text: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ESTADUAL Nº 8.186/2007 (ALTERADA PELAS LEIS nºs 9.332/2011 e 9.350/2011) DO ESTADO DA PARAÍBA: ART. 3º, INCISO I, ALÍNEA “A” (“na elaboração de documentos jurídicos”) E ANEXO IV, ITENS NS. 2 A 21 (NAS PARTES QUE CONCERNEM A CARGOS E A FUNÇÕES DE CONSULTORIA E DE ASSESSORAMENTO JURÍDICOS) – CARGO DE PROVIMENTO EM COMISSÃO – FUNÇÕES INERENTES AO CARGO DE PROCURADOR DO ESTADO – APARENTE USURPAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS RESERVADAS A PROCURADORES DO ESTADO E DO DISTRITO FEDERAL PELA PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA (ART. 132) – PLAUSIBILIDADE JURÍDICA DA PRETENSÃO CAUTELAR – MANIFESTAÇÕES FAVORÁVEIS DO ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO E DO PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA – DECISÃO CONCESSIVA ADI 4843 MC-ED-R EF DE SUSPENSÃO CAUTELAR DE EFICÁCIA DAS NORMAS IMPUGNADAS INTEIRAMENTE REFERENDADA, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, PREJUDICADO O RECURSO INTERPOSTO. O SIGNIFICADO E O ALCANCE DA REGRA INSCRITA NO ART. 132 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: EXCLUSIVIDADE E INTRANSFERIBILIDADE, A PESSOAS ESTRANHAS AO QUADRO DA ADVOCACIA DE ESTADO, DAS FUNÇÕES CONSTITUCIONAIS DE PROCURADOR DO ESTADO E DO DISTRITO FEDERAL. – É inconstitucional o diploma normativo editado pelo Estado-membro, ainda que se trate de emenda à Constituição estadual, que outorgue a exercente de cargo em comissão ou de função de confiança, estranho aos quadros da Advocacia de Estado, o exercício, no âmbito do Poder Executivo local, de atribuições inerentes à representação judicial e ao desempenho da atividade de consultoria e de assessoramento jurídicos, pois tais encargos traduzem prerrogativa institucional outorgada, em caráter de exclusividade, aos Procuradores do Estado pela própria Constituição da República. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. Magistério da doutrina. – A extrema relevância das funções constitucionalmente reservadas ao Procurador do Estado (e do Distrito Federal, também), notadamente no plano das atividades de consultoria jurídica e de exame e fiscalização da legalidade interna dos atos da Administração Estadual, impõe que tais atribuições sejam exercidas por agente público investido, em caráter efetivo, na forma estabelecida pelo art. 132 da Lei Fundamental da República, em ordem a que possa agir com independência e sem temor de ser exonerado “ad libitum” pelo Chefe do Poder Executivo local pelo fato de haver exercido, legitimamente e com inteira correção, os encargos irrenunciáveis inerentes às suas altas funções institucionais. CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO: A QUESTÃO DO VALOR JURÍDICO DO ATO INCONSTITUCIONAL (ADI 2.215-MC/PE, ADI 4843 MC-ED-R EF REL. MIN. CELSO DE MELLO). O “STATUS QUAESTIONIS” NA JURISPRUDÊNCIA E NA DOUTRINA CONSTITUCIONAIS: PLURALIDADE DE OPINIÕES DOUTRINÁRIAS EM TORNO DOS GRAUS DIFERENCIADOS DE INVALIDADE DO ATO INCONSTITUCIONAL. A POSIÇÃO PREVALECENTE NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. A MODULAÇÃO TEMPORAL COMO TÉCNICA DECISÓRIA DE ABRANDAMENTO, MEDIANTE JUÍZO DE CONCRETA PONDERAÇÃO, DO DOGMA DA NULIDADE DO ATO INCONSTITUCIONAL. DOUTRINA. PRECEDENTES. – Concessão, “ad referendum” do Plenário, por decisão monocrática do Relator, de medida cautelar em sede de fiscalização abstrata. Possibilidade excepcional. A questão do início da eficácia desse provimento cautelar. Execução imediata, com todas as consequências jurídicas a ela inerentes, dessa decisão, independentemente de ainda não haver sido referendada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. – O tríplice conteúdo eficacial das decisões (tanto as declaratórias de inconstitucionalidade quanto as concessivas de medida cautelar) nos processos objetivos de controle abstrato de constitucionalidade: (a) eficácia vinculante, (b) eficácia geral (“erga omnes”) e (c) eficácia repristinatória. Magistério doutrinário. Precedentes. Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a Presidência da Ministra Cármen Lúcia (RISTF, art. 37, I), na conformidade da ata de julgamentos e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos, em ADI 4843 MC-ED-R EF referendar a decisão concessiva de suspensão cautelar de eficácia das normas impugnadas e declarar prejudicado o recurso interposto, nos termos do voto do Relator. Ausentes, justificadamente, o Ministro Ricardo Lewandowski (Presidente), em viagem à Itália para participar da “101ª Sessão Plenária da Comissão de Veneza”, e, neste julgamento, o Ministro Gilmar Mendes. O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): A Associação Nacional dos Procuradores de Estado – ANAPE ajuizou ação direta de inconstitucionalidade impugnando a alínea “a” do inciso I do art. 3º da Lei estadual nº 8.186/2007 e dos arts. 16 e 19 e do Anexo IV da Lei estadual nº 8.186 (com alterações introduzidas pelas Leis estaduais nºs 9.332/2011 e 9.350/2011), que cria funções comissionadas de consultoria e assessoramento jurídicos de livre nomeação do Governador do Estado da Paraíba e que permite, por isso mesmo, o provimento das respectivas funções por pessoas estranhas aos quadros da Advocacia de Estado. O pedido de medida cautelar foi por mim deferido “ad referendum” do E. Plenário do Supremo Tribunal Federal. Em decorrência dessa ADI 4843 MC-ED-R EF decisão concessiva de medida cautelar, suspendeu-se a eficácia das normas legais ora impugnadas. Observo que referida decisão sofreu a interposição de embargos de declaração opostos pelo Governador do Estado da Paraíba, que, neles, deduziu os seguintes pleitos: “a) Reconsideração da decisão para efeito de aguardar o julgamento do mérito da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI, em face desse digno relator ter atribuído no curso do processo o rito do art. 12 da Lei nº 9.867/99; b) Se assim Vossa Excelência não entender, conceder eficácia ‘ex nunc’ à declaração de inconstitucionalidade, ou seja, apenas a partir do trânsito em julgado da decisão, na hipótese de julgamento de mérito favorável ao autor, por razões de excepcional interesse social, nos termos em que autorizado no art. 27 da Lei nº 9.867/99 e por medida de Justiça; c) Ainda, mitigar os efeitos da decisão para afastar da declaração de inconstitucionalidade de ineficácia jurídica os cargos de assistentes jurídicos, Simbologia CAD-6 e o Consultor Jurídico do Governador, Simbologia CAD-1, ambos previstos na Lei nº 8.186, de 16 março de 2007. d) Ou, sucessivamente, na hipótese de não atendidos quaisquer dos pedidos anteriores, requer-se modulação dos efeitos da medida cautelar para efeito de conceder à Administração Pública do Estado da Paraíba, no mínimo, dada a complexidade da matéria e das consequências fáticas do seu cumprimento, 36 (trinta e seis) meses para efeito do cumprimento da decisão quanto aos cargos de assessoramento jurídico, simbologia CAD-4, ressalvados na decisão quanto à declaração de inconstitucionalidade de ineficácia jurídica os cargos de assistentes jurídicos, simbologia CAD-6 e de Consultor Jurídico do Governador, simbologia CAD-1, ambos previstos na Lei nº 8.186, de 16 de março de 2007, pelos fundamentos de fato e de direito expostos no presente recurso.” (grifei) ADI 4843 MC-ED-R EF Ouvidos, previamente, os eminentes Senhores Advogado-Geral da União e Procurador-Geral da República, produziram manifestações parcialmente favoráveis à pretendida suspensão cautelar. Para os fins a que se referem o art. 21, V, do RISTF e o art. 10, “caput” e § 3º, da Lei nº 9.868/99, submeto a decisão em causa à apreciação do E. Plenário desta Corte. É o relatório. O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Trata-se de ação direta, com pedido de medida cautelar, que, proposta pela Associação Nacional dos Procuradores de Estado – ANAPE, visa à declaração de inconstitucionalidade “(...) da alínea ‘a’ do inciso I do art. 3º da Lei Estadual nº 8.186 de 2007, na parte em que dá poderes à Secretaria de Estado de Governo a promover a ‘assessoria, na elaboração de documentos jurídicos’, diretamente ao Chefe do Poder Executivo; e dos artigos 16 e 19, e do Anexo IV da mesma Lei (nº 8.186 de 2007), e alterações referidas, mormente pelos anexos das leis 9332/2011 e 9350/2011, todos esses apenas quando se referem aos itens que criam os cargos de consultor jurídico do governo, coordenador da assessoria jurídica e assistente jurídico, por violação ao art. 132 da Constituição da República (...)” (grifei). 1. Normas estaduais impugnadas. Os preceitos normativos em questão possuem o seguinte conteúdo material: “LEI Nº 8.186, DE 16 DE MARÇO DE 2007 …................................................................................................... Art. 3º. Os Órgãos integrantes da Estrutura Organizacional da Administração Direta do Poder Executivo têm as seguintes finalidades e competências: I – SECRETARIA DE ESTADO DE GOVERNO a) apoiar o Chefe do Poder Executivo em assuntos relativos à gestão da administração pública, através da assessoria, na elaboração de ADI 4843 MC-ED-R EF documentos jurídicos, na sua publicação, veiculação e em outras providências que se fizerem necessárias; ….............................................................................................................. Art. 16. Ficam criados e integrados à Estrutura Organizacional do Poder Executivo os cargos, de provimento em comissão, definidos no Anexo II desta lei, necessários ao funcionamento dos órgãos constantes no Art. 1º, salvo da Procuradoria Geral do Estado e da Defensoria Pública. ….............................................................................................................. Art. 19. Ficam definidos, na forma do Anexo IV desta lei, os cargos de provimento em comissão e as funções gratificadas, criados na forma dos artigos anteriores, pertencentes às estruturas dos órgãos definidos no Art. 1º, salvo da Procuradoria Geral do Estado e da Defensoria Pública. ….............................................................................................................. ANEXO IV Cargos Integrantes da Estrutura Organizacional dos Órgãos da Administração Direta Estadual CARGO / SÍMBOLO / QUANTITATIVO (…) 2. (…) – Consultor Jurídico do Governo CAD-1 / 1 – Secretário da Consultoria Jurídica do Governo CAD-7 / 1 – Coordenador de Apoio Administrativo da Consultoria Jurídica do Governo CAD-4 / 1 – Assistente Jurídico da Consultoria Jurídica do Governo CAD-6 / 3 3. (…) – Coordenador da Assessoria Jurídica da Controladoria Geral do Estado CAD-4 / 1 – Assistente Jurídico da Controladoria Geral do Estado CAD-6 / 2 4. (…) – Coordenador da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Comunicação Institucional CAD-4 / 1 – Assistente Jurídico da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Comunicação institucional CAD-6 / 1 ADI 4843 MC-ED-R EF 5. (…) – Coordenador da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Administração CAD-4 / 1 – Assistente Jurídico da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Administração CAD-6 / 13 6. (…) – Coordenador da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado do Planejamento e Gestão CAD-4 / 1 – Assistente Jurídico da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado do Planejamento e Gestão CAD-6 / 2 7. (...) – Coordenador da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado das Finanças CAD-4 / 1 8. (…) – Coordenador da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Receita CAD-4 / 1 – Assistente Jurídico da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Receita CAD-6 / 3 9. (…) – Coordenador da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Educação CAD-4 / 1 (alterado pelo Anexo Único da Lei nº 9.332/2011) 10. (…) – Coordenador da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Saúde CAD-4 / 1 – Assistente Jurídico da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Saúde CAD-6 / 2 11. (…) – Coordenador da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Segurança e da Defesa Social CAD-4 / 1 – Assistente Jurídico da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado de Segurança e da Defesa Social CAD-6 / 3 12. (…) – Coordenador da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Administração Penitenciária CAD-4 / 1 (alterado pelo Anexo Único da Lei nº 9.332/2011) ADI 4843 MC-ED-R EF – Assistente Jurídico da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Administração Penitenciária CAD-6 / 2 (alterado pelo Anexo Único da Lei nº 9.332/2011) 13. (…) – Coordenador da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado do Desenvolvimento Humano CAD-4 / 1 – Assistente Jurídico da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado do Desenvolvimento Humano CAD-6 / 1 14. (...) – Coordenador da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Cultura CAD-4 / 1 (alterado pelo Anexo Único da Lei nº 9.332/2011) – Assistente Jurídico da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Cultura CAD-6 / 1 (alterado pelo Anexo Único da Lei nº 9.332/2011) 15. (…) – Coordenador da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Infra-Estrutura CAD-4 / 1 – Assistente Jurídico da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Infra-Estrutura CAD-6 / 1 16. (…) – Coordenador da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado do Turismo e do Desenvolvimento Econômico CAD-4 / 1 – Assistente Jurídico da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado do Turismo e do Desenvolvimento Econômico CAD-6 / 2 17. (…) – Coordenador da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Ciência e do Meio Ambiente CAD-4 / 1 – Assistente Jurídico da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Ciência e do Meio Ambiente CAD-6 / 1 18. (...) – Coordenador da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado do Desenvolvimento da Agropecuária e da pesca CAD-4 / 1 – Assistente Jurídico da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado do Desenvolvimento da Agropecuária e da Pesca CAD-6 / 2 ADI 4843 MC-ED-R EF 19. (…) – Coordenador da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Juventude, Esporte e Lazer CAD-4 / 1 – Assistente Jurídico da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Juventude, Esporte e Lazer CAD-6 / 1 (…) 20. (…) – Coordenador da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Interiorização da Ação do Governo CAD-4 / 1 – Assistente Jurídico da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado da Interiorização da Ação do Governo CAD-6 /1 21. (…) – Coordenador da Assessoria Jurídica da Secretaria de Estado do Desenvolvimento e da Articulação Municipal CAD-4 / 1 (alterado pelo Anexo I da Lei nº 9.350/2011).” (grifei) 2. Fundamento da pretensão de inconstitucionalidade. Sustenta-se, na presente sede de controle abstrato, em síntese, que referidos dispositivos do diploma legislativo estadual ora impugnado teriam incorrido em transgressão ao art. 132 da Constituição da República, considerados os fundamentos que assim foram expostos pela ANAPE: “(...) a consultoria e a representação judicial são tarefas que apenas os Procuradores de Estado, organizados em carreira em cada Unidade Federativa, podem desempenhar. Essa foi a forma encontrada para permitir e estimular, em cada uma das estruturas estatais, a efetiva concretização dos princípios constitucionais atinentes à Administração Pública. Isso porque, num Estado Democrático de Direito, não há discricionariedade estatal em se submeter às leis e decisões judiciais. Isto é, os órgãos de exercício das funções essenciais do poder político também estão submetidos à normatividade jurídica, e os Procuradores do Estado são os agentes encarregados de velar por essa submissão do Poder ao Direito. Dessa ADI 4843 MC-ED-R EF forma esses agentes contribuem até mesmo para o desafogamento de demandas no próprio judiciário, conduzindo o ente estatal a um norte de legitimidade e prudência. Salta aos olhos o propósito resultante da dicção dos dispositivos questionados, qual seja, de retirar dos Procuradores do Estado da Paraíba a prerrogativa constitucional de exclusividade na consultoria e assessoria jurídicas e na representação judicial. Ora, é possível que a interpretação conduza a um resultado que permita aos assistentes jurídicos e demais comissionados a atribuição das mesmas funções dos Procuradores na Administração Direta. Como dito, a exclusividade dessas atividades de representação e consultoria jurídica da unidade federada não pode ser afrontada por dispositivo infraconstitucional estadual que delegue as mesmas funções e prerrogativas a outros agentes públicos. Por isso, a criação de cargos de assessores jurídicos, sejam assistentes, consultores ou outra nomenclatura atribuída pela norma, é totalmente inconstitucional. (…). …................................................................................................... O tema ganha contornos tão evidentes na jurisprudência da Corte, que se encontra em trâmite a Proposta de Súmula Vinculante n. 18, reconhecendo taxativamente que o exercício das funções da Advocacia Pública constitui atividade exclusiva dos advogados públicos efetivos, organizados em carreira e aprovados em concurso público, revelando-se de sua teleologia que não é permitido a terceiros, senão aos próprios advogados públicos, o exercício das funções de representação do Estado e sua consultoria jurídica.” (grifei) Solicitadas, previamente, as informações necessárias à apreciação do pedido de medida cautelar, prestaram-nas o Governador e a Assembleia Legislativa do Estado da Paraíba, defendendo, ambos, a plena constitucionalidade das normas ora questionadas. ADI 4843 MC-ED-R EF 3. Manifestações (parcialmente) favoráveis da AGU e da PGR. Ante a relevância do tema versado na presente ação direta, determinei a audiência prévia do eminente Advogado-Geral da União, que se pronunciou pela parcial procedência do pedido formulado nesta sede processual, enfatizando, de outro lado, que o juízo de inconstitucionalidade somente não deve atingir “os artigos 16 e 19 da Lei nº 8.186/07, os quais permanecem válidos em relação aos demais cargos comissionados definidos nos anexos desse diploma legal que não envolvam o assessoramento jurídico combatido pela requerente” (grifei). O Ministério Público Federal, por sua vez, em pronunciamento emanado da douta Procuradoria-Geral da República, ao opinar na presente sede de fiscalização normativa abstrata, manifestou-se em parecer assim ementado: “Ação direta de inconstitucionalidade. Dispositivos da Lei 8.186/2007, do Estado da Paraíba. Criação de cargos de provimento em comissão para consultoria jurídica do Poder Executivo. Preliminar. Não conhecimento quanto aos cargos constantes do Anexo II, referido pelo art. 16, e que não possuem natureza de consultoria jurídica. Mérito. Atribuição exclusiva dos Procuradores dos Estados (art. 132, da CR). Parecer pela parcial procedência do pedido.” (grifei) 4. Legitimidade ativa “ad causam” da ANAPE: Precedentes. Reconheço, preliminarmente, que a ANAPE dispõe de legitimidade ativa “ad causam” para fazer instaurar este processo de controle normativo abstrato, considerando, para tanto, precedentes firmados pelo Supremo Tribunal Federal (ADI 159/PA, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI – ADI 824-MC/MT, Rel. Min. FRANCISCO REZEK – ADI 1.120-MC/PA, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – ADI 1.557/DF, Rel. ADI 4843 MC-ED-R EF Min. ELLEN GRACIE – ADI 1.679/GO, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADI 4.261/RO, Rel. Min. AYRES BRITTO, v.g.). Impende assinalar, neste ponto, que o exame dos estatutos sociais da ANAPE – que congrega membros componentes da carreira jurídica de Procurador dos Estados-membros e do Distrito Federal – evidencia que se trata de entidade de classe de âmbito nacional, cuja estrutura permite assimilá-la a outras entidades de classe, como a CONAMP (RTJ 189/200), a AMB (ADI 3.053/PA), a ADEPOL (ADI 1.517/União Federal), a ANAUNI (RTJ 186/969-970), a AJUFE (ADI 3.126/DF) e a ANAMATRA (ADI 2.885/SE), a quem esta Suprema Corte reconheceu assistir qualidade para agir em sede de fiscalização abstrata de constitucionalidade. 5. Configuração, na espécie, do vínculo de pertinência temática. Cabe verificar, agora, se se registra, na espécie, o requisito concernente à pertinência temática, que se caracteriza – na linha do magistério jurisprudencial que esta Corte firmou na matéria – pela existência de nexo de afinidade entre os objetivos institucionais da associação de classe que ajuíza a ação direta e o conteúdo material do diploma legislativo por ela impugnado em referida sede processual. Entendo existir, no caso, o nexo de pertinência temática, eis que o conteúdo do diploma estadual ora questionado – criação de cargos/funções típicas de consultoria e de assistência jurídica do Poder Executivo estadual – relaciona-se, de modo direto, com a finalidade institucional da entidade de classe autora, como resulta claro do art. 1º do seu estatuto social, que prevê, entre os objetivos da ANAPE, o de “representar e defender, de forma exclusiva, em nível nacional, os interesses relacionados com o exercício funcional dos seus associados, ativos e inativos, bem como no sentido de consolidar a Advocacia de Estado como instituição essencial à Justiça, ao regime de legalidade da Administração Pública e ao Estado Democrático de Direito”. ADI 4843 MC-ED-R EF Vale relembrar, no ponto, que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao interpretar o alcance da cláusula inscrita no art. 103, inciso IX, da Carta Política – e após definir o vínculo de pertinência temática como requisito caracterizador da própria legitimidade ativa “ad causam” das entidades de classe e das confederações sindicais para o processo de controle abstrato de constitucionalidade (ADI 138-MC/RJ, Rel. Min. SYDNEY SANCHES – ADI 396-MC/DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD – ADI 1.037-MC/SC, Rel. Min. MOREIRA ALVES – ADI 1.096-MC/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 1.159-MC/AP, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – ADI 1.414-MC/RS, Rel. Min. SYDNEY SANCHES) –, firmou orientação no sentido de atribuir à ANAPE qualidade para agir em sede jurisdicional concentrada, sempre que o conteúdo normativo da regra estatal impugnada suscitar, como na espécie, discussão sobre questões concernentes às prerrogativas institucionais, direitos e interesses dos Procuradores do Estado e da própria Advocacia de Estado. Assiste razão, portanto, à ANAPE, quando sustenta dispor de legitimação para agir, perante o Supremo Tribunal Federal, em sede de fiscalização abstrata de constitucionalidade e, ainda, quando afirma registrar-se, na espécie, a presença do vínculo de pertinência temática: “A legitimidade ativa da ANAPE para a provocação do controle abstrato de constitucionalidade em face de preceitos atinentes à mesma matéria aqui debatida já foi reconhecida por esta Excelsa Corte, sendo bastante mencionar o julgamento de mérito das ADI’s nºs 1557, relatora Ministra Ellen Gracie; 1679, relator Ministro Gilmar Mendes; e 4261, da relatoria do Ministro Carlos Ayres Britto. Esse reconhecimento da relação de pertinência temática entre os objetivos institucionais dessa entidade de classe de âmbito nacional e o interesse específico na impugnação estabeleceu premissa segundo a qual a representação e a consultoria dos Estados e do Distrito Federal são prerrogativas institucionais e exclusivas dos Procuradores dessas unidades federadas.” (grifei) ADI 4843 MC-ED-R EF Tenho para mim, desse modo, que a ANAPE possui legitimidade ativa “ad causam” para promover a presente ação direta de inconstitucionalidade. 6. Possibilidade jurídica de o Advogado-Geral da União pronunciar-se, eventualmente, pela inconstitucionalidade do ato normativo impugnado. Precedentes. Observo, de outro lado, que o eminente Advogado-Geral da União, ao pronunciar-se pela parcial inconstitucionalidade do diploma legislativo ora impugnado, justificou a possibilidade de assim proceder, considerada a “autonomia do Advogado-Geral da União [para] contrapor-se à constitucionalidade das normas submetidas ao seu exame na jurisdição concentrada de constitucionalidade, notadamente quando houver precedente no mesmo sentido” (grifei). Entendo assistir plena razão, por isso mesmo, ao eminente Advogado-Geral da União quando sustenta ser possível, não obstante a regra inscrita no art. 103, § 3º, “in fine”, da Constituição, manifestar-se pela inconstitucionalidade do ato estatal impugnado em sede de controle abstrato, eis que existem precedentes firmados pelo Supremo Tribunal Federal na matéria em discussão. A jurisprudência desta Suprema Corte já se consolidou no sentido de que o Advogado-Geral da União – que, em princípio, atua como curador da presunção de constitucionalidade do ato impugnado (RTJ 131/470 – RTJ 131/958 – RTJ 170/801-802, v.g.) – não está obrigado a defender, incondicionalmente, o diploma estatal, se este veicular conteúdo normativo já declarado incompatível com a Constituição da República pelo Supremo Tribunal Federal em julgamentos proferidos no exercício de sua jurisdição constitucional: “ATUAÇÃO DO ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO NO PROCESSO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO. ADI 4843 MC-ED-R EF – O Advogado-Geral da União – que, em princípio, atua como curador da presunção de constitucionalidade do ato impugnado (RTJ 131/470 – RTJ 131/958 – RTJ 170/801-802, v.g.) – não está obrigado a defender o diploma estatal, se este veicular conteúdo normativo já declarado incompatível com a Constituição da República pelo Supremo Tribunal Federal em julgamentos proferidos no exercício de sua jurisdição constitucional. Precedentes.” (ADI 2.681-MC/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Vale rememorar, no ponto, que o Supremo Tribunal Federal, por mais de uma vez, já teve a oportunidade de advertir que “o Advogado-Geral da União não está obrigado a defender tese jurídica se sobre ela esta Corte já fixou entendimento pela sua inconstitucionalidade” (ADI 1.616/PE, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – grifei). Esse entendimento jurisprudencial veio a ser reafirmado nos julgamentos da ADI 2.101/MS, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, e da ADI 3.916/DF, Rel. Min. EROS GRAU. Sob tal perspectiva, revela-se plenamente legítima, portanto, a posição jurídica adotada, nesta sede de fiscalização normativa abstrata, pelo Senhor Advogado-Geral da União. 7. O significado e o alcance da regra inscrita no art. 132 da Constituição da República: exclusividade e intransferibilidade, a pessoas estranhas ao quadro da Advocacia de Estado, das funções constitucionais de Procurador do Estado e do Distrito Federal. Doutrina. Precedentes do STF. Superadas as questões preliminares, passo a analisar o pedido de suspensão cautelar de eficácia das normas legais ora impugnadas. ADI 4843 MC-ED-R EF A autora questiona a validade de referidas normas legais, por entendê-las incompatíveis com a cláusula fundada no art. 132 da Constituição da República: “Essa regra do art. 132 instituiu uma mitigação da capacidade de auto-organização que resulta da autonomia dos Estados (art. 25, § 1º, da Constituição), ao determinar que a presença dos Procuradores na organização administrativa do Estado é obrigatória e inafastável. Assim, a previsão, por qualquer lei, de que outros agentes públicos exerçam funções similares ou coincidentes representa uma burla à vontade do constituinte. A previsão, em sede constitucional, da atuação dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, obrigatoriamente organizados em carreira, radicou na necessidade, verificada durante o funcionamento da Assembleia Nacional Constituinte, de se garantir às Unidades Federadas um corpo jurídico estruturado e bem preparado para as tarefas de orientação jurídica, com isenção e imparcialidade, e defesa da legalidade e da constitucionalidade em todos os contextos de funcionamento da Administração Pública estadual. Esses requisitos constitucionais de investidura, aliados ao caráter efetivo do provimento, asseguram requisitos mínimos de qualificação e independência funcional, além de impessoalidade e tecnicalidade com os quais a função deve ser exercida. Afasta-se, assim, desses cargos, a figura dos protegidos políticos, dos pareceres encomendados, da defesa propositadamente deficiente. A preocupação fica ainda mais relevante na área de licitações e contratos. Ora, como admitir a atuação de um comissionado em tais casos? Qual o requisito para a investidura num cargo assim? Ora, não precisa mais que uma assinatura do governador. A mínima experiência de vida demonstra que se um titular de cargo demissível ad nutum ‘contrariar interesses’ será, certamente, substituído imediatamente por alguém que se dobre em troca do cargo.” (grifei) ADI 4843 MC-ED-R EF Os padrões normativos de confronto são aqueles consubstanciados no art. 132 da Constituição – que conferiu aos Procuradores do Estado, organizados em carreira na qual o ingresso depende de concurso público de provas e de títulos, o monopólio das funções consultivas e de assessoramento na área jurídica – e no art. 69 do ADCT, que admitiu a coexistência de Consultorias Jurídicas e de Procuradorias-Gerais naquelas unidades da Federação onde essa dualidade orgânica já existisse à época da promulgação da Lei Fundamental. A Constituição de 1988 prescreve, em seu art. 132, o que se segue: “Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas. Parágrafo único. Aos procuradores referidos neste artigo é assegurada estabilidade após três anos de efetivo exercício, mediante avaliação de desempenho perante os órgãos próprios, após relatório circunstanciado das corregedorias.” (grifei) A outorga dessas funções jurídicas à Procuradoria-Geral do Estado – mais precisamente aos Procuradores do Estado – decorre de um modelo estabelecido pela própria Constituição Federal, que, ao institucionalizar a Advocacia de Estado, delineou o seu perfil e discriminou as atividades inerentes aos órgãos e agentes que a compõem. O conteúdo normativo do art. 132 da Constituição da República revela os limites materiais em cujo âmbito processar-se-á a atuação funcional dos integrantes da Procuradoria-Geral do Estado e do Distrito Federal. Nele, contém-se norma de eficácia vinculante e cogente para as ADI 4843 MC-ED-R EF unidades federadas locais que não permite conferir a terceiros – senão aos próprios Procuradores do Estado e do Distrito Federal – o exercício, intransferível e indisponível, das funções de representação judicial e de consultoria jurídica da respectiva unidade federada. JOSÉ AFONSO DA SILVA (“Curso de Direito Constitucional Positivo”, p. 637, item n. 19, 36ª ed., 2013, Malheiros), após vincular as funções institucionais da Procuradoria-Geral do Estado ao domínio da Advocacia Pública (ou de Estado) e ao concluir pela inalterabilidade e indisponibilidade das funções institucionais deferidas aos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, expende magistério irrepreensível sobre o tema: “Procuradorias e consultorias estaduais. A carreira de Procurador de Estado e do Distrito Federal foi institucionalizada em nível de Constituição Federal. Isso significa a institucionalização dos órgãos estaduais de representação e de consultoria dos Estados, uma vez que os Procuradores a que se incumbe essa função, no art. 132 daquela Carta Magna, hão de ser organizados em carreira dentro de uma estrutura administrativa unitária em que sejam todos congregados, ressalvado o disposto no art. 69 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que autoriza os Estados a manter consultorias jurídicas separadas de suas Procuradorias-Gerais ou Advocacias-Gerais, desde que, na data da promulgação da Constituição, tenham órgãos distintos para as respectivas funções (…). Essa disposição transitória teve a vantagem de enunciar os órgãos a que, nos Estados e Distrito Federal, incumbem a respectiva representação judicial e serviços de consultoria, quais sejam: Procuradorias-Gerais (...) ou Advocacias-Gerais (...). Então, temos, combinado o disposto no art. 132 e com o art. 69 do ADCT, a institucionalização das Procuradorias-Gerais dos Estados e das Advocacias-Gerais, onde houver, sem prejuízo de que cada Estado fique com a liberdade de alterar a denominação, entre aquelas, mas não de mudar suas funções de representação e consultoria, nem ADI 4843 MC-ED-R EF a denominação de seus membros: Procurador do Estado ou do Distrito Federal, inclusive para o órgão com o nome de Advocacia-Geral do Estado. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, que receberão remuneração na forma de subsídio, consoante o art. 39, § 4º (EC-19/98), hão de ser organizados em carreira, na qual ingressarão por concurso público de provas e títulos (art. 132), com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil, em todas as suas fases, assegurada a eles a estabilidade após três anos de efetivo exercício, mediante avaliação de desempenho perante os órgãos próprios, após relatório circunstanciado das corregedorias (EC-19/98). É, pois, vedada a admissão ou contratação de advogados para o exercício das funções de representação judicial (salvo, evidentemente, impedimento de todos os Procuradores) e de consultoria daquelas unidades federadas, porque não se deram essas funções aos órgãos, mas foram diretamente imputadas aos Procuradores.” (grifei) Também CELSO BASTOS (“Curso de Direito Constitucional”, p. 341, 11ª ed., 1989, Saraiva), publicista eminente, perfilha igual entendimento, acentuando que o constituinte federal, após institucionalizar as Procuradorias-Gerais no plano dos próprios Estados-membros, contemplou a figura do Procurador do Estado e a este deferiu, em específica norma de atribuição, “a incumbência de exercer a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas”. Por essa razão, o saudoso Professor TOMÁS PARÁ FILHO, da Faculdade de Direito da USP, ao examinar a natureza e os fins jurídico-institucionais da Advocacia de Estado (RPGESP, vol. 2/286-287), assevera que “o Procurador do Estado é, e deve ser, órgão de colaboração e representação, fora do ordenamento estritamente burocrático. Sua atividade corresponde, tão só, à advocacia preventiva e ativa em prol do Estado” (grifei). ADI 4843 MC-ED-R EF A representação institucional do Estado-membro em juízo ou em atividade de consultoria jurídica traduz prerrogativa de índole constitucional outorgada, pela Carta Federal (art. 132), aos Procuradores do Estado. Operou-se, nesse referido preceito da Constituição, uma inderrogável imputação de específica atividade funcional cujos destinatários são, exclusivamente, os Procuradores do Estado. Assim sendo, há de se ter presente, no exame do tema, a nova realidade constitucional emergente da Carta Federal de 1988, que institucionalizou, no plano da Advocacia Pública local, a Procuradoria-Geral dos Estados, órgão ao qual incumbe, “ope constitutionis”, entre outras atribuições, a consultoria jurídica da própria unidade federada, inclusive de seu Poder Executivo. No contexto normativo que resulta do art. 132 da Constituição e em uma análise preliminar do tema, compatível com o juízo de delibação ora exercido, parece não haver lugar para nomeações em comissão de pessoas estranhas aos quadros da Advocacia de Estado que venham a ser designadas, no âmbito do Poder Executivo, para o exercício de funções de assistência, de assessoramento e/ou de consultoria na área jurídica. A exclusividade dessa função de consultoria remanesce, agora, na esfera institucional da Advocacia Pública, a ser exercida, no plano dos Estados-membros, por suas respectivas Procuradorias-Gerais e pelos membros que as compõem, uma vez regularmente investidos, por efeito de prévia aprovação em concurso público de provas e de títulos, em cargos peculiares à Advocacia de Estado, o que tornaria inadmissível a investidura, mediante livre provimento em funções ou em cargos em comissão, de pessoas para o desempenho, no âmbito do Poder Executivo do Estado-membro, de atividades de consultoria ou de assessoramento jurídicos. ADI 4843 MC-ED-R EF Extremamente precisa, quanto a esse ponto, a lição de MÁRIO BERNARDO SESTA (“Advocacia de Estado: Posição Institucional”, “in” Revista de Informação Legislativa, vol. 117/187-202, 198, 1993): “Assim, são incompatíveis com a caracterização da Advocacia do Estado, salvo em hipóteses excepcionais, as formas de investidura marcadas pela precariedade, tais como o comissionamento, a contratação e qualquer outra modalidade de admissão de Advogados para o exercício dessa competência, que os deixe sujeitos ao ‘nuto’ de quem os tenha nomeado, admitido ou contratado. A investidura institucional pressupõe, no mínimo, que os agentes da Advocacia do Estado sejam investidos em cargo público de provimento efetivo, só acessível mediante concurso público, e que a competência que lhes é própria decorra, no mínimo, da lei, e não de ato administrativo. O constituinte brasileiro, coerente com a visão que adotou da tutela do interesse estatal como função essencial à justiça, elevou a institucionalização da investidura dos agentes da Advocacia do Estado ao nível constitucional federal (CF/88, arts. 131 e 132), estabelecendo um novo marco na caracterização da atividade no contexto institucional brasileiro.” (grifei) Essa prerrogativa institucional, que é de ordem pública, encontra assento na própria Constituição Federal. Não pode, por isso mesmo, comportar exceções nem sofrer derrogações sequer previstas ou autorizadas pelo próprio texto da Lei Fundamental. Cabe registrar, por relevante, que esta Suprema Corte, ao apreciar o alcance do dispositivo constitucional ora em exame (CF, art. 132), firmou diretriz jurisprudencial no sentido de que o desempenho das atividades relacionadas à consultoria e ao assessoramento jurídicos prestados ao Poder Executivo estadual traduz prerrogativa outorgada, pela Carta Federal, exclusivamente aos Procuradores do Estado e do Distrito Federal ADI 4843 MC-ED-R EF (RTJ 166/94, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RTJ 192/473-474, Rel. Min. ELLEN GRACIE – ADI 484/PR, Red. p/ o acórdão Min. RICARDO LEWANDOWSKI – ADI 1.679/GO, Rel. Min. GILMAR MENDES, v.g.), valendo referir, por serem expressivas dessa orientação, decisões plenárias do Supremo Tribunal Federal consubstanciadas em acórdãos assim ementados: “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ANEXO II DA LEI COMPLEMENTAR 500, DE 10 DE MARÇO DE 2009, DO ESTADO DE RONDÔNIA. (...). MÉRITO. CRIAÇÃO DE CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO DE ASSESSORAMENTO JURÍDICO NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA. INCONSTITUCIONALIDADE. …................................................................................................... 2. A atividade de assessoramento jurídico do Poder Executivo dos Estados é de ser exercida por procuradores organizados em carreira, cujo ingresso depende de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, nos termos do art. 132 da Constituição Federal. Preceito que se destina à configuração da necessária qualificação técnica e independência funcional desses especiais agentes públicos. 3. É inconstitucional norma estadual que autoriza a ocupante de cargo em comissão o desempenho das atribuições de assessoramento jurídico, no âmbito do Poder Executivo. Precedentes. 4. Ação que se julga procedente.” (ADI 4.261/RO, Rel. Min. AYRES BRITTO – grifei) “(...) 5. Viola o art. 37, incisos II e V, norma que cria cargo em comissão, de livre nomeação e exoneração, o qual não possua o caráter de assessoramento, chefia ou direção. Precedentes. Inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados em relação ADI 4843 MC-ED-R EF aos cargos de Subprocurador-Geral do Estado e de Procurador de Estado Chefe. 6. Ação julgada parcialmente procedente.” (ADI 2.682/AP, Rel. Min. GILMAR MENDES – grifei) 8. Configuração, na espécie, dos requisitos plausibilidade jurídica e do “periculum in mora”. caracterizadores da Tendo presentes, desse modo, o conteúdo e o alcance da norma inscrita no art. 132 da Constituição, considero densa a plausibilidade jurídica da pretensão de inconstitucionalidade deduzida pela ANAPE. A autora, ao formular sua pretensão cautelar, bem demonstrou a ocorrência, na espécie, do requisito pertinente ao “periculum in mora”, fazendo-o nos seguintes termos: “Por outro lado, tem-se a presença do ‘periculum in mora’ consubstanciada inicialmente na prática de atos nulos, materializados em inúmeros pareceres jurídicos que são exarados em diversos ramos do direito público (seja em matéria de licitações e contratos, operações de crédito externo, servidores públicos, bens do domínio estadual, matéria previdenciária etc.) através de servidores que usurpam atribuições constitucionais dos Procuradores do Estado. A problemática somente tende a aumentar, a cada dia, com a insegurança jurídica e o grave risco de dilapidação do Erário, o que revela o grande interesse público envolvido. Essa circunstância foi e está sendo ressaltada pelo Tribunal de Contas Paraibano, conforme documentos anexos, o que pode gerar repercussões aos gestores. Some-se a isso a cotidiana preterição dos Procuradores do Estado na atividade de consultoria jurídica, em perene e constante afronta ao preceptivo constitucional cuja violação sustenta o presente pleito.” (grifei) ADI 4843 MC-ED-R EF Impõe-se relembrar, ainda, ante a sua extrema pertinência, decisão desta Corte na ADI 159/PA, onde se impugnava a transformação de cargos de Assistente Jurídico em outros de Consultor Jurídico, com os mesmos direitos e deveres de Procurador do Estado. Ao deferir a medida cautelar postulada – entendimento que afinal prevaleceu –, o eminente Relator, Ministro OCTAVIO GALLOTTI, assim se pronunciou (RTJ 132/38-39): “Mesmo sem levar estritamente em conta o vulto dos encargos financeiros comprovados, o Supremo Tribunal, atento ao pressuposto de relevante conveniência pública, tem atendido ao requerimento de provimento cautelar, quando a alegação, revestida de razoabilidade, recaia sobre pontos particularmente sensíveis dos princípios que norteiam a Administração do Estado, entre eles o da exigência do concurso público (…).” (grifei) Cabe ressaltar, por oportuno, que o Supremo Tribunal Federal, desde o início da década de 1990, tem orientado a sua interpretação do art. 132 da Constituição da República no sentido ora reafirmado na decisão em causa, como se pode ver, p. ex., do julgamento plenário consubstanciado em acórdão assim ementado: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI COMPLEMENTAR 11/91 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO (ART. 12, ‘CAPUT’, E §§ 1º E 2º; ART. 13 E INCISOS I A V) – ASSESSOR JURÍDICO – CARGO DE PROVIMENTO EM COMISSÃO – FUNÇÕES INERENTES AO CARGO DE PROCURADOR DO ESTADO – USURPAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS – PLAUSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO – MEDIDA LIMINAR DEFERIDA. – O desempenho das atividades de assessoramento jurídico no âmbito do Poder Executivo estadual traduz prerrogativa de índole constitucional outorgada aos Procuradores do Estado pela Carta Federal. ADI 4843 MC-ED-R EF A Constituição da República, em seu art. 132, operou uma inderrogável imputação de específica e exclusiva atividade funcional aos membros integrantes da Advocacia Pública do Estado, cujo processo de investidura no cargo que exercem depende, sempre, de prévia aprovação em concurso público de provas e títulos.” (ADI 881-MC/ES, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Extremamente importante rememorar, no ponto, a valiosa lição contida no voto que o eminente Ministro NÉRI DA SILVEIRA proferiu em mencionado julgamento plenário: “Penso que o art. 132 da Constituição quis, relativamente à Advocacia de Estado, no âmbito dos Estados-Membros e do Distrito Federal, conferir às Procuradorias não só a representatividade judicial, mas, também, o exame da legalidade dos atos, e o fez com a preocupação de atribuir essa função a servidores concursados e detentores do predicamento da efetividade. O grande objetivo foi o exame da legalidade dos atos do Governo, da Administração Estadual, a ser feito por um órgão cujos ocupantes, concursados, detenham as garantias funcionais. Isso conduz à independência funcional, para o bom controle da legalidade interna, da orientação da Administração quanto a seus atos, em ordem a que esses não se pratiquem tão-só de acordo com a vontade do administrador, mas também conforme a lei. Não quis a Constituição que o exame da legalidade dos atos da Administração Estadual se fizesse por servidores não efetivos. Daí o sentido de conferir aos Procuradores dos Estados – que devem se compor em carreira e ser todos concursados – não só a defesa judicial, a representação judicial do Estado, mas também a consultoria, a assistência jurídica. De tal maneira, um Procurador pode afirmar que um ato de Secretário, do Governador não está correspondendo à lei, sem nenhum temor de poder vir a ser exonerado, como admissível suceder se ocupasse um cargo em comissão.” (grifei) ADI 4843 MC-ED-R EF 9. Modulação temporal dos efeitos resultantes do provimento cautelar: denegação. Deixo de acolher, de outro lado, o pedido de modulação temporal dos efeitos resultantes da medida cautelar em causa, por inocorrentes os pressupostos que poderiam legitimar essa medida excepcional (Lei nº 9.868/99, art. 27), que traduz, em última análise, abrandamento da doutrina clássica, chancelada por esta Suprema Corte, que proclama a nulidade, com eficácia “ex tunc”, do ato inconstitucional. O fato irrecusável, na realidade, é um só: a manifesta ofensa ao que dispõe o art. 132 da Constituição da República, de que resultou, na espécie, grave comprometimento dos postulados da impessoalidade, da probidade administrativa e do interesse público, desautoriza, por completo, no caso, a pretendida modulação, eis que tal pleito – como precedentemente enfatizado – não atende os requisitos necessários à adoção da técnica decisória da modulação temporal. 10. Controle normativo abstrato: a questão do valor jurídico do ato inconstitucional. O “status quaestionis” na jurisprudência e na doutrina constitucionais: os vários graus diferenciados de invalidade do ato inconstitucional. A posição prevalecente na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Início da eficácia da medida cautelar em sede de controle abstrato. O tríplice conteúdo eficacial das decisões proferidas nos processos de fiscalização concentrada de constitucionalidade. Vale rememorar, por oportuno, considerado o insólito comportamento do Governador do Estado da Paraíba, tal como revelado nos autos da Rcl 17.601/PB, Rel. Min. LUIS ROBERTO BARROSO, alguns aspectos, de sumo relevo, concernentes aos efeitos que resultam do controle abstrato de constitucionalidade em nosso sistema de direito positivo. ADI 4843 MC-ED-R EF Não se desconhece que a pronúncia de inconstitucionalidade reveste-se de eficácia retroativa, operando “ex tunc”, desde o surgimento da norma impugnada, e provocando, inclusive, a repristinação dos diplomas normativos revogados pelo ato posteriormente declarado inconstitucional (ADI 2.884/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.887/ES, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.903/PB, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.): “FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA – DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE EM TESE E EFEITO REPRISTINATÓRIO. – A declaração de inconstitucionalidade ‘in abstracto’, considerado o efeito repristinatório que lhe é inerente (RTJ 120/64 – RTJ 194/504-505 – ADI 2.867/ES, v.g.), importa em restauração das normas estatais revogadas pelo diploma objeto do processo de controle normativo abstrato. É que a lei declarada inconstitucional, por incidir em absoluta desvalia jurídica (RTJ 146/461-462), não pode gerar quaisquer efeitos no plano do direito, nem mesmo o de provocar a própria revogação dos diplomas normativos a ela anteriores. Lei inconstitucional, porque inválida (RTJ 102/671), sequer possui eficácia derrogatória. A decisão do Supremo Tribunal Federal que declara, em sede de fiscalização abstrata, a inconstitucionalidade de determinado diploma normativo tem o condão de provocar a repristinação dos atos estatais anteriores que foram revogados pela lei proclamada inconstitucional. Doutrina. Precedentes (ADI 2.215-MC/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO, ‘Informativo/STF’ nº 224, v.g.). – Considerações em torno da questão da eficácia repristinatória indesejada e da necessidade de impugnar os atos normativos que, embora revogados, exteriorizem os mesmos vícios de inconstitucionalidade que inquinam a legislação revogadora.” (ADI 3.148/TO, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) ADI 4843 MC-ED-R EF Sabemos que a supremacia da ordem constitucional traduz princípio essencial que deriva, em nosso sistema de direito positivo, do caráter eminentemente rígido de que se revestem as normas inscritas no estatuto fundamental. Nesse contexto, em que a autoridade normativa da Constituição assume decisivo poder de ordenação e de conformação da atividade estatal – que nela passa a ter o fundamento de sua própria existência, validade e eficácia –, nenhum ato de Governo (Legislativo, Executivo e Judiciário) poderá contrariar-lhe os princípios ou transgredir-lhe os preceitos, sob pena de o comportamento dos órgãos do Estado incidir em absoluta desvalia jurídica. Essa posição de eminência da Lei Fundamental – que tem o condão de desqualificar, no plano jurídico, o ato em situação de conflito hierárquico com o texto da Constituição – estimula reflexões teóricas em torno da natureza do ato inconstitucional, daí decorrendo a possibilidade de reconhecimento ou da inexistência, ou da nulidade, ou da anulabilidade (com eficácia “ex nunc” ou eficácia “ex tunc”), ou, ainda, da ineficácia do comportamento estatal incompatível com a Constituição. Tal diversidade de opiniões nada mais reflete senão visões doutrinárias que identificam, no desvalor do ato inconstitucional, “vários graus de invalidade” (MARCELO REBELO DE SOUSA, “O Valor Jurídico do Acto Inconstitucional”, vol. I/77, 1988, Lisboa). As várias concepções teóricas existentes sobre o tema – como destaca autorizado magistério doutrinário (CARLOS ROBERTO DE SIQUEIRA CASTRO, “Da Declaração de Inconstitucionalidade e seus Efeitos”, “in” Revista Forense, vol. 335/17-44; MARCELO NEVES, “Teoria da Inconstitucionalidade das Leis”, p. 68/85, 1988, Saraiva; JOSÉ ADI 4843 MC-ED-R EF AFONSO DA SILVA, “Curso de Direito Constitucional Positivo”, p. 54/58, item n. 15, 15ª ed., 1998, Malheiros) – permitem a formulação de teses que buscam definir a real natureza dos atos incompatíveis com o texto da Constituição, qualificando-os, em função de abordagens diferenciadas, como manifestações estatais tipificadas pela nota da inexistência (FRANCISCO CAMPOS, “Direito Constitucional”, vol. I/430, 1956, Freitas Bastos), ou pelo vício da nulidade (ALEXANDRE DE MORAES, “Direito Constitucional”, p. 775/776, 30ª ed., 2014, Atlas; OSWALDO LUIZ PALÚ, “Controle de Constitucionalidade”, p. 75/76, 1999, RT), ou, ainda, pelo defeito da anulabilidade (REGINA MARIA MACEDO NERY FERRARI, “Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade”, p. 181/183, 2ª ed., 1990, RT; JOÃO LEITÃO DE ABREU, “A Validade da Ordem Jurídica”, p. 156/165, item n. 11, 1964, Globo). Cumpre enfatizar, por necessário, que, não obstante essa pluralidade de visões teóricas, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal – apoiando-se na doutrina clássica (ALFREDO BUZAID, “Da Ação Direta de Declaração de Inconstitucionalidade no Direito Brasileiro”, p. 132, item n. 60, 1958, Saraiva; RUY BARBOSA, “Comentários à Constituição Federal Brasileira”, vol. IV/135 e 159, coligidos por Homero Pires, 1933, Saraiva; ALEXANDRE DE MORAES, “Jurisdição Constitucional e Tribunais Constitucionais”, p. 265/267, item n. 6.2.1, 3ª ed., 2013, Atlas; OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO, “A Teoria das Constituições Rígidas”, p. 204/205, 2ª ed., 1980, Bushatsky) – ainda considera revestir-se de nulidade a manifestação do Poder Público em situação de conflito com a Carta Política (RTJ 87/758 – RTJ 89/367 – RTJ 146/461 – RTJ 164/506, 509). Impõe-se reconhecer, no entanto, que se registra, no magistério jurisprudencial desta Corte, e no que concerne a determinadas situações (como aquelas fundadas na autoridade da coisa julgada ou apoiadas na necessidade de fazer preservar a segurança jurídica, em atenção ao ADI 4843 MC-ED-R EF princípio da boa-fé), uma tendência claramente perceptível no sentido de abrandar a rigidez dogmática da tese que proclama a nulidade radical dos atos estatais incompatíveis com o texto da Constituição da República (RTJ 55/744 – RTJ 71/570 – RTJ 82/791, 795): “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EFEITOS DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE EM TESE PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE DIREITO ADQUIRIDO. Acórdão que prestigiou lei estadual à revelia da declaração de inconstitucionalidade desta última pelo Supremo. Subsistência de pagamento de gratificação mesmo após a decisão ‘erga omnes’ da Corte. Jurisprudência do STF no sentido de que a retribuição declarada inconstitucional não é de ser devolvida no período de validade inquestionada da lei de origem – mas tampouco paga após a declaração de inconstitucionalidade. Recurso extraordinário provido em parte.” (RE 122.202/MG, Rel. Min. FRANCISCO REZEK – grifei) A despeito das críticas doutrinárias que lhe têm sido feitas (CELSO RIBEIRO BASTOS, “Comentários à Constituição do Brasil”, 4º vol., tomo III/87-89, 1997, Saraiva; CARLOS ALBERTO LÚCIO BITTENCOURT, “O Controle Jurisdicional da Constitucionalidade das Leis”, p. 147, 2ª ed., Ministério da Justiça, 1997, reimpressão fac-similar, v.g.), mostra-se inquestionável que o Supremo Tribunal Federal vem adotando posição jurisprudencial que, ao estender a teoria da nulidade aos atos inconstitucionais, culmina por recusar-lhes qualquer carga de eficácia jurídica. Embora o “status quaestionis” esteja assim delineado no Supremo Tribunal Federal, não há dúvida de que o relevo dessa matéria impõe novas reflexões sobre o tema (MÁRCIO AUGUSTO DE VASCONCELOS DINIZ, “Controle de Constitucionalidade e Teoria da Recepção”, p. 43, ADI 4843 MC-ED-R EF 1995, Malheiros; INOCÊNCIO MÁRTIRES COELHO, “Constitucionalidade/Inconstitucionalidade: Uma Questão Política?”, “in” RDA 221/47-69, 64-66, item n. 4), especialmente se se tiver em consideração a nossa própria experiência constitucional (Lei nº 9.868/99, art. 27) e, também, a experiência constitucional de outros países cujas Leis Fundamentais – como ocorre em Portugal (art. 282, n. 4, na redação dada pela 4ª Revisão/1997), na Espanha (art. 164) e na Itália (art. 136), “p. ex.” – dispõem sobre a amplitude e o regime jurídico inerentes aos efeitos que resultam da declaração de inconstitucionalidade. Essa nova percepção do tema reflete, de certa maneira, nítida influência decorrente da prática jurisprudencial do Tribunal Constitucional Federal germânico, como ressalta PAULO BONAVIDES (“Curso de Direito Constitucional”, p. 308, item n. 9, 10ª ed., 2000, Malheiros), cujo autorizado magistério sustenta a necessidade de criar-se, no plano do controle de constitucionalidade dos atos estatais, “um espaço de tempo, intermediário, que assegure a sobrevivência provisória da lei declarada incompatível com a Constituição”. Como precedentemente assinalado, a orientação em torno do valor jurídico do ato inconstitucional (ADI 2.215-MC/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO), que o considera impregnado de nulidade, não obstante a pluralidade de opiniões doutrinárias que vislumbram no ato inconstitucional graus diferenciados de invalidade (MARCELO REBELO DE SOUSA, “O Valor Jurídico do Acto Inconstitucional”, vol. I/77-86, itens ns. 7 a 12, 1988, Lisboa), tem prevalecido na jurisprudência desta Corte Suprema (RTJ 146/461-462, v.g.), cujas decisões refletem, no tema, a visão de doutrinadores eminentes (ALFREDO BUZAID, “Da Ação Direta de Declaração de Inconstitucionalidade no Direito Brasileiro”, p. 128/133 e 137/138, itens ns. 58/60 e 62, 1958, Saraiva; CASTRO NUNES, “Teoria e Prática do Poder Judiciário”, p. 588/589, item n. 5, 1943, Forense; CÁRMEN LÚCIA ANTUNES ROCHA, “Constituição e Constitucionalidade”, p. 148/151, item n. 3.3, 1991, Editora Lê; ADI 4843 MC-ED-R EF ALEXANDRE DE MORAES, “Direito Constitucional”, p. 775/776, item n. 10.9, 30ª ed., 2014, Atlas, v.g.). É por esse motivo que, no silêncio das decisões proferidas em sede de fiscalização normativa abstrata, prevalece a eficácia “ex tunc” do ato decisório que houver declarado a inconstitucionalidade do diploma estatal questionado, eis que – insista-se – a modulação temporal dos efeitos de tais decisões, embora possível, reveste-se de caráter excepcional, pois traduz hipótese extraordinária que justifica o afastamento, “hic et nunc”, mediante juízo de concreta ponderação, do princípio da nulidade do ato inconstitucional (GILMAR FERREIRA MENDES, “Controle Abstrato de Constitucionalidade: ADI, ADC e ADO”, p. 647/671, item n. 2.4.3, 2012, Saraiva; LUIS ROBERTO BARROSO, “O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro”, p. 42/47, item n. 4, 6ª ed., 2012, Saraiva; ZENO VELOSO, “Controle Jurisdicional de Constitucionalidade”, p. 210/213, itens ns. 210/211, 1999, CEJUP, v.g.). Tratando-se, porém, de medida cautelar concedida em sede de controle abstrato, incide, ordinariamente, a regra fundada no art. 11, § 1º, da Lei nº 9.868/99, que autoriza a outorga de eficácia retroativa, desde que, para tanto, haja expressa autorização (ADI 596-MC/RJ, Rel. Min. MOREIRA ALVES, v.g.). Vale rememorar, no ponto, a posição jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal a propósito da questão do início da eficácia do provimento cautelar suspensivo da aplicabilidade dos atos normativos impugnados em sede de fiscalização abstrata de constitucionalidade. Esse tema assume inquestionável relevo, pois a definição do “dies a quo” estabelece o momento em função do qual se instaura a carga eficacial da decisão do Supremo Tribunal Federal veiculadora de provimento cautelar concedido em processo de controle abstrato. ADI 4843 MC-ED-R EF É que, deferida a medida cautelar, a decisão que a concede passa a revestir-se de tríplice conteúdo eficacial: eficácia vinculante, eficácia geral (“erga omnes”), e eficácia repristinatória. Cabe relembrar, bem por isso, que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao apreciar questão de ordem suscitada na ADI 711/AM, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA, definiu como termo inicial da plena instauração de eficácia da medida cautelar concedida em sede de controle abstrato a data em que publicada, no Diário da Justiça da União, a ata da sessão do respectivo julgamento, ressalvadas as hipóteses excepcionais indicadas no precedente referido: “Ação Direta de Inconstitucionalidade. Medida cautelar deferida. Questão de Ordem. 2. A decisão que concede medida cautelar, em ação direta de inconstitucionalidade, possui eficácia, ‘ex nunc’. Com a concessão da liminar, o ato normativo impugnado fica com sua eficácia suspensa, até o julgamento final. (...) 4. O deferimento da medida cautelar produz seus efeitos a partir da data da publicação da ata de julgamento no Diário da Justiça da União.(...).” (grifei) No julgamento que venho de referir, esta Corte, ao fixar “entendimento no sentido de que a eficácia da medida cautelar tem seu início marcado pela publicação da ata da sessão de julgamento no Diário da Justiça da União”, enfatizou que essa diretriz somente não se aplicaria quando se tratasse de “casos excepcionais a serem examinados pelo Presidente do Tribunal, de maneira a garantir a eficácia da decisão” (grifei). Vê-se, portanto, que assume relevo processual, no que concerne à tríplice eficácia da decisão emanada do Supremo Tribunal Federal, quando proferida em sede de fiscalização normativa abstrata, o momento em que divulgada, no órgão oficial (Diário da Justiça da União), a ata da sessão plenária em que deferido o provimento cautelar suspensivo da aplicabilidade do ato estatal impugnado. ADI 4843 MC-ED-R EF Não foi por outra razão que esta Suprema Corte, ao julgar a Rcl 2.576/SC, Rel. Min. ELLEN GRACIE, reiterou essa orientação, assinalando, então, que se revela “Desnecessário o trânsito em julgado para que a decisão proferida no julgamento do mérito em ADI seja cumprida”, sendo de aplicar-se, ainda, “(...) o critério adotado por esta Corte, quando do julgamento da Questão de Ordem, na ADI 711, em que a decisão, em julgamento de liminar, é válida a partir da data da publicação no Diário da Justiça da ata da sessão de julgamento” (grifei). Cumpre enfatizar, por oportuno, que essa diretriz tem prevalecido no Supremo Tribunal Federal (Rcl 3.309-MC/ES, Rel. Min. CELSO DE MELLO), cuja orientação, no tema, como já referido, firmou-se no sentido de definir como início da eficácia do provimento cautelar concedido em processo de controle normativo abstrato o momento em que formalmente divulgada, no órgão de publicações oficiais (DJU), a ata correspondente à sessão de julgamento em que deferida a suspensão cautelar da aplicabilidade e execução dos atos estatais questionados no âmbito das ações diretas de inconstitucionalidade, como resulta claro da jurisprudência consagrada por esta Corte: “EFICÁCIA DA MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. – A medida cautelar, em ação direta de inconstitucionalidade, reveste-se, ordinariamente, de eficácia ‘ex nunc’, ‘operando, portanto, a partir do momento em que o Supremo Tribunal Federal a defere’ (RTJ 124/80). Excepcionalmente, no entanto, a medida cautelar poderá projetar-se com eficácia ‘ex tunc’, com repercussão sobre situações pretéritas (RTJ 138/86). A excepcionalidade da eficácia ‘ex tunc‘ impõe que o Supremo Tribunal Federal expressamente a determine no acórdão concessivo da medida cautelar. A ausência de determinação expressa importa em outorga de eficácia ‘ex nunc’ à suspensão cautelar de aplicabilidade da norma estatal impugnada em ação direta. Concedida a medida cautelar ADI 4843 MC-ED-R EF (que se reveste de caráter temporário), a eficácia ‘ex nunc’ (regra geral) ‘tem seu início marcado pela publicação da ata da sessão de julgamento no Diário da Justiça da União, exceto em casos excepcionais a serem examinados pelo Presidente do Tribunal, de maneira a garantir a eficácia da decisão’ (ADI 711/AM (Questão de Ordem), Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA) (...).” (RTJ 164/506-509, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) É certo, no entanto, que os precedentes ora mencionados incidem, apenas, nos casos em que houver julgamento colegiado, cabendo assinalar que, nas hipóteses de concessão monocrática, como sucede na espécie, a medida cautelar – quando ausente deliberação do Relator em sentido contrário – revestir-se-á de eficácia imediata, gerando, desde logo, todos os efeitos e consequências inerentes a esse provimento jurisdicional, independentemente de ainda não referendada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal. Vale insistir, desse modo, por oportuno e necessário, que, embora sujeita ao referendo do Plenário do Supremo Tribunal Federal (Lei nº 9.868/99, art. 10), a decisão concessiva de medida liminar em sede de controle abstrato, que suspenda, cautelarmente, a execução e a aplicabilidade do ato normativo questionado, reveste-se de eficácia imediata, produzindo, em consequência, até ulterior julgamento plenário da Corte Suprema, todos os efeitos próprios do deferimento, em “full bench”, do provimento cautelar suspensivo da vigência do diploma estatal objeto de impugnação no âmbito do processo objetivo de fiscalização concentrada de constitucionalidade. E a razão é uma só: o referendo, pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, qualifica-se como verdadeira condição resolutiva, jamais suspensiva, da eficácia do provimento cautelar concedido, monocraticamente, em caráter excepcional, pelo Relator do processo de controle normativo abstrato. ADI 4843 MC-ED-R EF Isso significa, portanto, que eventual descumprimento da decisão concessiva da suspensão cautelar do ato impugnado, presente o contexto referido, comporta, até mesmo, o ajuizamento, perante o Supremo Tribunal Federal, do instrumento constitucional da reclamação, ainda que – insista-se – não referendado tal ato decisório pelo Plenário da Suprema Corte (Rcl 6.064-MC/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO – Rcl 9.835/RJ, Rel. Min. GILMAR MENDES, v.g.). 11. Proposta de referendo da decisão que deferiu, em parte, o pedido de suspensão cautelar. Por tais razões, e nos termos dos pareceres do eminente Advogado-Geral da União e da douta Procuradoria-Geral da República, deferi, em parte, “ad referendum” do E. Plenário desta Suprema Corte (RISTF, art. 21, V), o pedido de medida cautelar, para suspender, até final julgamento da presente ação direta, a eficácia, a execução e a aplicabilidade da alínea “a” do inciso I do art. 3º da Lei estadual nº 8.186, de 16 de março de 2007 (unicamente quanto à expressão “na elaboração de documentos jurídicos”) e dos itens ns. 2 a 21 (exclusivamente nos pontos que concernem a cargos e a funções de consultoria e de assessoramento jurídicos: Consultor Jurídico do Governo, Assistente Jurídico da Consultoria Jurídica do Governo e da Assessoria Jurídica das Secretarias de Estado, Coordenador da Assessoria Jurídica da Controladoria Geral do Estado e Coordenador da Assessoria Jurídica das Secretarias de Estado) do Anexo IV da mesma Lei nº 8.186, de 16 de março de 2007, alterada pelas Leis nºs. 9.332/2011 e 9.350/2011, todas editadas pelo Estado da Paraíba. Proponho, desse modo, seja inteiramente referendada, por seus próprios fundamentos, a decisão cuja parte dispositiva venho de referir, prejudicado o recurso interposto pelo Senhor Governador do Estado da Paraíba. É o meu voto. 11/12/2014 PLENÁRIO REFERENDO NOS EMB.DECL. NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.843 P ARAÍBA DEBATE A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Esta é uma situação, Ministro, que nós, o Ministro Barroso e eu, passamos várias vezes para chegar à situação atual das Procuradorias, porque era comum, logo depois da Constituição, governadores nomearem um número grande de assessores e esvaziarem as procuradorias de Estado, quando para elas se quer exatamente a independência, que faz com que a coisa Pública, e não o interesse do governante de ocasião, seja defendida por quem nós éramos - Ministro Barroso e eu - até um tempo atrás. O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Em outra vida. E, nesse caso, há inclusive uma reclamação da qual eu sou relator, noticiando a recalcitrância do governador em cumprir a liminar que já havia sido dada pelo Ministro Celso de Mello. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - E aí realmente essa é uma decisão importante para o procuradores e para os cidadãos, que veem seus procuradores realmente em carreira por concurso público. Não se pode esvaziar, por via transversa, uma conquista, que não é de procurador nem de carreira nenhuma; é do cidadão, de ver defendida a coisa Pública, segundo a independência do procurador. O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Tem-se mostrado inaceitável o comportamento do atual Governador do Estado da Paraíba, cuja inadmissível resistência em cumprir uma decisão do Supremo Tribunal Federal deu causa, até mesmo, ao ajuizamento, nesta Suprema Corte, da Rcl 17.601/PB, de que é Relator o eminente Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO. Mais incompreensível se torna essa conduta do Governador do ADI 4843 MC-ED-R EF Estado da Paraíba, quando se tem presente que os diplomas normativos impugnados neste processo de controle abstrato acham-se em frontal colisão com diversos precedentes desta Corte Suprema, todos eles referentes à interpretação do art. 132 da Constituição da República. Não obstante a jurisprudência constitucional desta Corte, o atual Governador do Estado da Paraíba insiste em adotar comportamento que se revela hostil aos precedentes do Tribunal. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Mas continua acontecendo. O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Lamentavelmente... A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) Continua acontecendo e vai continuar acontecendo... Procurador do Estado não é exatamente a pessoa mais benquista por um governador, porque às vezes tem que dizer não. *** PLENÁRIO EXTRATO DE ATA REFERENDO NOS EMB.DECL. NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.843 PROCED. : PARAÍBA RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO EMBTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DA PARAÍBA PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA PARAÍBA EMBDO.(A/S) : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES DE ESTADO ADV.(A/S) : CEZAR BRITTO INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DA PARAÍBA AM. CURIAE. : FÓRUM NACIONAL DE ADVOCACIA PÚBLICA FEDERAL (FORUM) ADV.(A/S) : HUGO MENDES PLUTARCO AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL CFOAB ADV.(A/S) : OSWALDO PINHEIRO RIBEIRO JÚNIOR E OUTRO(A/S) Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, referendou a decisão concessiva de suspensão cautelar de eficácia das normas impugnadas e declarou prejudicado o recurso interposto. Ausentes, justificadamente, o Ministro Ricardo Lewandowski (Presidente), em viagem à Itália para participar da “101ª Sessão Plenária da Comissão de Veneza”, e, neste julgamento, o Ministro Gilmar Mendes. Presidiu o julgamento a Ministra Cármen Lúcia (Vice-Presidente). Plenário, 11.12.2014. Abriu a sessão o Ministro Ricardo Lewandowski (Presidente), que se retirou para seguir em viagem à Itália para participar da “101ª Sessão Plenária da Comissão de Veneza”. Presidiu a sessão a Ministra Cármen Lúcia (Vice-Presidente). Presentes os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki e Roberto Barroso. Vice-Procuradora-Geral da República, Dra. Ela Wiecko Volkmer de Castilho. p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte Assessora-Chefe do Plenário


type: caselaw

jurisdiction: Brazil

text: BANCO NACIONAL DE DEVEDORES TRABALHISTAS – EDIÇÃO DA LEI Nº 12.440/11, QUE DEU NOVA REDAÇÃO AO TÍTULO VII-A DA CONSOLIDAÇÃO DAS LEIS DO TRABALHO – INCLUSÃO AUTOMÁTICA, NESSE CADASTRO FEDERAL, DA EMATERCE – IMINÊNCIA DE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO DO CEARÁ, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA – IMPEDIMENTO À ASSINATURA DOS CONTRATOS RELATIVOS ÀS CHAMADAS PÚBLICAS 02/2011, 02/2012 E 10/2012 (PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE ASSISTÊNCIA TÉCNICA E EXTENSÃO RURAL PARA ACOMPANHAMENTO DE FAMÍLIAS EM SITUAÇÃO DE EXTREMA POBREZA) – EXISTÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE JURÍDICA – OCORRÊNCIA, NA ESPÉCIE, DE SITUAÇÃO CONFIGURADORA DE “PERICULUM IN MORA” – RISCO À NORMAL EXECUÇÃO, NO PLANO LOCAL, DE SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS À COLETIVIDADE – A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO – POSSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO, PELAS ENTIDADES ESTATAIS, EM SEU FAVOR, DA GARANTIA DO “DUE PROCESS OF LAW” – NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, POR PARTE DO PODER PÚBLICO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CADASTRO DE DEVEDORES TRABALHISTAS, DE QUALQUER PESSOA ESTATAL, BEM ASSIM DE SEUS ENTES OU AC 3327 MC-R EF ÓRGÃOS A ELA VINCULADOS – LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL – O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO – POSSIBILIDADE, NA ESPÉCIE, DE CONFLITO FEDERATIVO – PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NA ALEGAÇÃO DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO “DUE PROCESS OF LAW” – MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA – DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. – A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, “f”), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir controvérsias que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, “f”, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. AC 3327 MC-R EF A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO. – A imposição de restrições de ordem jurídica, pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo (como sucede com a inclusão de devedores em cadastros públicos de inadimplentes), supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do “due process of law”, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes . LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. – A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos. – A jurisprudência dos Tribunais, notadamente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado a essencialidade do princípio da AC 3327 MC-R EF plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes. BLOQUEIO DE RECURSOS FEDERAIS CUJA EFETIVAÇÃO PODE COMPROMETER A EXECUÇÃO, NO ÂMBITO LOCAL, DE PROGRAMA ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. – O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de entidades estatais, de pessoas administrativas ou de empresas governamentais em cadastros de inadimplentes organizados e mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de verbas federais (ou, então, determinado o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral ou à obtenção de garantias), sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Precedentes. Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a Presidência da Ministra Cármen Lúcia, na conformidade da ata de julgamentos e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos, em referendar a decisão concessiva de medida liminar, nos termos do voto do Relator. Ausentes, AC 3327 MC-R EF justificadamente, o Ministro Ricardo Lewandowski (Presidente), em viagem à Itália para participar da “101ª Sessão Plenária da Comissão de Veneza”, e, neste julgamento, os Ministros Gilmar Mendes e Luiz Fux. O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Em sede de “ação cautelar preparatória de ação civil originária” – e tendo em vista a cumulativa satisfação dos pressupostos referentes à plausibilidade jurídica e ao “periculum in mora” –, proferi decisão que possui o seguinte teor: “Trata-se de ‘ação cautelar preparatória’, com pedido de liminar, ajuizada, em litisconsórcio ativo, pelo Estado do Ceará e pela Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Estado do Ceará – EMATERCE contra a União Federal, que tem por objetivo a ‘Concessão de medida liminar no sentido da União Federal, por intermédio do Ministério do Desenvolvimento Agrário-MDA, abster-se de exigir que a EMATERCE apresente certidão negativa de débito trabalhista em chamadas públicas, impedindo, por conseguinte, qualquer restrição na chamada pública 02/2011, bem como possibilitando a imediata assinatura dos contratos relativos às chamadas públicas 02 e 10/2012’. Os autores sustentam, em síntese, para justificar sua pretensão cautelar, o que se segue: ‘A inclusão no cadastro de devedores trabalhistas ocorre de forma automática (sem o prévio contraditório), desde que se constate as situações previstas na citada lei, AC 3327 MC-R EF conforme se infere da nova redação dada pela Lei 12.440/11 ao Título VII-A da Consolidação das Leis do Trabalho. Em decorrência do exposto a EMATERCE foi encartada no Banco Nacional dos Devedores Trabalhistas. A inclusão, como previsto na citada lei, ocorreu de forma imediata, sem que a entidade pudesse se manifestar sobre a constitucionalidade do ato. Por outro lado, a EMATERCE foi vencedora de lotes das chamadas públicas 02/2011, 02/2012 e 10/2012, todas advindas do Ministério do Desenvolvimento Agrário. O Ministério do Desenvolvimento Agrário, recentemente, passou a exigir a regularização da situação trabalhista da entidade, sendo que tal exigência vem sendo feita em relação às chamadas públicas acima aludidas. As referidas chamadas públicas se destinam à prestação de serviços de assistência técnica e extensão rural para o acompanhamento de pessoas (famílias) em situação de extrema pobreza do Estado do Ceará. O Ministério do Desenvolvimento Agrário vem solicitando, através de ofícios, que a EMATERCE regularize, em determinados dias úteis, sua situação perante a Justiça do Trabalho, tendo em vista que a referida entidade se encontra encartada no Banco Nacional dos Devedores Trabalhistas. Diga-se que a pendência quanto à regularização dos débitos tem impedido, inclusive, a assinatura dos contratos relativos as chamadas públicas 02 e 10/12, muito embora tenha a EMATERCE vencido específicos lotes dos referidos procedimentos. Após duas solicitações de prorrogação dos prazos estabelecidos para regularizar a situação trabalhista da EMATERCE, as quais foram deferidas pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário, tem-se que os novos prazos terminam nos próximos dias 20/03/2013 (para a chamada pública 02/11) e 10/04/2013 (para as chamadas públicas 02/12 e 10/12).’ (grifei) AC 3327 MC-R EF Reconheço, preliminarmente, considerada a norma inscrita no art. 102, I, ‘f’, da Constituição da República, que a presente ação cautelar preparatória inclui-se na esfera de competência originária do Supremo Tribunal Federal, pois a causa principal, a ser eventualmente ajuizada, pertence ao âmbito das atribuições jurisdicionais originárias desta Suprema Corte, o que faz incidir, na espécie, a regra consubstanciada no art. 800, ‘caput’, do CPC. Com efeito, sabemos que essa regra de competência confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação, atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. Cabe assinalar que o Supremo Tribunal Federal, ao interpretar a norma de competência inscrita no art. 102, I, ‘f’, da Carta Política, tem proclamado que ‘o dispositivo constitucional invocado visa a resguardar o equilíbrio federativo’ (RTJ 81/330-331, Rel. Min. XAVIER DE ALBUQUERQUE – grifei), advertindo, por isso mesmo, que não é qualquer causa que legitima a invocação do preceito constitucional referido, mas, exclusivamente, aquelas controvérsias de que possam derivar situações caracterizadoras de conflito federativo (RTJ 81/675 – RTJ 95/485 – RTJ 132/109 – RTJ 132/120, v.g.). Esse entendimento jurisprudencial evidencia que a aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, ‘f’, da Carta Política restringe-se àqueles litígios – como o de que ora se cuida – cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação, em ordem a viabilizar a incidência da norma constitucional que atribui, a esta Suprema Corte, o papel AC 3327 MC-R EF eminente de Tribunal da Federação (AC 1.700-MC/SE, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – AC 2.156-REF-MC/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ACO 597-AgR/SC, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ACO 925-REF-MC/RN, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.). Vale referir, neste ponto, o julgamento do Supremo Tribunal Federal em que esse aspecto da questão foi bem realçado pelo Plenário desta Suprema Corte: ‘CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. – A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, ‘f’), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, ‘f’, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes.’ (ACO 1.048-QO/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) Daí a observação constante do magistério doutrinário (MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, ‘Comentários à Constituição Brasileira de 1988’, vol. 2/219-220, 1992, Saraiva), AC 3327 MC-R EF cuja lição, ao ressaltar essa qualificada competência constitucional do Supremo Tribunal Federal, acentua: ‘Reponta aqui o papel do Supremo Tribunal Federal como órgão de equilíbrio do sistema federativo. Pertencente embora à estrutura da União, o Supremo tem um caráter nacional que o habilita a decidir, com independência e imparcialidade, as causas e conflitos de que sejam partes, em campos opostos, a União e qualquer dos Estados federados.’ (grifei) Definida, assim, a competência originária deste Tribunal, passo a analisar a postulação cautelar deduzida na presente sede processual. E, ao fazê-lo, observo que os elementos produzidos nesta sede processual revelam-se suficientes para justificar, na espécie, o acolhimento da pretensão deduzida, em caráter liminar, pelos litisconsortes ativos, eis que concorrem, segundo vislumbro em juízo de estrita delibação, os requisitos autorizadores da concessão da medida cautelar ora postulada. Sendo esse o contexto, tenho para mim que a inscrição da EMATERCE no Banco Nacional de Devedores Trabalhistas, sem ‘o prévio procedimento administrativo’, parece haver sido efetivada com possível violação ao postulado constitucional do devido processo legal (também aplicável aos procedimentos de caráter meramente administrativo). Cabe advertir, por relevante, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que a Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos. Impende assinalar, bem por isso, na linha de decisões que já proferi nesta Corte (RTJ 183/371-372, AC 2.403-MC-ED-REF/DF, AC 2.893-MC/PI, AC 2.971-MC-REF/PI, v.g.), que o Estado, em AC 3327 MC-R EF tema de restrição à esfera jurídica de qualquer pessoa (inclusive das pessoas estatais), não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva ou arbitrária, desconsiderando, no exercício de sua atividade, o postulado da plenitude de defesa, pois – cabe enfatizar – o reconhecimento da legitimidade ético-jurídica de qualquer medida imposta pelo Poder Público, de que resultem, como no caso, consequências gravosas no plano dos direitos e garantias fundamentais, exige a fiel observância do princípio do devido processo legal (CF, art. 5º, LIV e LV), consoante adverte autorizado magistério doutrinário (MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, ‘Comentários à Constituição Brasileira de 1988’, vol. 1/68-69, 1990, Saraiva; PINTO FERREIRA, ‘Comentários à Constituição Brasileira’, vol. 1/176 e 180, 1989, Saraiva; JESSÉ TORRES PEREIRA JÚNIOR, ‘O Direito à Defesa na Constituição de 1988’, p. 71/73, item n. 17, 1991, Renovar; EDGARD SILVEIRA BUENO FILHO, ‘O Direito à Defesa na Constituição’, p. 47/49, 1994, Saraiva; CELSO RIBEIRO BASTOS, ‘Comentários à Constituição do Brasil’, vol. 2/268-269, 1989, Saraiva; MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, ‘Direito Administrativo’, p. 401/402, 5ª ed., 1995, Atlas; LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, ‘Curso de Direito Administrativo’, p. 290 e 293/294, 2ª ed., 1995, Malheiros; HELY LOPES MEIRELLES, ‘Direito Administrativo Brasileiro’, p. 588, 17ª ed., 1992, Malheiros, v.g.). Cumpre ter presente, neste ponto, o valioso magistério de PAULO GUSTAVO GONET BRANCO, em obra conjunta escrita com GILMAR FERREIRA MENDES e INOCÊNCIO MÁRTIRES COELHO (‘Curso de Direito Constitucional’, p. 261/262, item n. 12.1, 2007, Saraiva), cuja lição ressalta a possibilidade constitucional de pessoas jurídicas titularizarem, elas mesmas, direitos e garantias fundamentais, aí incluídas, no que concerne às prerrogativas jurídicas de ordem procedimental, as próprias pessoas de direito público: ‘Não há, em princípio, impedimento insuperável a que pessoas jurídicas venham, também, a ser consideradas AC 3327 MC-R EF titulares de direitos fundamentais, não obstantes estes, originalmente, terem por referência a pessoa física. Acha-se superada a doutrina de que os direitos fundamentais se dirigem apenas às pessoas humanas. Os direitos fundamentais suscetíveis, por sua natureza, de serem exercidos por pessoas jurídicas podem tê-las por titular. (...). .............................................................................................. Questão mais melindrosa diz com a possibilidade de pessoa jurídica de direito público vir a titularizar direitos fundamentais. Afinal, os direitos fundamentais nascem da intenção de garantir uma esfera de liberdade justamente em face dos Poderes Públicos. Novamente, aqui, uma resposta negativa absoluta não conviria, até por força de alguns desdobramentos dos direitos fundamentais do ponto de vista da sua dimensão objetiva. Tem-se admitido que as entidades estatais gozam de direitos do tipo procedimental. Essa a lição de Hesse, que a ilustra citando o direito de ser ouvido em juízo e o direito ao juiz predeterminado por lei. A esses exemplos, poder-se-ia agregar o direito à igualdade de armas – que o STF afirmou ser prerrogativa, também, da acusação pública, no processo penal – e o direito à ampla defesa.’ (grifei) Essa visão do tema tem o apoio da própria jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal: ‘A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO. – A imposição de restrições de ordem jurídica, pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo (como sucede com a inclusão de supostos devedores em cadastros públicos de AC 3327 MC-R EF inadimplentes), supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do ‘due process of law’, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes .’ (AC 2.032-QO/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) A jurisprudência dos Tribunais, notadamente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado a essencialidade desse princípio, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo (RDA 97/110 – RDA 114/142 – RDA 118/99 – RTJ 163/790, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 306.626/MT, Rel. Min. CELSO DE MELLO, ‘in’ Informativo/STF nº 253/2002 – RE 140.195/SC, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – RE 191.480/SC, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – RE 199.800/SP, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.): ‘RESTRIÇÃO DE DIREITOS E GARANTIA DO ‘DUE PROCESS OF LAW’. – O Estado, em tema de punições disciplinares ou de restrição a direitos, qualquer que seja o destinatário de tais medidas, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva ou arbitrária, desconsiderando, no exercício de sua atividade, o postulado da plenitude de defesa, pois o reconhecimento da legitimidade ético-jurídica de qualquer medida estatal – que importe em punição disciplinar ou em limitação de direitos – exige, ainda que se cuide de procedimento AC 3327 MC-R EF meramente administrativo (CF, art. 5º, LV), a fiel observância do princípio do devido processo legal. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reafirmado a essencialidade desse princípio, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa, sob pena de nulidade do próprio ato punitivo ou da medida restritiva de direitos. Precedentes. Doutrina.’ (RTJ 183/371-372, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Impende referir, por oportuno, que, em situações semelhantes à que se registra na presente causa, esta Suprema Corte tem deferido, ‘initio litis’, medidas cautelares em processos instaurados por iniciativa do próprio Estado-membro (RTJ 192/767-768, Rel. Min. CELSO DE MELLO – AC 235-MC/SP, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – AC 1.260-MC/BA, Rel. Min. GILMAR MENDES – AC 1.700-MC/SE, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – AC 1.915-MC/RJ, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – AC 1.936-MC/SE, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – ACO 900-TA/RJ, Rel. Min. GILMAR MENDES, v.g.), determinando, então, a adoção da mesma providência que ora se postula nesta sede processual. Cabe acentuar, ainda, por relevante, que o Plenário do Supremo Tribunal Federal tem confirmado essa orientação (AC 39-AgR/PR, Rel. Min. ELLEN GRACIE, v.g.): ‘(...) LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. – A imposição estatal de restrições de ordem jurídica, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo (como sucede com a inclusão de supostos devedores em cadastros públicos de inadimplentes), supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, AC 3327 MC-R EF pelo Poder Público, da garantia indisponível do ‘due process of law’, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes. (...).’ (AC 1.033-AgR-QO/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) Cumpre relembrar, por sua extrema pertinência, decisão que o eminente Ministro GILMAR MENDES, como Relator, proferiu nos autos da AC 1.260-MC/BA, em que, ao ordenar a suspensão cautelar de eficácia de registro efetuado no SIAFI, assim fundamentou, no ponto, o seu ato decisório: ‘A questão apresentada para análise não é nova neste Supremo Tribunal Federal. Em diversos precedentes análogos, a Corte já se manifestou pela concessão da liminar para afastar a inscrição do Estado no SIAFI/CADIN, sob o argumento de que a inviabilidade de formalizar acordos e convênios, bem como receber repasses de verbas, pode gerar prejuízos ainda maiores (inclusive com a paralisação de serviços essenciais) do que a ausência da inscrição do Estado, supostamente devedor, nesses bancos de dados. Nesse sentido, os seguintes precedentes: AC nº 39 (MC), Rel. Min. Ellen Gracie, monocrática, DJ 11.07.03; AC 223 (MC), Rel. Min. Gilmar Mendes, monocrática, DJ 23.04.04; AC 266 (MC), Rel. Min. Celso de Mello, monocrática, DJ 31.05.04; AC nº 259 (MC), Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, unânime, DJ 03.12.04; AC nº 659 (MC), Rel. Min. Carlos Britto, Plenário, unânime, julg. 12.06.06.’ (grifei) Ressalto, ainda, julgamento, em caso virtualmente idêntico ao ora em análise, no qual o Plenário desta Suprema Corte ordenou a suspensão cautelar do registro constante do AC 3327 MC-R EF CADIN/SIAFI, efetuado em desarmonia com a garantia do devido processo legal: ‘(…) LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. – A imposição estatal de restrições de ordem jurídica, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo (como sucede com a inclusão de supostos devedores em cadastros públicos de inadimplentes), supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do ‘due process of law’, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes. (...).’ (ACO 1.048-QO/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) ‘(...) BLOQUEIO DE RECURSOS FEDERAIS CUJA EFETIVAÇÃO ‘PODE COMPROMETER’ A EXECUÇÃO, NO ÂMBITO LOCAL, DE PROGRAMA ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. – O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de entidades estatais, de pessoas administrativas ou de empresas governamentais em cadastros de inadimplentes, organizados e mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de verbas federais (ou, então, determinado o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral ou à obtenção de garantias), sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de AC 3327 MC-R EF políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Precedentes.’ (AC 2.971-MC-REF/PI, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) Registre-se, finalmente, que o Estado do Ceará e a EMATERCE justificaram, de maneira inteiramente adequada, as razões que caracterizam a concreta ocorrência, na espécie, da situação configuradora do ‘periculum in mora’. Sendo assim, e tendo em consideração as razões expostas, defiro, integralmente, ‘ad referendum’ do E. Plenário do Supremo Tribunal Federal (RISTF, art. 21, inciso V), até final julgamento da causa principal, o pedido de medida liminar formulado pelo Estado do Ceará e a EMATERCE, em ordem a determinar, cautelarmente, que a União, por intermédio do Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA, abstenha-se quanto à exigência da apresentação de certidão negativa de débito trabalhista em chamadas públicas, ‘(...) impedindo, por conseguinte, qualquer restrição na chamada pública 02/2011, bem como possibilitando a imediata assinatura dos contratos relativos às chamadas públicas 02 e 10/2012’. 2. Comunique-se, com urgência, o teor da presente decisão, para cumprimento imediato, ao Senhor Advogado-Geral da União, ao Senhor Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrário e ao Senhor Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração desse mesmo Ministério. ....................................................................................................... Ministro CELSO DE MELLO Relator” Para os fins a que se refere o art. 21, inciso V, do RISTF, submeto, ao referendo do E. Plenário desta Suprema Corte, a decisão em causa. É o relatório. O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Referendo, integralmente, por seus próprios fundamentos, a decisão que proferi em 18/03/2013, restando prejudicado o recurso de agravo deduzido pela União Federal (PG/STF 16590/2013) contra a decisão monocrática que deferiu o provimento cautelar. A Secretaria do Supremo Tribunal Federal, após publicado o acórdão consubstanciador deste julgamento, deverá promover, em momento oportuno, a juntada de cópia do referido julgado aos autos da ação principal (ACO 2.141/CE). Também os autos da presente ação cautelar deverão ser apensados, “opportuno tempore”, aos da ação principal (ACO 2.141/CE), cumprindo-se, desse modo, o que determina o art. 809 do CPC. É o meu voto. PLENÁRIO EXTRATO DE ATA REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CAUTELAR 3.327 PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO AUTOR(A/S)(ES) : ESTADO DO CEARÁ E OUTRO(A/S) PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO CEARÁ RÉU(É)(S) : UNIÃO ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, referendou a decisão concessiva de medida liminar. Ausentes, justificadamente, o Ministro Ricardo Lewandowski (Presidente), em viagem à Itália para participar da “101ª Sessão Plenária da Comissão de Veneza”, e, neste julgamento, os Ministros Gilmar Mendes e Luiz Fux. Presidiu o julgamento a Ministra Cármen Lúcia (Vice-Presidente). Plenário, 11.12.2014. Abriu a sessão o Ministro Ricardo Lewandowski (Presidente), que se retirou para seguir em viagem à Itália para participar da “101ª Sessão Plenária da Comissão de Veneza”. Presidiu a sessão a Ministra Cármen Lúcia (Vice-Presidente). Presentes os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki e Roberto Barroso. Vice-Procuradora-Geral da República, Dra. Ela Wiecko Volkmer de Castilho. p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte Assessora-Chefe do Plenário