type: caselaw

jurisdiction: Brazil

text: CONSTITUCIONAL. ORDEM URBANÍSTICA. COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS. PODER NORMATIVO MUNICIPAL. ART. 30, VIII, E ART. 182, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PLANO DIRETOR. DIRETRIZES BÁSICAS DE ORDENAMENTO TERRITORIAL. COMPREENSÃO. 1. A Constituição Federal atribuiu aos Municípios com mais de vinte mil habitantes a obrigação de aprovar Plano Diretor, como “instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana” (art. 182, § 1º). Além disso, atribuiu a todos os Municípios competência para editar normas destinadas a “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso do solo, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (art. 30, VIII) e a fixar diretrizes gerais com o objetivo de “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar dos habitantes” (art. 182, caput). Portanto, nem toda a competência normativa municipal (ou distrital) sobre ocupação dos RE 607940 espaços urbanos se esgota na aprovação de Plano Diretor. 2. É legítima, sob o aspecto formal e material, a Lei Complementar Distrital 710/2005, que dispôs sobre uma forma diferenciada de ocupação e parcelamento do solo urbano em loteamentos fechados, tratando da disciplina interna desses espaços e dos requisitos urbanísticos mínimos a serem neles observados. A edição de leis dessa espécie, que visa, entre outras finalidades, inibir a consolidação de situações irregulares de ocupação do solo, está inserida na competência normativa conferida pela Constituição Federal aos Municípios e ao Distrito Federal, e nada impede que a matéria seja disciplinada em ato normativo separado do que disciplina o Plano Diretor. 3. Aprovada, por deliberação majoritária do Plenário, tese com repercussão geral no sentido de que “Os municípios com mais de vinte mil habitantes e o Distrito Federal podem legislar sobre programas e projetos específicos de ordenamento do espaço urbano por meio de leis que sejam compatíveis com as diretrizes fixadas no plano diretor”. 4. Recurso extraordinário a que se nega provimento. Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a Presidência do Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, na conformidade da ata de julgamentos e das notas taquigráficas, por maioria, apreciando o tema 348 da repercussão geral, em negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator. Vencidos os Ministros Marco Aurélio, Edson Fachin e Ricardo Lewandowski. O Tribunal, também por maioria, vencidos os Ministros Marco Aurélio e Edson Fachin, fixou tese nos seguintes termos: “Os municípios com mais de vinte mil habitantes e o Distrito Federal podem legislar sobre programas e projetos específicos de ordenamento do espaço urbano por meio de leis que sejam compatíveis com as diretrizes fixadas no plano diretor”. Ausentes, justificadamente, o Ministro Celso de Mello e, nesta assentada, o Ministro Luiz Fux, que proferiu voto em sessão anterior. RE 607940 O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (RELATOR): Trata-se de recurso extraordinário (fls. 175-210) contra acórdão do Conselho Especial do Tribunal de Justiça do Distrito Federal (fls. 130-171) que, por maioria de votos, julgou improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade 2007.00.2.006486-7, ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios contra a Lei Complementar Distrital 710 (de 6 de setembro de 2005), que assim dispõe: Art. 1º Esta Lei Complementar dispõe sobre os Projetos Urbanísticos com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas – PDEU. § 1º Considera-se Projeto Urbanístico com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas o projeto devidamente RE 607940 aprovado pelo Governo do Distrito Federal, para determinado lote, regido pelas diretrizes especiais constantes desta Lei Complementar e integrado por unidades autônomas e áreas comuns condominiais, nos termos da Lei Federal nº 4.591, de 16 de dezembro de 1964. § 2º As disposições desta Lei Complementar não se aplicam aos projetos urbanísticos dos parcelamentos já consolidados do Distrito Federal, regularizados ou em processo de regularização. Art. 2º Esta Lei Complementar incorpora as diretrizes estabelecidas no Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal, instituído pela Lei Complementar nº 17, de 28 de janeiro de 1997, estabelecendo as condições para os Projetos Urbanísticos com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas – PDEU. Art. 3º Para os efeitos desta Lei Complementar, consideram-se: I – Equipamentos Urbanos: os equipamentos de abastecimento de água potável, disposição adequada de esgoto sanitário, energia elétrica, drenagem de águas pluviais, rede telefônica, rede de fibra ótica e gás canalizado; II – Infra-estrutura básica: os equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, redes de esgoto sanitário e abastecimento de água potável, de energia elétrica pública e domiciliar, e as vias de circulação pavimentadas; III – Licença Urbanística: o documento expedido pelo Poder Executivo que aprova o Projeto Urbanístico com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas; IV – Lote: o terreno resultante de quaisquer das modalidades de parcelamento do solo, previstas nesta Lei Complementar, ou de outras modalidades de parcelamento, servido de infra-estrutura básica, cujas dimensões atendam aos índices urbanísticos definidos em lei para a zona em que se situem, registrado no competente Ofício de Registro de Imóveis do Distrito Federal; RE 607940 V – Poder Público: o órgão ou órgãos do Distrito Federal, entidades de sua administração indireta, ou Comissão instituída por Decreto do Governador do Distrito Federal, que os represente, incumbidos de promover as ações tendentes ao exame e aprovação de Projetos Urbanísticos com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas, bem como, que sejam responsáveis pelas demais atividades estatais decorrentes desta Lei Complementar; VI – Unidade Autônoma: a unidade privativa que compuser Projeto Urbanístico com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas, conforme disposto nesta Lei Complementar. Art. 4º Nos Projetos Urbanísticos com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas fica sob ônus do empreendedor a adoção das seguintes providências no interior do lote: I – demarcação das unidades autônomas e áreas de uso comum dos condôminos; II – implantação: a) do sistema viário pavimentado; b) da infra-estrutura básica, constituída pelos equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação das áreas condominiais, redes de esgoto sanitário e abastecimento de água potável, e de energia elétrica. Parágrafo único. Quando existente a rede pública, o Poder Público ou os seus concessionários disponibilizarão os pontos de conexão necessários para a implantação dos equipamentos urbanos pelo empreendedor. Art. 5º Nos Projetos Urbanísticos com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas ficam sob a responsabilidade do condomínio: I – a manutenção das redes de infra-estrutura instaladas nas áreas do projeto, desde que não transferidas para o Poder Público por solicitação do órgão competente; II – a manutenção e limpeza das vias e outras áreas de uso comum dos condôminos; III – o custo com a energia elétrica consumida nas áreas do RE 607940 projeto, sejam nas unidades autônomas, bem como nas áreas de uso comum dos condôminos; IV – o custo com os serviços de água potável, esgotos e drenagem de águas pluviais; V – a coleta de resíduos sólidos e guarda em compartimento fechado ou o tratamento e deposição dos mesmos, conforme indicado pelo Poder Público. Parágrafo único. Para garantia do estabelecido neste artigo e conhecimento de futuros adquirentes de unidades autônomas no local, a Convenção de Condomínio, que será registrada no Ofício de Registro de Imóveis competente, deverá conter as obrigações de que trata este artigo. Art. 6º Ficam estabelecidas as seguintes diretrizes especiais para os Projetos Urbanísticos com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas: I – permissão de cercamento dos limites externos do empreendimento, de acordo com a regulamentação a ser expedida; II – permissão de colocação de guarita na via principal de entrada do empreendimento, para controle do acesso, desde que não haja qualquer impedimento à entrada de policiamento, fiscalização e servidores de concessionária de serviços públicos, devidamente identificados. Art. 7º O Projeto Urbanístico com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas deve ser apresentado acompanhado da seguinte documentação: I – certidão atualizada da matrícula do lote, expedida pelo Ofício de Registro de Imóveis competente; II – certidão negativa de tributos do Distrito Federal, relativa ao lote; III – declaração da Companhia Imobiliária de Brasília – TERRACAP, de que a área não foi objeto de desapropriação; IV – instrumento de garantia de execução das obras de infra-estrutura básica a cargo do empreendedor. Art. 8º Todos os Projetos Urbanísticos com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas deverão respeitar os RE 607940 índices urbanísticos fixados para a área, que devem incluir: I – a densidade bruta; II – as áreas mínimas das unidades autônomas; III – os percentuais mínimos de áreas destinadas ao uso comum dos condôminos; IV – os usos permitidos; V – a dimensão máxima permitida de lote para implantação de Projeto Urbanístico com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas; VI – a máxima extensão territorial contínua de lotes permitida para implantação de Projetos Urbanísticos com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas. Art. 9º (VETADO). Art. 10. Não será objeto de aprovação o Projeto Urbanístico com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas inserido em locais: I – alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as providências para assegurar o escoamento das águas; II – que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados; III – com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas as exigências específicas das autoridades competentes; IV – onde as condições geológicas comprovadamente não aconselhem a edificação; V – onde a poluição ambiental impeça condições sanitárias adequadas, sem que sejam previamente saneadas; VI – que integrem categoria de Unidade de Conservação da Natureza que, nos termos da Lei Federal nº 9.985, de 18 de julho de 2000, não admita utilização para fins urbanos; VII – onde houver restrição para esses tipos de empreendimentos indicada por lei de proteção do meio ambiente ou lei de proteção do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico, arqueológico ou espeleológico. Art. 11. Os Projetos Urbanísticos com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas deverão atender aos seguintes RE 607940 requisitos urbanísticos: I – as unidades autônomas terão a dimensão mínima estabelecida em lei para a área em que se situem, e não poderão ser inferiores a 125m² (cento e vinte e cinco metros quadrados) e frente mínima de 5m (cinco metros); II – ao longo das faixas de domínio público das rodovias, ferrovias e dutos, será obrigatória a reserva de uma faixa non aedificandi de 15m (quinze metros) de cada lado; III – será obedecido o afastamento necessário e previsto na legislação ambiental para as Áreas de Preservação Permanente de que trata a Lei Federal nº 4.771, de 15 de setembro de 1965 – Código Florestal; IV – será obedecido o afastamento mínimo necessário e previsto na legislação ambiental para as Áreas de Preservação Permanente de que trata a Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965 – Código Florestal; V – o sistema viário deve articular-se com as vias adjacentes oficiais, existentes ou projetadas, e harmonizar-se com a topografia local. Art. 12. Os demais requisitos técnicos e urbanísticos, bem como o conteúdo dos Projetos Urbanísticos com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas, serão definidos na regulamentação desta Lei Complementar. Art. 13. Nos empreendimentos em que não for obrigatória a elaboração de Estudo de Impacto Ambiental – EIA, conforme parágrafo único do art. 14 desta Lei Complementar, o Relatório de Impacto de Vizinhança – RIVI, caso exigido, será substituído pelo Estudo de Impacto de Vizinhança – EIV, conforme instituído pela Lei Federal nº 10.257/2001, que contemplará os efeitos positivos e negativos do empreendimento quanto à qualidade de vida da população residente na área e suas proximidades e incluirá, no mínimo, a análise das seguintes questões: I – atividades previstas; II – adensamento populacional; III – equipamentos urbanos e comunitários; RE 607940 IV – uso e ocupação do solo; V – valorização imobiliária; VI – geração de tráfego e demanda por transporte público; VII – ventilação e iluminação; VIII – paisagem urbana e patrimônio natural e cultural; IX – produção e destino final do lixo gerado pelo empreendimento; X – desmatamentos necessários e formas de recuperação de área degradada; XI – medidas mitigadoras necessárias para minimizar impactos negativos. Art. 14. O Termo de Referência para a elaboração do estudo de impacto ambiental ou dos demais instrumentos intermediários de avaliação de impacto ambiental poderá conter, além de outras análises, as dos aspectos constantes no artigo anterior, não se admitindo a exigência de estudos, em separado, de EIA/RIMA e EIV. Art. 15. Consideram-se aprovados os Projetos Urbanísticos com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas que possuam Licença Urbanística expedida pelo Poder Público, desde que acompanhadas da Licença Ambiental. § 1º O prazo para a aprovação do projeto, pelo Poder Público, é de cento e vinte dias, desde que toda a documentação exigida haja sido apresentada. § 2º Todas as eventuais exigências oriundas da análise de cada etapa do projeto deverão ser comunicadas pela respectiva autoridade licenciadora, preferencialmente, de uma só vez, ao empreendedor, dentro do prazo previsto para aprovação. § 3º A apresentação de exigências pela autoridade licenciadora interrompe o prazo previsto para aprovação, que recomeça a fluir depois de cumpridas as mesmas pelo empreendedor. § 4º O prazo de validade da Licença Urbanística será de quatro anos. Art. 16. O empreendimento será submetido à fiscalização do Poder Público quando da execução das obras e serviços de RE 607940 infra-estrutura urbana. § 1º Deverá ser comunicada, por escrito, ao Poder Público, a data de início de qualquer serviço ou obra de infra-estrutura. § 2º A construção ou assentamento de equipamentos urbanos que não estiverem em conformidade com o projeto aprovado acarretará o embargo do empreendimento, que poderá ser levantado após a demolição e remoção de tudo que tiver sido executado irregularmente. § 3º O descumprimento das exigências contidas no termo de embargo, no prazo prescrito, implicará a aplicação de multa e interrupção da obra ou serviço, nos termos da legislação em vigor. Art. 17. Os empreendedores de novos projetos de parcelamento do solo, em tramitação na data de publicação desta Lei Complementar, poderão optar pela implantação de Projetos Urbanísticos com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas, desde que seu empreendimento atenda ao zoneamento indicado no Plano Diretor de Ordenamento Territorial e às características e condicionantes estabelecidos para os PDEU. Parágrafo único. A documentação apresentada e os estudos elaborados serão aproveitados, estando sujeitos a eventuais exigências de complementação, nos termos do que determinar a regulamentação desta Lei Complementar. Art. 18. Quando os Projetos Urbanísticos com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas forem previstos em glebas, o projeto de parcelamento poderá tramitar concomitantemente com os projetos de que trata esta Lei Complementar. § 1º Os projetos de parcelamento que abrigarem Projetos Urbanísticos com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas deverão observar o seguinte: I – a garantia a ser oferecida para execução das obras e dos serviços de infra-estrutura urbana do parcelamento deverá considerar os serviços a serem executados dentro do lote; II – o licenciamento ambiental deverá considerar a população. RE 607940 § 2º O percentual de áreas de que trata o inciso I do art. 4º da Lei Federal nº 6.766/79, a ser aprovado por lei, será definido pelo Poder Executivo, em função das características do projeto urbanístico, da existência de equipamentos comunitários e urbanos no Entorno, bem como do sistema viário existente e a ser implantado no interior do lote. Art. 19. Esta Lei Complementar será regulamentada no prazo de noventa dias. Art. 20. Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação. Art. 21. Ficam revogadas as disposições em contrário, mantendo-se o regramento relativo ao Setor de Mansões ParkWay e Setor de Mansões Dom Bosco, previsto no art. 89 da Lei Complementar nº 17, de 28 de janeiro de 1997, e ao Setor de Mansões do Lago e Chácaras do Setor de Habitações Individuais Sul, previsto na Lei Complementar nº 129, de 19 de agosto de 1998. O acórdão recorrido tem a seguinte ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI DISTRITAL N° 710/2005 - PROJETOS URBANÍSTICOS COM DIRETRIZES ESPECIAIS PARA UNIDADES AUTÔNOMAS PDEU ESTABELECIMENTO DE CONDOMÍNIOS FECHADOS VERIFICAÇÃO DE INSTRUMENTOS BÁSICOS NO TOCANTE AO ORDENAMENTO TERRITORIAL E DE DESENVOL VIMENTO URBANO NO ÂMBITO DO DISTRITO FEDERAL NO ART. 325, I, 'c' DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL – AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE No recurso extraordinário, o MPDFT aponta, com base no art. 102, III, “a” e “c”, violação ao art. 182, §§ 1º e 2º da Constituição Federal. Argumenta que o acórdão impugnado – ao considerar que a lei complementar distrital está em harmonia com a Lei Orgânica do Distrito Federal – violou diretamente os dispositivos constitucionais citados, pois permitiu a permanência de projetos urbanísticos isolados e desvinculados RE 607940 da exigência constitucional do plano diretor, instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana de municípios com mais de vinte mil habitantes. Com fundamento nessas alegações, postula a reforma do acórdão recorrido, com o reconhecimento da inconstitucionalidade da Lei Complementar Distrital 710, de 6 de setembro de 2005. A Mesa da Câmara Legislativa do Distrito Federal (fls. 214-221) e o Governador do Distrito Federal (fls. 223-232) apresentaram contrarrazões. O agravo de instrumento (AI 740.212) interposto contra a decisão que indeferiu o processamento do recurso extraordinário (fls 234-236) foi provido por esta Corte, e os autos aqui chegaram em 22.2.2010 (fl. 242). A pedido do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, foi deferido efeito suspensivo ao recurso pelo Min. Ayres Britto (Dje de 27.5.2010), decisão referendada pela Segunda Turma (Dje de 28.6.2012). O Ministério Público Federal opinou pelo provimento do recurso (fls. 246-249). Submetido ao Plenário virtual por meio de pronunciamento do Min. Ayres Britto, (fls 252-524), a controvérsia (TEMA 348 – plano diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana) obteve crivo positivo quanto à existência de repercussão geral, nos termos da seguinte ementa (fl. 261): CONSTITUCIONAL. CRIAÇÃO DE PROJETOS URBANÍSTICOS OBRIGATORIEDADE DO PLANO DIRETOR COMO INSTRUMENTO DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO DOS MUNICÍPIOS. Possui repercussão geral a questão constitucional atinente à obrigatoriedade do plano diretor como instrumento da política de ordenamento urbano. (Dje de 08.06.2011). Foram deferidos os pedidos de ingresso como amicus curiae formulados pelo Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia do Paraná – CREA-PR (fls. 266-383) e pelo Município de Belo Horizonte (fls. 392-406). RE 607940 É o relatório. O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (RELATOR): 1. O recurso atende aos pressupostos de admissibilidade, estando a sua tese principal – que impugna a validade, em abstrato, da Lei Complementar Distrital 710/2005 à luz dos §§ 1º e 2º do artigo 182 da Constituição Federal – credenciada a conhecimento nos termos da jurisprudência firmada por esta Suprema Corte desde a Rcl 383, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 21.5.1993. Naquela ocasião, o Plenário afirmou o cabimento de recurso extraordinário contra decisões tomadas pelos Tribunais de Justiça em processos de controle concentrado de normas estaduais, distritais e municipais sempre que os acórdãos impugnados estiverem fundamentados em dispositivos das Constituições locais que reproduzissem normas da Constituição Federal. É exatamente esse o contexto processual da espécie. Tendo o acórdão recorrido decidido a causa com base no art. 316 da LODF, cujo conteúdo reproduz essencialmente o § 1º do art. 182 da CF, fica viabilizado o recurso extraordinário para este Supremo Tribunal Federal. 2. Na Constituição Federal de 1988, a competência para legislar em matéria de direito urbanístico foi distribuída segundo dois segmentos distintos. O estabelecimento de normas gerais de urbanismo foi cometido em regime de concorrência à União, aos Estados-membros, ao Distrito Federal e aos Municípios. É o que preceituam os arts. 24, I, e § 1º, e 30, II: Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; (...) § 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. RE 607940 (…) Art. 30. Compete aos Municípios: (...) II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; A lei geral de urbanismo vigente é o Estatuto das Cidades (Lei 10.257/01), cujas normas contemplam, entre outros, institutos jurídicos de natureza urbanística, administrativa, fiscal, civil e ambiental, inclusive a disciplina dos instrumentos de política urbana, o parcelamento, a edificação e a utilização compulsória do solo urbano, o IPTU progressivo no tempo, a desapropriação com pagamento em títulos, a usucapião especial de imóvel urbano, a concessão de uso especial para fins de moradia, o direito de superfície, o direito de preempção, a outorga onerosa e transferência do direito de construir, as operações urbanas consorciadas, o estudo de impacto de vizinhança, o plano diretor; e a gestão democrática da cidade. Esse, contudo, não é o único diploma legal emanado do Poder Legislativo federal que tem pertinência com assuntos urbanísticos. Dada a complexidade inerente aos processos sociais de urbanização, a sua disciplina avança sobre outros domínios normativos – alguns deles reservados privativamente ao exercício pela União – tais como o direito civil, o direito registral, o direito agrário e o direito penal. A necessidade de prover o controle jurídico mais amplo dos desdobramentos desse fenômeno social levou à edição de outras leis nacionais sobre o tema, tais como a Lei 6.766/79, que disciplina aspectos registrais, contratuais e penais relativos ao parcelamento do solo para fins urbanos, e a Lei 11.977/09, que traz normas sobre a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas. 3. A par dessas competências concorrentes, estabelecidas pelo artigo 24, a Constituição Federal atribuiu aos Municípios uma posição de protagonismo para dispor a respeito das matérias urbanísticas. Aos Municípios com mais de vinte mil habitantes, atribuiu a obrigação de RE 607940 aprovar plano diretor, como “instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana” (art. 182, § 1º). Além disso, atribuiu a todos os Municípios competência para editar normas destinadas a “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (art. 30, VIII) e a fixar diretrizes gerais com o objetivo de “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes” (art. 182, caput). Segundo o magistério da doutrina, as competências indicadas nesses dispositivos são de titularidade própria dos Municípios, razão pela qual eles estão investidos de amplo poder normativo para dispor a respeito, e não mera competência suplementar. Eis, por todos, o autorizado ensinamento de José Afonso da Silva: 10. Essa repartição de competência urbanística resulta mais precisa do Texto Supremo de 1988, de sorte que agora se pode afirmar com propriedade e fundamento constitucional que à União compete editar normas gerais de urbanismo e estabelecer o plano urbanístico nacional e planos urbanísticos microrregionais (arts. 21, XX e XXI, e 24, I, e § 1º); aos Estados cabe dispor sobre normas urbanísticas regionais (normas de ordenação do território estadual), suplementares das normas gerais estabelecidas pela União (art. 24, I, e § 2º), o plano urbanístico estadual (plano de ordenação do território do Estado) e planos urbanísticos regionais (planos de ordenação territorial de região estabelecida pelo Estado, que podem ter natureza de planos de coordenação urbanística na área); aos Municípios cabe estabelecer a política de desenvolvimento urbano, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182), promover o adequado ordenamento do seu território, mediante o planejamento e o controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, elaborando e executando, para tanto, o plano diretor (art. 30, VIII). A competência municipal não é meramente suplementar de normas gerais federais ou de normas estaduais, pois não são RE 607940 criadas com fundamento no art. 30, II. Trata-se de competência própria que vem do texto constitucional. 11. Em verdade, as normas urbanísticas municipais são as mais características, porque é nos Municípios que se manifesta a atividade urbanística na sua forma mais concreta e dinâmica. Por isso, as competências da União e do Estado esbarram na competência própria que a Constituição reservou aos Municípios, embora estes tenham, por outro lado, que conformar sua atuação urbanística aos ditames, diretrizes e objetivos gerais do desenvolvimento urbano estabelecidos pela União e às regras genéricas de coordenação expedidas pelo Estado. (SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. São Paulo, Ed. Malheiros, 7ª ed. p. 63) É certo, portanto, que a atuação municipal no planejamento da política de desenvolvimento e expansão urbana há de ser conduzida com a aprovação, pela Câmara Municipal, de um plano diretor, que é obrigatório para as cidades com mais de 20.000 (vinte mil) habitantes, e que servirá de parâmetro para a verificação do cumprimento da função social das propriedades inseridas nos perímetros urbanos. É o que determinam os parágrafos do artigo 182 da Constituição, a saber: Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. § 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. § 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. RE 607940 Essas são as únicas referências textuais que a Constituição faz aos planos diretores. O Estatuto das Cidades, por sua vez, positivou algumas normas gerais a serem observadas na elaboração dos planos diretores. São elas: CAPÍTULO III DO PLANO DIRETOR Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2o desta Lei. Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. § 1o O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas. § 2o O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo. § 3o A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos. § 4o No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão: I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade; II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos; III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos. RE 607940 § 5o (VETADO) Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades: I – com mais de vinte mil habitantes; II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal; IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico; V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional. VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos. (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012) § 1o No caso da realização de empreendimentos ou atividades enquadrados no inciso V do caput, os recursos técnicos e financeiros para a elaboração do plano diretor estarão inseridos entre as medidas de compensação adotadas. § 2o No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido. Art. 42. O plano diretor deverá conter no mínimo: I – a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda para utilização, na forma do art. 5o desta Lei; II – disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei; III – sistema de acompanhamento e controle. Portanto, além de ser obrigatório para os Municípios com mais de 20.000 (vinte mil) habitantes, o plano diretor deve englobar todo o RE 607940 território do município, devendo ser revisto, pelo menos, a cada dez anos, e deve conter, no mínimo, (a) a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios (art. 22); (b) as áreas em que incidirá o direito de preempção, com direito de vigência não superior a cinco anos (art. 25); (c) as áreas em que o direito de construir poderá ser exercido acima dos coeficientes de aproveitamento básico adotados, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário (art. 28); (d) as áreas nas quais poderá ser permitida a alteração do uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário (art. 29); (e) área para aplicação de operações consorciadas (art. 32); (f) regras para a transferência do direito de construir (art. 35); e (g) sistema de acompanhamento e controle. Depreende-se desse conjunto normativo que o plano diretor é um instrumento de política urbana, com natureza de norma jurídica de ordem pública, cujo conteúdo deverá sistematizar a existência física, econômica e social da cidade, estabelecendo objetivos gerais a serem perseguidos na sua administração e instituindo normas que limitam as faculdades particulares de disposição inseridas no direito de propriedade em nome do aproveitamento socialmente adequado dos espaços urbanos. 4. Traçado esse quadro geral, cumpre examinar mais de perto a controvérsia estabelecida na presente demanda, que consiste em apurar se a legislação distrital impugnada é compatível com o art. 182, §§ 1º e 2º da Constituição Federal. A Lei Complementar Distrital 710/2005 se ocupa da disciplina de projetos urbanísticos em lotes integrados por unidades autônomas e áreas comuns condominiais, dispondo sobre (a) demarcação das unidades autônomas e área de uso comum dos condôminos (art. 4, I); (b) implantação de sistema viário pavimentado e infraestrutura básica, constituída pelos equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação das áreas condominiais, redes de esgoto sanitário e abastecimento de água potável e de energia elétrica (art. 4º, II); (c) manutenção das redes de infraestrutura instaladas nas áreas do projeto; (art. 5º, I); (d) manutenção e limpeza das vias e outras áreas de uso RE 607940 comum dos condôminos (art. 5º, II); (e) custo com serviços de energia elétrica, água potável, esgotos e drenagem de águas pluviais (art. 5, III e IV); (f) coleta de resíduos sólidos (art. 5º, V); (g) limitação de acesso mediante o cercamento dos limites externos do projeto e da colocação de guarita na entrada principal (art. 6º, I e II); (h) procedimentos e requisitos para obtenção de licença urbanística (arts. 7º a 11); (i) avaliação de impacto ambiental (arts. 13 a 15); e (j) necessidade de compatibilização com o plano diretor de ordenamento territorial do Distrito Federal (arts. 2º e 17). Ao disciplinar os condomínios a partir do conceito previsto na Lei Federal 4.591/64, a lei distrital impugnada dispôs, na verdade, a respeito de uma forma diferenciada de parcelamento de lotes particulares fechados, tratando da economia interna desses espaços e dos requisitos urbanísticos mínimos que eles deverão conter. Trata-se de uma disciplina jurídica que se aproxima, de certa forma, da figura do loteamento prevista na Lei Federal 6.766/79, mas que dela se diferencia, fundamentalmente, pela (a) possibilidade de fechamento físico e da consequente limitação de acesso da área a ser loteada; e (b) pela transferência, aos condôminos, dos encargos decorrentes da instalação da infraestrutura básica do projeto e dos gastos envolvidos na administração do loteamento, tais como consumo de água, energia elétrica, limpeza e conservação. Realmente, o que a legislação distrital propõe é o estabelecimento de um padrão normativo mínimo a ser aplicado a projetos de futuros “loteamentos fechados”, com o objetivo de evitar que situações de ocupação irregular do solo, frequentes no perímetro urbano do Distrito Federal, venham a se consolidar à margem de qualquer controle pela Administração Distrital. A doutrina especializada em matéria urbanística tem atentado para o surgimento, em diversos municípios brasileiros, dessas figuras jurídicas singulares – denominadas de condomínios horizontais, condomínios urbanísticos ou loteamentos fechados – que mesclam atributos do condomínio edilício previsto na Lei 4.591/64 e do loteamento conceituado RE 607940 pela Lei 6.766/79. A proliferação dessas espécies impróprias de condomínios tem sido retratada por autorizados especialistas, a saber:: Figura jurídica que vem se tornando muito comum nos grandes centros urbanos é a dos denominados loteamentos fechados ou condomínios horizontais. Em verdade, de loteamento não se trata, porque não existe, tecnicamente, loteamento com vias fechadas, não abertas ao público. O loteamento caracteriza-se exatamente pela divisão de uma gleba em lotes, com abertura de vias públicas, ou com ampliação ou modificação do sistema viário oficial. Se inexistem vias públicas, inexiste loteamento. A denominação loteamento fechado vem sendo atribuída à divisão de uma gleba em lotes, para edificação, mas com praças e vias internas, privadas, não públicas, de modo que somente pessoas autorizadas podem nelas circular. As vias e praças nele contidas constituem áreas de utilização de seus proprietários, não abertas ao uso comum. Os logradouros aí existentes não são públicos, mas particulares. Trata-se de modalidade condominial, não prevista, especificamente, em lei federal, mas que vem sendo instituída sob a forma de condomínio privado, nos termos do art. 8º da Lei 4.591/64, de 16.12.1964. Em verdade, tais condomínios têm sido criados, quase sempre, como fuga à legislação urbanística, sobretudo à lei de parcelamento do solo, com suas limitações e encargos. Com o passar dos tempos, muitos desses falsos loteamentos perdem a condição de fechados, mas com sistema de circulação inadequado, sem articulação com as vias adjacentes oficiais, sem áreas destinadas à implantação de equipamentos urbanos e comunitários, sem espaços livres, com lotes e quadras desarticulados, com dimensões caóticas, numa total afronta ao planejamento urbanístico. Como tais parcelamentos envolvem aspectos urbanos, podem e devem os Municípios regulá-los, de modo que, mais tarde, não se transformem em problemas. Com efeito, RE 607940 constituem verdadeira modalidade de parcelamento de terreno urbano, mas sem obediência às regras de arruamento, de loteamento ou de desmembramento, com suporte em legislação imprópria, pois o art. 8º da Lei .4591/64 não autoriza o uso do regime condominial como substituto do processo de parcelamento do solo. Deve a lei municipal exigir dos loteamentos fechados o atendimento dos requisitos urbanísticos para o loteamento propriamente dito, ainda que suas áreas internas continuem privadas, de modo que essa modalidade de parcelamento atenda também as diretrizes para uso do solo, traçados dos lotes, do sistema viário, dos espaços livres e das áreas reservadas para equipamento urbano e comunitário. (AGUIAR, Joaquim Castro. Direito da cidade. Rio de Janeiro, Ed. Renovar, 1996, pp. 83-84) 56. A denominação “loteamento fechado” vem sendo atribuída a certa forma de divisão de gleba em lotes para edificação que, embora materialmente se assemelhe ao loteamento, na verdade dele se distancia no seu regime como nos seus efeitos e resultados. Não se trata, por isso, de instituto do parcelamento urbanístico do solo, ainda que possa ser considerado uma modalidade de urbanificação, porque se traduz num núcleo populacional de caráter urbano. Modalidade especial de aproveitamento do espaço, não pode o direito urbanístico desconhecê-la, a despeito de reger-se por critérios do direito privado entre nós, sob forma condominial. 57. Então, o chamado “loteamento fechado” constitui modalidade especial de aproveitamento condominial de espaço para fins de construção de casas residenciais térreas ou assobradadas ou edifícios. Caracteriza-se pela formação de lotes autônomos com áreas de utilização exclusiva de seus proprietários, confinando-se com outras de utilização comum dos condôminos. O terreno assim “loteado” não perde sua individualidade objetiva, conquanto sofra profunda transformação jurídica. (SILVA, José Afonso da. Direito RE 607940 urbanístico brasileiro. São Paulo, Ed. Malheiros, 7ª ed. pp. 344345) Loteamentos especiais estão surgindo, principalmente nos arredores das grandes cidades, visando a descongestionar as metrópoles. Para esses loteamentos não há, ainda, legislação superior específica que oriente sua formação, mas nada impede que os Municípios editem normas urbanísticas locais adequadas a essas urbanizações. E tais são os denominados “loteamentos fechados”, “loteamentos integrados”, “loteamentos em condomínio”, com ingresso só permitido aos moradores e pessoas por eles autorizadas e com equipamentos e serviços urbanos próprios, para a autosuficiência da comunidade. Essas modalidades merecem prosperar. Todavia, impõe-se um regramento legal prévio para disciplinar o sistema de vias internas (que em tais casos não são bens públicos de uso comum do povo) e os encargos de segurança, higiene e conservação das áreas comuns e dos equipamentos de uso coletivo dos moradores, que tanto podem ficar com a Prefeitura como com os dirigentes do núcleo, mediante convenção contratual e remuneração dos serviços por preços ou taxa, conforme o caso. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro, São Paulo, Ed. Malheiros, 14ª ed., pp. 561-562) Embora alguns doutrinadores qualifiquem os loteamentos fechados como forma diferenciada de parcelamento do solo e outros como modalidade singular de urbanificação, há acentuada convergência no entendimento de que a competência para dispor a respeito dessa forma de aproveitamento do solo urbano é dos Municípios, que devem atuar legislativamente para que ela possa ser retirada da condição de irregularidade e integrada ao planejamento das cidades. Foi o que se deu no Distrito Federal, ente federativo de natureza especial que acumula as competências de nível estadual e municipal. Tendo em vista o crescimento desenfreado do número de condomínios irregulares criados nos arredores do plano piloto nas últimas décadas, a RE 607940 Câmara Legislativa se viu instada a criar um suporte legal capaz de viabilizar um maior controle do poder público sobre essas áreas. O resultado desse empreendimento legislativo foi a Lei Complementar Distrital 710/2005. 5. Resta saber se, ao dispor sobre essa forma diferenciada de loteamento, a Câmara Legislativa do Distrito Federal se houve de modo atentatório ao artigo 182 e §§ 1º e 2º da Constituição Federal. O Ministério Público do Distrito Federal, recorrente, entende que sim, porquanto a aprovação da Lei Complementar Distrital 710/2005 teria corrido de modo extravagante, desacompanhada de quaisquer estudos urbanísticos globais e sem a participação efetiva da população. Não há dúvida de que as normas constitucionais trazidas a cotejo impõem certas limitações à autonomia das Casas legislativas dos municípios de demografia populacional superior a 20.000 (vinte mil) habitantes, exigindo-lhes, antes de mais nada, um dever de atuação positiva consistente na elaboração de um plano diretor. Todavia, nem toda a matéria urbanística deve estar necessariamente contida nesse Plano, cujo conteúdo material não tem delimitação objetivamente estanque no texto constitucional. Tanto no caput, quanto nos dois parágrafos subsequentes do artigo 182, a Constituição utiliza locuções dotadas de significativo grau de indeterminabilidade semântica para se referir ao conteúdo do plano diretor, tais como “diretrizes gerais” (caput), “instrumento básico” (§ 1º) e “exigências fundamentais de ordenação”. Essa indeterminação conceitual abre espaço a legítimos preenchimentos valorativos que, sem comprometimento do núcleo normativo essencial, atendam circunstâncias especiais de espaço e de tempo. Decerto, os preceitos em questão determinam seja o plano diretor instrumento básico, geral e fundamental da política de desenvolvimento e expansão urbana. Isso significa que o plano há de possuir um certo grau de universalidade na percepção dos espaços habitáveis da cidade, princípio de inteireza sem o qual ficaria ele inapto para fins a que deve servir, de construir um planejamento coeso do desenvolvimento e da RE 607940 expansão distrital. Contudo, isso não conduz, necessariamente, à conclusão de que todas as formas de parcelamento, uso ou ocupação do solo devam estar inteiramente disciplinadas pela Lei do Plano Diretor. Há determinados modos de aproveitamento do solo urbano que, pelas suas singularidades, podem, legitimamente, receber disciplina jurídica autônoma. É o que tem sido ressaltado pela doutrina: 25. O conteúdo da lei do plano corresponde, em princípio, ao conteúdo do próprio plano. Cuidará da fixação de objetivos e diretrizes básicas. Estabelecerá as normas ordenadoras e disciplinadoras pertinentes ao planejamento territorial. Definirá as áreas urbanas, urbanizáveis e de expansão urbana. Disporá sobre a ordenação do solo, estabelecendo as regras fundamentais do uso do solo, incluindo o parcelamento, o zoneamento, o sistema de circulação – enfim, sobre aqueles três sistemas antes indicados: sistema viário, sistema de zoneamento e sistema de lazer e recreação. 26. Tais normas já podem conter em si todos os elementos para sua eficácia e aplicação imediata, com o quê todos os efeitos do plano se manifestarão diretamente vinculantes para os órgãos públicos e para os particulares. Mas em alguns casos a lei do plano pode deixar certas disposições para atuação ulterior, mediante leis especiais – por exemplo, sobre uso do solo, edificações. Pode também estabelecer as normas fundamentais (as diretrizes), remetendo a regulamento os pormenores de sua aplicação, como é comum verificar-se no que tange às normas de zoneamento. O plano diretor pode ser apenas geral, ficando sua atuação dependendo de planos especiais, setoriais e plano executivo. (...) (CF, art. 182, § 4º). (SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. São Paulo, Ed. Malheiros, 7ª ed. pp. 145-146) É justamente isso o que acontece com a regulamentação dessa forma diferenciada de aproveitamento do solo que se convencionou chamar de “loteamento fechado”. A rigor, a aprovação de uma lei urbanística RE 607940 especial para tratar sobre aspectos de economia interna dessas espécies impróprias de loteamentos não traduz, por si só, qualquer descompromisso com a ideia de globalidade que há de estar presente no plano diretor. Bastaria, para manter a coesão do planejamento da cidade, que o plano diretor considerasse, em seu interior, os zoneamentos da cidade habilitados a receber parcelamentos diferenciados como aquele previsto na Lei Complementar 710/2005. Em outras palavras, o coeficiente de generalidade que a Constituição exige para o plano diretor não determina que ele apresente uma regulamentação detalhada a respeito de cada umas das formas admissíveis de aproveitamento do solo, mas apenas que ele indique onde poderão ser aplicadas essas diferentes modalidades de urbanização no plano global da cidade. Não há como afirmar, portanto, apenas à luz dos §§ 1º e 2º do artigo 182 da Constituição, que a matéria tratada na Lei Distrital 710/2005 deveria necessariamente estar contida no regime jurídico próprio do Plano Diretor. É bom lembrar, nesse particular, que o Capítulo III do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01) também não incluiu os modos de parcelamento, uso e ocupação do solo como parte do conteúdo mínimo dos planos diretores. Pelo contrário. Ao designar os instrumentos do planejamento municipal, o art. 4º, III, da Lei 10.257/01 indica, em dispositivos separados, o plano diretor – alínea “a” – e disciplina do parcelamento, uso e ocupação do solo – alínea “b” –, o que sugere a possibilidade de positivação dessas matérias em diplomas diversos. Eis o texto dessa norma: Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos: I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; III – planejamento municipal, em especial: a) plano diretor; b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do RE 607940 solo; c) zoneamento ambiental; d) plano plurianual; e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual; f) gestão orçamentária participativa; g) planos, programas e projetos setoriais; h) planos de desenvolvimento econômico e social; 6. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário. É o voto. 21/08/2014 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 607.940 DISTRITO FEDERAL VOTO O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Presidente, com um detalhe importante de que o fez mediante lei complementar, de modo que se poderia até mudar o plano diretor, por lei complementar, poderia tratar de algum aspecto específico. Eu estou integralmente de acordo e louvo o voto cuidadoso e didático do eminente Ministro Teori Zavascki. ***** 21/08/2014 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 607.940 DISTRITO FEDERAL O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, inicialmente, uma informação ao ministro Luís Roberto Barroso: o preceito do Regimento Interno interpretado pelo Tribunal foi o do parágrafo único do artigo 143. O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Grato, Ministro. O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Sim. No caso, Presidente, estamos a nos defrontar com processo objetivo e não atuamos a partir de um recurso simplesmente de revisão, um recurso ordinário, no bom sentido; atuamos em sede extraordinária. Como teve início esse processo no Tribunal de Justiça? Articulandose o conflito de certo diploma com a Lei Orgânica do Distrito Federal, com o denominado Plano Diretor do Distrito Federal. O Tribunal de origem não poderia admitir a ação direta de inconstitucionalidade ante o conflito com a Carta da República, porque, se o fizesse, usurparia a competência do Supremo. Admitiu o controle concentrado, tendo em conta parâmetros viabilizados pela própria Constituição, ou seja, o conflito, como disse, de certas normas com a lei de organização do solo do Distrito Federal. Então, de início, vejo acesso muito estreito ao Supremo Tribunal Federal. Indispensável, para que admitamos o recurso extraordinário, é que se tenha adoção de entendimento que contrarie Texto Constitucional. O que se aponta, no caso, como inobservado pelo Tribunal de Justiça? Normas simplesmente programáticas, ou seja, o que se contém no artigo 182, parágrafos 1º e 2º, da Constituição Federal, a revelarem: “§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal,” – e não temos municípios no Distrito Federal, a Câmara Distrital faz as vezes da Câmara de Vereadores – “obrigatório RE 607940 para cidades com mais de 20.000 (vinte mil) habitantes, é um instrumento básico de desenvolvimento e de expansão urbana.” A Corte de origem adotou entendimento contrário ao preceito? Não. Interpretou a legislação de regência, que é local, do próprio Distrito Federal. O parágrafo 2º tem o seguinte teor: "§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade, expressas no plano diretor." Vem a problemática: teria sido ou não desrespeitado o Plano Diretor, já que o parágrafo 2º realmente remete à observância do Plano Diretor. O Tribunal de Justiça se mostrou dividido: nove desembargadores concluíram – e a Desembargadora Sandra De Santis, com quem guardo vínculo muito próprio, íntimo, não atuou no caso – pela improcedência, interpretando o contexto e assentando premissas fáticas, e quatro concluíram de forma diversa. Por isso, assento não vislumbrar, na espécie, consideradas as premissas do acórdão proferido, transgressão à Constituição Federal, mais especificamente aos parágrafos 1º e 2º do artigo 182. Interpretou-se a lei que introduziu o Plano Diretor. Peço vênia, portanto, Presidente, para não conhecer do recurso, ante a faticidade da matéria. 21/08/2014 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 607.940 DISTRITO FEDERAL VOTO O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Eu também, Senhor Presidente, penso que quanto a esse tema, possa haver situações de casuísticas próprias e muito específicas. E aqui o recurso está em tema de repercussão geral. Eu penso que não é o caso de fixarmos, diante de uma lei específica do Distrito Federal, parâmetros de repercussão geral sobre a questão relativa a loteamentos e parcelamento do solo urbano, tendo, por ponto de partida, apenas e tão somente aquilo que a Constituição diz a respeito da necessidade de lei para municípios com mais de vinte mil habitantes. E vejam a quantidade de dispositivos constitucionais que o Ministério Público aqui apontou infringidos. O que que se imagina? Fazse um grande loteamento e isso veda o acesso da população, porque esse loteamento é fechado, é um condomínio fechado. Aí, um cidadão, para ir de uma residência dele a uma escola, tem de dar a volta num longo loteamento fechado. Isso pode inviabilizar a facilidade da locomoção em determinados municípios. Talvez, aqui em Brasília, esse problema não exista, mas possa vir a existir, de acordo com legislações específicas, nos outros cinco mil quinhentos e setenta e cinco municípios no Brasil. Então, a partir de uma repercussão geral relativa a uma lei do Distrito Federal, nós estaríamos trazendo balizamento para todos esses cinco mil quinhentos e setenta e cinco municípios. Por isso, eu vou pedir vênia, Senhor Presidente. O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – A questão resolve-se no âmbito da justiça local. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Porque ela analisa os fatos, não é, Ministro? RE 607940 O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Não cabe ao Supremo adentrar a matéria de fundo e ser responsável... O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Exatamente, a questão fática é muito importante nesta hipótese. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Mas a tese fixada é de Direito, é saber se, além do Plano Diretor, pode haver outra normação também. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Mas a minha preocupação aqui é a repercussão geral. O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – ... por uma solução formalizada a partir de interpretação do ordenamento normativo local. O que nós precisamos perquirir é se houve ou não desrespeito aos preceitos apontados pelo Ministério Público, ou seja, artigo 182, §§ 1º e 2º. Eu passei os olhos no acórdão, no voto condutor do julgamento, e esse voto, em si, revela interpretação, revela consideração dos fatos, da realidade existente no Distrito Federal, e interpretação da legislação local de regência. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Específica. Como dar repercussão geral a isso? 21/08/2014 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 607.940 DISTRITO FEDERAL VISTA O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, é realmente, como advertem ambos os Ministros, Marco Aurélio e Dias Toffoli, essa é uma matéria que não tem muito precedente, é uma matéria complexa. Esse não conhecimento com esses argumentos agora invocados, que foram argumentos, digamos assim, que podem gerar uma certa...porque efetivamente nós não teríamos nem quorum para fixar uma tese de tamanha envergadura. O SENHOR MINISTRO (PRESIDENTE) - Não temos quorum. RICARDO LEWANDOWSKI O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Quero dizer que não estou lavando as mãos, porque não sou de lavar as mãos em termos de julgamento. Não é isso. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Não, não é isso, eu não acabei, eu ia pedir vista, eu só ia pedir vista. O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Senhor Presidente, penso que não me cabe a responsabilidade de um pronunciamento quanto à matéria de fundo. 21/08/2014 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 607.940 DISTRITO FEDERAL ESCLARECIMENTO O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (RELATOR) - Senhor Presidente, o que está se questionando é se essa Lei do Distrito Federal é compatível, ou não, com o art. 182, §§ 1º e 2º da Constituição Federal. É isso. O Ministro Marco Aurélio tem razão. Não há incompatibilidade. E foi isso que eu disse no meu voto, em última análise. O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Não, mas, aí, Ministro, se entendermos que devemos atuar no caso, vou, inclusive, pedir vênia para prover o recurso do Ministério Público nos termos preconizados pela Procuradoria-Geral da República, isso – repito – se o Tribunal assentar que o de Justiça do Distrito Federal inobservou o plano, o plano que precisa estar presente no parcelamento urbano, previsto na Carta da República. Caso a maioria consigne que realmente houve a inobservância, vou concluir pelo provimento do recurso. O SENHOR MINISTRO RICARDO (PRESIDENTE) - Pois não, Ministro Barroso. LEWANDOWSKI O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - É que são muitas as questões, e talvez a gente pudesse produzir uma decisão o mais estreita e limitada possível. Quer dizer, eu concordo com o que o Ministro Teori sustentou de que uma lei complementar pode tratar de uma questão específica, que não tenha sido tratada no Plano Diretor. Quanto a esse ponto, eu estou de pleno acordo. A observação do Ministro Toffoli é relevante, mas acho que não é uma questão de competência, é uma questão material. Ou seja, se uma lei criar um obstáculo à circulação de pessoas com um grau de RE 607940 irrazoabilidade insuportável, eu acho que a lei será inconstitucional. Portanto, a tese que nós estamos fixando é uma tese menor: a de que é possível, em tese, que uma lei complementar cuide de alguma coisa atinente à política urbanística, que não tenha sido tratado pelo Plano Diretor. Essa tese, eu estou de pleno acordo. O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (RELATOR) - E a tese aqui é menor ainda. Eu estou me situando na questão específica da Lei. Vou ler de novo qual seria a tese: é legítima, sob o aspecto formal e material, a Lei Complementar nº 710/2005, que dispôs sobre uma forma diferenciada de ocupação de solo urbano em loteamentos fechados, tratando da disciplina interna desses espaços e dos requisitos urbanísticos neles observados. O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Menos ainda. Só para uma observação do Ministro Toffoli, que acabaria com o Plano Diretor, quer dizer, uma lei complementar poderia emendar o Plano Diretor, que tem status de lei complementar, ou aditar uma disposição. 21/08/2014 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 607.940 DISTRITO FEDERAL O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Senhor Presidente, a Constituição submete o parcelamento ao Plano Diretor. O que se proclamou – lerei um trecho de voto proferido no julgamento no Tribunal de Justiça: "Portanto, além do PDOT e dos PDLS, a própria Lei Orgânica elege outros instrumentos, a serem utilizados para disciplinar o ordenamento territorial e de desenvolvimento urbano no âmbito do Distrito Federal, fazendo, ainda, expressa referência à legislação urbana (inciso I, c do art. 325), a refletir, pois, a não configuração da pretendida exclusividade dos planos diretores (...) Colocou-se, em segundo plano, o Plano Diretor, que a Carta da República revela, no 182, §§ 1º e 2º, de observância obrigatória. Prosseguiu quanto ao trato da matéria: "Inarredavelmente, o legislador local, na edição da lei orgânica, nesse artigo 325, leva o intérprete, claramente, na expressão 'entre outros', a admitir além daqueles previstos no inciso I, letras 'a', 'b', 'c' e 'd', outros instrumentos legais. Vê-se, pois, a toda evidência, que esse artigo em tela não esgota numerus clausus as hipóteses de instrumentos legislativos aptos a disporem sobre o ordenamento territorial no Distrito Federal". E sabemos que a bagunça territorial é grande, no Distrito Federal, sob o ângulo do ordenamento urbano. "Sendo certo que a ausência da norma básica, instrumentos básicos, na dicção do artigo 316 da Lei Orgânica do Distrito Federal corresponde aos PDLS, já que em RE 607940 controvérsia a existência do PDOT, outros normativos, induvidosamente, poderiam dispor a respeito do tema trazido a debate." Presidente, vou reajustar o voto para admitir o recurso tendo em conta as premissas do voto condutor do julgamento, conducentes a concluir-se que realmente se colocou, em segundo plano – como salientado, inclusive, pelo Desembargador Mário Machado –, em plano secundário, o que previsto no artigo 182, §§ 1º e 2º, da Constituição Federal. PLENÁRIO EXTRATO DE ATA RECURSO EXTRAORDINÁRIO 607.940 PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. TEORI ZAVASCKI RECTE.(S) : MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS RECDO.(A/S) : DISTRITO FEDERAL PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL RECDO.(A/S) : CAMÂRA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL ADV.(A/S) : SIDRAQUE DAVID MONTEIRO ANACLETO E OUTRO(A/S) AM. CURIAE. : CONSELHO REGIONAL DE ENGENHARIA ARQUITETURA E AGRONOMIA DO ESTADO DO PARANÁ - CREA/PR E OUTRO(A/S) ADV.(A/S) : NELSON LUIZ GOMEZ AM. CURIAE. : MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE Decisão: Após o voto do Ministro Teori Zavascki (Relator), que conhecia e negava provimento ao recurso, no que foi acompanhado pelo Ministro Roberto Barroso, e o voto do Ministro Marco Aurélio, que dele conhecia e lhe dava provimento, pediu vista dos autos o Ministro Luiz Fux. Ausentes, justificadamente, os Ministros Celso de Mello e Cármen Lúcia. Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo Lewandowski, Vice-Presidente no exercício da Presidência. Plenário, 21.08.2014. Presidência do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski, VicePresidente no exercício da Presidência. Presentes à sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki e Roberto Barroso. Procurador-Geral da República, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de Barros. p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte Assessora-Chefe do Plenário 29/04/2015 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 607.940 DISTRITO FEDERAL VOTO VISTA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. LEI DISTRITAL QUE INSTITUI NORMAS DE PLANEJAMENTO URBANO EXÓGENAS AO PLANO DIRETOR. CABE AO PLANO DIRETOR O ESTABELECIMENTO DAS DIRETRIZES E EXIGÊNCIAS BÁSICAS, FUNDAMENTAIS E GERAIS PARA O ORDENAMENTO URBANO, NA FORMA DO ARTIGO 182, §§ 1º E 2º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PODEM OS MUNICÍPIOS E O DISTRITO FEDERAL LEGISLAR, COM BASE NO ARTIGO 30, INCISOS I E VIII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, SOBRE PROJETOS E PROGRAMAS ESPECÍFICOS DE ORDENAMENTO DO ESPAÇO URBANO, MEDIANTE LEIS ESPARSAS QUE OBSERVEM AS DIRETRIZES GERAIS DO PLANO DIRETOR. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, NOS TERMOS DO VOTO DO MINISTRO RELATOR. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX: O presente recurso extraordinário, cuja repercussão geral da questão constitucional foi reconhecida por este tribunal, deve ser conhecido e desprovido. RE 607940 De fato, não se trata aqui de examinar legislação local, mas de verificar se a Lei Complementar Distrital 710/2005, ao dispor sobre projetos urbanísticos com diretrizes especiais para unidades autônomas, de forma destacada do Plano Diretor do Distrito Federal, violou o artigo 182, §§ 1º e 2º, da Constituição Federal1. Em suma, o que se busca definir através do presente julgamento é se pode lei municipal ou distrital autônoma instituir normas de planejamento urbano exógenas ao Plano Diretor, criando, assim, regras específicas para contextos urbanos diferenciados, ou se todas as regras atinentes ao planejamento urbano devem necessariamente constar do Plano Diretor. Ora, tendo a Constituição Federal erigido o Plano Diretor a “instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana” (art. 182, § 1º, da Constituição Federal), há evidente pertinência em perquirir se é dado ao legislador infraconstitucional produzir atos legislativos específicos para cada espaço urbano ou se deve ele se ater à alteração do Plano Diretor, implementando eventuais modificações pontuais no bojo do próprio Plano Diretor. Há que se buscar a solução que melhor permita preservar a harmonia e a homogeneidade da legislação urbanística, sem, entretanto, desconsiderar as peculiaridades de cada contexto urbano. Por tais motivos, entendo que a questão posta em causa não se resolve no âmbito infraconstitucional, sendo imperioso que esta Corte se manifeste sobre relevante questão constitucional concernente à interpretação do artigo 182, §§ 1º e 2º, da Constituição Federal. 1 Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. § 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. § 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. RE 607940 Sendo assim, conheço o recurso e passo ao exame do seu mérito. Como já referido acima, o Plano Diretor tem a função precípua de harmonizar e uniformizar o crescimento e o desenvolvimento das áreas urbanas. Pretende-se, com isso, que as cidades sejam planejadas e funcionais, proporcionando, desse modo, melhor qualidade de vida às pessoas que nelas vivem. Ocorre que, segundo a redação expressa do § 1º do artigo 182 da Constituição Federal, o Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbanas. Além disso, o caput do mesmo dispositivo constitucional determina que essa política de desenvolvimento urbano terá suas diretrizes gerais fixadas em lei, qual seja, o Plano Diretor. Note-se, ademais, que § 2º do artigo 182 da Constituição Federal refere que o Plano Diretor expressará exigências fundamentais para que a propriedade urbana cumpra a sua função social. Ora, da leitura conjunta e sistemática das normas constitucionais supracitadas se extrai que cabe ao Plano Diretor apenas estabelecer as diretrizes e exigências básicas, fundamentais e gerais para o ordenamento urbano. Nada impede, portanto, que o Município ou Distrito Federal, com base no artigo 30, incisos I e VIII, da Constituição Federal 2, legisle mediante normas esparsas sobre projetos e programas específicos de 2 Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; (...) VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; RE 607940 ordenamento do espaço urbano, desde que observadas as diretrizes gerais traçadas pelo Plano Diretor. Nesse sentido, por sinal, é o escólio de respeitáveis doutrinadores, como se depreende, por exemplo, da lição de JOSÉ AFONSO DA SILVA (Direito urbanístico brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2012, 7ª Edição, p. 141 e 146): “Muitas das disposições do plano demandarão desenvolvimento ulterior, mediante leis especiais ou trabalhos de execução que serão objeto de planos especiais, parciais e executivos. (…) A execução material do plano diretor efetiva-se através da aplicação da respectiva lei, o que pode exigir a expedição de leis especiais, de regulamentos previstos ou necessários, bem como de planos executivos, planos especiais e planos parciais, nele exigidos” Na mesma linha dos ensinamentos trazidos acima, já se posicionava o saudoso HELY LOPES MEIRELLES (Direito municipal brasileiro. Malheiros: São Paulo, 2013, 17ª edição, p. 562/563): “Enquanto o plano diretor é sempre uno e integral, os planos de urbanização ou de reurbanização geralmente são múltiplos e setoriais, pois visam a obras isoladas, ampliação de bairros (plano de expansão), formação de novos núcleos urbanos (urbanização por loteamentos), renovação de áreas envelhecidas e tornadas impróprias para sua função (reurbanização) e quaisquer outros empreendimentos parciais, integrantes do plano geral. Estes procedimentos urbanísticos não se confundem com o plano diretor, pois, embora sigam suas diretrizes, passam a constituir atos autônomos e concretos de administração e, ainda que aprovados por lei, quando devam ser por decreto, se tornam passíveis de impugnação judicial se incidentes sobre a propriedade particular e lesivos de direito individual mesmo antes das medidas expropriatórias para ocupação do imóvel atingido.” RE 607940 Fica claro, portanto, que o Plano Diretor é o instrumento legal que dita a atuação do Município ou Distrito Federal quanto ao ordenamento urbano, traçando suas linhas gerais, porém a sua execução pode se dar mediante a expedição de outras leis e decretos, desde que guardem conformidade com o Plano Diretor. No caso em exame, verifico que a lei impugnada, ao dispor de forma específica sobre projetos urbanísticos com diretrizes especiais para unidades autônomas, apenas deu execução às determinações gerais do Plano Diretor, não o alterando. Nisso não há qualquer violação ao artigo 182, §§ 1º e 2º, da Constituição Federal, como já acentuado acima. Se, por outro lado, as disposições da lei objeto de impugnação pelo recurso extraordinário contrariam as diretrizes do Plano Diretor, trata-se de matéria infraconstitucional, cujo enfrentamento por este Supremo Tribunal Federal é vedado pela Súmula 280 da sua jurisprudência. Ex positis, conheço o recurso extraordinário e nego-lhe provimento, acompanhando o relator. É como voto. 29/04/2015 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 607.940 DISTRITO FEDERAL VOTO A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhor Presidente, na sessão em que iniciou o julgamento deste recurso extraordinário, eu estava pronta a votar, acompanhando os votos do eminente Relator e do Ministro Roberto Barroso, mas, como o Ministro Luiz Fux adiantou um pedido de vista, achei por bem esperar e ouvir eventuais argumentos contrários àquela convicção a que eu havia chegado, a despeito do sempre bem fundamentado voto divergente do Ministro Marco Aurélio. Porém, agora, diante do voto do Ministro Fux, reafirmo a minha convicção, para efeito de conhecer e negar provimento ao recurso extraordinário, acompanhando o eminente Relator. E tinha aqui algumas observações, mas a rigor seriam repetitivas, não vou ocupar o tempo da Corte. PLENÁRIO EXTRATO DE ATA RECURSO EXTRAORDINÁRIO 607.940 PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. TEORI ZAVASCKI RECTE.(S) : MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS RECDO.(A/S) : DISTRITO FEDERAL PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL RECDO.(A/S) : CAMÂRA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL ADV.(A/S) : SIDRAQUE DAVID MONTEIRO ANACLETO E OUTRO(A/S) AM. CURIAE. : CONSELHO REGIONAL DE ENGENHARIA ARQUITETURA E AGRONOMIA DO ESTADO DO PARANÁ - CREA/PR E OUTRO(A/S) ADV.(A/S) : NELSON LUIZ GOMEZ AM. CURIAE. : MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE Decisão: Após o voto do Ministro Teori Zavascki (Relator), que conhecia e negava provimento ao recurso, no que foi acompanhado pelo Ministro Roberto Barroso, e o voto do Ministro Marco Aurélio, que dele conhecia e lhe dava provimento, pediu vista dos autos o Ministro Luiz Fux. Ausentes, justificadamente, os Ministros Celso de Mello e Cármen Lúcia. Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo Lewandowski, Vice-Presidente no exercício da Presidência. Plenário, 21.08.2014. Decisão: Após os votos dos Ministros Luiz Fux e Rosa Weber, conhecendo e negando provimento ao recurso extraordinário, pediu vista dos autos o Ministro Dias Toffoli. Presidência do Ministro Ricardo Lewandowski. Plenário, 29.04.2015. Presidência do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski. Presentes à sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki e Roberto Barroso. Vice-Procuradora-Geral da República, Dra. Ela Wiecko Volkmer de Castilho. p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte Assessora-Chefe do Plenário 29/10/2015 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 607.940 DISTRITO FEDERAL VOTO-VISTA O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Cuida-se de recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios contra acórdão em que o Conselho Especial do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios julgou improcedente ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo órgão ministerial. Objetiva o Parquet a declaração de inconstitucionalidade, com efeitos ex tunc e erga omnes, da Lei Complementar Distrital nº 710, de 6 de setembro de 2005, que dispõe sobre projetos urbanísticos e diretrizes especiais para unidades autônomas (PDEU), sob a alegação de que referido diploma normativo contrariaria os arts. 312, 314, 316, 317, 318, 319, 321 e 326 da Lei Orgânica do Distrito Federal. Em sede extraordinária, articula o Procurador-Geral de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios haver ofensa ao art. 182, §§ 1º e 2º da Constituição Federal, sob o argumento, em essência, de que a lei impugnada violaria as principais regras da política de desenvolvimento urbano que alçaram o plano diretor à condição de instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. A Mesa da Câmara Legislativa do Distrito Federal e o Governador do Distrito Federal contra-arrazoaram pelo não provimento do apelo extremo. O extraordinário não foi admitido na instância de origem, tendo logrado trânsito junto ao Supremo somente por força de decisão de seu então Relator, Ministro Ayres Britto. Em seguida, a matéria aqui versada foi inserida no Plenário Virtual sob o Tema nº 348 – “plano diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento urbano”, tendo sua repercussão geral sido reconhecida. A Procuradoria-Geral da República, em parecer da lavra do ilustre RE 607940 Subprocurador-Geral da República Dr. Wagner de Castro Mathias Neto, opinou pelo provimento do recurso. Iniciado o julgamento pelo Plenário em 21/8/14, o nobre Relator, Ministro Teori Zavascki, votou pelo não provimento do apelo extremo, no que foi acompanhado pelo Ministro Roberto Barroso. Deles divergiu o Ministro Marco Aurélio, que provia o recurso. A apreciação do tema foi, então, interrompida por pedido de vista do Ministro Luiz Fux. A deliberação foi retomada em sessão realizada em 29/4/15, ocasião em que, após os votos dos Ministros Luiz Fux e Rosa Weber pelo conhecimento do extraordinário e por seu não provimento, pedi vista dos autos no intuito de refletir mais sobre a controvérsia, a amplitude da decisão a ser tomada pela Corte e os efeitos concretos das teses. É o breve relatório. Sob o ponto de vista da técnica jurídica, nada tenho a acrescentar ao brilhante voto proferido pelo Ministro Teori Zavascki, complementado pelo lapidar pronunciamento do Ministro Luiz Fux. Convencido da constitucionalidade da lei distrital atacada, acompanho o entendimento esposado pelo Ministro Relator, corroborando também a consideração feita pelo Ministro Luiz Fux em seu voto-vista, no sentido de que “o Plano Diretor é o instrumento legal que dita a atuação do Município ou do Distrito Federal quanto ao ordenamento urbano, traçando suas linhas gerais, porém a sua execução pode se dar mediante a expedição de outras lei e decretos, desde que guardem conformidade com o Plano Diretor”. Isso não significa, todavia, que esteja tranquilo quanto à decisão que se delineia nesta Corte. Minha maior preocupação, já externada em momento anterior, não é de ordem jurídica, mas sim de ordem prática. Rememoro que, por ocasião da primeira sessão de julgamento, ressaltei que o tema em voga pode apresentar situações casuísticas próprias, muitas vezes específicas e que não se enquadrarão nos limites jurídicos que nos levam a um provimento jurisdicional, o que torna deveras RE 607940 complexa essa tarefa de definir os limites da decisão para a qual será conferida a repercussão geral. Reitero ser necessária extrema cautela na fixação de parâmetros de repercussão geral sobre a questão relativa a loteamentos ou parcelamentos do solo urbano com base em lei específica do Distrito Federal, sobretudo quando se tem por ponto de partida apenas e tão somente aquilo que a Constituição diz a respeito da necessidade de haver plano diretor para municípios com mais de vinte mil habitantes. A execução da política de desenvolvimento e de expansão urbana não foi atribuída aos municípios imotivadamente. Questões atinentes à política urbana são, notadamente, de interesse sobretudo local. O próprio legislador constituinte, reconhecendo essa realidade, reservou à União a edição de normas gerais sobre o assunto, conferindo às municipalidades a competência para complementar ou suplementar a legislação federal quando assim for necessário e possível. Atribuiu também a essas últimas, consoante ressaltado, a tarefa de executar a política urbana, visto que nenhum outro ente federativo poderia fazê-lo com maior acuidade. A definição da maneira como se dará o ordenamento, a ocupação, a expansão e o desenvolvimento urbanos é algo crucial para os municípios, por serem eles – diferentemente da União e dos Estados - diretamente afetados pelos rumos que essas políticas públicas tomam. Questões atinentes ao ponto específico sobre o qual aqui se debruça, no caso, o loteamento e o parcelamento do solo urbano sob a forma de condomínios fechados, interferem decisivamente na organização, na dinâmica de funcionamento e na vida da municipalidade e há discussões quanto à possibilidade de uma lei municipal poder ou não contrariar lei federal que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano (Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979), lei de condomínio em edificações e incorporações imobiliárias (Lei nº 4.591, de 16 de dezembro de 1964) e até disposições sobre relações condominiais e de vizinhança estabelecidas pelo Código Civil e que não são, a toda evidência, objeto deste recurso extraordinário. RE 607940 Considerando que cada ente da Federação conta com uma realidade que lhe é peculiar e, por isso mesmo, demanda políticas urbanas singulares, adequadas a sua realidade, a suas necessidades e a suas aspirações, qualquer passo no sentido de se estabelecer uma padronização deve ser tomado com cuidado, pois as repercussões no plano fático podem ser enormes, muito variadas e, por vezes, indesejáveis. Reproduzo, em reforço à convicção externada, consideração por mim lançada quando de meu pedido de vista: “Faz-se um grande loteamento, e isso veda o acesso da população, porque esse loteamento é fechado, é um condomínio fechado. Aí, um cidadão, para ir de uma residência dele a uma escola, tem de dar a volta num longo loteamento fechado. Isso pode inviabilizar a disciplina de determinados municípios. Talvez, aqui em Brasília, esse problema não exista, mas possa vir a existir, de acordo com legislações específicas, nos outros cinco mil quinhentos e setenta e cinco municípios do Brasil. (...) [A] partir de uma repercussão geral relativa a uma lei do Distrito Federal, nós estaríamos trazendo balizamento para todos esses cinco mil quinhentos e setenta e cinco municípios.” Conforme bem ressaltado pelo Ministério Público, a implantação de loteamentos fechados afeta o planejamento urbanístico global e repercute no direito de locomoção, no direito ao uso e à ocupação do solo, no meio ambiente, na arrecadação tributária do município, na segurança pública. Tem ainda profunda implicação para a adequada distribuição espacial das atividades socioeconômicas e dos equipamentos urbanos e comunitários, para a justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização e para a prevalência do interesse coletivo sobre o individual e do interesse público sobre o privado. Exatamente pelo fato de cada município ter uma situação única no tangente a esses pontos é que não se pode, com base na realidade de um único ente, conferir à hipótese solução excessivamente ampla e genérica. RE 607940 Dito isso, defendo que a solução a ser adotada em repercussão geral, a fim de se evitarem maiores perturbações, seja a mais restrita possível, ficando claro, a despeito da tese abstrata a ser lançada, que, embora lei distinta do plano diretor possa vir a regular o ordenamento urbano, esse deverá sempre guardar obediência não apenas para com aquele diploma normativo, mas também para com as garantias constitucionais dos demais cidadãos, aqueles que residem fora dos muros do loteamento fechado. Aliás, qualquer regra que venha a inviabilizar o exercício das liberdades e garantias fundamentais dos demais indivíduos há de ser prontamente rechaçada, ainda que sob o aspecto formal possa parecer hígida. Diante do exposto, nego provimento ao extraordinário e reputo constitucional a Lei Complementar Distrital nº 710, de 6 de setembro de 2005, que dispôs sobre a ocupação e o parcelamento do solo urbano em loteamentos fechados, apenas sob o fundamento de que ela não ofende o art. 182, §§ 1º e 2º da Constituição Federal. Fazendo remissão às palavras do Ministro Relator, entendo encontrar-se inserida na competência normativa conferida pela Constituição Federal aos municípios e ao Distrito Federal a edição de leis dessa espécie, inclusive pelo que dispõe o art. 24, inciso I, da Constituição Federal, que definiu que o Distrito Federal também detém competência concorrente com a União e os estados para legislar sobre direito urbanístico, nada impedindo que essa matéria seja disciplinada em ato normativo separado do plano diretor. Sugiro, assim, a aprovação da seguinte tese: os municípios com mais de vinte mil habitantes e o Distrito Federal podem legislar sobre programas e projetos específicos de ordenamento do espaço urbano por meio de leis que sejam compatíveis com as diretrizes do plano diretor. É como voto.


text: DIREITO CONSTITUCIONAL E DO TRABALHO. RECLAMAÇÃO TRABALHISTA. SERVIDOR PÚBLICO. CONTRATAÇÃO SEM CONCURSO PÚBLICO ANTES DO ADVENTO DA CONSTITUIÇÃO DE 1988. RELAÇÃO CELETISTA. PRESTAÇÕES DECORRENTES DA RELAÇÃO DE TRABALHO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO. ART. 114, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, NA REDAÇÃO DA EC 45/2004. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 18.10.2013. 1. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal. Reconhecida pelo Plenário Virtual a repercussão geral da questão constitucional suscitada. Em decorrência, por maioria, reafirmada a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de ser da competência da Justiça do Trabalho processar e julgar demandas – com vistas a obter prestações de natureza trabalhista – ajuizadas contra órgãos da Administração Pública por servidores que ingressaram em seus quadros sem concurso público antes do advento da CF/1988, sob regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). ARE 906.491-RG/PI, Rel. Min. Teori Zavascki, DJE de 07.10.2015. 2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo regimental conhecido e não provido. Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Primeira Turma, sob a Presidência da Senhora Ministra Rosa Weber, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos, em negar provimento ao agravo regimental, nos termos do voto da Relatora. Ausente, justificadamente, o Senhor Ministro Roberto Barroso. A Senhora Ministra Rosa Weber (Relatora): Contra a decisão por mim proferida, pela qual negado seguimento ao recurso, maneja agravo regimental o Estado do Piauí. A matéria debatida, em síntese, diz com a competência da Justiça do Trabalho para processar e julgar demandas – com vistas a obter prestações de natureza trabalhista – ajuizadas contra órgãos da Administração Pública por servidores que ingressaram em seus quadros sem concurso público antes do advento da CF/1988, sob Regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). Ataca a decisão agravada, ao argumento de que a violação dos preceitos da Constituição Federal se dá de forma direta. Sustenta que “(...) restou comprovado na instrução processual que a decisão combatida, ao reconhecer a competência da justiça laboral para julgar a lide, conferindo ao recorrido pagamento de FGTS, verba de natureza celetista, feriu os dispositivos constitucionais suso elencados, criando regime jurídico híbrido; ferindo a autonomia dos entes federados e maculando a competência da justiça comum para decidir controvérsia acerca da validade de vinculo de natureza estatutária (...)” (doc. 55, fl. 04). Afirma que a matéria não se encontra pacificada na Corte. Insiste na afronta aos arts. 37, II, 39, IX, e 114 da Constituição da República, “(...) tendo em vista a incompetência da Justiça do Trabalho para conhecer e julgar relação jurídica de natureza estatutária estabelecida entre Estado e Servidor que ingressou sem concurso público antes da CF/88, submetido assim a posterior regime jurídico administrativo único adotado pelo Estado, bem assim pela impossibilidade de condenação do Estado no pagamento de FGTS de servidor estatutário, visto que tal verba é incompatível com o regime administrativo único adotado de forma obrigatória para todos os servidores vinculados a Administração Pública Direta do Estado do Piauí (...)” (doc. 55, fl. 03). Requer o provimento do recurso. O Tribunal Superior do Trabalho julgou a controvérsia em decisão cuja ementa reproduzo: “AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO DE REVISTA. 1. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO. SERVIDOR PÚBLICO CELETISTA ADMITIDO SEM CONCURSO PÚBLICO ANTES DE 5.10.1988. SUBSEQUENTE LEI DE IMPLEMENTAÇÃO DO REGIME JURÍDICO ÚNICO. IMPOSSIBILIDADE DE CONVERSÃO DE REGIMES JURÍDICOS, DO CELETISTA PARA O ADMINISTRATIVO, SEM O CUMPRIMENTO DO REQUISITO DA PRÉVIA APROVAÇÃO NO CONCURSO PÚBLICO. MANUTENÇÃO DO SERVIDOR NO ANTIGO VÍNCULO CELETISTA. 2. PRESCRIÇÃO. SÚMULAS 362 e 382 DO TST. DECISÃO DENEGATÓRIA. MANUTENÇÃO. Segundo a jurisprudência hoje pacificada no STF e no TST, a conversão de regimes jurídicos prevista no caput do art. 39 da Constituição, deflagrada pela lei implementadora do RJU, somente pode ocorrer caso o servidor tenha sido aprovado, antes ou depois da CF/88, em concurso público. Tratando-se de antigo servidor celetista, admitido antes de 5.10.1988, sem concurso público, ficará no regime celetista até que seja aprovado em concurso, não ocorrendo, assim, a conversão de regimes, mesmo que a lei do RJU preveja tal conversão. O óbice deflui de imperativo constitucional (art. 37, II, CF/88), segundo o STF e o TST, que não é passível de saneamento pelo simples texto legal. Sem conversão de regimes, mantém-se a regência da CLT sobre a relação jurídica do respectivo servidor. Nesse contexto, não há como assegurar o processamento do recurso de revista quando o agravo de instrumento interposto não desconstitui as razões expendidas na decisão denegatória que, assim, subsiste pelos seus próprios fundamentos. desprovido.”(doc. 26) Agravo de instrumento Acórdão recorrido publicado em 18.10.2013. É o relatório. A Senhora Ministra Rosa Weber (Relatora): Preenchidos os pressupostos genéricos, conheço do agravo regimental e passo ao exame do mérito. Nada colhe o agravo. Conforme consignado, o entendimento adotado no acórdão recorrido não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, razão pela qual não há falar em afronta aos preceitos constitucionais invocados no recurso, a teor da decisão que desafiou o agravo, verbis: “Vistos etc. Contra o juízo negativo de admissibilidade do recurso extraordinário, exarado pela Presidência do Tribunal a quo, foi manejado agravo. Na minuta, sustenta-se que o recurso extraordinário reúne todos os requisitos para sua admissão. Aparelhado o recurso na afronta aos arts. 7º, XXIX, 37, 39, 114 da Constituição Federal. É o relatório. Decido. Preenchidos os pressupostos extrínsecos. Da detida análise dos fundamentos da decisão denegatória de seguimento do recurso extraordinário, bem como à luz das razões de decidir adotadas pelo Tribunal de origem, por ocasião do julgamento do recurso veiculado na instância ordinária, concluo que nada colhe o agravo. O Supremo Tribunal Federal, nas ações em que se discute o vínculo jurídico estabelecido entre entidades da Administração Direta e Indireta e seus ex-servidores, sejam eles contratados com fundamento em leis locais que autorizam a contratação por tempo determinado, por excepcional interesse público, ou mesmo quando contratados para exercerem cargos em comissão, tem decidido pela incompetência da Justiça do Trabalho. No caso, inexiste nos autos “qualquer demonstração no sentido de que a contratação ocorreu sob a égide de lei especial, ausente se revela a relação jurídico-administrativa, assim, competente a Justiça do Trabalho.” Quanto à prescrição, o acórdão recorrido considerou que não houve transmudação de regime com a edição de Lei Estadual, permanecendo a Recorrida no regime celetista, visto que a contratação anterior à Constituição ocorreu sem concurso público. Neste sentido, já se manifestou o STF: “Agravo regimental no recurso extraordinário. Administrativo e Constitucional. Servidor. Vínculo celetista. Transformação em estatutário. Discussão acerca de verbas remuneratórias referentes ao período anterior à instituição do regime jurídico único. Competência da Justiça do Trabalho. Precedentes. 1. É pacífica a jurisprudência da Corte de que é da Justiça do Trabalho a competência para processar e julgar o feito em que se discute o direito a verbas remuneratórias relativas ao período em que o servidor mantinha vínculo celetista com a Administração, antes, portanto, da transposição para o regime estatutário em decorrência do regime jurídico único. 2. No caso dos autos, não se discute a existência, a validade ou a eficácia das relações entre servidores e o poder público fundadas em vínculo jurídico-administrativo, mas tão somente o direito ou não da ora agravante ao ressarcimento de verbas pagas aos agravados à época em que esses eram regidos pelo regime celetista. 3. Agravo regimental não provido” (RE 649.995-AgR, Rel.o Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 14.11.2014). Nesse sentir, não merece processamento o apelo extremo, consoante também se denota dos fundamentos da decisão que desafiou o recurso, aos quais me reporto e cuja detida análise conduz à conclusão pela ausência de ofensa direta e literal a preceito da Constituição da República. Nego seguimento (art. 21, § 1º, do RISTF). “ Irrepreensível a decisão agravada. Na espécie, o Tribunal de origem considerou que o advento do regime jurídico no âmbito do Estado do Piauí não foi hábil a alterar a natureza celetista do vínculo da reclamante com o Poder Público, sendo, portanto, competente a Justiça do Trabalho para processar e julgar a reclamação trabalhista. Por oportuno, trago à colação parte do voto do acórdão recorrido: “(...) No caso em tela, todavia, o TRT, em análise ao conjunto fático-probatório dos autos, consignou ser “incontroverso que não houve submissão da reclamante ao pressuposto do concurso público, nem na data do ingresso (anterior à Constituição de 1988) e tampouco na época da instituição de regime jurídico único no âmbito do reclamado, resta claro que o regulamento legal em relação à reclamante continua sendo o celetista.”. Desse modo, diante do quadro fático delineado na decisão recorrida – mormente no que se refere à adoção do regime celetista –, não se aplica ao caso concreto o pacificado e vinculante entendimento do STF, no tocante aos servidores submetidos ao regime estatutário. Em síntese: a conversão de regimes jurídicos prevista no caput do art. 39 da Constituição, deflagrada pela lei implementadora do RJU, somente pode ocorrer caso o servidor tenha sido aprovado, antes ou depois da CF/88, em concurso público. Tratando-se de antigo servidor celetista, admitido antes de 5.10.1988, sem concurso público, ficará no regime celetista até que seja aprovado em concurso, não ocorrendo a conversão de regimes, mesmo que a lei do RJU preveja tal conversão. O óbice deflui de imperativo constitucional (art. 37, II, CF/88), segundo o STF e o TST, que não é passível de saneamento pelo simples texto legal. Sem conversão de regimes, mantém-se a regência da CLT sobre a relação jurídica do respectivo servidor. (…).” (doc. 26, fls. 01-7) Destaco que, ao contrário do alegado nas razões do agravo regimental, a Justiça Trabalhista é competente para julgar a causa. Recentemente, foi reconhecida pelo Plenário Virtual a repercussão geral da questão constitucional suscitada. Em decorrência, por maioria, reafirmou-se a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de ser da competência da Justiça do Trabalho processar e julgar demandas – com vistas a obter prestações de natureza trabalhista – ajuizadas contra órgãos da Administração Pública por servidores que ingressaram em seus quadros sem concurso público antes do advento da CF/1988, sob Regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). Consignou ainda que é inaplicável, em casos tais, os precedentes formados na ADI 3.395-MC (Rel. Min. CEZAR PELUSO, DJ de 10/11/2006) e no RE 573.202 (Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 5/12/2008, Tema 43). Segue transcrita a ementa do paradigma: “CONSTITUCIONAL. TRABALHISTA. COMPETÊNCIA. SERVIDOR PÚBLICO ADMITIDO SEM CONCURSO PÚBLICO, PELO REGIME DA CLT, ANTES DO ADVENTO DA CONSTITUIÇÃO DE 1988. DEMANDA VISANDO OBTER PRESTAÇÕES DECORRENTES DA RELAÇÃO DE TRABALHO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO. REPERCUSSÃO GERAL CONFIGURADA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. 1. Em regime de repercussão geral, fica reafirmada a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de ser da competência da Justiça do Trabalho processar e julgar demandas visando a obter prestações de natureza trabalhista, ajuizadas contra órgãos da Administração Pública por servidores que ingressaram em seus quadros, sem concurso público, antes do advento da CF/88, sob regime da Consolidação das Leis do Trabalho - CLT. Inaplicabilidade, em casos tais, dos precedentes formados na ADI 3.395-MC (Rel. Min. CEZAR PELUSO, DJ de 10/11/2006) e no RE 573.202 (Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 5/12/2008, Tema 43). 2. Agravo a que se conhece para negar seguimento ao recurso extraordinário”(ARE 906.491-RG/PI, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 07.10.2015). As razões do agravo regimental não são aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere à conformidade entre o conteúdo do acórdão recorrido e a jurisprudência desta Corte, a inviabilizar o trânsito do recurso extraordinário. Agravo regimental conhecido e não provido. É como voto.