text: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – IMPUGNAÇÃO PARCIAL – AUSÊNCIA DE UTILIDADE. A impugnação parcial do bloco normativo implica a inadequação da ação direta de inconstitucionalidade. Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal em julgar parcialmente procedente os pedidos formulados na ação direta de inconstitucionalidade, nos termos do voto do relator e por unanimidade, em sessão presidida pelo Ministro Ricardo Lewandowski, na conformidade da ata do julgamento e das respectivas notas taquigráficas. O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – O Instituto de Registro de Títulos e Documentos e de Pessoas Jurídicas do Brasil – IRTDPJBRASIL impugna a constitucionalidade do artigo 6º, cabeça, § 1º e § 2º, da Lei nº 11.882, de 23 de dezembro de 2008. Eis o teor da norma atacada: Art. 6º Em operação de arrendamento mercantil ou qualquer outra modalidade de crédito ou financiamento a anotação da alienação fiduciária de veículo automotor no certificado de registro a que se refere a Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, produz plenos efeitos probatórios contra terceiros, dispensado qualquer outro registro público. ADI 4333 § 1º Consideram-se nulos quaisquer convênios celebrados entre entidades de títulos e registros públicos e as repartições de trânsito competentes para o licenciamento de veículos, bem como portarias e outros atos normativos por elas editados, que disponham de modo contrário ao disposto no caput deste artigo. § 2º O descumprimento do disposto neste artigo sujeita as entidades e as pessoas de que tratam, respectivamente, as Leis nos 6.015, de 31 de dezembro de 1973, e 8.935, de 18 de novembro de 1994, ao disposto no art. 56 e seguintes da Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, e às penalidades previstas no art. 32 da Lei nº 8.935, de 18 de novembro de 1994. Aponta a legitimidade ativa e a pertinência temática entre o objeto do processo e as respectivas finalidades sociais. Alude ao caráter nacional e à expressa legitimidade para a formalização de ação direta, na qual revelado apenas o interesse dos registradores no desfecho da controvérsia, e não de todos os titulares de serventias extrajudiciais. Argui ofensa ao pacto federativo, ressaltando não competir à União, por meio de lei ordinária, vedar a realização de convênios pelos órgãos administrativos dos Estados-membros. Refere-se à Portaria nº 14, de 2003, e à Resolução nº 159, de 2004, do Departamento Nacional de Trânsito e do Conselho Nacional de Trânsito, na sequência, a facultarem aos órgãos estaduais a delegação dos serviços de registro. Conforme anota, os preceitos impugnados implicam grave ônus aos Estados-membros, ao preverem o encerramento dos convênios já formalizados. Nesse sentido, menciona manifestação do Departamento de Trânsito do Distrito Federal segundo a qual não interessa ocupar desnecessariamente os recursos do ente distrital com serviço que já é prestado de modo eficiente pelos cartórios de títulos e documentos. Acrescenta não poderem estar os titulares das serventias impedidos de exercer a função de registro nem sujeitos a qualquer sanção pela prática de ofício expressamente previsto no artigo 236 da Carta da República. Sustenta ofensa aos artigos 18, 25, § 1º, e 34 da Constituição Federal. ADI 4333 Veicula a inconstitucionalidade formal por ausência de urgência e relevância da matéria presente no dispositivo questionado, o qual aduz ter sido aprovado mediante emenda parlamentar apresentada a projeto de conversão de medida provisória em lei. Alega abuso do poder de legislar e violação aos artigos 5º, inciso LIV, 59, 60, 61 e 62 da Carta Federal. Ante a parcial coincidência de objetos, a esta ação foi apensada a de nº 4.333, na qual o Partido da República, além dos dispositivos já mencionados, questiona a constitucionalidade da parte final do artigo 1.361, § 1º, da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 – Código Civil – e do artigo 14, § 7º, da Lei nº 11.795, de 8 de outubro de 2008. Eis o teor: Lei nº 10.406, de 2002 - Código Civil Art. 1.361. Considera-se fiduciária a propriedade resolúvel de coisa móvel infungível que o devedor, com escopo de garantia, transfere ao credor. § 1º Constitui-se a propriedade fiduciária com o registro do contrato, celebrado por instrumento público ou particular, que lhe serve de título, no Registro de Títulos e Documentos do domicílio do devedor, ou, em se tratando de veículos, na repartição competente para o licenciamento, fazendo-se a anotação no certificado de registro. [...] Lei nº 11.795, de 2008 Art. 14. No contrato de participação em grupo de consórcio, por adesão, devem estar previstas, de forma clara, as garantias que serão exigidas do consorciado para utilizar o crédito. [...] ADI 4333 § 7º A anotação da alienação fiduciária de veículo automotor ofertado em garantia ao grupo de consórcio no certificado de registro a que se refere o Código de Trânsito Brasileiro, Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, produz efeitos probatórios contra terceiros, dispensado qualquer outro registro público. O Partido sustenta a impossibilidade de formação de contrato de alienação fiduciária em garantia de veículos, com a produção de efeitos probatórios contra terceiros, sem a realização de registro junto às serventias de títulos e documentos. Aponta violação ao artigo 236 da Carta da República, no qual é assegurada a delegação da atividade notarial e registral a particulares. Reporta-se a juristas que defendem tese no sentido de o Estado não poder prestar diretamente os serviços de registro público. Aduz contrariedade ao § 1º do artigo 236 do Diploma Maior, em que prevista a fiscalização da atividade registral pelo Poder Judiciário. Segundo afirma, a transferência do exercício do serviço para órgão do Poder Executivo estadual impede que o correspondente Tribunal de Justiça proceda à fiscalização e ofende o princípio da separação de poderes. Ter-se-ia descompasso entre a legislação ordinária questionada e os artigos 5º, inciso XXXII, e 170, inciso V, da Lei Fundamental, que dispõem sobre o princípio constitucional da proteção do consumidor. Traz arguições específicas em relação à inconstitucionalidade do artigo 6º, cabeça, § 1º e § 2º, da Lei nº 11.882, de 2008. Conforme ressalta, a decisão sobre a conveniência e a oportunidade na celebração de convênios é privativa do Poder Executivo, não competindo ao Legislativo criar qualquer restrição a respeito, sob pena de afronta ao princípio da separação de poderes. Defende incumbir ao Poder Executivo, por meio de decreto, a organização dos órgãos da administração (Constituição Federal, artigo 84, inciso IV, alínea “a”). Daí a violação ao pacto federativo, por descaber ao legislador federal instituir restrições ao exercício da atividade administrativa estadual. Destaca terem os ADI 4333 dispositivos atacados implicado desrespeito ao princípio da segurança jurídica, na medida em que provocaram modificações substanciais em práticas e rotinas administrativas consolidadas. Discorre sobre o ato jurídico perfeito para salientar a inconstitucionalidade da anulação, mediante lei ordinária, de convênios já celebrados entre entidades de trânsito e serventias extrajudiciais. Anota a desarmonia com o princípio do devido processo legal, porquanto imprópria a anulação de atos administrativos sem assegurar aos atingidos pela nulidade o direito ao contraditório e à ampla defesa. Diz da inconstitucionalidade formal do artigo mencionado, pois teve origem em emenda parlamentar feita ao projeto de conversão da Medida Provisória nº 442, de 2008, em lei. Afirma ser a matéria estranha ao objeto da referida medida provisória. Consoante alega, a necessidade de as emendas parlamentares guardarem pertinência temática com o objeto das proposições enviadas pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional decorre do necessário respeito à regra constitucional pertinente à reserva de iniciativa. Relembra que somente o Presidente da República possui iniciativa em projetos de lei sobre a organização administrativa. Cita precedentes. No mérito, requer a declaração de inconstitucionalidade dos artigos 14, § 7º, da Lei Federal nº 11.795, de 2008, e 6º, cabeça, § 1º e § 2º, da Lei nº 11.882, de 2008. Pugna seja conferida interpretação conforme à Constituição ao artigo 1.361, § 1º, do Código Civil, de modo a estabelecer relação de complementariedade entre a anotação de ônus resolúvel no certificado de propriedade do veículo e o registro do contrato de alienação fiduciária em garantia na serventia extrajudicial de títulos e documentos. Os requerentes pleitearam a concessão de medida acauteladora para suspender, até o exame final do processo, a vigência das normas atacadas. O ministro Eros Grau, relator originário de ambas as ações, acionou o artigo 12 da Lei nº 9.868, de 1999, e solicitou informações. Os processos foram a mim redistribuídos em virtude de decisão proferida anteriormente na Ação Cautelar nº 2.617, na qual deferida ADI 4333 liminar para afastar, até o julgamento definitivo do Recurso Extraordinário nº 611.639/RJ, efeitos de acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro. O recurso, no qual se reconheceu a existência de repercussão geral, versa a nulidade da Portaria nº 3.044, de 2003, do DETRAN/RJ, que implicou dispensa do registro prévio do instrumento particular de alienação fiduciária, de reserva de domínio ou de arrendamento mercantil em cartórios de títulos e documentos, para fins de cadastramento no Departamento de Trânsito do Estado do Rio de Janeiro e expedição do Certificado de Registro de Veículo constando o ônus. Em resposta ao pedido de informações, a Câmara dos Deputados noticiou que os processos legislativos dos quais resultaram a edição das normas questionadas transcorreram de acordo com as regras constitucionais e regimentais pertinentes à espécie. A Presidência da República argui a ilegitimidade ativa do Instituto – IRTDPJBRASIL, porquanto constituiria subgrupo dentro da classe representada pela Associação dos Notários e Registradores do Brasil – ANOREG. No tocante à Ação Direta nº 4.227, assevera a ausência de impugnação de todo o conjunto normativo pertinente à matéria, alegando não ter a autora atacado os artigos 1.361, § 1º, do Código Civil e 14, § 7º, da Lei nº 11.795, de 2008. Quanto ao mérito, afirma cumprir à União, nos termos do artigo 22, cabeça, incisos I e XXV, da Carta da República, legislar privativamente sobre direito civil, comercial e registros públicos. Refere-se ao julgamento da Ação Direta nº 2.150/DF, no qual o Supremo confirmou a constitucionalidade de dispositivos que resultaram na atribuição de competência aos órgãos de trânsito para efetuar o registro de ônus reais sobre veículos automotivos de qualquer espécie. Ressalta ser exceção adquirente de veículo automotor que pesquisa, nas serventias de títulos e documentos, a existência de alienação fiduciária em garantia sobre determinado veículo, pois, para a ciência sobre o gravame, é mais fácil, intuitivo, razoável e barato examinar o certificado de registro de propriedade do veículo. Cita o Verbete nº 92 da ADI 4333 Súmula do Superior Tribunal de Justiça, consoante o qual “a terceiro de boa-fé não é oponível a alienação fiduciária não anotada no certificado de registro de veículo automotor”. Alega que o objetivo do artigo 6º da Lei nº 11.882, de 2008, foi o de eliminar custos acessórios ao financiamento de veículos automotores, os quais podem chegar a representar parcela significativa do valor total do contrato. Segundo argumenta, o § 1º não invalida os convênios já firmados entre órgãos de trânsito e serventias extrajudiciais, desde que seja cumprido o disposto na cabeça do artigo. Em outras palavras, defende haver-se, na norma, limitado a manutenção de convênios somente nos casos em que o registro do contrato ocorre em duplicidade, hipótese apta a ocasionar perda de eficiência econômica. Aduz ter o requerente buscado suporte em legislação infraconstitucional – leis ordinárias e resoluções do CONTRAN e DENATRAN –, situação a revelar o caráter infraconstitucional da controvérsia. A Advocacia-Geral da União expõe argumentos semelhantes aos apresentados pela Presidência da República. O Senado Federal faz o histórico dos processos legislativos referentes às normas questionadas. Acrescenta que os preceitos atacados cuidam de registros públicos, direito civil e comercial, matérias cuja competência privativa é da União. Segundo argumenta, embora o artigo 236 da Carta da República disponha sobre o exercício da atividade registral em caráter privado, não estabelece qualquer definição sobre serviços notariais e de registro. Sustenta que, ao revés, o respectivo § 1º remete expressamente à lei ordinária a regulação das atividades registrais. Não havendo predefinição material ou constitucional sobre a locução “registro público”, diz incumbir ao Congresso Nacional estabelecer quais serviços estão abrangidos pelo citado artigo 236, desde que respeitado um mínimo conceitual. Relembra que os registros de propriedade industrial, os de embarcações e aeronaves, os de atos constitutivos de sociedades comerciais, os de propriedade industrial e os funcionais, apenas para exemplificar, não estão na atribuição das serventias extrajudiciais. Conclui que apenas os registros definidos em lei ADI 4333 ordinária são exercidos exclusivamente em caráter privado. O Procurador-Geral da República, em relação à Ação Direta nº 4.227/DF, afirma não ter o requerente questionado todo o complexo normativo pertinente à matéria. Assevera que o tema de fundo poderá ser devidamente examinado no julgamento da Ação Direta nº 4.333/DF. Quanto ao mérito, anota competir ao Poder Público, nos termos do artigo 236, § 1º, da Constituição Federal, decidir quais serviços devem ou não ser prestados pelas serventias extrajudiciais, pois a delimitação das atividades registrais é atribuição do legislador ordinário. Consoante assinala, não há ofensa ao princípio da separação dos poderes, porquanto a fiscalização pelo Poder Judiciário tem como alvo apenas os serviços desempenhados pelos cartórios, o que se justificaria em virtude do controle que o Poder exerce sobre os serviços auxiliares. Ressalta não possuir qualquer utilidade o registro do contrato de alienação fiduciária de veículos automotores nas serventias extrajudiciais e aduz trazer ônus desproporcional ao consumidor a compulsoriedade. Deferi a intervenção da Confederação Nacional do Sistema Financeiro – CONSIF e da Federação Nacional das Empresas de Seguros Privados e de Capitalização – FENASEG, como terceiros interessados. O mesmo ocorreu na Ação Direta nº 4.333, em relação ao Instituto de Registro de Títulos e Documentos e de Pessoas Jurídicas do Brasil – IRTDPJBRASIL, parte autora no processo principal. É o relatório. O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Se os colegas me permitem, farei um breve histórico da legislação e da jurisprudência alusivas ao tema, para melhor elucidação da controvérsia. A alienação fiduciária em garantia surgiu no ordenamento jurídico brasileiro com a edição da Lei nº 4.728, de 1965, destinada à estruturação e ao desenvolvimento do mercado de capitais. Ganhou tratamento mais detalhado com a publicação do Decreto-Lei nº 911, de 1969, que alterou o artigo 66 da mencionada lei, a versar o conceito do instituto, e introduziu regra específica sobre a alienação fiduciária de veículos. Eis o teor dos preceitos: Art. 66. A alienação fiduciária em garantia transfere ao credor o domínio resolúvel e a posse indireta da coisa móvel alienada, independentemente da tradição efetiva do bem, tornando-se o alienante ou devedor em possuidor direto e depositário com todas as responsabilidades e encargos que lhe incumbem de acordo com a lei civil e penal. § 1º A alienação fiduciária somente se prova por escrito e seu instrumento, público ou particular, qualquer que seja o seu valor, será obrigatoriamente arquivado, por cópia ou microfilme, no Registro de Títulos e Documentos do domicílio do credor, sob pena de não valer contra terceiros, e conterá, além de outros dados, os seguintes: [...] § 10. A alienação fiduciária em garantia do veículo automotor, deverá, para fins probatórios, constar do certificado de Registro, a que se refere o artigo 52 do Código Nacional de Trânsito. ADI 4333 Como se observa, no § 1º do citado dispositivo, foi estabelecida, em âmbito genérico, a obrigatoriedade de registro dos contratos de alienação fiduciária nas serventias de títulos e documentos. No § 10, houve previsão específica, para fins probatórios, de anotação da existência do gravame no certificado de registro do veículo, em se tratando de automóveis. O quadro normativo decorrente da legislação ordinária gerou controvérsias acerca da obrigatoriedade de duplo registro do contrato de alienação fiduciária de veículos. Em 1969, o Supremo chegou a editar o Verbete nº 489 da Súmula, segundo o qual “a compra e venda de automóvel não prevalece contra terceiros, de boa-fé, se o contrato não foi transcrito no registro de títulos e documentos”. Posteriormente, o artigo 129 da Lei de Registros Públicos – de nº 6.015/73 – veio a dispor, em caráter geral, sobre a compulsoriedade de registro do citado título em cartório, como requisito de eficácia contra terceiros alheios à avença: Art. 129. Estão sujeitos a registro, no Registro de Títulos e Documentos, para surtir efeitos em relação a terceiros: [...] 5º) os contratos de compra e venda em prestações, com reserva de domínio ou não, qualquer que seja a forma de que se revistam, os de alienação ou de promessas de venda referentes a bens móveis e os de alienação fiduciária; A jurisprudência do Supremo, a partir de então, firmou-se no sentido de dispensar a anotação do contrato de alienação fiduciária no certificado de propriedade dos veículos, como se vê da leitura das seguintes ementas: ALIENAÇÃO FIDUCIÁRIA DE VEÍCULO ADI 4333 AUTOMOTOR. VALE CONTRA TERCEIROS, SE REGISTRADO O RESPECTIVO INSTRUMENTO NO REGISTRO DE TÍTULOS E DOCUMENTOS, INDEPENDENTEMENTE DE CONSTAR, OU NÃO, DO CERTIFICADO DE REGISTRO A QUE ALUDE O ART. 52 DO CÓDIGO NACIONAL DE TRÂNSITO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. (RE 85669, Relator(a): Min. XAVIER DE ALBUQUERQUE, SEGUNDA TURMA, julgado em 24 de agosto de 1976, Diário da Justiça de 10 de setembro de 1976, PP-***** RTJ VOL-00079-02 PP-00664) ALIENAÇÃO FIDUCIÁRIA DE VEÍCULO AUTOMOTOR. VALIDADE CONTRA TERCEIROS. A ALIENAÇÃO FIDUCIÁRIA DE VEÍCULO AUTOMOTOR VALE CONTRA TERCEIROS SE REGISTRADO O RESPECTIVO INSTRUMENTO NO REGISTRO DE TÍTULOS E DOCUMENTOS, INDEPENDENTEMENTE DE CONSTAR DO CERTIFICADO DE REGISTRO DE QUE TRATA O ART. 52 DO CÓDIGO NACIONAL DE TRÂNSITO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. (RE 113171, Relator(a): Min. FRANCISCO REZEK, Segunda Turma, julgado em 4 de dezembro de 1987, Diário da Justiça de 5 de fevereiro de 1988, PP-01385 EMENT VOL-01488-03 PP-00446) A situação alterou-se com a promulgação da Carta de 1988 e a atribuição conferida ao Superior Tribunal de Justiça para interpretar a legislação federal. Em 1993, o Tribunal editou o Verbete nº 92 da Súmula, de acordo com o qual “a terceiro de boa-fé não é oponível a alienação fiduciária não anotada no Certificado de Registro do veículo automotor”. Conforme se depreende, o Tribunal reconheceu os efeitos limitados decorrentes do registro da avença em cartório. Isso porque, diante da existência de mais de uma serventia no domicílio do credor e da ausência de centralização das informações, o futuro comprador do veículo teria de peregrinar por diferentes serventias, mediante o recolhimento de emolumentos para obter certidões em cada uma delas, pois se, em muitos ADI 4333 locais do Brasil, não há comunicação entre os cartórios, o que se dirá entre estes e os órgãos de trânsito. Consideradas as circunstâncias, ainda mais restrito se tornava o efeito da publicidade do registro no caso de automóvel licenciado em Estado da Federação diverso. Cabe lembrar que, para o leigo, regular comprador de veículos usados, fica difícil imaginar a necessidade de formular pesquisas em diferentes cartórios em busca de eventual gravame, especialmente ante a falta de notícia de ônus no certificado de propriedade do veículo. O Superior Tribunal de Justiça, então, atento à realidade social e à maneira como normalmente são realizados os negócios jurídicos de compra e venda de automóveis, modificou o entendimento sobre o tema. Mesmo que não tenha dispensado de forma expressa o registro do contrato no cartório de títulos e documentos, andou bem ao tomar decisão de modo a impedir surpresas a terceiros de boa-fé diante do exercício do direito de sequela pelo titular do automóvel. Em meados da década de noventa, sobreveio o novo Código de Trânsito Brasileiro – Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997 –, no qual ficaram revelados os documentos indispensáveis à expedição do certificado de propriedade de veículos e não constava, nesse rol, o registro do contrato de alienação fiduciária em garantia. Da nova moldura normativa decorreu o avanço da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça sobre a matéria, que, no julgamento do Recurso Especial nº 278.993/SP, mesmo antes da edição dos atos ora atacados, acabou por assentar a dispensa da transcrição do título em duplicidade. Eis a síntese do acórdão formalizado: ALIENAÇÃO FIDUCIÁRIA. VEÍCULO AUTOMOTOR. ANOTAÇÃO NO CERTIFICADO DE REGISTRO DO VEÍCULO. DETRAN. PUBLICIDADE. INEXIGIBILIDADE DE REGISTRO CARTORIAL PARA EXPEDIÇÃO DO DOCUMENTO DO VEÍCULO. 1. A exigência de registro em Cartório do contrato de alienação fiduciária não é requisito de validade do negócio ADI 4333 jurídico. Para as partes signatárias a avença é perfeita e plenamente válida, independentemente do registro que, se ausente, traz como única consequência a ineficácia do contrato perante o terceiro de boa-fé. Inteligência do art. 66, § 1º, da Lei n.º 4.728/65, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 911/69, e do art. 129, item 5º, da Lei n.º 6.015/73. 2. O Código Nacional de Trânsito (Lei n.º 9.503/97), ao disciplinar as regras de expedição dos Certificados de Registro de Veículo (arts. 122 e 124), não prevê como peça obrigatória a ser apresentada o contrato de alienação fiduciária registrado. 3. Ao interpretar sistematicamente o dispositivo nos §§ 1º e 10, do art. 66 da Lei n.º 4.728/65, c/c os arts. 122 e 124 da Lei n.º 9.503/97, e prestigiando-se a ratio legis, impende concluir que, no caso de veículo automotor, basta constar do Certificado de Registro a alienação fiduciária, uma vez que, desse modo, resta plenamente atendido o requisito da publicidade. 4. Destarte, se a Lei não exige o prévio registro cartorial do contrato de alienação fiduciária para a expedição de Certificado de Registro de Veículo, com anotação do gravame, não há como compelir a autoridade do DETRAN a proceder como quer o Recorrente. 5. Recurso Especial improvido. (REsp 278.993/SP, Rel. Ministra LAURITA VAZ, SEGUNDA TURMA, julgado em 15 de outubro de 2002, Diário da Justiça de 16 de dezembro de 2002, p. 292) Com a edição do Código Civil, do artigo 1.361, § 1º – “Constitui-se a propriedade fiduciária com o registro do contrato, celebrado por instrumento público ou particular, que lhe serve de título, no Registro de Títulos e Documentos do domicílio do devedor, ou, em se tratando de veículos, na repartição competente para o licenciamento, fazendo-se a anotação no certificado de registro” –, consolidou-se, no Superior Tribunal, o entendimento no sentido da ilegalidade de os departamentos de trânsito exigirem prévio registro cartorial, como condição para o ADI 4333 licenciamento do veículo automotor. Transcrevo, a título exemplificativo, a ementa do seguinte acórdão: PROCESSUAL CIVIL: MANDADO DE SEGURANÇA. ASSISTÊNCIA. NÃO CABIMENTO. ADMINISTRATIVO. CONTRATO DE ALIENAÇÃO FIDUCIÁRIA DE VEÍCULO AUTOMOTOR. EXPEDIÇÃO DO CERTIFICADO DE REGISTRO DO VEÍCULO. INEXIGIBILIDADE DE REGISTRO CARTORIAL. [...] 2. Nos termos do art. 66, § 1º, da Lei n.º 4.728/65, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 911/69, e do art. 129, item 5º, da Lei n.º 6.015/73, bem como do art. 1.361, § 1º, do novo Código Civil, o registro em Cartório do contrato de alienação fiduciária de veículo automotor não é requisito de constituição ou de validade do negócio jurídico, nem condição para a sua anotação no certificado de propriedade expedido pela autoridade de trânsito, mas formalidade destinada a dar ao negócio publicidade perante terceiros. 3. Embargos de divergência a que se nega provimento. (EREsp 278.993/SP, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 09/06/2010, DJe 30/06/2010) Com o claro risco de incorrer em redundância, o legislador ordinário, após a formalização do novo diploma civilista, ainda aprovou os artigos 6º, cabeça, § 1º e § 2º, da Lei nº 11.882, de 2008, e 14, § 7º, da Lei nº 11.795, de 2008, ambos questionados na ação direta em apenso. Na mesma linha do Código Civil de 2002, dispôs de modo expresso que, no financiamento de veículos automotores, independentemente da modalidade, o único registro exigível é o previsto no Código de Trânsito Brasileiro. Até aqui, estamos a recordar a legislação ordinária e a jurisprudência relacionadas à matéria, sem examinar qualquer questão constitucional. ADI 4333 Considerei este breve retrospecto necessário, de maneira a firmar, desde logo, algumas balizas. Primeiro, descabe conferir interpretação conforme à Constituição ao § 1º do artigo 1.361 do Código Civil. A técnica tem limites e não compete ao intérprete utilizá-la, subvertendo o texto literal da lei ou o alcance da norma. No caso, o Congresso Nacional não editou um, mas quatro atos normativos – o Código de Trânsito Brasileiro, o Código Civil e as Leis nº 11.795 e 11.882, de 2008 –, destinados a afastar a exigência de registro, em cartório, do contrato de alienação fiduciária em garantia de automóveis. Não me lembro de encontrar situação parecida na história brasileira, na qual a concepção do legislador, em vários momentos, tenha sido exposta, reiterada e corroborada, de maneira mais evidente, em sucessivas aprovações legislativas. Interpretar a parte final do preceito previsto no diploma civil de forma a substituir a conjunção “ou” pela conjunção “e” implica atribuir mudança radical à regra, dando-lhe sentido completamente diferente do aprovado pelo Parlamento. Os demais dispositivos questionados, dois deles editados após a publicação do Código Civil, mostram não haver dúvida legislativa sobre o assunto nem, reitero, ser a controvérsia passível de solução mediante interpretação conforme à Carta. A técnica é aplicável a texto aberto a interpretações distintas, o que não ocorre na espécie. Óptica diversa implica admitir a atuação do Supremo como legislador positivo, inovando normativamente. O passo é largo e ofensivo ao princípio republicano da separação dos poderes. Arguições concernentes à existência de suposto erro de revisão durante a tramitação do projeto do novo Código Civil são irrelevantes. A norma foi aprovada tal como proposta e, ainda que assim não o fosse, os atos posteriores deixam incontroversa a visão do Congresso Nacional relativamente ao tema. Segundo, o histórico legislativo apresentado torna estreme de dúvidas que a exigência de registro do contrato de alienação fiduciária nas serventias extrajudiciais foi criada, ainda na década de sessenta, por lei ordinária. Nada impede que o mesmo legislador, ante o implemento ADI 4333 de política pública diferente, extinga a obrigatoriedade. Por mais analítica que seja a Carta Federal brasileira, descabe querer dela extrair a compulsoriedade de registro de um contrato específico em uma instituição determinada. Requisitos atinentes à formação, validade e eficácia de contratos privados consubstanciam matéria evidentemente ligada à legislação federal e não ao texto constitucional. Terceiro, o requerente da Ação Direta nº 4.227/DF não se desincumbiu do ônus de impugnar todo o bloco normativo pertinente à controvérsia. Somente a eventual declaração de inconstitucionalidade do artigo 6º, cabeça, § 1º e § 2º, da Lei nº 11.882, de 2008, apresentar-se-ia inócua, na medida em que a essência da norma, segundo a qual os contratos de alienação fiduciária de veículos estão dispensados de registro nas serventias extrajudiciais, permaneceria no ordenamento jurídico, ante a vigência das disposições que não foram atacadas. A ação direta reclama o questionamento conjunto dos dispositivos relacionados ao tema, sob pena de inutilidade da declaração de inconstitucionalidade do preceito. Não se trata de mero formalismo. Mesmo sendo a causa de pedir aberta, no controle concentrado, a atuação do Tribunal deve estar restrita aos limites do pedido, pois descabe proclamar a inconstitucionalidade de ato normativo de ofício. Precedentes: Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.132, Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.242, ambas relatadas pelo ministro Moreira Alves, nº 2.215, relator ministro Celso de Mello, e nº 2.938, relator ministro Eros Grau. Por essa razão, não admito o pedido formulado na ação direta apresentada pelo Instituto de Registro de Títulos e Documentos e de Pessoas Jurídicas do Brasil – IRTDPJBRASIL, ficando prejudicada a apreciação da preliminar alusiva à ausência de legitimidade do requerente. Mas retorno à análise do mérito, considerada a ação direta de inconstitucionalidade em apenso. Orlando Gomes define a alienação fiduciária como o negócio jurídico mediante o qual uma das partes adquire em confiança a ADI 4333 propriedade de um bem, obrigando-se a devolvê-la quando se verificar o acontecimento a que se tenha subordinado tal obrigação, ou lhe for pedida a restituição. Cuidando-se de veículos automotores, constitui direito real de garantia sobre bens móveis, que se agrega aos demais direitos reais previstos na legislação extravagante e no artigo 1.225 do diploma civilista. Noto, sem adentrar campo reservado à atuação do Superior Tribunal de Justiça, que o artigo 1.226 do Código Civil é expresso no sentido de que os direitos reais sobre coisas móveis, quando constituídos ou transmitidos por ato entre vivos, são adquiridos pela tradição e não pelo registro. Este último, como requisito de validade de negócio jurídico tendo como objeto direito real, fica restrito a bens imóveis, nos termos do artigo 1.227. Por essa razão, o Superior Tribunal de Justiça destacou não ser o registro, em cartório, do contrato de alienação fiduciária condição de validade do negócio jurídico, mostrando-se a avença perfeitamente válida e eficaz entre as partes, independentemente da formalização do ato. No caso, firma-se o contrato e surge o gravame com a tradição, ainda que seja esta meramente ficta. Em outras palavras, o pacto é perfeitamente existente, válido e eficaz entre as partes, sem que necessário qualquer registro, o qual constitui mera exigência de eficácia do título contra terceiros. Toda matéria atinente à formação e eficácia desse contrato específico, aliás, está regulada no âmbito de competência do legislador ordinário e foi interpretada pelo Superior Tribunal, órgão incumbido de fazê-lo. Afastou-se, de maneira expressa, o caráter constitutivo do registro. O requerente sustenta a inconstitucionalidade dos dispositivos ora examinados, ante a previsão contida no artigo 236 da Carta da República, do exercício obrigatório em caráter privado dos serviços notariais e de registro e da fiscalização da atividade pelo Poder Judiciário. Afirma possuir natureza constitutiva o registro em cartório – o que já foi afastado – e assevera ser proibida a transferência do ato aos órgãos públicos. ADI 4333 Não lhe assiste razão. Inicialmente, relembro que o Supremo, no julgamento da Ação Direta nº 2.150/DF, da relatoria do Ministro Ilmar Galvão, analisando questão similar, assentou a constitucionalidade dos artigos 11 e 18 da Medida Provisória nº 1.925-5/2000. A óptica adotada ficou resumida na seguinte ementa, publicada no Diário da Justiça de 29 de novembro de 2002: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 11 E 18 DA MEDIDA PROVISÓRIA N.º 1.925-5, SUCESSIVAMENTE REEDITADA ATÉ O ADVENTO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N.º 32/2001. ALEGADA VIOLAÇÃO AOS ARTS. 5.º, CAPUT; 37, CAPUT, E 62, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Os dispositivos em referência, ao atribuírem aos órgãos de trânsito o registro de ônus reais sobre veículos automotivos de qualquer espécie, não ofendem as normas constitucionais indicadas. Os requisitos de relevância e urgência para edição de medida provisória são de apreciação discricionária do Chefe do Poder Executivo, não cabendo, salvo os casos de excesso de poder, seu exame pelo Poder Judiciário. Entendimento assentado na jurisprudência do STF. Ação julgada improcedente. Embora esteja previsto, no artigo 236 da Carta Federal, o exercício em caráter privado da atividade notarial e de registro, não há conceito constitucional fixo e estático de registro público. Ao reverso, no § 1º do mesmo dispositivo, estabelece-se que compete à lei ordinária a regulação das atividades registrais. O registro público é ato jurídico de caráter marcadamente formal, pois, ao contrário de outros como os de permuta, doação ou transação, hoje também regulados em lei ordinária, não preexiste a uma ordem jurídica positivada, tal como atualmente presente na sociedade moderna. O perfil do instituto foi delineado precipuamente pelas normas de direito civil e teria pouco sentido sem a legislação infraconstitucional relacionada à atividade. ADI 4333 Fazendo um paralelo com os direitos fundamentais, pode-se dizer que o ato registral está para o direito de propriedade assim como a permuta, a doação e a transação, apenas exemplificando, estão para direitos como à vida e à liberdade. No primeiro caso, o constituinte confia ao legislador a definição, em maior perspectiva, do próprio conteúdo do direito, na medida em que à legislação infraconstitucional cabe determinar as situações nas quais o simples ter estampa a propriedade. No segundo, o campo de conformação do legislador – boa parte da doutrina afirmaria restrição – é inegavelmente menor, porquanto da natureza dos direitos é possível, em grau mais elevado, extrair o respectivo conteúdo e limitação diretamente da Carta Federal. Na situação em exame, ainda é feita referência explícita, no Diploma Maior, à possibilidade de regular-se a atividade registral mediante lei. Não se consigna ser absoluta, no caso, a atividade discricionária do Parlamento nem se busca conferir ao legislador legitimidade para operar o total esvaziamento do instituto. Porém, da extinção, por meio de lei, da obrigatoriedade de registro de contrato específico em um cartório determinado não decorre tal situação. Em princípio, pode o legislador definir os atos jurídicos sujeitos a registro nas serventias extrajudiciais, em especial quando, após analisar o custo-benefício, verifica que a transcrição do título não traz segurança adicional suficiente ao ato para compensar a burocracia e os ônus impostos às partes sujeitas ao cumprimento da obrigação. O ministro Ilmar Galvão, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.150/DF, salientou: O registro dos títulos nos órgãos de trânsito e não nos serviços delegados de registro de que cuida o art. 236 da Constituição Federal, em nada compromete a publicidade e a segurança das relações respaldadas pelas cédulas de crédito bancário, assegurando o texto constitucional, em seu art. 5°, inciso XXXIV, aos interessados o direito à obtenção de certidões em repartições públicas. ADI 4333 Mostra-se evidente a necessidade de conferir publicidade ao contrato de alienação fiduciária em garantia de automóveis para que o ato tenha eficácia contra terceiros. Como no pacto a tradição é ficta e a posse do bem continua com o devedor, uma política pública adequada recomenda a criação de meios conducentes a alertar eventuais compradores sobre o real proprietário do bem, evitando fraudes, de um lado, e assegurando o direito de oposição da garantia contra todos, de outro. De acordo com o legislador, contudo, a exigência de registro em serventia extrajudicial acarreta ônus e custos desnecessários ao consumidor, além de não conferir ao ato a publicidade adequada. Para o leigo, é mais fácil, intuitivo e célere verificar a existência de gravame no próprio certificado de propriedade do veículo, em vez de peregrinar por diferentes cartórios de títulos e documentos ou ir ao cartório de distribuição, nos Estados que contam com serviço integrado, em busca de informações. Não age o Parlamento de maneira inconstitucional quando extingue procedimento registral desprovido de utilidade maior, mesmo porque inerente à ideia de serviço público, exercido em âmbito público ou privado, está o oferecimento de alguma garantia ou comodidade material à coletividade. Mais: a transcrição do negócio nas serventias extrajudiciais não consubstancia a única forma autorizada pela ordem normativa para conferir publicidade a atos jurídicos. Há diversas atividades análogas realizadas pelo Poder Público, a despeito do disposto no artigo 236 da Carta Federal. Menciono, apenas para exemplificar, o registro da propriedade industrial no Instituto Nacional da Propriedade Industrial (Lei nº 9.279, de 1996), o registro centralizado de aeronaves (Código Brasileiro de Aeronáutica), de embarcações na capitania dos portos (Lei nº 7.652, de 1988), o dos atos constitutivos de sociedades comerciais nas respectivas juntas (Lei nº 8.934, de 1994) e de sociedades de advogados no Conselho Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil. Todos representam prestação de serviços semelhantes, ainda que parte da doutrina, nesses casos, faça diferenciação entre cadastro em órgão público e registro público. ADI 4333 O alcance que o requerente pretende atribuir à expressão constitucional “registro público”, retirando do legislador ordinário qualquer liberdade para delimitação da atividade, colocaria todos os cadastros de informações em banco de dados com acesso geral sujeitos à disciplina do artigo 236 da Carta Federal, o que atingiria até mesmo a atividade realizada por outros entes privados, tais como os serviços de proteção ao crédito. Não é essa a abrangência do preceito. Em síntese, os limites da atividade registral das serventias extrajudiciais, exercida em caráter privado, não são previamente definidos na Constituição da República. A imprecisão e o caráter indeterminado da atividade – que não decorre da natureza das coisas – conferem ao legislador maior liberdade para, obedecida a proporcionalidade e o conteúdo mínimo dos conceitos indeterminados, limitar-lhe a amplitude. Não há ofensa ao princípio da separação de Poderes, pois a atividade fiscalizatória desempenhada pelo Judiciário é restrita aos serviços prestados pelos cartórios extrajudiciais, conforme versado em lei. Passo ao exame das arguições específicas voltadas à declaração de inconstitucionalidade do artigo 6º, cabeça, § 1º e § 2º, da Lei nº 11.882, de 2008. Os dispositivos mencionados foram editados em razão de emenda parlamentar à Medida Provisória nº 442, de 2008, que dispôs sobre operações de redesconto do Banco Central do Brasil, autorizou a emissão de Letra de Arrendamento Mercantil – LAM e deu outras providências. Ao submeter a norma à apreciação do Congresso Nacional, o Poder Executivo, na respectiva mensagem, deixou claro que o objetivo da proposição era aumentar a liquidez da economia, fomentar o crédito e simplificar procedimentos concernentes ao oferecimento de garantias e operações de arrendamento mercantil, tudo de modo a criar mecanismos para atenuar os efeitos internos da crise econômica e financeira internacional. Nesse contexto, a emenda parlamentar foi justificada na necessidade de extinguir custos acessórios relacionados ao financiamento de veículos ADI 4333 e, consequentemente, reduzir os impactos sofridos pelas montadoras do país. Segundo ficou exemplificado, em operações de arrendamento mercantil a envolver o financiamento de motocicletas, o pagamento de emolumentos chegava a representar 25% do valor do contrato, o que encarecia o crédito, afugentava compradores e contribuía para o agravamento da crise interna. Desse modo, considero presente a relação de pertinência temática entre a proposta e o objeto da medida provisória, pois ambas se fizeram voltadas a facilitar procedimentos e diminuir custos atinentes ao oferecimento de crédito. No caso, a previsão de que a anotação da existência do gravame no certificado de propriedade do veículo dispensa qualquer outro registro consubstanciou apenas meio para chegar ao fim almejado em ambas as proposições, qual seja: facilitar o financiamento. A par desse aspecto, é privativa da União a competência para editar leis sobre normas gerais de contratação, em todas as modalidades, trânsito, registros públicos, direito civil e comercial. Nenhum desses temas depende da iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo. A cabeça do artigo 6º da Lei nº 11.882 revela regra destinada a simplificar o procedimento ligado à alienação fiduciária de veículo automotor, matéria abrangida pelo direito civil. Igualmente, não se verifica ingerência indevida da União nos órgãos de trânsito estaduais ou ofensa ao pacto federativo. Os preceitos versados nos parágrafos vêm em apoio ao previsto na cabeça do dispositivo e visam evitar a burla. A nulidade de eventuais convênios é mera consequência lógica da norma estampada na cabeça do citado artigo, de observância obrigatória pelos órgãos de trânsito. Menciono ainda, a título ilustrativo, o artigo 120 do Código de Trânsito Brasileiro, segundo o qual os órgãos de trânsito dos estados ou do Distrito Federal devem registrar os veículos automotores na forma da lei. Quanto à alegação de ofensa a ato jurídico perfeito e à segurança jurídica, haja vista os convênios celebrados entre os órgãos de trânsito estaduais e os titulares das serventias extrajudiciais, confiro interpretação conforme à Constituição aos dispositivos em exame, de modo a permitir ADI 4333 que os convênios já pactuados por ocasião da edição da lei tenham vigência até o término do prazo estabelecido, vedada qualquer prorrogação. Ante o quadro, tenho como inadequada a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.227, formalizada pelo Instituto de Registro de Títulos e Documentos e de Pessoas Jurídicas do Brasil, e defiro parcialmente os pedidos formulados na Ação Direta nº 4.333/DF, assentando que os § 1º e § 2º do artigo 6º da Lei nº 11.882, de 2008, não se aplicam aos convênios celebrados antes da publicação da norma, declarando a constitucionalidade dos seguintes preceitos: artigo 1.361, § 1º, segunda parte, da Lei nº 10.406, de 2002, e do artigo 14, § 7º, da Lei nº 11.795, de 2008. 21/10/2015 PLENÁRIO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.333 DISTRITO FEDERAL O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, antes do voto propriamente dito, faço algumas observações. A primeira diz respeito ao Estado. O Estado, no exercício de uma atividade essencial, deve atuar a partir, estritamente, do orçamento, sem aportes, principalmente os que venham da iniciativa privada. A segunda – e essas observações, para efeito de registro nos Anais do Supremo, constarão do voto, depois que o receber degravado: julgo, Presidente, a partir da Lei das leis, que é a Constituição Federal; da Lei das leis que precisa ser um pouco mais amada pelos brasileiros e, especificamente, pelas autoridades públicas, e o faço com os olhos no Século XXI, presentes os interesses maiores dos concidadãos. Adotei, desde o primeiro dia, como juiz, premissa a direcionar ao máximo de eficácia da lei, com o mínimo de atividade judicante. Por que consigno isso? Porque a questão referente à adequação ou não da inicial na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.227 pressupõe visão do conjunto normativo e também – diria, até mesmo – da jurisprudência. Por isso, não vou destacar as preliminares, e principalmente a que precede, que é a de imperfeição da peça primeira da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.227. 21/10/2015 PLENÁRIO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.333 DISTRITO FEDERAL VOTO O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Senhor Presidente, eminentes Pares, eminente Relator, este tema, que se circunscreve em torno de um conjunto de questões evidentemente de índole inconstitucional, fez emergir um voto acutíssimo na área do Direito Civil. Poucas achegas há que se fazer ao brilhante voto proferido por Sua Excelência o eminente Ministro Marco Aurélio. Profiro o voto não sem antes, Senhor Presidente, destacar que não está em questão, a meu ver, a relevância da função pública notarial e registral delegada, o que se trata aqui é de um exame de conformidade constitucional. E também não me parece estar em questão um conjunto de manifestações, documentos e pareceres que foram acostados por todos os feitos. Tomo liberdade especial de fazer referência inclusive à manifestação do Desembargador José Renato Nalini, Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, a quem expresso imenso respeito e consideração, e evidentemente sempre presente nas grandes questões de interesse jurídico-social do Brasil. O voto que tenho a apresentar, Senhor Presidente, vou principiar fazendo a percepção que cheguei às mesmas conclusões de Sua Excelência o Relator com uma pequena ressalva que ainda carece de uma elucidação, se Sua Excelência o Relator assim me permitir. É que, em termos gerais, o art. 236 da Constituição, segundo também conclusão a que cheguei, não colide com os dispositivos citados, nomeadamente com o art. 1.361 e seus parágrafos, do Código Civil, nem mesmo com a legislação correlata. Não acho, da conclusão e do exame que fiz, que há ferimento e não vejo como acolher os aspectos suscitados pelos autores das ações diretas. Parece-me que o legislador, em um ato normativo legítimo e por meio do devido processo, admitiu como suficiente o registro apenas nos órgãos de licenciamento. O vocábulo registro é o ADI 4333 utilizado pelo Código Civil; há também jurisprudência desta Corte, especialmente a ADI nº 2.150, além de pronunciamento até mesmo do Conselho Nacional de Justiça, como aqui foi lembrado o Provimento nº 27/2012. Em conclusão, Senhor Presidente, para ser breve, em relação ao RE nº 611.639, acompanho Sua Excelência o Relator quer no conhecimento integral do recurso do Detran, quer no conhecimento parcial do recurso da CREF, e no provimento, na parte conhecida, integral, que Sua Excelência deu para reputar constitucionais às normas impugnadas. Em relação à ADI nº 4.333, não obstante a conclusão seja semelhante, no meu modo de ver, os convênios celebrados devem ter, com a devida vênia, os seus efeitos preservados e até mesmo a sua respectiva higidez até a vigência da lei. Acredito que, ao depois, a menos que houvesse - e essa é a razão do pedido de elucidação à Sua Excelência o Relator alguma razão maior de segurança jurídica ou de preservação de atos jurídicos que tenham sido praticados. Se não houver essa razão maior, votaria, no caso da Ação Declaratória de Inconstitucionalidade nº 4.333, pela improcedência com a ressalva dos convênios e dos seus efeitos até a vigência da Lei respectiva, que é a Lei nº 11.882/2008. O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – O meu voto é justamente nesse sentido. O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Então, sendo nesse sentido, estamos de pleno acordo. Acompanho, integralmente, o eminente Relator. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Pois não. Essa era a dúvida que eu também teria e faria ao eminente Relator. Quer dizer, a partir, então, do momento em que a nova Lei incide, cessam os convênios anteriores, ressalvados os atos jurídicos perfeitos já praticados. 21/10/2015 PLENÁRIO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.333 DISTRITO FEDERAL VOTO O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Senhor Presidente, o ponto central da questão constitucional aqui debatida é saber se a instituição ou a transmissão de direitos reais de coisas móveis depende de registro em cartório de títulos e documentos. E, mais, se essa dependência decorre da Constituição. A resposta é negativa. A Constituição não trata disso. A Constituição estabelece que Direito Civil em geral (e, portanto, direitos reais em particular) é matéria de competência legislativa privativa da União, que se exerce por legislação ordinária. Se nós fôssemos responder afirmativamente a essa pergunta teríamos consequências muito mais estremadas do que as aventadas na inicial desta ação. Aqui, parodiando o que disse o professor Sérgio Bermudes, diria que essa afirmação seria um argumento com excesso de eficiência, pois a propriedade definitiva também é direito real, que, portanto, dependeria de registro. Realmente, se a alienação fiduciária, que importa propriedade resolúvel, dependesse de registro, com igual ou maior razão deveria ser registrada a propriedade definitiva. E mais: não só os veículos automotores, mas, também, outras espécies de veículos deveriam ser objeto de registro para constituir ou transmitir tanto a resolúvel quanto a definitiva, e aí vamos falar em bicicleta, em veículos de tração animal. E mais: de bens domésticos, de geladeiras, de televisores. Se os direitos reais sobre bens móveis dependessem de registro, também a alienação desses bens todos deveria ser registrada para haver alienação, quando, sabemos todos, pelo Código Civil, a propriedade deles se transfere pela tradição. Portanto, além de não se tratar de matéria constitucional, não procede o argumento de que a instituição ou a transmissão dos direitos reais depende de registro. De modo que, nesse ponto, eu acompanho o Relator. O ponto específico que pode causar maior polêmica é esse referente ADI 4333 ao art. 6º, § 1º: "Art. 6º. §1º. Consideram-se nulos quaisquer convênios celebrados entre entidades de títulos e registros públicos e as repartições de trânsito competentes para o licenciamento de veículos, bem como portarias e outros atos normativos por elas editados, que disponham de modo contrário ao disposto no caput deste artigo." Esse dispositivo, evidentemente, tem que ser lido como dispondo para o futuro. A dificuldade residirá, certamente, nos efeitos da disposição normativa sobre convênios existentes. Ora, esses convênios têm natureza normativa (o próprio dispositivo alude a "outros atos normativos"). E se têm natureza normativa, o reflexo do § 1º do art. 6º é o do efeito revogatório, ex nunc. É o que se passa com o advento de uma nova norma em relação à norma anterior. Naturalmente, vão ficar preservados os efeitos jurídicos já produzido até a data da revogação, mas, daí para frente, não. De modo que, com essas observações, também acompanho o Relator, louvando a profundidade do seu voto. 21/10/2015 PLENÁRIO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.333 DISTRITO FEDERAL VOTO A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhor Presidente, eu ainda resumiria mais: na minha percepção, a tese central nos levaria a definir se guarda conformidade com a Constituição Federal a legislação infra - considerados todos esses dispositivos invocados -, ao atribuir o registro a que esta legislação infraconstitucional condiciona a propriedade fiduciária, direito real, quando se trata de veículo automotor, à repartição competente para o licenciamento, com a anotação no certificado de registro correspondente. E tudo tendo como parâmetro basicamente o artigo 233 da Constituição, quando diz que os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado por delegação do serviço público. Eu peço todas as vênias aos que compreendem em contrário, mas também não encontro inconstitucionalidade nesses dispositivos apontados, em especial, o Código Civil, artigo 1.361, no seu §° 1, parte final. Foi a leitura que fiz. Especificamente quanto ao aspecto agora destacado pelo Ministro Teori e que ensejou o acolhimento em parte dos pedidos deduzidos pelo eminente Relator, cujo voto sempre percuciente merece toda a minha admiração, eu ficaria mais confortável com o juízo de improcedência, mas fazendo a ressalva - que entendo absolutamente pertinente - dos convênios celebrados até o momento da edição, tal como propôs Relator. Ficaria mais confortável, insisto, com o juízo de improcedência, mas não fecho questão, Senhor Presidente. Acompanho. 21/10/2015 PLENÁRIO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.333 DISTRITO FEDERAL ANTECIPAÇÃO AO VOTO A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Senhor Presidente, também estou acompanhando o Relator. Quanto ao recurso extraordinário, quero fazer referência à circunstância de que este conhecimento parcial, com relação a um dos recorrentes, não altera a conclusão quanto ao que se assenta, e que é o núcleo da questão, ou seja, o reconhecimento da constitucionalidade do dispositivo do Código Civil, e, portanto, da possibilidade plena de se ter esta anotação validamente. O mesmo quanto à ADI nº 4.333, na qual concluí pela improcedência da ação, levando em consideração que não se altera essa conclusão relativamente aos convênios, aqui declarados hígidos se celebrados antes do advento da norma. Daí a minha ênfase à fala do Ministro-Relator, que, logo no início, afirmou levar em consideração que estamos no século XXI, e que, portanto, o que se quer é mais leveza para o cidadão e não mais burocracia. Acompanho, portanto, o Ministro-Relator nos dois casos Presidente. 21/10/2015 PLENÁRIO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.333 DISTRITO FEDERAL VOTO A Senhora Ministra Cármen Lúcia (vogal): 1. Como relatado, a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, foi ajuizada pelo Partido da República contra o art. 1.361, § 1º, da Lei n. 10.406/2002 (Código Civil), o art. 14, § 7º, da Lei n. 11.795/2008 e o art. 6º da Lei n. 11.882/2008. 2. O Autor argumenta que as normas impugnadas contrariam os arts. 5º, inc. XXXII, 170, inc. V, 236, caput, § 1º, da Constituição da República. Alega que “por força desses dispositivos legais, se tem entendido que seria possível e válida a constituição de contratos de alienação fiduciária de veículos automotores, com a produção de efeitos probatórios contra terceiros, sem a efetuação do seu registro junto às serventias extrajudiciais de títulos e documentos. Bastaria, para tanto, efetuar a anotação da alienação fiduciária no certificado de registro do veículo transacionado, na suposta conformidade com o previsto na Lei n. 9.503, de 23 de setembro de 1997. Esta compreensão colide frontalmente com princípios consagrados na nossa Constituição. Conforme se demonstrará a seguir, ao se admitir tal diretriz interpretativa para o §1º do art. 1.361 do Código Civil Brasileiro (Lei n. 10.406/2002), bem como ao se atribuir eficácia para o disposto nos arts. 14, §7S, da Lei n. 11.795/08 e 62 da Lei n2 11.882/2008, restam ofendidos, simultaneamente, de modo inequívoco: a) a disposição constitucional que estabelece o princípio do exercício compulsório da função pública notarial e registral por particulares (art. 236, "caput", da C.F.); b) a disposição constitucional que prevê a fiscalização do Poder ADI 4333 Judiciário sobre os serviços de registro público (art. 236, §1°, da CF.); c) as disposições constitucionais relativas ao direito de proteção ao consumidor (art. 5º, XXXII e art. 170, V, da CF.)”. Requer a) “a fixação de interpretação conforme a Constituição para o art. 1.361, §1º, do Código Civil Brasileiro (Lei n° 10.406/2002) ou, caso entenda essa Egrégia Corte, seja sustada parcialmente a sua eficácia” e b) a suspensão cautelar da “eficácia dos artigos 14, § 7º, da Lei n. 11.795, de 08 de outubro de 2008, e 6º, ‘caput’, §§ 1° e 2º, da Lei na 11.882, de 23 de dezembro de 2008”. No mérito, pede a a) “a fixação de interpretação conforme a Constituição do art. 1.361, §1°, do Código Civil Brasileiro (Lei n° 10.406/2002), de modo a que se estabeleça como vigente a norma de que se dará a constituição da "propriedade fiduciária com o registro do contrato, celebrado por instrumento público ou particular, que lhe serve de título, no Registro de Títulos e Documentos do domicílio do devedor, e, em se tratando de veículos, na repartição competente para o licenciamento, fazendo-se a anotação no certificado de registro". Caso não se entenda como cabível, todavia, "In casu", a fixação de interpretação conforme a Constituição, requer o Autor seja declarada a inconstitucionalidade parcial deste dispositivo, retirando-se de seus termos a expressão "ou, em se tratando de veículos, na repartição competente para o licenciamento, fazendo-se a anotação no certificado de registro” e b) a declaração de inconstitucionalidade dos “artigos 14, § 7º, da Lei n. 11.795, de 08 de outubro de 2008, e 6º, ‘caput’, §§ 1° e 2º, da Lei na 11.882, de 23 de dezembro de 2008”. 3. A Presidência da República, o Senado Federal, a Câmara dos Deputados, a Advocacia-Geral da União e a Procuradoria-Geral da República manifestaram-se pela improcedência do pedido. 4. A Confederação Nacional do Sistema Financeiro – CONSIF, a Federação Nacional das Empresas de Seguros Privados e de Capitalização -FENASEG e a Associação dos Notários e Registradores do Brasil – ANOREG/BR foram admitidos como amici curiae. ADI 4333 5. As normas impugnadas estabelecem: Lei n. 10.406/2002 “Art. 1.361. Considera-se fiduciária a propriedade resolúvel de coisa móvel infungível que o devedor, com escopo de garantia, transfere ao credor. § 1º Constitui-se a propriedade fiduciária com o registro do contrato, celebrado por instrumento público ou particular, que lhe serve de título, no Registro de Títulos e Documentos do domicílio do devedor, ou, em se tratando de veículos, na repartição competente para o licenciamento, fazendo-se a anotação no certificado de registro”. Lei n. 11.795/2008 “Art. 14. No contrato de participação em grupo de consórcio, por adesão, devem estar previstas, de forma clara, as garantias que serão exigidas do consorciado para utilizar o crédito. (…) § 7º A anotação da alienação fiduciária de veículo automotor ofertado em garantia ao grupo de consórcio no certificado de registro a que se refere o Código de Trânsito Brasileiro, Lei no 9.503, de 23 de setembro de 1997, produz efeitos probatórios contra terceiros, dispensado qualquer outro registro público”. Lei n. 11.882/2008 “Art. 6º Em operação de arrendamento mercantil ou qualquer outra modalidade de crédito ou financiamento a anotação da alienação fiduciária de veículo automotor no certificado de registro a que se refere a Lei no 9.503, de 23 de setembro de 1997, produz plenos efeitos probatórios contra terceiros, dispensado qualquer outro registro público. § 1º Consideram-se nulos quaisquer convênios celebrados entre entidades de títulos e registros públicos e as repartições de trânsito competentes para o licenciamento de veículos, bem como portarias e ADI 4333 outros atos normativos por elas editados, que disponham de modo contrário ao disposto no caput deste artigo. § 2º O descumprimento do disposto neste artigo sujeita as entidades e as pessoas de que tratam, respectivamente, as Leis nos 6.015, de 31 de dezembro de 1973, e 8.935, de 18 de novembro de 1994, ao disposto no art. 56 e seguintes da Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990, e às penalidades previstas no art. 32 da Lei no 8.935, de 18 de novembro de 1994”. 6. O que se põe em foco na presente ação direta de inconstitucionalidade é se a dispensa de registro de contratos de alienação fiduciária nas serventias extrajudiciais de registros e documentos (nos termos dos arts. 1.361, § 1º, do Código Civil, do art. 14, § 7º, da Lei n. 11.882/2008 e do art. 6º, §§ 1º e 2º, da Lei n. 11.795/2008) contraria os arts. 5º, inc. XXXII, 170, inc. V, 236, caput, § 1º, da Constituição da República. 7. As normas constitucionais tidas por contrariadas estabelecem: “Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (…) XXXII - o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor;” “Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: (...) V - defesa do consumidor;” “Art. 236. Os serviços notariais e de registro são exercidos em ADI 4333 caráter privado, por delegação do Poder Público. (Regulamento) § 1º Lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade civil e criminal dos notários, dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder Judiciário”. 8. Cumpre registrar, inicialmente, que desde maio de 2013 tramita no Senado Federal o Projeto de Lei do Senado n. 154/2013 objetivando a “altera[ção] do §§ 1º e inse[rção dos] §§ 4º e 5º ao art. 1361 da Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil) [e a] altera[ção] do art. 6º da Lei n. 11.882, de 2008”: “Art. 1º - O § 1º do art. 1.361 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 – Código Civil, passa a vigorar com a seguinte redação e acrescido dos seguintes §§ 4º e 5º: “Art. 1. 361.................................................... § 1º - A propriedade fiduciária será constituída mediante registro do contrato, celebrado por instrumento público ou particular, que lhe serve de título, no Registro de Títulos e Documentos do domicílio do devedor.” (NR) § 2º. ........................................................... § 3º. ........................................................... § 4º Tratando-se de veículos, a repartição de trânsito competente para o licenciamento será comunicada pelo credor, para anotação do gravame e sua baixa, no prazo 30 dias (art. 123 do Código Brasileiro de Trânsito) para anotação e expedição de novo certificado de registro do veículo. § 5º A falta de anotação imediata sujeita o credor à multa (art. 233 da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997 - Código Brasileiro de Trânsito), sem prejuízo das sanções regulamentadas no art. 56, da Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990 – Código de Proteção e Defesa do Consumidor (NR) Art. 2º - O art. 6º, da Lei nº 11.882, de 2008, passa a vigorar com a seguinte redação: Art. 6º Em operação de arrendamento mercantil ou qualquer outra modalidade de crédito ou financiamento, a anotação da alienação fiduciária de veículo automotor ou a baixa do gravame, no certficado ADI 4333 de registro a que se refere a Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, fica a cargo do credor fiduciário. Parágrafo Único - A falta de anotação imediata sujeita o credor à multa (art. 233 da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997 - Código Brasileiro de Trânsito).” (NR) Art. 3º - Fica refogado o § 2º do art. 6º da Lei nº 11.882, de 2008. Art. 4º - Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação”. Consta da justificativa apresentada pelo Senador Vicentinho Alves: “A atual redação do § 1º do art. 1.361 do Código Civil ensejou uma até hoje interminável discussão nos meios jurídicos acerca de seu conteúdo e resultou na judicialização de sua inteligência, esbarrando no Supremo Tribunal Federal. Se o espírito do legislador era o de proteger o consumidor e simplificar o registro do contrato de compra e venda de veículos com cláusula de alienação fiduciária, o efeito foi justamente o contrário. Como se verá. Antes do advento do Código Civil, a alienação judiciária era regida pela Lei nº 4.728, de 14 de julho de 1965, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 911, de 1º de outubro de 1969. No seu art. 66, § 1º, a predita lei estabelece que “a alienação fiduciária somente se prova por escrito e seu instrumento, público ou particular, qualquer que seja o seu valor, será obrigatoriamente arquivado, por cópia ou microfilme, no Registro de Títulos e Documentos do domicílio do credor, sob pena de não valer contra terceiros” (...). Para possibilitar a oponibilidade erga omnes (contra terceiros), a lei também exigia (art. 66, § 10) como requisito a anotação da alienação fiduciária no Certificado de Registro de Veículo (CRV), expedido para todo veículo licenciado, a teor do art. 121 do atual Código Nacional de Trânsito (Lei nº 9.503/97). O conflito se acentuou com a Lei nº 11.882, de 2008, que no caput do seu artigo 6º, parte final, dispensa o registro notarial ou qualquer outro, com o lançamento do gravame simplesmente a pedido do credor. Ainda maior a gravidade, porque os parágrafos 1º e 2º, do ADI 4333 referido Diploma Legal, estabelecem as sanções da Lei de Registros Públicos (LRP) e do Código de Proteção e Defesa do Consumidor (CPDC), aos notários que registrarem tais contratos. Por seu turno, conflita com a Lei de Registros Públicos (Lei nº 6.015/73) determina a obrigatoriedade de os contratos de compra e venda em prestações, de compra e venda com reserva de domínio, os de alienação ou de promessas de venda referentes a bens móveis e os de alienação fiduciária serem levados a registro no Registro de Títulos e Documentos para surtirem efeitos em relação a terceiros (art. 129, § 5º). Ao prestigiar em diversos Diplomas legais a alienação fiduciária, quis o legislador, ladeado com a doutrina, materializar a ideia de que este instituto consubstancia autêntico direito real de garantia e, como os demais direitos reais, tem natureza constitutiva e também depende do registro próprio para tornar-se oponível erga omnes. Não são poucos os que confundem cadastro, ou anotação, com registro. Este último confere efeito jurídico ao ato ou fato, gerando direitos, como os de oponibilidade, enquanto a anotação e cadastro são atos consequentes. Registro público, como anotou Washington de Barros Monteiro, é o conjunto de atos autênticos tendentes a ministrar prova segura e certa do estado das pessoas (físicas ou jurídicas), de títulos e documentos, da propriedade imobiliária e do inadimplemento do devedor. O registro público tem como princípios: a) publicidade: atesta a boa fé e faz presumir a certeza dos assentamentos; b) autenticidade: presunção juris tantum de verdade; c) segurança: com o registro, criase uma malha firme e completa de informações; e d) eficácia: produz efeitos jurídicos porque é baseado na segurança dos assentos, na autenticidade dos negócios e nas declarações para ele transpostas. Nessa linha, a anotação de gravame que a repartição de trânsito faz no certificado de propriedade do veículo obedece a um comando formal anterior, que é o registro do contrato no Registro de Títulos e Documentos. Sempre foi assim no tocante aos veículos e ainda hoje é com relação aos bens imóveis (em comparação, a hipoteca). Sob tal inspiração – o de dar segurança jurídica aos negócios ADI 4333 contratados formalmente – os constituintes de 1988 estamparam o art. 236 na Lei Fundamental, que traz a seguinte dicção: “Art. 236. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público. § 1º Lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade civil e criminal dos notários, dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder Judiciário. § 2º Lei federal estabelecerá normas gerais para fixação de emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e de registro. § 3º O ingresso na atividade notarial e de registros depende de concurso público de provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses”. Dispensável qualquer exercício exegético para, pela simples leitura do mencionado art. 236 da Constituição Federal, asseverar que: 1) os serviços notariais e de registro só podem ser exercidos, em caráter privado, por delegação do Poder Público; 2) a atividade registral e notarial será regulada por lei; 3) os notários, os oficiais de registro e seus prepostos são responsáveis civil e criminalmente pelos seus atos; 4) essas atividades são fiscalizadas pelo Poder Judiciário; e 5) os emolumentos relativos aos atos praticados são fixados por lei federal. De mais, impõe-se assentar que é da competência privativa da União legislar sobre os registros públicos, ex vi do art. 22, XXV, da Lei Maior, ao passo que os aspectos administrativos dos órgãos que os executam são de competência dos Estados-membros. Em sentido contrário, isso significa que os serviços notariais e de registro não podem ser exercidos SEM delegação do Poder Público; NÃO podem ser exercidos pelo Estado, direta ou indiretamente; cabendo ao Poder Judiciário a fiscalização dos serviços, NÃO podem ser executados pela repartição competente para o licenciamento (como prescreve inconstitucionalmente o § 1º do art. 1.361 do Código Civil), subordinada ao Poder Executivo. Com efeito, enquanto à repartição competente para o licenciamento do veículo cabe fazer a anotação do gravame no ADI 4333 certificado de propriedade (CRV), o registro do contrato de alienação fiduciária é atribuição constitucional dos Oficiais de Registro. É uma relação de causa (registro) e efeito (anotação). Abstraindo os aspectos jurídicos do ato registral e a consequente segurança jurídica deferida ao proprietário de veículo, os efeitos produzidos pela redação do § 1º do art. 1.361 do Código Civil foram desastrosos. Sem condições técnicas e factuais para fazer o “registro” da alienação fiduciária, as “repartições competentes para o licenciamento” decidiram licitar esses complexos serviços a empresas privadas. Sem experiência, técnica, fé pública, possibilidade de responsabilização civil e criminal, longe da fiscalização do Poder Judiciário, sem delegação legal (como impõe a Constituição) e sem limites no preço dos serviços, essas empresas foram censuradas pelos Tribunais de Contas, que detectaram editais dirigidos e outras graves falhas na licitação. Assim, instalou-se a desordem jurídica e o consumidor, que teoricamente seria beneficiado pelo novo Código Civil, passou a ser o maior prejudicado, em casos tais: desprovido de segurança jurídica e vítima dos preços exorbitantes dos novos “registradores”. Nesse particular, o projeto em comento, além de cometer ao credor fiduciário a obrigação de levar a registro público o contrato, obriga-o não apenas a efetuar a anotação do gravame, como lhe impõe a obrigação de efetuar junto ao órgão de trânsito a baixa da anotação, resolvido o contrato, eis que do conflito resultara a falta de liberação imediata, em muitos casos, trazendo insegurança jurídica e ônus excessivo ao consumidor, aumentando as filas de atendimento nos departamentos de trânsito e sobrecarregando os órgãos judiciários e de atendimento consumerista. O fato é que, independente do posicionamento do Poder Judiciário, há incompatibilidade entre o § 1º do art. 1.361 (parte final) do Código Civil e o art. 236 da Constituição Federal. De outra sorte, a imposição ao fornecedor da obrigação de providenciar as anotações de gravame e baixa do gravame nos registros do órgão de trânsito competente, com a incidência da multa do Código de Trânsito para a demora ou descumprimento da obrigação, implica proteção ao consumidor que, não raro, fica ADI 4333 impedido de alienar o bem a outrem, por abuso ou leniência do fornecedor. Restabelecer, pois, o princípio da legalidade, o valor jurídico do instituto da alienação fiduciária e devolver ao local próprio, os Cartórios, o poder de fazer o registro dos contratos sob controle e fiscalização do Poder Judiciário, com preços controlados, segurança, publicidade, autenticidade e eficácia, é o objetivo do presente projeto de lei, para o qual peço o apoio dos meus pares para a sua aprovação”. A partir da leitura das alterações propostas e da justificativa a elas atribuídas seria possível concluir pelo atendimento do pedido formulado pela Autora desta ação direta de inconstitucionalidade. Entretanto, enquanto não for alterado pelo Poder União o conteúdo normativo do objeto desta ação constitucionalidade das normas questionadas até pronunciamento deste Supremo Tribunal Federal, pelo mérito. Legislativo da presume-se a o definitivo que passo ao 9. Essa discussão não é nova neste Supremo Tribunal Federal. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.150/DF, de relatoria do Ministro Ilmar Galvão, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal assentou: “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 11 E 18 DA MEDIDA PROVISÓRIA N.º 1.925-5, SUCESSIVAMENTE REEDITADA ATÉ O ADVENTO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N.º 32/2001. ALEGADA VIOLAÇÃO AOS ARTS. 5.º, CAPUT; 37, CAPUT, E 62, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Os dispositivos em referência, ao atribuírem aos órgãos de trânsito o registro de ônus reais sobre veículos automotivos de qualquer espécie, não ofendem as normas constitucionais indicadas. Os requisitos de relevância e urgência para edição de medida provisória são de ADI 4333 apreciação discricionária do Chefe do Poder Executivo, não cabendo, salvo os casos de excesso de poder, seu exame pelo Poder Judiciário. Entendimento assentado na jurisprudência do STF. Ação julgada improcedente” (DJ 29.11.2002). Consta do voto do Ministro Relator Ilmar Galvão: “Quando da apreciação do pedido de medida cautelar, assim analisei a controvérsia dos autos, in verbis : Os arts. 11 e 18 da Medida Provisória n.º 1.925-5 tratam do registro da Cédula de Crédito Bancário, realizado para que os títulos tenham eficácia contra terceiros, no caso de constituírem garantias reais. Nenhum dos dois artigos, como visto, excepciona a exigência de registro para constituição de garantia real, pelo contrário, regulam eles a forma como este deve ser realizado, determinando, no caso dos veículos automotores, o órgão competente para tanto. Não há, assim, violação aos princípios da publicidade e da segurança, mas somente uma regulação que visa a garantir a publicidade e a segurança das operações realizadas por meio de cédulas de crédito bancário. O registro dos títulos nos órgãos de trânsito, e não nos serviços delegados de registro de que cuida o art. 236 da Constituição Federal, em nada compromete a publicidade e a segurança das relações respaldadas por cédulas de crédito bancário, assegurando, o texto constitucional, em seu art. 5.º, inc. XXXIV, aos interessados o direito à obtenção de certidões em repartições públicas. (...) Convencido de tais fundamentos, meu voto julga improcedente a presente ação direta, declarando a constitucionalidade dos arts. 11 e 18 da Medida Provisória n.º 2.160-25, de 23 de agosto de 2001, perenizada pela Emenda Constitucional n.º 32/2001 até a futura apreciação pelo Congresso” (DJ 29.11.2002). No mesmo sentido foi o voto do Ministro Sepúlveda Pertence: “Sr. Presidente, o excepcional na Constituição é a atividade de ADI 4333 registros públicos ser exercida, conforme o art. 236, em caráter privado, mediante delegação do poder público. Quem pode delegar pode não delegar. Foi o que fez a lei, com relação aos veículos, como deveria ter feito a Constituição, transformando em atividade pública o registro público”(DJ 29.11.2002). 10. Como destacado na manifestação do Senado Federal: “A alienação fiduciária em garantia configura ‘negócio jurídico pelo qual uma das partes adquire, em confiança, a propriedade de um bem, obrigando-se a devolvê-la quando se verifique o acontecimento a que se tenha subordinado tal obrigação, ou lhe seja pedida restituição’, na definição de Orlando Gomes. Desde seu advento, com a Lei de Mercados Capitais (Lei n° 4.728, de 14 de julho de 1965), a alienação fiduciária em garantia deveria ser registrada no Registro Público de Títulos e Documentos sob pena de não valer contra terceiros. O §10 do art. 66 da mesma lei impunha a anotação no Certificado de Registro do veículo para fins probatórios. Já sob a égide da Constituição Republicana de 1988, e ainda na vigência do Código Nacional de Trânsito - Lei n° 5.108, de 21 de setembro de 1966 - o Superior Tribunal de Justiça editou a Súmula n° 92/STJ, segundo a qual ‘a terceiro de boa-fé não é oponível a alienação fiduciária não anotada no certificado de registro do veículo automotor’, fundamentada no art. 52 do Código. (…) O novo Código Civil, adotando a orientação jurisprudencial sobre a matéria e positivando-a em nossa ordem jurídica, estabeleceu: (…) Posteriormente, vieram a lume as leis n° 11.795/2008 e 11.882/2008. Como exposto no tópico anterior, em ambas foram inseridos, durante a tramitação no Congresso Nacional, dispositivos que visavam à simplificação do registro dos contratos de alienação fiduciária referentes a veículos automotores. Assim, reforçou-se o sentido (aliás, já bastante claro!) de exclusividade de registro no departamento de trânsito conforme a ADI 4333 regra constante no §1° do art. 1.361, e que alguns doutrinadores e operadores do direito insistiam em ler, francamente contra legem, como um dever acessório ao do registro no cartório extrajudicial. Vê-se daí que o legislador não fez mais do que positivar uma regra que já estava consolidada na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e cuja constitucionalidade já passara imaculada sob o crivo do STF no julgamento da ADI-MC n. 2.150/DF. Como restou claro pela leitura dos relatórios e da justificação das emendas que inseriram os preceitos nas Leis n° 11.882 e 11.795, ambas de 2008, a mens legislatoris (que serve de referencial para a percepção da própria mens legis) é inequívoca: simplificar a aquisição de veículos, reduzir a burocracia e os custos dessas operações, reconhecendo que o único registro socialmente relevante e eficiente em vista de garantir publicidade da alienação fiduciária de veículos é aquele procedido pela autoridade de trânsito, que fica anotado no certificado de licenciamento. DO CONCEITO EXCLUSIVAMENTE FORMAL DE REGISTROS PÚBLICOS. A argumentação central do autor da presente ADI se concentra no seguinte silogismo: 1) Os registros públicos, por força da Constituição, são função exclusiva dos particulares delegatários. 2) Ora, o registro da alienação fiduciária em garantia de veículo automotor é registro público. 3) Logo: o registro da alienação fiduciária em garantia de veículo automotor é função exclusiva dos particulares delegatários. A operação lógica é adequada; no entanto, as premissas do silogismo, tanto a maior quanto a menor, não correspondem adequadamente às normas constitucionais que regem a matéria. Sendo falsas as premissas, assim o será a conclusão. Senão, vejamos. A Carta da República, de fato, determina que a atividade registral será exercida em caráter privado, por delegação do Poder Público, conforme o preceito do art. 236, caput. O texto constitucional, no entanto, não preenche o sentido do conceito de serviços notariais e de registro. ADI 4333 Será possível extrair da própria natureza das coisas que são os serviços notariais e de registro? Parece que não. Há certos bancos de dados e registros públicos que tradicionalmente não são operados por notários, registradores e tabeliães, como é o caso dos registros de comércio, feitos na Junta Comercial, dos registros marítimos, feitos em diário de bordo, dos registros consulares, dos registros veiculares, e mesmo de registros funcionais e pessoais (todos esses com fé-pública, inerente aos atos do Poder Público). Daí se extrai que os serviços notariais e de registro não têm definição ou conceito material que seja aplicável imediatamente a partir da Constituição da República. A definição das atividades relativas aos serviços notariais e de registros foi legada ao legislador ordinário, conforme se lê do §1° do mesmo artigo 236 da Carta Política, verbis: (...) As atividades de registro configuram um conceito constitucional indeterminado, referente a uma esfera de realidade cujos limites não são claramente divisáveis a priori. Segue, portanto, a estrutura de zonas de certeza (positiva e negativa) mediadas por um halo, onde prevalece a imprecisão, e carece recorrer ao princípio da proporcionalidade para aferir sua incidência. A primeira verificação do princípio da proporcionalidade e da definição mínima de conceitos indeterminados, por óbvio, é de incumbência do legislador. Tais atividades, à evidência, comportam um mínimo conceitual necessário, que não pode ser esvaziado a ponto de se extinguir; da mesma forma, a excessiva expansão das atividades sujeitas a registro público pode ser alvo de controle de constitucionalidade, se causar afronta a outros preceitos da Carta da República. Contudo, no largo (e, a priori, não-delimitável) halo conceitual, vale a decisão do legislador ordinário. E ao Congresso Nacional, portanto, que incumbe decidir quais serviços estarão sujeitos às normas próprias de registro público. Não há predefinição material das atividades dos notários e registradores: suas atribuições decorrem de opção legislativa - são um conceito formal, legal, e não constitucional. Donde: a anotação de alienação fiduciária de veículo automotor não configura serviço notarial e de registro, porquanto não esteja ADI 4333 expressamente prevista em lei. A guisa de reforço argumentativo, sublinhe-se que a validade da declaração de vontade não dependerá de forma especial, senão quando a lei expressamente a exigir, como expressa aletra do art. 107 do Código Civil. Ora, é a própria natureza privada do instituto que possibilita a dispensa do registro público específico, tomando-se como sucedâneo do registro a anotação administrativa, que não colide, por seu turno, com qualquer fundamento de índole constitucional. Com efeito, a validade de um negócio jurídico depende apenas da verificação dos requisitos de partes capazes, objeto lícito e obediência à forma prescrita ou não-defesa em lei. Ora, se a lei dispensa o registro público, não há razão para supor que deva ser feito, notadamente porque no direito civil vige a autonomia privada. Assim, a premissa menor utilizada pelo autor da presente ação direta, que sustenta o caráter necessário de registro público para a existência alienação fiduciária do veículo automotor, está equivocada de onde se conclui que a suposta inconstitucionalidade das normas impugnadas não tem sustentação. DA POSSIBILIDADE DE "NÃO-DELEGAÇÃO". PRIMAZIA DA DEFESA DO CONSUMIDOR. Com relação à premissa maior do silogismo utilizado pelo autor, consistente na assertiva de que os serviços notariais e de registro são exclusivamente prestados em caráter privado, verifica-se o desacerto da tese argüida. Com efeito, a regra geral na Administração, consoante os princípios da eficiência e da publicidade (art. 37, caput, da Constituição da República), é que o Poder Público mantenha registros e bancos de dados nos temas de suas atribuições correspondentes, e que tais registros sejam dotados, a exemplo dos cartórios extrajudiciais, da fé-pública que é inerente aos atos e declarações dos servidores públicos. (…) Assim, o que fez a Constituição no art. 236 não foi estabelecer uma norma geral, mas sim uma exceção: apenas os serviços notariais e de registro definidos por lei ordinária são exercidos em caráter privado, sem embargo da possibilidade de manutenção de outras ADI 4333 atividades de registro (como o comercial, por exemplo) no âmbito da Administração Pública e, portanto, separadas dos cartórios extrajudiciais. (…) Dessa forma, também a premissa maior da tese desposada pelo autor da ADIn resta enfraquecida: os registros públicos não são exercidos exclusivamente por particulares; pelo contrário, são predominantemente públicos, sendo o exercício por delegação uma exceção constitucionalizada, mas que pende de definição legal. Assim, a lei ordinária herda da Constituição a autoridade para definir a extensão dessa exceção constitucional”. 11. Sobre esse ponto, o Procurador-Geral da República acentuou: “9. Quanto ao primeiro argumento do requerente, não é correto entender que todo e qualquer ato jurídico que dependa de registro público deva ser necessariamente submetido, para esse fim, aos cartórios extrajudiciais e, portanto, aos particulares investidos na delegação. 10. O art. 236 da Constituição da República não autoriza essa conclusão. A sua inteligência conduz ao sentido de que apenas os registros públicos que tenham sido delegados àquelas serventias hão ser levados a efeito exclusivamente por elas. 11. Logo, nada impede que o poder público tome para si a prestação direta de determinado serviço notarial ou de registro, cuja titularidade é originalmente sua, em vez de delegá-lo para o exercício em "caráter privado". 12. Portanto, cabe ao poder público decidir qual atividade delegar, ou não, e qual a amplitude da delegação, pois o caráter privado do exercício de um serviço público não o torna atividade econômica em sentido estrito. Assim, a delegação dos serviços notariais e de registro não é absoluta e pode ter sua abrangência restringida por diversos fatores. 13. O próprio art. 236 da Constituição, em seu § Io, dispõe que a "lei regulará as atividades [...] dos notórios, dos oficiais de registro e de seus prepostos ", o que evidentemente inclui a definição de quais ADI 4333 serviços devam, ou não, ser prestados por eles. Foi o que fizeram os dispositivos legais ora questionados. 14. Disso se deduz que a definição das atividades que são exercidas pelos tabeliães e registradores não é estabelecida pelo texto constitucional, mas pelo legislador ordinário”. 12. Ao comentar o art. 1.361 do Código Civil, Francisco Eduardo Loureiro pondera: “Para os veículos, o registro far-se-á unicamente na repartição competente para o licenciamento, com anotação no certificado de propriedade do veiculo, dispensado, por ineficaz, registro no Oficial de Títulos e Documentos, como em julgados recentes entendeu o STJ. Positivou o CC a Súmula n. 92 do STJ, de inegável conteúdo prático, pois os usos e costumes indicam que adquirentes e terceiros consultam apenas documentação dos veículos e repartições de trânsito, em vez de Oficiais de Registro de Títulos e Documentos” (LOUREIRO, Francisco Eduardo. Comentário ao art. 1.361 In: PELUZO, Cesar (coord.). Código Civil Comentado: Doutrina e Jurisprudência. 9 ed. rev. e atual. Barueri: Manole, 2015. p. 1319-1320). E acrescenta Arnaldo Rizzardo, a Lei nº 9.503/1997 “especifica o órgão apropriado para o registro. Em se cuidando de veículos, previsto o registro na repartição de trânsito competente, e não no Cartório de Títulos e Documentos. De nada valeria o registro de uma marca neste mesmo Cartório, ou em Junta Comercial, posto que a lei designa um órgão especial para tanto, o INPI. Por conseguinte, encontra-se mais razoabilidade no entendimento que restringe o registro no órgão de trânsito competente” (RIZZARDO, Arnaldo. Direitos das Coisas. 7 ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2014. p. 495-496). 13. Tem-se, pois, ausente qualquer afronta às normas constitucionais referidas. ADI 4333 Da competência da União para legislar dobre direito civil e sobre registros públicos 14. O art. 22, inc. I, da Constituição da República estabelece: “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; (…) XXV - registros públicos; Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo”. 15. Ao discorrer sobre a competência privativa da União, Raul Machado Horta assevera que: “a competência legislativa incorpora os preceitos declaratórios e autorizativos da competência geral na legislação federal, através da lei e da norma jurídica, sob o comando privativo da União Federal, por intermédio dos órgãos de manifestação da vontade legislativa. Daí a correspondência entre as atribuições de competência geral e as da competência de legislação, sem a qual a competência geral permaneceria um corpo inerme, sem ação e sem vontade. A correspondência entre as duas competências às vezes se exterioriza na coincidência vocabular das expressões, como se dá na repetição de atribuições (...), com idênticas palavras ou com expressões equivalentes, e quando a correspondência não se exteriorizar de forma ostensiva irá ela alojar-se no inciso mais genérico da competência legislativa federal, abrigando-se no amplo conteúdo do direito material e do direito processual (art. 22, I), que poderá absorver na legislação codificada ou não codificada as atribuições da Federação, situadas na competência geral do Estado soberano. (...) [E continua] desfazendo a rigidez inerente à competência privativa, a Constituição [da República] prevê no parágrafo único do art. 22, após a enumeração das matérias incluídas na privatividade ADI 4333 legislativa da Federação, que lei complementar poderá autorizar os Estados a legislarem sobre questões específicas relacionadas na competência privativa. Essa forma de delegação legislativa da União aos Estados, no nível dos ordenamentos constitutivos da República Federal, exige lei complementar, portanto, a aprovação da maioria absoluta das duas Casas do Congresso Nacional (art. 69), e não se reveste de generalidade, requerendo, ao contrário, a particularização de questões específicas, subtraídas ao elenco das matérias incluídas na privatividade legislativa da União” (HORTA, Raul Machado. Direito constitucional . 3. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2002. p. 351-353). Na mesma linha, complementa Fernanda Dias Menezes de Almeida: “o problema nuclear da repartição de competências na Federação reside na partilha da competência legislativa, pois é através dela que se expressa o poder político cerne da autonomia das unidades federativas. De fato, é na capacidade de estabelecer as leis que vão reger as suas próprias atividades, sem subordinação hierárquica e sem a intromissão das demais esferas de poder, que se traduz fundamentalmente a autonomia de cada uma dessas esferas. Autogovernar-se não significa outra coisa senão ditar-se as próprias regras.(...) Está aí bem nítida a idéia que se quer transmitir: só haverá autonomia onde houver a faculdade legislativa desvinculada da ingerência de outro ente autônomo. Assim, guarda a subordinação apenas ao poder soberano no caso o poder constituinte, manifestado através de sua obra, a Constituição -, cada centro de poder autônomo na Federação deverá necessariamente ser dotado da competência de criar o direito aplicável à respectiva órbita. E porque é a Constituição que faz a partilha, temse como consequência lógica que a invasão não importa por qual das entidades federadas do campo da competência legislativa de outra resultará sempre na inconstitucionalidade da lei editada pela autoridade incompetente. Isso tanto no caso de usurpação de competência legislativa privativa, como no caso de inobservância dos limites constitucionais postos à atuação de cada entidade no campo da ADI 4333 competência legislativa concorrente” (ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. competências na constituição de 1988 . 3 ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 97). 16. Não são poucos os precedentes deste Supremo Tribunal Federal que afirmaram a inconstitucionalidade de normas estaduais que cuidaram de matéria afeta ao direito civil e aos registros públicos: “Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL QUE FIXA PRAZOS MÁXIMOS, SEGUNDO A FAIXA ETÁRIA DOS USUÁRIOS, PARA A AUTORIZAÇÃO DE EXAMES PELAS OPERADORAS DE PLANOS DE SAÚDE. 1. Encontra-se caracterizado o direito de propositura. Os associados da requerente estão unidos pela comunhão de interesses em relação a um objeto específico (prestação do serviço de assistência suplementar à saúde na modalidade autogestão). Esse elemento caracteriza a unidade de propósito na representação associativa, afastando a excessiva generalidade que, segundo esta Corte, impediria o conhecimento da ação. 2. Por mais ampla que seja, a competência legislativa concorrente em matéria de defesa do consumidor (CF/88, art. 24, V e VIII) não autoriza os Estados-membros a editarem normas acerca de relações contratuais, uma vez que essa atribuição está inserida na competência da União Federal para legislar sobre direito civil (CF/88, art. 22, I). 3. Os arts. 22, VII e 21, VIII, da Constituição Federal atribuem à União competência para legislar sobre seguros e fiscalizar as operações relacionadas a essa matéria. Tais previsões alcançam os planos de saúde, tendo em vista a sua íntima afinidade com a lógica dos contratos de seguro, notadamente por conta do componente atuarial. 4. Procedência do pedido” (ADI 4.701/PE, Relator o Ministro Roberto Barroso, Plenário, DJ 25.8.2014). “EMENTA: INCONSTITUCIONALIDADE. Ação Direta. Lei nº 670, de 02 de março de 1994, do Distrito Federal. Cobrança de anuidades escolares. Natureza das normas que versam sobre contraprestação de serviços educacionais. Tema próprio de contratos. ADI 4333 Direito Civil. Usurpação de competência privativa da União. Ofensa ao art. 22, I, da CF. Vício formal caracterizado. Ação julgada procedente. Precedente. É inconstitucional norma do Estado ou do Distrito Federal sobre obrigações ou outros aspectos típicos de contratos de prestação de serviços escolares ou educacionais” (ADI 1.042/DF, Relator o Ministro Cezar Peluso, Plenário, DJ 6.11.2009). “EMENTA: CONSTITUCIONAL. LEI 15.223/2005, DO ESTADO DE GOIÁS. CONCESSÃO DE ISENÇÃO DE PAGAMENTO EM ESTACIONAMENTO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. PRELIMINAR. LEGITIMIDADE ATIVA. PROPOSITURA DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS ESTABELECIMENTOS DE ENSINO - CONFENEN. AÇÃO PROCEDENTE. I. - PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA POR MAIORIA. I.1. - A prestação de serviço de estacionamento não é a atividade principal dos estabelecimentos de ensino representados pela entidade autora, mas assume relevo para efeito de demonstração de interesse para a propositura da ação direta (precedente: ADI 2.448, rel. min. Sydney Sanches, pleno, 23.04.2003). I.2. - O ato normativo atacado prevê a isenção de pagamento por serviço de estacionamento não apenas em estabelecimentos de ensino, mas também em outros estabelecimentos não representados pela entidade autora. Tratando-se de alegação de inconstitucionalidade formal da norma atacada, tornase inviável a cisão da ação para dela conhecer apenas em relação aos dispositivos que guardem pertinência temática com os estabelecimentos de ensino. II. - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. Ação direta julgada procedente. Precedentes” (ADI 3.710/GO, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Plenário, DJ 27.4.2007). “EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei estadual que regula obrigações relativas a serviços de assistência médico-hospitalar regidos por contratos de natureza privada, ADI 4333 universalizando a cobertura de doenças (Lei no 11.446/1997, do Estado de Pernambuco). 3. Vício formal. 4. Competência privativa da União para legislar sobre direito civil, comercial e sobre política de seguros (CF, art. 22, I e VII). 5. Precedente: ADI no 1.595-MC/SP, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 19.12.2002, Pleno, maioria. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente” (ADI 1.646/PE, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJ 7.12.2006). “EMENTA: CONSTITUCIONAL. NORMAS DE DIREITO CIVIL: POSSE. AQUISIÇÃO DE PROPRIEDADE. TÍTULOS LEGITIMADORES DE PROPRIEDADE. Constituição do Estado do Pará, art. 316, § 1º e § 2º, e art. 44 do seu ADCT: INCONSTITUCIONALIDADE. I. - Normas que cuidam dos institutos da posse, da aquisição de propriedade por decurso do tempo (prescrição aquisitiva) e de títulos legitimadores de propriedade são de Direito Civil, da competência legislativa da União. CF, art. 22, I. II. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente” (ADI 3.438/PA, Relator o Ministro Carlos Velloso, Plenário, DJ 17.2.2006). “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 10.989/93 DO ESTADO DE PERNAMBUCO. EDUCAÇÃO: SERVIÇO PÚBLICO NÃO PRIVATIVO. MENSALIDADES ESCOLARES. FIXAÇÃO DA DATA DE VENCIMENTO. MATÉRIA DE DIREITO CONTRATUAL. VÍCIO DE INICIATIVA. 1. Os serviços de educação, seja os prestados pelo Estado, seja os prestados por particulares, configuram serviço público não privativo, podendo ser desenvolvidos pelo setor privado independentemente de concessão, permissão ou autorização. 2. Nos termos do artigo 22, inciso I, da Constituição do Brasil, compete à União legislar sobre direito civil. 3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente” (ADI 1.007/PE, Relator o Ministro Eros Grau, Plenário, DJ 24.2.2006). “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE ADI 4333 INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 1.º DA LEI N.º 1.094/96, DO DISTRITO FEDERAL. ALEGADA VIOLAÇÃO AOS ARTS. 5.º, XXII; E 22, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Norma que, dispondo sobre o direito de propriedade, regula matéria de direito civil, caracterizando evidente invasão de competência legislativa da União. Precedente. Ação julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade da expressão "privadas ou", contida no art. 1.º da lei distrital sob enfoque” (ADI 1.472/DF, Relator o Ministro Ilmar Galvão, Plenário, DJ 25.10.2002). “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 8.033/2003, DO ESTADO DO MATO GROSSO, QUE INSTITUIU O SELO DE CONTROLE DOS ATOS DOS SERVIÇOS NOTARIAIS E DE REGISTRO, PARA IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA DE CONTROLE DAS ATIVIDADES DOS NOTÁRIOS E DOS REGISTRADORES, BEM COMO PARA OBTENÇÃO DE MAIOR SEGURANÇA JURÍDICA QUANTO À AUTENTICIDADE DOS RESPECTIVOS ATOS. (...) Competência legislativa e registros públicos: o § 1º do art. 2º do diploma legislativo em estudo cria um requisito de validade dos atos de criação, preservação, modificação e extinção de direito e obrigações. Imiscuindo-se, ipso facto, na competência legislativa que a Carta Federal outorgou à União (CF inciso XXV art. 22). Ação julgada parcialmente procedente, para declarar a inconstitucionalidade, tãosomente, do § 1º do art. 2º da Lei nº 8.033/03, do Estado do Mato Grosso” (ADI 3.151/MT, Relator o Ministro AYres Britto, Plenário, DJ 28.4.2006). “EMENTA: CONSTITUCIONAL. DECLARAÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DE ARTS. DA LEI Nº 9534/97. REGISTROS PÚBLICOS. NASCIMENTO. ÓBITO. ASSENTO. CERTIDÕES . COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA. ARTS. 22, XXV E 236, §2º. DIREITO INTRÍNSECO AO EXECÍCIO DA CIDADANIA. GRATUIDADE CONSTITUCIONALMENTE GARANTIDA. INEXISTÊNCIA DE ADI 4333 ÓBICE A QUE O ESTADO PRESTE SERVIÇO PÚBLICO A TÍTULO GRATUITO. A ATIVIDADE QUE DESENVOLVEM OS TITULARES DAS SERVENTIAS, MEDIANTE DELEGAÇÃO, E A RELAÇÃO QUE ESTABELECEM COM O PARTICULAR SÃO DE ORDEM PÚBLICA. OS EMOLUMENTOS SÃO TAXAS REMUNERATÓRIAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS. PRECEDENTES. O DIREITO DO SERVENTUÁRIO É O DE PERCEBER, INTEGRALMENTE, OS EMOLUMENTOS RELATIVOS AOS SERVIÇOS PARA OS QUAIS TENHAM SIDO FIXADOS. PLAUSIBILIDADE JURÍDICA DOS ARTS. 1º, 3º E 5º DA LEI 9534/97. LIMINAR DEFERIDA” (ADC 5-MC/DF, Relator o Ministro Nelson Jobim, Plenário, DJ 19.9.2003). “Notariado e registros publicos: razoabilidade da alegação da reserva a competência legislativa da União para dispor a respeito (CF, arts. 22, XXV, e 236, par. 1.); privatização de serventias anteriormente oficializadas: difícil conciliação com o art. 32 ADCT (ADIn 126, Gallotti, Lex 169/48); caráter público dos serviços notariais e de registro, persistente sob o art. 236 CF (RE 141.347, Pertence, Lex 168/344); investidura de interinos e substitutos na titularidade de serventias, independentemente de concurso público: inconstitucionalidade já declarada de normas similares (ADIn 126, Gallotti, RTJ 169/48): plausibilidade, por tudo isso, da argüição de inconstitucionalidade do art. 30 ADCT de Alagoas: suspensão cautelar deferida” (ADI 1.047-MC/AL, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJ 6.5.1994). E ainda: AI 730.856-AgR/RJ, Relator o Ministro Marco Aurélio, Primeira Turma, DJ 9.6.2014; AI 742.679-AgR-ED-ED/RJ, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJ 28.5.2014; e MS 33.046/PR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJ 18.5.2015. 17. No exercício da competência privativa prevista no art. 22, incs. I e XXV, da Constituição da República o Congresso Nacional aprovou as normas ora impugnadas, dispensando o registro de contrato de alienação fiduciária de veículos em serventias extrajudiciais (Cartórios de Registro ADI 4333 de Títulos e Documentos). 18. As normas impugnadas foram criadas em consonância com as regras do devido processo legislativo e, como lembrado nas informações apresentadas pelo Senado Federal, foram resultado das seguintes motivações: “Com relação à Lei n° 11.882, de 23 de dezembro de 2008, a norma jurídica atacada tem o seguinte teor: (…) A lei em tela se originou na Medida Provisória n° 442, de 6 de outubro de 2008, que dispunha sobre operações de redesconto pelo Banco Central do Brasil e autoriza a emissão de Letra de Arrendamento Mercantil - LAM, e dava outras providências. Em sua redação original, a medida provisória não continha dispositivo semelhante. No curso de sua tramitação, no âmbito da Comissão Mista de que trata o art. 62, §9°, da Constituição da República, oprojeto correspondente recebeu a Emenda Aditiva n° 34, de lavra do Deputado José Carlos Araújo, que inseriu o art. 6º ao texto da MP, substancialmente idêntico à forma que foi convertida em lei. Em sua justificação, o deputado afirma (fls. 80/81 do processado MPV442/08): ‘A presente emenda visa a pacificar entendimento de que em operações de arrendamento mercantil, ou quaisquer outras modalidades de crédito ou financiamento, fica estabelecido que o registro nos Certificados de Registro de Veículos (CRV) é suficiente para produzir efeitos probatórios contra terceiros. E sabido que o mercado de veículos, principalmente de motocicletas, tem se desenvolvido consistentemente nos últimos anos. Vê-se, no entanto, que em função da crise financeira internacional que atinge também o Brasil, algumas montadoras de veículos já adotaram férias coletivas para seus funcionários, e outras demonstraram disposição em também fazê-lo, interrompendo a produção de veículos de forma substancial e preocupante. Nesse segmento, nos últimos três anos, 70% dos veículos foram vendidos por intermédio de alguma forma de financiamento, com pagamentos ADI 4333 facilitados em até 90 meses, sem entrada. Agora, com a crise, os prazos já caem para 48 meses, devendo passar rapidamente para 36 meses com a exigência de 20% de entrada. Entendemos que a eliminação de custos acessórios, como é o caso do registro do contrato dessas operações, que vem sendo ilegalmente exigido dos consumidores em algumas capitais brasileiras por intermédio de portarias e convênios que contrariam o Novo Código Civil, poderia incentivar o consumo e reduzir os efeitos danosos sobre esse segmento. Segundo dados divulgados pela imprensa, o custo deste descabido registro chega a alcançar o valor de R$ 769,06, oque beira ao acinte. Em operações de venda de motocicletas, por exemplo, essa taxa representa mais de 25% do valor do bem, afugentando os compradores e agravando ainda mais o quadro de crise.(...) Trata-se de proposta que segue entendimento pacífico já firmado pelo Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor do Ministério da Justiça, o Denatran, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) e pelo Supremo Tribunal Federal (STF).’ No parecer da Comissão Mista, o relator, Deputado Rodrigo Rochas Loures, acolheu integralmente a emenda n° 34, incorporandoa ao texto definitivo do projeto de lei de conversão. Sobre o ponto, afirma em seu relatório: ‘A Emenda n° 34 tem o objetivo de pacificar o entendimento de que nas operações de arrendamento mercantil, ou em quaisquer outras modalidades de crédito ou financiamento, conforme já determina o §1° do art. 1.361, do Código Civil, a propriedade fiduciária de veículos constitui-se tão somente mediante a anotação do respectivo contrato perante a repartição competente para o licenciamento do veículo (DETRAN). Assim, o Código Civil estabelece que o registro do contrato de alienação fiduciária de um veículo deve constar apenas do denominado Certificado de Registro de Veículos (CRV), sendo suficiente para produzir os efeitos probatórios contra terceiros. Além da determinação legal muito claramente expressada no Código Civil, o entendimento jurisprudencial já está pacificado e é dominante no âmbito do STJ, por intermédio da seguinte Súmula n° ADI 4333 92, a saber: 'A terceiro de boa-fé não é oponível a alienação fiduciária não anotada no Certificado de Registro do veículo automotor'. Desse modo, acolhemos integralmente a emenda n° 34, apenas acrescentando a referência expressa ao art 120 da Lei n° 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro), por ser oportuna, uma vez que só trará benefícios ao consumidor brasileiro, e necessária, na medida em que deverá afastar em definitivo quaisquer dúvidas que ainda pairem sobre a matéria, permitindo que este novo dispositivo, ao lado do que já dispõe o art. 1.362, §1°, da Lei n° 10.406, de 2002 (Código Civil) venha, com toda sua eficácia erga omnes, disciplinar em definitivo a questão’. Encaminhado ao Senado Federal, o projeto recebeu o Parecer n° 1195/2008, de Plenário, de autoria do Senador Francisco Dornelles, que anota: ‘Quanto às alterações feitas pela Câmara dos Deputados, elas aprimoram a MPV, na medida em que: (…) 4) estabelecem que a anotação da alienação fiduciária no certificado de registro de veículo automotor produz plenos efeitos probatórios contra terceiros e dispensa qualquer outro registro público’. Aprovada no Senado Federal, a matéria foi enviada a sanção presidencial, sendo convertida na Lei n° 11.882/2008, sem modificações no que tange ao dispositivo impugnado. Com relação à Lei n° 11.795/2008, confira-se o teor do dispositivo impugnado: (...) No texto original do Projeto de Lei do Senado n° 533, de 2003, de autoria do Senador Aelton Freitas, não constava o disposto no art. 14, §7°, retrocitado. Enviado o projeto à Comissão de Constituição e Justiça, foi aprovado substitutivo (Emenda n° 1-CCJ), no qual ainda não havia menção à questão da alienação fiduciária de veículo automotor. Foi em parecer do Senador Gerson Camata, relator na Comissão de Assuntos Econômicos, aprovado em 13 de dezembro de 2005 (fls. 184 a 199) que se inseriu novo parágrafo com a substância do dispositivo legal impugnado (Emenda n° 8-CAE). Sobre o ponto, afirma-se naquele documento: ADI 4333 'Tara completar o art. 14, que trata das garantias que devem constar no contrato de participação em grupo de consórcio, julgo necessário inserir mais um parágrafo (§8°), com o objetivo de tornar claro que é o registro no órgão de trânsito de veículo terrestre suficiente para constituir a propriedade fiduciária. A garantia destinase ao credor e ensejará menor custo para o consumidor, caso exigido também o registro em cartório de títulos e documentos. Além disso, o Código Civil consagra, como a disposição ora proposta, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça há muito pacificada, no sentido de que o contrato de alienação fiduciária em garantia deve ser registrada no CRV, para efeito de valer contra terceiros, a teor das ementas a seguir transcritas’. Enviado o projeto à Câmara dos Deputados, foi aprovada, com modificações, emenda do Deputado Celso Russomano, com oobjetivo de suprimir o recém-inserido §7° do art. 14, que trata do registro da alienação fiduciária no DETRAN, em face do suposto conflito com a Lei de Registros Públicos. De volta ao Senado, o Senador Álvaro Dias se manifestou sobre a modificação operada pela Câmara dos Deputados no Parecer n° 998/2008, de Plenário, de 10 de setembro de 2008, em que afirma: ‘Não comungamos do entendimento esposado pelo Relator do Projeto n° 533, na Câmara dos Deputados. O objetivo dos três dispositivos suprimidos pelas duas emendas da Câmara é reduzir os custos burocráticos com a transferência de bens adquiridos por meio do Sistema de Consórcios, em benefício dos consorciados e do mercado de consórcios, reconhecidamente importante para o acesso de muitas pessoas ao consumo de determinados produtos e serviços. Em relação à Emenda n° 1, o próprio Código Civil de 2002, em seu art. 1.361, §1°, parte final, dispôs de forma semelhante ao prever que a constituição da propriedade fiduciária de veículos dá-se com o registro do contrato na repartição competente para o licenciamento, procedendo-se à anotação no certificado de registro. O §7° do art. 14 está em linha com essa nova disposição, ao prever que a anotação no certificado de registro produz efeitos contra terceiros. Não há repetição do texto do Código Civil, que, ADI 4333 diferentemente do projeto, não explicita a eficácia do registro contra terceiros. Além disso, ainda que se entendesse tratar de repetição do estatuto civilista, o dispositivo se justificaria como norma de natureza especial, que, nos termos do art. 2o, §2°, da Lei de Introdução ao Código Civil, seria mantida no caso de alteração da norma geral, conferindo-lhe maior estabilidade dentro do Sistema de Consórcios. Por fim, o § 7° do art. 14 escoima de dúvidas a inaplicabilidade do art. 129, §§5° e 7o, da Lei de Registros Públicos, aos consórcios". Nos termos do parecer do relator, que rejeitou as emendas da Câmara dos Deputados, a matéria foi aprovada, sendo em seguida enviada à sanção presidencial, convertendo-se na Lei n° 11.795/2008”. 19. Como asseverado pelo Presidente da República “a União, através do artigo 6º, da Lei n° 11.882/2008 não invadiu a competência estadual, nem feriu a autonomia dos Estados, para disciplinar o DETRAN, isto porque, tal preceptivo legal veio no bojo de medidas, tomadas pelo País, para enfrentar a grave recessão econômica, provocada pela atual crise mundial do sistema financeiro, com respaldo constitucional no artigo 174, ‘caput’ e § 1°, da Constituição da República, que dispõem que, como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado brasileiro exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, bem como estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional”. 20. Inexiste, pois, qualquer inconstitucionalidade na atuação legislativa da União. 21. Em tempo cumpre registrar que a aludida dispensa não inviabiliza a fiscalização pelo Poder Judiciário dos serviços de registro público, nos termos do art. 236, § 1º, da Constituição da República. É que, como advertido pela Procuradoria-Geral da República, “tal fiscalização tem como alvo apenas as atividades que são desempenhadas pelos ADI 4333 referidos cartórios. E não poderia ser diferente: o dever-poder fiscalizatório previsto na citada norma constitucional é de ordem administrativa, justificado pelo controle subordinante que o Judiciário exerce sobre seus serviços auxiliares”. 22. Há se afastar, ainda, a alegação de que as normas impugnadas contrariariam o sistema de proteção e defesa do consumidor instituído nos arts. 5º, inc. XXXII, e 170, inc. V, da Constituição da República. A um porque “sendo os mesmos os efeitos jurídicos do registro em cartório e da anotação no certificado do veículo, a vantagem do último caso é justamente facilitar a vida do consumidor (ou de qualquer pessoa), tendo em vista conduta já costumeiramente adotada pela sociedade, conjugada com a maior publicidade, transparência e facilidade de acesso à informação buscada”, como argumentado pelo Procurador-Geral da República. A dois porque, nas palavras do Advogado-Geral da União, “a dispensa de registro do ato de alienação fiduciária nos ofícios de títulos e documentos desonera o contrato, diminuindo, em consequência, o custo do devedor fiduciante. Pode-se falar, assim, em estímulo ao crédito destinado à aquisição de veículos”. A três porque, não bastasse a dificuldade “prática de pesquisa nos ofícios de títulos e documentos, acerca da existência de eventuais credores fiduciários do vendedor de veículo”, tem-se que “o registro da alienação fiduciária que recai sobre veículo automotor junto à repartição competente para o licenciamento procedendo-se à anotação no certificado de registro, tem por escopo conferir ampla publicidade e eficácia erga omnes, evitando prejuízos a terceiros de boa-fé” (manifestação do Advogado-Geral da União). Ademais, como pontuado pela Federação Nacional das Empresas de Seguros Privados e de Capitalização – FENASEG, “ao simplificar os atos necessários para que a alienação fiduciária em garantia de veículos automotores se aperfeiçoe e surta efeitos para terceiros, o legislador agiu em consonância com ADI 4333 o princípio da eficiência da Administração Pública, em observância, aliás, ao que determina a própria Constituição Federal (CF, art. 37)”. 23. Finalmente cumpre ponderar sobre a alegação inconstitucionalidade do art. 6º, §§ 1º e 2º, da Lei n. 11.882/2008: de “Art. 6º Em operação de arrendamento mercantil ou qualquer outra modalidade de crédito ou financiamento a anotação da alienação fiduciária de veículo automotor no certificado de registro a que se refere a Lei n. 9.503, de 23 de setembro de 1997, produz plenos efeitos probatórios contra terceiros, dispensado qualquer outro registro público. § 1º Consideram-se nulos quaisquer convênios celebrados entre entidades de títulos e registros públicos e as repartições de trânsito competentes para o licenciamento de veículos, bem como portarias e outros atos normativos por elas editados, que disponham de modo contrário ao disposto no caput deste artigo. § 2º O descumprimento do disposto neste artigo sujeita as entidades e as pessoas de que tratam, respectivamente, as Leis nos 6.015, de 31 de dezembro de 1973, e 8.935, de 18 de novembro de 1994, ao disposto no art. 56 e seguintes da Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990, e às penalidades previstas no art. 32 da Lei no 8.935, de 18 de novembro de 1994”. Sobre o ponto, o Presidente da República explicou: “14. Outrossim, deve-se atentar que o disposto no art. 6º e em seu §1º, da Lei n. 11.882/2008, não invalida os convênios firmados entre o órgão de trânsito e os Oficiais dos Cartórios de Registro de Títulos Públicos e Documentos, desde que seja cumprido o disposto no caput do art. 6º, ou seja, que seja feito somente um registro em relação à anotação da alienação fiduciária do veículo automotor. (…) 15. Desta forma, nos casos em que os órgãos de trânsito, por escassez de recursos orçamentários, de pessoal ou de material, ou ainda por decisão estratégica, optem pela não realização da anotação da alienação fiduciária no certificado do registro, permanecem válidos ADI 4333 os convênios firmados. O novo dispositivo legal apenas restringe a manutenção de convênios em que o registro da operação ocorre em duplicidade, no órgão de trânsito e Registro de Títulos e Documentos; situação que configura perda de eficiência econômica e de desestímulo ao desenvolvimento do setor. 16. Ademais, os contratos a que se referem o art. 6º e parágrafos da Lei n° 11.882, de 2008, são aqueles nos quais o veículo automotor cuja aquisição é objeto de negócio é recebido pelo credor como garantia do pagamento a ser realizado pelo devedor. As modalidades mais comuns são a alienação fiduciária em garantia - que é um pacto acessório ao contrato de mútuo – e o arrendamento mercantil. Em ambos os casos o devedor recebe aposse, mas não a propriedade plena do veículo; esta só se concretiza caso sejam satisfeitas as condições estabelecidas no contrato, a depender da modalidade pactuada. 17. Como exposto anteriormente, a discussão travada nos autos desta ADIn diz respeito ao registro da garantia, constituída em favor do agente financeiro, de que o arrendatário ou mutuário cumprirá suas obrigações contratuais. Os dispositivos legais cuja constitucionalidade é questionada estabelecem que a inscrição de tal gravame no Certificado de Registro de Veículo - CRV, disciplinado pelo Código de Trânsito Brasileiro, é suficiente para fazer prova contra terceiros, sendo desnecessário qualquer outro registro público para tal fim”. Em atendimento às garantias inerentes ao ato jurídico perfeito, previsto no art. 5º, inc. XXXVI, da Constituição da República há se considerar válidos os convênios firmados entre as “entidades de títulos e registros públicos e as repartições de trânsito competentes” até a data da publicação da Lei n. 11.882, que se deu em 24.12.2008. Os convênios firmados a partir desta data deverão observar as restrições impostas pela Lei n. 11.882/2008, considerada constitucional pelos fundamentos acima apresentados. 24. Pelo exposto, julgo parcialmente procedente a presente ação ADI 4333 direta de inconstitucionalidade para assentar : a) a inaplicabilidade do § 1º do art. 6º da Lei n. 11.882/2008 em relação aos convênios firmados em data anterior à publicação desta lei (24.12.2008); b) a constitucionalidade dos arts. 1.361, § 1º, da Lei n. 10.406/2002 (Código Civil) e do art. 14, § 7º, da Lei n. 11.795/2008. 21/10/2015 PLENÁRIO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.333 DISTRITO FEDERAL VOTO O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Acompanho, integralmente, o substancioso voto proferido pelo eminente Ministro MARCO AURÉLIO. É o meu voto. 21/10/2015 PLENÁRIO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.333 DISTRITO FEDERAL VOTO O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Não poderia eu deixar, um Presidente, de ser objetivo, e acompanhar integralmente o voto do Ministro-Relator Marco Aurélio, tanto no recurso extraordinário quanto na ação direta de inconstitucionalidade. Apenas quero fazer um rápido registro de que a matéria já foi em parte resolvida por esta Corte, como Sua Excelência, mesmo, anotou em seu voto, na Ação Direta de Inconstitucionalidade 2.150, do Distrito Federal, de que foi Relator o Ministro Ilmar Galvão, que considerava plenamente constitucional o registro das alienações fiduciárias no órgão de trânsito. Também observo que na ADI 2.602, relatada pelo Ministro Eros Grau - também é uma ação que já foi discutida tanto da tribuna quanto por alguns dos ministros da Casa -, entendeu-se, com todas as letras, que os notários e registradores exercem uma função estatal. Portanto, essa função estatal, por força da Constituição, ela pode ser delegada, e como toda delegação pode ser revogada, sobretudo à luz do princípio da eficiência que esta estampado, com todas as letras, no art. 37, caput da nossa Constituição. 21/10/2015 PLENÁRIO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.333 DISTRITO FEDERAL O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Presidente, antes de encerrar, apenas por dever de fidelidade, devo dizer que a inspiração quanto à referência ao Século XXI esteve em conversa mantida com a ministra Cármen Lúcia, ou seja, o “pontapé inicial” foi dela. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Pois não. É que a nossa Ministra é muito moderna, como todos sabem. PLENÁRIO EXTRATO DE ATA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.333 PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO REQTE.(S) : PARTIDO DA REPÚBLICA ADV.(A/S) : LUIZ CARLOS SIGMARINGA SEIXAS E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL AM. CURIAE. : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO SISTEMA FINANCEIRO - CONSIF ADV.(A/S) : PAULO CEZAR PINHEIRO CARNEIRO E OUTRO(A/S) AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO NACIONAL DAS EMPRESAS DE SEGUROS PRIVADOS E DE CAPITALIZAÇÃO - FENASEG ADV.(A/S) : LUIS FELIPE FREIRE LISBOA E OUTRO(A/S) AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES DO BRASIL ANOREG/BR ADV.(A/S) : HELIO SABOYA FILHO E OUTRO(A/S) Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, julgou parcialmente procedente os pedidos formulados na ação direta para assentar que os §§ 1º e 2º do art. 6º da Lei nº 11.882/2008 não se aplicam aos convênios celebrados antes da publicação da norma, declarando a constitucionalidade do art. 1.361, § 1º, segunda parte, da Lei nº 10.406/2002, e do art. 14, § 7º, da Lei nº 11.795/2008. Impedidos os Ministros Luiz Fux e Roberto Barroso. Falaram: pelo requerente Partido da República, o Dr. André Ramos Tavares; pelo amicus curiae Confederação Nacional do Sistema Financeiro – CONSIF, o Dr. Flávio Maia Fernandes dos Santos; pela Advocacia-Geral da União, a Dra. Grace Maria Fernandes Mendonça, Secretária-Geral de Contencioso; pelo amicus curiae Federação Nacional das Empresas de Seguros Privados e de Capitalização – FENASEG, o Dr. Sergio Bermudes; e, pelo amicus curiae Associação dos Notários e Registradores do Brasil - ANOREG/ BR, o Dr. Henrique Neves da Silva. Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo Lewandowski. Plenário, 21.10.2015. Presidência do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski. Presentes à sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki, Roberto Barroso e Edson Fachin. Procurador-Geral da República, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de Barros. p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte Assessora-Chefe do Plenário