type: caselaw

jurisdiction: Brazil

text: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APOSENTADORIA. EXAME. DECADÊNCIA. NÃO CONFIGURAÇÃO. DIREITO AO PAGAMENTO DA UNIDADE DE REFERÊNCIA E PADRÃO – URP DE 26,05%, INCLUSIVE PARA O FUTURO, RECONHECIDO POR SENTENÇA TRANSITADA EM JULGADO. PERDA DA EFICÁCIA VINCULANTE DA DECISÃO JUDICIAL, EM RAZÃO DA SUPERVENIENTE ALTERAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS FÁTICOS E JURÍDICOS QUE LHE DERAM SUPORTE. SUBMISSÃO À CLÁUSULA REBUS SIC STANTIBUS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À GARANTIA DA COISA JULGADA. PRECEDENTES. 1. No julgamento do RE 596.663-RG, Rel. Min. Marco Aurélio, Rel. para o Acórdão Min. Teori Zavascki, DJe 26.11.2014, o Tribunal reconheceu que o provimento jurisdicional, ao pronunciar juízos de certeza sobre a existência, a inexistência ou o modo de ser das relações jurídicas, a sentença leva em consideração as circunstâncias de fato e de direito que se apresentam no momento da sua prolação. 2. Tratando-se de relação jurídica de trato continuado, a eficácia temporal da sentença permanece enquanto se mantiverem inalterados esses pressupostos fáticos e jurídicos que lhe serviram de suporte (cláusula rebus sic stantibus ). 3. Inexiste ofensa à coisa julgada na decisão do Tribunal de Contas MS 25430 da União que determina a glosa de parcela incorporada aos proventos por decisão judicial, se, após o provimento, há alteração dos pressupostos fáticos e jurídicos que lhe deram suporte. 4. Ordem denegada. Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a Presidência do Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por maioria e nos termos do voto do Relator, em denegar a segurança, vencido o Ministro Eros Grau (Relator), que a concedia. Também por maioria, o Tribunal entendeu que as verbas recebidas até o momento do julgamento, tendo em conta o princípio da boa fé e da segurança jurídica, não terão que ser devolvidas, vencido, em parte, o Ministro Teori Zavascki, nos termos do seu voto. O segurança SENHOR MINISTRO Eros Grau: Trata-se impetrado por Esmeralda Fernandes dos de mandado Santos de contra ato coator do Ministro Presidente do Tribunal de Contas da União - TCU, ato que reajuste determinou a suspensão de e 26,06% impetrante, 26,05% devidos sobre do aos os pagamento proventos vencimentos da de de incorporação do aposentadoria da fevereiro dee julho de 1987, respectivamente. 2. Alega julgada nos sentença 63/65], que autos [fls. o Acórdão da reclamação 58/62], condenou TCU o a 2.562/2004 trabalhista confirmada IBAMA n. pelo TRT acrescentar n. da aos afronta a coisa 1.162/89, cuja 13a Região [fl. vencimentos dos reclamantes os referidos percentuais. 3. O incorporados Acórdão os transitou percentuais em aos julgado em vencimentos 19.09.91 do [fl. impetrante 67], desde janeiro de 1992 [fl. 69]. 4. Requer, percentuais ordem nos definitiva liminarmente, seus proventos para sejam restabelecidos os pagamentos de reconhecer aposentadoria, concedendo-se a da legalidade a incorporação questionada, por força da coisa julgada. 5. Presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora, deferida medida liminar para suspender os efeitos do foi Acórdão proferido pelo TCU [fls. 84/85]. 6. O TCU alega, em suas informações [fls. 94/108], valor relativo à URP tem caráter de antecipação salarial, que o incidindo uma única vez na remuneração dos servidores e não sobre as parcelas posteriormente agregadas. 7. Sustenta judicial no que sentido não da há determinação incorporação explicita definitiva na dos sentença percentuais referentes aos planos econômicos. 8. Afirma que a partir de 1991 a impetrante optou pelo regime estatutário, em preservada irredutibilidade a decorrência da Lei de n. 8.112/90, vencimentos, não de modo há que, falar-se em direito adquirido à antecipação salarial. 9. Assevera que os atos administrativos e legislativos, podendo prevalecer quando judiciais, estão sujeitos contrários à ordem assim como os à Constituição, não nela estabelecida, ainda que protegidos sob o manto da coisa julgada material. 10. Requer que o Tribunal reconheça que a coisa julgada inconstitucional não pode prevalecer quando em flagrante ofensa aos princípios da legalidade e da isonomia. 11. O Procurador-Geral 153/155], opina pela denegação da da República, ordem. em Afirma parecer que os [fls. reajustes concedidos pelo decreto-lei n. 2.335/87, relativos ao Plano Bresser, e pela mera Lei n. 7.730/89, antecipação relacionados salarial a ser o Plano Verão, compensada com constituíram os reajustes posteriores. 12. Destaca jurisprudência, que com esse a entendimento edição do veio Enunciado n. a se 322 consolidar na da do Súmula Tribunal Superior do Trabalho. 13. do Alega, por fim, que a decisão judicial proferida em favor impetrante pleiteados, que não ordena devem ser a explicita tidos por incorporação absorvidos nos dos valores acréscimos supervenientes. É o relatório. O SENHOR MINISTRO Bros Grau (Relator) : O tema não é novo nesta Corte. 2. O Tribunal, no julgamento do MS n. 25.009, Relator o Ministro CARLOS VELLOSO, DJ de 29.04.2005, considerou ilegal ato do Tribunal de Contas momento da da União - TCU que determinou a aposentadoria, de vantagem relativa supressão, à Unidade no de Referência de Preços - URP incorporada aos vencimentos de servidor público por força de decisão judicial com trânsito em julgado: "CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. SERVIDOR PÚBLICO: VANTAGEM DEFERIDA POR SENTENÇA JUDICIAL TRANSITADA EM JULGADO. TRIBUNAL DE CONTAS: DETERMINAÇÃO NO SENTIDO DA EXCLUSÃO DA VANTAGEM. COISA JULGADA: OFENSA. CF, art. 5o, XXXVI. I. - A segurança preventiva pressupõe existência de efetiva ameaça a direito, ameaça que decorre de atos concretos da autoridade pública. Inocorrência, no caso, desse pressuposto da segurança preventiva. II. - Vantagem pecuniária, incorporada aos proventos de aposentadoria de servidor público, por força de decisão judicial transitada em julgado: não pode o Tribunal de Contas, em caso assim, determinar a supressão de tal vantagem, por isso que a situação jurídica coberta pela coisa julgada somente pode ser modificada pela via da ação rescisória. III. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. IV. - Mandado de Segurança preventivo não conhecido. Mandado de Segurança conhecido e deferido relativamente ao servidor atingido pela decisão do TCU" [MS n. 25.009, Relator o Ministro CARLOS VELLOSO, DJ de 29.4.2005] . 3. A Corte entendeu que a vantagem, protegida pela coisa julgada, somente poderia ser suprimida por meio de ação rescisória. 4. Instituto de direito processual segurança jurídica às partes litigantes, destinado a garantir a a coisa julgada imuniza o teor da decisão judicial a qualquer ataque, o que torna imperativa a sua defesa por esta Corte, mercê da inviolabilidade prevista no art. 5o, XXXVI, da Constituição do Brasil. 5. Se a sentença transitada em julgado ofendeu a Constituição, a parte interessada pode valer-se das vias processuais pertinentes, ajuizando, nas hipóteses previstas no ordenamento [art. 485, V, CPC], a ação rescisória. 6. Ressalte-se, remuneratória mais dos possível à todavia, proventos União da fazer que a exclusão impetrante uso da ocorreu ação da parcela quando rescisória, não vez era que o acórdão rescindendo transitou em julgado em 19.09.91 [fl. 67]. 7. De fato, os precedentes desta Corte são claros ao negar a existência de direito adquirido aos reajustes de 26,06% [URP de junho/1987] e de 26,05% [URP de fevereiro/1989]1, entendimento também consolidado no Enunciado n.da Súmula do Tribunal Superior do Trabalho. 8. A impetrante incorporação deu-se, no dessas entanto, parcelas por aos força de vencimentos decisão da judicial transitada em julgado numa época em que a jurisprudência ainda não apontava uma solução definitiva sobre a questão. 9. a Não há falar-se, pois, na existência de contradição entre garantia constitucional consolidada sobre incorporada aos a da aplicação proventos da coisa da julgada URP. impetrante A e a jurisprudência parcela por força remuneratória de decisão judicial transitada em julgado não pode ser excluída unilateralmente pelo órgão do Poder Legislativo, ainda que contrarie jurisprudência consolidada em momento posterior: 1 Nesse sentido o RE n. 153.607, Relator o Ministro ILMAR GALVÃO, DJ de 09.06.1995 e a ADI n. 694, Relator o Ministro MARCO AURÉLIO, DJ de 11.03.1994. "MANDADO DE SEGURANÇA. - Determinação de suspensão de pagamento de vantagem pessoal aos impetrantes que fere a coisa julgada. - Mandado de segurança deferido, para tornar sem efeito a decisão do Tribunal de Contas da União [MS 23.758, Relator com relação aos ora impetrantes" MOREIRA ALVES, DJ 13.06.2003]. "MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APOSENTADORIA. REGISTRO. VANTAGEM DEFERIDA POR SENTENÇA TRANSITADA EM JULGADO. DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DETERMINAÇÃO À AUTORIDADE ADMINISTRATIVA PARA SUSPENDER O PAGAMENTO DA PARCELA. 1. Vantagem pecuniária incluída nos IMPOSSIBILIDADE. proventos de aposentadoria de servidor público federal, por força de decisão judicial transitada em julgado. Impossibilidade de o Tribunal de Contas da União impor à autoridade administrativa sujeita à sua fiscalização a suspensão do respectivo pagamento. Ato que se afasta da competência reservada à Corte de Contas (CF, artigo 71, III). 2. Ainda que contrário à pacífica jurisprudência desta Corte, o reconhecimento de direito coberto pelo manto da res judicata somente pode ser desconstituído pela via da ação rescisória. Segurança concedida." [MS 23.665, Relator MAURÍCIO CORRÊA, DJ 20.09.2002] 10. Por determinação fim, ao contrário explícita, na do sentença que afirmou judicial, o no TCU, existe sentido da incorporação definitiva dos percentuais referentes à URP [fl. 62]. O dispositivo termos da sentença do pedido, vincendas [fl. 56]. é claro ao que menciona a determinar incorporação apuração de parcelas Igualmente irrelevante, irredutibilidade de vencimentos, a nos vencidas e em face da garantia da a opção da impetrante pelo regime estatutário, após a edição da Lei n. 8.112/90. Ante o exposto, concedo a ordem para decretar, refere à impetrante, a nulidade do Acórdão n. pelo Tribunal de Contas da União, no que se 2.562/2004, proferido confirmando os termos da liminar deferida. 02/02/2007 PLENÁRIO MANDADO DE SEGURANÇA 25.430 DISTRITO FEDERAL DEBATE O SR. MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) – Ministro Eros Grau, apenas para esclarecer. O parecer do Ministério Público ressalta, neste caso específico, não haver a concessão com essas características que temos identificado, inclusive porque se trata de vantagem: “A reposição salarial vinda com o Decreto-lei 2.453/88 dá a indicação, em seus arts. 3º e 4º, de que acréscimos anteriores seriam compensados.” A dúvida – que me parece estar no memorial também do TCU - é que, neste caso, limitou-se a sentença a explicitar tão-somente a concessão da vantagem nos termos da legislação. O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Na realidade, a sentença, já transitada em julgado, determinou, de modo explícito, a definitiva incorporação de vantagem pecuniária ao estipêndio percebido pela ora impetrante. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO – Sim, determinou a incorporação de uma vantagem que tinha a natureza de antecipação. Não alterou nada. Quando mandou incorporar, não transmutou a natureza da vantagem. O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): – Estou sem o processo aqui. O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Ante curiosidade de um Colega e considerado que Vossa Excelência não o estava utilizando, MS 25430 devolvo-o. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO – Acho mais relevante e, de certo modo, até prejudicial - se, na verdade, corresponde aos fatos - a alegação do TCU de que houve mudança do regime celetista para o estatutário e, por conseguinte, a alteração da estrutura da composição da verba remuneratória. O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – Sim, Ministro, mas nessa transposição não poderia haver redução. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO – Exatamente. Eventual diferença deveria, para evitar a redução, subsistir a título de vantagem pessoal, sujeita aos reajustes periódicos. O SR. MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) – Exatamente, por isso que, da tribuna, ele alegou que a aplicação, que, na verdade, aqui, é resultante... O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – É preciso ver datas, sobretudo o pedido dessa... O SR. MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) – Isso está no parecer da Procuradoria da República. O art. 8º diz: “Art. 8º Fica assegurado aos trabalhadores,” – esse foi objeto da antecipação – “a título de antecipação, o reajuste mensal dos salários, inclusive do salário-mínimo, pensões, proventos e remuneração em geral ...” MS 25430 O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO – Era o “gatilho”; sempre foi concedido esse título. O SR. MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) – Sim, até a data-base. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA – Se houve decisão judicial específica, não há como mudar isso. O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA – É confrontar o pedido à decisão judicial. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA – Se a decisão for específica sobre isso, não há como mudar. O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO – Tenho encontrado dificuldade em apreender, nos processos da espécie, em que sentido os juízes têm usado o substantivo “incorporação”: se tecnicamente ou prosaicamente. O SR. MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) – O que a Procuradoria está a dizer, ministro Pertence, é que: “Defrontados com tal quadro, parece acertada a orientação tomada pelos integrantes do Tribunal de Contas da União, que, então, para compatibilizar a ordem judicial concedida em favor de um grupo determinado de servidores públicos com o teor da legislação de regência,” - portanto, nada mais do que aquilo que estava na legislação – “passou a ponderar sobre a necessidade de se distinguir hipóteses: (i) há de se respeitar a autoridade da coisa julgada, ainda que prevaleça sobre a ilegalidade da incorporação dos valores relacionados ao Plano Collor, MS 25430 quando haja explícita determinação nesse sentido; de outro lado, contudo, (ii) em não havendo expressa orientação judicial,” – parece ser a hipótese dos autos – “a interpretação a ser adotada é a de que o Poder Judiciário teria dado estrito cumprimento ao comando da norma...” É essa hipótese que o Tribunal de Contas está a sustentar. O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – Eu ouvi do Relator que a reclamação foi julgada procedente nos termos do pedido. O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): – Nos termos do pedido. O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – E qual era o pedido? O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO – A petição inicial do mandado de segurança transcreve o trecho da sentença. O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – Estamos no MS nº 25.430. O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO – Qual é o tópico do pedido? O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): “C - Seja julgada procedente a Reclamação, sendo condenado o Reclamado a pagar aos Reclamantes o seguinte: C.1 - Pagamento de 26,06% (vinte e seis vg. Zero seis por cento) referente ao reajuste automático (...) incorporado ao salário dos Reclamantes a partir de 1º de julho (...); C.2 - Pagamento dos juros e correção monetária das URP’s de Abril e Maio/88 (...)” MS 25430 O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO – Qual é o tópico da inicial, Excelência? A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA – Ele está lendo a sentença. O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO – Está transcrito na inicial? O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): – Não, não está transcrito na inicial. Estou lendo: “C.3 - Pagamento do índice de 26,05 (vinte e seis vg. zero cinco por cento) fixado pela URP relativa no mês de Fevereiro de 1989 e conseqüente incorporação deste percentual (...); C.4 – Os percentuais referidos nos itens C.1, C.2 e C.3 deverão ser aplicados cumulativamente sobre a totalidade das verbas que integram o salário dos Reclamantes (vencimentos, adicionais, qüinqüênios, gratificações, comissões, férias, 13º salário, horas extras, etc...) e demais parcelas remuneratórias (...)” Foi concedido nos termos do pedido. O SR. MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) – O pedido era para conceder a URP. O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO – Volto a dizer: a palavra “incorporação”, substantivo, nem sempre é usada pelos juízes, nos processos da espécie, com rigor técnico. Pode ser uma incorporação como junção ao vencimento até a próxima data-base, sem deixar claro... MS 25430 O SR. MINISTRO GILMAR Mandando aplicar o decreto-lei. MENDES (PRESIDENTE) - O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO – E até para poder ser calculado como base de cálculo. O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – É preciso saber inclusive a data do ajuizamento da reclamação. Se ela é posterior ao reajuste. O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO – Sem deixar claro o juiz que se trata de uma incorporação para efeito de aposentadoria, por exemplo, de transformação futura em proventos ou em pensão. O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): – É dezembro de 1989. Na verdade, está datada de outubro de 1989. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO – Diz exatamente isto a petição inicial, transcrita à fl. 07 dos autos – fl. 06 da petição inicial: “A citada decisão judicial deixou expressamente consignado que ‘os reajustes deverão ser incorporados aos salários dos autores para todos os efeitos legais, tudo nos termos do pedido’ (v. cópias da inicial e da sentença anexas).” O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): – O pedido menciona as parcelas vencidas e vincendas. O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – É muito difícil ver isso sem a inicial dessa reclamação que se negou. MS 25430 O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): – Perdão, eu não ouvi, Ministro. O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – Por que se negou? Porque a antecipação foi concedida. Então, por que eles foram a juízo? O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): - Quem foi a juízo? O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – Os trabalhadores. O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): – Não foi concedido. Eles foram a juízo. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA – Não foi concedido. Eles foram a juízo e, judicialmente, obtiveram. Transitou em julgado quantos anos depois? O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): – Em 1991 transitou em julgado; posteriormente, veio o Tribunal de Contas, por ato próprio, sem propor ação rescisória, porque já não podia mais fazê-lo. O SR. MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) – Não é essa a discussão. O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): – Estou só esclarecendo a pergunta do Ministro Sepúlveda Pertence. Ele, por ato próprio, determinou o corte dessas importâncias - parcelas correspondentes. Quero lembrar o seguinte: se decidirmos negar a ordem, vamos alterar a nossa jurisprudência. MS 25430 O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO – Agora, aqui o juiz é peremptório ao dizer: “Os reajustes deverão ser incorporados aos salários dos autores para todos os efeitos legais,” - e tem o arremate – “tudo nos termos do pedido”. O pedido dizia, exatamente, que era para efeito de incorporar, naquele sentido de fazer parte dos proventos. O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): – Acabei de ler na sentença: pagamento do índice e conseqüente incorporação desse percentual. O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA – Se é nos termos da lei, não é incorporação definitiva, é antecipação. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO – Mas a incorporação, aí, tinha, entre outros, o sentido de ser a verba computada como base de cálculo de outras verbas; por isso tinha de ser incorporada. Não podia ser calculada à parte. Tinha de se incorporar ao salário. Quando fosse compensada, continuava acrescida ao salário. O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO – Acho que a saída está em reler o pedido. O SR. MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) – O problema é que, na Administração, essa parcela passou a ser tratada como autônoma por força de uma decisão judicial. É isso que o Tribunal de Contas está a glosar. É esse destaque. MS 25430 O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO – Exatamente, a mim me parece que o Tribunal de Contas tem toda razão, porque, a verba só podia ser calculada sem autonomia no regime celetista. Quando houve transformação do regime - a mudança, portanto, da composição da estrutura da remuneração -, aquele cálculo perdeu significado. Como a servidora não podia ter a remuneração reduzida, a diferença passou a ser paga a título de diferença pessoal, sujeita aos reajustes posteriores. A título de diferença pessoal, só. Não pode entrar na composição dos vencimentos como se estes fossem salário. Agora não já é salário; são vencimentos. O SR. MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) – Isso está expressamente citado nos autos do TCU. O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – Isso é da nossa jurisprudência. Se o trabalhador, sob o regime da CLT, recebia seiscentos, e o cargo que passou a ocupar em virtude da conversão de regimes pagava quinhentos, os cem são vantagem pessoal, e sobre eles não incide a TS e outras vantagens percentuais. Agora, quero saber por que eles foram a juízo. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO – Porque não pagaram a URP. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA – Não pagaram a URP. Havia uma grande discussão naquela fase sobre a URP. O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO – Pelo que senti do relatório, o pedido é para incorporar mesmo, no sentido de fazer parte do corpo. Incorporar é fazer parte do corpo, é aderir definitivamente à estrutura do vencimento. MS 25430 O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – Esse Plano Bresser é de meados de 1987. A conversão do regime é de 1990, com a Lei nº8.112. O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): – Posso responder ao Ministro Sepúlveda Pertence? Eles foram a juízo porque não estavam recebendo. O SR. MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) – Eles não estavam recebendo o Plano. O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): – Sim, mas é isso que está aqui; por isso que eles foram a juízo. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO – Mas, ainda que fosse incorporado, era incorporado à estrutura de composição dos salários. Esses salários, no momento da transformação do regime, tinham um valor, que não poderia ser reduzido na transformação do regime. Mas deixou de ser salário. Passou a ter outra composição. Foi integrado por outras verbas. Essa diferença, que tinha título salarial e não pode ser transferida como tal para o regime de vencimentos, ganhou condição de verba de caráter pessoal. Ela passou a receber os vencimentos, com direito a essa diferença a título pessoal, para que não sofresse redução no valor da remuneração. Ora, essa verba deve continuar sendo paga como verba de caráter pessoal, sujeita aos reajustes posteriores, mas não pode ser repensada e calculada na estrutura dos vencimentos como se tratasse de salário. O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – Ministro, a sua lição é irretocável. Agora, será que o juiz do trabalho entendeu isso? MS 25430 O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO – O juiz do trabalho não tinha em vista a transformação do regime. O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – O juiz do trabalho, objeto da discussão, não tinha de discutir o memorial do TCU, a inicial do Mandado de Segurança e o parecer da Procuradoria. Agora, não estamos discutindo o que me parece essencial: o pedido na reclamação trabalhista e a sentença da reclamação trabalhista. O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): – Eu já tentei esclarecer isso. O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – Só se compreende se tiver em conta o pedido. O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO – Tudo nos termos do pedido, diz a sentença. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO – Estou partindo, exatamente, dessa hipótese mais favorável. O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – Do que reclamavam os servidores? O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO – Disso. Obs.: Texto sem revisão do Exmo. Sr. Ministro Sepúlveda Pertence. (§ 3º do artigo 96 do RISTF, com a redação dada pela Emenda Regimental nº 26, de 22 de outubro de 2008) 02/02/2007 PLENÁRIO MANDADO DE SEGURANÇA 25.430 DISTRITO FEDERAL EXPLICAÇÃO O SR. MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) – Só para deixar claro, o que se afirma aqui é que o órgão pagador teria assegurado, ilegalmente, ao ora impetrante, ao longo de todos esses anos, o recebimento de percentuais sobre algumas parcelas que compõem sua remuneração que sequer existiam quando da sentença. Por isso é que faz a glosa. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO – O que sucedeu, - e isso me parece evidente, qualquer que seja a interpretação que se dê à sentença -, a mim me parece que, até na interpretação mais generosa, não se chega à outra conclusão: é que, quando houve a transformação do regime, que não podia ser prevista na sentença (a menos que o juiz fosse paranormal, não previu isso, nem podia dispor a respeito deste fato futuro e incerto que acabou sucedendo), ainda que essas diferenças estivessem incorporadas, em qualquer sentido da palavra, os salários tinham o valor “x”. A partir da transformação do regime, a remuneraçõao passou a ter o valor “y”. Haveria, portanto, aí, uma diferença entre “x” e “y” que, no regime de vencimentos, adquiria a natureza de uma verba de caráter pessoal. Ela deixava de ser percentual que incidisse sobre uma base de cálculo do salário, porque já não existia salário. Então, essa verba de caráter pessoal, que constituía a diferença, teria de ter, no regime de vencimentos, um tratamento diferenciado, como verba de caráter pessoal, e já não como percentual incidente sobre salário, porque não havia mais nenhum salário sobre cujo valor incidir. O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): – Ou seja, a opção que ela poderia fazer implicaria em adquirir um prejuízo. Estamos, MS 25430 aí, diante não de direitos adquiridos, mas de prejuízo adquirido. Ministro, isto é incoerente. Já julgamos dois mandados de segurança: um julgado por unanimidade há pouco tempo, aqui, com a concessão da ordem. É a mesma situação. O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – O essencial é ver cada sentença. Sou Relator de diversas delas. Já concedi liminar e indeferi liminares à vista dos termos da sentença. O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): – É a mesma coisa. É uma loteria; ter entrado em um mandado de segurança ou em outro. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO – A mim está me parecendo, com o devido respeito, que, se o Tribunal de Contas da União não tivesse tomado a atitude que tomou, ela teria, no regime de vencimentos, o cálculo mesmíssimo de um percentual incidente sobre salário que já não existia. O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – A sentença transitou em julgado em 1991, e a conversão do regime é de 1990. Será que esse pedido é posterior à conversão do regime? O SR. MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) – O pedido é. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO – O pedido é anterior, a sentença é posterior. O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – O que eles reclamavam? Será que a Universidade não tinha concedido essa MS 25430 antecipação? O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO – Antes do pedido, não tinha. O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): – Ministro, houve uma reclamação, nela havia sessenta reclamantes. Aí o tribunal fez isso, e cinqüenta e oito reclamantes entraram com mandado de segurança aqui e obtiveram, por unanimidade, a segurança. Esta impetrante teve o azar de entrar em um outro mandado de segurança. O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – Ministro, é a mesma sentença? O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): – É a mesma sentença. O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – A julgada cobre norma proferida em determinada sentença, que, ou é explícita em seu dispositivo ou se remete ao pedido, mas tem de ser analisado à luz do processo em que surgiu a coisa julgada. O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO – A sentença foi a mesma para ela, que também figurou como beneficiária da sentença. O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): – Vou pedir ao Ministro Joaquim Barbosa ponderar isso. O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO – Uma unidade de sentença. O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – Qual é o mandado de segurança? MS 25430 O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): – É o Mandado de Segurança nº 25.009. O SR. MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) – Mas, isso só para adensar, para prover subsídios para o voto-vista do eminente ministro Joaquim Barbosa. O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): – Eu vou pedir ao Ministro Barbosa para se informar sobre o MS nº 25.009, que é igual, apresenta a mesma situação. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO – Acho que é fundamental verificar se a sentença dispôs que, ainda depois da transformação do regime, a verba continuaria a ser computada como percentual incidente sobre os vencimentos, no lugar dos salários. O SR. MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – A sentença não diz. Ela julgou procedente o pedido. O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO – É o que se chama de verba nominalmente identificada. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO – No novo regime, já não existe como percentual sobre os vencimentos. O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO – É uma verba identificável pelo nome do seu beneficiário. Obs.: Texto sem revisão do Exmo. Sr. Ministro Sepúlveda Pertence. (§ 3º do artigo 96 do RISTF, com a redação dada pela Emenda Regimental nº MS 25430 26, de 22 de outubro de 2008) 02/02/2007 PLENÁRIO MANDADO DE SEGURANÇA 25.430 DISTRITO FEDERAL RELATOR IMPTE.(S) ADV.(A/S) IMPDO.(A/S) : MIN. EROS GRAU : ESMERALDA FERNANDES DOS SANTOS : DJANE FAUSTINO DE SOUZA E OUTRO(A/S) : PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO VISTA O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA – Senhor Presidente, sou Relator de dois mandados de segurança que cuidam desse mesmo tema, da mesma temática. Se os Colegas não se importarem, eu gostaria de pedir vista. PLENÁRIO EXTRATO DE ATA MANDADO DE SEGURANÇA 25.430 PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. EROS GRAU REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. EDSON FACHIN IMPTE.(S) : ESMERALDA FERNANDES DOS SANTOS ADV.(A/S) : DJANE FAUSTINO DE SOUZA IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO LIT.PAS.(A/S) : UNIÃO PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO Decisão: Após o voto do Senhor Ministro Eros Grau (Relator), concedendo a ordem, pediu vista dos autos o Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Ausente, justificadamente, neste julgamento, a Senhora Ministra Ellen Gracie (Presidente). Presidência do Senhor Ministro Gilmar Mendes (Vice-Presidente). Falou pelo impetrado o Dr. Sandro Grangeiro Leite, Consultor Jurídico do Tribunal de Contas da União. Plenário, 02.02.2007. Presidência da Senhora Ministra Ellen Gracie. Presentes à sessão os Senhores Ministros Sepúlveda Pertence, Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Cezar Peluso, Carlos Britto, Joaquim Barbosa, Eros Grau, Ricardo Lewandowski e Cármen Lúcia. Procurador-Geral da República, Dr. Antônio Fernando Barros e Silva de Souza. Luiz Tomimatsu Secretário 26/11/2015 PLENÁRIO MANDADO DE SEGURANÇA 25.430 DISTRITO FEDERAL VOTO-VISTA O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN: Trata-se de mandado de segurança impetrado por Esmeralda Fernandes dos Santos contra decisão do Tribunal de Contas da União que, pelo Acórdão 2.562/2004, considerou ilegal a concessão de aposentadoria pelo fato de constarem rubricas referentes ao IPC de julho de 1987 e à URP de fevereiro de 1989 incorporadas aos proventos. A impetrante alega, em síntese, que a incorporação ocorreu em virtude de decisão judicial transitada em julgado, razão pela qual o ato impugnado viola a garantia da coisa julgada. O então Min. Relator Eros Grau deferiu a liminar. A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela denegação da ordem, aduzindo que, “em não havendo expressa orientação judicial, a interpretação a ser adotada é a de que o Poder Judiciário teria dado estrito cumprimento ao comando na norma, ordenando apenas a antecipação dos valores, mas não a permanência das parcelas concedidas mesmo após os reajustes salariais posteriores” (fls. 154-155). O Min. Eros Grau, reconhecendo que o caso em exame referia-se à idêntica controvérsia já julgada pela Corte, MS 25.460, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 10.02.2006, votou pela concessão da segurança, nos termos do precedente deste Tribunal. Após o voto do Relator, pediu vista o Min. Joaquim Barbosa. É o relatório. Por ocasião do julgamento colegiado, em 02.02.2007, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal debateu o alcance do dispositivo da sentença que determinou que “os reajustes deverão ser incorporados aos salários dos autores para todos os efeitos legais, tudo no termo do pedido” (fl. 62). O pedido, por sua vez, requeria “o pagamento do índice de 26,05% fixado para URP relativa ao mês de fevereiro de 1989 e consequente MS 25430 incorporação deste percentual a partir de março de 1989” (fl. 56). Além disso, caso o dispositivo da sentença tenha se limitado a conceder o pagamento da URP a título de incorporação, e não antecipação, como preconiza o art. 8º do Decreto-Lei 2.335/1987, seria controvertida, também, a manutenção da incorporação mesmo após o advento do regimento jurídico único, aplicável aos servidores públicos federais. No julgamento do RE 596.663-RG, Rel. Min. Marco Aurélio, Rel. para o Acórdão Min. Teori Zavascki, DJe 26.11.2014, o Tribunal reconheceu que a controvérsia em exame não se refere ao alcance da coisa julgada, mas à eficácia temporal da sentença. Como assentou o Relator para o acórdão, o provimento jurisdicional, “ao pronunciar juízos de certeza sobre a existência, a inexistência ou o modo de ser das relações jurídicas, a sentença leva em consideração as circunstâncias de fato e de direito que se apresentam no momento da sua prolação”. Assim, “tratando-se de relação jurídica de trato continuado, a eficácia temporal da sentença permanece enquanto se mantiverem inalterados esses pressupostos fáticos e jurídicos que lhe serviram de suporte (cláusula rebus sic stantibus)”. Por essa razão, limitada a discussão à eficácia temporal da sentença, não haveria falar-se em rescisória, porquanto não se debate a imutabilidade ou validade da sentença. Ademais, sequer seria o caso de se cogitar em uma ação revisional, pois as modificações das razões de fato ou de direito, que serviram de suporte para a sentença, operam efeitos imediata e automaticamente, dispensando-se novo pronunciamento judicial. No caso dos autos, tendo havido modificação da estrutura remuneratória da impetrante, a decisão que lhe favoreceu deveria ter produzido efeitos somente durante a vigência do regime jurídico anterior. Com a mudança de regime, não é possível manter o pagamento de vantagem econômica sem qualquer limitação temporal. Nesse sentido, confiram-se: “Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE MS 25430 SEGURANÇA. PROVENTOS. APOSENTADORIA. REGISTRO. ACÓRDÃO DO TCU QUE DETERMINOU A IMEDIATA INTERRUPÇÃO DO PAGAMENTO DA URP DE FEVEREIRO DE 1989 (26,05%). NATUREZA DE ANTECIPAÇÃO SALARIAL. PREVISÃO LEGAL. DECISÃO JUDICIAL. ALCANCE. PRAZO DECADENCIAL. ARTIGO 54 DA LEI Nº 9.784/99. INAPLICABILIDADE. COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL ATRIBUÍDA À CORTE DE CONTAS. MODIFICAÇÃO DE FORMA DE LCULO DA REMUNERAÇÃO. ALEGADA OFENSA AOS PCÁRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA, COISA JULGADA, SEGURANÇA JURÍDICA E IRREDUTIBILIDADE DOS VENCIMENTOS. INOCORRÊNCIA. PLANOS ECONÔMICOS. REAJUSTES SALARIAIS. VANTAGEM SALARIAL RECONHECIDA POR DECISÃO JUDICIAL TRANSITADA EM JULGADO. REMUNERAÇÃO. ALCANCE. INEXISTÊNCIA DE OFENSA A DIREITO ADQUIRIDO. INOCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO À COISA JULGADA. SEGURANÇA DENEGADA. 1. O processo de registro de aposentadoria, desde que não tenha transcorrido período de tempo superior a cinco anos entre o início do processo no TCU e o indeferimento do registro, não impõe o contraditório nesse lapso de tempo, nos termos da Súmula Vinculante nº 03 do Supremo Tribunal Federal, verbis: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”. 2. A decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 não se consuma no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União – que consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo (CRFB/88, art. 71, III) -, porquanto o respectivo ato de aposentação é juridicamente complexo, que se aperfeiçoa MS 25430 com o registro na Corte de Contas. Precedentes: MS 30916, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 08.06.2012; MS 25525, Rel. Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 19.03.2010; MS 25697, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 12.03.2010. 3. As URPs – Unidade de Referência de Preço - foram previstas visando a repor o poder aquisitivo de salários e vencimentos até a data-base da categoria, quando verificado o acerto de contas; entendimento sumulado pelo egrégio Tribunal Superior do Trabalho, verbis: “Súmula 322: Os reajustes salariais decorrentes dos chamados "Gatilhos" e URP's, previstos legalmente como antecipação, são devidos tãosomente até a data-base de cada categoria.” 4. A alteração por lei do regramento anterior da composição da remuneração do agente público, assegura-se-lhes somente a irredutibilidade da soma total antes recebida, assim concebido: os vencimentos e proventos constitucionais e legais. Precedentes: RE 563.965/RNRG, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 20.03.2009; MS 24.784, Rel. Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJe 25.06.2004; RE 185255, Rel. Ministro Sydney Sanches, Primeira Turma, DJ 19.09.1997. 5. A boa-fé na percepção de parte imotivada de vencimentos, reconhecido no acórdão do TCU, conjura o dever de devolução. 6. A garantia fundamental da coisa julgada (CRFB/88, art. 5º, XXXVI) não resta violada nas hipóteses em que ocorrerem modificações no contexto fáticojurídico em que produzida - como as inúmeras leis que reestruturam as carreiras dos servidores do Poder Judiciário da União e fixam novos regimes jurídicos de remuneração. 7. In casu, restou demonstrado nos autos a improcedência do pedido de continuidade do pagamento da URP, tendo em vista, sobretudo, os reajustes salariais advindos após à sua concessão, com destaque ao aumento salarial provocado pela reestruturação de carreira dos docentes em universidades federais - verbi gratia, Lei nº 11.784/2008 -, que vieram a incorporar o valor que era pago em separado a título de antecipação salarial. 8. Segurança denegada.” (MS 31642, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, MS 25430 julgado em 02/09/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-184 DIVULG 22-09-2014 PUBLIC 23-09-2014) “Ementa: I - CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA DECLARADA ILEGAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CÁLCULO DO ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO COM BASE NA REMUNERAÇÃO. DIREITO RECONHECIDO POR DECISÃO JUDICIAL COM TRÂNSITO EM JULGADO. SUPERVENIÊNCIA DE NOVO REGIME JURÍDICO. PERDA DA EFICÁCIA VINCULANTE DA DECISÃO JUDICIAL, EM RAZÃO DA ALTERAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS FÁTICOS E JURÍDICOS QUE LHE DERAM SUPORTE. SUBMISSÃO À CLÁUSULA REBUS SIC STANTIBUS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À GARANTIA DA COISA JULGADA. NÃO COMPROVAÇÃO DE VIOLAÇÃO À IRREDUTIBILIDADE DOS VENCIMENTOS. AGRAVO REGIMENTAL DA IMPETRANTE NÃO PROVIDO. 1. Ao pronunciar juízos de certeza sobre a existência, a inexistência ou o modo de ser das relações jurídicas, a sentença leva em consideração as circunstâncias de fato e de direito que se apresentam no momento da sua prolação. Tratando-se de relação jurídica de trato continuado, a eficácia temporal da sentença permanece enquanto se mantiverem inalterados esses pressupostos fáticos e jurídicos que lhe serviram de suporte (cláusula rebus sic stantibus). Assim, não atenta contra a coisa julgada a superveniente alteração do estado de direito, em que a nova norma jurídica tem eficácia ex nunc, sem efeitos retroativos. 2. No caso, com o advento da Lei 8.112/1990, houve perda da eficácia vinculativa da sentença proferida nos autos da Ação Ordinária 9248005, não mais subsistindo o direito da impetrante ao cálculo do adicional por tempo de serviço com base em sua remuneração, não se caracterizando qualquer inconstitucionalidade no Acórdão TCU 3.370/2006-2ª Câmara, especialmente no que diz respeito à garantia da coisa julgada. 3. Não há elementos probatórios suficientes que demonstrem ter MS 25430 havido, com a nova forma de cálculo do adicional por tempo de serviço, desrespeito ao princípio constitucional da irredutibilidade dos vencimentos. 4. Agravo regimental da impetrante a que se nega provimento. II – CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA DECLARADA ILEGAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. NEGATIVA DE REGISTRO. BOA-FÉ DO SERVIDOR. DEVOLUÇÃO DOS VALORES INDEVIDAMENTE RECEBIDOS. TERMO INICIAL. DATA DA CIÊNCIA DA DECISÃO DO ÓRGÃO DE CONTAS. AGRAVO REGIMENTAL DA UNIÃO PROVIDO. 1. Havendo boa-fé do servidor público que recebe valores indevidos a título de aposentadoria, o termo inicial para devolução dos valores deve corresponder à data em que teve conhecimento do ato que considerou ilegal a concessão de sua aposentadoria. 2. Agravo regimental da União provido.” (MS 26980 AgR, Relator(a): Min. TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma, julgado em 22/04/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-086 DIVULG 07-05-2014 PUBLIC 08-052014) Confiram-se, ainda, na Primeira Turma: MS 33.308 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 02.06.2015 e MS 30.537 ED, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 04.03.2015. Na Segunda Turma, confiram-se: MS 33.426-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Dje 11.06.2015 e decisão monocrática do Ministro Gilmar Mendes MS 30.725, Dje 04.08.2015. Nesta última decisão, o Ministro Gilmar Mendes consignou que: “Após o início do julgamento do MS 23.394/DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence (que atualmente aguarda o voto-vista da Min. Cármen Lúcia), o Ministro Marco Aurélio trouxe uma nova perspectiva de análise do tema, que não considera o argumento de previsão de incorporação aos vencimentos de determinado reajuste como necessário e suficiente para que seja, de imediato, obrigatória a sua inserção nos cálculos dos proventos, sobretudo no momento de revisão do ato de MS 25430 concessão de aposentadoria pelo TCU. É que o título judicial, do qual se invoca a garantia da coisa julgada, normalmente não faz menção à incorporação aos proventos, mas se limita à relação jurídica em que a contraprestação é por meio de vencimentos, enquanto o servidor está em situação ativa. Nesse sentido, a coisa julgada deveria ser invocada, a princípio para efeitos de pagamento de vencimentos, mas não significa, necessariamente, que essa proteção jurídica se estenda, desde logo, para o cálculos dos proventos, o qual deve ser analisado caso a caso, sob pena de reconhecer-se a perpetuação de um direito declarado a ponto de alcançar um instituto jurídico diverso: o instituto dos proventos.” Ressalte-se, por fim, que a alteração do regime jurídico garante à impetrante o direito à irredutibilidade dos vencimentos, mas não à manutenção no regime anterior, conforme reconheceu esta Corte no RE 563.965-RG, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Pleno, DJe 20.03.2009. Assim, tendo a impetração limitado-se a suscitar ofensa à coisa julgada, não há falar-se em direito líquido e certo, porque o ato atacado apenas interpretou o alcance da eficácia temporal da coisa julgada. Com essas considerações, e nos termos da jurisprudência recentemente delineada nesta Corte, voto pela denegação da ordem. 26/11/2015 PLENÁRIO MANDADO DE SEGURANÇA 25.430 DISTRITO FEDERAL VOTO O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Senhor Presidente, da mesma forma. O Plenário entendeu, em repercussão geral da relatoria do Ministro Teori Zavascki, que a coisa julgada não projeta efeitos para além das circunstâncias fáticas e jurídicas que justificaram a sua prolação. Assim, a concessão de determinado índice em sentença transitada em julgado não impede o reconhecimento de sua absorção por leis supervenientes. É o entendimento que tenho aplicado monocraticamente. Acompanho o Ministro Fachin. .................... 26/11/2015 PLENÁRIO MANDADO DE SEGURANÇA 25.430 DISTRITO FEDERAL VOTO A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER – Denego a ordem, Senhor Presidente, na esteira da jurisprudência da Casa. 26/11/2015 PLENÁRIO MANDADO DE SEGURANÇA 25.430 DISTRITO FEDERAL ANTECIPAÇÃO AO VOTO A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Senhor Presidente, esta é uma matéria bem complicada. Levantei que há muitos outros casos com grandes repercussões. Então, farei a juntada do voto com esse levantamento, apenas chamando a atenção para essa circunstância, porque o Tribunal de Contas da União só toma conhecimento desses casos quando chegam para a aposentadoria. Não tem jeito. Então, há uma diferença entre esses julgados e outros que temos sobre incorporação. A greve havida numa universidade aqui de Brasília do ano passado tinha esta matéria como o mote principal. Acompanho a divergência. A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Hoje, Ministra Cármen, temos examinado na Turma reiterados casos relativos exatamente a este tema. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Estou fazendo a juntada de voto, Presidente, e denegando a ordem com as vênias do voto do Ministro Eros Grau. .................. 26/11/2015 PLENÁRIO MANDADO DE SEGURANÇA 25.430 DISTRITO FEDERAL VOTO A Senhora Ministra Cármen Lúcia (Vogal): 1. A matéria em análise é objeto também do Mandado de Segurança n. 23.394/DF, em cujo julgamento, iniciado em 4.8.2011, pedi vista dos autos. Naquela ação, o Tribunal de Contas da União considerou igualmente ilegal a incorporação do reajuste de 26,05% referente à Unidade de Referência de Preços – URP aos proventos de professores aposentados pela Universidade Federal do Piauí. Valho-me do presente feito para exaurir a matéria de fundo, considerando ainda o que recentemente decidido pela Segunda Turma deste Supremo Tribunal, no Agravo Regimental no Mandado de Segurança n. 32.435, Redator para acórdão o Ministro Teori Zavascki, Sessão de 4.8.2015. O caso 2. O presente mandado de segurança foi “impetrado por Esmeralda Fernandes dos Santos contra suposto ato coator do Ministro Presidente do Tribunal de Contas da União - TCU, ato que determinou a suspensão do pagamento da incorporação do reajuste de 26,05% e 26,06% aos proventos de aposentadoria da impetrante, devidos sobre os vencimentos de fevereiro de 1989 e julho de 1987, respectivamente” (relatório, Ministro Eros Grau fl. 1). A Impetrante alega que “o Acórdão TCU n. 2.562/2004 afronta a coisa julgada nos autos da reclamação trabalhista n. 1.162/89, cuja sentença [fls. 58/62], confirmada pelo TRT da 13ª Região [fl. 63/65], condenou o IBAMA a acrescentar aos vencimentos dos reclamantes os referidos percentuais [26,06% referente ao gatilho salarial do mês de junho/87, e do percentual de 26.05%, MS 25430 referente à URP de fevereiro/89, aos salários da impetrante, para todos os efeitos legais]. O Acórdão transitou em julgado em 19.09.91 [fl. 67], incorporados os percentuais aos vencimentos do impetrante desde janeiro de 1992 [fl. 69].” (relatório, Ministro Eros Grau, fl. 1, e inicial, fl. 7). Pede “sejam restabelecidos os pagamentos percentuais nos seus proventos de aposentadoria, concedendo-se a ordem definitiva para reconhecer a legalidade da incorporação questionada, por força da coisa julgada”. 3. A liminar foi monocraticamente deferida pelo Ministro Eros Grau, em 28.6.2005. Iniciado o julgamento de mérito, em 2.2.2007, após o voto do então Relator, Ministro Eros Grau, concedendo a ordem, pediu vista o Ministro Joaquim Barbosa, sucedido pelo Ministro Edson Fachin que, em 24.8.2015, devolveu os autos para continuação de julgamento. Da Unidade de Referência de Preços 4. O percentual mencionado tem origem no Decreto-Lei n. 2.335, de 12.6.1987, pelo qual se instituiu a Unidade de Referência de Preços – URP para fins de reajuste de preços e salários (art. 3º), considerada a média mensal da variação do IPC ocorrida no trimestre imediatamente anterior, para aplicação a cada mês do trimestre subsequente pelo seu valor fixo (§ 1º do art. 3º). Estabeleceu-se que a URP, determinada pela média de um trimestre, recomporia perdas salariais no trimestre seguinte. O Decreto-Lei n. 2.335 assegurou aos trabalhadores em geral e aos servidores civis e militares da União e de suas autarquias o reajuste dos salários em proporção idêntica à variação da URP a título de antecipação (art. 8º, § 1º). De acordo com o parágrafo único do art. 9º do Decreto-Lei n. 2.335, MS 25430 “nas revisões salarias ocorridas nas datas-base ser[iam] compensadas as antecipações, referidas no artigo 8º, recebidas no período de 12 meses que lhe [fossem] imediatamente anteriores”. 5. Com base no disposto no art. 15, inc. V, do citado Decreto-Lei, o Ministro da Fazenda editou a Portaria GM-MF n. 354, de 30.11.1988, fixando o índice de 26,05% para o reajuste mensal dos vencimentos no trimestre relativo aos meses de dezembro de 1988 a fevereiro de 1989. 6. Quando já vencido o trimestre de determinação da URP (relativo aos meses de setembro, outubro e novembro de 1988), foi editada a Medida Provisória n. 32, de 15.1.1989 (instituidora do denominado Plano Verão), convertida na Lei n. 7.730, de 31.1.1989, pela qual se revogou o Decreto-Lei n. 2.335/1987 (art. 38) e, por consequência, o sistema da URP, determinando-se ainda o congelamento de preços e salários e instituindose outro critério de reajustamento. 7. Quanto ao mês de fevereiro de 1989, os vencimentos seriam reajustados em 26,05%, como o foram nos meses de dezembro de 1988 e janeiro de 1989. Todavia não houve qualquer atualização devido à alteração legislativa mencionada. Decisões judiciais e administrativas sobre a URP. Vedação à incorporação na Decisão do Supremo na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 694 de 6.10.1993. 8. Várias ações individuais e coletivas foram ajuizadas, pleiteando-se a reposição do poder aquisitivo dos trabalhadores e servidores pela revisão dos vencimentos de fevereiro de 1989 com a incidência do percentual de 26,05%, sob pena de contrariedade aos princípios constitucionais do direito adquirido e da irredutibilidade de vencimentos. Muitas dessas ações (como havido neste mandado de segurança) MS 25430 foram ajuizadas na Justiça do Trabalho, devido ao regime híbrido existente no funcionalismo público antes do advento do regime jurídico único instituído pela Lei n. 8.112/1990 em cumprimento ao disposto no caput do art. 39 da Constituição da República, redação originária. 9. Prevaleceu, inicialmente, entendimento favorável aos reclamantes, tendo a Justiça especializada determinado a reparação da perda observada (direito ao reajuste salarial), mediante a utilização, na parte dispositiva das sentenças, de diferentes expressões como “incorporação”, “reposição”, “recomposição” e “integração” do percentual pleiteado. 10. Em razão dessas decisões, diversos órgãos da Administração Pública resolveram estender administrativamente a reposição da URP de fevereiro de 1989 a seus servidores. 11. Alguns desses atos foram objeto de impugnação pela via direta do controle de constitucionalidade, tendo este Supremo Tribunal sinalizado, desde fevereiro de 1992, pela inexistência de direito adquirido à parcela referente à URP de fevereiro de 1989, quando deferidas diversas medidas cautelares requeridas contra atos administrativos de tribunais pelos quais concedida a parcela mencionada aos seus servidores (Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 661, Relator o Ministro Néri da Silveira, Plenário, DJ 7.5.1993; Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 662, Relator o Ministro Célio Borja, Plenário, DJ 8.5.1992; Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 694, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJ 9.4.1992; Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 729, Relator o Ministro Néri da Silveira, Plenário, DJ 17.11.1995; Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 728, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJ 26.6.1992; Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 730, Relator o Ministro Ilmar Galvão, Plenário, DJ 4.9.1992). MS 25430 A partir do julgamento de mérito da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 694, em 6.10.1993, essa sinalização tornou-se definitiva, não cabendo mais a alegação de direito adquirido à reposição remuneratória considerada a Unidade de Referência de Preços de fevereiro de 1989. O Relator, Ministro Marco Aurélio, proferiu voto nos seguintes termos: “À espécie tem pertinência o que assentado por esta Corte quando do julgamento do mandado de segurança n. 21.216-1-DF, ocorrido em 5 de dezembro de 1990. Na oportunidade, ficou decidido que não se pode ter como retroativa lei editada em período anterior ao início do mês referente ao direito à remuneração. A partir de tal óptica, afastou-se a possibilidade de cogitar-se de ofensa a direito adquirido aos vencimentos reajustados quando, antes do mês correspondente, deu-se a alteração da política remuneratória” (DJ 11.3.1994). 12. Apesar da pacificação da matéria neste Supremo Tribunal, a limitação dos efeitos das decisões proferidas aos destinatários dos atos declarados inconstitucionais permitiu a manutenção de outras decisões, judiciais e administrativas, dando respaldo ao pagamento do percentual referente à URP de fevereiro de 1989 em diversos órgãos da Administração Pública federal. Revisão das aposentadorias pelo TCU e novas decisões do Supremo 13. Ao examinar atos de aposentadoria de servidores contemplados por essas decisões, o Tribunal de Contas da União identificou ilegalidades no pagamento das perdas geradas pelos planos econômicos, entre elas a incorporação de antecipações salariais além da data-base e seu pagamento como parcela destacada. Pautado no “poder-dever de apreciar a legalidade das concessões e, consequentemente, das parcelas que compõem os cálculos dos proventos, mesmo que constitu[íssem] coisa julgada no âmbito do Poder Judiciário” (fl. 367), o Tribunal de Contas da União passou a negar o registro dos atos de MS 25430 aposentadoria que contemplassem tais parcelas, determinando aos órgãos públicos a adoção de medidas para regularização no pagamento dos servidores em atividade e a reposição das importâncias, salvo as recebidas de boa-fé. 14. Devido à impetração de vários mandados de segurança e ao risco de essa orientação vir a contrariar o entendimento deste Supremo Tribunal sobre a garantia da coisa julgada, o Plenário do Tribunal de Contas determinou, em 7.6.2000, o sobrestamento de todos os processos de concessão de aposentadoria nos quais discutidas parcelas oriundas de planos econômicos até o julgamento de mérito deste Mandado de Segurança n. 23.394 (Decisão n. 473/2000, TC-027.560/1991-0). 15. O sobrestamento não durou tanto quanto se propôs, pois, antes do início do julgamento deste paradigma em 9.6.2005, foi publicado o acórdão proferido no Mandado de Segurança n. 23.665, no qual assentada a oponibilidade dos limites da coisa julgada à atuação do Tribunal de Contas da União (Relator o Ministro Maurício Corrêa, Plenário, DJ 20.9.2002), seguindo-se outros julgados do Plenário com o mesmo entendimento, por exemplo, o Mandado de Segurança n. 23.758/DF, Relator o Ministro Moreira Alves, Plenário, DJ 13.6.2003, e o Mandado de Segurança n. 25.009/DF, Relator o Ministro Carlos Velloso, Plenário, DJ 24.11.2004. Retomou-se, então, o andamento dos processos administrativos sobrestados, com o Tribunal de Contas da União realizando a apreciação dos limites das decisões emanadas do Poder Judiciário, para aferição do exato e integral cumprimento, pela Administração Pública, das ordens recebidas da Justiça, considerando-se que as sentenças judiciais têm força de lei nos limites da lide e das questões decididas, conforme expresso no art. 468 do Código de Processo Civil. 16. Fundado nas circunstâncias fáticas e legais que deram origem ao MS 25430 percentual discutido (26,05%), o Tribunal de Contas da União assentou que a manutenção no pagamento de parcela com natureza de antecipação salarial depois do reajuste da data-base, sem que isso fosse expressamente pedido e determinado, significaria extrapolação dos limites da lide, impondo-se, em consequência, a suspensão dos pagamentos irregulares de parcelas alusivas à URP de fevereiro de 1989, efetuados em favor de servidores inativos e ativos. Sob a perspectiva da eficácia objetiva, firmou entendimento no sentido de a modificação do quadro fático-jurídico justificador da relação de caráter continuado autorizar a enunciação do exaurimento do provimento judicial acobertado pela coisa julgada. A ilegalidade assentada pelo Tribunal de Contas da União não decorreria da discordância quanto ao mérito da decisão judicial, mas sim do alegado erro na aplicação desta pelo órgão de origem dos servidores. 17. A adoção desse entendimento não impediu a impetração de novos mandados de segurança fundados na pretensa contrariedade à coisa julgada, com algumas variações e acréscimos de outras teses, como a de desrespeito ao contraditório e à ampla defesa na esfera administrativa e a de ofensa à segurança jurídica, à proteção da confiança, ao ato jurídico perfeito e à decadência. Diante da indefinição no resultado do julgamento deste mandado de segurança paradigma, a matéria relativa à supressão, pelo Tribunal de Contas da União, de parcela remuneratória fundada em decisão judicial transitada em julgado foi recentemente posta em discussão nas Turmas deste Supremo Tribunal, com base no permissivo da al. d do inc. I do art. 9º do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, com a alteração da Emenda Regimental n. 49/2014. Julgamentos recentes sobre a matéria, pelas Turmas do Supremo MS 25430 18. Na Segunda Turma, o tema é objeto do Agravo Regimental no Mandado de Segurança n. 32.435, interposto pela União contra decisão do Relator, Ministro Celso de Mello, que concedeu a ordem para cassar o acórdão do Tribunal de Contas da União, por meio do qual suprimido o pagamento do percentual de 28,86%, relativo ao índice de reajuste salarial concedido aos servidores militares e estendido judicialmente à Agravada. Divergindo do Relator, o Ministro Teori Zavascki proferiu voto no sentido do provimento do agravo regimental, reconhecendo a regularidade da atuação do órgão de controle externo, ao fundamento de esse não ter desconsiderado a existência do trânsito em julgado garantidor da inclusão do percentual discutido, mas apenas promovido juízo sobre a eficácia temporal dessa decisão, em virtude de significativas mudanças do estado de direito que deu suporte à diferença de vencimentos reconhecida pela decisão judicial. O julgamento foi concluído em 4.8.2015, prevalecendo a tese exposta no voto divergente. 19. Na Primeira Turma, a alegada contrariedade à garantia constitucional da coisa julgada por acórdão do Tribunal de Contas da União pelo qual se negou registro de aposentadoria a servidores de universidade federal, determinando a imediata interrupção no pagamento do percentual de 26,05% (URP de fevereiro de 1989), foi apreciada no julgamento do Mandado de Segurança n. 31.642/DF, realizado em 2.9.2014. A ordem foi indeferida por unanimidade, nos termos do voto do Relator, Ministro Luiz Fux, que, entre outros fundamentos, assentou a inocorrência de contrariedade à coisa julgada “nas hipóteses em que ocorrerem modificações no contexto fático-jurídico em que produzida (...), com destaque ao aumento MS 25430 salarial provocado pela reestruturação de carreira dos docentes em universidades federais – verbi gratia, Lei n. 11.784/2008 –, que vieram a incorporar o valor que era pago em separado a título de antecipação salarial” (DJe 22.9.2014). Esse acórdão transitou em julgado em 6.10.2014. 20. Menos de um mês depois de concluído o julgamento na Primeira Turma, o Plenário deste Supremo Tribunal apreciou, em 24.9.2014, o mérito de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida, no qual discutida “controvérsia acerca do alcance da coisa julgada na hipótese em que limitado no tempo, em sede de execução do título judicial, o direito de incidência do percentual de 26,05%, relativo à URP de fevereiro, sobre os respectivos proventos, reconhecido mediante sentença” (Recurso Extraordinário n. 596.663/RJ, Redator para o acórdão o Ministro Teori Zavascki, DJe 26.11.2014). Nessa oportunidade, firmou-se a tese de que “a sentença que reconhece ao trabalhador ou servidor o direito a determinado percentual de acréscimo remuneratório deixa de ter eficácia a partir da superveniente incorporação definitiva do referido percentual nos seus ganhos” (DJe 26.11.2014, grifos nossos). Na ocasião, os Ministros Celso de Mello e Marco Aurélio divergiram desse entendimento. Contra esse acórdão, foram opostos embargos de declaração, rejeitados à unanimidade em 26.2.2015. 21. Fundados nesses dois últimos precedentes, alguns Ministros passaram a indeferir monocraticamente mandados de segurança nos quais invocada a proteção da coisa julgada sobre parcelas de vencimentos ou proventos reconhecidas judicialmente e suprimidas por determinação do Tribunal de Contas da União, sendo exemplos: Mandado de Segurança n. 31.353/DF, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe 11.2.2015; Mandado de Segurança n. 31.980/DF, Relator o Ministro Teori Zavascki, MS 25430 DJe 11.2.2015; e Mandado de Segurança n. 32.551/DF, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 11.11.2014. Esse o contexto atual sobre a matéria neste Supremo Tribunal Federal. Ausência de direito líquido e certo: denegação da ordem 22. Filio-me à tese assentada na Primeira Turma deste Supremo Tribunal no julgamento do Mandado de Segurança n. 31.642, Relator o Ministro Luiz Fux, posteriormente adotada pelo Plenário no julgamento do Recurso Extraordinário com Repercussão Geral n. 596.663/RJ, Redator para o acórdão o Ministro Teori Zavascki. Conforme expresso nesses julgados, as Unidades de Referência de Preços foram previstas para repor o poder aquisitivo de salários e vencimentos até a data-base da categoria, quando verificado o acerto de contas, configurando antecipações salariais. 23. Fundado nessa premissa, o Ministro Luiz Fux, no julgamento do Mandado de Segurança n. 31.642, afirmou: “Nesse contexto, caso os servidores pudessem manter todas as vantagens pecuniárias do regime anterior no novo regime, e nisso devem ser incluídas as calcadas em pronunciamentos judiciais, eles ficariam com o melhor dos mundos. As vantagens do regime antigo seriam mescladas com as do novo, possibilitando, até mesmo, a criação de remunerações acima do que poderia ser aceitável do ponto de vista da moralidade. Além disso, as parcelas remuneratórias do regime anterior nunca seriam suprimidas, e as novas seriam acrescidas, o que inviabilizaria, do ponto de vista de controle orçamentário, toda e qualquer alteração quanto ao aspecto remuneratório da carreira dos servidores. A eventual menção, no corpo das sentenças já transitadas e MS 25430 favoráveis ao impetrante no sentido da incorporação da vantagem de 26,05% da URP não esvazia essas assertivas, à medida que tais incorporações restringiram-se ao período em que vigorou o regime jurídico antigo. Não há, assim, qualquer ofensa à coisa julgada na atuação do TCU. (…) Fixada essa premissa, importante analisar a alegação de ofensa à coisa julgada no tocante à sua eficácia temporal, vinculada sobremaneira pela cláusula rebus sic stantibus. Tal cláusula impõe que a força vinculativa das sentenças judiciais, notadamente as que tratam de relações jurídicas com efeitos prospectivos, permanece enquanto se mantiverem íntegras as situações de fato e de direito que lhe deram amparo no momento da sua prolação. Como aponta a doutrina, ‘quer isso dizer, em concreto, que a sentença que aprecia um feito cujo suporte é constituído por relação dessa natureza [continuativa] atende apenas os pressupostos do tempo em que foi proferida, sem, entretanto, extinguir a própria relação jurídica, que continua sujeita às variações de seus elementos’ (PORTO, Sérgio Gilberto. Coisa Julgada Civil. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006, p. 104). Em outras palavras, relações jurídicas materiais que têm por objeto obrigações homogêneas de trato sucessivo (i.e., prestações periódicas e renováveis de tempos em tempos) admitem flexibilização de seu conteúdo, e mais, independentemente de ajuizamento de ação rescisória. De fato, não seria razoável imaginar o contrário. Caso uma sentença judicial pudesse cristalizar determinada relação jurídica continuativa no tempo, os jurisdicionados teriam incentivos para ajuizar ações com o simples propósito de congelar o estado de fato ou de direito num dado instante, evitando que possíveis modificações futuras viessem a agravar sua posição jurídica”. 24. No julgamento do Recurso Extraordinário n. 596.663/RJ, o Ministro Teori Zavascki realçou a dispensabilidade de novo pronunciamento judicial para cessarem os efeitos de sentença sobre relação jurídica de trato continuado por alteração do status quo em que proferida. Citando trabalho doutrinário de sua autoria (Eficácia das MS 25430 Sentenças na Jurisdição Constitucional. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013. 3. ed.), Sua Excelência anotou: “Convém repetir e frisar, todavia, que a ação de revisão é indispensável apenas quando a relação jurídica material de trato continuado comportar, por disposição normativa, o direito potestativo antes referido. É o caso da ação de revisão de alimentos, destinada a ajustá-los à nova situação econômica do devedor ou às supervenientes necessidades do credor, e da ação de revisão de sentença que tenha fixado valores locatícios, para ajustá-los a novas condições de mercado (arts. 19 e 68 da Lei 8.245/1991). Afora tais casos, a modificação do estado de fato ou de direito produz imediata e automaticamente a alteração da relação jurídica, mesmo quando esta tiver sido certificada por sentença com trânsito em julgado, conforme anteriormente assinalado”. A inexistência de direito adquirido a regime jurídico evidencia a ausência de direito potestativo, pelo que não se exige pronunciamento judicial sobre os efeitos da mudança do status quo da sentença transitada em julgado em relação ao pagamento da URP de fevereiro de 1989. 25. A atuação do Tribunal de Contas da União nesses casos está respaldada no exercício do poder-dever de apreciar e determinar a adequação dos gastos públicos aos ditames legais, de acordo com a competência atribuída pelos incs. III, IV, VIII, IX e XI do art. 71 da Constituição da República. Não se está a reconhecer a competência para a autoridade administrativa desconstituir as premissas adotadas pela autoridade judicial na elaboração da norma de decisão, o que somente poderia ocorrer na via judicial. Restringe-se a análise de legalidade ao exame da manutenção das circunstâncias fáticas e legais justificadoras da produção de efeitos pela norma jurídica (ato jurisdicional) aplicada à relação de trato continuado. MS 25430 26. Mantém-se incólume o entendimento que impede a autoridade administrativa de reexaminar ato de conteúdo jurisdicional, formalizado por magistrados ou tribunais do País. Afirma-se a competência do Tribunal de Contas da União para aferir a validade do ato administrativo pelo qual se aplica a norma jurídica resultante da atividade jurisdicional, examinando a correspondência dos motivos utilizados para saber se ainda produzem efeitos. Celso Antônio Bandeira de Mello ensina: “Motivo é o pressuposto de fato que autoriza ou exige a prática do ato. É pois, a situação do mundo empírico que deve ser tomada em conta para a prática do ato. (...) É evidente que o será viciado toda vez que o motivo de fato for descoincidente com o motivo legal. Para fins de análise da legalidade do ato, é necessário, por ocasião do exame dos motivos, verificar: a) a materialidade do ato, isto é, verificar se realmente ocorreu o motivo em função do qual foi pratico o ato; b) a correspondência do motivo existente (e que embasou o ato) com o motivo previsto na lei” (Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros Editores, 1994. p. 179-180). Não se há cogitar de ofensa à coisa julgada quando a cessação dos efeitos da sentença referente a relação jurídica de trato continuado decorrer da natural modificação no contexto fático-jurídico que lhe servia de suporte, pois, “Em verdade, [a coisa julgada] apenas retrata a imutabilidade jurídica do comando concreto (rectius parte dispositiva) da sentença. Cabe[ndo] acrescer, ademais, que seria mais correto averbar que aquilo que a coisa julgada torna imutável é a eficácia da sentença, pois este predicado diz respeito apenas à potência, à aptidão para produzir efeitos do ato, não os efeitos em si, que são mutáveis independentemente da qualidade que lhe quis atribuir a lei” MS 25430 (MENDONÇA, Ricardo Magalhães. “Limites Subjetivos da Coisa Julgada e a Esfera Jurídica do Terceiro”. Revista Dialética de Direito Processual n. 126, setembro de 2013, p. 126). 27. Considero irrepreensíveis os fundamentos expostos pelo Ministro Teori Zavascki no voto proferido no Recurso Extraordinário n. 596.663: “Sobre esse tema, há uma premissa conceitual incontroversa: a de que a força vinculativa dessas sentenças atua rebus sic stantibus. Realmente, ao pronunciar juízos de certeza sobre a existência, a inexistência ou o modo de ser das relações jurídicas, a sentença leva em consideração as circunstâncias de fato e de direito que se apresentam no momento da sua prolação. Tratando-se de relação jurídica de trato continuado, a eficácia temporal da sentença permanece enquanto se mantiverem inalterados esses pressupostos fáticos e jurídicos que lhe serviram de suporte (cláusula rebus sic stantibus)”. Sobre essa questão, Humberto Teodoro Júnior ensina: “De certo modo – observa Liebman – ‘todas as sentenças [e não apenas as que apreciam relações continuativas] contêm implicitamente a cláusula rebus sic stantibus’, já que ‘a coisa julgada não impede absolutamente que se tenham em conta os fatos que intervierem sucessivamente à emanação da sentença’, como é caso do pagamento da soma devida, o qual uma vez ocorrido elimina a possibilidade de execução da condenação, sem que, entretanto, se altere a vontade concreta do direito definida na sentença revestida da autoridade de coisa julgada. A relação jurídica acertada pela sentença continua a ter vida própria e, sem prejuízo do provimento judicial, se submete às vicissitudes próprias de todas as relações jurídicas, isto é, continua passível de extinção ou modificação por fenômenos supervenientes ao acertamento judicial” (Curso de Direito Processual Civil. Teoria Geral do direito processual civil e processo de conhecimento. Vol. I. 53. ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2012. p. 554-555). MS 25430 28. A invocada ausência, nas sentenças, de limitação temporal quanto à incidência do percentual reconhecido ou a utilização de expressões como “incorporação” ou “integração” do percentual aos vencimentos dos demandantes e o seu pagamento com efeitos presentes e futuros não caracterizam ofensa à garantia da coisa julgada. Essas circunstâncias apenas denotam os efeitos prospectivos projetados pela sentença pela qual se decide sobre relação jurídica de trato continuado, consideradas as situações de fato e de direito existentes no momento da prolação. 29. Mostra-se regular a atuação do Tribunal de Contas da União ao afastar a aplicação continuada de índices pelas autoridades administrativas sujeitas ao seu controle, mesmo depois de ocorrerem mudanças significativas na estrutura salarial do funcionalismo, sob pena de reconhecer direito adquirido a regime de vencimentos, o que é repelido pela jurisprudência deste Supremo Tribunal. Conforme assentado pelo Ministro Ayres Britto no julgamento do Habeas Corpus n. 103.725/DF, a “previsão constitucional desse aparato orgânico-funcional de controle externo [realizado pelos Tribunais de Contas] não tem outro objetivo imediato senão o de evitar o desgoverno e a desadministração” (Segunda Turma, DJe 31.1.2012). 30. Caracterizar-se-ia transgressão à coisa julgada se o Tribunal de Contas da União tivesse determinado a devolução de valores recebidos por força do provimento judicial antes da modificação dos seus pressupostos fáticos e jurídicos. Não é o que se tem na espécie vertente. Também se poderia cogitar de ofensa à garantia mencionada se, pela decisão transitada em julgado, tivesse sido expressamente afastada do reajuste geral de vencimentos instituído pelo Decreto-Lei n. 2.335/1987 a natureza de antecipação salarial, impedindo-se a compensação ou o MS 25430 abatimento por aumentos remuneratórios supervenientes. 31. Nos votos proferidos, os Ministros Sepúlveda Pertence e Joaquim Barbosa reconheceram essa circunstância na espécie vertente, fundados no fato de o Tribunal Regional do Trabalho da 16ª Região ter desprovido o recurso ordinário interposto pela Fundação Universidade Federal do Piauí, no qual suscitada a integração do percentual referente à URP de fevereiro de 1989 “quando do reajuste de jan/90” (fl. 37). Contudo, não vislumbro a ocorrência dessa situação no presente Mandado de Segurança. 32. Conforme alegado pela parte e tido por incontroverso na presente lide: “Como se vê, o TCU, relegando a segundo plano a decisão judicial que conferiu à autora o direito ao reajuste e à incorporação dos percentuais de 26.06% (URP de junho/87) e 26,05% (URP de fevereiro/89), contribuiu sua convicção no mais absoluto vazio (daí a ausência de fundamento legal), com base em conjecturas totalmente alheias à realidade dos autos, sem levar em consideração, portanto, a existência de uma decisão judicial que, expressamente, determinou tanto o reajuste como a incorporação dos citados índices correspondentes às URPs aos salários do impetrante. A Justiça do Trabalho, nos autos da Reclamação Trabalhista n. 1162/1989, que tramitou perante a 3ª Vara do Trabalho de João Pessoa (Paraíba), acolhendo o pedido da impetrante, impôs ao IBAMA (unidade pagadora) então reclamada, obrigação de pagar ao autor os percentuais de 26,06% e 26,05% sobre seus salários. A citada decisão judicial deixou expressamente consignado que ‘os reajuste deverão ser incorporados aos salários dos autores para todos os efeitos legais, tudo nos termos do pedido” (fl. 7). 33. Eventual dúvida sobre o comando normativo advindo da sentença deve considerar a interpretação que conduza a mantê-la dentro MS 25430 da congruência obrigatória com o ordenamento jurídico, segundo lição de Humberto Teodoro Júnior: “Seria de todo inadmissível escolher-se a interpretação que afastasse a dúvida gerada pela linguagem da sentença, fazendo-a portadora de um sentido ilegal e incompatível com seus obrigatórios limites. Eis aí outra importante regra aplicável à interpretação dos julgados. Nessa operação, pode o intérprete divisar mais de um significado para as palavras do julgador, todos passíveis de sentido léxico verossímil, embora divergentes. A obra interpretativa haverá de consistir, conforme a ciência da hermenêutica jurídica, na escolha da exegese que se mostre compatível com a norma legal aplicável. E se, em se tratando de contrato, ‘na dúvida’ -preconiza Carlos Maximiliano – ‘presume-se que as partes quiseram conformar-se com a lei’, assim é, também, em relação à interpretação da lei e da sentença: quando uma norma legal ordinária ou um texto sentencial ostentar, eventualmente, dois significados, um que se harmoniza com a Constituição e outro que seja incompatível com ela, a regra de hermenêutica é a recomendada por J. J. Gomes Canotilho: ‘O principio da prevalência da constituição impõe que, dentre as várias possibilidades de interpretação, só deve escolher-se a interpretação que não seja contrária ao texto e programa da norma ou normas constitucionais.’ Isto porque atribuir à lei o sentido incompatível com a Constituição equivale a torná-la irremediavelmente nula. Para a interpretação das sentenças outro não é o princípio a observar: na dúvida, não se pode entender que o julgador tenha julgado a causa de maneira a contrariar seus deveres jurisdicionais, proferindo decisório ilegal e nulo e muito menos ofensivo aos princípios constitucionais; há de prevalecer o outro sentido verossímil e que o ponha em sintonia com a lei e os limites determinados pelo objeto da demanda deduzida em juízo” (“Objeto do Processo – Pedido e sua Interpretação – Adstrição do Juiz ao Pedido no Julgamento – Interpretação da Sentença – Coisa Julgada e seus Limites”. Revista Dialética de Direito Processual n. 62, maio de 2008, p. 126). MS 25430 A invocada ausência, nas sentenças, de limitação temporal quanto à incidência do percentual reconhecido ou a utilização de expressões como “incorporação” ou “integração” do percentual aos vencimentos dos demandantes e o seu pagamento com efeitos presentes e futuros não configuram ofensa à garantia da coisa julgada. 34. Tampouco considero adequada a invocação do princípio constitucional da segurança jurídica para justificar a manutenção dessas situações, pois, conforme realcei em trabalho doutrinário: “O direito não busca com a coisa julgada a segurança jurídica como direito, mas como garantia de direitos. E o Direito busca a justiça segura, não a injusta segura. Não se pode buscar fazer da coisa julgada ato pétreo ou intocável do Estado, intangível pelo próprio Estado, ainda quando sobrevenham demonstrações de seu erro ou tangibilidade necessária por meios próprios. Se nem ao menos a Constituição é intocável, admitindo-se a sua reforma quando se faça necessário e mais justo e legítimo, o que seria um Estado no qual a força das coisas mostradas e demonstradas parecessem intocáveis por ter um juiz decidido de forma definitiva (...) (...) A prescrição constitucional dota a pessoa de segurança quanto ao seu patrimônio de bens jurídicos, ao qual se põe ao desvelo e à proteção de cada um e do Estado. Este se vê obrigado a tolher quaisquer novos processos sobre bem já resguardado segundo decidido pelo julgador, o qual atua aplicando a lei e fazendo-se valer no caso concreto. O que se tem, aí, é a garantia da estabilidade das relações jurídicas e a certeza dos atos estatais. O que o Estado tenha decidido, judicialmente, no sentido do valor e do valer da lei em determinado caso, não pode ser posto em discussão permanente ou nova que se quebrantem as raias da certeza que deve envolver e garantir os provimentos estatais qualificados pela vocação à definitividade. A pessoa tem o direito de ver-se obrigada na certeza de que o quanto respondido pelo Estado sobre questão tenha ofertado à decisão judicial MS 25430 produz efeitos qualificados pela impugnabilidade recalcitrante” (ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Constituição e Segurança Jurídica: Direito Adquirido, Ato Jurídico Perfeito e Coisa Julgada. Belo Horizonte: Fórum, 2005. 2. ed. revista e ampliada. p. 167179, grifei). 35. Não considero indispensável para a validade do ato impugnado a comprovação, pela autoridade coatora, da efetiva compensação do reajuste na data-base imediatamente posterior a fevereiro de 1989, conforme sustentou o Ministro Joaquim Barbosa em seu voto no Mandado de Segurança n. 23.394 (no qual pedi vista). Não se pode perder de perspectiva que o princípio constitucional da legalidade, do qual decorre a presunção de veracidade e legalidade de todo ato administrativo, assegura a confiança do administrado na atuação da Administração Pública pautada pela lei. Sobre a temática da presunção de validade dos atos administrativos, anotei: “Assim, a presunção de validade dos atos administrativos pode ser comum (hominis ou juris tantum) ou legal (de jure). Para a generalidade dos atos da Administração Pública prevalece a presunção comum, contestável e extinguível mediante comprovação da ruptura ou da afronta ao Direito neles encontrada ou por eles cometida. A prova da invalidade do ato fulmina-o e determina a sua retirada do mundo jurídico. Daí por que antes se afirmou ser a presunção de validade relativa e sujeita à contrastação. A presunção comum, diversamente da legal, não dispensa a autoridade administrativa do ônus da prova, mas coloca-a em situação passiva, cabendo ao autor da impugnação produzir a demonstração das irregularidades alegadas” (Princípios constitucionais da Administração Pública. Belo Horizonte: Editora Lê, 1994. p. 121123). 36. Em casos similares, o Tribunal de Contas da União tem aplicado MS 25430 o Enunciado n. 106 da sua Súmula de Jurisprudência, afastando a obrigatoriedade da reposição das importâncias já recebidas, referentes à incorporação aos proventos do percentual de 26,05%, até a data do conhecimento daquelas decisões. Essa orientação harmoniza-se com o entendimento deste Supremo Tribunal no sentido de, com a declaração de ilegalidade da aposentadoria pelo Tribunal de Contas da União, cessar a presunção de boa-fé do servidor público que recebe valores indevidos a título de aposentadoria, ficando o recebimento de parcelas subsequentes, por força do efeito suspensivo do recurso administrativo interposto dessa decisão, por conta e risco do recorrente (Mandado de Segurança n. 25.112, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJ 3.2.2006, e Mandado de Segurança n. 26.085, de minha relatoria, Plenário, DJe 12.6.2008). 37. O quanto exposto não afasta o entendimento assentado no Mandado de Segurança n. 23.665 no sentido da oponibilidade da coisa julgada ao Tribunal de Contas da União. Diferente do que se tem na espécie vertente, naquele mandado de segurança a União foi expressamente condenada a “efetivar os reajustes posteriores dos autores com base nos vencimentos majorados na forma desse Decreto-lei [n. 2.335/1987]”, conforme realçado pelo Relator, Ministro Maurício Corrêa. 38. Nem se alegue que a manutenção no pagamento da parcela pleiteada a docentes amparados por decisão transitada em julgado caracterizaria afronta ao princípio da isonomia, pois essa circunstância por si só serve para diferenciá-los dos demais (Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n. 661.450, Relator o Ministro Eros Grau, Segunda Turma, DJ 14.11.2007, e Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n. 449.586, Relator o Ministro Eros Grau, Segunda Turma, DJ 5.5.2006). MS 25430 39. Tampouco se pode falar, na espécie, de inobservância ao postulado da irredutibilidade de vencimentos, pois, conforme entendimento pacífico deste Supremo Tribunal, são irredutíveis somente os vencimentos e proventos constitucionais e legais, jamais os ilegais. Assim, por exemplo: Recurso Extraordinário n. 185.255, Relator o Ministro Sydney Sanches, Primeira Turma, DJ 19.9.1997; Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n. 257.236, Relator o Ministro Maurício Corrêa, Segunda Turma, DJ 4.8.2000; Mandado de Segurança n. 23.996, Relatora a Ministra Ellen Gracie, Plenário, DJ 12.4.2002; e Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n. 411.327, Relator o Ministro Eros Grau, Primeira Turma, DJ 24.6.2005. 40. Pelo exposto, não vislumbro direito líquido e certo dos Impetrantes à manutenção do índice relativo ao reajuste referente à Unidade de Referência de Preços – URP de fevereiro de 1989 (Plano Verão), tendo em vista sua natureza antecipatória, do que decorre a necessidade de compensação ou abatimento com reajustes remuneratórios posteriores. Adiro, no ponto, aos fundamentos expostos pelo Ministro Luiz Fux no julgamento do Mandado de Segurança n. 31.642, quando Sua Excelência acentuou: “Com o devido respeito aos entendimentos em sentido diverso, tenho que, com a constituição do título judicial em 1989 e a aquisição do direito a aposentar-se antes das Emendas Constitucionais n. 20/98 e 41/03, na égide, portanto, da redação original do art. 40 da Constituição Federal, resta consagrada, no caso, a regra de paridade entre os proventos com os vencimentos recebidos no cargo ativo (art. 40, § 4º, CRFB/88). A redação embrionária do art. 40 da CRFB/88 era explícita em garantir aos servidores que se aposentassem recebendo proventos com base no cargo efetivo como se não houvesse a interrupção na carreira (...). Forçoso concluir, desse modo, que o antigo imperativo MS 25430 constitucional da paridade entre remuneração e proventos garantia aos docentes aposentados e pensionistas a percepção de todas as vantagens como se na ativa estivessem, incluindo-se, indubitavelmente, aquelas reconhecidas por força de sentença judicial transitada em julgado” (DJe 22.9.2014). 41. Daí não se extrai, contudo, motivo para a concessão da ordem, pelos fundamentos antes apresentados. 42. Tampouco considero cabível a devolução dos valores indevidamente recebidos pelos Impetrantes, em razão da consequente cassação da liminar deferida pelo Ministro Relator. Não desconheço, no ponto, o acolhimento por este Supremo Tribunal do entendimento segundo o qual, com a declaração de ilegalidade da aposentadoria pelo Tribunal de Contas da União, o recebimento de parcelas subsequentes, por força do efeito suspensivo do recurso interposto dessa decisão ou por liminar em ação judicial, ocorreria por conta e risco do recorrente, não podendo ser projetada, até o pronunciamento definitivo do Tribunal de Contas da União ou do órgão jurisdicional competente, a presunção de boa-fé da qual goza o servidor com a concessão da aposentadoria pela Administração Pública (Mandado de Segurança n. 25.112, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJ 3.2.2006; Mandado de Segurança n. 26.085, de minha relatoria, Plenário, DJe 12.6.2008; e Mandado de Segurança n. 29.247, Relator o Ministro Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 22.2.2013; Súmula n. 405 do Supremo Tribunal Federal). 43. Não se deve ignorar, contudo, a presença de circunstância excepcional a justificar a projeção do postulado da confiança no pagamento da parcela objeto de discussão, protraindo os efeitos da liminar até o momento da cassação, apesar da natureza precária e efêmera. MS 25430 Refiro-me ao fato de que, até recentemente, prevaleceu neste Supremo Tribunal a oponibilidade da coisa julgada ao Tribunal de Contas da União pela ausência, nas sentenças, de limitação temporal quanto à incidência da parcela reconhecida, ou pela utilização de expressões como “incorporação” ou “integração” do percentual aos vencimentos dos demandantes, bem como seu pagamento com efeitos presentes e futuros. A liminar hoje reformada foi deferida nesse contexto de fundada dúvida sobre a higidez na atuação daquele órgão de controle externo da Administração Pública Federal. 44. Apesar de o ato administrativo impugnado neste mandado de segurança mitigar a presunção de legitimidade das aposentadorias, é inegável que a orientação jurisprudencial prevalecente neste Supremo Tribunal respaldava a irresignação dos Impetrantes, causando neles a justa expectativa de manutenção no pagamento das parcelas discutidas pela existência de entendimento firmado no sentido da irregular atuação do Tribunal de Contas da União em face do instituto da coisa julgada, sentimento reforçado pelo deferimento da liminar. 45. A mudança da orientação consolidada sobre a matéria em julgados recentes, com base em fundamentos até então não enfrentados, denota a necessidade de respeito às expectativas geradas pela orientação jurisprudencial aplicada por muitos anos, justificando-se a incidência, quanto aos efeitos da cassação da liminar deferida na espécie vertente, do critério da prospective overruling, sobre o qual o Ministro Celso de Mello recentemente se pronunciou em decisão monocrática: “Vale mencionar, por oportuno, a título de mera ilustração, que também a prática jurisprudencial da Suprema Corte dos EUA tem observado esse critério, fazendo-o incidir naquelas hipóteses em que sobrevém alteração substancial de diretrizes que, até então, vinham sendo observadas na formação das relações jurídicas, inclusive em matéria penal. MS 25430 Refiro-me não só ao conhecido caso ‘Linkletter’ – Linkletter v. Walker, 381 U.S. 618, 629, 1965 –, como, ainda, a muitas outras decisões daquele Alto Tribunal, nas quais se proclamou, a partir de certos marcos temporais, considerando-se determinadas premissas e com apoio na técnica do ‘prospective overruling’, a inaplicabilidade do novo precedente a situações já consolidadas no passado, cabendo relembrar, dentre vários julgados, os seguintes: Chevron Oil Co. v. Huson, 404 U.S. 97, 1971; Hanover Shoe v. United Shoe Mach. Corp., 392 U.S. 481, 1968; Simpson v. Union Oil Co., 377 U.S. 13, 1964; England v. State Bd. of Medical Examiners, 375 U.S. 411, 1964; City of Phoenix v. Kolodziejski, 399 U.S. 204, 1970; Cipriano v. City of Houma, 395 U.S. 701, 1969; Allen v. State Bd. of Educ., 393 U.S. 544, 1969, v.g. (…) Em uma palavra: os postulados da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da proteção da confiança, enquanto expressões do Estado Democrático de Direito, mostram-se impregnados de elevado conteúdo ético, social e jurídico, projetando-se sobre as relações jurídicas, mesmo as de direito público (RTJ 191/922), em ordem a viabilizar a incidência desses mesmos princípios sobre comportamentos de qualquer dos Poderes ou órgãos do Estado, para que se preservem, desse modo, situações já consolidadas no passado” (Mandado de Segurança n. 30.407/DF, DJe 3.2.2015). 46. Ainda que não haja, no sistema brasileiro, que adota o regime da civil law, a técnica dos precedentes vinculantes inerente ao sistema da common law, considero que a existência de reiteradas decisões deste Supremo Tribunal, monocráticas e colegiadas, no sentido da tese suscitada nesta impetração teve o condão de projetar o postulado da confiança até o momento do ajuste jurisprudencial e da consequente cassação da liminar, não havendo, por óbvio, cogitar-se de má-fé pelo seu simples requerimento. 47. Não se trata, é importante realçar, do acolhimento da teoria do fato consumado para garantir a continuidade no pagamento da parcela MS 25430 discutida fundada no tempo de vigência do provimento cautelar. Conforme asseverou o Ministro Teori Zavascki no julgamento do Recurso Extraordinário n. 608.482/RN, “...não há suporte lógico ou teleológico para, em relação aos efeitos de sua efetivação, pretender evitar o retorno ao status quo ante invocando princípio da segurança jurídica ou da proteção da confiança legítima” (Plenário, DJe 29.10.2014). 48. O que se propõe é reconhecer a caracterização de expectativas legítimas para os atingidos pelas decisões do Tribunal de Contas da União, a partir da atuação reiterada do Estado-juiz pelo órgão situado no topo do sistema jurisdicional, resguardando-se os efeitos jurídicos dos atos considerados inválidos até a mudança jurisprudencial ocorrida. 49. Distinção semelhante foi realizada pelo Ministro Gilmar Mendes no julgamento do Recurso Extraordinário com Repercussão Geral n. 630.733/DF, quando examinou, em voto lapidar, os efeitos da modificação da jurisprudência sobre a possibilidade de remarcação do teste de aptidão física em concurso público, ocasião na qual realçou: “Em casos como este, em que se altera jurisprudência longamente adotada, parece sensato considerar seriamente a necessidade de se modularem os efeitos da decisão, com base em razões de segurança jurídica. Essa tem sido a praxe neste Supremo Tribunal Federal, quando há modificação sensível de jurisprudência” (Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 19.11.2013). 50. A despeito da natureza precária e efêmera da medida liminar, não se há de impor aos Impetrantes a restituição do montante recebido em confiança da aplicação da orientação jurisprudencial deste Supremo Tribunal, ora mitigada. 51. Nesses termos, peço vênia para divergir do Relator, votando pela denegação da segurança, com a consequente cassação da liminar MS 25430 deferida, mantidos seus efeitos até a conclusão deste julgamento. Pelo exposto, voto pela denegação da ordem. É o meu voto. 26/11/2015 PLENÁRIO MANDADO DE SEGURANÇA 25.430 DISTRITO FEDERAL VOTO O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Eu também vou pedir vênia ao Relator original e denegar a ordem. Neste caso, diferentemente do que aconteceu no anterior, no qual eu me pronunciei favoravelmente ao respeito à coisa julgada, eu aqui verifico, a partir do parecer do Ministério Público, que a decisão judicial transitada em julgado não fez uma explícita referência à incorporação dos valores posteriores aos vencimentos do servidor. Portanto, eu denego a ordem. 26/11/2015 PLENÁRIO MANDADO DE SEGURANÇA 25.430 DISTRITO FEDERAL DEBATE A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Senhor Presidente, neste caso aqui, estou vendo, na consulta processual, que os efeitos da liminar que vai ser cassada com a denegação foi deferida em 2005. E, pelo entendimento do Tribunal de Contas e do Supremo, os impetrantes, então, teriam de devolver esses valores, e talvez nós tivéssemos que resolver isso, porque essa liminar é de 2005, mas o pagamento é anterior. Ainda não houve essa devolução de valores, que o Tribunal de Contas manda que se devolvam. Como essa liminar é de 2005, há dez anos, eles continuam recebendo. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Continuam recebendo, não é? A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Continuam. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Eu imagino o seguinte: a jurisprudência da Casa é pacífica no sentido de que receberam de boa-fé, acho que não podem ser penalizados, tratando-se, sobretudo, de servidor público, e não ter nem condições materiais, não é? A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Acho que não. No meu voto, olhei agora, eu tinha no final especificado isto: que, a despeito da natureza precária e efêmera da medida liminar, não se poderia impor, na esteira do que vem entendendo este Supremo Tribunal e o próprio Tribunal de Contas, aos impetrantes, a restituição do montante recebido por força do princípio da aplicação do princípio da boa-fé. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Da boa-fé, da segurança jurídica. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Estou fazendo a lembrança, porque tinha isso no meu voto. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Consulto, então, o Ministro Edson Fachin, como é que MS 25430 Vossa Excelência, que devolve a vista, porque o Ministro Eros Grau, o Relator original, não se encontra presente, como é que Vossa Excelência resolveria essa questão dos valores já recebidos, seja antes da liminar, seja depois da liminar, não é isso, Ministra Cármen Lúcia, até o pronunciamento que fazemos agora no sentido da denegação da ordem? Porque eles receberam até o momento em que foram registrar a sua aposentadoria. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Não, até o momento do deferimento da vista aqui pelo Supremo, que foi de 2005. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Aí, houve uma liminar suspendendo? A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Suspendendo. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Certo. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Então, o que eles receberam até ali ... O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Isso. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Eles continuaram recebendo por força da decisão liminar. Então, acho que não teriam como devolver. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, o Ministro Eros Grau não está mais presente, mas como eu sou o sucessor, e essa é uma questão que surgiu incidentemente, eu acho que não haveria problema ... O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Não, Vossa Excelência poderia votar. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - É, sobre esta questão, acho que não foi posta a ele, ao Ministro Eros Grau, não é? O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Vamos ouvir, então, o Ministro Luiz Fux. É uma nova questão. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - É quase que uma modulação. MS 25430 O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - É realmente uma questão superveniente. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - É aplicar, talvez, a jurisprudência do Supremo: quem recebe de boa-fé não devolve. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - É, eu seguiria esse entendimento agora esposado pela Ministra Cármen. Quem recebe por liminar tem de ter proteção da confiança também. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Claro! E, em se tratando de funcionário público, é uma impossibilidade até material. Pois não, Ministro Teori. O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Em relação àquilo que foi recebido antes da liminar, penso que se poderia aplicar a jurisprudência. Mas, em relação àquilo que foi recebido por força de liminar, existe uma disposição expressa da lei determinando a restituição. Se nós não determinamos a restituição com o desconto, obviamente ... A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - É, aquele desconto que a lei fixa. O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - É, nós teríamos que superar a questão da constitucionalidade dessa lei. É o art. 46, § 3º do próprio Estatuto do Servidores Públicos da União. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Não, mas nós podemos dar uma interpretação. O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - No caso concreto, Senhor Presidente, nada obstante o teor do dispositivo que o Ministro Teori está a se referir, aqui há que se ponderar que se trata de uma liminar que foi concedida em sede de mandado de segurança no âmbito do Supremo Tribunal e com efeitos do ponto de vista de geração de uma confiança justa por parte dos beneficiários. Ademais, agrega-se aqui o lapso temporal transcorrido. Portanto, são valores que obviamente podem entrar em choque, mas, neste caso concreto, e sem afastar o sentido normativo que pode determinar a restituição dos valores, nesta hipótese aqui, creio que as circunstâncias nas quais a liminar foi deferida MS 25430 e também a presunção de boa-fé de que gozam os beneficiários na espécie, eu manteria os efeitos da liminar até o julgamento presente. É a minha proposição. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - A segurança jurídica também está prevista na Constituição. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - E quando o Ministro Eros Grau, Ministro da Suprema Corte, deferiu a liminar, é porque havia um dúvida razoável. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Alto grau de jurisdicidade que tem a decisão da Suprema Corte. A confiança aí se impõe, no meu modo de ver. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Pelo menos o fumus boni iuris. Esse lapso temporal também havia me ocorrido, quer dizer, os servidores, no caso, os impetrantes, seriam penalizados até pela demora do julgamento. Dez anos, não é, levamos para... O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, a verdade é a seguinte: nós hoje ainda estamos sob vigência de leis que foram editadas numa época em que o Direito Administrativo tinha os seus paradigmas. Hoje são completamente diferentes. Quer dizer, a Administração hoje, para se revogar uma ato, tem que justificar, quando antigamente tinha aquela autotutela independente, porque havia a máxima de que a Administração não erra, não comete equívocos. Hoje o paradigma é completamente outro, a proteção da confiança inverteu essa possibilidade de a Administração Pública poder fazer o que quiser, independentemente dos direitos dos administrados, vamos dizer assim. Então, essa jurisprudência de proteção da segurança jurídica e da confiança dos que receberam por força de uma liminar do Supremo Tribunal Federal realmente se impõe. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Eu verifico que, de certo modo, nós temos um consenso, salvo a posição do Ministro Teori Zawascki, no sentido de que devemos preservar o que foi recebido até o presente momento, até o MS 25430 julgamento em que agora derrubamos a liminar. Tudo aquilo que foi recebido sob a égide da liminar foi de boa-fé, portanto, e estamos homenageando o princípio da segurança jurídica nesse sentido. 26/11/2015 PLENÁRIO MANDADO DE SEGURANÇA 25.430 DISTRITO FEDERAL VOTO O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Senhor Presidente, ante o texto expresso do art. 46, § 3º, do Estatuto dos Servidores Públicos, que prevê essa hipótese específica, lamento divergir. Todas as medidas liminares têm por natureza a precariedade, a revogabilidade. E a revogação, como ocorre aqui, opera efeitos ex tunc. Isso é da essência das liminares. Não vejo nenhuma inconstitucionalidade nesse dispositivo. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Se a solução fosse, em vez de afirmar “mantidos os efeitos das liminares”, “ressalvados os valores recebidos de boa-fé, inclusive aqueles baseados nas liminares”... O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - E sob a proteção de um pronunciamento de um Ministro do Supremo Tribunal Federal. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Estaríamos aplicando a jurisprudência da Corte quanto aos valores recebidos de boa-fé . O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Esses são elementos extremamente importantes, Senhor Presidente, que o Ministro Toffoli está a agregar. No aforamento do Mandado de Segurança de 2005, a jurisprudência predominante da Corte também indicava nesse sentido, não obstante a vigência da lei já de mais de uma década. Portanto, é um elemento adicional a existência de jurisprudência dominante no momento do aforamento e da concessão da liminar, o que, no meu modo de ver, também reveste a possibilidade da manter o entendimento da não devolução nessa hipótese. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - E também há um dado que não pode deixar de ser considerado: a liminar se fundou exatamente na plausibilidade do que apresentado, considerando-se que MS 25430 havia, até aquela ocasião, dúvidas sobre a possibilidade de o Tribunal de Contas atuar depois de um pagamento feito pretensamente com legitimidade. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - É verdade. Estou aqui verificando, esse mandado de segurança foi ajuizado em 2005, dez anos atrás, não é? Portanto, no caso, os impetrantes seriam penalizados, até pelo decurso de prazo, porque há quase que uma falha do serviço, digamos assim, em razão do acúmulo de serviço por parte do Supremo Tribunal Federal. Quer dizer, o ideal seria que nós tivéssemos dado uma resposta jurisdicional praticamente imediata, mas isso não ocorreu. Então, o débito dos impetrantes aqui cresce, se contarmos juros e correção monetária, numa escala quase que geométrica. O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Agora, Senhor Presidente, apenas um última intervenção, subscrevo essa solução, nada obstante reconhecendo a excepcionalidade da situação, em se tratando da liminar, tal como deferida nessa circunstância, a jurisprudência dominante na Corte no momento do aforamento e da liminar, e esse lapso temporal decorrido, mas mantendo, obviamente, a regra geral, referida pelo Ministro Teori. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Essa solução do Ministro Toffoli, de certa maneira, acomoda a nossa decisão à Lei, porque não confronta diretamente com a Lei. O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Até gostaria de aderir, sinceramente. Mas é afirmar que o recebimento por liminar significa receber de boa-fé, equivale a negar na prática a vigência a Lei. Essa é a questão. A Lei veio justamente para dizer que as decisões liminares são revogadas ex tunc. E tem essa finalidade, nós teríamos de declarar ..... O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Agora, um outro aspecto também é o caráter alimentar dessa verba, natureza toda especial. MS 25430 O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Podemos ter muitos fundamentos para declarar a inconstitucionalidade dessa Lei, mas não vejo como - sem declarar inconstitucionalidade, deixar de aplicá-la. É o que impõe a Súmula Vinculante 10. Por isso eu vou pedir todas as vênias para dizer que eu acompanho apenas em parte. Aquilo que foi recebido antes da liminar, pode ser considerado como recebido de boa-fé em face da jurisprudência dominante, mas, no momento que judicializou, cumpre aplicar o § 3º do art. 46 do Estatuto dos Servidores. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Proclama o resultado, porque isso já é um indício de que nós vamos, no momento próprio, fazer a ponderação sobre a constitucionalidade dessa Lei à luz do princípio da segurança jurídica. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Se Vossa Excelência me permite, gostaria de ler, especialmente para o Ministro Teori, um parágrafo do que eu tinha escrito. Eu disse que considerava: (..) cabível a devolução dos valores indevidamente recebidos, não desconhecendo, no ponto, acolhimento por este Supremo Tribunal de entendimento segundo o qual, com a declaração de legalidade de aposentadoria pelo Tribunal de Contas da União, o recebimento de parcelas subsequentes, por força do efeito suspensivo do recurso interposto dessa decisão ou por liminar em ação judicial, ocorreria por conta e risco do recorrente, não podendo ser projetada até o pronunciamento definitivo do Tribunal de Contas da União ou órgão judicial. A despeito disso, eu digo: não se deve ignorar a presença da circunstância excepcional a justificar a projeção do princípio da confiança e boafé no pagamento de parcela, objeto de discussão, protraindo os efeitos da liminar até o efeito da cassação, apesar da natureza precária e efêmera. Até recentemente, prevaleceu, neste Supremo Tribunal, oponibilidade da coisa julgada ao Tribunal de Contas pela ausência na sentença de limitação temporal com antecedência da parcela reconhecida pela utilização de expressões como: incorporação ou integração do percentual aos vencimento dos demandantes e o pagamento com efeito de presentes e futuros. MS 25430 Mas a liminar hoje reformada foi deferida naquele contexto de fundada dúvida sobre a higidez na atuação daquele órgão de controle externo da Administração, o que foi superado pela jurisprudência do Supremo. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Nós temos uma jurisprudência aqui também, e eu quero me reportar a ela, é o ARE 734.242-DF, em que se estabelece exatamente isso. Nós estabelecemos que: "1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal já assentou que o benefício previdenciário recebido de boa-fé pelo segurado, em decorrência de decisão judicial, não está sujeito à repetição de indébito, em razão de seu caráter alimentar. Precedentes. 2. Decisão judicial que reconhece a impossibilidade de descontos dos valores indevidamente recebidos pelo segurado não implica declaração de inconstitucionalidade do art. 115 da Lei nº 8.213/1991. Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento". PLENÁRIO EXTRATO DE ATA MANDADO DE SEGURANÇA 25.430 PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. EROS GRAU REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. EDSON FACHIN IMPTE.(S) : ESMERALDA FERNANDES DOS SANTOS ADV.(A/S) : DJANE FAUSTINO DE SOUZA IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO LIT.PAS.(A/S) : UNIÃO PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO Decisão: Após o voto do Senhor Ministro Eros Grau (Relator), concedendo a ordem, pediu vista dos autos o Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Ausente, justificadamente, neste julgamento, a Senhora Ministra Ellen Gracie (Presidente). Presidência do Senhor Ministro Gilmar Mendes (Vice-Presidente). Falou pelo impetrado o Dr. Sandro Grangeiro Leite, Consultor Jurídico do Tribunal de Contas da União. Plenário, 02.02.2007. Decisão: O Tribunal, por maioria, denegou a segurança, vencido o Ministro Eros Grau (Relator), que a concedia. Também por maioria, o Tribunal entendeu que as verbas recebidas até o momento do julgamento, tendo em conta o princípio da boa fé e da segurança jurídica, não terão que ser devolvidas, vencido, em parte, o Ministro Teori Zavascki, nos termos do seu voto. Redigirá o acórdão o Ministro Edson Fachin. Não votou o Ministro Luiz Fux por suceder ao Ministro Eros Grau. Ausentes, justificadamente, os Ministros Celso de Mello e Marco Aurélio, este em razão de viagem para receber o Colar de Honra ao Mérito Legislativo do Estado de São Paulo. Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo Lewandowski. Plenário, 26.11.2015. Presidência do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski. Presentes à sessão os Senhores Ministros Gilmar Mendes, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki, Roberto Barroso e Edson Fachin. Procurador-Geral da República, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de Barros. p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte Assessora-Chefe do Plenário