text: ASSISTÊNCIA SOCIAL – ESTRANGEIROS RESIDENTES NO PAÍS – ARTIGO 203, INCISO V, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – ALCANCE. A assistência social prevista no artigo 203, inciso V, da Constituição Federal beneficia brasileiros natos, naturalizados e estrangeiros residentes no País, atendidos os requisitos constitucionais e legais. Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal em desprover o recurso extraordinário, nos termos do voto do relator e por unanimidade, em sessão presidida pela Ministra Cármen Lúcia, na conformidade da ata do julgamento e das respectivas notas taquigráficas. RE 587970 O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – A Primeira Turma Recursal do Juizado Especial Federal da 3ª Região condenou o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS a conceder a estrangeira residente no Brasil há mais de 54 anos o benefício assistencial previsto no artigo 203, inciso V, da Carta da República. Assentou não haver, na Lei Maior, dispositivo a restringi-lo aos cidadãos brasileiros. Consignou caber à legislação ordinária apenas definir os critérios para aferição da insuficiência de recursos, não sendo lícito limitar o benefício nos termos pretendidos pela Autarquia. O recurso foi parcialmente provido, para afastar a multa imposta ante o RE 587970 descumprimento de ordem formalizada pelo Juízo. No extraordinário, protocolado com alegada base na alínea “a” do permissivo constitucional, o Instituto Nacional do Seguro Social articula com a transgressão dos artigos 5º, cabeça, e 203, inciso V, do Diploma Maior. Questiona a necessidade de garantir a isonomia na concessão do benefício assistencial, afirmando inexistir idêntica situação fática entre nacionais e estrangeiros. Argumenta que, do contrário, não haveria motivos para estender aos portugueses residentes no País os mesmos direitos dos cidadãos brasileiros. Sustenta a ausência de eficácia imediata do contido no artigo 203, inciso V, do Documento Básico, pois o próprio texto submete o implemento do benefício aos termos definidos em lei. Aduz que o Supremo, no julgamento da ação direta de inconstitucionalidade nº 1.232-1, refutou qualquer possibilidade de interpretação extensiva da Lei nº 8.742/1993 – Lei Orgânica da Assistência Social. Salienta que, apesar de este Tribunal ter assentado caber exclusivamente ao legislador – e não ao Poder Judiciário – a definição dos critérios para aferição de hipossuficiência, a Turma Recursal afastou a delimitação do alcance da norma constitucional imposta pelos artigos 1º da Lei nº 8.742/1993 e 4º do Decreto nº 1.744/1995. Afirma não ser o nível de desenvolvimento econômico suficiente para custear o benefício para todos os brasileiros e estrangeiros residentes no País. Sob o ângulo da repercussão geral, anota que a matéria versada no recurso ultrapassa os limites subjetivos da lide, sendo de interesse de toda a sociedade brasileira, bem como da comunidade internacional, mostrando-se relevante dos pontos de vista econômico, social e jurídico. Destaca a importância das questões previdenciárias como decorrência do tratamento constitucional dado ao tema. A recorrida, nas contrarrazões de folha 122 a 125, alude à falta de prequestionamento e à necessidade de assegurar a igualdade prevista no artigo 5º, cabeça, da Lei Maior. Enfatiza implicar a pretensão do Instituto Nacional do Seguro Social discriminação entre nacionais e estrangeiros, sendo conflitante com a dignidade da pessoa humana. O extraordinário foi admitido na origem. RE 587970 Em 26 de junho de 2009, o “Plenário Virtual” reconheceu a repercussão geral da questão veiculada no recurso. O Procurador-Geral da República, no parecer de folha 147 a 150, opina pelo provimento do extraordinário. Frisa que este Tribunal possui entendimento no sentido de que o artigo 203, inciso V, da Constituição Federal não é autoaplicável, dependendo de legislação ordinária a estabelecer os critérios e requisitos para a obtenção do benefício de prestação continuada. Aduz a limitação do benefício, pelo artigo 1º da Lei nº 8.742/1993, aos cidadãos brasileiros. Sustenta ser o Brasil signatário da Convenção sobre Igualdade de Tratamento de Nacionais e Não Nacionais em Matéria de Previdência Social, incorporada ao ordenamento jurídico pátrio pelo Decreto nº 66.467/1970, a qual, no artigo 10, § 2º, exclui expressamente a assistência social do âmbito de incidência. Observa haver acordo bilateral entre Brasil e Itália relativo à previdência, mas não quanto à assistência social. Ressalta ser a determinação dos beneficiários da assistência social matéria de soberania, ligada ao princípio da reserva do possível. Conclui que, à míngua de previsão legal, não há como estender o benefício de prestação continuada aos estrangeiros, ainda que residentes no País. É o relatório. O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Atendeuse aos pressupostos de recorribilidade. A peça, subscrita por Procurador Federal, foi protocolada no prazo legal. Conheço. A questão mostra-se das mais relevantes. Está em jogo definir se a nacionalidade brasileira deve ser considerada requisito para a concessão do benefício assistencial previsto no artigo 203, inciso V, da Carta da República. Discussão afeta à matéria foi travada por este Tribunal quando do julgamento do recurso extraordinário nº 567.985/MT, no qual se examinou a constitucionalidade do critério estabelecido pela Lei nº 8.742/1993 para aferição da condição de hipossuficiência. Visando a coerência de entendimento, lanço argumentos veiculados no voto proferido na oportunidade. A Assembleia Nacional Constituinte de 1987/1988, imbuída de espírito inclusivo e fraternal, fez constar o benefício assistencial previsto no artigo 203, inciso V, da Lei Básica da República. Consubstancia especialização dos princípios maiores da solidariedade e da erradicação da pobreza, versados no artigo 3º, incisos I e III, nela contido. Concretiza a assistência aos desamparados, estampada no artigo 6º, cabeça, do Diploma Maior. Daí ostentar a natureza de direito fundamental. O constituinte assegurou a percepção de um salário mínimo por mês aos portadores de deficiência – hoje designados, em linguagem mais adequada, portadores de necessidades especiais – e aos idosos, exigindolhes a comprovação de não possuírem meios de prover a própria manutenção ou de tê-la satisfeita pela família, conforme dispuser a lei. Considerada a integração legislativa, foi editada a Lei nº 8.742/1993, em cujo artigo 20, § 3º, delimitou-se o benefício aos idosos e portadores de necessidades especiais cuja renda familiar, por cabeça, não ultrapasse 1/4 RE 587970 do salário mínimo. Ao remeter à disciplina legal, surge razoavelmente claro que o constituinte não buscou dar ao legislador carta branca para densificar o conteúdo da Lei Fundamental. Pode-se indagar: se pretendia outra coisa, por que assim o fez? Revela-se natural e desejável que certos conteúdos constitucionais sejam interpretados à luz da realidade concreta da sociedade, dos avanços culturais e dos choques que inevitavelmente ocorrem no exercício dos direitos fundamentais previstos, apenas de modo abstrato, no Texto Maior. A lei tem papel crucial na definição dos limites necessários. Essa é atividade essencial à manutenção da normatividade constitucional, que, para ter efetividade, precisa estar alicerçada no espírito, na cultura e nas vocações de um povo. Na sequência, houve o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade nº 1.232, relator o ministro Ilmar Galvão, em cujo exame o Supremo assentou, com efeito vinculante, a compatibilidade do dispositivo legal com a Carta da República. A óptica foi revista quando da apreciação do recurso extraordinário nº 567.985/MT e confirmada por ocasião da análise da reclamação nº 4.374/PE. Declarou-se a inconstitucionalidade parcial do artigo 20, § 3º, da Lei nº 8.742/1993, sem redução de texto: Benefício assistencial de prestação continuada ao idoso e ao deficiente. Art. 203, V, da Constituição. A Lei de Organização da Assistência Social (LOAS), ao regulamentar o art. 203, V, da Constituição da República, estabeleceu os critérios para que o benefício mensal de um salário mínimo seja concedido aos portadores de deficiência e aos idosos que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família. 2. Art. 20, § 3º, da Lei 8.742/1993 e a declaração de constitucionalidade da norma pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 1.232. Dispõe o art. 20, § 3º, da Lei 8.742/93 que “considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa portadora de deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salário mínimo”. O requisito financeiro estabelecido pela lei teve sua RE 587970 constitucionalidade contestada, ao fundamento de que permitiria que situações de patente miserabilidade social fossem consideradas fora do alcance do benefício assistencial previsto constitucionalmente. Ao apreciar a Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.232-1/DF, o Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade do art. 20, § 3º, da LOAS. 3. Decisões judiciais contrárias aos critérios objetivos preestabelecidos e Processo de inconstitucionalização dos critérios definidos pela Lei 8.742/1993. A decisão do Supremo Tribunal Federal, entretanto, não pôs termo à controvérsia quanto à aplicação em concreto do critério da renda familiar per capita estabelecido pela LOAS. Como a lei permaneceu inalterada, elaboraram-se maneiras de se contornar o critério objetivo e único estipulado pela LOAS e de se avaliar o real estado de miserabilidade social das famílias com entes idosos ou deficientes. Paralelamente, foram editadas leis que estabeleceram critérios mais elásticos para a concessão de outros benefícios assistenciais, tais como: a Lei 10.836/2004, que criou o Bolsa Família; a Lei 10.689/2003, que instituiu o Programa Nacional de Acesso à Alimentação; a Lei 10.219/01, que criou o Bolsa Escola; a Lei 9.533/97, que autoriza o Poder Executivo a conceder apoio financeiro a Municípios que instituírem programas de garantia de renda mínima associados a ações socioeducativas. O Supremo Tribunal Federal, em decisões monocráticas, passou a rever anteriores posicionamentos acerca da intransponibilidade do critérios objetivos. Verificou-se a ocorrência do processo de inconstitucionalização decorrente de notórias mudanças fáticas (políticas, econômicas e sociais) e jurídicas (sucessivas modificações legislativas dos patamares econômicos utilizados como critérios de concessão de outros benefícios assistenciais por parte do Estado brasileiro). 4. Declaração de inconstitucionalidade parcial, sem pronúncia de nulidade, do art. 20, § 3º, da Lei 8.742/1993. 5. Recurso extraordinário a que se nega provimento. (Recurso extraordinário 567.985, relator o ministro Marco Aurélio, redator do acórdão o ministro Gilmar RE 587970 Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 18 de abril de 2013, acórdão veiculado no Diário da Justiça eletrônico nº 194, divulgado em 2 de outubro de 2013, publicado em 3 de outubro de 2013) A controvérsia sobre o critério para verificação da condição econômica do eventual beneficiário foi solucionada. O rol dos possíveis beneficiados previsto pelo constituinte revela vasto espaço para a interpretação diante da terminologia adotada. Mesmo considerada a interpretação feita pelos outros Poderes da República, o intérprete último da Constituição é o Supremo. Cumpre ao Tribunal sopesar, com base nos preceitos do Diploma Maior, as concretizações efetuadas pelo legislador. Nessa relação de tensão entre a normatividade constitucional, a infraconstitucional e a facticidade inerente ao fenômeno jurídico, incumbe-lhe dar prioridade à tarefa de resguardar a integridade da Lei Fundamental. Sem esse controle, prevaleceria a interpretação do texto constitucional conforme à lei, a demonstrar abandono da rigidez própria àquela. Como, então, deve ser percebida a cláusula constitucional “a assistência social será prestada a quem dela necessitar”? O objetivo do constituinte foi único: conferir proteção àqueles incapazes de garantir a subsistência. Os preceitos envolvidos, como já asseverado, são os relativos à dignidade humana, à solidariedade social, à erradicação da pobreza e à assistência aos desamparados. Esses elementos fornecem base para interpretação adequada do benefício assistencial estampado no Documento Básico. O conteúdo do princípio da dignidade humana é matéria que suscita controvérsias doutrinárias e, até mesmo, jurisprudenciais – refiro-me, no particular, ao voto do ministro Dias Tofolli proferido no recurso extraordinário nº 363.889, no qual Sua Excelência consignou: “se para tudo há de fazer emprego desse princípio, em última análise, ele para nada servirá”. Observou, então, que o princípio permitiria a defesa de qualquer entendimento jurídico quando a lide reflita os denominados “desacordos morais razoáveis”, caracterizados pela contraposição de RE 587970 óptica igualmente plausível por meio de argumentos de índole pública. A ubiquidade do uso da dignidade na argumentação jurídica, embora seja crítica legítima, merece exceção no caso em apreço. Explico. Em estudo, o ministro Luís Roberto Barroso (Aqui, lá e em todo lugar: a dignidade humana no direito contemporâneo e no discurso transnacional) destaca que o substrato do conceito de dignidade humana pode ser decomposto em três elementos, a saber: (i) valor intrínseco, (ii) autonomia e (iii) valor comunitário. Como “valor intrínseco”, a dignidade requer o reconhecimento de que cada indivíduo é um fim em si mesmo, nos termos do amplamente divulgado imperativo categórico kantiano: “age de modo a utilizar a humanidade, seja em relação à tua própria pessoa ou qualquer outra, sempre e todo o tempo como um fim, e nunca meramente como um meio”. Impede-se, de um lado, a funcionalização do indivíduo e, de outro, afirma-se o valor de cada ser humano, independentemente das escolhas, situação pessoal ou origem. Soa inequívoco que deixar desamparado um ser humano desprovido dos meios materiais para garantir o próprio sustento, tendo em vista a situação de idade avançada ou deficiência, representa expressa desconsideração do mencionado valor. Como “autonomia”, a dignidade protege o conjunto de decisões e atitudes relacionado especificamente à vida de certo indivíduo. O Supremo, ao emprestar interpretação conforme à Constituição aos dispositivos do Código Civil que disciplinam a união estável, para neles incluir a união homoafetiva, protegeu exatamente essa concepção de dignidade. No julgamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental nº 132, relator o ministro Carlos Ayres Britto, fiz ver: O Estado existe para auxiliar os indivíduos na realização dos respectivos projetos pessoais de vida, que traduzem o livre e pleno desenvolvimento da personalidade. […] A dignidade da vida requer a possibilidade de concretização de metas e projetos. Daí se falar em dano existencial quando o Estado manieta o cidadão nesse aspecto. RE 587970 Para que determinada pessoa seja capaz de mobilizar a própria razão em busca da construção de um ideal de vida boa – que, no final das contas, nos motiva a existir –, é fundamental que lhe sejam fornecidas condições materiais mínimas. Nesse aspecto, a previsão do artigo 203, inciso V, da Carta Federal também opera em suporte dessa concepção de vida digna. Mas caberia ao Estado brasileiro dar essa sustentação ao não nacional? Deve-se estender essa proteção ao estrangeiro residente no País? Não consigo alcançar, nesse particular, argumentos para conclusão negativa. A ideia maior de solidariedade social foi alçada à condição de princípio pela Lei Fundamental. Observem a ninguém ter sido oferecida a escolha de nascer nesta quadra e nesta sociedade, mas estamos todos unidos na construção de propósito comum. O estrangeiro residente no País, inserido na comunidade, participa do esforço mútuo. Esse laço de irmandade, fruto, para alguns, do fortuito e, para outros, do destino, faznos, de algum modo, responsáveis pelo bem de todos, inclusive daqueles que adotaram o Brasil como novo lar e fundaram seus alicerces pessoais e sociais nesta terra. Em verdade, ao lado dos povos indígenas, o País foi formado por imigrantes, em sua maioria europeus, os quais fomentaram o desenvolvimento da nação e contribuíram sobremaneira para a criação e a consolidação da cultura brasileira. Incorporados foram a língua, a culinária, as tradições, os ritmos musicais, entre outros. Desde a criação da nação brasileira, a presença do estrangeiro no País foi incentivada e tolerada, não sendo coerente com a história estabelecer diferenciação tão somente pela nacionalidade, especialmente quando a dignidade está em cheque em momento de fragilidade do ser humano – idade avançada ou algum tipo de deficiência. O escritor inglês John Donne conseguiu descrever o sentimento em linguagem poética, ao afirmar que a “morte de cada homem diminui-me, porque sou parte da Humanidade. Portanto, nunca procure saber por quem os sinos dobram; eles dobram por ti”1. 1 (in Devotions Upon Emergent Occasions, disponível em: RE 587970 Esse é o sentido de solidariedade estampado no artigo 3º, inciso I, do Diploma Maior, objetivo fundamental da República. Mostra-se possível discordar, em tese, do arranjo sistemático antes revelado, mas não se pode negar a relação entre a dignidade e (i) a proteção jurídica do indivíduo simplesmente por ostentar a condição humana e (ii) o reconhecimento de esfera de proteção material do ser humano, como condição essencial à construção da individualidade e à autodeterminação. Com fundamento nessa visão, conclui-se que se deve fornecer certo grupo de prestações essenciais ao ser humano para simplesmente ter capacidade de sobreviver e que o acesso a tais bens constitui direito subjetivo de natureza pública. A isso a doutrina vem denominando mínimo existencial. A eliminação dessa forma aguda de pobreza surge como précondição da construção de sociedade verdadeiramente democrática, da estabilidade política, do desenvolvimento do País como um todo. Se há algum consenso no âmbito da filosofia moral, é a respeito do dever do Estado de entregar conjunto de prestações básicas necessárias à sobrevivência do cidadão. Mesmo que esses elementos não convençam, o constituinte instituiu a obrigação do Estado de prover assistência aos desamparados, sem distinção. Com respaldo no artigo 6º da Carta, compele-se os Poderes Públicos a efetivar políticas para remediar, ainda que minimamente, a situação precária daqueles que acabaram relegados a essa condição. Vale notar não existir ressalva em relação ao não nacional. Ao revés, o artigo 5º, cabeça, estampa o princípio da igualdade e a necessidade de tratamento isonômico entre brasileiros e estrangeiros residentes no País. São esses, alfim, os parâmetros materiais dos quais se deve partir na interpretação da regra questionada. Indague-se: o constituinte excluiu o direito de os estrangeiros residentes no País receberem benefícios sociais, em especial o de prestação continuada versado no artigo 203, inciso V, da Lei Maior? À luz do texto constitucional, tem-se que a resposta é desenganadamente negativa. http://www.poetryfoundation.org/bio/john-donne RE 587970 Não deixo de analisar o contraponto a esse raciocínio. Sabe-se que a forma como os dispositivos constitucionais e legais são redigidos encerra decisões do constituinte e do Poder Legislativo. Tais atos cristalizam acordos sociais atinentes a dilemas morais ou questões práticas do cotidiano sobre os quais recaem disputas. Permitir que seja reaberta a discussão a cada novo processo judicial é arriscado sob duas perspectivas. Primeiro, por viabilizar que o Juízo desconsidere soluções adotadas mediante o processo político majoritário e faça prevalecer as próprias convicções, em substituição às consignadas pela sociedade. Sem que haja verdadeiro fundamento constitucional relevante, esse proceder acaba por retirar a legitimidade da função jurisdicional, calcada, conforme concepção clássica, no respeito às respostas moldadas de antemão pelo legislador. Segundo, por trazer grande margem de insegurança ao sistema. Com efeito, as regras têm o objetivo de reduzir a incerteza na aplicação do Direito, permitindo que as pessoas pautem as condutas pela previsão abstrata, além de assegurar que a solução jurídica seja observada de modo isonômico. Diferentemente da ponderação de princípios, que envolve o conflito entre dois valores materiais, a “derrota” de regras (ou ponderação de regras, para os que assim preferem) exige do intérprete que sopese não só o próprio valor veiculado pelo preceito como também os da segurança jurídica e da isonomia. É possível assentar a prevalência da leitura constitucional impugnada pelo recorrente. A óptica veiculada na regra infralegal, ao silenciar quanto aos estrangeiros residentes no País, não se sobrepõe à revelada na Carta Federal. O texto fundamental estabelece: “a assistência social será prestada a quem dela necessitar”, sem restringir os beneficiários somente aos brasileiros natos ou naturalizados. Mostra-se de clareza ímpar. Quando a vontade do constituinte foi de limitar eventual direito ou prerrogativa a brasileiro ou cidadão, não deixou margem para questionamentos, como, por exemplo, o disposto nos artigos 5º, inciso LXXIII, 12, § 3º, 61, 73, § 1º, RE 587970 74, § 2º, e 87, da Lei Maior. Ao delegar ao legislador ordinário a regulamentação do benefício, fê-lo, tão somente, quanto à forma de comprovação da renda e das condições específicas de idoso ou portador de necessidades especiais hipossuficiente. Não houve delegação relativamente à definição dos beneficiários, pois já havia sido estabelecida. No confronto de visões, deve prevalecer aquela que melhor concretiza o princípio constitucional da dignidade humana – cuja observância surge prioritária no ordenamento jurídico. Pode-se dizer que, ao reconhecer o direito de estrangeiro residente no País de receber o benefício, o Judiciário confronta a dignidade da postulante com a dos cidadãos brasileiros, natos ou naturalizados, também carentes de prestações públicas. É o conhecido argumento da reserva do possível. A crítica é improcedente. O benefício de assistência social tem natureza estrita: não basta a hipossuficiência; impõe-se, igualmente, a demonstração da incapacidade de buscar a solução para tal situação em decorrência de especiais circunstâncias individuais. Essas pessoas, obviamente, não podem ser colocadas em patamar de igualdade com os demais membros da sociedade. Gozam de prioridade na ação do Estado, determinada pelo próprio texto constitucional. O artigo 203 da Carta Federal conferiu à coletividade a tarefa de amparar os idosos e portadores de necessidades especiais, assegurandolhes a dignidade. No que concerne aos portadores de necessidades especiais, são muitos os dispositivos que atribuem ao Estado e à sociedade deveres de proteção – artigos 7º, inciso XXXI, 23, inciso II, 24, inciso XIV, 37, inciso VIII, 40, § 4º, inciso I, 201, § 1º, 203, incisos IV e V, 208, inciso III, 227, § 1º, inciso II, e § 2º, e 244. O orçamento, embora peça essencial nas sociedades contemporâneas, não possui valor absoluto. A natureza multifária do orçamento abre espaço à atividade assistencial, que se mostra de importância superlativa no texto da Constituição de 1988. Não foram apresentadas provas técnicas da indisponibilidade financeira e do RE 587970 suposto impacto para os cofres públicos nem, tampouco, de prejuízo para os brasileiros natos e naturalizados, isso sem considerar, presumindo-se, que não são muitos os estrangeiros enquadráveis na norma constitucional. Descabe o argumento de pertinência do princípio da reciprocidade, ou seja, arguir que o benefício somente poderia ser concedido a estrangeiro originário de País com o qual o Brasil firmou acordo internacional e que preveja a cobertura da assistência social a brasileiro que esteja em seu território. Apesar de a reciprocidade permear a Carta, não é regra absoluta quanto ao tratamento dos não nacionais. Basta constatar o fato de o Sistema Único de Saúde – SUS ser regido pelo princípio da universalidade e tutelar a saúde, direito fundamental do ser humano. Nessa óptica, ao adentrar em território brasileiro, o estrangeiro tem direito a atendimento médico pelo SUS caso precise de assistência de urgência. Não há necessidade de reciprocidade para garantir tal suporte. Como já consignado, somente o estrangeiro com residência fixa no País pode ser auxiliado com o benefício assistencial, porquanto inserido na sociedade, contribuindo para a construção de melhor situação social e econômica da coletividade. Considere-se que somente o estrangeiro em situação regular no País, residente, idoso, portador de necessidades especiais, hipossuficiente em si mesmo e presente a família, pode se dizer beneficiário da assistência em exame. Nessa linha de ideias, os estrangeiros em situação diversa não alcançam a assistência, tendo em vista o não atendimento às leis brasileiras, fato que, por si só, demonstra a ausência de noção de coletividade e de solidariedade a justificar a tutela do Estado. Ante o quadro, desprovejo o recurso extraordinário interposto pelo Instituto Nacional do Seguro e Social. Fixo a seguinte tese: “Os estrangeiros residentes no País são beneficiários da assistência social prevista no artigo 203, inciso V, da Constituição Federal, uma vez atendidos os requisitos constitucionais e legais.” É como voto. 20/04/2017 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 587.970 S ÃO PAULO RELATOR RECTE.(S) PROC.(A/S)(ES) RECDO.(A/S) ADV.(A/S) INTDO.(A/S) PROC.(A/S)(ES) INTDO.(A/S) ADV.(A/S) INTDO.(A/S) PROC.(A/S)(ES) INTDO.(A/S) PROC.(A/S)(ES) INTDO.(A/S) PROC.(A/S)(ES) : MIN. MARCO AURÉLIO : INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS : PROCURADOR-GERAL FEDERAL : FELÍCIA MAZZITELLO ALBANESE : DENISE CRISTINA PEREIRA : UNIÃO : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO : INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO - IBDP : ALEXANDRE SCHUMACHER TRICHES : CÁRITAS ARQUIDIOCESANA DE SÃO PAULO (CASP) : DEFENSOR PÚBLICO-GERAL FEDERAL : CENTRO DE APOIO E PASTORAL DO MIGRANTE CAMI : DEFENSOR PÚBLICO-GERAL FEDERAL : INSTITUTO DE MIGRAÇÕES E DIREITOS HUMANOS - IMDH : DEFENSOR PÚBLICO-GERAL FEDERAL O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Presidente, devo fazer um aditamento ao relatório, porque, quando examinei o processo, havia o pronunciamento do Ministério Público no sentido do provimento do recurso, que é do Instituto. Na assentada de ontem, constatamos, presenciamos, testemunhamos evolução na óptica, preconizando o Procurador-Geral da República, retificando o parecer, o desprovimento do recurso. 20/04/2017 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 587.970 S ÃO PAULO O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Presidente, não posso deixar de registrar o contentamento de ter presenciado, na sessão de ontem, a evolução ocorrida por parte do Ministério Público Federal, na voz do titular, do Procurador-Geral da República, o doutor Rodrigo Janot Monteiro de Barros. É como voto. 20/04/2017 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 587.970 S ÃO PAULO VOTO O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES: Trata-se de recurso extraordinário com repercussão geral, no qual se discute a amplitude do benefício assistencial previsto no art. 203, V, da CF, tal como regulamentado pela Lei 8.742/1993 e pelo Decreto 1.744/1995, normas que estabelecem a nacionalidade brasileira como requisito para o gozo do benefício, além dos requisitos etário e socioeconômico, excluída a possibilidade de concessão a estrangeiros residentes no país. Assim dispõe a referida legislação: Lei 8.742/1993 (redação da Lei 12.435/2011) Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas. (…) Art. 20. O benefício de prestação continuada é a garantia de um salário-mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família. § 1º Para os efeitos do disposto no caput, a família é composta pelo requerente, o cônjuge ou companheiro, os pais e, na ausência de um deles, a madrasta ou o padrasto, os irmãos solteiros, os filhos e enteados solteiros e os menores tutelados, desde que vivam sob o mesmo teto. § 2º Para efeito de concessão do benefício de prestação continuada, considera-se pessoa com deficiência aquela que tem impedimento de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, o qual, em interação com uma ou mais barreiras, pode obstruir sua participação plena e efetiva na RE 587970 sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas. § 3º Considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa com deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salário-mínimo. Decreto 6.214/2007, Regulamento do Benefício de Prestação Continuada, com a redação do Decreto 8.805/2016 Art. 7º O Benefício de Prestação Continuada é devido ao brasileiro, nato ou naturalizado, e às pessoas de nacionalidade portuguesa, em consonância com o disposto no Decreto 7.999, de 8 de maio de 2013, desde que comprovem, em qualquer dos casos, residência no Brasil e atendam a todos os demais critérios estabelecidos neste Regulamento. O caso dos autos envolve cidadã italiana residente no Brasil há mais de 50 anos, genitora de prole brasileira e que comprovadamente satisfaz os requisitos etários e socioeconômicos, conforme assentado no delineamento fático constante do acórdão recorrido. Assim, o objeto do presente julgamento está em definir se é constitucional a limitação do referido benefício apenas aos nacionais brasileiros. Impõe-se o confronto entre a regulamentação apontada acima e o texto constitucional, cuja literalidade segue transcrita abaixo: Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (…) Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; II - o amparo às crianças e adolescentes carentes; III - a promoção da integração ao mercado de trabalho; RE 587970 IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei. A assistência social é política pública de caráter não contributivo, voltada à satisfação do mínimo existencial indispensável à fruição dos direitos fundamentais à vida, à segurança, ao bem-estar e, em dimensão mais ampla, ao próprio princípio da dignidade da pessoa humana. O benefício de prestação continuada é a prestação mínima que o Estado oferece a todos aqueles que dela necessitam, como expressão de um compromisso da sociedade brasileira com a tutela dos direitos fundamentais. O caput do art. 5º da CF expressamente assegura a observância dos direitos e garantias fundamentais aos estrangeiros residentes no Brasil, o que bem demonstra a sua característica de universalidade, pois destinados a todos os seres humanos sujeitos à soberania do Estado brasileiro, a justificar, inclusive, a extensão desses direitos a estrangeiros não residentes, como registra a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (HC 74.051, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Segunda Turma, DJ de 20/9/1996; RE 215.267, Rel. Minª. ELLEN GRACIE, Primeira Turma, DJ de 25/5/2001). O critério que a Constituição adotou, portanto, foi o de territorialidade, não o critério de nacionalidade. Na verdade, dentro dos requisitos previstos na Constituição, e especificados em lei, obviamente, aquele que está em território nacional e fixou residência, seja o brasileiro nato, o brasileiro naturalizado, seja o estrangeiro residente regularmente no País, tem direito ao benefício. Não se trata de uma questão de nacionalidade, mas, sim, como bem exposto pelo Relator, Ministro MARCO AURÉLIO, de uma questão de solidariedade e apoio àqueles que aqui estão, àqueles que aqui vieram construir sua vida, porque não é uma simples passagem pelo País. E o caso concreto demonstra bem isso: uma senhora de 67 anos, que está no RE 587970 Brasil há quase sessenta anos, onde viveu e construiu sua vida e família. Associada a essa característica, também tem incidência no caso o princípio da universalidade da cobertura e atendimento das políticas públicas de seguridade social (art. 194, I, CF), pelo qual fica vedada a adoção de critérios que segreguem da cobertura assistencial grupos de destinatários também sujeitos aos riscos sociais que se visa cobrir com a política de assistência social. Assim, a limitação do benefício assistencial apenas a cidadãos brasileiros conflita diretamente com o texto constitucional, que expressamente determina uma cobertura mais ampla, não suscetível de limitação pelo critério da nacionalidade. Os argumentos bem-lançados pelo INSS não devem assustar a análise do caso – a questão do impacto migratório -, porque, mais de perto, durante quase um ano, convivi com isso no Ministério da Justiça. Dentre o número de estrangeiros existentes no Brasil, residentes oficialmente, são pouco aqueles que pedem esse benefício. E, mesmo que nós tenhamos um aumento desse número de estrangeiros, há um filtro do Poder Público ao conceder a residência permanente no Brasil. Já é um primeiro filtro. E há – como foi bem salientado pelo Defensor PúblicoGeral aqui presente – um segundo filtro, no momento da concessão do benefício. Nós não podemos, obviamente, fazer os cálculos em torno de um milhão de pessoas e, mesmo que assim fosse, o Brasil não pode ser esquizofrênico em relação ao tratamento de imigrantes. Por que digo isso, dessa não possibilidade de esquizofrenia? Em setembro do ano passado, acompanhei o Senhor Presidente da República na abertura da sessão da ONU e assinamos com os demais países o compromisso internacional do acolhimento aos refugiados, ou seja, o Brasil se colocou à frente disso. O Brasil, como foi salientado na ONU, e, também ontem da tribuna, na América do Sul, é o país que mais acolheu os refugiados. Não se pode assumir um compromisso de solidariedade internacional para, a partir do momento em que essas pessoas estrangeiras ingressam e passam a residir no País, seja-lhes conferido um tratamento diferenciado dos demais residentes, sejam brasileiros natos, RE 587970 sejam brasileiros naturalizados, sejam estrangeiros residentes no País. Essa diferenciação, parece-me, não subsistir à leitura do caput do artigo 5º, que claramente inclui, como beneficiários dos direitos e garantias fundamentais – e aqui entram também o princípio da dignidade da pessoa humana, da solidariedade – os estrangeiros residentes no País. Claramente há um erro patente de terminologia no fato de o artigo 1º da Lei nº 8.742 referir, em seu caput: assistência social como direito do cidadão. Não quis utilizar o legislador o termo cidadão como sinônimo de brasileiro nato ou naturalizado no gozo dos direitos políticos, porque, se assim fosse, os menores de 16 anos, que têm direito a esses benefícios, não poderiam receber, porque não são cidadãos, eles não estão no gozo dos direitos políticos. Os incapazes - como também foi citado da tribuna – não poderiam receber. Aqui, na verdade, há a afirmação de um direito da pessoa, não direito do cidadão, até porque essa Lei não se refere à questão de direitos políticos. Não é somente nessa Lei, mas existem fartos exemplos de legislação em que as terminologias são utilizadas, infelizmente, de forma não técnica. Mesmo que assim fosse, interpretada essa terminologia como restritiva do alcance do benefício, a mesma não passaria pelo crivo constitucional do artigo 5º, caput, que não admite a restrição, como bem colocou o nosso Ministro-Relator, quando diz: as restrições constitucionais são expressas, como no caso da extradição e da contratação para o serviço público. E devemos lembrar que o Brasil é signatário de tratados internacionais, pelos quais se repudia qualquer discriminação fundada na origem nacional e se exige a adoção de medidas que progressivamente assegurem a efetividade de direitos econômicos e sociais. Por exemplo, cite-se a Declaração Universal dos Direitos Humanos e a Convenção Americana de Direitos Humanos (grifos aditados): Declaração Universal dos Direitos do Homem 1948 Artigo 2. 1. Todo ser humano tem capacidade para gozar os direitos e as liberdades estabelecidos nesta Declaração, sem distinção de RE 587970 qualquer espécie, seja de raça, cor, sexo, idioma, religião, opinião política ou de outra natureza, origem nacional ou social, riqueza, nascimento, ou qualquer outra condição. (…) Artigo 22. Todo ser humano, como membro da sociedade, tem direito à segurança social e à realização, pelo esforço nacional, pela cooperação internacional e de acordo com a organização e recursos de cada Estado, dos direitos econômicos, sociais e culturais indispensáveis à sua dignidade e ao livre desenvolvimento da sua personalidade. Convenção Americana de Direitos Humanos Artigo 1. Obrigação de respeitar direitos. Os Estados Partes nesta Convenção comprometem-se a respeitar os direitos e liberdades nela reconhecidos e a garantir seu livre e pleno exercício a toda pessoa que esteja sujeita à sua jurisdição, sem discriminação alguma por motivo de raça, cor, sexo, idioma, religião, opiniões políticas ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, posição econômica, nascimento ou qualquer outra condição social. (...) Artigo 26. Desenvolvimento progressivo. Os Estados Partes comprometem-se a adotar providências, tanto no âmbito interno como mediante cooperação internacional, especialmente econômica e técnica, a fim de conseguir progressivamente a plena efetividade dos direitos que decorrem das normas econômicas, sociais e sobre educação, ciência e cultura, constantes da Carta da Organização dos Estados Americanos, reformada pelo Protocolo de Buenos Aires, na medida dos recursos disponíveis, por via legislativa ou por outros meios apropriados. Além disso, o Brasil é signatário e incorporou no seu ordenamento jurídico nos termos do § 3º do artigo 5º, a Convenção de Nova Iorque, que ingressou no Brasil com status constitucional - diga-se de passagem, RE 587970 por enquanto, a primeira e única convenção que se utilizou do novo procedimento do § 3º do artigo 5º, trazido pela Emenda 45 -, em relação às pessoas com deficiência. E a Convenção de Nova Iorque, incorporada após a aprovação, em dois turnos, em cada uma das Casas Legislativas, por três quintos, incorporada ao nosso ordenamento jurídico pelo Decreto presidencial nº 6.949, de 25 de agosto de 2009, expressamente proibiria qualquer forma de discriminação em relação às pessoas com deficiência. O artigo 18, item 1 - insisto novamente, aqui tem status constitucional, como se Emenda Constitucional fosse -, diz: "1. Os Estados Partes reconhecerão os direitos das pessoas com deficiência à liberdade de movimentação, à liberdade de escolher sua residência e à nacionalidade, em igualdade de oportunidades com as demais pessoas […]" Mas vai mais além, depois, no artigo 28, item 2, alíneas "b" e "c", que obriga os Estados-partes - e o Brasil é um deles: "b) Assegurar o acesso de pessoas com deficiência, particularmente mulheres, crianças e idosos com deficiência, a programas de proteção social e de redução da pobreza; c) Assegurar o acesso de pessoas com deficiência e suas famílias em situação de pobreza à assistência do Estado em relação a seus gastos ocasionados pela deficiência [...]" E, na sequência, também o acesso a outros programas, não só sociais, mas habitacionais, aposentadoria. Ou seja, não bastasse a sequência de artigos que a Constituição Federal, o legislador originário permitiu como bem trouxe o Relator -, a incorporação da Convenção de Nova Iorque, em 2009, com status constitucional, reforçou essa impossibilidade de discriminação na assistência social tão somente pelo fato da nacionalidade. O que importa aqui, a meu ver - e, por isso, acompanho o Ministro7 RE 587970 Relator -, é a territorialidade, o estrangeiro estar residindo no Brasil, ou seja, a residência no Brasil, sem qualquer exigência - porque não se exige, seja na Constituição, seja na legislação - de reciprocidade. Aqui não cabe indagar a questão da reciprocidade, porque não é um requisito constitucional ou legal. Não me parece que seja possível aplicar como parâmetro a regra da chamada quase nacionalidade, que é a equiparação do português ao brasileiro naturalizado, o português residente no Brasil; isso, sim, exige reciprocidade, para que possa ter direitos políticos, para que possa exercer todos os direitos que o brasileiro naturalizado também pode, sem ter que se naturalizar; isso, sim, exige a reciprocidade de Portugal – que, por sinal, a Constituição portuguesa a concede. Quando houve a necessidade de reciprocidade para fins específicos de equiparação à nacionalidade, o legislador constituinte exigiu. Isso não se aplica, a meu ver, à questão aqui da solidariedade na assistência social. Excluir os estrangeiros residentes da cobertura assistencial assegurada a qualquer brasileiro que dela necessita, em razão da idade ou deficiência física, além do comprovado estado de miserabilidade, conflitaria seriamente com nossa tradição histórica e constitucional, de nação formada pelo influxo de diferentes povos, raças, credos e origens, constituintes de uma República fundada na dignidade da pessoa humana e no pluralismo (art. 1º, III e V, da CF) e tendo por objetivo a construção de uma sociedade livre, justa solidária; com a erradicação da pobreza; e com a promoção do bem de todos, sem preconceitos de origem (art. 3º, I, III e IV, da CF). Portanto, o dever de solidariedade social transcende o vínculo da nacionalidade, com especial ênfase nos casos que tratam da observância de direitos fundamentais. Em vista disso, não cabe indagar da existência de reciprocidade de igual cobertura assistencial por parte do Estado de origem do estrangeiro residente. Mesmo que se considere matéria reservada à soberania de cada Estado, é de se reconhecer que o Estado brasileiro optou, em seu próprio RE 587970 ordenamento interno, pela extensão da assistência social a todas as pessoas sujeitas à sua soberania. Essa amplitude é consequência que se extrai diretamente do texto constitucional. Um ato de direito internacional, como tratado ou garantia de reciprocidade, não teria, em regra, a aptidão de restringir o alcance determinado pela Constituição (exceto na hipótese de internalização de tratados na forma do art. 5º, § 3º, CF). E, como visto, os tratados internacionais ratificados pelo Brasil não indicam qualquer restrição ao alcance da assistência social, pelo contrário, reclamam a extensão dessa cobertura assistencial a todas as pessoas, idosos e deficientes físicos em especial, excluída qualquer discriminação fundada na origem ou nacionalidade. Diante do exposto, nesses termos, eu acompanho o voto do Relator. 20/04/2017 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 587.970 S ÃO PAULO ANTECIPAÇÃO AO VOTO O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Senhora Presidente, eminentes Pares, saúdo o eminente Ministro Marco Aurélio, o Relator deste feito, os ilustres Advogados que ocuparam a tribuna e trouxeram ontem relevante contribuição ao tema. Eu me permito, inicialmente, a latere, associar-me à homenagem que faz o Ministro Marco Aurélio ao mencionar o Comandante Eduardo Dias da Costa Villas Bôas, que também recebe a nossa estima e a nossa especial consideração. No tema em pauta, o Ministro Alexandre de Moraes acompanha o eminente Relator. Eu havia preparado, e de fato tenho, uma declaração de voto, que irá diretamente para os autos, porque, em tudo e por tudo, o que nela se contém não se contém com a sensibilidade e a lucidez de percepção de índole constitucional que, como de praxe, veio vertida no voto de Sua Excelência, o eminente Ministro-Relator. Entendo que o desate jurídico desta matéria, com toda a vênia do que em sentido contrário se sustentou aqui, não pode se submeter a uma latitude hermenêutica reducionista, diante do inequívoco texto que deflui da Constituição. E, portanto, não pode a Constituição ser interpretada à luz de uma legislação infraconstitucional, reduzindo o conceito de pessoa para um conceito relevantíssimo, mas, todavia, mais restrito, que é o conceito de cidadania. Portanto, cumprimento o eminente Ministro-Relator, saúdo, e não apenas por uma solenidade de Colegiado, mas, sim, por depreender a solução acutíssima e sensível que traz no desprovimento do recurso extraordinário. Juntarei a declaração de voto. E, também homenageando o Direito Constitucional e o Direito Internacional dos Direitos Humanos e, portanto, o Brasil como terra de acolhimento e a Constituição na sua verdadeira latitude hermenêutica, tenho o prazer de acompanhar o eminente Relator. RE 587970 20/04/2017 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 587.970 S ÃO PAULO VOTO O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Senhor Presidente, eminentes Pares, gostaria, inicialmente - e não o faço apenas por solenidade colegiada -, de cumprimentar o eminente Ministro Marco Aurélio, que apresenta um voto que contém um estudo acutíssimo sobre um problema de larga repercussão, quer do ponto de vista jurídico, quer do ponto de vista econômico e social. Portanto, permito-me inicialmente cumprimentar Sua Excelência. Cumprimento também os ilustres advogados, que traduziram da tribuna uma contribuição relevante ao debate sobre esta matéria. Senhor Presidente, eu vou procurar sintetizar meu ponto de vista sobre o tema, embora sua medular importância para o direito constitucional e o direito internacional dos direitos humanos. Os direitos e garantias fundamentais estão previstos em diferentes artigos da Constituição Federal, pois a Carta de 1988 objetivou tornar mais efetiva a proteção aos indivíduos. Assim, a Seguridade Social, que compreende um conjunto de ações de iniciativa do Poder Público e da sociedade para a promoção da saúde, previdência e assistência, estampada no artigo 194 e seguintes do Texto de 1988, foi considerada direito fundamental. Oportuno mencionar que o artigo 194, inciso I, da Constituição Federal, imputou-lhe a universalidade da cobertura e do atendimento. Significa dizer que todo e qualquer risco ou situação de vida que possa levar uma pessoa ao estado de necessidade, deve ser amparada pela Seguridade Social. Entendo, dessa forma, que a referida norma pretendeu alcançar a todas as pessoas, objetivando inclusive dar efetividade ao princípio da dignidade da pessoa humana, prevista como um dos fundamentos da República no artigo 1º, inciso III, da Constituição Federal. Como bem salientou o Procurador-Geral da República, em RE 587970 memoriais lançados nestes autos, o princípio da dignidade da pessoa humana tem como elemento a garantia do mínimo existencial a toda e qualquer pessoa. O artigo 203, inciso V, da CF, que trata da assistência social , é explícito ao assegurar que A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social. Também o Diploma Maior, no artigo 5º, consolidou o princípio da igualdade e o fez sem distinção de qualquer nacionalidade. Dessa forma, o Estado brasileiro estendeu aos estrangeiros residentes no País o mesmo compromisso firmado com os brasileiros sobre a defesa dos direitos fundamentais, garantindo a todos os indivíduos a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade. Contudo, ao regulamentar o artigo 203, V, da CF, a Lei 8.742/1993 que dispõe sobre a organização da Assistência Social -, exigiu, daqueles que buscavam ser destinatários da assistência social, a condição de cidadão. Vejamos a redação do artigo 1º: “Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas.” Nesse sentido, em que pese o artigo 20 da mesma lei tenha garantido o benefício de prestação continuada no valor de um salário mínimo à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 anos ou mais que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família, restringe a União o direito ao benefício apenas aos cidadãos, excluindo os estrangeiros residentes no país, por conta do conteúdo orientador do caput do artigo 1º acima referido, regulamentado pelo artigo 7º, do Decreto 6.214/2007. Não obstante o Diploma Maior tenha condicionado a aplicabilidade do referido inciso à disposição de lei, é defeso ao legislador ordinário RE 587970 legiferar irrestritamente de modo a afrontar os limites fixados pela própria Constituição. Na minha compreensão, e sendo a assistência social um direito fundamental que não exige contraprestação, todos aqueles que preencham os requisitos previstos na legislação devem estar amparados pelo benefício, inclusive os estrangeiros residentes no Brasil. Qualquer distinção em relação à nacionalidade pode tornar sem efeito o princípio da universalidade desse direito. A respeito do tema, ponderou Fábio Zambitte Ibrahim, em artigo publicado na Revista Juris Plenum Previdenciária, v. 1, n. 3, p. 107-110, ago. 2013: “Nunca é demais lembrar que a prestação aludida é aquela voltada ao mínimo vital, ou seja, suporte pecuniário necessário à própria sobrevivência do requerente, ou, ao menos, apoio financeiro assecuratório da liberdade real. Pois não há um direito ao desenvolvimento e plenitude da existência para aqueles que carecem dos meios mais elementares da vida.” Logo, ofende o texto constitucional, especialmente os postulados da dignidade da pessoa humana e da isonomia, a adoção de requisito discriminatório da nacionalidade para a concessão do benefício de prestação continuada. A Lei, nesse ponto, ao regulamentar o benefício previsto na Constituição, restringindo a assistência social ao cidadão e excluindo os estrangeiros residentes no país, acaba, portanto, por violá-la. Uma coisa é o estabelecimento de critérios que norteiam a implementação de benefício a serem observadas pelos requerentes, tais como a deficiência, a idade e a condição de miserabilidade. Algo diverso é a restrição de direito fundamental concedido pelo Texto Maior, a configurar tratamento discriminatório a determinada parcela que indubitavelmente compõe a sociedade. Portanto, o artigo 1º da Lei 8.742/1993, se mostra em desacordo com a Lei Fundamental, a qual considerou como regra a igualdade de RE 587970 tratamento, com a finalidade de amparar a quem dela precisar. Deixo de analisar a constitucionalidade do artigo 1º, do Decreto 1.744/95, que regulamentava o benefício assistencial, porquanto integralmente revogado pelo Decreto 6.214/2007, o qual não contém dispositivo de idêntica reprodução. Por essas razões, Senhor Presidente, voto pelo desprovimento do recurso extraordinário. 20/04/2017 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 587.970 S ÃO PAULO VOTO A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhora Presidente, eu saúdo os advogados que ocuparam ontem a tribuna e fizeram competentíssimas sustentações orais. O eminente Relator, Ministro Marco Aurélio, começou o seu voto questionando se a nacionalidade brasileira seria requisito do benefício contido no artigo 203, V, da nossa Lei Fundamental. Todos sabemos o texto, mas eu relembro: “Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: [...] V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.” A dicção do preceito constitucional, analisado quer de uma perspectiva teleológica, quer de uma perspectiva sistemática, leva a que se responda negativamente à questão proposta pelo eminente Relator. A nacionalidade brasileira não é requisito para a concessão do benefício mensal de um salário mínimo nele previsto, e a interpretação da legislação infra há de se fazer sempre à luz do norte constitucional. Eu havia preparado por escrito algumas observações, mas as reputo totalmente despiciendas diante do belíssimo voto do Ministro Marco Aurélio, que faço questão de louvar com muita ênfase, em especial pela enorme sensibilidade de ter trazido os versos de John Donne, depois reproduzidos por Hemingway no romance “Por quem os sinos dobram?”. Não vamos perguntar por quem dobram os sinos, porque sabemos que RE 587970 eles dobram por todos nós. Esse é o sentido, essa é a metáfora poética do que se discute neste processo. Eu nego provimento ao recurso, Senhora Presidente, acompanhando o eminente Relator. 20/04/2017 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 587.970 S ÃO PAULO VOTO O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX: Senhor Presidente, egrégio Tribunal Pleno, ilustre representante do Ministério Público. Ouvi com atenção o voto do Min. Marco Aurélio, que desde já saúdo. Neste caso, o Plenário decide, em sede de repercussão geral, se a condição de estrangeiro residente no país é circunstância impeditiva de obtenção do benefício assistencial de prestação continuada (LOAS). Desde logo, adianto que seguirei o voto do relator, no sentido de que a CF não estabelece qualquer distinção entre cidadãos brasileiros e estrangeiros residentes no país, para fins de acesso aos programas de assistência social. Pelo contrário, interpretação sistemática do artigo 203, inciso V, com o artigo 5º, caput, da CF, conduz à conclusão de que cidadãos brasileiros e estrangeiros residentes no país gozam dos direitos fundamentais em condições de relativa igualdade. Portanto, a norma infralegal que restringiu o respectivo acesso apenas aos brasileiros (Decreto n. 6.214/2007) violou a CF, a Lei n. 8.742/93 (Lei Orgânica da Assistência Social) e a Lei n. 6.815/80 (Estatuto do Estrangeiro). A argumentação do voto é dividida em quatro partes. Primeiro, exponho o regramento jurídico dos estrangeiros regularmente residentes no país (categoria específica de estrangeiros que dispõem de autorização para residir no Brasil, de acordo com as especificações do visto em que se enquadram). Segundo, apresento uma explanação sistemática dos dispositivos constitucionais de regência, com vistas a comprovar que os estrangeiros regularmente residentes no país encontram-se em situação de relativa igualdade aos cidadãos brasileiros, inclusive para fins de acesso às políticas de assistência social, nos termos dos artigos 5º e 203 da CF. Terceiro, a partir da “doutrina dos princípios inteligíveis” (magistério do Professor Cass Sunstein e precedentes da Suprema Corte Americana), observo que o Decreto n. 6.214/2007, que restringiu o acesso RE 587970 dos estrangeiros ao LOAS, extrapolou o poder delegado pela CF e pela Lei n. 8.742/93, uma vez que violou os parâmetros por elas estabelecidos. Quarto, refuto o uso da doutrina da “reserva do possível” no presente caso. Embora o argumento consequencial seja de grande relevância para a jurisdição constitucional, verifica-se, nesta ação, que a população de estrangeiros potencialmente beneficiária não é numericamente relevante. I - Do conceito de estrangeiro residente no país Cinge-se a controvérsia em definir se estrangeiro residente no país pode ter acesso ao benefício assistencial de prestação continuada previsto no artigo 203, inciso V, da Constituição Federal. Inicialmente, cumpre definir o que o ordenamento jurídico brasileiro entende como estrangeiro residente no país. Embora se refira aos estrangeiros em diversas passagens, a Constituição Federal adota a categoria estrangeiro residente no país apenas em uma única ocasião, no artigo 5º, caput, ao definir que “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade”. Por seu turno, o Estatuto do Estrangeiro (Lei n. 6.815/80) e o seu Regulamento (Decreto n 88.715/81) apresentam as hipóteses nas quais será concedido visto ao estrangeiro que tenha a intenção de adentrar o território nacional, nos seguintes termos: a) Visto de trânsito: concedido ao estrangeiro que, para atingir o país de destino, tenha que entrar em território nacional; b) Visto de turista: concedido ao estrangeiro que venha ao Brasil em caráter recreativo ou de visita, assim considerado aquele que não tenha finalidade imigratória, nem intuito de exercício de atividade remunerada; c) Visto temporário: concedido ao estrangeiro que pretenda vir ao Brasil em viagem cultural ou em missão de estudos; em viagem de negócios; na condição de artista ou desportista; na condição de estudante; na condição de cientista, professor, técnico ou profissional de outra categoria, sob regime de contrato ou a serviço do Governo brasileiro; na RE 587970 condição de correspondente de jornal, revista, rádio, televisão ou agência noticiosa estrangeira; na condição de ministro de confissão religiosa ou membro de instituto de vida consagrada e de congregação ou ordem religiosa; na condição de correspondente de jornal, revista, rádio, televisão ou agência noticiosa estrangeira; na condição de ministro de confissão religiosa ou membro de instituto de vida consagrada e de congregação ou ordem religiosa; na condição de beneficiário de bolsa vinculada a projeto de pesquisa, desenvolvimento e inovação concedida por órgão ou agência de fomento; d) Visto permanente: concedido ao estrangeiro que se pretenda fixar definitivamente no Brasil; e) Visto de cortesia: concedido a personalidades e a autoridades estrangeiras em viagem não oficial ao Brasil; f) Visto oficial: concedido a funcionários administrativos estrangeiros que viajem ao Brasil em missão oficial, de caráter transitório ou permanente, representando governo estrangeiro ou organismo internacional reconhecidos pelo governo brasileiro; ou aos estrangeiros que viajem ao Brasil sob chancela oficial de seus Estados; g) Visto diplomático: concedido a autoridades e funcionários estrangeiros que tenham status diplomático e viajem ao Brasil em missão oficial, de caráter transitório ou permanente, representando Governo estrangeiro ou Organismo Internacional reconhecidos pelo Brasil. Embora essas normas também não definam especificamente a categoria de estrangeiro residente no país, percebe-se, da leitura dos requisitos acima expostos, que apenas titulares dos vistos temporário, permanente, oficial e diplomático são autorizados a regularmente estabelecer residência no país. Por sua vez, para fins fiscais, a Instrução Normativa da Receita Federal do Brasil n. 208/2002 assim dispõe: Art. 2° Considera-se residente no Brasil, a pessoa física: [...] III - que ingresse no Brasil: RE 587970 a) com visto permanente, na data da chegada; b) com visto temporário: 1. para trabalhar com vínculo empregatício, na data da chegada; 1. para trabalhar com vínculo empregatício ou atuar como médico bolsista no âmbito do Programa Mais Médicos de que trata a Medida Provisória nº 621, de 8 de julho de 2013, na data da chegada; 2. na data em que complete 184 dias, consecutivos ou não, de permanência no Brasil, dentro de um período de até doze meses; 3. na data da obtenção de visto permanente ou de vínculo empregatício, se ocorrida antes de completar 184 dias, consecutivos ou não, de permanência no Brasil, dentro de um período de até doze meses; Cumpre observar que a concessão dos vistos que permitem residência regular no país é precedida de rigoroso escrutínio das autoridades competentes, com vistas a comprovar que o estrangeiro requerente tem condições de subsistência e de moradia em território brasileiro (Artigos 22 e seguintes do Decreto n. 88.715/81), não é nocivo aos interesses nacionais e dispõe de antecedentes indicativos de que se portará adequadamente perante as leis brasileiras. Essas distinções conceituais são essenciais para a exata definição do objeto da lide, uma vez que a controvérsia em discussão não abarca a situação de qualquer indivíduo estrangeiro que, sob qualquer modo ou título, esteja em território nacional, ainda que em situação irregular, e porventura venha a requerer o benefício assistencial. O contorno da presente lide restringe-se a estrangeiros que regularmente ingressaram em território nacional na categoria de visto especificada em lei que permita o estabelecimento de residência (vistos temporário, permanente, oficial ou diplomático) e estejam devidamente registrados perante as autoridades competentes. II - Da interpretação sistemática das normas constitucionais regentes A Constituição Federal define a estrutura da seguridade social como “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à RE 587970 assistência social”. Esses três ramos são governados por objetivos comuns, dispostos no artigo 194, p.u., da CF, entre os quais se destacam a universalidade da cobertura, relativamente aos riscos sociais abarcados pela seguridade, e a universalidade do atendimento, relativamente aos beneficiários respectivos. Esses dois vetores são contrabalanceados pela seletividade e pela distributividade na prestação de benefícios, objetivos também previstos na norma constitucional. Nesse sentido, considerada a escassez dos recursos financeiros para abarcar todos os riscos sociais em prol de todos os indivíduos, deve o legislador selecionar as contingências mais sensíveis e instituir benefícios que contemplem o maior número de pessoas possíveis, com preferência aos indivíduos mais vulneráveis econômica e socialmente. Por sua vez, cada ramo da seguridade social dispõe de um conjunto de princípios e de regras próprios. Segundo a CF, a assistência social “será prestada a quem dela necessitar, independente de contribuição à seguridade social”. O artigo 203 da Constituição Federal, por seu turno, dispõe que um dos objetivos da assistência social é “a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei”. Trata-se do benefício assistencial de prestação continuada (LOAS), posteriormente regulamentado pela Lei n. 8.742/93. Perceba-se que o texto constitucional, tanto na exposição dos objetivos da seguridade social, como na indicação dos princípios específicos da assistência social, não estabeleceu qualquer diferenciação entre brasileiros e estrangeiros. Pelo contrário, a seleção vocabular adotada pelo constituinte é absolutamente genérica e ampla (“a quem dela necessitar”, “pessoa portadora de deficiência”, “idoso” etc), o que reforça a hipótese de que não se pretendeu, ao menos nesse ponto, destinar o acesso dos mecanismos de assistência social apenas aos cidadãos brasileiros. RE 587970 Essa mesma leitura é corroborada a partir da análise sistemática desses dispositivos com outras normas constitucionais, especialmente o caput do artigo 5º, segundo o qual “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade”. Nesse ponto, é cediço que a assistência aos desamparados, prevista como direito social no artigo 6º da Constituição, é tipicamente um direito de igualdade e de segurança. Por sua vez, o artigo 95 do Estatuto do Estrangeiro (Lei n. 6.815/80) dispõe que “o estrangeiro residente no Brasil goza de todos os direitos reconhecidos aos brasileiros, nos termos da Constituição e das leis”. Por óbvio, a igualdade entre brasileiros e estrangeiros residentes é uma norma principiológica que não pode conduzir a um igualitarianismo entre quaisquer indivíduos que estejam em território nacional. A própria CF dispõe de regras expressas que privilegiam os brasileiros em detrimento de estrangeiros, em situações específicas, ou, ainda, que destinam o gozo de determinados direitos exclusivamente a brasileiros. A participação no processo político (voto ativo e passivo) e o acesso a determinadas funções públicas são exemplos de direitos exclusivos dos cidadãos brasileiros (Vide artigos 12 e14, CF). No entanto, o texto constitucional, fruto do processo democrático de cristalização das aspirações da nossa cultura política, não deve ser desprezado, especialmente nas hipóteses em que não pretendeu distinguir cidadãos brasileiros e súditos estrangeiros. O constituinte, ao instituir o benefício assistencial de um salário mínimo a “quem necessitar”, poderia ter restringido o respectivo acesso aos cidadãos brasileiros, sem que incorresse em qualquer inconstitucionalidade. Entretanto, deliberadamente construiu o texto em sentido contrário, com a intenção de conceder amplitude à rede protetiva ali estabelecida. Qualquer estrangeiro residente regularmente no país tem acesso a todos os direitos fundamentais (individuais, sociais e coletivos) previstos na CF. Exemplificadamente, exerce liberdade de expressão e religiosa, pode peticionar à Administração Pública ou manejar uma ação judicial, RE 587970 entabular contratos privados e, desde que observadas algumas restrições legais previstas no Estatuto do Estrangeiro e em seu regulamento, pode matricular-se em estabelecimento de ensino, exercer atividade remunerada e se inscrever em entidade fiscalizadora da profissão. Assim como qualquer brasileiro, ressalvados os casos de imunidade diplomática, um estrangeiro residente no país também é sujeito passivo de obrigações tributárias de qualquer natureza, inclusive devendo declarar anualmente as suas rendas para a Receita Federal do Brasil e recolher os respectivos tributos. Igualmente, o estrangeiro residente no país também participa da plêiade de direitos e dos deveres relativos à seguridade social. Caso exerça qualquer uma das atividades previstas nas Leis nn. 8.212 e 8.213/91, encontra-se ele devidamente filiado à Previdência Social, tornando-se sujeito passivo das exações tributárias de natureza contributiva ali estabelecidas – ressalvados, por óbvio, os casos de imunidade diplomática. Por sua vez, sem qualquer distinção em relação aos brasileiros, o estrangeiro residente no país também tem livre acesso aos serviços públicos de saúde coordenados pelo SUS, como também às demais políticas públicas de saúde (preventivas e reparadoras) patrocinadas pela Administração. Ademais, os estrangeiros em situação de miserabilidade podem ter acesso aos instrumentos de assistência social. Em 2014, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) divulgou que 42.091 estrangeiros em situação de pobreza ou de extrema pobreza recebiam regularmente o benefício Bolsa-Família. Em suma, também por um critério de igualdade, conclui-se que não há nenhuma causa jurídica que vede o acesso de estrangeiros aos instrumentos de assistência social. Afinal, o ordenamento jurídico não fornece qualquer critério legal que justifique a respectiva exclusão, considerando, ademais, que (i) os estrangeiros têm acesso à rede de direitos fundamentais disponíveis a qualquer brasileiro e (ii) também se encontram submetidos aos mesmos deveres legais (inclusive tributários) de todos os cidadãos. Assim, consiste em consectário lógico afirmar que, (i) primeiro, se o RE 587970 estrangeiro residente pode trabalhar e gerar renda para si e para o país, bem como produzir conhecimento nas instituições educacionais e científicas em prol do desenvolvimento nacional, e (ii) segundo, se o estrangeiro arca com os tributos devidos e cumpre com os regramentos legais a que submetido, não há causa jurídica que autorize o Estado lhe negar assistência quando ele venha a enfrentar situação temporária de vulnerabilidade social. O mesmo entendimento jurídico pelo qual o Estado concede bolsa-família a estrangeiros residentes no país aplica-se ao presente caso, para se permitir o acesso respectivo ao benefício assistencial LOAS. III - Da doutrina dos princípios inteligíveis – exacerbação do poder regulamentar e controle jurisdicional Outro ponto que deve ser enfrentado é o argumento de que o artigo 203, inciso V, da CF, por se tratar de norma de eficácia limitada, delega ao legislador e ao gestor administrativo a elaboração dos critérios de acesso ao benefício assistencial de prestação continuada (LOAS). De fato, a redação da referida norma constitucional apresenta previsão de regulação do referido benefício, o que foi devidamente realizado por meio da Lei n. 8.742/93. Observe-se que os artigos 20 a 21-A desse diploma legal, a exemplo da CF, também não estabelecem qualquer distinção entre brasileiros e estrangeiros residentes no país, para fins de acesso ao LOAS. O artigo 20 (“O benefício de prestação continuada é a garantia de um salário-mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família) reproduz a mesma dicção constitucional, contendo as mesmas categorias genéricas (“pessoa” e “idoso”) adotadas pelo constituinte no artigo 203, CF. Cumpre ressaltar que a distinção entre brasileiros e estrangeiros apenas foi realizada em nível infralegal, no âmbito do Decreto n. o 6.214/2007, que regulamentou o benefício. O artigo 7 do referido diploma estabelece que “o Benefício de Prestação Continuada é devido ao brasileiro, nato ou naturalizado, e às pessoas de nacionalidade portuguesa, em consonância com o disposto no Decreto nº 7.999, de 8 de maio de 2013, desde RE 587970 que comprovem, em qualquer dos casos, residência no Brasil e atendam a todos os demais critérios estabelecidos neste Regulamento”. Nesse ponto, o questionamento a ser respondido é se o regulamento editado pela Administração Pública exacerbou a autorização constitucional e legal de regulamentação do tema. A resposta é positiva. Em diversos precedentes, este Supremo Tribunal Federal tem observado a doutrina dos princípios inteligíveis – ou doutrina dos princípios claros, transplantada do direito norte-americano, especialmente do magistério do Professor Cass Sunstein. Dois pontos balizam essa tese. Primeiro, o Poder Legislativo pode transferir pontualmente poderes próprios para o Poder Executivo, com vistas a permitir que esse último regulamente temas específicos de forma minudente. Trata-se de uma transferência excepcional da função legislativa, especialmente em temas complexos que demandam apuros técnicos relevantes, cuja especificidade escapa das rotinas de discussões deliberativas típicas do Congresso. Segundo, essa transferência de função pública não consubstancia-se em uma “carta branca” para o Poder Executivo. Sempre que assim procede, o Poder Legislativo deve fornecer standards de regulamentação, frutos do processo democrático e cristalizados na norma autorizativa, os quais funcionam como balizas restritivas da atuação administrativa. Esses standards são cognominados pela doutrina de princípios inteligíveis ou princípios claros. No célebre precedente Industrial Union Department v. American Petroleon Institute (448 U.S. 607 (1980), também conhecido como Caso Benzeno, a Suprema Corte Americana descreveu três importantes funções dessa doutrina: “Primeiro, e mais abstratamente, [a doutrina] garante que escolhas importantes relativas às políticas públicas sejam feitas pelo próprio Congresso, o ramo de governo mais responsivo à vontade popular [...]. Segundo, a doutrina garante que, na medida em que o Congresso considere necessário delegar autoridade, o destinatário dessa delegação disponha de um RE 587970 "princípio inteligível" para orientar o exercício do poder delegado. [...]. Terceiro, e em consequência do segundo, a doutrina assegura que os tribunais encarregados de revisar o exercício do poder discricionário delegado serão capazes de testar esse exercício por meio de standards determináveis [...]”. Texto original: “First, and most abstractly, it ensures to the extent consistent with orderly governmental administration that important choices of social policy are made by Congress, the branch of our Government most responsive to the popular will. See Arizona v. California,373 U. S. 546373 U. S. 546, 373 U. S. 626373 U. S. 626 (1963) (Harlan, J., dissenting in part); United States v. Robel, 389 U. S. 258389 U. S. 258, 389 U. S. 276389 U. S. 276 (1967) (BRENNAN, J., concurring in result). Second, the doctrine guarantees that, to the extent Congress finds it necessary to delegate authority, it provides the recipient of that authority with an "intelligible principle" to guide the exercise of the delegated discretion. See J. W. Hampton & Co. v. United States, 276 U.S. at 276 U. S. 409276 U. S. 409; Panama Refining Co. v. Ryan, 293 U.S. at 293 U. S. 430293 U. S. 430. Third, and derivative of the second, the doctrine ensures that courts charged with reviewing the exercise of delegated legislative discretion will be able to test that exercise against ascertainable standards. See Arizona v. California, supra at 373 U. S. 626373 U. S. 626 (Harlan, J., dissenting in part)”. Nesse sentido, a leitura atenta do artigo 203, inciso V, da CF (cujo teor foi reproduzido integralmente pela Lei n. 8.742/93), conduz à conclusão de que o constituinte, ao instituir o benefício assistencial de prestação continuada, forneceu três standards inteligíveis para guiar a atividade regulamentar administrativa: a) Valor do benefício: um salário mínimo; b) Periodicidade do benefício: mensal; e c) Destinatários do benefício: pessoa portadora de deficiência e idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família. RE 587970 Na norma constitucional e na Lei n. 8.742/9, não há qualquer princípio claro que permita o Poder Executivo utilizar o critério de cidadania para distinguir os beneficiários da política pública e, consequentemente, restringir o acesso do benefício assistencial a apenas brasileiros, sob pena de ferir as escolhas políticas cristalizadas nas normas editadas pela Assembleia Constituinte e pelo Congresso Nacional. Afinal, os standards de regência dos beneficiários da política pública foram especificamente determinados: ausência de subsistência própria ou familiar (vulnerabilidade socioeconômica), deficiência física e condição idosa. Restringir mais do que o permitido pela norma delegatária autoriza o Judiciário a reconhecer que os standards indicados pelo delegante foram violados pela autoridade delegada. De fato, a norma regulamentadora disciplina diversos aspectos dos standards indicados na norma constitucional, tais como (i) os critérios para se considerar uma pessoa em situação de vulnerabilidade social (renda per capita abaixo de ¼ do salário mínimo), (ii) o conceito de deficiência física; (iii) os integrantes da unidade familiar, para fins do cálculo da renda per capita; e (iv) a idade para que o potencial beneficiário seja considerado idoso, entre outros aspectos. No entanto, a distinção entre brasileiro e estrangeiro residente no país, para fins de gozo do benefício, parece não decorrer direta e logicamente da análise dos standards constitucionais, tanto considerando a dicção do artigo 203, como também a diretriz de igualdade disposta no artigo 5º, caput. Em suma, o INSS parece pretender que a interpretação das normas infralegais que disciplinam o LOAS sobreponha-se a interpretação das normas constitucionais sobre o mesmo tema. No entanto, interpretar a constituição tendo por âncora dispositivos infralegais inverte a lógica da teoria do ordenamento jurídico, e não é consistente com a doutrina da força normativa da constituição. IV - Da doutrina da reserva do possível: impactos orçamentários e incentivos à imigração ilegal O INSS sustenta ser necessário considerar a doutrina da reserva do RE 587970 possível para antever (i) o impacto que a decisão do Plenário poderá causar ao já combalido orçamento da seguridade social, bem como (ii) o indesejável incentivo a que cidadãos estrangeiros de países vizinhos adentrem o território brasileiro, para que se beneficiem dos instrumentos de assistência social. Na jurisdição constitucional, o argumento consequencial assume relevância, não podendo ser desconsiderado quando da decisão sobre controvérsias políticas. Afinal, a cognição judicial, embora seja primordialmente ancorada em princípios e normas cristalizados na ordem jurídica, também assume feição contextual, na medida em que o julgador não pode desconsiderar que as decisões cogentes por ele emanadas impactarão as estruturas socioeconômicas do mundo dos fatos. Os impactos, uma vez intuídos a partir de elementos de informação empíricos e científicos, devem ser devidamente racionalizados como fundamento cognitivo, com vistas a se alcançar a melhor decisão possível. No caso em tela, algumas circunstâncias precisam ser esclarecidas. Primeiro, como já afirmado, a controvérsia cinge-se a estrangeiros regularmente residentes no país. Segundo dados da Polícia Federal, em março de 2015, o Brasil abrigava 1.847.274 imigrantes regulares, dos quais 1.189.947 dispunham de visto permanente e 595.800 dispunham de visto temporário. Trata-se de uma população que se submeteu ao escrutínio do processo de obtenção de visto, tendo apresentado, para a autorização de estadia no país, comprovação de moradia e de subsistência, nos termos do Estatuto do Estrangeiro. Nesse sentido, a parte recorrente não apresentou dados empíricos sobre a quantidade potencial de estrangeiros residentes que possam eventualmente ser beneficiados por decisão positiva do Plenário. Não obstante esse aspecto, é possível realizar o cotejo dos dados acima expostos com os requisitos normativos para a fixação de residência no país e para a obtenção do LOAS. Essa análise conduziria à conclusão de que a quantidade em potencial de estrangeiros regularmente residentes que estejam simultaneamente em situação de vulnerabilidade socioeconômica e de deficiência física ou de idade acima de 65 anos RE 587970 certamente não é alta. Afinal, o filtro realizado quando da concessão de vistos reduz a probabilidade de que sejam admitidos estrangeiros que se encontrem sob risco social elevado. Assim, o impacto orçamentário a ser causado aos cofres públicos, em caso de uma decisão concessiva, tende a não ser numericamente relevante. Segundo, o indesejado incentivo à imigração de estrangeiros em situação de pobreza para o Brasil, especialmente vindos de países latinoamericanos vizinhos, também é um argumento que não se evidencia pertinente. Afinal, estrangeiros que adentram o território nacional em situação irregular permanecem não-elegíveis para os benefícios assistenciais, pois não se enquadram na categoria de estrangeiros regularmente residentes no país. Ressalte-se que a igualdade apresentada pelo artigo 5º, caput, da CF, refere-se a brasileiros e estrangeiros residentes no país, o que não inclui imigrantes ilegais ou estrangeiros sem autorização para aqui estabelecer residência. Em suma, a doutrina da reserva do possível não se mostra um empecilho hábil para infirmar a tese exposta nos itens anteriores. V - Do caso concreto In casu, a autora da ação, de nacionalidade italiana e com 67 anos de idade na data do respectivo ajuizamento (em 2006), reside no Brasil há 54 (cinquenta e quatro) anos. O único motivo pelo qual o INSS se insurge contra a concessão do benefício assistencial é a nacionalidade estrangeira da autora. Assim, concluindo o Plenário pela possibilidade de acesso do estrangeiro residente no país ao benefício assistencial de prestação continuada, deve o recurso interposto pelo INSS não receber provimento. VI – Conclusão Ex positis, acompanho o Ministro Relator para negar provimento ao recurso extraordinário. É como voto.