text: EXECUÇÃO – CONSELHOS – ÓRGÃOS DE FISCALIZAÇÃO – DÉBITOS – DECISÃO JUDICIAL. A execução de débito de Conselho de Fiscalização não se submete ao sistema de precatório. Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal em prover o recurso extraordinário, nos termos do voto do Ministro Marco Aurélio e por maioria, em sessão presidida pela Ministra Cármen Lúcia, na conformidade da ata do julgamento e das respectivas notas taquigráficas. O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN: Trata-se de recurso extraordinário interposto por Mútua de Assistência dos Profissionais de Engenharia, Arquitetura e Agronomia em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região assim ementado (eDOC 1, p. 101): “AGRAVO LEGAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO DE SENTENÇA. CONSELHO PROFISSIONAL. ART. 730, DO CPC. REGIME DOS PRECATÓRIOS. APLICABILIDADE. 1. Os Conselhos Profissionais possuem natureza jurídica de autarquia e se encontram abrangidos pelo conceito de Fazenda Pública, razão pela qual devem ser executados nos termos do art. 730 do Código de Processo Civil. 2. Os pagamentos devem ser submetidos à ordem RE 938837 cronológica de apresentação dos precatórios, consoante o disposto no art. 100 da Constituição Federal. 3. Não há elementos novos capazes de alterar o entendimento externado na decisão monocrática. 4. Agravo legal improvido.” Os embargos de declaração opostos para fins de prequestionamento foram rejeitados (eDOC 2, p. 11). No recurso extraordinário, interposto com base no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, alega-se violação ao artigo 100 e parágrafos, da Constituição Federal (eDOC2, pp. 39-58). Em suas razões, a parte Recorrente sustenta que o regime de precatórios não se aplica aos Conselhos de Fiscalização Profissional, não se lhes impondo a regra do artigo 100, da Constituição Federal, restrito ao pagamento de débitos pela Fazenda Pública, suas autarquias e fundações. Alega que os Conselhos, ainda que tenham natureza autárquica reconhecida pelo STF na ADI 1.717/DF, são mantidos pela receita arrecadada de seus próprios filiados, mediante contribuições, razão pela qual não há dotação orçamentária à conta da União que justifique o pagamento de seus débitos por precatório. Defende que essas entidades gozam de autonomia administrativa, patrimonial e financeira e não dependem de verba pública, razão pela qual “seus orçamentos não enfrentam o rigor da anualidade e anterioridade, dado a não vinculação da receita ao Tesouro Nacional, daí a desnecessidade de precatório”. Em contrarrazões ao extraordinário (eDOC 2, pp. 63-78), o Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de São Paulo – CREA/SP sustenta ostentar natureza jurídica de autarquia federal em regime especial por força do disposto na Lei 5.194/96 e nos artigos 4º e 5º, do Decreto-Lei 200/67, qualificação que foi confirmada pelo STF no julgamento da ADI 1.717/DF. Diz que, por ser autarquia, possui os mesmos privilégios outorgados à Fazenda Pública, especialmente “os predicados da inalienabilidade e da impenhorabilidade dos bens que compõem o seu patrimônio” e, de RE 938837 consequência, submete-se ao procedimento de execução previsto no art. 730, CPC/73 (vigente ao tempo do recurso), e ao regime de precatórios do art. 100, da Constituição Federal. Alega, por fim, que o seu “orçamento, o programa de atividades e a aplicação de sua receita são itens de competência do Plenário da Instituição e, uma vez consolidados, submetem-se às exigências do Tribunal de Contas da União”. O recurso extraordinário foi admitido pela Vice-Presidência do TRF da 3ª Região e qualificado como representativo de relevante controvérsia, na forma do então vigente art. 543-B, § 1º, CPC (eDOC 2, pp. 99-100). O Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, em 17.03.2016, reputou constitucional a matéria, diante da alegada violação ao artigo 100, da Constituição Federal, e reconheceu a existência de repercussão geral da questão suscitada, atribuindo à causa o Tema 877 da sistemática (eDOC 3). A Procuradoria-Geral da República exarou parecer nos autos pugnando pelo provimento do recurso extraordinário, sob o fundamento de que o regime de precatórios é excepcional e, portanto, “não se constitui em desdobramento necessário do enquadramento dos conselhos de fiscalização profissional como autarquias corporativas”, “cuja especialidade justifica-se pelo elevado grau de autonomia financeira” (eDOC 6). O Conselho Regional de Enfermagem do Rio de Janeiro – COREN/RJ requereu a sua inclusão no feito na qualidade de amicus curie, apresentando manifestação no sentido da impenhorabilidade dos bens dos conselhos profissionais e da submissão ao regime de precatórios (eDOC 8), pedido que foi deferido. A União, em suas razões, requereu seu ingresso na lide como amicus curiae e sustentou a inviabilidade do regime de precatórios para a satisfação dos débitos judiciais dos conselhos de fiscalização profissional, por não integrarem a lei orçamentária anual (eDOC 21). O COREN anexou aos autos manuais de racionalização de procedimentos sobre precatórios, elaborados pelo Conselho Nacional de Justiça e pelo Conselho de Justiça Federal, reiterando, ainda, o pedido de RE 938837 desprovimento do recurso extraordinário (eDOCs 26, 27 e 28). Os autos físicos foram convertidos para o meio eletrônico nos termos da Resolução 574/2016-STF. Por fim, admiti também a União na qualidade de amicus curiae. É o relatório. O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES: Boa tarde, MinistraPresidente, Ministros. Trata-se de recurso extraordinário com repercussão geral, em que se discute a aplicação da disciplina do art. 100 da CF (execução judicial de débitos mediante precatórios) aos Conselhos de Fiscalização Profissional. No caso, houve a condenação do Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo, CREA-SP, ao pagamento de valores devidos à Mútua de Assistência dos Profissionais da Engenharia, Arquitetura e Agronomia de São Paulo. Entendeu o Tribunal Regional Federal da 3ª Região que a execução desse crédito deveria ser processada sob a forma do art. 730 do CPC/1973, então vigente (correspondente ao art. 910 do CPC/2015), ou seja, pelo rito da execução contra a Fazenda Pública, devendo os valores liquidados ser inscritos para pagamento em ordem cronológica de apresentação do respectivo precatório, por aplicação do precedente firmado pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 1.717 (Rel. Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, DJ de 28/3/2003), que afirma a natureza autárquica desses entes e, consequentemente, a aplicação do regime jurídico de direito público, do qual se extrairia a incidência do art. 100 da CF. Em sua petição recursal, a recorrente Mútua alega que os Conselhos de Fiscalização Profissional, em que pese sua natureza autárquica, são financiados pela arrecadação de receitas próprias, não dependendo de repasses do Tesouro da União, pelo que não lhes seriam aplicáveis os princípios constitucionais que regram a atividade orçamentária dos entes públicos, em especial os princípios da anualidade e anterioridade, diretamente relacionados com o sistema de pagamentos por precatório. Destaca, assim, o caráter sui generis dos Conselhos, revelado pelo fato de, além de arrecadarem suas próprias receitas, não se submeterem a RE 938837 tutela ministerial nem a controle político pelo Presidente da República, gozando de ampla autonomia funcional e financeira. Sustenta, assim, que a execução judicial por dívida passiva dos Conselhos seja processada na forma do art. 475-J do CPC/1973 (correspondente ao art. 523 do CPC/2015), ou seja, pelo procedimento do cumprimento de sentença, sem a necessidade de formação de ordem cronológica de créditos para satisfação no exercício financeiro subsequente. O Procurador-Geral da República opinou pelo provimento do recurso. Afirmou Sua Excelência que a submissão dos Conselhos ao regime de precatório, diferentemente do verificado em relação ao recrutamento de seus servidores (por concurso público) e à fiscalização por órgãos de controle externo, não seria consectário lógico do reconhecimento de sua natureza pública e autárquica. Na verdade, a sistemática de precatórios constituiria exceção ao “imperativo de observância imediata e precípua das decisões judiciais”, não extensível aos Conselhos em razão de seu “elevado grau de autonomia”. Eu queria, inicialmente, registrar que, como bem salientado pelo belíssimo e completíssimo voto do eminente Ministro Relator, EDSON FACHIN, a controvérsia existente é tanto sobre a natureza jurídica, que o Supremo Tribunal Federal já declarou ser pública e autárquica, como também sobre a definição quanto às consequências dessa categorização. Isso porque não há dúvidas de que, mesmo o Supremo Tribunal Federal tendo declarado a natureza autárquica dos Conselhos, essa é uma natureza sui generis. No julgamento da já mencionada ADI 1.717, foi invalidada a Lei Federal 9.649/1998 no tocante à previsão de que o exercício da fiscalização das profissões regulamentadas poderia ser realizado por entes de direito privado. O fundamento então adotado cingiu-se à indelegabilidade de atividade típica de Estado, tal como a desenvolvida pelos Conselhos, em que há o exercício de poder de polícia na fiscalização da atividade privada dos membros da categoria. Inclusive, destacou-se que tais entes detêm parcela de poder tributário, consistente na capacidade tributária ativa para a arrecadação das anuidades de seus inscritos, mediante RE 938837 inscrição em dívida ativa e ajuizamento de execução fiscal. Da caracterização dos Conselhos como pessoas de Direito Público decorreu, naquele momento, a atribuição de sua natureza autárquica, conforme definida pelo art. 5º, I, do Decreto-lei 200/1967 (“serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”). Firmada essa premissa, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reconheceu a incidência de certos aspectos do regime de direito público aos Conselhos, como a necessária observância de concurso público e submissão ao controle externo pelo Tribunal de Contas. Nesse sentido: MS 28.469, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 31/7/2015; MS 26.424, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 20/3/2013; RE 539.224, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, Dje de 15/6/2012. Confira-se a ementa do julgamento proferido no Segundo Ag.Reg. no MS 28.469 (Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Redator para acórdão Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 9/5/2013): EMENTA : AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONSELHO DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL. NATUREZA JURÍDICA. AUTARQUIA FEDERAL. EXIGÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO. OBSERVÂNCIA DO ART. 37, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. FISCALIZAÇÃO. ATIVIDADE TÍPICA DO ESTADO. PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA LEGÍTIMA. ANÁLISE. AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO PARA RESTAURAR O DEVIDO PROCESSAMENTO DO MANDADO DE SEGURANÇA E POSSIBILITAR UM MELHOR EXAME DA MATÉRIA. 1. Os conselhos de fiscalização profissional têm natureza jurídica de autarquias, consoante decidido no MS 22.643, ocasião na qual restou consignado que: (i) estas entidades são criadas por lei, tendo personalidade jurídica de direito público com autonomia administrativa e financeira; (ii) exercem a RE 938837 atividade de fiscalização de exercício profissional que, como decorre do disposto nos artigos 5º, XIII, 21, XXIV, é atividade tipicamente pública; (iii) têm o dever de prestar contas ao Tribunal de Contas da União (art. 71, II, CRFB/88). 2. Os conselhos de fiscalização profissional, posto autarquias criadas por lei e ostentando personalidade jurídica de direito público, exercendo atividade tipicamente pública, qual seja, a fiscalização do exercício profissional, submetem-se às regras encartadas no artigo 37, inciso II, da CRFB/88, quando da contratação de servidores. Precedente: RE 539.224, 1ª Turma Rel. Min. Luiz Fux, DJe.- 18/06/2012. 3. A fiscalização das profissões, por se tratar de uma atividade típica de Estado, que abrange o poder de polícia, de tributar e de punir, não pode ser delegada (ADI 1.717), excetuando-se a Ordem dos Advogados do Brasil (ADI 3.026). 4. In casu, está em discussão tese relacionada à contratação dos impetrantes, ocorrida há mais de 10 (dez) anos, e a alegação de desrespeito ao processo de seleção e às regras constitucionais aplicáveis (art. 37, II, CRFB/88), fatos que tornam imperativa a análise mais apurada do mandado de segurança, sobretudo em decorrência do princípio da proteção da confiança legítima. 5. Agravo regimental provido apenas para possibilitar um melhor exame do mandado de segurança e facultar às partes a oportunidade de sustentação oral. Indiscutível, portanto, a incidência do regime jurídico administrativo a essas pessoas de Direito Público, a demandar a estrita observância dos princípios da Administração contidos no art. 37, caput, da CF, e de todas as regras constitucionais que, informadas por esses mesmos princípios, disciplinam a coisa pública. Agora, as peculiaridades dessa natureza híbrida dos Conselhos profissionais – entendo eu, com a devida vênia do Ministro Relator – permitem uma análise, caso a caso, do que significou a atribuição de natureza autárquica pelo Supremo Tribunal Federal. Há a possibilidade de afastamento de algumas regras que se impõem ao Poder Público em RE 938837 geral e, no caso específico, à Fazenda Pública. O próprio Supremo Tribunal Federal já o fez em relação à Ordem dos Advogados do Brasil, no julgamento da ADI 3.026 (Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJ de 29/9/2006), em vista da peculiaridade de essa entidade exercer função constitucionalmente privilegiada, a representação de profissionais indispensáveis à administração da Justiça, além de suas finalidades institucionais na defesa dos interesses da cidadania e da sociedade civil. Essa mesma percepção serve de fundamento a outras questões que se colocam perante o Supremo Tribunal Federal a respeito do tratamento adequado aos Conselhos. Veja-se, por exemplo, a discussão quanto à possibilidade de contratação de empregados pelo regime celetista, pendente de análise na ADC 36, na ADI 5.367 e na ADPF 367, todas de relatoria da Minª. CÁRMEN LÚCIA. Vê-se, portanto, que o julgamento da ADI 1.717 não exauriu a discussão sobre o regime jurídico dos Conselhos, embora tenha assentado premissa decisiva para a incidência de certas regras do regime jurídico administrativo. A despeito da já afirmada natureza pública, persiste a discussão sobre se tais entes pertencem à Administração Pública ou se configurariam espécie sui generis de pessoa jurídica de Direito Público, porém não estatal. Não por acaso, o anteprojeto da Nova Lei Orgânica da Administração Pública, elaborado por comissão de juristas constituída no âmbito do Ministério do Planejamento, e presidida pelo Professor Paulo Modesto, reserva aos Conselhos a categoria de entidades paraestatais, não integrantes da Administração, embora com personalidade de direito público, o que demonstra a precariedade, ou insuficiência, na qualificação dessas entidades como autarquias. Em virtude dessa natureza peculiar dos Conselhos profissionais, entendo que a pergunta essencial que deve ser feita é: decorre, automaticamente, do fato de ter-se dado, aqui nesta Corte, a característica ou a natureza jurídica de autarquia a obrigatoriedade do regime de precatórios? Entendo que não, por uma série de peculiaridades que levam a essa natureza híbrida. RE 938837 Os Conselhos profissionais gozam de ampla autonomia e independência; eles não estão submetidos ao controle institucional, político, administrativo de um ministério ou da Presidência da República, ou seja, eles não estão na estrutura orgânica do Estado. Seus recursos financeiros não estão previstos, como salientou o Ministro MARCO AURÉLIO, na lei orçamentária. Eles não têm e não recebem ingerência do Estado nos aspectos mais relevantes da sua estrutura – indicação de seus dirigentes, aprovação e fiscalização da sua própria programação financeira ou mesmo a existência, podemos chamar, de um orçamento interno. Eles não não se submetem, como todos os demais órgãos do Estado, à aprovação de sua programação orçamentária, mediante lei orçamentária, pelo Congresso Nacional. Não há nenhuma ingerência na fixação de despesas de pessoal e de administração. Não há, no caso de se adotarem os precatórios, nenhuma possibilidade, em relação a esses Conselhos, da aplicação da sanção pelo não cumprimento dos precatórios. Como que se decretaria uma intervenção federal nos Conselhos, se não há previsão constitucional ou previsão legal? Os recursos dessas entidades são provenientes de contribuições parafiscais pagas pela respectiva categoria. Não são destinados recursos orçamentários da União, suas despesas, como disse, não são fixadas pela lei orçamentária anual. Há, então, essa natureza sui generis, que, por mais que se encaixe, como fez o Supremo Tribunal Federal, anteriormente, na categoria de autarquia, seria uma autarquia sui generis, o que não é novidade no sistema administrativo brasileiro: as agências reguladoras também foram reconhecidas como autarquias sui generis. Aqui, no caso dos Conselhos profissionais, teríamos uma espécie mais híbrida ainda. Posto isso, é de se reconhecer que a extensão do regime de pagamentos por precatórios aos Conselhos Profissionais reclama uma análise mais detida a respeito da pertinência do art. 100 da CF à peculiar posição que essas entidades assumem em relação à estrutura do Estado. A sistemática de precatórios consubstancia um mecanismo para que valores devidos pela Fazenda Pública decorrentes de condenações judiciais - e não me parece possível incluir os conselhos no conceito de RE 938837 Fazenda Pública – sejam previamente incluídos no orçamento e pagos no exercício seguinte, em observância ao princípio da programação orçamentária, para que a programação orçamentária respeite a impessoalidade. Os Conselhos não participam da programação orçamentária, não integram o orçamento da União, portanto, não existe razão constitucional ou legal para que sejam submetidos ao regime de precatórios. Mas eu vou um pouco mais adiante, destacando – assim como o fez o ilustre Procurador-Geral da República, aqui presente, Dr. Rodrigo Janot - que a submissão dos conselhos ao regime de precatórios, diferentemente do verificado em relação ao recrutamento de servidores por concurso público e à fiscalização por órgãos de controle externo, não seria consectário lógico do reconhecimento de sua natureza pública e autárquica. Na verdade, a sistemática de precatórios constituiria exceção ao imperativo de observância imediata e precípua das decisões judiciais. Tenho que a circunstância de tais Conselhos não receberem subvenções financeiras do Estado é decisiva para que se conclua que a execução de seus orçamentos não está adstrita às regras orçamentárias que disciplinam a receita e gasto públicos, de modo a atrair a incidência do art. 100 da CF, muito embora esteja jungida à observância dos deveres de impessoalidade e moralidade, suscetível, inclusive, de controle externo pela Corte de Contas. Na linha desenvolvida pelo Procurador-Geral da República, observo que o sistema de pagamento por precatórios não é uma imposição necessária e inafastável do regime jurídico administrativo, mas providência eleita pelo constituinte como favorável à igualdade na ordem de pagamentos custeados pelo erário e à proteção da gestão orçamentária do Estado. Os Conselhos Profissionais, apesar de serem pessoas jurídicas de direito público, não integram a estrutura orgânica do Estado, nem são subvencionados por recursos públicos (como o são, p.ex., as empresas públicas prestadoras de serviço público). Isso afasta a incidência das regras constitucionais que se destinam estritamente aos órgãos do Estado, como as disposições de direito financeiro e orçamentário (art. 165 e ss., RE 938837 CF) e o próprio art. 100, expressamente limitado aos pagamentos devidos pela Fazenda Pública. E exatamente nesse tópico é que eu gostaria de fazer algumas reflexões. Esta Corte salientou, no julgamento de várias ações diretas – ADI 4.357, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 25/9/2014; ADI 4.372, Rel. Min. AYRES BRITTO, redator para acórdão Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 25/9/2014; e ADI 4.425, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 12/12/2013 – nas quais se apreciou a grande discussão em relação à EC nº 62/09, a excepcionalidade do regime de precatórios, conforme se apura nos votos de todos os Ministros, mesmo os vencidos naquele momento. Destacou-se a extrema excepcionalidade do sistema de precatórios, no sentido de que a própria Corte deveria interpretar qualquer aumento de restrição ao cumprimento de uma decisão judicial, vale dizer, qualquer endurecimento do regime de precatórios, sempre de forma restritiva, em consonância com os princípios – e isso foi muito salientado no voto do Ministro Redator, Ministro LUIZ FUX – da isonomia e da separação de Poderes, porque o regime de precatórios, embora constitucionalmente previsto, é, obviamente, uma restrição ao Poder Judiciário. Ele é uma restrição ao cumprimento imediato das decisões judiciais. Nesse sentido, por exemplo, o Ministro AYRES BRITTO, o primeiro a se referir à "via crucis" do precatório, apontou a impossibilidade de ampliação de restrições à aplicação do regime de precatórios, dizendo que, depois de todo um demorado processo judicial, em que o administrado vê reconhecido o seu direito de crédito contra a Fazenda Pública, ainda teria que aguardar mais um período. Ou seja, que qualquer restrição às decisões judiciais, ou qualquer ampliação, endurecimento em regime de precatórios importaria contratura - disse o Ministro AYRES BRITTO - no princípio da separação de Poderes. No caso - também dizendo ele - em desfavor do Poder Judiciário. Da mesma forma, na ADI 3.453 (DJ de 13/3/2007), a Relatora, Ministra CÁRMEN LÚCIA, salientou a mesma questão em relação à necessidade da análise mais detalhada da ampliação de restrições a serem RE 938837 aplicadas no regime de precatórios, afirmando que não deveriam ser aceitas imposições de restrições que não se coadunem com o direito à efetividade da jurisdição e o respeito à coisa julgada. Da mesma forma, a nossa Presidente, na ADI 4.425, ao declarar inconstitucional a EC nº 62/09, sustentou a impossibilidade, em virtude do caráter excepcionalíssimo do regime de precatórios, da imposição de maiores restrições ao cumprimento das sentenças judiciais. Disse a Ministra CÁRMEN LÚCIA à época: "Também queria rapidamente dizer que, para mim, o acesso à Justiça significa chegar ao Poder Judiciário e ter uma resposta do Poder Judiciário - nos termos da Constituição - e ter a execução desse julgado, o que é próprio do princípio do acesso ao Judiciário, que é cláusula pétrea da Constituição." Então, da mesma forma que o Tribunal entendeu não ser possível a extensão do regime de precatório, restrito à Fazenda Pública, não me parece ser possível aplicarmos uma interpretação extensiva para que, mesmo sem previsão expressa, possa ser aplicado aos Conselhos. A excepcionalidade do regime de precatórios significou, no momento da Constituinte, uma opção do legislador constituinte em diminuir a vigência e eficácia das decisões judiciais transitadas em julgado, porque não podem ser imediatamente satisfeitas. Isso foi uma opção. Essa opção me parece que deve sempre ser interpretada de maneira absolutamente restritiva, não podendo ser estendida, no caso presente, aos Conselhos profissionais em geral, mesmo porque devemos lembrar que essa extensão, além de acabar restringindo ainda mais a vigência e a eficácia de decisões judiciais já transitadas em julgado, é sempre prejudicial ao credor. O regime de precatório já foi qualificado pelo Ministro MARCO AURÉLIO, na ADI 4.425, como famigerado; pelo Ministro FUX, na mesma ADI, como símbolo vergonhoso do pagamento de dívidas pelo Estado. O saudoso Ministro TEORI ZAVASCKI – que tenho a honra de suceder – salientou, nessa mesma ADI 4.425, que o regime de precatórios implicaria diminuição da autoridade do Poder Judiciário, e salientou a falência do regime RE 938837 de precatórios. Indagava, à época, o saudoso Ministro TEORI: Que direito era esse do credor se não podia exigir a prestação? Que autoridade é essa do Poder Judiciário que não tinha meios de impor o cumprimento das condenações pecuniárias? A reconhecida falência do primitivo sistema de pagamento dos precatórios judiciais. Por isso, salientei de início que, na ADI 4.425, tanto os Ministros que votaram pela inconstitucionalidade, quanto aqueles que votaram pela constitucionalidade da emenda, como foi o caso do Ministro TEORI, apontavam a falência do regime de precatórios e que ele significa a diminuição da autoridade do Poder Judiciário na vigência e eficácia das suas decisões. Dessa forma, parece-me que, diante do art. 100, diante do que o próprio Supremo Tribunal Federal, já numa sequência de ações diretas de inconstitucionalidade, entendeu ser o próprio regime de precatórios, parece-me não haver possibilidade de interpretação extensiva pela qual os Conselhos profissionais passem a ter suas dívidas regidas pelo sistema de precatórios. O caráter sui generis, portanto, híbrido, dessas entidades exige uma cautela no exame de todas as implicações decorrentes da sua caracterização a priori como pessoa jurídica de direito público. Argumenta-se, por um lado, que, sendo autarquia, os bens em poder dos Conselhos constituiriam patrimônio público dotado do atributo da impenhorabilidade, o que, por si só, implicaria a necessidade de satisfação da dívida passiva por precatórios. No entanto, a conclusão de que os patrimônios dos Conselhos Profissionais seriam bens públicos não é consequência automática do entendimento firmado na ADI 1.717, como observado no julgamento da Rcl 4.645 (Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 27/2/2012). Nesse caso, em que se buscou impedir a execução pelo rito comum do Conselho Regional de Farmácia do Espírito Santo, apontando-se como acórdão paradigma a ADI 1.717, afirmou o Min. Relator: O STF, no julgamento da ação paradigma, não analisou todas as peculiaridades inerentes ao regime jurídico aplicado, RE 938837 restringindo-se o âmbito de discussão à matéria disposta no art. 58, caput e §§ 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º, ou seja, não se decidiu a respeito da natureza dos bens que constituem o patrimônio dos conselhos de fiscalização profissional, bem como sobre sua penhorabilidade ou impenhorabilidade. À primeira vista, a dicção taxativa do art. 98 do Código Civil (“São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem“) levaria a entender que o patrimônio desses entes, por terem natureza de direito público, seria constituído de bens públicos. No entanto, as razões de decidir expressadas no julgamento da ADI 1.717 informam que a aplicação do regime jurídico administrativo aos Conselhos Profissionais visou a regrar o exercício do poder de polícia por parte desses entes. Ou seja, condicionar e limitar a atuação desses entes em face daqueles sujeitos ao seu poder disciplinar e sancionatório. Atribuir impenhorabilidade aos bens titularizados pelos Conselhos não atenderia a nenhuma finalidade relacionada ao exercício de autorregulação das profissões. Na verdade, a realidade prática demonstra que o pagamento via precatórios importa em tratamento desvantajoso para aqueles que se relacionam com as pessoas públicas, na medida em que protela, ou mesmo frustra, o pagamento de créditos judicialmente reconhecidos por título com força executiva. Ainda que se entenda como públicos tais bens, atribuindo-lhes a garantia de impenhorabilidade, nem por isso haverá obrigatória submissão ao regime de precatórios, pois são conceitos e institutos distintos. Nesse sentido, cito o professor Floriano de Azevedo Marques Neto, da Universidade de São Paulo, colega meu e do Ministro TOFFOLI, da Turma de 1990, que, analisando a questão de bens públicos, função social e exploração econômica - que, por sinal, foi a tese que ele defendeu e venceu o concurso para professor titular de Direito Administrativo -, colocou: Mais do que um regramento específico de execução RE 938837 (mesmo que de âmbito constitucional), o que parece arrimar a restrição à penhora do bem público é a impossibilidade de, mesmo por ordem judicial, se suprimir um bem consagrado a uma finalidade pública, submetendo-o ao regime de praça e leilão sem a preocupação com a continuidade da atividade a qual ele se encontra consagrado. E isso independe do devedor se submeter ou não à regra de precatórios. (Bens Públicos: função social e exploração econômica. O regime jurídico das utilidades públicas. Belo Horizonte: Fórum, 2009, pag. 298) Ou seja, a eventual impenhorabilidade do patrimônio do devedor, caso tal venha a ser reconhecido - porque ainda não há posição pacífica nesse sentido em relação aos Conselhos -, não justificaria, por todas as razões anteriormente expostas, novamente com a devida vênia ao Ministro-Relator, a modificação do rito processual de execução e muito menos a extensão de um sistema de pagamentos excepcionalíssimo, que é o pagamento no regime de precatórios, expressamente previsto na Constituição, exatamente porque esse sistema, como criado, só pôde ser previsto na Constituição pelo legislador constituinte, uma vez que qualquer previsão posterior seria um atentado contra a vigência e a eficácia das decisões judiciais transitadas em julgado. Diante do exposto, dou provimento ao recurso, entendendo que a satisfação da dívida passiva dos Conselhos de Fiscalização Profissional deve ser processada pelo rito do cumprimento de sentença (art. 523 do CPC/2015), sem necessidade de observância do sistema de pagamento por precatórios (art. 100 da CF). É como voto, Presidente. 19/04/2017 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 938.837 S ÃO PAULO ANTECIPAÇÃO AO VOTO O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Presidente, as ideias já estão postas na Mesa nas manifestações feitas até agora. Em primeiro lugar, eu queria cumprimentar o eminente Ministro Luiz Edson Fachin, Relator do caso, que fez, em relação à matéria, um curso compacto de Direito Administrativo, como os melhores autores, cujas as preferências eu também compartilho: Professor Marçal Justen Filho, Professor Carlos Ari Sundfeld, Professor Gustavo Binenbojm. E, tal disse o Ministro Marco Aurélio, as premissas correspondem também às minhas convicções. Eu gostaria de fazer, Presidente, antes da breve conclusão que vou enunciar, algumas observações iniciais. A primeira delas é a de que o Supremo, de fato, na ADI nº 1.717, reconheceu a natureza autárquica aos conselhos profissionais. Esse é um fato. Porém, como também já observado, numa reclamação subsequente da relatoria do Ministro Dias Toffoli, o Pleno deixou claro que, na ADI, não havia se manifestado sobre essa questão de submissão ao regime de precatório. De modo que esta é, de fato, a primeira vez que nós estamos cuidando dessa matéria. Os conselhos profissionais - também já foi observado pelo Ministro Alexandre de Moraes - são responsáveis pela fiscalização das profissões regulamentadas. E, como consequência, os conselhos profissionais exercem algumas competências eminentemente públicas como: o poder de polícia, o poder de tributar e o poder de punir. Penso que, por essas razões, o Supremo Tribunal Federal entendeu ser de natureza autárquica. Escapou-me quem tenha sido o Relator. Ministro Fachin quem foi o Relator da 1.717? Vossa Excelência saberia de cabeça? O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR) - Ministro Sydney Sanches. RE 938837 O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Ministro Sydney Sanches, ok. Pois bem, o Supremo, quando considerou que os conselhos profissionais eram entidades autárquicas, para tanto, ele declarou a inconstitucionalidade do dispositivo da Lei nº 9.648/98, que submetia os conselhos a regime privado. Eu preciso dizer, Presidente, neste breve debate - mas, aqui, pelo foro que é -, que eu sou cada vez mais crítico desse excesso de publicização da vida no Brasil, desse excesso de oficialismo que interpõe o Estado no meio de quase tudo. De modo que eu pessoalmente tenho dúvida se, estando presente, teria endossado essa visão dos conselhos como entidade autárquica. Porém, eu acho que, para votar na linha que eu pretendo votar, não é preciso superar esse precedente. É possível passar ao largo dessa questão do precedente. Eu aqui vou pedir todas as vênias ao eminente Ministro Luiz Edson Fachin, cujo voto é não apenas doutrinariamente irrepreensível, como eu acho que constrói o que logicamente pareceria decorrer da natureza autárquica da entidade, porque, se se der natureza autárquica, em tese, pelo menos, está-se reconhecendo a condição de fazenda pública; e, se se estiver reconhecendo a condição de fazenda pública, seria apenas natural a aplicação do artigo 100. Por isso que eu fiz a observação anterior de que eu tenho certo desconforto com essa natureza autárquica reconhecida aos conselhos profissionais. Mas aqui, Presidente, há três razões pelas quais eu vou pedir todas as vênias para me encaminhar divergentemente. A primeira razão é que o sistema de precatórios, eu penso, foi concebido para preencher duas finalidades. A primeira é assegurar a igualdade entre os credores, de modo que haja impessoalidade e observância de uma ordem cronológica, de maneira que não existam favorecimentos de uma maneira geral. Essa é a primeira motivação do precatório. A segunda, por evidente, é permitir que as entidades estatais possam programar os seus orçamentos para a realização dessas despesas. RE 938837 Portanto, o precatório está, em segundo lugar, diretamente associado à programação orçamentária dos entes públicos. Aqui vem talvez a primeira razão pela qual eu acho que não se deve submeter os conselhos profissionais ao regime de precatório. É que os conselhos profissionais não integram o orçamento da União, não integram o orçamento público. Portanto, a primeira finalidade - uma delas - que o precatório visa a satisfazer, que é permitir a programação orçamentária, não se aplica aqui. Além do que, tendo os conselhos profissionais autonomia financeira e orçamentária, eu acho que a sua dívida é autônoma em relação ao Poder Público. De modo que inserir esse pagamento no sistema de precatório, eu acho que, em última análise, transferiria a condição de devedor do conselho profissional para a União, o que também não me parece ser a forma mais própria aqui. Em segundo lugar, quanto à questão da isonomia entre os credores, como qualquer pessoa pode tomar as medidas de constrição sobre o patrimônio dos conselhos profissionais, também não há um problema de risco de quebra da isonomia. O fato de que os conselhos são custeados mediante contribuição e, portanto, por meio de uma exação tributária - essa, portanto, é uma receita de natureza pública -, também não seria razão suficiente para remeter ao regime de precatório, porque o Supremo já entendeu em mais de uma ocasião que as entidades que integram o "Sistema S" - Sesc, Senai, Sesi, Senac -, elas, embora tenham aportes de dinheiros públicos, não estão sujeitas ao regime de precatório. Portanto, a primeira razão, e provavelmente a principal razão, de eu achar que não se deve sujeitar os conselhos profissionais ao regime público de pagamento por precatório é que nenhuma das duas grandes finalidades dos precatórios está presente nesta situação de dívida por parte dos conselhos profissionais. A segunda razão é que a natureza pública da entidade, por si só, não traz por corolário a exigibilidade de aplicação do regime de precatório. Aliás, o Supremo já decidiu que algumas entidades de natureza privada estão sujeitas ao regime de precatório, como é o caso das sociedades de RE 938837 economia mista prestadoras de serviços públicos em regime de exclusividade. Mas a terceira e última razão, Presidente - e aqui concluo e vou juntar um voto escrito em que analiso a questão de uma forma mais detalhada -, é que sou totalmente convencido - e acho que a realidade confirma isso - de que a gente precisa enxugar o Estado, e não alargar o Estado, trazendo para dentro dele essas obrigações. Quer dizer, acho que vivemos um momento em que é preciso desonerar o orçamento da União. A verdade é que nós criamos um Estado maior do que a sociedade é capaz de sustentar. E, portanto, o Estado ficou mais importante do que a sociedade. E a sociedade é que está vivendo em função do Estado, e não o contrário, como, a meu ver, deve ser. Portanto, reafirmando que juntarei as minhas razões, Presidente, entendo que não devem os conselhos profissionais se sujeitar a um regime de precatório, porque não estão presentes no caso as finalidades pelas quais a Constituição instituiu um regime de precatório, porque acho que o fato de se reconhecer a qualidade de entidade autárquica não gera como corolário a necessidade do precatório, e, em terceiro lugar, por um argumento mais metajurídico, mas pragmaticamente importante, acho que nós vivemos, no Brasil, um momento em que é preciso enxugar o Estado e não ampliar as suas obrigações. A minha tese de julgamento, Presidente, como sempre gosto de concluir é simples e tem a seguinte dicção: Os conselhos profissionais não estão submetidos ao regime de precatórios no pagamento de suas dívidas decorrentes de decisão judicial. De modo que, pedindo todas as vênias ao eminente Ministro Luiz Edson Fachin, estou aqui acompanhando a divergência. 19/04/2017 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 938.837 S ÃO PAULO VOTO O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO: Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. SUBMISSÃO DOS CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL NATUREZA AUTÁRQUICA DAS ENTIDADES PROFISSIONAIS. INEXISTÊNCIA DE VÍNCULO DIRETO E NECESSÁRIO AO REGIME DE PRECATÓRIOS. PROVIMENTO DO RECURSO. 1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido da natureza autárquica dos conselhos profissionais. Ainda que se discorde da conclusão dos precedentes desta Corte, a discussão acerca da natureza jurídica não é tão relevante para o deslinde do presente recurso extraordinário. Isso porque a submissão ao regime de precatório não deve derivar, direta e necessariamente, da natureza autárquica dos conselhos profissionais. Isso ocorre por três motivos: dois jurídicos e um pragmático. 2. Em primeiro lugar, as finalidades de preservação da igualdade de pagamento de débitos e da programação orçamentária dos entes públicos, inerentes ao sistema de precatórios, não são compatíveis com o AO REGIME DE PRECATÓRIOS. RE 938837 regime jurídico a que se submetem os conselhos de fiscalização, tendo em vista a autonomia financeira e orçamentária dessas entidades, que não recebem verbas públicas, e são custeadas exclusivamente por seus membros. 3. Em segundo lugar, a jurisprudência desta Corte já reconheceu que o regime de precatório não constitui uma consequência lógica e necessária da natureza jurídica de direito público da entidade, uma vez que determinadas entidades de direito privado devem ser submetidas a esse sistema de pagamento, o que possibilita a existência de um regime híbrido, em que uma entidade pública ou privada recebe influxos do regime jurídico privado ou público, a depender de suas características especiais. 4. Em terceiro lugar, é preciso enxugar o Estado e não alargá-lo. Por esse motivo, não se pode estender o regime público para além do que esta Corte já o reconheceu, o que acabaria por prejudicar os seus credores dessas entidades, como ocorre no caso em análise. 5. Recurso extraordinário a que se dá provimento, com a fixação da seguinte tese: “Os conselhos profissionais não estão submetidos ao regime de precatórios no pagamento de suas dívidas decorrentes de decisão judicial”. 1. Trata-se de recurso extraordinário, com repercussão geral, RE 938837 interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, que reconheceu a natureza autárquica do Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de São Paulo – CREA/SP e a submissão ao regime de precatórios dos seus pagamentos decorrentes de sentença judicial, nos termos do art. 100 da Constituição. Confira-se a ementa do julgado: AGRAVO LEGAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO DE SENTENÇA. CONSELHO PROFISSIONAL. ART. 730 DO CPC. REGIME DOS PRECATÓRIOS. APLICABILIDADE. 1. Os Conselhos Profissionais possuem natureza jurídica de autarquia e se encontram abrangidos pelo conceito de Fazenda Pública, razão pela qual devem ser executados nos termos do art. 730 do Código de Processo Civil. 2. Os pagamentos devem ser submetidos à ordem cronológica de apresentação dos precatórios, consoante o disposto no art. 100 da Constituição Federal. 3. Não há elementos novos capazes de alterar o entendimento externado na decisão monocrática. 4. Agravo legal improvido. 2. Em síntese, o recorrente alega que as entidades de fiscalização profissional não devem respeitar o regime de precatórios, em razão dos seguintes motivos: (i) apesar de possuírem natureza jurídica de autarquia, os conselhos são mantidos por receita privada, derivada da arrecadação de contribuição paga pelos seus próprios filiados; (ii) as entidades profissionais não dependem de verba pública para o exercício de suas atividades, de modo que o seu orçamento não se submete às regras da anualidade e anterioridade, dada a sua não vinculação direta ao Tesouro Nacional; e (iii) em razão da autonomia administrativa e financeira, os conselhos devem ser tratados como autarquias especiais, que não gozam de todas as prerrogativas inerentes à Fazenda, como é o caso do pagamento pelo regime de precatório. 3. Em contrarrazões, o CREA/SP defende a 3 RE 938837 constitucionalidade da decisão recorrida, alegando o seguinte: (i) o art. 80 da Lei nº 5.194/1966 dispõe que os conselhos federais e regionais de engenharia, arquitetura e agronomia são pessoas jurídicas de direito público, organizados sob a forma de autarquia federal, o que levaria a sua submissão ao regime de precatórios, nos termos do art. 6º da Lei nº 9.469/1997; e (ii) a constrição de bens do patrimônio do CREA criaria danos irreparáveis ao patrimônio público, na medida em que o orçamento da entidade é elaborado de acordo com as normas gerais de direito financeiro, instituídas pela Lei nº 4.3520/1964. 4. Foi reconhecida a repercussão geral extraordinário, nos termos descritos na ementa a seguir: do recurso EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL. PAGAMENTOS DEVIDOS EM VIRTUDE DE DECISÃO JUDICIAL. SUBMISSÃO AO REGIME DE PRECATÓRIOS. EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. I - Possui repercussão geral a questão referente à submissão, ou não, dos conselhos de fiscalização profissional ao regime de precatórios para pagamentos de suas dívidas decorrentes de decisão judicial. 5. A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo provimento do recurso extraordinário, em virtude dos seguintes fundamentos: (i) o regime de precatórios não está diretamente vinculado ao regime de direito público; (ii) os objetivos do pagamento via precatórios são a preservação da igualdade de pagamento de débitos e a preservação da programação orçamentária, o que não se aplicaria aos conselhos de fiscalização; (iii) não haveria previsão no ordenamento jurídico da inclusão das autarquias no regime de precatórios; (iv) as receitas auferidas pelos conselhos, ainda que de natureza tributária, são derivadas dos próprios filiados e não do Tesouro; e (v) o elevado grau de RE 938837 autonomia financeira das entidades de fiscalização profissional seria argumento suficiente para a não submissão ao regime de precatórios. 6. Feito esse breve relatório, passo ao voto. 7. A questão constitucional discutida no presente recurso extraordinário diz respeito à submissão dos conselhos profissionais ao regime de precatórios. Em outras palavras, discute-se se as entidades fiscalizadoras de atividade profissional devem ou não seguir o sistema previsto no art. 100 da Constituição para o pagamento de débitos decorrentes de decisões judiciais. Desde já afirmo, divergindo do Ministro Luiz Edson Fachin, que a resposta é negativa, de modo a não submeter o regime precatórios aos conselhos profissionais. 8. Os conselhos profissionais são responsáveis pelo serviço de fiscalização das profissões regulamentadas. Apesar de a Constituição assegurar o livre exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão (art. 5º, XIII, CF/88), algumas atividades, em razão de possíveis danos sociais decorrentes de seu exercício, podem ser regulamentadas por lei, mediante critérios técnicos e razoáveis. Nesses casos, as entidades fiscalizadoras têm o papel de garantir que o exercício da atividade profissional seja desempenhado em conformidade com as restrições impostas pela lei regulamentadora da profissão. Para isso, os conselhos profissionais são dotados de algumas prerrogativas tipicamente públicas, tais como o poder de polícia, o poder de tributar e o poder de punir. 9. Diante dessas atribuições, a jurisprudência tradicional desta Corte entende que, por se tratar de atividade tipicamente estatal, a natureza dos conselhos de fiscalização deveria ser pública e não privada. O leading case na matéria é a ADI 1.717, em que se fixou o entendimento de que as entidades profissionais possuem natureza jurídica de autarquia, incidindo, portanto, o regime de direito público. Confira-se a ementa do julgado: RE 938837 DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 58 E SEUS PARÁGRAFOS DA LEI FEDERAL Nº 9.649, DE 27.05.1998, QUE TRATAM DOS SERVIÇOS DE FISCALIZAÇÃO DE PROFISSÕES REGULAMENTADAS. 1. Estando prejudicada a Ação, quanto ao § 3º do art. 58 da Lei nº 9.649, de 27.05.1998, como já decidiu o Plenário, quando apreciou o pedido de medida cautelar, a Ação Direta é julgada procedente, quanto ao mais, declarando-se a inconstitucionalidade do "caput" e dos § 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º do mesmo art. 58. 2. Isso porque a interpretação conjugada dos artigos 5°, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da Constituição Federal, leva à conclusão, no sentido da indelegabilidade, a uma entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e de punir, no que concerne ao exercício de atividades profissionais regulamentadas, como ocorre com os dispositivos impugnados. 3. Decisão unânime. (ADI 1717, Rel. Min. Sidney Sanches, Tribunal Pleno, j. em 07.11.2002) 10. Na ADI 1.717 e em outros precedentes análogos (MS 22.643, Rel. Min. Moreira Alves, ACO-QO 684, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; MS 21.797, Rel. Min. Carlos Velloso), o Supremo Tribunal Federal reconheceu a natureza autárquica das entidades de fiscalização profissional. Porém, nada disse acerca das consequências dessa natureza. O que importa na presente ação é saber se, da natureza autárquica, inferese direta e necessariamente a aplicação do regime de precatórios. Inclusive, na Rcl 4645, Rel. Min. Dias Toffoli, o Tribunal Pleno admitiu expressamente que a Corte não se pronunciara acerca da matéria na ADI 1717, o que revela a ausência de decisão desta Corte sobre a matéria. 11. Inicialmente, penso que a decisão desta Corte na ADI 1.717 foi equivocada. Em boa hora, o art. 58, caput, da Lei nº 9.649/1998, declarado inconstitucional pela ação direta, alterou o regime das RE 938837 entidades profissionais. Diversas leis anteriores haviam atribuído natureza pública às entidades de fiscalização profissional. Modificando a tradição na legislação brasileira, a Lei nº 9.649/1998 submeteu os conselhos ao regime de privado, o que, a meu ver, é mais compatível com a natureza dessas entidades. Como bem destacou o Ministro Relator, trata-se de entidades que possuem características peculiares, distintas das demais autarquias, quais sejam: (i) os seus dirigentes são eleitos dentre os seus membros; (ii) elas não estão sujeitas a vinculação ou subordinação direta ou indireta a qualquer órgão da Administração Pública; (iii) essas entidades não recebem dotação orçamentária, direta ou indireta, da União; (iv) o seu patrimônio é formado exclusivamente com recursos arrecadados pela própria categoria, por meio de contribuições sociais (art. 149 da Constituição); e (v) os seus cargos não dependem de lei para serem criados. Como se vê, ainda que exerçam atividade de polícia, sob delegação do poder público, o regime mais adequado aos conselhos de fiscalização deveria ser o privado, como acertadamente definiu a Lei nº 9.649/1998, e não o público, como decidiu esta Corte em reiterados precedentes. 12. A despeito da minha opinião sobre a constitucionalidade da Lei nº 9.649/1998, é inequívoco que a jurisprudência desta Corte é firme no sentido da natureza autárquica dos conselhos profissionais. Como considero a jurisprudência um valor em si, não gostaria de, nesse momento, rediscutir a matéria, por uma razão bastante singela: no presente caso, entendo que a discussão acerca da natureza jurídica não é relevante para o deslinde da questão. Isso porque não considero que a submissão ao regime de precatório deva derivar, direta e necessariamente, da natureza autárquica dos conselhos profissionais. Isso ocorre por três singelos motivos: dois jurídicos e um pragmático. 13. Em primeiro lugar, penso que as finalidades do sistema de precatório não são compatíveis com o regime jurídico a que se submetem os conselhos de fiscalização. Como se sabe, o sistema de precatórios é RE 938837 uma prerrogativa aplicável exclusivamente à Fazenda Pública, nos termos do art. 100, caput, da Constituição, com dois propósitos principais: (i) a preservação da igualdade de pagamento de débitos, de modo a assegurar que, em ordem cronológica e de maneira impessoal, todos os débitos do poder público sejam pagos, evitando privilégios odiosos e pagamentos destinados a determinadas pessoas em detrimento de outras; e (ii) a preservação da programação orçamentária dos entes públicos, de maneira a permitir que o poder público crie verba orçamentária específica para o pagamento dos débitos, sem prejudicar o planejamento financeiro do Estado e, ao mesmo tempo, cumprindo a vedação constitucional de realização de despesas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (art. 167, I e II, CF/88). 14 Ocorre que, conforme destacado pela Advocacia-Geral da União, as finalidades acima não são compatíveis com o regime dos conselhos profissionais, o que tornaria desnecessária a incidência desse sistema de pagamentos. As despesas dos conselhos de fiscalização profissional não estão submetidas às regras de programação orçamentária, pois não integram o orçamento da União. O art. 165, §5º, I, da Constituição dispõe que a lei orçamentária anual compreende, entre outros orçamentos, o orçamento fiscal, composto dos órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta, desde que mantidos pelo poder público, o que não inclui as entidades de fiscalização profissional. Inclusive, desde a Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2002, em razão da natureza peculiar dessas entidades, reconheceu-se a não inclusão dessas entidades nas leis orçamentárias anuais, como se verifica no art. 6º, parágrafo único, II, da Lei nº 13.40/2016, que dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o ano de 2017: Art. 6º Os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social compreenderão o conjunto das receitas públicas, bem como das despesas dos Poderes, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, seus fundos, órgãos, autarquias, inclusive especiais, e fundações instituídas e mantidas pelo RE 938837 Poder Público, bem como das empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e que dela recebam recursos do Tesouro Nacional, devendo a correspondente execução orçamentária e financeira, da receita e da despesa, ser registrada na modalidade total no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI. Parágrafo único. Excluem-se do disposto neste artigo: (...) II - os conselhos de fiscalização de profissão regulamentada, constituídos sob a forma de autarquia; 15. A não inclusão dos conselhos profissionais no orçamento fiscal da União desincumbe essas entidades do cumprimento da programação orçamentária, de modo que as suas despesas não ficam vinculadas à existência de verba orçamentária própria, tampouco ao princípio da anterioridade orçamentária. É dispensável, portanto, a previsão de verba suficiente para arcar com débitos judiciais no orçamento da entidade, muito menos a quantidade exata na peça orçamentária que será destinada ao pagamento de dívidas oriundas de sentenças judiciais. 16. Quanto à igualdade do pagamento dos débitos, destaco que as verbas dos conselhos, ainda que de natureza pública e provenientes de contribuição social (art. 149 da Constituição), são provenientes da própria categoria profissional ao qual o conselho está vinculado e não custeadas por toda a sociedade. Assim, no pagamento dos seus débitos, não haveria risco de violação ao princípio da isonomia. Os conselhos, portanto, poderiam pagar suas dívidas como os demais entes privados, mediante as modalidades de constrição dispostas no CPC/2015 (penhora, arresto etc.). E mais: a simples circunstância de receber verba tributária e, portanto, de natureza pública, não é suficiente para sujeitar essas entidades ao regime de precatório. Cito, como RE 938837 exemplo, as entidades integrantes do Sistema S (SENAC. SESC, SESI etc.), que recebem contribuições sociais, mas não são submetidas ao sistema de precatório, tampouco são consideradas pessoas jurídicas de direito público. O próprio Ministro Fachin reconheceu que “o fato de terem seus patrimônios compostos pelas receitas provenientes da arrecadação de anuidades, taxas e emolumentos, bem como as decorrentes de aplicação de multas (...), não implique necessariamente no reconhecimento de que os bens das entidades profissionais são públicos e, portanto, impenhoráveis”. O fato de receber uma receita tributária não é argumento bastante para submeter os conselhos ao regime de precatório. 17. Portanto, não há uma vinculação lógica entre a natureza autárquica e o regime de precatórios, uma vez que as entidades de fiscalização profissionais não estão submetidas às mesmas restrições orçamentárias e financeiras dos demais entes públicos, muito menos devem se zelar pela preservação da igualdade de pagamento de débitos. 18. Em segundo lugar, a jurisprudência desta Corte já reconheceu que o regime de precatório não constitui uma consequência lógica e necessária da natureza jurídica de direito público da entidade, uma vez que determinadas entidades de direito privado são submetidas a esse sistema de pagamento. É o caso, por exemplo, de empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam serviço púbico essencial, em regime de exclusividade, e com capital majoritariamente formado por verbas públicas. Como o poder público financia diretamente a empresa estatal, e em virtude da prestação de serviço público essencial, o Supremo Tribunal Federal decidiu por estender o regime de precatório a essas entidades, ainda que tenham natureza privada. Esse foi o caso da Empresa Brasileira de Correio e Telégrafos – ECT e da Companhia de Abastecimento de Água e Saneamento do Estado de Alagoas – Casal, conforme se depreende dos seguintes precedentes: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS. RE 938837 IMPENHORABILIDADE DE SEUS BENS, RENDAS E SERVIÇOS. RECEPÇÃO DO ARTIGO 12 DO DECRETO-LEI Nº 509/69. EXECUÇÃO.OBSERVÂNCIA DO REGIME DE PRECATÓRIO. APLICAÇÃO DO ARTIGO 100 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. À empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, pessoa jurídica equiparada à Fazenda Pública, é aplicável o privilégio da impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços. Recepção do artigo 12 do Decreto-lei nº 509/69 e não-incidência da restrição contida no artigo 173, § 1º, da Constituição Federal, que submete a empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica ao regime próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias. 2. Empresa pública que não exerce atividade econômica e presta serviço público da competência da União Federal e por ela mantido. Execução. Observância ao regime de precatório, sob pena de vulneração do disposto no artigo 100 da Constituição Federal. Recurso extraordinário conhecido e provido. (RE 220.906, Tribunal Pleno, Rel. Min. Maurício Corrêa, j. em 17.11.2000) “AGRAVO REGIMENTAL. FINANCEIRO. EXECUÇÃO DE SENTENÇAS TRANSITADAS EM JULGADO. ENTIDADE CONTROLADA PELO PODER PÚBLICO QUE EXECUTA SERVIÇOS PÚBLICOS PRIMÁRIOS E ESSENCIAIS. FALTA DE COMPROVAÇÃO DO ACÚMULO OU DA DISTRIBUIÇÃO DE LUCROS. REGIME DE PRECATÓRIO. APLICABILIDADE. ART. 100 DA CONSTITUIÇÃO. O Pleno assentou que as entidades jurídicas que atuam em mercado sujeito à concorrência, permitem a acumulação ou a distribuição de lucros submetem-se ao regime de execução comum às empresas controladas pelo setor privado (RE 599.628, rel. min. Carlos Britto, red. P/ acórdão min. Joaquim Barbosa, j. 25.05.2011). Porém, trata-se de entidade que presta serviços públicos essenciais de saneamento básico, sem que tenha ficado RE 938837 demonstrado nos autos se tratar de sociedade de economia mista ou empresa pública que competiria com pessoas jurídicas privadas ou que teria por objetivo primordial acumular patrimônio e distribuir lucros. Nessa hipótese, aplica-se o regime de precatórios. Precedentes. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (RE 592.004, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Segunda Turma, j. em 05.06.2012) 19. Se empresas estatais – pessoas jurídicas de direito privado – podem estar submetidas ao regime de precatório, é possível concluir que não há uma relação direta e necessária entre a natureza jurídica e regime de precatório, na medida em que pode existir um regime híbrido, no qual, mesmo tendo natureza privada, uma entidade recebe influxos do regime de direito público. O contrário, portanto, também não seria vedado: não haveria qualquer restrição a entidades públicas terem um regime híbrido, em que incidam tanto normas de direito público como normas de direito privado. Em outras palavras, não há vedação a um regime autárquico especial, como ocorre no presente caso. 20. Nesse ponto, destaco que o próprio Ministro Luiz Edson Fachin admitiu essa hipótese em seu voto. Seguindo as lições da doutrina administrativa mais recente sobre a matéria, concluiu que “em que pese o assento da natureza autárquica dos conselhos profissionais pela jurisprudência, doutrina e pelas legislações que o regem, ter-se-ia a incidência de um regime jurídico híbrido, ora aplicando-se regras próprias do direito público, ora regras específicas para essa espécie de pessoa jurídica não compreendida na estrutura orgânica da Administração”. Em síntese, não haveria qualquer empecilho a que os conselhos de fiscalização mantivessem a sua natureza híbrida: permaneceriam como autarquias, mas que, em razão de sua natureza especial, não se submetem ao regime de precatórios, assim como também não são vinculadas a nenhum órgão da Administração Direta, não estão sujeitas à intervenção direta do poder público nem a supervisão ministerial e possuem autonomia administrativa, financeira e RE 938837 orçamentária. Todas essas características seriam compatíveis com o regime sui generis dessas autarquias. 21. Por fim, em terceiro lugar, razões pragmáticas levam-me a concluir pela não submissão dos conselhos profissionais ao sistema de precatórios. Tenho a convicção de que é preciso enxugar o Estado e não alargá-lo. Como afirmei acima, considero um equívoco a decisão do Supremo que declarou a inconstitucionalidade da atribuição de natureza privada às entidades de fiscalização profissional. Por esse motivo, não gostaria de estender o regime público para além do que esta Corte já o reconheceu. Além das razões jurídicas dispostas acima, não considero que a natureza autárquica dessas entidades especiais deve incluir a submissão ao regime de precatório, o que, ao final, acaba por prejudicar os seus credores. E isso fica claro no presente caso concreto. A recorrente – Mútua de Assistência dos Profissionais da Engenharia, Arquitetura e Agronomia – teve o reconhecimento do seu direito em decisão transitada em julgado em 01.07.2013. Porém, passados quase 4 (quatro) anos, ainda não obteve os valores devidos. Caso não se submetesse ao regime de precatório, com todas as consequências inerentes, certamente o débito já teria sido pago. E mais: como a beneficiária é a caixa de assistência dos engenheiros, arquitetos e agrônomos, os beneficiados pelo pagamento mais célere, em última análise, seriam os próprios integrantes da categoria profissional que financia o conselho profissional. 22. Por essas três razões, pedindo todas as vênias ao Ministro Luiz Edson Fachin, voto pelo provimento do recurso extraordinário, de modo a entender que os conselhos de fiscalização profissional não devem se submeter ao regime de precatórios. 23. Fixo a seguinte tese em repercussão geral: “Os conselhos profissionais não estão submetidos ao regime de precatórios no pagamento de suas dívidas decorrentes de decisão judicial” 19/04/2017 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 938.837 S ÃO PAULO VOTO A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER: Senhora Presidente, cumprimento o eminente Relator, Ministro Edson Fachin, pelo primoroso voto que proferiu. Partindo de premissas irretocáveis, Sua Excelência percorreu a jurisprudência desta Casa e a visão da doutrina a respeito do tema, que teve sua repercussão geral reconhecida no Plenário Virtual e diz, como visto, com a submissão, ou não, dos conselhos de fiscalização profissional ao regime de precatórios para pagamento de suas dívidas decorrentes de decisão judicial. Peço vênia, contudo, a Sua Excelência para acompanhar a divergência aberta inicialmente pelo Ministro Marco Aurélio, pelos fundamentos já exaustivamente expostos, à compreensão, em síntese, de que, embora pessoas jurídicas de direito público, constituem tais conselhos autarquias sui generis que não se subsumem, enquanto tais, no conceito de Fazenda Pública e se encontram sujeitas a regime jurídico hibrido. A propósito, colho do magnífico voto do eminente Relator que o entendimento relativo à natureza jurídica dos Conselhos expresso na ADI 1717, da relatoria do Ministro Sidney Sanches, já havia sido firmado na ADI 641 (redator para o acórdão o Ministro Marco Aurélio), ao exame do rol de legitimados para a ação direta de inconstitucionalidade, quando se entendeu que não possuíam tais conselhos de fiscalização legitimatio ad causam em ADI por serem autarquias, e não entidades de classe de âmbito nacional. Pontuo, ainda, como relevantes à convicção que firmei o fato de não serem destinados aos conselhos de fiscalização profissional recursos orçamentários da União bem como o de não serem suas despesas fixadas pela lei orçamentária anual, como pressupõe o regime dos precatórios, o que se encontra ressaltado no memorial oferecido pela União na condição de amicus curiae. Acresço a teleologia do instituto, em absoluto atendida em se tratando de débitos dos conselhos de fiscalização profissional RE 938837 decorrentes de condenação judicial. Voto, portanto, pelo provimento do recurso extraordinário, reputando inaplicável o art. 100 da Constituição Federal aos conselhos de fiscalização profissional, com renovado pedido de vênia ao eminente Relator. 19/04/2017 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 938.837 S ÃO PAULO VOTO O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhora Presidente, ilustre representante do Ministério Público, Senhores Ministros, Advogados presentes. Senhora Presidente, quando os processos são distribuídos e relatados pelo Ministro Edson Fachin, sem conhecer o voto, eu sempre digo: "Não li e já gostei." Então, esse é um desses votos, que fecham completamente todos os aspectos do tema. Um voto profundo, difícil; no início eu tinha essa mesma compreensão. Mas, aqui, assistindo aos debates - até trouxe um espelho diferente -, eu verifiquei alguns aspectos, talvez, interdisciplinares, sem prejuízo também de concordar com algumas premissas aqui assentadas. Então, a primeira premissa que eu estabeleço é a de que o Princípio da Segurança Jurídica é um princípio que deve tanto atender às pessoas jurídicas de Direito Público quanto às pessoas físicas e as pessoas jurídicas de Direito Privado. O orçamento, na verdade, em qualquer tipo de conceituação econômica ou jurídica, é um plano financeiro estratégico que compreende previsão de receitas e de despesas futuras para a Administração. Ora, nunca houve inclusão no orçamento de despesas de conselhos profissionais. Então, num primeiro momento, a inclusão no orçamento das dívidas dos conselhos profissionais a serem pagos mediante precatórios, incluídos em orçamentos, causaria um baque extraordinário nas contas da entidade da Fazenda Pública Federal, porque esses conselhos são considerados autarquias sui generis, mas de natureza federal. O segundo aspecto é que o Supremo Tribunal Federal, realmente, foi construindo, em relação a esses conselhos profissionais, uma doutrina autárquica: concursos Públicos e outros aspectos do regime jurídico de Direito Público. Então, disse: "Bom, se as autarquias parecem autarquias RE 938837 em vários aspectos, mas não são, elas certamente também deverão se submeter ao regime do precatório para o pagamento de suas dívidas." Só que esse raciocínio é inferido. Quer dizer, em razão de se fazer essa analogia das autarquias, a fortiori, elas estão sujeitas ao regime do precatório. Sucede que a Constituição Federal não admite essa analogia. A Constituição Federal exige, para esse aspecto financeiro, que haja uma lei complementar dizendo que as autarquias terão as suas despesas e receitas previstas no orçamento. O artigo 163 da Constituição Federal, quando trata das finanças públicas, estabelece: "Art. 163. Lei complementar disporá sobre: ( ... ) II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias ( ... )" Então, na verdade, ao invés de se inferir que as autarquias devem ter as suas despesas incluídas no orçamento, a realidade é outra: é preciso que haja uma lei complementar autorizando que haja essa inclusão. Então, esses dois aspectos se diferenciam um pouco daquilo que aqui foi destacado. Por outro lado, eu também enumerei aqui algumas premissas que já foram nomeadas, principalmente, as seguintes: a primeira delas, diversamente das demais autarquias, não integram a Administração Pública stricto sensu, na medida em que não executam ações governamentais - não estão sujeitas à supervisão ministerial. A segunda premissa: esses conselhos não estão incluídos no orçamento da União, conforme a Ministra Rosa Weber acaba de destacar, e não são financiadas por contribuições parafiscais. Elas são autossuficientes, elas têm as suas próprias receitas. E digo eu: as receitas dos conselhos não se misturam com as receitas das Fazendas Públicas. E aqui eu faço só um aparte, que, até de alguma maneira, o Ministro Barroso tocou en passant. Ao se considerar autarquia, para alguns efeitos, até para efeito processual, elas são consideradas Fazenda Pública, porque o novo Código estabelece que, estão sujeitas ao duplo grau de jurisdição, RE 938837 as decisões proferidas contra as Fazendas Públicas, incluídas as autarquias e fundações de Direito Público. Então, talvez, essa assemelhação não seja interessante. Mas, de qualquer maneira, a Fazenda Pública tem todas as suas despesas voltadas para financiamento de atividades da coletividade, e não como ocorre com os conselhos, que se adstringem, nas suas despesas, a esse grupo corporativo. Mais uma premissa é a de que a ratio do orçamento fiscal é voltada exatamente para as despesas fiscais que financiam as atividades dos Estados. Historicamente, esses conselhos jamais foram incluídos nos orçamentos anuais federais, estão aí a merecer uma lei complementar e que, pelo visto, não serão incluídas, porque o Ministro Fachin, no seu voto, fez uma análise de lege ferenda e demonstrou que já há um projeto de lei que não inclui essas autarquias no orçamento. E, por essa razão, incluir esses débitos nos precatórios e nessa sistemática levaria realmente a uma violação ao princípio dessa programação orçamentária e, a fortiori, uma surpresa orçamentária para a unidade federada. Então, por todos esses fundamentos, Senhora Presidente, pedindo todas as vênias ao voto do Ministro Fachin que eu, mesmo sem ler, já gosto, mas, aqui, neste caso, eu peço vênia para divergir por essas conclusões. 19/04/2017 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 938.837 S ÃO PAULO OBSERVAÇÃO O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR) - Senhora Presidente, se Vossa Excelência e o Ministro Toffoli me permitem para, apenas, agradecer a lhaneza socrática da bondosa referência do Ministro Fux. Mas, apenas, também registro que, pelos votos já proferidos em sentido diverso daquele que apresentei, parece-me que, quanto à premissa das decisões anteriores, indicando na direção de uma natureza autárquica desses conselhos, segundo os pronunciamentos anteriores majoritários deste Tribunal, nós estamos de acordo. O que me preocupa, é que, portanto, o que era, a rigor, não teria sido, porque o que se percebe, que o que está sendo agora, é diverso do que foi, na compreensão, portanto, dessa natureza jurídica. E as preocupações que tenho são idênticas às do Ministro Fux: segurança jurídica, previsibilidade. Se não podemos, pelo menos, olhar para o futuro nesse sentido, na medida do possível, pelo menos, o pretérito poderia nos dar alguma estabilidade de compreensão. Mas agradeço a referência sempre bondosa do Ministro Fux. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Foi sincera e graciosa, como sempre. Nós aqui já nos deparamos com algumas questões assim, de entidades que figuram numa zona cinzenta, fronteiriça. Por exemplo, o ECAD cuidava de Direitos Autorais, Direito Privado, mas precisava de um controle público. As OS, também acabamos entendendo que elas ficavam nessa linha limítrofe entre o público e o privado, as organizações sociais. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - O sistema S. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Também temos outros casos para julgar: o sistema S. 19/04/2017 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 938.837 S ÃO PAULO VOTO O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Senhora Presidente, de início, confesso que estava acompanhando o Ministro Luiz Edson Fachin, mas, com os debates – e é para isso que o Colegiado existe, sem nenhum desdouro, pelo contrário, o voto de Sua Excelência está extremamente bem-fundamentado, trazendo jurisprudência consolidada -, quanto a esse aspecto da especificidade das execuções, vou pedir vênia a Sua Excelência para acompanhar a divergência aberta. 19/04/2017 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 938.837 S ÃO PAULO VOTO O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Senhora Presidente, também felicito o eminente Ministro Edson Fachin, que nos traz um belíssimo voto. Sua Excelência fez um perfeito silogismo a partir dos precedentes desta Corte, que caminharam no sentido, sem dúvida nenhuma, de mostrar que esses tipos de corporações profissionais ou conselhos profissionais constituem autarquias especiais, e, a partir disso, Sua Excelência tirou todas as consequências, inclusive esta de que se submetem aos precatórios. Realmente, o Ministro Fachin foi o primeiro a enfrentar este árduo e espinhoso tema. Como já assentou o Ministro Barroso, ficou consignado nesta Corte, por meio da Reclamação 4.645, relatada pelo Ministro Dias Toffoli, que, na ADI 1.717, esse tema não foi tratado absolutamente. Então, Vossa Excelência, Ministro Fachin, com muita ousadia e coragem, traz à colação pela primeira vez esse tema para que seja discutido em Plenário. Apesar desses precedentes todos que Vossa Excelência trouxe à baila, diria que houve pelo menos uma exceção que consegui identificar com relação a essa sequência de conclusões relativamente aos precedentes citados, foi exatamente na ADI 3.036, relatada pelo Ministro Eros Grau, quando se tratou da OAB. O Ministro Eros Grau, então, assentou que a OAB não estava sujeita à fiscalização por parte do Tribunal de Contas da União e nem à realização de concursos públicos. E, naquela ocasião, ele qualificou a OAB como um serviço público de natureza independente. Portanto, a Corte, pelo menos nesse caso, fez uma distinção com relação às possíveis consequências que se poderia tirar dessa natureza atribuída aos conselhos profissionais. Peço vênia a Vossa Excelência para acompanhar a maioria já formada, exatamente pelas razões que foram invocadas. Primeiramente, entendo que o regime de precatório pressupõe o envolvimento de verbas RE 938837 públicas, e os conselhos profissionais, como nós sabemos, isso também já foi dito, são financiados basicamente por contribuições de seus associados. Penso que o regime de precatórios é um regime que foi instituído exatamente para proteger os bens dos entes públicos, que são impenhoráveis; como o serviço público não pode sofrer solução de continuidade, evidentemente, a execução compulsória de um bem, como se faz no Direito Privado, seria absolutamente impossível em se tratando de um ente público, que não é o caso dessas corporações ou desses conselhos que estamos tratando, que são entidades que têm uma natureza híbrida, como já foi dito. Por essas razões, Ministro Fachin, quero pedir renovada vênia a Vossa Excelência, mas dizer que fiquei vivamente impressionado pelo voto trazido à apreciação de seus Pares. Também, tal como o Ministro Toffoli, num primeiro momento, estava inclinado a acompanhá-lo, mas me convenci realmente, e sobretudo no argumento que foi repisado pela Ministra Rosa, que o regime de precatórios pressupõe a inserção desses valores previamente no orçamento público, o que não acontece com os débitos das autarquias. Portanto, mais uma vez pedindo vênia respeitosa ao MinistroRelator, acompanho a divergência iniciada pelo Ministro Marco Aurélio. 19/04/2017 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 938.837 S ÃO PAULO RELATOR REDATOR DO ACÓRDÃO RECTE.(S) ADV.(A/S) RECDO.(A/S) ADV.(A/S) ADV.(A/S) AM. CURIAE. ADV.(A/S) AM. CURIAE. ADV.(A/S) : MIN. EDSON FACHIN : MIN. MARCO AURÉLIO : MÚTUA DE ASSISTÊNCIA DOS PROFISSIONAIS DA ENGENHARIA, ARQUITETURA E AGRONOMIA : RICARDO DE PAULA RIBEIRO : CONSELHO REGIONAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA DO ESTADO DE SAO PAULO : RENATA VALERIA PINHO CASALE COHEN : LUIZ ANTONIO TAVOLARO : CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM DO RIO DE JANEIRO - COREN/RJ : JOSÉ LUIZ BAPTISTA DE LIMA JÚNIOR : UNIÃO : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO EXPLICAÇÃO O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR) - Senhora Presidente, não vou insistir, apenas fazer a referência - Ministro Lewandowski, e também agradecer a lhaneza da menção feita por Vossa Excelência ao voto - que esta ação direta de inconstitucionalidade que acabei mencionando, eu acabei não lendo, precisamente, o trecho a que Vossa Excelência fez referência, o da relatoria do Ministro Eros Grau, onde ele diz que a ordem é um serviço público independente, categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas existentes no direito brasileiro de feitio único. E, aí, tirei a conclusão dessa diferenciação para não aplicar - pelo menos a luz da premissa da qual eu parti - essa configuração a este caso concreto. E, por essa razão - e Vossa Senhoria do ponto de vista metodológico depreendeu bem o silogismo, que, de algum modo procurei construir, ainda, que modo quiçá elementar -, extraí, dessa premissa, a conclusão, que até me parecia coerente com o pronunciamento do Ministro Eros Graus, destacando o caso presente da RE 938837 própria OAB. Mas, seja como for, isso só evidencia - inclusive, no voto Ministro Barroso, há referência a relatoria do então Ministro Sydney Sanches, que aqui também citei - a complexidade do tema. E o Colegiado, mais ou mais tarde, iria enfrentar isso, como, aliás, na reclamação da relatoria do Ministro Dias Toffoli, já estava assentado que precisamente teríamos um encontro marcado com esse tema. Não foi na percepção a que cheguei, mas assim mesmo é o Colegiado. 19/04/2017 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 938.837 S ÃO PAULO ANTECIPAÇÃO AO VOTO A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) Também começo por cumprimentar o Ministro-Relator, Ministro Edson Fachin, pelo trato profundo que deu à matéria. E, como já foi dito, a questão específica do precatório realmente é inédita aqui. Duas observações rápidas quanto a Ordem dos Advogados do Brasil. O Supremo chegou a essa conclusão sobre a condição singular, até pela sua inclusão no Texto Constitucional, quer dizer, é a única entidade que tem uma menção específica, por exemplo, como legitimado para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade. E essa entidade, portanto, pela sua situação histórica no Brasil foi incluída nesta condição singular, que o Supremo levou em consideração ao interpretar como, portanto, esse serviço público singular independente. O segundo dado é que a mim parece que essas entidades hoje, que se proliferaram, como todas, sob o títulos de autarquias, por exemplo, as agências - que foram introduzidas no sistema administrativo, que não tinha nada a ver com elas, porque as agências são próprias do Direito norte-americano, as autarquias do direito francês -, quando foram introduzidas, e, aí, realmente algo de novo no Direito brasileiro na reforma de 97, mais ou menos, chegou-se à conclusão de que elas teriam de ter a configuração que pelo menos compatibilizasse com o que nós temos, que era um estranho completo nesse sistema. Por isso, o mais próximo era uma autarquia. Chamou-se de autarquia especial e também tem uma configuração completamente diferente, por exemplo, dessa outra autarquia especial a que chegou à conclusão o Supremo, na análise da natureza jurídica, dos conselhos. Também partilho do que diz Vossa Excelência. O Estado não tem que crescer, a não ser para quem precise do Estado. Acho que tem de ter mais Estado para quem precisa de mais saúde, menos Estado para quem pode RE 938837 arcar com uns tantos ônus. Mais, muito mais educação, para quem precisa de mais educação, porque o Estado brasileiro é máximo para quem, às vezes, não precisa nem do mínimo; mas, às vezes, ele é mínimo, ou até ausente, para quem precisa do imprescindível. O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Exatamente isso. Eu concordo com Vossa Excelência. Um artigo recente - só para fazer o registro - do economista José Márcio Camargo demonstra que menos de 20% do orçamento são gastos com programas sociais, educação e saúde; portanto, mais de 80% são gastos com questões que não envolvem os pobres. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) Lembro-me que, na década de 1990, fiz uma pesquisa sobre quanto ia do Ministério da Educação para as universidades, e quanto era gasto com o ensino então dito primário, hoje ensino fundamental. Foi uma coisa que me causou assombro, porque nós temos essa realidade histórica brasileira. Sempre digo que Freud explica, mas não dá jeito. O SENHOR MINISTRO ROBERTO BARROSO - A universidade recebe mais recursos do que o ensino fundamental, é isso que Vossa Excelência quer dizer? A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Na década de 1990. O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Continua assim. A universidade tem que ser pública, mas autossustentável. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) Sempre afirmo isso. No Brasil, nós temos este terrível drama histórico: o consumo, às vezes, chega antes da civilização. O ensino fundamental é civilização. Mas, enfim, cheguei a isso apenas para fazer essa observação, uma vez que Vossa Excelência ainda não nos dava a honra de compor este grupo. Nós estávamos discutindo onde incluir o conselho entre as figuras institucionalizadas para exercer funções administrativas brasileiras. Coube na autarquia, mas hoje nós temos autarquia especial que é agência, que não tem a mesma configuração dessa outra autarquia, que tem outras RE 938837 especialidades, que é o conselho, que não é a Ordem dos Advogados. Enfim, nós temos várias categorias nisso aí, como se fossem espécies do gênero autarquia. Portanto, a questão do precatório nunca foi realmente trazida para esse encontro de decisão sobre as suas consequências, especificamente quanto a este tema. Peço vênia, Ministro Fachin, para também acompanhar a divergência iniciada pelo Ministro Marco Aurélio, por considerar que, não recebendo a dotação orçamentária, não compondo, portanto, o quadro que é exposto na dicção constitucional para que se possa fazer incidir as regras relativas a precatórios, e sobre ela não incidiria, e, por esta razão, também acompanho a divergência para dar provimento ao recurso. 19/04/2017 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 938.837 S ÃO PAULO VOTO A Senhora Ministra Cármen Lúcia (Vogal): 1. Em 17.3.2016, este Supremo Tribunal reconheceu a repercussão geral da questão constitucional tratada neste processo, no qual se discute a “submissão dos conselhos de fiscalização profissional à execução pelo regime de precatórios". 2. Tem-se agravo de instrumento contra decisão proferida em cumprimento de sentença promovido contra o Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de São Paulo – Crea/SP pelo qual determinada a expedição de ofício requisitório para o pagamento ao Tribunal Regional Federal da Terceira Região. 3. No acórdão recorrido se entendeu que "os Conselhos Profissionais possuem natureza jurídica de autarquia e se encontram abrangidos pelo conceito de Fazenda Pública, razão pela qual devem ser executados nos termos do art. 730 do Código de Processo Civil", devendo ser submetidos os pagamentos à ordem cronológica de apresentação dos precatórios (art. 100 da Constituição da República). 4. O Recorrente alega contrariedade ao art. 100 da Constituição da República. 5. Sustenta que: a) "os conselhos são mantidos pela receita arrecadada de seus próprios filiados; logo, não há que se falar em inclusão na previsão orçamentária das dívidas a serem suportadas por tais entidades"; b) "é sabido que o STF, por meio da ADI n.º 1.717, conferiu a tais conselhos a natureza de autarquia, porém, não houve qualquer modelagem com espeque nas formas de RE 938837 pagamento em execuções ajuizadas contra si"; c) "o regime de precatório presume a existência de verba pública envolvida, já que a razão de sua existência é a defesa dos bens públicos, tidos por impenhoráveis"; d) "seus orçamentos não enfrentam rigor de anualidade e anterioridade, dado a não vinculação da receita ao Tesouro Nacional, daí a desnecessidade de precatório". 6. Em contrarrazões o Crea/SP alega que "o art. 80 da Lei n.º 5.194/66 confere personalidade jurídica de Direito Público ao Recorrido, com privilégios declinados à Fazenda Pública, conferidos, via de consequência, os predicados da inalienabilidade e da impenhorabilidade aos bens que compõem seu patrimônio". Aponta que a constrição de seus bens "causaria danos irreparáveis ao patrimônio público, pois o Orçamento do CREA-SP é elaborado de acordo com os ditames da Lei n.º 4.320, que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços dos entes da Administração Pública, bem como Resoluções editadas pelo Conselho Federal". Assevera que "poderia comprometer o pagamento de credores que tiveram seus créditos devidamente constituídos nos termos do art. 100 da Constituição Federal, e, mais, comprometer o pagamento dos salários dos funcionários que desempenham regularmente suas funções laborativas, pelo fato do valor bloqueado não ter sido previsto no orçamento anual do Conselho, nos termos da Lei n.º 4.320/64". 7. A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo provimento do recurso extraordinário e propôs a fixação da seguinte tese, com repercussão geral: “Não se aplica aos conselhos de fiscalização profissional a sistemática dos precatórios para o pagamento devido em virtude de decisão judicial, pois não há previsão no ordenamento jurídico de sua inclusão. Em face da excepcionalidade do regime de precatórios, não se constitui em desdobramento necessário do enquadramento dos conselhos de fiscalização profissional como autarquias corporativas, cuja especialidade justifica-se pelo elevado grau de autonomia financeira”. RE 938837 8. O Conselho Regional de Enfermagem do Rio de Janeiro Coren/RJ) foi admitido como amicus curiae. A União requereu seu ingresso na lide, na qualidade de amicus curiae, defendendo a inaplicabilidade do regime de precatórios aos conselhos de fiscalização profissional. 9. Discute-se na espécie a submissão dos conselhos de fiscalização profissional ao regime de precatórios previsto no art. 100 da Constituição da República. 10. Conforme assentado pelo Ministro Luiz Fux no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.425 (Relator o Ministro Ayres Britto, Redator para acórdão o Ministro Luiz Fux), o regime do precatório em sua origem foi pensado como medida de eficiência administrativa, objetivando a) blindar a Fazenda Pública “contra atos constritivos que, de outra forma, poderiam, repentinamente, prejudicar a consecução do interesse coletivo”; b) prestigiar “a boa gestão dos serviços públicos, criando espaço suficiente para o devido planejamento orçamentário e a racionalidade gerencial da esfera pública”; e c) “evitar favorecimentos injustificados ou perseguições indevidas, resguardando a impessoalidade e a moralidade que devem presidir a administração da res publica”. 11. No art. 100 da Constituição, com a alteração da Emenda Constitucional n. 62/2009, dispõe-se: “Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim”. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem conferido exegese ampla à expressão “Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais” contida naquele dispositivo constitucional. RE 938837 Este Supremo Tribunal assentou a impenhorabilidade dos bens da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT apontando que a execução promovida contra ela deve ser feita pelo regime de precatórios. Nesse sentido os seguintes julgados: RE n. 393.032-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 18.12.2009; AI n. 243.250-AgR, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ 23.4.2004; RE n. 220.906, Relator o Ministro Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 14.11.2002. A aplicação do art. 100 da Constituição da República às autarquias também se firmou na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, conforme se extrai dos julgados abaixo transcritos: RE n. 334.225-AgR, Relator o Ministro Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 7.4.2014; AI n. 616.138-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 11.12.2012; AI n. 331.146-AgR, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Segunda Turma, DJe 26.3.2010; RE n. 553.369-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 27.11.2009. Consolidou-se ainda a orientação no sentido da submissão das sociedades de economia mista prestadoras de serviços públicos em ambiente não concorrencial ao regime de precatórios. Colho, dos precedentes deste Supremo Tribunal, os seguintes acórdãos: RE n. 852.302-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 29.2.2016; ARE n. 698.357-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 4.10.2012; RE n. 592.004-AgR, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Segunda Turma, DJe 22.6.2012. A aplicação do art. 100 da Constituição foi afastada das sociedades de economia mista que executam atividades em regime de concorrência ou que tenham por objetivo a distribuição de lucros aos seus acionistas. Ao proferir voto-vista no Recurso Extraordinário n. 599.628 (Relator o Ministro Ayres Britto, Redator para o acórdão o Ministro Joaquim RE 938837 Barbosa, Tribunal Pleno, DJe 17.10.2011, Tema 253), o Ministro Joaquim Barbosa anotou que a extensão, a essas entidades “de prerrogativa constitucional inerente ao Estado tem o potencial para desequilibrar artificialmente as condições de concorrência, em prejuízo das pessoas jurídicas e dos grupos de pessoas jurídicas alheios a qualquer participação societária estatal”. Conforme entendimento jurisprudencial deste Supremo Tribunal, reafirmado em processo submetido à sistemática da repercussão geral, o regime de precatórios é inaplicável às entidades paraestatais com personalidade jurídica de direito privado: “RECURSO. Agravo de instrumento convertido em Extraordinário. Rito de execução. Quantia em dinheiro. Paraestatais. Repercussão geral reconhecida. Precedentes. Reafirmação da jurisprudência. Recurso improvido. É incompatível com a Constituição o reconhecimento às entidades paraestatais dos privilégios processuais concedidos à Fazenda Pública em execução de pagamento de quantia em dinheiro” (AI n. 841.548-RG, Relator o Ministro Cezar Peluso (Presidente), DJe 31.8.2011). O panorama da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal permite concluir pela submissão das entidades dotadas de personalidade jurídica de direito público ao regime do art. 100 da Constituição e das empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público em regime não concorrencial. Em contrapartida afastaram-se da sistemática dos precatórios as sociedades de economia mista que desempenham atividade econômica em regime concorrencial e as entidades paraestatais dotadas de personalidade jurídica de direito privado. A aplicação do art. 100 da Constituição da República aos Conselhos de Fiscalização Profissional jamais foi examinada pelo Supremo Tribunal Federal. Trata-se de controvérsia cujo deslinde pressupõe a definição da natureza jurídica dessas entidades. RE 938837 12. Para o Supremo Tribunal Federal, ainda sob a égide da Constituição de 1946 e da Carta de 1967, os conselhos de fiscalização profissional teriam natureza jurídica de autarquias. No julgamento do Mandado de Segurança n. 10.272 (Relator o Ministro Victor Nunes, Tribunal Pleno, DJ 11.7.1963), o Plenário deste Supremo Tribunal afirmou a sujeição do Conselho Federal de Medicina CFM, definido pela própria lei que o instituiu como autarquia federal, ao controle realizado pelo Tribunal de Contas da União. No voto condutor do acórdão, o Ministro Victor Nunes destacou ser o patrimônio das autarquias bem público, ainda quando formado por contribuições de natureza não tributária. Ressaltou, ainda, que as contribuições ao CFM possuíam caráter compulsório, obrigatoriedade que só se justificaria “pelo interesse coletivo posto sob a guarda do Conselho”. No mesmo sentido, confiram-se os seguintes precedentes: “- ORDEM DOS MUSICOS. SENDO AUTARQUIA CORPORATIVA E PARTICIPANDO DO RATEIO DO FUNDO SOCIAL SINDICAL, SUJEITA-SE A FISCALIZAÇÃO DO MINISTÉRIO DO TRABALHO POR PARTE DE SUA INSPETORIA GERAL DE FINANCAS. MOTIVAÇÃO. II. RECURSO EXTRAORDINÁRIO LIMITADO A LETRA 'A' NÃO CONHECIDO, A MINGUA DE SEU ÚNICO PRESSUPOSTO” (RE n. 75.016, Relator o Ministro Thompson Flores, Segunda Turma, DJ 4.5.1973). “CONSELHOS FEDERAIS DE FISCALIZAÇÃO DE PROFISSIONAIS LIBERAIS. AUTARQUIAS CORPORATIVAS MANTIDAS POR CONTRIBUIÇÕES INSTITUIDAS PELA UNIÃO E COBRADAS DOS RESPECTIVOS PROFISSIONAIS INSCRITOS. ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTS. 3. E 4. DA LEI N. 6.994, DE 26 DE MAIO DE 1982 E, BEM ASSIM, DO ART-5. E SEUS PARAGRAFOS DO DECRETO RE 938837 N. 88.147, DE 8 DE MARCO DE 1983. REPRSENTAÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE ADOTANDO-SE OS PROPRIOS FUNDAMENTOS DO PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPUBLICA” (Rp 1.169, Relator o Ministro Soares Munoz, Tribunal Pleno, DJ 6.9.1984). 13. Essa orientação foi mantida pelo Supremo Tribunal Federal mesmo após o advento da Constituição de 1988, conforme possível extrair dos seguintes julgados: “LEGITIMIDADE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CONSELHOS - AUTARQUIAS CORPORATIVISTAS. O rol do artigo 103 da Constituição Federal e exaustivo quanto a legitimação para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade. Os denominados Conselhos, compreendidos no gênero "autarquia" e tidos como a consubstanciar a espécie corporativista não se enquadram na previsão constitucional relativa as entidades de classe de âmbito nacional. Da Lei Básica Federal exsurge a legitimação de Conselho único, ou seja, o Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. Dai a ilegitimidade ‘ad causam’ do Conselho Federal de Farmácia e de todos os demais que tenham idêntica personalidade jurídica - de direito público”. (ADI 641-MC, Relator Ministro Néri Da Silveira, Relator para acórdão Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 12.3.1993) “Mandado de segurança. - Os Conselhos Regionais de Medicina, como sucede com o Conselho Federal, são autarquias federais sujeitas à prestação de contas ao Tribunal de Contas da União por força do disposto no inciso II do artigo 71 da atual Constituição. Improcedência das alegações de ilegalidade quanto à imposição, pelo TCU, de multa e de afastamento temporário do exercício da Presidência ao Presidente do Conselho Regional de Medicina em causa. Mandado de segurança indeferido” (MS n. 22.643, Relator o Ministro Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 4.12.1998). A natureza jurídica dos conselhos de fiscalização profissionais foi tangenciada pelo Plenário deste Supremo Tribunal no julgamento da RE 938837 Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.717, ajuizada contra o art. 58 da Lei n. 9.649/1998 e seus parágrafos, que em suma possibilitavam a delegação dos serviços de fiscalização de profissões regulamentadas, em caráter privado, mediante autorização legislativa. Ao deferir a medida cautelar (ADI n. 1.717-MC, Tribunal Pleno, DJ 25.2.2000), o Ministro Sydney Sanches observou não lhe parecer possível, mediante interpretação conjunta dos arts. 5º, inc. XIII, 22, inc. XVI, 21, inc. XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da Constituição da República, “a delegação, a uma entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e punir no que concerne ao exercício de atividades profissionais”. Na apreciação de mérito dessa causa, o Plenário deste Supremo Tribunal julgou procedente a ação, à unanimidade: “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 58 E SEUS PARÁGRAFOS DA LEI FEDERAL Nº 9.649, DE 27.05.1998, QUE TRATAM DOS SERVIÇOS DE FISCALIZAÇÃO DE PROFISSÕES REGULAMENTADAS. 1. Estando prejudicada a Ação, quanto ao § 3º do art. 58 da Lei nº 9.649, de 27.05.1998, como já decidiu o Plenário, quando apreciou o pedido de medida cautelar, a Ação Direta é julgada procedente, quanto ao mais, declarando-se a inconstitucionalidade do "caput" e dos § 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º do mesmo art. 58. 2. Isso porque a interpretação conjugada dos artigos 5°, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da Constituição Federal, leva à conclusão, no sentido da indelegabilidade, a uma entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e de punir, no que concerne ao exercício de atividades profissionais regulamentadas, como ocorre com os dispositivos impugnados. 3. Decisão unânime” (ADI n. 1.717, Relator Ministro Sydney Sanches, Tribunal Pleno, DJ 28.3.2003). Extrai-se desse julgamento que o reconhecimento da natureza necessariamente autárquica dos Conselhos de Fiscalização Profissional RE 938837 decorre de atividades por eles desempenhadas que não podem ser delegadas aos particulares, mormente o exercício do poder de polícia. Conforme decidiu este Plenário, não foram analisadas na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.717 “todas as peculiaridades inerentes ao regime jurídico aplicado, restringindo-se o âmbito de discussão à matéria disposta no art. 58, caput e §§ 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º, ou seja, não se decidiu a respeito da natureza dos bens que constituem o patrimônio dos conselhos de fiscalização profissional, bem como sobre serem penhoráveis ou não” (Rcl n. 4.645, Relator o Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 27.2.2012). 14. O Supremo Tribunal Federal já procedeu ao exame de diversos aspectos do regime jurídico dos conselhos de fiscalização profissional, em tudo o equiparando àquele a que se submetem as autarquias em geral, salvo quando expressamente disposto em contrário pela Constituição ou por lei. Assente neste Supremo Tribunal, desde a égide da Constituição de 1946, o dever de prestação de contas dos conselhos de fiscalização profissional ao TCU (MS n. 21.797, Relator o Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 18.5.2001; MS n. 22.643, Relator o Ministro Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 4.12.1998; MS n. 10.272, Relator o Ministro Victor Nunes, Tribunal Pleno, DJ 11.7.1963). No julgamento do Recurso Extraordinário n. 539.224 (Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 18.6.2012), acompanhei o voto do Ministro Relator no sentido da exigência de concurso público para o provimento de cargos do quadro de pessoal dos conselhos de fiscalização profissional. O Ministro Luiz Fux pontuou, no voto condutor do acórdão, a natureza jurídica de autarquia dos conselhos de fiscalização profissional, pois “(i) estas entidades são criadas por lei, tendo personalidade jurídica de RE 938837 direito público com autonomia administrativa e financeira; (ii) exercem a atividade de fiscalização de exercício profissional que, como decorre do disposto nos artigos 5º, XIII, 21, XXIV, é atividade tipicamente pública; (iii) têm o dever de prestar contas ao Tribunal de Contas da União”. No mesmo sentido desse acórdão são os seguintes precedentes: MS n. 28.469, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 3.8.2015; RE n. 697.099-AgR, Relator o Ministro Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 17.12.2014; RE n. 539.220AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 25.9.2014; RE n. 758.168-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 15.8.2014; RE n. 696.503-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 24.6.2014; Consolidou-se, ainda, na esteira de nossos precedentes, orientação segundo a qual o regime jurídico único se aplica aos servidores públicos integrantes dos quadros de pessoal dos conselhos de fiscalização profissional, inclusive quanto à aposentadoria, estabilidade e vedação de dispensa imotivada e sem prévia instauração de processo administrativo (essa matéria pende de solução definitiva na ADPF n. 367, de minha relatoria). Nesse sentido: RE n. 696.501-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 19.12.2016; RE n. 777.207-AgR, Relator o Ministro Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe 9.3.2016; RE n. 838.648-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 26.5.2015; RE n. 704.386AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 20.10.2014; RE n. 683.010-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 27.8.2014; RE n. 735.703-ED, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 16.10.2013; RE n. 592.811-AgR, Relator o Ministro Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 6.6.2013; RE n. 549.211-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 10.5.2012; MS n. 21.797, Relator o Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 18.5.2001. As Turmas deste Supremo Tribunal reconheceram a aplicabilidade RE 938837 da imunidade tributária recíproca aos conselhos de fiscalização profissional, por terem natureza jurídica de autarquia. Vejam-se os seguintes acórdãos: “Agravo regimental no recurso extraordinário. Imunidade recíproca reconhecida em favor de conselhos regionais. Possibilidade. Ausência de distinção quanto à natureza das autarquias para fins de imunidade. 1. No julgamento da ADI nº 1.717/DF, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Sydney Sanches, DJ de 28/3/03, a Corte fixou o entendimento de que os conselhos de fiscalização de profissões regulamentas têm natureza jurídica de direito público autárquico. 2. O acórdão recorrido, partindo adequadamente das premissas fáticas delineadas no acórdão regional, perfilhou o mesmo entendimento seguido pela jurisprudência desta Corte. 3. Agravo regimental não provido”. (RE 643.414-AgR, Relator Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 20.2.2013) “Embargos de declaração em recurso extraordinário. 2. Decisão monocrática do relator. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental. 3. Reexame de prova. Não ocorrência. 4. IPTU. Imunidade recíproca. Extensão às autarquias. Precedentes. 5. Ônus da sucumbência. Distribuição proporcional. 6. Agravo regimental a que se dá parcial provimento” (RE n. 417.400-ED, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 7.3.2008). Ressalte-se a natureza jurídica tributária das contribuições compulsórias cobradas pelos conselhos de fiscalização profissional de seus membros, as quais pertencem à espécie “contribuições de interesse das categorias profissionais”, prevista no art. 149 da Constituição da República. Cito, nesse sentido: ADI n. 4.697, Relator o Ministro Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 30.3.2017; ARE n. 640.937-AgR-segundo, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 6.9.2011; RE n. 613.799-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 6.6.2011; MS n. 21.797, Relator Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 18.5.2001. RE 938837 Tem-se que os conselhos de fiscalização profissional possuem personalidade jurídica de direito público, com natureza de autarquia, no desempenho de atividade estatal indelegável aos particulares. Submetemse, portanto, ao princípio do concurso público e seus servidores, ao regime jurídico único. Gozam de imunidade tributária recíproca devendo prestar contas aos Tribunais de Contas, dadas as receitas oriundas de contribuição de caráter tributário. Isso não implica a automática extensão do regime de precatórios a essas entidades. 15. Notou-se ao longo dos anos a proliferação no direito pátrio de entidades com as mais diversas configurações que, para serem enquadradas no desenho institucional delineado pela Constituição, são enquadradas como autarquias. É o caso, por exemplo, das agências reguladoras, as quais, embora originadas no direito norte-americano, acabaram assumindo no Brasil a forma de autarquias, estas com origem no direito francês. Não há, contudo, como aplicar a todas as diversas entidades rotuladas de autarquia um mesmo regime jurídico. Quanto aos Conselhos de Fiscalização Profissional, o que levou o Supremo Tribunal Federal a considerá-los autarquias, como já asseverado, foi a circunstância de essas entidades desempenharem funções que não podem ser delegadas aos particulares, como o exercício do poder de polícia. A jurisprudência deste Supremo Tribunal não reconhece a elas todos os consectários decorrentes da natureza jurídica autárquica. A pretensão de aplicação do regime de precatório aos Conselhos de Fiscalização Profissional não pode ser acolhida, pois essas entidades não se submetem às normas do Capítulo II da Constituição da República e sequer estão incluídas no orçamento da União, como expressamente disposto no art. 6º, inc. II, da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2017 (Lei RE 938837 n. 13.408/2016)1. 16. Pelo exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, fixando a seguinte tese, com repercussão geral: “o regime de precatórios previsto no art. 100 da Constituição da República não se aplica aos conselhos de fiscalização profissional”. É o meu voto.Lei n. 13.408/2016: “Art. 6º Os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social compreenderão o conjunto das receitas públicas, bem como das despesas dos Poderes, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, seus fundos, órgãos, autarquias, inclusive especiais, e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, bem como das empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e que dela recebam recursos do Tesouro Nacional, devendo a correspondente execução orçamentária e financeira, da receita e da despesa, ser registrada na modalidade total no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI. Parágrafo único. Excluem-se do disposto neste artigo: (…) II - os conselhos de fiscalização de profissão regulamentada, constituídos sob a forma de autarquia; e (…)”. 19/04/2017 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 938.837 S ÃO PAULO O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, adoto inclusive, a terminologia do início do artigo 100 da Constituição Federal: Os pagamentos devidos, em razão de pronunciamento judicial, pelos Conselhos de Fiscalização, não se submetem ao regime de precatórios. PLENÁRIO EXTRATO DE ATA RECURSO EXTRAORDINÁRIO 938.837 PROCED. : SÃO PAULO RELATOR : MIN. EDSON FACHIN REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. MARCO AURÉLIO RECTE.(S) : MÚTUA DE ASSISTÊNCIA DOS PROFISSIONAIS DA ENGENHARIA, ARQUITETURA E AGRONOMIA ADV.(A/S) : RICARDO DE PAULA RIBEIRO (15928/DF) RECDO.(A/S) : CONSELHO REGIONAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA DO ESTADO DE SAO PAULO ADV.(A/S) : RENATA VALERIA PINHO CASALE COHEN (225847/SP) ADV.(A/S) : LUIZ ANTONIO TAVOLARO (0035377/SP) AM. CURIAE. : CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM DO RIO DE JANEIRO COREN/RJ ADV.(A/S) : JOSÉ LUIZ BAPTISTA DE LIMA JÚNIOR (126196/RJ) AM. CURIAE. : UNIÃO ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO Decisão: O Tribunal, por maioria, vencido o Ministro Edson Fachin (Relator), apreciando o tema 877 da repercussão geral, deu provimento ao recurso. Em seguida, o Tribunal fixou a seguinte tese de repercussão geral, nos termos do voto do Ministro Marco Aurélio, que redigirá o acórdão: “Os pagamentos devidos, em razão de pronunciamento judicial, pelos Conselhos de Fiscalização não se submetem ao regime de precatórios”. Ausentes, justificadamente, os Ministros Celso de Mello e Gilmar Mendes. Presidiu o julgamento a Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 19.4.2017. Presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presentes à sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Ricardo Lewandowski, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes. Procurador-Geral da República, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de Barros. p/ Doralúcia das Neves Santos Assessora-Chefe do Plenário