por titular. (…). .............................................................................................. Questão mais melindrosa diz com a possibilidade de pessoa jurídica de direito público vir a titularizar direitos fundamentais. Afinal, os direitos fundamentais nascem da intenção de garantir uma esfera de liberdade justamente em face dos Poderes Públicos. Novamente, aqui, uma resposta negativa absoluta não conviria, até por força de alguns desdobramentos dos direitos fundamentais do ponto de vista da sua dimensão objetiva. Tem-se admitido que as entidades estatais gozam de direitos do tipo procedimental. Essa a lição de Hesse, que a ilustra citando o direito de ser ouvido em juízo e o direito ao juiz predeterminado por lei. A esses exemplos, poder-se-ia agregar o ACO 1889 MC-REF direito à igualdade de armas – que o STF afirmou ser prerrogativa, também, da acusação pública, no processo penal – e o direito à ampla defesa.’ (grifei) Essa visão do tema tem o apoio da própria jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal: ‘A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO. - A imposição de restrições de ordem jurídica, pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo (como sucede com a inclusão de supostos devedores em cadastros públicos de inadimplentes), supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do ‘due process of law’, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes.’ (AC 2.032-QO/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) A jurisprudência dos Tribunais, notadamente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado a essencialidade desse princípio, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo (RDA 97/110 – RDA 114/142 – RDA 118/99 – RTJ 163/790, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 306.626/MT, Rel. Min. CELSO DE MELLO, ‘in’ Informativo/STF nº 253/2002 – RE 140.195/SC, Rel. Min. ACO 1889 MC-REF ILMAR GALVÃO – RE 191.480/SC, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – RE 199.800/SP, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.): ‘RESTRIÇÃO DE DIREITOS E GARANTIA DO ‘DUE PROCESS OF LAW’. - O Estado, em tema de punições disciplinares ou de restrição a direitos, qualquer que seja o destinatário de tais medidas, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva ou arbitrária, desconsiderando, no exercício de sua atividade, o postulado da plenitude de defesa, pois o reconhecimento da legitimidade ético-jurídica de qualquer medida estatal – que importe em punição disciplinar ou em limitação de direitos – exige, ainda que se cuide de procedimento meramente administrativo (CF, art. 5º, LV), a fiel observância do princípio do devido processo legal. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reafirmado a essencialidade desse princípio, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa, sob pena de nulidade do próprio ato punitivo ou da medida restritiva de direitos. Precedentes. Doutrina.’ (RTJ 183/371-372, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Impende referir, por oportuno, que, em situações semelhantes à que se registra na presente causa, esta Suprema Corte tem deferido, ‘initio litis’, provimentos cautelares e/ou antecipatórios em processos instaurados por iniciativa do próprio Estado-membro (RTJ 192/767-768, Rel. Min. CELSO DE MELLO – AC 39-AgR/PR, Rel. Min. ELLEN GRACIE – AC 235-MC/SP, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – AC 1.033-AgR-QO/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – AC 1.260-MC/BA, Rel. Min. GILMAR MENDES – AC 1.700-MC/SE, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – AC 1.915/RJ, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – AC 1.936-MC/SE, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – ACO 900/RJ, Rel. Min. GILMAR ACO 1889 MC-REF MENDES – ACO 1.048-QO/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO), determinando, então, a adoção da mesma providência que ora se postula nesta sede processual: ‘(...) A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO. - A imposição de restrições de ordem jurídica, pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo, supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do ‘due process of law’, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes. LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. - A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos. - A jurisprudência dos Tribunais, especialmente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado o caráter fundamental do princípio da plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente ACO 1889 MC-REF administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes. BLOQUEIO DE RECURSOS CUJA EFETIVAÇÃO COMPROMETE A EXECUÇÃO, NO ÂMBITO LOCAL, DE PROGRAMA ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. - O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de entidades estatais, de pessoas administrativas ou de empresas governamentais em cadastros de inadimplentes, organizados e mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de verbas federais (ou, então, determinado o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral ou à obtenção de garantias), sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Precedentes.’ (ACO 1.576-TA-REF/MG, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) Ressalto, ainda, julgamento, em caso idêntico ao ora em análise, no qual o Plenário desta Suprema Corte ordenou a suspensão cautelar do registro constante do CADIN/SIAFI efetuado em desarmonia com a garantia do devido processo legal: ‘CADIN/SIAFI – INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR EFEITO DE DIVERGÊNCIAS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO MJ Nº 019/2000 – CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA – NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO ACO 1889 MC-REF LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CADIN/SIAFI, DE QUALQUER ENTE ESTATAL – LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL – O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO – POSSIBILIDADE DE CONFLITO FEDERATIVO – PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO ‘DUE PROCESS OF LAW’ E DE DESRESPEITO AO POSTULADO DA RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL – MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA – DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ….......................................................................................... LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. - A imposição estatal de restrições de ordem jurídica, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo (como sucede com a inclusão de supostos devedores em cadastros públicos de inadimplentes), supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do ‘due process of law’, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes. (...).’ (ACO 1.048-QO/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) ACO 1889 MC-REF Impõe-se ter presente, agora, um outro aspecto que se me afigura relevante, considerada a jurisprudência que o Supremo Tribunal Federal firmou em decisões que – ordenando a liberação e o repasse de verbas federais – foram proferidas com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que pudesse comprometer, de modo irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou de serviços essenciais à coletividade: ‘Questão de ordem em medida cautelar em ação cautelar. 2. Autarquia estadual. Inscrição no SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal). 3. Impedimento de repasse de verbas federais. Risco para a continuidade da execução de políticas públicas. 4. Precedentes: (QO) AC nº 259-AP, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 03.12.2004; (QO) AC nº 266-SP, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 28.10.2004; e (AgR) AC nº 39-PR, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 05.03.2004. 5. Cautelar, em questão de ordem, referendada.’ (AC 1.084-MC-QO/AP, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno – grifei) Essa mesma orientação foi observada no julgamento (monocrático) da AC 1.989-MC/SP, Rel. Min. GILMAR MENDES, da AC 2.578-MC/PB, Rel. Min. CELSO DE MELLO, e da ACO 1.576-TA-REF/MG, Rel. Min. CELSO DE MELLO, em casos que guardam absoluta identidade com a matéria ora em exame. O que se mostra importante considerar, na realidade, é a orientação que o Supremo Tribunal Federal firmou a respeito do tema em análise, na qual esta Suprema Corte tem enfatizado a sua preocupação com as graves conseqüências, para o interesse da coletividade, que podem resultar do bloqueio das transferências de recursos federais (AC 2.032-QO/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO) ou de restrições impostas à celebração de operações de crédito em ACO 1889 MC-REF geral ou à obtenção de garantia, como se verifica de fragmento de decisão proferida pelo eminente Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, referendada pelo E. Plenário desta Corte: ‘(...) Os argumentos apresentados evidenciam a plausibilidade jurídica do pedido cautelar, porquanto a permanência do Estado de São Paulo nos registros do CAUC e SIAFI implica o imediato bloqueio das transferências de recursos federais em detrimento do interesse público, com prejuízos irreparáveis ao crescimento estadual e à população.’ (AC 1.845-MC/SP, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – grifei) Assinalo que essa preocupação do Supremo Tribunal Federal tem sido reafirmada em diversos outros julgamentos, como o evidencia a seguinte decisão consubstanciada em acórdão assim ementado: ‘(...) NECESSIDADE DE SUSPENSÃO DA INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO CAUC/SIAFI, COM O OBJETIVO DE NÃO FRUSTRAR A REGULAR PRESTAÇÃO, NO PLANO LOCAL, DE SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS. A inscrição no registro federal concernente a entidades e instituições inadimplentes, mais do que simplesmente afetar, compromete, de modo irreversível, a prestação, no plano local, de serviços públicos de caráter primário, além de inviabilizar a celebração de novos convênios, impedindo, assim, a transferência de recursos financeiros necessários ao desenvolvimento e ao fortalecimento de áreas sensíveis, como a saúde, a educação e a segurança públicas. Situação que configura, de modo expressivo, para efeito de outorga de provimento cautelar, hipótese caracterizadora de ‘periculum in mora’. Precedentes.’ (AC 2.327-REF-MC/MS, Rel. Min. CELSO DE MELLO) ACO 1889 MC-REF Registre-se, finalmente, que o Estado do Rio Grande do Norte justificou, de maneira inteiramente adequada, as razões que caracterizam a concreta ocorrência, na espécie, da situação configuradora do ‘periculum in mora’. Sendo assim, e tendo em consideração as razões expostas, defiro, ‘ad referendum’ do E. Plenário do Supremo Tribunal Federal, o pedido de medida liminar formulado pelo Estado do Rio Grande do Norte, em ordem a determinar à União Federal ‘(...) que retire, no prazo de 24 (vinte e quatro) horas, do sistema SIAFI(CADIN)/CONCONV/CAUC, ITEM 201.2, INSS – CND – DEMAIS CNPJS, a restrição cadastral do Estado decorrente das autuações da EMPARN relativamente às autuações perpetradas pela Delegacia da Receita Federal – Natal/RN (DEBCAD’s 37.297.875-4 e 37.297.876-2), e que ensejaram, ou estão prestes a ensejar, a inscrição em Dívida Ativa da União, expedindo-se a competente CND positiva com efeito de negativa, se por al não estiver o Estado inscrito, desconsiderando aquelas para todos os efeitos legais, inclusive, para fins de realização das transferências voluntárias, das operações de crédito externo e interno e das concessões de garantias nos empréstimos interno e internacionais do Autor’. ....................................................................................................... Ministro CELSO DE MELLO Relator” Para os fins a que se refere o art. 21, inciso V, do RISTF, submeto ao referendo do E. Plenário desta Suprema Corte a decisão em causa. É o relatório. O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Referendo, integralmente, por seus próprios fundamentos, a decisão que proferi, neste processo, em 13/12/2011. O teor da decisão ora referendada e o resultado do presente julgamento deverão ser comunicados, com urgência, para imediato cumprimento, ao Senhor Ministro de Estado da Fazenda, ao Senhor Secretário do Tesouro Nacional, ao Senhor Secretário da Receita Federal do Brasil e ao Delegado da Receita Federal em Natal/RN. É o meu voto. PLENÁRIO EXTRATO DE ATA REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 1.889 PROCED. : RIO GRANDE DO NORTE RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO AUTOR(A/S)(ES) : ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE RÉU(É)(S) : UNIÃO PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, referendou a cautelar concedida. Votou o Presidente, Ministro Cezar Peluso. Ausentes, neste julgamento, o Senhor Ministro Gilmar Mendes e, licenciado, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Plenário, 15.12.2011. Presidência do Senhor Ministro Cezar Peluso. Presentes à sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ayres Britto, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli e Luiz Fux. Procurador-Geral da República, Dr. Roberto Monteiro Gurgel Santos. p/ Luiz Tomimatsu Secretário