text: CONSTITUCIONAL. LEGITIMIDADE DAS NORMAS ESTABELECENDO PRAZO DE TRINTA DIAS PARA EMBARGOS À EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA (ART. 1º-B DA LEI 9.494/97) E PRAZO PRESCRICIONAL DE CINCO ANOS PARA AÇÕES DE INDENIZAÇÃO CONTRA PESSOAS DE DIREITO PÚBLICO E PRESTADORAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS (ART. 1º-C DA LEI 9.494/97). LEGITIMIDADE DA NORMA PROCESSUAL QUE INSTITUI HIPÓTESE DE INEXIGIBILIDADE DE TÍTULO EXECUTIVO JUDICIAL EIVADO DE INCONSTITUCIONALIDADE QUALIFICADA (ART. 741, PARÁGRAFO ÚNICO E ART. 475-L, § 1º DO CPC/73; ART. 525, § 1º, III E §§ 12 E 14 E ART. 535, III, § 5º DO CPC/15). 1. É constitucional a norma decorrente do art. 1º-B da Lei 9.494/97, que fixa em trinta dias o prazo para a propositura de embargos à execução de título judicial contra a Fazenda Pública. 2. É constitucional a norma decorrente do art. 1º-C da Lei 9.494/97, que fixa em cinco anos o prazo prescricional para as ações de indenização por danos causados por agentes de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, reproduzindo a regra já estabelecida, para a União, os Estados e os Municípios, no art. 1º do Decreto 20.910/32. 3. São constitucionais as disposições normativas do parágrafo único do art. 741 do CPC, do § 1º do art. 475-L, ambos do CPC/73, bem como os correspondentes dispositivos do CPC/15, o art. 525, § 1º, III e §§ 12 e 14, o ADI 2418 art. 535, § 5º. São dispositivos que, buscando harmonizar a garantia da coisa julgada com o primado da Constituição, vieram agregar ao sistema processual brasileiro um mecanismo com eficácia rescisória de sentenças revestidas de vício de inconstitucionalidade qualificado, assim caracterizado nas hipóteses em que (a) a sentença exequenda esteja fundada em norma reconhecidamente inconstitucional – seja por aplicar norma inconstitucional, seja por aplicar norma em situação ou com um sentido inconstitucionais; ou (b) a sentença exequenda tenha deixado de aplicar norma reconhecidamente constitucional; e (c) desde que, em qualquer dos casos, o reconhecimento dessa constitucionalidade ou a inconstitucionalidade tenha decorrido de julgamento do STF realizado em data anterior ao trânsito em julgado da sentença exequenda. 4. Ação julgada improcedente. Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a Presidência do Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, na conformidade da ata de julgamentos e das notas taquigráficas, por maioria, em julgar improcedente o pedido formulado na ação direta, nos termos do voto do Relator. Vencido o Ministro Marco Aurélio, que o julgava procedente em parte. Falaram, pelo requerente Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, o Dr. Oswaldo Pinheiro Ribeiro Junior, OAB/DF 16.275, e, pela Advocacia-Geral da União, a Dra. Grace Maria Fernandes Mendonça, Secretária-Geral de Contencioso. Ausente, neste julgamento, o Ministro Gilmar Mendes. O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (RELATOR): Em relatório da lavra do Min. Cezar Peluso (fls. 280-291), foi apresentada adequada descrição dos temas constitucionais em debate nesta Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI): “1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido liminar, proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, que objetiva a declaração de inconstitucionalidade do art. 4º. da Medida Provisória nº 2.10227, de 26 de janeiro de 2001, na parte que alterou a redação da Lei federal nº 9.494, de 10 de setembro de 1997, ao acrescentarlhe os artigos 1º-B e 1º-C, e também de seu art. 10, na parte em que acrescentou parágrafo único ao art. 741 da Lei federal nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973, com redação dada pela Lei nº 8.953, de 13 de dezembro de 1994, tudo nos seguintes termos: ‘Art. 4º. A Lei nº 9.494, de 10 de setembro de 1997, passa a vigorar acrescida dos seguintes artigos: (...) Art. 1º-B. O prazo a que se refere o caput dos arts. 730 do Código de Processo Civil, e 884 da Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, passa a ser de trinta dias. Art. 1º-C. Prescreverá em cinco anos o direito de obter indenização dos danos causados por agentes de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas ADI 2418 de direito privado prestadoras de serviços públicos. (...) Art. 10. O art. 741 da Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973, com a redação dada pela Lei nº 8.953, de 13 de dezembro de 1994, passa a vigorar acrescido do seguinte parágrafo único: ‘Parágrafo único. Para efeito do disposto no inciso II deste artigo, considera-se também inexigível o título judicial fundado em lei ou ato normativo declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal ou em aplicação ou interpretação tidas por incompatíveis com a Constituição Federal’”. Sustenta o autor, inicialmente, violação ao art. 62 da Constituição Federal, por tratarem os dispositivos de matéria despida de urgência, uma vez que os prazos previstos anteriormente vigoravam havia décadas, sem que surgisse alteração das condições de fato capaz de justificar a edição de medida provisória. Quanto à nova redação dada ao art. 1º-B da Lei nº 9.494, alega violação ao art. 5º, caput e inciso LIV, por ofensa aos princípios da isonomia e do devido processo legal, ante o tratamento privilegiado conferido à Fazenda Pública na determinação do prazo para opor embargos do devedor em trinta dias, enquanto para o particular permaneceu a previsão de dez dias na área cível e cinco na órbita trabalhista. Argumenta, também, ofender o princípio da isonomia, a fixação do prazo prescricional de cinco anos para ajuizamento de ações de indenização, nos casos a que se refere o art. 1º-C da Lei nº 9.494, quando para os particulares a previsão é de vinte anos. Afirma que ‘o fator diferencial adotado para beneficiar, ser pessoa jurídica de direito público ou ser pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviços públicos, não guarda qualquer relação lógica com a diminuição do prazo prescricional, o qual, ao contrário, deveria até mesmo ser maior, para o fim de garantir maior proteção ao administrado, usuário do serviço que lhe provocou o dano’ (fl. 10). ADI 2418 Argui ofensa ao art. 173, §1º, II, a que ‘repugna a não adoção do regime comum das empresas privadas’, quando a situação envolva direitos e obrigações relativos a empresa pública, sociedade de economia mista e suas subsidiárias, que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços (fl.12). Quanto ao parágrafo único acrescentado ao art. 741 do CPC, alega ‘simulada criação de nova hipótese de rescindibilidade da sentença transitada em julgado’ (fl. 5), em afronta ao art. 5º, XXXVI, pois ‘privar o decisum do principal efeito que lhe é próprio – ensejar execução forçada – consubstancia ataque à autoridade do decidido em juízo’ (fl. 13). Requer concessão da medida liminar para sustar os efeitos dos comandos impugnados e, no mérito, a procedência do pedido Solicitadas informações (fl. 27), a Advocacia-Geral da União informou que o art. 1º-C da Lei nº 9.494/97 também é objeto das ADIs nnº 2.251, 2.293 e 2.351, e requereu sua redistribuição, por prevenção, ao Ministro SYDNEY SANCHES, o que veio a acontecer em 12.03.2001 (fl. 37). O autor requereu o aditamento da inicial em razão da reedição da Medida Provisória sob o nº 2102-28, de 23 de fevereiro de 2001 (fl. 32). Em despacho publicado em 22 de março de 2001, o Ministro SYDNEY SANCHES observou que as ADIs conexas mencionadas pela AGU foram julgadas prejudicadas e solicitou informações (fls. 37-38). A Presidência da República manifestou-se às fls. 44-77, aduzindo, preliminarmente, não conhecimento da ação por falta de aditamento da inicial, ante nova reedição da medida provisória, agora sob nº 2.102-29, de 27 de março de 2001. No mérito, entendeu evidentes os requisitos de urgência e relevância. O Presidente da República encaminhara Projeto de Lei ao Congresso Nacional (PL nº 2.689/96) sobre a matéria objeto de discussão nos autos. Passados quatro anos sem deliberação pelo órgão legislativo, impôs-se o reconhecimento ADI 2418 dos requisitos exigidos à edição da medida provisória. Sustentou, ainda, serem esses requisitos de natureza política, sujeitos, portanto, apenas a controle do Congresso Nacional. Afirmou que ‘a criação dos pressupostos normativos e procedimentais à efetiva e intransigente defesa judicial da supremacia da Constituição e da autoridade das decisões do Supremo Tribunal Federal – vem, além de exercer o poder normativo cautelar constitucionalmente deferido ao Poder Executivo em face da comprovada inércia legislativa, fazer frente a inequívoco estado de coisas apto a configurar a urgência e o pronto atendimento a relevante interesse público necessários a sua edição’. (fl. 54). No que toca ao art. 1º-C acrescentado à Lei n. 9.494/97, quanto à violação ao princípio da isonomia, aduziu não haver identidade entre as partes envolvidas na hipótese legislativa impugnada, por cuidar-se de regimes absolutamente distintos, uma vez que a responsabilidade extracontratual do Estado é objetiva, independendo da comprovação de culpa ou dolo e decorrendo tão-somente da existência de nexo de causalidade entre a ação ou omissão do agente público e o dano comprovado, distinguindo-se, portanto, do regime previsto no Código Civil para particulares, cuja obrigação de indenizar depende da caracterização do dolo ou da culpa. Assim, invocou existirem (fl. 59/60): ‘razões suficientes para, caracterizando uma situação evidentemente assimétrica entre o Poder Público e os particulares, determinar, sem ofensa alguma à isonomia, um tratamento diferenciado no que toca aos prazos prescricionais, que, de resto, já existe e é tradicional em nosso direito. A evidente e incontornável assimetria entre os regimes a que sujeito o Poder Público (bem como as entidades de direito privado prestadoras de serviços públicos que, para efeito de responsabilidade civil, encontram-se absolutamente equiparadas a órgãos públicos e, portanto, sob regime absolutamente distinto e mais oneroso que aquele ao qual se sujeitam os demais ADI 2418 particulares que não prestam serviços públicos) afasta a alegada ofensa à isonomia, sobretudo em face da tradicional existência da prescrição qüinqüenal das ações movidas contra o Poder Público, decorrente da disciplina instituída pelo Decreto nº 20.910, de 1932’. No tocante ao artigo 1º-B acrescido à Lei n. 9.494/97, afirmou que o prazo previsto no art. 884 da CLT, aprovado pelo Decreto-Lei n. 5.452, de 1º. de maio de 1943, se aplica indistintamente aos litigantes privados e à Fazenda Pública, não lhes estabelecendo tratamento distinto, motivo pelo qual é insuscetível de conhecimento a ação, nesse ponto. Quanto à alteração do art. 730 do CPC, reiterou os argumentos desenvolvidos no tocante ao art. 1º-C, quanto à alegada violação do princípio da isonomia. Entendeu satisfeitos os requisitos do princípio da proporcionalidade, quais sejam: (i) a adequação, por assegurar maior eficácia ao interesse coletivo; (ii) a necessidade, pois o procedimento instaurado é decisivo para o alcance de seu fim; e (iii) a proporcionalidade em sentido estrito, ante a ponderação entre interesses particulares e a ampliação da eficácia da defesa do patrimônio e interesses coletivos (fl. 68). No que se refere ao parágrafo único acrescentado ao art. 741 do CPC, alegou não tratar-se ‘de nova hipótese de rescisão do julgado, mas tão-somente de impedimento de que atos inconstitucionais produzam efeitos igual e necessariamente contrários à Constituição Federal’ (fl. 70), já que ‘o título judicial fundado em lei ou ato normativo declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal ou em interpretação ou aplicação tidas por incompatíveis com a Constituição Federal constituem, à luz do nosso direito constitucional, títulos inexigíveis por excelência’ (fl. 71). Desse modo, o dispositivo tem como escopo preservar o Poder Judiciário de milhões de ações rescisórias ao impedir a produção de efeitos de atos inconstitucionais, a fim de assegurar economia processual e eficiência da prestação jurisdicional. ADI 2418 Argumentou não estarem presentes os requisitos para a concessão da medida cautelar e pugnou pela improcedência do pedido. O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil apresentou pedidos de aditamento da inicial em razão das sucessivas reedições da Medida Provisória sob os nn. 2102-29, de 27 de março de 2001 (fl. 99), 2102-30, de 26 de abril de 2001 (fl. 113), 2102-31, de 24 de maio de 2001 (fl. 127), 2102-32, de 21 de junho de 2001, 2180-32, de 28 de junho de 2001 (fl. 157), 218034, de 27 de julho de 2001 (fl. 172), 2180-35, de 24 de agosto de 2001 (fl. 187). Admitidos os aditamentos, foi aplicado o rito do art. 12 da Lei 9.868/99 (fl. 202). A Advocacia-Geral da União ratificou os argumentos expendidos às fls. 44-77 dos autos (fl. 204). A Procuradoria-Geral da República manifestou-se às fls. 206-220, assinalando, inicialmente, a inaplicabilidade da restrição para a edição de medidas provisórias sobre matéria relativa a direito processual civil, contida no art. 62, §1º., I, b, da Constituição, na redação que lhe conferiu a EC n. 32/2001, cuja vigência é posterior à edição da medida provisória impugnada. Não vislumbrou violação ao art. 62 da Constituição, por ser inafastável o elemento político dos requisitos de urgência e relevância. No mérito, quanto ao art. 1º-B acrescido, entendeu que, quanto ao art. 884 da CLT, não há lesão ao princípio da isonomia, visto que o dispositivo beneficia ambas as partes. Por outro lado, alegou que o aumento de prazo só para a Fazenda Pública opor embargos à execução, no art. 730 do CPC, cria disparidade que, no entanto, é justificável pela ‘desigualdade patente entre o Estado e o cidadão, no que concerne à complexidade e relevância de suas atividades e atribuições, sendo que um tratamento diferencial de ambos pela lei só tem a contribuir para a eficácia do princípio da igualdade’ (fl. 213), entendendo que, se não ultrapassados os limites da razoabilidade, os benefícios processuais concedidos ao Estado pela lei obedecem aos ADI 2418 princípios da igualdade e da proporcionalidade. No que toca ao art. 1º-C, acrescido à Lei n. 9.494/97, ponderou que o tratamento desigual, nesse caso, ‘impõe-se devido ao simples fato de o Poder Público, de acordo com o art. 37, §6º, da Constituição da República, estar submetido ao regime de responsabilidade civil objetiva, diferentemente dos particulares, que estão submetidos ao regime de responsabilidade civil subjetiva’ (fl. 214). No que concerne ao art. 10, na parte em que acrescentou parágrafo único ao art. 741 do CPC, viu aparente conflito entre os princípios constitucionais da coisa julgada e da segurança jurídica com os da supremacia da Constituição e da soberania das decisões proferidas pelo STF no controle abstrato de normas, e que devem ser conciliados pela Corte com base no princípio da proporcionalidade. Alegou, no ponto (fl. 219): ‘Nada obstante, mesmo considerando que a lei inconstitucional é nula ab initio, não gerando qualquer efeito, ainda assim não se poderia afirmar, que a sentença nela baseada é nula, ou inexistente. O defeito estará em seu conteúdo e, portanto, será uma sentença apenas injusta, mas nunca inexistente ou nula. Isso só se verificará quando a norma declarada inconstitucional regular os requisitos de validade ou de existência da sentença ou de todo o processo. No caso de nulidade, como afirmado acima, a sentença deverá ser atacada por meio da devida ação rescisória. Transcorrido o prazo decadencial para sua propositura, estarão sanados todos os defeitos nela contidos’. Pugnou, ao final, pela improcedência do pedido quanto ao art. 4º, da Medida Provisória 2.180-35, de 24 de agosto de 2001, e pela procedência quanto ao art. 10, na parte em que acrescentou parágrafo único ao art. 741 do CPC.” - (ADI 2.418, fls. 281-289). Em 19/04/2010, o Min. Cezar Peluso, relator na oportunidade, pediu ADI 2418 “dia para julgamento, pelo Plenário, distribuindo-se cópia do relatório aos senhores ministros” - (fl. 278). Com sua aposentadoria, houve a retirada do processo de pauta (fl. 310). Após a substituição da Relatoria (fls. 311), foram examinados pedidos de ingresso nos autos formulados, respectivamente, pela Confederação Brasileira de Aposentados e Pensionistas (COBAP – fls. 231-258 e fls. 260-277) e pela Associação de Servidores Públicos Federais da Saúde em Pernambuco (ASSERFESA – fls. 297-299). Em decisões de 08/05/2013, os pedidos foram indeferidos, seja pela inadmissibilidade de intervenção de terceiros em sede de fiscalização abstrata de constitucionalidade (nos termos do art. 7º da Lei 9.868/1999, para o caso da COBAP), seja pela ausência de demonstração de representatividade da postulante para fins de habilitação na condição de “amicus curiae” (nos termos do § 2º do art. 7º da Lei 9.868/199, para o pedido da ASSERFESA). É o relatório. O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (RELATOR): 1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, tendo por objeto dispositivos da Medida Provisória 2.102-27/2001: (a) o art. 4º, que acrescentou os arts. 1º-B e 1º-C à Lei 9.494/97, (b) e o art. 10, que inseriu um parágrafo único ao art. 741 do Código de Processo Civil, cujo teor consta do relatório. 2. Cumpre destacar, antes de mais, que o último dos dispositivos impugnados pelo requerente – o parágrafo único do art. 741 do CPC/73 – foi recentemente revogado pelo Código de Processo Civil de 2015 (Lei 13.105/15). A matéria nele disciplinada recebeu tratamento normativo semelhante, embora não igual, nos §§ 5º a 8º do art. 535 e nos §§ 12 a 15 do art. 525 do novo CPC. A inconstitucionalidade – seja das leis ou atos normativos, bem como da interpretação que lhes tenha sido aplicada em juízo – manteve-se como hipótese autônoma de inexigibilidade de títulos judiciais, especificando-se melhor, porém, (a) a natureza dos precedentes do Supremo Tribunal Federal elegíveis como paradigmas (acórdãos proferidos em controle de constitucionalidade concentrado ou difuso; arts. 525, § 12; e 535, § 5º); (b) o momento em que eventual vício poderá ser invocável por impugnação (arts. 525, § 14º; e 535, § 7º, do CPC/15); e (c) a distinção havida entre esta causa de inexigibilidade e a hipótese de cabimento da ação rescisória (arts. 525, § 15; e 535, § 8º, do CPC/15). Apesar das alterações, não se configurou, no ponto, hipótese de prejuízo por perda de objeto. Isso porque as previsões do CPC/15 cuidaram apenas de “adjetivar” o instituto de inexigibilidade por atentado às decisões deste Supremo Tribunal Federal, mas não lhe comprometeram naquilo que ele tem de mais substancial, que é a capacidade de interferir na coercitividade de títulos judiciais. Ora, e é exatamente este o aspecto que é objeto de impugnação pelo requerente, ADI 2418 para quem o instituto frustra a garantia constitucional da coisa julgada. Portanto, não havendo desatualização significativa no conteúdo do instituto, entendo que não há obstáculo para o conhecimento da ação, conclusão que não é estranha à jurisprudência deste Plenário (ver, por todas, a ADI 2501, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe de 19/12/08). 3. Alega-se, em relação a todos os dispositivos, vício de inconstitucionalidade formal, por violação ao art. 62 da Constituição, já que ausente o requisito de urgência na regulamentação das matérias por Medida Provisória. O Tribunal já teve oportunidade de examinar essa questão, no julgamento da Medida Cautelar na ADC 11 (DJ de 29.06.070), versando especificamente sobre o art. 1º-B. Na oportunidade, o Ministro Cezar Peluso apresentou voto, que foi seguido pela unanimidade do Plenário, nos seguintes termos: “1. Tenho, em princípio, por admissível a ação direta de constitucionalidade. Reputo haver o autor logrado demonstrar interesse de agir, na particular conformação que essa condição adquire na via processual da ADC. É que se não pode negar a ocorrência de efetivo dissenso jurisprudencial sobre a constitucionalidade do art. 1º-B da Lei nº 9.494, de 10.09.1997, acrescentado pelo art. 4º da Medida Provisória nº 2.180-35, de 24.08.2001, o que prova a existência de dúvida objetiva a respeito ( ADC nº 8-MC , Rel. Min. Celso de Mello , DJ de 12.08.1999). De tal quadro constitui exemplo o acórdão proferido pelo órgão plenário do Tribunal Superior do Trabalho, que, em juízo incidental, declarou, por maioria de votos, a inconstitucionalidade da norma (fls. 16/32). 2. E é caso de liminar. Conforme entendimento consolidado da Corte, os requisitos constitucionais legitimadores da edição de medidas provisórias, vertidos nos conceitos jurídicos indeterminados de relevância e urgência (art. 62 da CF), apenas em caráter excepcional se submetem ao crivo do Poder Judiciário, por força da regra da separação de poderes (art. 2º da CF) ( ADI nº 2.213 , ADI 2418 Rel. Min. Celso de Mello , DJ de 23.04.2004; ADI nº 1.647 , Rel. Min. Carlos Velloso , DJ de 26.03.1999; ADI nº 1.753-MC , Rel. Min. Sepúlveda Pertence , DJ de 12.06.1998; ADI nº 162-MC , Rel. Min. Moreira Alves , DJ de 19.09.1997). Nesse juízo prévio e sumário, estou em que o Chefe do Poder Executivo não transpôs os limites daqueles requisitos constitucionais, na edição da Medida Provisória nº 2.180-35, em especial no que toca ao art. 1º-B, objeto desta demanda. Com efeito, é dotada de verossimilhança a alegação de que as notórias insuficiências da estrutura burocrática de patrocínio dos interesses do Estado, aliadas ao crescente volume de execuções contra a Fazenda Pública, tornavam relevante e urgente a ampliação do prazo para ajuizamento de embargos. Tal alteração parece não haver ultrapassado os termos de razoabilidade e proporcionalidade que devem pautar a outorga de benefício jurídico-processual à Fazenda Pública, para que se não converta em privilégio e dano da necessária paridade de armas entre as partes no processo, a qual é inerente à cláusula due process of law (arts. 5º, incs. I e LIV; CPC, art. 125) ( ADI nº 1.753-MC , Rel. Min. Sepúlveda Pertence , DJ de 12.06.1998). A observação é, aliás, sobremodo conveniente ao caso do art. 884 da CLT, cujo prazo se aplica a qualquer das partes, não apenas à Fazenda Pública. Além disso, faz muito foi apresentado, com igual propósito, o projeto de lei nº 2.689/96 (fls. 52/53), sem que até agora fosse objeto de deliberação, enquanto mais um elemento expressivo da relevância e da urgência da edição da Medida Provisória nº 2.180-35, cujo art. 1º-D, que exime a Fazenda Pública do pagamento de honorários advocatícios nas execuções não embargadas, a Corte já deu incidenter tantum por constitucional, no julgamento do RE nº 420.816 . E o requisito do periculum in mora , também esse se faz presente. Como demonstrado pelo autor, é já caracterizada a desavença jurisprudencial sobre a constitucionalidade da norma, e cuja incerteza implica riscos evidentes de gravame ao interesse público. Basta pensar que inúmeros embargos à ADI 2418 execução, opostos sob confiança da validez dos textos legais, podem reputar-se intempestivos. E não se cingem ao Poder Público os perigos dessa instabilidade: a ninguém interessa a multiplicação de recursos sobre a validade constitucional do art. 1º-B da Medida Provisória nº 2.180-35, os quais só agravarão o congestionamento da máquina judiciária e o consequente retardo no desfecho dos processos. 3. Do exposto, defiro a liminar , para suspender os processos em que se discute a constitucionalidade do art. 1º-B da Medida Provisória nº 2.180-35 (art. 21, caput , da Lei nº 9.868/99)”. É de se confirmar essa orientação. Não se nega que é cabível o controle jurisdicional dos requisitos constitucionais de relevância e urgência na edição de Medidas Provisórias. Todavia, considerando o elevado grau de indeterminação do sentido e do conteúdo de tais requisitos, cumpre, em princípio, preservar a avaliação discricionária que, a seu respeito, é feita pelo Presidente da República. Somente em hipóteses excepcionais, quando demonstrada manifestamente a ausência desses requisitos é que caberia anular o ato normativo assim editado. É nesse sentido a jurisprudência do STF, conforme demonstrou o voto antes reproduzido. Ora, no caso, essa demonstração não foi feita. O único argumento invocado na inicial é de que inexiste urgência porque se trata de medida provisória modificando normas legais que vigoravam por várias décadas, argumento que, por si só, é insuficiente para infirmar a necessidade da imediata modificação normativa empreendida. 4. A ampliação de prazo para a oposição de embargos do devedor pela Fazenda Pública, inserida no art. 1º-B da Lei 9.494/97, não viola os princípios da isonomia e do devido processo legal. É sabido que o estabelecimento de tratamento processual especial para a Fazenda Pública, inclusive em relação a prazos diferenciados, quando razoáveis, ADI 2418 não constitui propriamente uma restrição a direito ou prerrogativa da parte adversa, mas busca atender ao princípio da supremacia do interesse público. Conforme ressalta Álvaro de Melo Filho: “(...) não se pode acoimar de arbitrárias as desequiparações processuais da Fazenda Pública cujo tratamento diferenciado não importa em favorecimentos desmedidos nem implica em vantagens exageradas, dado que não ultrapassa os limites próprios do conteúdo jurídico do princípio da isonomia. Acresça-se que os privilégios processuais da Fazenda Pública insculpidos na legislação não derruem o princípio da isonomia e têm resistido bem às críticas que lhe têm sido assestadas, conquanto: a) são normas postas por exigência de interesse público ou social e não no interesse privado, até porque não encontra aplicação nas relações privadas; b) são normas de caráter geral em que a prerrogativa ou privilégio não pode ser fruído por alguém em caráter exclusivo e individual, daí não se poder cogitar de desequiparações injustificadas; c) são normas de ação que não afastam nem afetam as garantias processuais constitucionais do juízo natural, do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, entre outras” (O princípio da isonomia e os privilégios processuais da Fazenda Pública. Revista de Informação Legislativa, Brasília, n. 123, p. 113-127, jul./set. 1994, p. 123). No mesmo sentido a doutrina de Sérgio Ferraz: “Isso significa que o Estado é um ente profundamente diferente do particular. Quando a Fazenda Pública comparece em juízo, na verdade não se está em face de iguais. Se a sua submissão, perante a norma substantiva, é idêntica a do particular – apanágio do Estado de Direito – na órbita processual, meio ambiente para viabilizar a pretensão principal, ADI 2418 as desigualdades objetivas terão de ser, contudo, refletidas” (O princípio da isonomia e os privilégios processuais da Fazenda Pública. Revista de Direito da Procuradoria Geral, Rio de Janeiro, n. 37, p. 92-100, 1985, p. 99). Ademais a jurisprudência do Supremo reconhece a constitucionalidade dessa espécie de tratamento processual diferenciado: “RECURSO. IGUALDADE PROCESSUAL. PRIVILEGIO DA FAZENDA PÚBLICA. ART. 74 DO DL 960/38. NÃO OFENDE O PRINCÍPIO DE ISONOMIA, APLICAVEL A IGUALDADE DAS PARTES NO PROCESSO, O CONFERIMENTO DE TRATAMENTO ESPECIAL A FAZENDA PÚBLICA, O QUE SE FAZ EM ATENÇÃO AO PESO E SUPERIORIDADE DOS SEUS INTERESSES EM JOGO. APLICAÇÃO VETUSTA DO PRECEITO QUESTIONADO, SEM IMPUGNAÇÃO. CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 74 DO DL 960/38. RECURSO EXTRAORDINÁRIO NÃO CONHECIDO” (RE 83432/SP, Pleno, rel. Min. Leitão de Abreu, j. 22/03/1979, DJ 06/06/1980, p. 4135). Nessa linha, pode-se afirmar que a norma impugnada não contraria os apontados princípios constitucionais. Constitui, na verdade, apenas modalidade de tratamento processual próprio da Fazenda Pública já existente no ordenamento jurídico brasileiro (como no art. 188 do CPC/73 e artigos 180 e 183 do CPC/15), relativo à contagem de prazos. Ademais, a fixação do prazo de trinta dias para a Fazenda apresentar embargos à execução não pode ser tido como irrazoável. Afinal, trata-se de prazo idêntico ao que tem o particular para apresentar esses mesmos embargos nas execuções fiscais contra ele movidas pela Fazenda Pública, conforme estatui o art. 16 da Lei 6.830/80. A rigor, portanto, sequer há diferença de tratamento normativo entre as pessoas privadas e as de direito público. 5. A fixação do prazo prescricional de cinco anos para os pedidos de ADI 2418 indenização por danos causados por agentes de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, constante no art. 1º-C da Lei 9.494/97, igualmente não viola dispositivo constitucional. Além das razões invocadas em relação ao prazo para oposição de embargos (art. 1º-B), cumpre registrar que o dispositivo agora examinado, ao fixar o prazo prescricional de cinco anos, simplesmente reproduziu o que já dispunha o art. 1º do Decreto 20.910/32, a saber: “Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem”. Assim, a rigor, a única novidade foi a de incluir, entre os destinatários dessa norma, as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público, atribuindo-lhes o mesmo regime prescricional das pessoas jurídicas de direito público. A equiparação se justifica plenamente em razão do que decorre do § 6º do art. 37 da própria Constituição de 1988, que expressamente equipara essas entidades às pessoas de direito público relativamente ao regime de responsabilidade civil pelos atos praticados por seus agentes. Convém registrar, ademais, que o Código Civil de 2002 estabeleceu prazo prescricional de apenas três anos para “a pretensão de reparação civil”(art. 206, 3º, V). Portanto, considerando o atual estágio normativo civil, a norma impugnada, antes de beneficiar, é, na verdade, desvantajosa para a Fazenda Pública e as empresas concessionárias de serviço público. Desse modo, o pedido igualmente não procedente neste ponto. 6. Também em questão nesta Ação Direta de Inconstitucionalidade a legitimidade constitucional do parágrafo único do art. 741 do CPC, cuja redação original adveio da MP 2.180-35/2001 e que foi modificado pela ADI 2418 Lei 11.232/2005. Tratando da inexigibilidade do título executivo como matéria de defesa em “Execução contra a Fazenda Pública”, o dispositivo estabelece que “(...) considera-se também inexigível o título judicial fundado em lei ou ato normativo declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, ou fundado em aplicação ou interpretação da lei ou ato normativo tidas pelo Supremo Tribunal Federal como incompatíveis com a Constituição Federal”. Dispositivo semelhante é o do § 1.º do art. 475-L, que trata da defesa dos demais devedores nas execuções de sentenças condenatórias de pagar quantia, que, a partir da reforma processual introduzida pela mesma Lei 11.232/2005, se dá mediante impugnação, incidente que, por analogia, é também aplicável às demais ações denominadas executivas lato sensu, assim caracterizadas por concentrarem, numa única relação processual, toda a atividade jurisdicional cognitiva e executiva. É o caso das ações para cumprimento de obrigações pessoais de fazer e não fazer (art. 461 do CPC) e de entregar coisa (art. 461-A). 7. Conforme já registrado, o novo Código de Processo Civil tem disciplina semelhante, embora não idêntica, a essa que existia no Código de 1973, agora revogado. Assim, no capítulo que trata “do cumprimento definitivo da sentença que reconheça a exigibilidade de obrigação de pagar quantia certa”, traz os seguintes dispositivos (em substituição ao § 1º do art. 475-L do Código revogado de 1973): Art. 525. Transcorrido o prazo previsto no art. 523 sem o pagamento voluntário, inicia-se o prazo de 15 (quinze) dias para que o executado, independentemente de penhora ou nova intimação, apresente, nos próprios autos, sua impugnação. § 1o Na impugnação, o executado poderá alegar: (...) III - inexequibilidade do título ou inexigibilidade da obrigação; (...) § 12. Para efeito do disposto no inciso III do § 1o deste artigo, considera-se também inexigível a obrigação reconhecida ADI 2418 em título executivo judicial fundado em lei ou ato normativo considerado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, ou fundado em aplicação ou interpretação da lei ou do ato normativo tido pelo Supremo Tribunal Federal como incompatível com a Constituição Federal, em controle de constitucionalidade concentrado ou difuso. § 13. No caso do § 12, os efeitos da decisão do Supremo Tribunal Federal poderão ser modulados no tempo, em atenção à segurança jurídica. § 14. A decisão do Supremo Tribunal Federal referida no § 12 deve ser anterior ao trânsito em julgado da decisão exequenda. § 15. Se a decisão referida no § 12 for proferida após o trânsito em julgado da decisão exequenda, caberá ação rescisória, cujo prazo será contado do trânsito em julgado da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal. E no capítulo que trata especificamente “do cumprimento definitivo da sentença que reconheça a exigibilidade de obrigação de pagar quantia certa pela Fazenda Pública”, o novo Código traz o seguinte dispositivo (em substituição ao parágrafo único do art. 741 do Código revogado, de 1973): “Art. 535. A Fazenda Pública será intimada na pessoa de seu representante judicial, por carga, remessa ou meio eletrônico, para, querendo, no prazo de 30 (trinta) dias e nos próprios autos, impugnar a execução, podendo arguir: (...) III - inexequibilidade do título ou inexigibilidade da obrigação; (...) § 5o Para efeito do disposto no inciso III do caput deste artigo, considera-se também inexigível a obrigação reconhecida em título executivo judicial fundado em lei ou ato normativo considerado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, ou fundado em aplicação ou interpretação da lei ou do ato normativo tido pelo Supremo Tribunal Federal como ADI 2418 incompatível com a Constituição Federal, em controle de constitucionalidade concentrado ou difuso. O regime atual tem como novidades, além da explicitação de que as decisões do Supremo ali referidas podem ser “em controle de constitucionalidade concentrado ou difuso”, os acréscimos e explicitações constantes nos parágrafos 13 a 15 do art. 525, matéria não tratada pelo Código revogado. Embora esses parágrafos não tenham sido reproduzidos no capítulo que trata da execução contra a Fazenda Pública (art. 535 do NCPC), parece evidente que sua aplicação por analogia deverá ser reconhecida também naquela situação. O que se questiona, na presente ação, são os dispositivos Código de 1973. Todavia, dada a similitude de tratamento jurídico dispensado à matéria pelo Código atual (exceto no que se refere aos parágrafos 13 e 15 do art. 525, que aqui não estão em questão, já que tratam de matéria normativa inédita) as referências aos textos normativos questionados podem ser reproduzidas em relação aos correspondentes dispositivos do CPC de 2015, o mesmo podendo-se afirmar em relação aos fundamentos para justificar a sua validade ou invalidade. 8. Tanto o parágrafo único do art. 741 do CPC/73, quanto o § 1.º do seu art. 475-L, com redação semelhante, vieram agregar às hipóteses de rescisão dos julgados, até então elencadas no art. 485 do CPC/73 e veiculáveis por ação rescisória, um novo mecanismo de oposição a sentenças com trânsito em julgado, cujo fundamento é um peculiar vício de inconstitucionalidade da sentença exequenda, consistente na sua contrariedade a decisão do STF em controle de constitucionalidade, vício esse cuja invocação pode se dar, conforme o caso, por ação autônoma de embargos à execução (art. 741, parágrafo único) ou por impugnação ao cumprimento da sentença (art. 475-L, § 1º). Em qualquer das hipóteses, as consequências são semelhantes: tanto a procedência da ação rescisória, como a procedência dos embargos à execução ou do incidente de impugnação inibem a prática dos atos executivos da sentença atacada e impõem a extinção do processo de execução. ADI 2418 9. Registre-se, desde logo, que, segundo a jurisprudência assentada no STF (por todos, ilustrativamente, o acórdão de lavra do Min. Celso de Mello no RE 681.953, DJe de 09.11.12, com farta indicação de precedentes no mesmo sentido), o instituto da coisa julgada, embora de matriz constitucional, tem sua conformação delineada pelo legislador ordinário, ao qual se confere a faculdade de estabelecer seus limites objetivos e subjetivos, podendo, portanto, indicar as situações em que tal instituto cede passo a postulados, princípios ou bens de mesma hierarquia, porque também juridicamente protegidos pela Constituição. É o que ocorre, v.g., nas hipóteses de ação rescisória previstas no art. 485 do CPC/73 (e no art. 966 do CPC/15), em que a coisa julgada fica submetida a outros valores constitucionais considerados circunstancialmente preponderantes, como o da imparcialidade do juiz (incisos I e II), o da boa-fé e da seriedade das partes quando buscam a tutela jurisdicional (inciso III), o da própria coisa julgada (inciso IV) e, mesmo, o da justiça da sentença quando comprometida por ofensa à literalidade de lei ou por manifesta contrariedade aos fatos ou à prova (incisos V a IX). É evidente que, como sempre ocorre nessa atividade normativa infraconstitucional de dar concreção a normas constitucionais e, se for o caso, de estabelecer fórmulas para harmonizar eventuais situações de colisão de valores ou princípios de superior hierarquia, a legitimidade da solução oferecida pelo legislador ordinário supõe observância de critérios de razoabilidade e de proporcionalidade, a fim de não comprometer mais do que o estritamente necessário qualquer dos valores ou princípios constitucionais colidentes. 10. À luz das premissas indicadas é que deve ser examinada a legitimidade constitucional do instrumento processual previsto no parágrafo único do art. 741 do CPC/73 e no art. 475-L, § 1º (reproduzidos, como já se enfatizou, nos artigos 525, §§ 12 e 14, 535, § 5º do CPC/15). Há polêmica a respeito dele na doutrina. Por um lado, há os que simplesmente o consideram inconstitucional por ofensa ao princípio da coisa julgada (v.g.: Nelson Nery Júnior e Rosa Maria de Andrade Nery, ADI 2418 Código de Processo Civil Comentado, 8ª ed., SP, RT, 2004, p. 1156; Dalton Luiz Dallazem, Execução de título judicial fundado em lei ou ato normativo declarados inconstitucionais pelo STF, Revista Dialética de Direito Processual – RDDP, 14:21). É posicionamento que tem como pressuposto lógico – expresso ou implícito – a sobrevalorização do princípio da coisa julgada, que estaria hierarquicamente acima de qualquer outro princípio constitucional, inclusive o da supremacia da Constituição, o que não é verdadeiro. Se o fosse, ter-se-ia de negar a constitucionalidade da própria ação rescisória, instituto que evidencia claramente que a coisa julgada não tem caráter absoluto, comportando limitações, especialmente quando estabelecidas, como ocorreu no dispositivo em exame, por via de legislação ordinária. Há, por outro lado, corrente de pensamento situada no outro extremo, dando prevalência máxima ao princípio da supremacia da Constituição e, por isso mesmo, considerando insuscetível de execução qualquer sentença tida por inconstitucional, independentemente do modo como tal inconstitucionalidade se apresenta ou da existência de pronunciamento do STF a respeito, seja em controle difuso, seja em controle concentrado (v.g.: THEODORO JR., Humberto.“A reforma do processo de execução e o problema da coisa julgada inconstitucional”, Revista Brasileira de Estudos Políticos, 89, jan.-jun. 2004, Belo Horizonte (MG), p. 94⁄95). Também essa corrente merece críticas. Ela confere aos embargos à execução uma eficácia rescisória muito maior que a prevista no parágrafo único do art. 741 do CPC/73, aqui examinado, eficácia essa que, para sustentar-se, haveria de buscar apoio, portanto, não nesse dispositivo infraconstitucional, mas diretamente na Constituição. Ademais, a admitirse a ineficácia das sentenças em tão amplos domínios, restaria eliminado, de modo completo, pelo menos em matéria constitucional, o instituto da coisa julgada, que também tem assento na Constituição. Comprometerse-ia também um dos escopos primordiais do processo, o da pacificação social mediante eliminação da controvérsia, pois ficaria aberta a oportunidade de permanente renovação do questionamento judicial de lides já decididas. Ensejar-se-ia que qualquer juiz, simplesmente ADI 2418 invocando a inconstitucionalidade, negasse execução a qualquer sentença, inclusive as proferidas por órgãos judiciários hierarquicamente superiores (tribunais de apelação e mesmo tribunais superiores). Em suma, propiciar-se-ia, em matéria constitucional, a perene instabilidade do julgado, dando razão à precisa crítica de Barbosa Moreira: “Suponhamos que um juiz convencido da incompatibilidade entre certa sentença e a Constituição, ou da existência, naquela, de injustiça intolerável, se considere autorizado a decidir em sentido contrário. Fatalmente sua própria sentença ficará sujeita à crítica da parte agora vencida, a qual não deixará de considerá-la, por sua vez, inconstitucional ou intoleravelmente injusta. Pergunta-se: que impedirá esse litigante de impugnar em juízo a segunda sentença, e outro juiz de achar possível submetê-la ao crivo de seu próprio entendimento? O óbice concebível seria o da coisa julgada; mas, se ele pode ser afastado em relação à primeira sentença, porque não poderá sê-lo em relação à segunda?” (“Considerações sobre a chamada 'relativizaçao' da coisa julgada material, Revista Dialética de Direito Processual – RDDP, n. 22, p. 108⁄9). In medio virtus. Entre as duas citadas correntes (que, com suas posições extremadas, acabam por comprometer o núcleo essencial de princípios constitucionais, ou o da supremacia da Constituição ou o da coisa julgada) estão os que, reconhecendo a constitucionalidade das questionadas normas (arts. 741, parágrafo único, e 475-L, § 1.º, do CPC/73), buscam dar-lhes o alcance compatível com o seu enunciado, alcance esse que, todavia, nem sempre é de compreensão unívoca. Há quem sustente que a inexigibilidade do título executivo judicial seria invocável apenas nas restritas hipóteses em que houver precedente do STF em controle concentrado de constitucionalidade, declarando a inconstitucionalidade do preceito normativo aplicado pela sentença exequenda (v.g.: ASSIS, Araken de. Eficácia da coisa julgada inconstitucional. Revista Dialética de Direito Processual – RDDP n. 4. p. 9-27. São Paulo: Dialética). E há quem vê no texto normativo um domínio ADI 2418 maior, que abarcaria também as hipóteses em que (a) a sentença exequenda der aplicação a preceito normativo declarado inconstitucional pelo STF em controle difuso e suspenso por resolução do Senado (art. 52, X, da CF/88) e em que (b) a sentença exequenda nega aplicação a preceito normativo declarado constitucional pelo STF, em controle concentrado (v.g.: TALAMINI, Eduardo. Embargos à execução de título judicial eivado de inconstitucionalidade - CPC, art. 741, parágrafo único RePro. vol. 106. p. 38-83. São Paulo: Ed. RT). Essas divergências, bem se percebe, têm como pano de fundo a distinta compreensão a respeito da natureza (subjetiva ou objetiva) e da eficácia (limitada ou expansiva) a ser reconhecida às decisões proferidas pelo STF em controle de constitucionalidade. O novo Código de Processo Civil tomou partido na matéria, estabelecendo expressamente que o precedente do STF pode ser “em controle de constitucionalidade concentrado ou difuso”. 11. A constitucionalidade do parágrafo único do art. 741 e do §1º do art. 475-L do CPC/73 (semelhantes aos artigos 525, §§ 12 e 14, 535, § 5º do CPC/15) decorre do seu significado e da sua função. São preceitos normativos que, buscando harmonizar a garantia da coisa julgada com o primado da Constituição, vieram apenas agregar ao sistema processual um instrumento com eficácia rescisória de certas sentenças eivadas de especiais e qualificados vícios de inconstitucionalidade. Não se trata, portanto, de solução processual com a força ou com o desiderato de solucionar, por inteiro, todos os possíveis conflitos entre os princípios da supremacia da Constituição e o instituto da coisa julgada e muito menos para rescindir ou negar exequibilidade a todas as sentenças inconstitucionais. São muito variados, com efeito, os modos como as sentenças podem operar ofensa à Constituição. A sentença é inconstitucional não apenas (a) quando aplica norma inconstitucional (ou com um sentido ou a uma situação tidos por inconstitucionais), ou quando (b) deixa de aplicar norma declarada constitucional, mas também quando (c) aplica dispositivo da Constituição considerado não autoaplicável ou (d) quando ADI 2418 o aplica à base de interpretação equivocada, ou (e) deixa de aplicar dispositivo da Constituição autoaplicável, e assim por diante. Em suma, a inconstitucionalidade da sentença ocorre em qualquer caso de ofensa à supremacia da Constituição, da qual a constitucionalidade das leis é parte importante, mas é apenas parte. Repita-se, portanto, que a solução oferecida pelo § 1º do art. 475-L e parágrafo único do art. 741 do CPC/73 (e seus correspondentes no atual Código de Processo Civil) não abarca todos os possíveis casos de sentença inconstitucional. Muito pelo contrário, é solução legislativa para situações específicas, razão pela qual, convém alertar, não envolve e nem se confunde com a controvertida questão, aqui impertinente e por isso não tratada, a respeito da denominada “relativização da coisa julgada”, questão essa centrada, como se sabe, na possibilidade ou não de negar eficácia a decisões judiciais em hipóteses não previstas pelo legislador processual, o que não é o caso. 12. Aqui, as hipóteses de ineficácia da sentença exequenda estão expressamente limitadas pelo texto normativo (parágrafo único do art. 741 do CPC/73), a saber: “(...) título judicial fundado em lei ou ato normativo declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, ou fundado em aplicação ou interpretação da lei ou ato normativo tidas pelo Supremo Tribunal Federal como incompatíveis com a Constituição Federal”. A interpretação literal desse dispositivo sugere que são três os vícios de inconstitucionalidade que permitem a utilização do novo mecanismo: (a) a aplicação de lei inconstitucional; ou (b) a aplicação da lei a situação considerada inconstitucional; ou, ainda, (c) a aplicação da lei com um sentido (= uma interpretação) inconstitucional. Há um elemento comum às três hipóteses: o da inconstitucionalidade da norma aplicada pela sentença. O que as diferencia é, apenas, a técnica utilizada para o reconhecimento dessa inconstitucionalidade. No primeiro caso (aplicação de lei ADI 2418 inconstitucional) supõe-se a declaração de inconstitucionalidade com redução de texto. No segundo (aplicação da lei em situação tida por inconstitucional), supõe-se a técnica da declaração de inconstitucionalidade parcial sem redução de texto. E no terceiro (aplicação de lei com um sentido inconstitucional), supõe-se a técnica da interpretação conforme a Constituição. A redução de texto é o efeito natural mais comum da afirmação de inconstitucionalidade dos preceitos normativos em sistemas como o nosso, em que tal vício importa nulidade: se o preceito inconstitucional é nulo, impõe-se seja extirpado do ordenamento jurídico, o que leva à consequente “redução” do direito positivo. Todavia, há situações em que a pura e simples redução de texto não se mostra adequada ao princípio da preservação da Constituição e da sua força normativa. A técnica da declaração de inconstitucionalidade parcial sem redução de texto é utilizada justamente em situações dessa natureza, em que a norma é válida (= constitucional) quando aplicada a certas situações, mas inválida (= inconstitucional) quando aplicada a outras (BITTENCOURT, Lúcio. O controle jurisdicional da constitucionalidade das leis. Rio de Janeiro: Forense, 1968. p.128). O reconhecimento dessa dupla face do enunciado normativo impõe que a declaração de sua inconstitucionalidade parcial (= aplicação a certas situações) se dê sem a sua eliminação (= redução) formal, a fim de que fique preservada a sua aplicação na parte (= às situações) tida por constitucional. É assim também a técnica de interpretação conforme a Constituição, que consiste em “declarar a legitimidade do ato questionado desde que interpretado em conformidade com a Constituição” (MENDES, Gilmar Ferreira. Jurisdição constitucional: o controle abstrato de normas no Brasil e na Alemanha. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 317). Trata-se de instituto hermenêutico “visando à otimização dos textos jurídicos, mediante agregação de sentidos, portanto, produção de sentido” (STRECK, Lênio Luiz. Jurisdição constitucional e hermenêutica: uma nova crítica ao direito. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 580), especialmente para preservar a constitucionalidade da interpretação “quando a utilização dos vários elementos interpretativos não ADI 2418 permite a obtenção de um sentido inequívoco entre os vários significados da norma. Daí a sua formulação básica: no caso de normas polissêmicas ou plurissignificativas, deve dar-se preferência à interpretação que lhe dê um sentido em conformidade com a Constituição” (CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 2. ed. Coimbra: Almedina, 1998. p. 1099). A utilização dessa técnica acarreta, também ela, em maior ou menor medida, declaração de inconstitucionalidade: ao afirmar que a norma somente é constitucional quando interpretada em determinado sentido, o que se diz - implícita, mas necessariamente - é que a norma é inconstitucional quando interpretada em sentido diverso. Não fosse para reconhecer a existência e desde logo repelir interpretações inconstitucionais esse instrumento seria inútil. Isso fica bem claro quando se tem em conta que a norma nada mais é, afinal, do que o produto da interpretação. Conforme resumiu Zagrebelsky, na esteira de doutrina clássica, interpretação é a atividade de “transformação das disposições em normas”, a significar que “as normas que surgem através da interpretação (...) são as fontes normativas em sentido prático” (ZAGREBELSKY, Gustavo. La lei y su justicia, Editorial Trotta, Madrid, 2014, p. 140). “A interpretação”, escreveu o Ministro Eros Grau, “é um processo intelectivo através do qual, partindo de fórmulas linguísticas contidas nos textos, enunciados, preceitos, disposições, alcançamos a determinação de um conteúdo normativo. (...) Interpretar é atribuir um significado a um ou vários símbolos linguísticos escritos em um enunciado normativo. O produto do ato de interpretar, portanto, é o significado atribuído ao enunciado ou texto (preceito, disposição)” (GRAU, Eros Roberto. Ensaio e discurso sobre a interpretação/aplicação do direito. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 78). E observou, mais adiante: “A interpretação, destarte, é meio de expressão dos conteúdos normativos das disposições, meio através do qual pesquisamos as normas contidas nas disposições. Do que diremos ser – a interpretação – uma atividade que se presta a transformar disposições (textos, enunciados) em normas. Observa Celso Antônio Bandeira de Mello (...) que ‘(...) é a interpretação ADI 2418 que especifica o conteúdo da norma. Já houve quem dissesse, em frase admirável, que o que se aplica não é a norma, mas a interpretação que dela se faz. Talvez se pudesse dizer: o que se aplica, sim, é a própria norma, porque o conteúdo dela é pura e simplesmente o que resulta da interpretação. De resto, Kelsen já ensinara que a norma é uma moldura. Deveras, quem outorga, afinal, o conteúdo específico é o intérprete, (...)’. As normas, portanto, resultam da interpretação. E o ordenamento, no seu valor histórico-concreto, é um conjunto de interpretações, isto é, conjunto de normas. O conjunto das disposições (textos, enunciados) é apenas ordenamento em potência, um conjunto de possibilidades de interpretação, um conjunto de normas potenciais. O significado (isto é, a norma) é o resultado da tarefa interpretativa. Vale dizer: o significado da norma é produzido pelo intérprete. (...) As disposições, os enunciados, os textos, nada dizem; somente passam a dizer algo quando efetivamente convertidos em normas (isto é, quando – através e mediante a interpretação – são transformados em normas). Por isso as normas resultam da interpretação, e podemos dizer que elas, enquanto disposições, nada dizem – elas dizem o que os intérpretes dizem que elas dizem (...)” (op. cit., p. 80). Justamente por isso se afirma que a interpretação conforme a Constituição constitui uma das técnicas de declaração de inconstitucionalidade: ao reconhecer a constitucionalidade de uma interpretação, o que se faz é (a) afirmar a constitucionalidade de uma norma (= a que é produzida por interpretação segundo a Constituição), mas, ao mesmo tempo e como consequência, é (b) declarar a inconstitucionalidade de outra ou de outras normas (= a que é produzida pela interpretação repelida). O que se busca enfatizar, em suma, é que as três hipóteses explicitamente figuradas nos arts. 475-L, § 1.º, e 741, parágrafo único, do CPC/73 supõem a aplicação de norma inconstitucional: ou na sua integralidade, ou para a situação em que foi aplicada, ou com o sentido adotado em sua aplicação. ADI 2418 13. Considerando o atual sistema de controle de constitucionalidade e dos efeitos das sentenças do STF dele decorrentes, não há como negar que há outra situação, nele implícita, que autoriza a invocação da inexigibilidade da obrigação contida no título executivo judicial: é quando a sentença exequenda reconheceu a inconstitucionalidade - ou, o que dá no mesmo (Súmula Vinculante 10/STF), simplesmente deixou de aplicar - norma que o Supremo Tribunal Federal declarou constitucional. Essa hipótese, embora não explicitada nos dispositivos processuais, decorre necessariamente de interpretação sistemática. Com efeito, afirmar ou negar judicialmente a constitucionalidade de uma norma são duas faces da mesma moeda. É que a eficácia declarativa decorrente das sentenças opera com a mesma intensidade em sentido positivo ou negativo, produzindo, em qualquer caso e com idêntica marca da imutabilidade, coisa julgada material. Aliás, é inerente ao sistema de processo a natural eficácia dúplice da sentença de mérito, que favorece a posição do demandante, quando afirma a existência da situação jurídica afirmada como base para o seu pedido, mas que, com intensidade semelhante e com a mesma eficácia de coisa julgada material, favorece a posição do demandado, em caso de improcedência. Tratando-se de decisão do STF no âmbito do controle de constitucionalidade, essa eficácia dúplice está enfaticamente acentuada em texto normativo (Lei 9.868/99, art. 23), justamente porque tal controle tem a finalidade de propiciar, a um tempo, a preservação do sistema normativo legitimamente estabelecido (o que enseja juízos positivos de constitucionalidade) e a sua autopurificação em relação a normas inconstitucionais nele porventura incrustadas (o que enseja juízos negativos de validade). Daí por que não há razão alguma de ordem jurídica ou institucional para estabelecer distinções ou discriminações, no âmbito das relações jurídicas, quanto ao grau de eficácia entre juízos positivos ou negativos formulados pelo STF sobre a constitucionalidade das normas. Pelo contrário, estranho e írrito ao sistema seria, com base na única justificativa da interpretação literal e a contrario sensu do parágrafo único ADI 2418 do art. 741 do CPC/73, estabelecer essa espécie de discrímen das decisões do STF. Não é preciso enfatizar a reconhecida pobreza da simples interpretação literal. E, quanto ao argumento a contrario, é sabido que, em muitas situações, ele é superado pelo argumento da analogia, que conduz a resultados opostos. Lembrando que “os próprios romanos preferiram o argumento de analogia”, afirma Engisch, com todo acerto, que “a escolha entre o argumento de analogia e o argumento a contrario não pode de fato fazerse no plano da pura lógica. A lógica tem-se que combinar com a teleológica” (ENGISCH, Karl. Introdução ao pensamento jurídico. 3. ed. Trad. J. Baptista Machado. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1977. p. 237). No caso, conforme enfatizado, há razões lógicas e teleológicas impondo concluir que também a sentença exequenda que declara inconstitucional ou deixa de aplicar norma que o STF declarou constitucional está sujeita ao regime do § 1º do art. 475-L e do parágrafo único do art. 741 do CPC/73. 14. Por outro lado, a segunda condição indispensável à aplicação do art. 475-L, § 1.º, e do art. 741, parágrafo único, do CPC (ou os correspondentes dispositivos do novo CPC/15) é a de que a sentença exequenda tenha decidido a questão constitucional em sentido contrário ao que decidiu o STF. Realmente, assim como ocorre nas hipóteses de ação rescisória, a instituição do mecanismo processual visou solucionar, nos limites que estabeleceu, situações concretas de conflito entre o princípio da supremacia da Constituição e o da estabilidade das sentenças judiciais. E o fez mediante inserção, como elemento moderador do conflito, de um terceiro princípio: o da autoridade do STF. Assim, alargou-se o campo de rescindibilidade das sentenças, para estabelecer que, sendo elas, além de inconstitucionais, também contrárias a precedente da Corte Suprema, ficam sujeitas à rescisão por via de impugnação ou de embargos à execução. A existência de precedente do STF representa, portanto, o diferencial indispensável a essa peculiar forma de rescisão do julgado. Aliás, a inserção desse elemento ADI 2418 diferenciador não é novidade em nosso sistema. Ela representa mais uma das significativas hipóteses de objetivação (ou de dessubjetivação) e de força expansiva das decisões do STF no exercício da sua jurisdição constitucional, conforme tive oportunidade de enfatizar em voto proferido na Reclamação 4.335, Min. Gilmar Mendes, DJe de 22.10.14. No regime do CPC/73, não havia distinção entre ser o precedente anterior ou superveniente à sentença exequenda. Mas é claro que, se o precedente do STF tiver sido anterior (como agora dispõe o § 14 do art. 525 do CPC/15), fica evidenciado, mais claramente, o desrespeito à autoridade da Suprema Corte. No atual regime (CPC/15), se a decisão do STF, sobre a inconstitucionalidade, for superveniente ao trânsito em julgado da sentença exequenda, “caberá ação rescisória, cujo prazo será contado do trânsito em julgado da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal”. Também não se fazia alusão nem distinção, à época, entre precedente em controle incidental ou concentrado. Como agora explicita o novo Código, essa distinção é irrelevante. Em qualquer dos casos, e independentemente da existência ou não de resolução do Senado suspendendo a execução da norma declarada inconstitucional, tem igual autoridade a manifestação do Supremo em seu juízo de constitucionalidade, sendo de anotar que, de qualquer sorte, não seria cabível resolução do Senado na declaração de inconstitucionalidade parcial sem redução de texto e na que decorre da interpretação conforme a Constituição. A distinção restritiva, entre precedentes em controle incidental e em controle concentrado, não é compatível com a evidente intenção do legislador, já referida, de valorizar a autoridade dos precedentes emanados do órgão judiciário guardião da Constituição, que não pode ser hierarquizada simplesmente em função do procedimento em que a decisão foi tomada. Sob esse enfoque, há idêntica força de autoridade nas decisões do STF tanto em ação direta quanto nas proferidas em via recursal, estas também com natural vocação expansiva, conforme reconheceu o STF no julgamento da Reclamação 4.335, Min. Gilmar Mendes, Dje 22.10.14, a evidenciar que está ganhando autoridade ADI 2418 a recomendação da doutrina clássica de que a eficácia erga omnes das decisões que reconhecem a inconstitucionalidade, ainda que incidentalmente, deveria ser considerada “efeito natural da sentença” (BITTENCOURT, Lúcio, op. cit., p. 143; CASTRO NUNES, José. Teoria e prática do Poder Judiciário. Rio de Janeiro: Forense, 1943. p. 592). É exatamente isso que ocorre, aliás, nas hipóteses previstas no parágrafo único do art. 949 do CPC/15, reproduzindo o parágrafo único do art. 481 do CPC/73, que submete os demais Tribunais à eficácia vinculante das decisões do plenário do STF em controle de constitucionalidade, indiferentemente de terem sido tomadas em controle concentrado ou difuso. 15. Observada a compreensão de seu significado e estabelecidos os limites de sua abrangência material, acima referidos, não há como negar a constitucionalidade do parágrafo único do art. 741 do CPC , ao § 1º do art. 475-L, ambos do CPC/73, bem como dos correspondentes dispositivos do CPC/15, o art. 525, § 1º, III e §§ 12 e 14, e art. 535, § 5º). São dispositivos que, buscando harmonizar a garantia da coisa julgada com o primado da Constituição, vieram, como já afirmado, apenas agregar ao sistema processual brasileiro um mecanismo com eficácia rescisória de certas sentenças inconstitucionais, em tudo semelhante às hipóteses de ação rescisória (art. 485, V do CPC/73 e art. 966, V do CPC/15). E não são todos nem são banais (mas apenas alguns, revestidos de gravidade qualificada pelo comprometimento da autoridade das decisões do STF), os vícios de inconstitucionalidade que permitem invocar a inexigibilidade da sentença exequenda, por embargos à execução ou por impugnação. A inexigibilidade do título executivo a que se referem os referidos dispositivos se caracteriza exclusivamente nas hipóteses em que (a) a sentença exequenda esteja fundada em norma reconhecidamente inconstitucional – seja por aplicar norma inconstitucional, seja por aplicar norma em situação ou com um sentido inconstitucionais; ou (b) a sentença exequenda tenha deixado de aplicar norma reconhecidamente constitucional; e (c) desde que, em qualquer dos casos, o reconhecimento dessa constitucionalidade ou a inconstitucionalidade tenha decorrido de ADI 2418 julgamento do STF realizado em data anterior ao trânsito em julgado da sentença exequenda. 16. Ante o exposto, considerados os limites e parâmetros hermenêuticos adotados na fundamentação, voto pela improcedência do pedido formulado na ação direta de inconstitucionalidade. É o voto. 04/05/2016 PLENÁRIO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.418 DISTRITO FEDERAL VOTO O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Senhora Presidente, eminentes Pares, senhores advogados, professores aqui presentes. Na pauta de hoje, há, a rigor, quatro feitos que estão aqui inseridos e que dialogam com um tema muito similar: o de nº 4, o Recurso Extraordinário 590.880, da relatoria da Ministra Rosa Weber, com votovista do Ministro Gilmar Mendes; o de nº 5, a ADC 11, da relatoria do Ministro Gilmar Mendes; o de nº 7, também da relatoria do Ministro Teori Zavascki, o Recurso Extraordinário 611.503; e esta Ação Direta de Inconstitucionalidade que acabamos de aurir o voto de Sua Excelência, até pela abrangência... A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Foi chamado, Ministro Fachin, exatamente por isto: resolvemos julgar, primeiro e unicamente, o do Ministro Teori porque os votos subsequentes, quando vierem a ser apregoados esses outros, já terão em parte tido os votos dos Ministros numa ou noutra direção; daí nos atermos a este. E isto foi decidido exatamente pela abrangência deste primeiro processo. O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Precisamente. E eu fazia essa observação, Presidente, para dizer que, em relação aos demais, se chamados na ordem, provavelmente estaria tentado a deduzir um pedido de vista, porque também tenho um recurso extraordinário, vinculado ao Tema 137, que também dialoga com esta matéria. Mas como restou chamada esta demanda que, na verdade, contém substancialmente inclusive a temática do recurso extraordinário que está sob nossa relatoria, fiz e faço apenas essa introdução para dizer que, portanto, apresentarei de imediato o meu posicionamento em relação ao tema, não sem antes cumprimentar o ilustre Ministro-Relator, que, como sempre, apresentou uma proposição de deliberação de modo exemplar e acutíssimo. ADI 2418 Em relação às três questões que, a rigor, estão veiculadas nesta Ação Direta de Inconstitucionalidade, também permito registrar - e Sua Excelência o Relator, Ministro Teori Zavaski, já o fez - que estamos a tratar de uma medida provisória cuja edição original é de 2.001. Portanto, acredito que, até por esta razão, o pedido de vista que houvera imaginado não se faz recomendável. O que, a rigor, se depreende desses três horizontes postos nessa ação direta de inconstitucionalidade, o ilustre Relator Ministro Teori Zavascki assim os distinguiu. Nós estamos, de um lado, tratando da dilargação do prazo para a Fazenda Pública opor embargos à execução; de outro, do prazo prescricional de cinco anos para ajuizamento de ações de indenização, em face da Fazenda Pública; e, por último, a questão atinente à inexigibilidade de título executivo judicial fundado em norma declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal. Portanto, parece-me existirem três temas, efetivamente, em discussão: a constitucionalidade dos artigos 1º-B e 1º-C da Lei Federal 9.494, de 97, que foram acrescentados pela medida provisória em pauta, dispositivos esses que aumentaram o prazo de embargos de execução opostos para a Fazenda Pública e diminuíram o prazo prescricional para ajuizamento de ações de indenização contra o Estado para cinco anos; de outro lado, esses dispositivos que dizem respeito à alegação da ausência do prejuízo do princípio do devido processo legal material, ou seja, ausência de um juízo de proporcionalidade e isonomia; e, por último, o tema da coisa julgada material e da segurança jurídica de ver executados os direitos subjetivos decorrentes de decisão transitada em julgado. Digo, muito brevemente, Senhora Presidente, que, em relação aos três temas e às conclusões a que o ilustre Ministro-Relator chegou, eu estou obviamente conhecendo da ação direta de inconstitucionalidade, tal como o fez Sua Excelência, suplantando a questão preambular que referiu, e, no mérito, percebe-se, claramente, que o eminente Relator julga improcedente a ação direta de inconstitucionalidade. Em relação à tese um, ou seja, a constitucionalidade dos dispositivos mencionados - o que, aliás, coincide com a ADC 11 -, portanto, em relação ADI 2418 a esse aspecto, estou subscrevendo e acompanhando o julgamento pela improcedência da ação direta de inconstitucionalidade. No tocante aos requisitos de adequação, necessidade e proporcionalidade, que dizem respeito aos requisitos que a norma impugnada não atenderia, também estou afastando esse argumento, tal como o fez Sua Excelência o Relator, e julgando improcedente a ação, também aqui. No terceiro tópico, vale dizer, na questão do art. 741, parágrafo único, do Código de Processo Civil de 73, e do § 5º do art. 884 da CLT, eu percebo que Sua Excelência o Relator, no item XV do voto, suscitou um conjunto de parâmetros para moldar a compreensão desses dispositivos e, a rigor, referindo-se até mesmo a fundamentação à interpretação conforme, embora sem dizer que o fazia, quiçá aqui o fez, ainda que concluísse pela improcedência, porque indicou aqui pelo menos três parâmetros, quer dizer, três hipóteses para levar a efeito a garantia da coisa julgada, tal como aqui resta asseverado à luz do primado que, ao tema, a Constituição dá. Nas letras "a", "b" e "c", esses parâmetros estão presentes - aqui, portanto, uma pequena eventual divergência -, e tenho para mim que, nesse ponto, quiçá ao invés de dar-se pela improcedência, caberia dar uma interpretação conforme a esses dispositivos para afirmar que somente podem ser aplicados esses comandos às situações em que a norma específica, que fundamentou o título executivo judicial, for declarada inconstitucional, anteriormente ao respectivo trânsito em julgado. Eu estou, portanto, adotando essa posição e creio que nisso temos aqui uma parcial divergência do que estou a dizer com a conclusão do eminente Relator. Sua Excelência deixou suplantada a diferença na hipótese de controle concentrado e controle difuso com erga omnes, estou também acolhendo essa superação, mas entendo que a declaração, nesse ponto, dever-se-ia fazer pela interpretação conforme para preservar, na decisão, isso, que está na fundamentação, do título executivo judicial fundar-se em norma declarada inconstitucional anteriormente ao ADI 2418 respectivo trânsito em julgado. Creio que assim, parece-me com mais nitidez, preserva-se aquilo que, ao fim e ao cabo, quiçá se pode aurir do próprio voto do eminente Ministro Teori. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) Vossa Excelência apresenta a divergência relativamente ao item III do parágrafo único do art. 741? Porque o Ministro-Relator, parece-me, já havia feito essa ressalva. O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (RELATOR) - Vossa Excelência me permite? Essa questão de ser anterior ou posterior, essa dúvida só existia antes do Código. O Código Novo diz expressamente isso que Vossa Excelência está defendendo. E como estou dizendo que esse Código Novo é constitucional, a rigor... O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Acredito que, substancialmente, estamos na mesma direção. A única circunstância que me move é que o julgamento da improcedência, quiçá ao não inserir-se essa nitidez no decisum, pode eventualmente dar margem à decisão que estamos a tomar hoje a uma compreensão que divirja da fundamentação que aqui se encontra. Portanto, é a única circunstância que me motiva... O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (RELATOR) - Se Vossa Excelência me permite, eu posso deixar isso bem esclarecido. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE)- Se o Relator deixar esclarecido no acórdão, estão de acordo. O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Com esse esclarecimento, acompanho integralmente o eminente Relator. O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (RELATOR) - Já está na fundamentação que o precedente tem que ser anterior. Se for posterior, como agora está expresso no Novo Código, será através da ação rescisória, no prazo que o Novo Código estabeleceu. Eu expresso isso no meu voto. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Eu indago ao Ministro Edson Fachin se, fazendo essa anotação expressa do Relator, Vossa Excelência se põe de acordo no sentido da improcedência ADI 2418 da ação? O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - De acordo. O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (RELATOR) - Já está em meu voto. Se Vossa Excelência observar no item 15 do meu voto, na letra "C', no final, estou dizendo: Desde que, em qualquer caso, o reconhecimento dessa constitucionalidade ou inconstitucionalidade tenha decorrido de julgamento do Supremo realizado em data anterior ao trânsito em julgado. 04/05/2016 PLENÁRIO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.418 DISTRITO FEDERAL ESCLARECIMENTO O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Tratando-se de decisão anterior ao ato exequendo, incidirão, tal seja a hipótese, os meios concernentes à impugnação ou aos embargos à execução. Cuidando-se, no entanto, de sentença que venha a conflitar com posterior decisão desta Corte, caberá ação rescisória, cujo “dies a quo” deverá observar a regra fundada no § 8º do art. 535 do novo CPC. Essa dualidade de restrições processuais pode, eventualmente, gerar descompasso, considerado o interregno entre elas existente. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Nesse interregno? O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: É possível. O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (RELATOR) - Na verdade, são dois instrumentos diferentes. Se a decisão do Supremo for anterior à sentença exequenda, nós não vamos raciocinar com o mecanismo da ação rescisória, nós vamos raciocinar com o mecanismo da impugnação ou dos embargos da execução, cujo prazo é o próprio do processo civil. Quer dizer, no momento da execução, ao ser executada a sentença, ele invoca. O problema que Vossa Excelência põe não é aqui o objeto de ataque, porque decorre de dispositivo que é uma novidade do Código de Processo, segundo o qual quando determinada sentença for proferida em contrariedade com uma decisão do Supremo que seja posterior a ela, ela estará sujeita à rescisória - como, aliás, estaria, independentemente da decisão Supremo. O que o Código novo faz é estabelecer um termo a quo dessa ação rescisória. O prazo da ação rescisória, nesse caso, começa a ADI 2418 contar, não do trânsito em julgado da sentença exequenda, mas do trânsito em julgado da decisão do Supremo em sentido contrário a ela. Mas essa é uma questão que não foi colocada diretamente aqui. O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Precisamente. 04/05/2016 PLENÁRIO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.418 DISTRITO FEDERAL VOTO O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhora Presidente, a respeito disso, só para referendar, aqui, o excepcional voto do Ministro Teori Zavaski, com licença do Ministro Barroso e da Ministra Rosa: sob a égide do Código anterior, havia realmente esse posicionamento, ou seja, a declaração de inconstitucionalidade, para alguns, ela poderia ser posterior ao trânsito em julgado, e, para outras, ela deveria ser, necessariamente, anterior ao decurso do prazo para propositura da ação rescisória, porque só se pode imaginar a impugnação à execução depois que se inicia a execução, tanto que há uma regra que a exceção dura enquanto dura a execução. Então, não havia, digamos assim, uma pacificidade sobre o caráter temporal da possibilidade de alegação dessa objeção relativa à inexigibilidade da obrigação por inconstitucionalidade da lei na qual se baseou a sentença. Então, o Código fez uma opção por essa melhor interpretação, qual seja? Em primeiro lugar, essa declaração de inconstitucionalidade tem que ser anterior ao trânsito em julgado da sentença. Sem prejuízo, ao declarar a inconstitucionalidade, o Supremo pode dizer a partir de que momento essa decisão vai valer, mas, sem prejuízo de tudo isso, se a sentença transitar em julgado, nada obsta que se prossiga na execução, a Fazenda Pública promova a ação rescisória e crie uma relação de prejudicialidade em relação ao desate da execução. O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Hipótese de prejudicialidade externa... O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Externa. Ela promove a ação rescisória, chega para o juízo da execução e diz: "Eu já tenho aqui" - como hoje é permitido - "uma tutela antecipada na rescisória, e tem que esperar acabar a rescisória para prosseguir a execução". ADI 2418 Foi basicamente uma composição entre a pretensão de segurança jurídica, que, na realidade, antes do Código, a grande maioria, eu, por exemplo, tive a oportunidade, em 2005, no curso, de afirmar que seria uma violação ao princípio da segurança jurídica admitir essa alegação de inconstitucionalidade depois do trânsito em julgado, considerando que só se poderia executar a sentença transitada em julgado, até que surgiram posições em relação a esse pseudo problema da relativização da coisa julgada, admitindo, inclusive, a alegação de inconstitucionalidade declarada pelo Supremo, mesmo depois do trânsito em julgado. O novo Código é claro. Essa declaração de inconstitucionalidade, o juiz não sabia, ele presumia a constitucionalidade da lei. Mas ela veio a ser declarada inconstitucional. Então a Fazenda pode, até porque o que o executado pode alegar são fatos posteriores à sentença na sua impugnação - os embargos são sempre relativos a matérias posteriores à sentença -, então o executado hoje, pelo novo Código, ele só pode alegar isso se a declaração de inconstitucionalidade sobreveio antes do trânsito em julgado da sentença. Mas, sem prejuízo, nós aqui podemos dizer que não se aplica às execuções em curso, etc. E ainda há uma terceira alternativa. Se a decisão transitar em julgado, a Fazenda não pode se opor a esse motivo. Mas ela pode promover uma ação rescisória, obter uma liminar ou não ao promover uma ação rescisória e requerer a suspensão por prejudicialidade externa. Pedir ao juiz que pare enquanto não se define a ação rescisória. Então o voto do Ministro Teori está exatamente mantendo toda a higidez da segurança jurídica da coisa julgada, baseada em vários aspectos em que ela pode se revelar. E com isso até, Senhora Presidente, com a vênia dos Ministros Roberto Barroso, Rosa Weber, Dias Toffoli, Celso de Mello, Vossa Excelência e do Ministro Marco Aurélio, eu adianto o meu voto acompanhando o Ministro Teori Zavascki. 04/05/2016 PLENÁRIO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.418 DISTRITO FEDERAL ESCLARECIMENTO O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (RELATOR) - Na verdade, como salientei no meu voto, esse mecanismo favorece não só a Fazenda. Ele pode ser usado a favor ou contra a Fazenda. Ele se aplica tanto às execuções promovidas pela Fazenda Pública, como às execuções promovidas contra a Fazenda Pública, como também às execuções entre particulares. A disciplina se aplica a qualquer execução. O que se buscou aqui é valorizar a força e a autoridade das decisões do Supremo Tribunal Federal proferidas anteriormente. É um passo adiante num processo de valorização dos precedentes emanados do Supremo Tribunal Federal. Eu invoquei no meu voto uma expressão que o Ministro Celso usou em várias oportunidades: é a dessubjetivação ou a objetivação das decisões do Supremo Tribunal Federal, e esse alcance expansivo que tem sido acentuado, no meu entender, adequadamente. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Na verdade, Ministro, o que se tem aqui, parece, é que a segurança jurídica foi pensada durante muito tempo apenas do ponto de vista formal do trânsito em julgado. E nós estamos caminhando para assegurar a segurança jurídica formal e material, porque nada é mais segurança jurídica do que a garantia de uma Constituição que se cumpre e se efetiva integralmente. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Aliás, a respeito do que Vossa Excelência falou, muito importante, porque, se nós formos analisar na própria origem da coisa julgada, o que se visa proteger com a coisa julgada são exatamente leis legítimas. A coisa julgada não visou a proteger a ilegitimidade das leis. Isso está nos fundamentos de Chiovenda. Então é mais do que razoável que se possa impedir o cumprimento de uma decisão judicial baseado numa lei que foi posteriormente declarada inconstitucional. Mas, em nome da segurança jurídica, que isso seja efetivado antes do trânsito em julgado da sentença. 04/05/2016 PLENÁRIO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.418 DISTRITO FEDERAL VOTO O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - O mundo está mudando numa velocidade assustadora. Em primeiro lugar, louvo o voto do Ministro Teori Zavascki, que enfrentou analiticamente e da maneira competente com que habitualmente faz as três questões envolvidas, Ministra-Presidente: a questão do prazo para a oposição dos embargos à execução, a questão do prazo de prescrição das ações de indenização e esta questão da inexigibilidade do título em caso de declaração de inconstitucionalidade. Também eu estou de acordo com Sua Excelência que não houve perda de objeto e também estou de acordo que, anteriormente à Emenda Constitucional 32, eram legítimas as medidas provisórias ainda que tratassem de matéria processual. E também estou de pleno acordo com Sua Excelência de que o entendimento do Supremo de que os conceitos jurídicos indeterminados de relevância e urgência de fato são sindicáveis pelo Supremo, mas com grande parcimônia e com grande contenção, só devendo o Tribunal intervir nos casos de certeza negativa, em que manifestamente não se possa caracterizar tais circunstâncias. Também estou de acordo com Sua Excelência de que a concessão de maior prazo para a Fazenda Pública apresentar os embargos é totalmente razoável e proporcional, a questão do prazo de prescrição ser quinquenal com fim na observação de que o novo Código Civil, na verdade, só prevê três anos. De modo que o que aqui está previsto sequer onera a parte privada em eventual litígio com a Administração. A questão mais delicada aqui é a que diz respeito à coisa julgada. A meu ver, explicitado que a decisão tem que ser proferida anteriormente, o problema, não vou dizer que ele se minimiza, eu acho que esse é um problema real, inclusive pelo modo como a Fazenda Pública muitas vezes litiga, porém, não penso que a norma seja inconstitucional. Portanto acho ADI 2418 que essa norma do Código de Processo Civil antigo, reproduzida em ampla medida no novo Código de Processo Civil, na sua leitura abstrata e em boa-fé, faz uma ponderação razoável entre a proteção da coisa julgada e outros valores constitucionais eventualmente em jogo. O maior desconforto que eu senti não é o objeto desta discussão e foi levantado com a habitual agudeza pelo Ministro Celso de Mello, que é a modificação do termo a quo para a contagem do prazo decadencial da ação rescisória. Antes do novo Código, essa era a grande questão, quer dizer, quando se discutia a chamada relativização da coisa julgada, o que estava em jogo era o que fazer, diante de uma declaração superveniente de inconstitucionalidade, se o prazo para a propositura da ação rescisória já tivesse decaído. E aí a doutrina se espalhava em soluções as menos ortodoxas possíveis, inclusive as que negavam peremptoriamente essa possibilidade. Portanto a discussão sobre relativização da coisa julgada era precisamente sobre o que fazer quando se estava diante de uma situação teratológica ou manifestamente injusta e já não coubesse mais o ajuizamento da ação rescisória. De modo que o novo Código resolve esse problema. Eu não tenho certeza absoluta se acho que esta solução é a melhor para a parte privada, porque a consequência desse dispositivo, Ministro Celso, diz o § 15: “Se a decisão referida no parágrafo 12" - que é a de declaração de inconstitucionalidade - "for proferida após o trânsito em julgado da decisão exequenda, caberá ação rescisória, cujo prazo será contado do trânsito em julgado da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal.” Portanto o prazo decadencial não fluirá mais a partir da sentença ou do trânsito em julgado, passa a ser um termo inicial de decadência totalmente móvel. O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Típica hipótese em que o “dies a quo” se apresenta diferido no tempo... O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Diferido no tempo. Eu preciso dizer que a gente sabe que está ficando velho quando ADI 2418 tem dificuldade de lidar com uma ideia nova, esta me surpreendeu, e eu, verdadeiramente, gostaria de refletir um pouco sobre essa possibilidade, porque aí eu acho que talvez tenha um impacto sobre a coisa julgada um pouco dramático. Mas, como observou o Ministro Teori, não é essa a questão que nós estamos decidindo aqui. Portanto, eu não estou me comprometendo com o § 15, mas, por ora, uma vez mais louvo o minucioso, bem lançado e doutrinariamente bem desenvolvido voto do Ministro Teori Zavascki e, consequentemente, também estou julgando improcedente o pedido. 04/05/2016 PLENÁRIO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.418 DISTRITO FEDERAL VOTO A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhora Presidente, eu também cumprimento o eminente Ministro Teori Zavascki pelo belíssimo voto que apresentou, absolutamente técnico e em consonância com a compreensão a que eu, debruçada sobre o tema, havia chegado, ainda que sem essa explicitação tão precisa como a que foi feita por Sua Excelência. Com relação às duas primeiras questões, que dizem com a majoração do prazo para os embargos à execução, no caso da Fazenda Pública, e da prescrição, a solução proposta reveste de clareza e foi exposta com muito brilho. Quanto à terceira questão - a que de certa maneira traz alguma dificuldade em função da envergadura constitucional do instituto da coisa julgada -, eu também acolho essa interpretação que foi dada a partir do que o Ministro Teori colocou como uma solução in medio virtus, vale dizer, a virtude está no meio termo, enfrentando os aspectos doutrinários e até, em alguma medida, jurisprudenciais extremados. Endosso integralmente a tese de Sua Excelência e também julgo improcedentes os pedidos deduzidos na ADI. 04/05/2016 PLENÁRIO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.418 DISTRITO FEDERAL VOTO O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Senhora Presidente, também cumprimento os votos proferidos, em especial o do Relator, o qual acompanho, julgando improcedente a ação. 04/05/2016 PLENÁRIO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.418 DISTRITO FEDERAL O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, não posso fechar os olhos ao vício formal. Diria que essa medida provisória já não poderia ser mais editada nos dias de hoje, porque a Emenda Constitucional nº 32, de 2001, obstaculizou o trato da matéria processual mediante medida provisória. Estamos diante de instrumento que vigora, se meus cálculos não estiverem errados – e mesmo assim o instrumento foi rotulado como provisório –, há dezessete anos, seis meses e dez dias. Explico: está sob análise a Medida Provisória nº 2.102, e ela é seguida de indexador que se mostrou, quando apanhada pela Emenda Constitucional nº 32, na dezena, ou seja, chegou a ser reeditada vinte e sete vezes. A todos os títulos, tenho como inconstitucional essa medida provisória. Há o defeito alusivo aos requisitos constitucionais – relevância e urgência –, e não posso conceber que o nela tratado, medida provisória, tenha se mostrado urgente, não pudesse ser objeto de projeto do Executivo, cercado inclusive de pleito de tratamento preferencial no Congresso –, a problemática que decorre do fato de ter-se algo que deveria ser provisório, para chegar-se à manifestação dos representantes do povo e dos Estados, Deputados Federais e Senadores, e passou a viger – e não sei até quando – por prazo indeterminado, já que a Emenda Constitucional nº 32, de 2001, ao cogitar de outro processamento das medidas, trouxe norma transitória, revelando que as apanhadas em 2001 continuariam a vigorar enquanto não fossem modificadas por outra medida ou por deliberação do Congresso Nacional. Passados tantos anos – isso foi previsto em 2001 –, o Congresso Nacional ainda não teve tempo para examinar sequer uma medida provisória daquelas que ficaram na prateleira, aguardando esse crivo. Presidente, então reconheço, de início, o vício formal dessa medida provisória. E devo pronunciar-me quanto ao material, quanto ao fundo. Digo que já foi a época em que o poder público devia contar com certas ADI 2418 prerrogativas. A Carta de 1988 – uma Carta Cidadã –, em que houve o trato, inclusive, dos direitos sociais antes de cogitar-se da própria estrutura do Estado, encerra um grande princípio – o alusivo ao tratamento igualitário. Justifica-se essa dobra quanto ao prazo para embargar, passando-se dos quinze para os trinta dias? A meu ver, não. Não posso interpretar a Constituição Federal a partir da legislação ordinária. Refiro-me ao diploma que disciplina os executivos fiscais. Reconheço, como ressaltado pelo Ministro Relator, que, nesse diploma – a Lei nº 6.830/1980 –, tem-se o prazo de trinta dias, mas isso em uma norma especial que rege, tão somente, as execuções fiscais; e, mesmo assim, o prazo é bilateral. O executado tem para ajuizar – porque tomo os embargos como verdadeira ação – trinta dias e, evidentemente, presente a isonomia, o exequente, o poder público, conta com outros trinta dias para impugnar, para contestar os embargos formalizados, como previsto na legislação de regência. Não tenho como placitar, Presidente, até mesmo ante a organização dos jurídicos públicos e a boa representação – fica aqui, pelo menos, o elogio – dos corpos jurídicos do todo-poderoso Estado, a não ser que agasalhe um privilégio, deixando de ser prerrogativa essa dobra prevista para o Estado embargar execuções. Quanto ao período prescricional, disse-o bem o Relator – e ressaltou o ministro Luís Roberto Barroso – que o preceito atacado é até mais favorável ao interessado, no que passa a contar com cinco anos, quando o Código Civil de 2002 prevê o triênio, quanto à ação alusiva à reparação civil. Por último, o tema mais sério para mim é o alusivo à coisa julgada. O que nos vem do principal rol das garantias constitucionais, que está no artigo 5º da Constituição de 1988? Que a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, que é ato jurídico perfeito por excelência, porque emanado do próprio Poder Judiciário. A coisa julgada, queiramos ou não – em que pese a jurisprudência defensiva do Tribunal, que não admite o recurso extraordinário quando se articule transgressão à coisa julgada –, tem envergadura constitucional. A cláusula ADI 2418 protetora, do rol das garantias constitucionais, apenas foi excepcionada – e poderia fazê-lo o legislador constituinte de 1988 – na própria Lei Fundamental. Mitigou-se – reconheço – a eficácia da coisa julgada, a latitude da coisa julgada, mas mediante ação de impugnação autônoma submetida, inclusive, a prazo decadencial exíguo, que é o biênio. Qual é o objetivo maior da jurisdição? Restabelecer a paz social momentaneamente abalada pelo conflito de interesses. Há o pronunciamento judicial – o Estado substituindo, de forma coercitiva, a vontade das partes envolvidas no processo –, e alcança-se, com isso, a segurança jurídica, submetida essa segurança jurídica, como disse, a condição resolutiva, que é o ajuizamento de procedente ação rescisória em dois anos. Fora isso, por mais respeito que mereçam as decisões deste ou daquele Tribunal – porque, inclusive, o Supremo submete-se à Carta da República, à Lei das Leis da República –, não se tem como potencializar pronunciamento judicial a ponto de criar-se, quanto à coisa julgada, verdadeira modulação na contramão. Às vezes, o Tribunal modula, contra o meu voto, para minimizar a higidez da Constituição Federal. Modula para frente, para, de certa forma, mitigar o Diploma Maior no que acaba, até mesmo, por criar o que apontei, neste Plenário, como inconstitucionalidade útil: a Casa Legislativa sabe que a disciplina de certa matéria conflita com a Constituição Federal, mas, mesmo assim, apostando no fato consumado, na passagem do tempo, na produção de efeitos do diploma sabidamente inconstitucional, emite e aprova esse diploma. Presidente, repito que uma coisa é ter a Constituição Federal – e poderia fazê-lo – encerrado exceção à higidez da coisa julgada, no que previu a ação rescisória. Previu, reconheço, quanto ao Supremo e ao Superior Tribunal de Justiça, mas que se admite, na jurisprudência, quanto a atos de outros Tribunais – e define a competência para o julgamento da rescisória, todos sabemos, à autoria da decisão rescindenda. Algo diverso é o legislador, tornando flexível a Lei das Leis – que, para mim, continua rígida, no ápice da pirâmide das normas jurídicas –, vir a criar outro instrumental – o pronunciamento do ADI 2418 Supremo, com efeito de suplantar a coisa julgada. O passo é demasiadamente largo. Recuso-me, enquanto em vigor a Constituição Federal, a dá-lo e, portanto, a chegar a uma flexibilização desse instituto tão importante à segurança jurídica, à paz social, como ressaltei, que é a coisa julgada. A flexibilização é única e está consubstanciada na ação de impugnação autônoma, que é a rescisória. Por isso, julgo procedente o pedido formulado na inicial desta ação direta de inconstitucionalidade, sob o ângulo do vício formal. E torno a concluir, de idêntica forma, quanto ao vício material, relativamente à dobra criada, por contrariedade ao tratamento igualitário, para a formalização dos embargos à execução pela Fazenda e, também, quanto à criação desse pseudo e implícito instrumento rescisório, que é o pronunciamento deste Tribunal, por maior respeito que mereçam as decisões do Supremo, no sentido da inconstitucionalidade da lei que serviu de base ao ato judicial. É como voto.