text: RE 609381 AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. ADV.(A/S) SANTO : ESTADO DE RONDÔNIA : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE RONDÔNIA : ESTADO DO RIO DE JANEIRO : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO : ESTADO DA PARAÍBA : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA PARAÍBA : ESTADO DE MINAS GERAIS : ADVOGADO -GERAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS : ESTADO DE MATO GROSSO : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MATO GROSSO : ESTADO DO PIAUÍ : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PIAUÍ : ESTADO DE SERGIPE : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SERGIPE : ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL : ESTADO DA BAHIA : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA BAHIA : ESTADO DO PARANÁ : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PARANÁ : ESTADO DO TOCANTINS : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO TOCANTINS : ESTADO DO AMAPÁ : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO AMAPÁ : ESTADO DO MARANHÃO : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO MARANHÃO : ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE : UNIÃO : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO 2 RE 609381 AM. CURIAE. ADV.(A/S) : SINDICATO DOS FUNCIONARIOS FISCAIS DO ESTADO DO AMAZONAS - SINDIFISCO : AUTA DE AMORIM GAGLIARDI MADEIRA EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. TETO DE RETRIBUIÇÃO. EMENDA CONSTITUCIONAL 41/03. EFICÁCIA IMEDIATA DOS LIMITES MÁXIMOS NELA FIXADOS. EXCESSOS. PERCEPÇÃO NÃO RESPALDADA PELA GARANTIA DA IRREDUTIBILIDADE. 1. O teto de retribuição estabelecido pela Emenda Constitucional 41/03 possui eficácia imediata, submetendo às referências de valor máximo nele discriminadas todas as verbas de natureza remuneratória percebidas pelos servidores públicos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, ainda que adquiridas de acordo com regime legal anterior. 2. A observância da norma de teto de retribuição representa verdadeira condição de legitimidade para o pagamento das remunerações no serviço público. Os valores que ultrapassam os limites pré-estabelecidos para cada nível federativo na Constituição Federal constituem excesso cujo pagamento não pode ser reclamado com amparo na garantia da irredutibilidade de vencimentos. 3. A incidência da garantia constitucional da irredutibilidade exige a presença cumulativa de pelo menos dois requisitos: (a) que o padrão remuneratório nominal tenha sido obtido conforme o direito, e não de maneira ilícita, ainda que por equívoco da Administração Pública; e (b) que o padrão remuneratório nominal esteja compreendido dentro do limite máximo pré-definido pela Constituição Federal. O pagamento de remunerações superiores aos tetos de retribuição de cada um dos níveis federativos traduz exemplo de violação qualificada do texto constitucional. 4. Recurso extraordinário provido. Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a Presidência do RE 609381 Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, na conformidade da ata de julgamentos e das notas taquigráficas, por maioria, decidindo o tema 480, em dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator. Vencido o Ministro Marco Aurélio, que dava provimento ao recurso para assentar a nulidade e, posteriormente, vencido nesta fase, negava provimento ao recurso, no que foi acompanhado pelos Ministros Celso de Mello e Ricardo Lewandowski (Presidente). O Tribunal, por unanimidade, não conheceu do agravo regimental do amicus curiae Sindicato dos Funcionários Fiscais do Estado do Amazonas, SINDIFISCO, interposto da tribuna. Falaram, pela União, o Ministro Luis Inácio Lucena Adams, Advogado-Geral da União, e, pelo amicus curiae Sindicato dos Funcionários Fiscais do Estado do Amazonas, SINDIFISCO, o Dr. Aluisio Xavier de Albuquerque, OAB/DF 1.918. O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (RELATOR): Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Estado de Goiás contra acórdão do Tribunal de Justiça local que, julgando mandado de segurança impetrado contra o Secretário Chefe do Gabinete Civil, concedeu segurança pleiteada por inativos e pensionistas da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar, para determinar o afastamento dos descontos que vinham sendo efetuados nos respectivos proventos e pensões para fins de cumprimento do teto previsto no artigo 37, IX, da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional 41/03. O acórdão em questão recebeu a seguinte ementa, reproduzida abaixo na parte que interessa ao presente julgamento: EMENTA: Mandado de Segurança. Subsídio. Teto constitucional. (…). 5. Irredutibilidade vencimental. EC nº 41/2003. Direito líquido e certo. Pacífico é o entendimento dos Tribunais Superiores acerca da constitucionalidade do teto vencimental decorrente da EC nº 41/2003, porém, inadmissível é a redução em espécie da verba remuneratória, em prejuízo dos servidores que já estabilizaram em seu patrimônio jurídico, os referidos proventos. Assim deve ser garantida a irredutibilidade de vencimentos do servidor público (art. 37, XV da CF), protegendo o direito adquirido. Segurança concedida, à unanimidade de votos. No entender do Tribunal de origem, “(...) a garantia constitucional da irredutibilidade de vencimentos, foi outorgada pela Constituição da República em favor de todos os servidores públicos, estabelecendo a garantia da imutabilidade RE 609381 vencimental. E a fim de atender a essa garantia, o Supremo Tribunal Federal tem decidido que o valor nominal da remuneração percebida pelo servidor, sob a égide de determinado ato normativo, não pode sofrer diminuição, sob pena de vulnerar situação juridicamente estável, imune à alteração legislativa posterior. (…) o que se observa com o posicionamento da Suprema Corte é que, visando conciliar os princípios da segurança jurídica e da boa-fé com o teto salarial fixado pela EC 41/2003, remanescerá transitoriamente a situação de servidores públicos que terão suas remunerações como que ’intocáveis’, até que haja a absorção em decorrência da fixação de novos limites remuneratórios, preservando os subsídios adquiridos enquanto faziam parte da ativa” (fls. 228/229). Os embargos de declaração opostos pelo Estado de Goiás não colheram êxito (fls. 241/246). No recurso extraordinário (fls. 253/260), o Estado de Goiás assevera, primeiramente, que, ao deixar de se pronunciar sobre os argumentos apresentados nos embargos de declaração, o acórdão teria recusado a prestação de jurisdição, com sacrifício do devido processo legal (art. 5º, XXXV, da CF); e, no mais, teria infringido os artigos 37, XI, 17 do ADCT, e 9º da EC 41/2003, sobretudo porque (a) o teto remuneratório fora estabelecido pelo constituinte originário, não se podendo invocar direito adquirido contra este poder, que seria ilimitado; (b) as Emendas Constitucionais 19 e 41 não teriam inovado na matéria, mas apenas viabilizado a execução de norma que já constava originariamente na Constituição; e porque (c) a garantia do direito adquirido somente pode ser oposta ao legislador infraconstitucional e não ao Poder Constituinte Derivado Reformador. Nesses termos, pede a reforma do acórdão recorrido, ante a inexistência de direito líquido e certo dos impetrantes (fl. 245/260). As contrarrazões veiculadas pelos recorridos qualificaram a pretensão recursal como meramente protelatória e por isso pediram o seu desprovimento. Embora tenha tido seu trânsito negado pela Presidência do Tribunal de origem, o recurso extraordinário foi alçado ao conhecimento do Supremo Tribunal Federal após o provimento de recurso de agravo pelo RE 609381 Min. AYRES BRITTO, relator original do caso, em decisão proferida em 10/2/2010. Depois disso, foram os autos submetidos à apreciação do Plenário Virtual desta Corte, que proferiu crivo positivo quanto à existência de repercussão geral da matéria versada no recurso, tombada como “Tema 480: incidência do teto constitucional remuneratório sobre proventos percebidos em desacordo com o disposto no artigo 37, XI, da Constituição Federal”, em decisão que foi publicada no DJe em 2/5/2012. Reconhecida a repercussão geral, foram admitidos, na condição de amici curiae (despachos de fls. 339/340 e 357/358), o Estado de São Paulo, o Distrito Federal e mais 19 (dezenove) Estados-membros da federação, tendo eles se associado ao pedido de provimento do recurso extraordinário, por considerarem ser necessária a consolidação “de vez por todas – (d)a incidência imediata do teto remuneratório previsto no artigo 37, XI, da Constituição Federal, na redação dada pela Emenda 41/03, sobre todas as parcelas de caráter remuneratório percebidas pelos agentes públicos”. Quanto ao mérito, aduzem, em síntese, que “o direito adquirido da irredutibilidade nunca ofereceu blindagem contra o teto, porquanto este sempre esteve fora do ‘âmbito de proteção’ dessa posição jurídica fundamental”. Também a União requereu sua participação no julgamento, o que lhe foi deferido às fls. 396/398. Em sua manifestação, o Advogado-Geral da União se alinhou aos pleitos pelo provimento do recurso, sob a consideração de que “o artigo 9º da EC 41/03 não pretendeu se investir nos poderes inerentes à Assembleia Constituinte, para aniquilar direitos adquiridos. Em verdade, cuida-se apenas de dar efetividade àquilo que foi almejado pelo próprio Poder Constituinte Originário, a saber: limitar as remunerações do serviço público a patamares condizentes com a realidade brasileira e compatíveis com o princípio da moralidade” (fl. 373). O parecer do Procurador-Geral da República seguiu linha convergente com aquela sustentada pelos amici curiae, opinando pelo provimento do recurso extraordinário (fls. 384/394). Finalmente, também recebeu acolhida o pedido de habilitação como amicus curiae formalizado em 31/12/2013 pelo Sindicato dos Funcionários RE 609381 Fiscais do Estado do Amazonas (SINDIFISCO-AM). É o relatório. (s/ recurso do SINDIFISCO) O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem admitido a legitimidade recursal do “amicus curiae” somente na hipótese singular em que lhe seja negado o ingresso formal na causa. Na realidade, o “amicus curiae”, não obstante o inquestionável relevo de sua participação, como terceiro interveniente, nos processos judiciais, não dispõe de poderes processuais que, inerentes às partes, viabilizem o exercício de determinadas prerrogativas que se mostram unicamente acessíveis às próprias partes, como, p. ex., o poder de recorrer que assiste, de maneira ampla, ao autor e ao réu, não, porém, ao “amicus curiae”. Os precedentes firmados por esta Corte orientam-se, todos, no sentido de reconhecer qualidade recursal ao “amicus curiae” unicamente quando lhe for negado o ingresso na causa, situação que não se registra na espécie ora em julgamento (ADI 3.105-ED/DF, Rel. Min. CEZAR PELUSO – ADI 3.615-ED/PB, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, v.g.), recusando-lhe, no entanto, essa legitimidade naquelas hipóteses em que venha ele a deduzir recurso com apoio em outros fundamentos (ADI 2.359-ED-AgR/ES, Rel. Min. EROS GRAU – ADI 3.934-ED-AgR/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – ADI 4.167-ED-quintos/DF, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, v.g.): “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS POR ‘AMICUS RE 609381 CURIAE’. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE. INTERPRETAÇÃO DO § 2º DA LEI N. 9.868/99. 1. A jurisprudência deste Supremo Tribunal é assente quanto ao não-cabimento de recursos interpostos por terceiros estranhos à relação processual nos processos objetivos de controle de constitucionalidade. 2. Exceção apenas para impugnar decisão de não-admissibilidade de sua intervenção nos autos. 3. Precedentes. 4. Embargos de declaração não conhecidos.” (ADI 3.615-ED/PB, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – grifei) “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADI). ‘AMICUS CURIAE’. EMBARGOS DECLARATÓRIOS NÃO CONHECIDOS. 1. Segundo a jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), o ‘amicus curiae’ não tem legitimidade para opor Embargos de Declaração em ações de controle concentrado. 2. Embargos de declaração não conhecidos.” (ADI 4.163-ED/SP, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI – grifei) “Agravo regimental no recurso extraordinário. Insurgência oposta pelos ‘amici curiae’ admitidos nos autos. Inadmissibilidade. Posição processual que não lhes permite interpor recursos contra as decisões proferidas nos processos em que admitidos. 1. Não se conhece de recurso interposto por ‘amici curiae’ regularmente admitidos nos autos, pois sua posição processual não lhes confere legitimidade para a interposição desse tipo de insurgência. …................................................................................................... 3. Agravo regimental do qual não se conhece.” (RE 632.238-AgR/PA, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – grifei) RE 609381 Sendo assim, e tendo em consideração as razões expostas, não conheço do recurso de agravo em referência, interposto pelo SINDIFISCO. É o meu voto. 02/10/2014 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 609.381 G OIÁS VOTO S/ EXPLICAÇÃO O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Senhor Presidente, eu até entendo e respeito a posição do Advogado, que está cumprindo bem o seu papel, mas também eu acho que a hipótese é de não conhecimento. xxxxxxxxx 02/10/2014 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 609.381 G OIÁS VOTO O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (RELATOR): 1. O recurso extraordinário sob exame atende satisfatoriamente aos pressupostos recursais pertinentes, comportando pleno conhecimento quanto às teses nele veiculadas. 2. Cumpre repelir, desde logo, a primeira das alegações formuladas (de nulidade do acórdão recorrido por negativa de jurisdição), uma vez que o pronunciamento do Tribunal de origem adotou fundamentação suficiente ao julgar o caso. Aplica-se, no particular, o que decidido no AI 791.292 QO - RG (Min. Rel. GILMAR MENDES, DJe de 13/8/2010), precedente com repercussão geral, em que o Supremo Tribunal Federal reafirmou sua jurisprudência no sentido de que “(…) o art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão”. 3. Quanto ao tema de fundo, o que está em questão é saber se a aplicação do art. 37, XI, da CF, após a EC 41/03, pode provocar, como efeito direto, a redução nominal das remunerações pagas a servidores públicos, ou se o decréscimo estaria vedado pela garantia da irredutibilidade salarial, positivada no art. 37, XV, da CF. Trata-se de controvérsia que, embora guarde semelhança com aquela versada no RE 606.358, Relª. Minª. Rosa Weber, também com repercussão geral reconhecida (tema 257 – inclusão das vantagens pessoais no teto remuneratório estadual após a Emenda Constitucional 41/03), é mais ampla do que esta última. Realmente, enquanto naquele caso a investigação se limita a distinguir um dos efeitos da EC 41/03 (a inclusão das vantagens pessoais no teto), aqui a análise alcança todo e qualquer efeito RE 609381 potencialmente produzido pela EC 41/03, desde que provoque eventual redução nos vencimentos. 4. Para melhor situar o tema, é conveniente proceder a uma recapitulação histórica da disciplina constitucional sobre o teto de retribuição e sobre a experiência jurisprudencial da Suprema Corte ao longo desse tempo. A versão original do art. 37, XI, da CF previa que União, Estados e Municípios teriam autonomia para dispor a respeito dos limites máximos e mínimos de remuneração a serem observados no respectivo serviço público, assim como sobre a relação entre estes valores. O limite máximo, porém, estava pré-condicionado a respeitar, como referência obrigatória, “os valores percebidos como remuneração, em espécie, a qualquer título, por membros do Congresso Nacional, Ministros de Estado e Ministros do Supremo Tribunal Federal e seus correspondentes nos Estados, no Distrito Federal e nos Territórios, e, nos Municípios, os valores recebidos como remuneração, em espécie, pelo Prefeito”. Para evitar disceptações a respeito de como deveria incidir este limite remuneratório, o Poder Constituinte teve o cuidado de esclarecer, no art. 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que “Os vencimentos, a remuneração, as vantagens e os adicionais, bem como os proventos de aposentadoria que estejam sendo percebidos em desacordo com a Constituição serão imediatamente reduzidos aos limites dela decorrentes, não se admitindo, neste caso, invocação de direito adquirido ou percepção de excesso a qualquer título”. Nada obstante o modo categórico pelo qual essas cláusulas foram originalmente enunciadas, uma primeira hesitação logo teve de ser enfrentada pela Suprema Corte, tendo em vista o também originário conteúdo do § 1º do art. 39 da CF, segundo o qual a lei assegura “aos servidores da administração direta, isonomia de vencimentos para cargos de atribuições iguais ou assemelhadas do mesmo Poder ou entre servidores dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, ressalvadas as vantagens de caráter individual e as relativas à natureza ou ao local de trabalho”. Sobretudo esta ressalva final, quando lida na companhia do texto do art. 37, XI, suscitava RE 609381 indagações a respeito de qual deveria ser o alcance do teto estipulado pela Constituição. Esta perplexidade constituiu a principal questão jurídica apreciada pelo Tribunal quando do julgamento da ADI 14, Rel. Min. Célio Borja, ocorrido em 28/9/1989, cuja ementa é a seguinte: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROPOSTA PELA ASSOCIAÇÃO DOS MAGISTRADOS BRASILEIROS. O PARAGRAFO 2. DO ARTIGO 2. DA LEI FEDERAL N. 7.721, DE 6 DE JANEIRO DE 1989, QUANDO LIMITA OS VENCIMENTOS DOS MINISTROS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - "COMPUTADOS OS ADICIONAIS POR TEMPO DE SERVIÇO" - A REMUNERAÇÃO MAXIMA VIGENTE NO PODER EXECUTIVO, VULNERA O ART. 39, PAR. 1., "IN FINE", DA CONSTITUIÇÃO, QUE SUJEITA A TAL LIMITE APENAS OS "VENCIMENTOS", EXCLUIDAS AS VANTAGENS "PESSOAIS". COMPATIBILIDADE DO CONCEITO DE "VENCIMENTOS" ESTABELECIDOS NA LEI COMPLEMENTAR N. 35/79 E EM OUTROS ARTIGOS DA LEI MAIOR COM A EXEGESE DO ALUDIO DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL. PROCEDENCIA PARCIAL DA AÇÃO PARA DECLARAR INCONSTITUCIONAIS AS EXPRESSÕES" ... E VANTAGENS PESSOAIS (ADICIONAIS POR TEMPO DE SERVIÇO)...", CONSTANTE DO PAR. 2., ART. 2. DA LEI 7.721/89. (ADI 14, Relator(a): Min. CÉLIO BORJA, Tribunal Pleno, julgado em 28/09/1989, DJ de 1º/12/1989) Prevaleceu, neste julgamento e em inúmeros outros que o sucederam (RE 141788, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 18/6/1993; RMS 21857, Primeira Turma, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ de 5/5/1995; ADI 1550 MC, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ de 4/4/1997; RE 185842, Pleno, Red. p/ acórdão Min. Maurício Corrêa, DJ de 2/5/1997; ADI 1443 MC, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 25/4/1997), a compreensão de que, assim como não deveriam ser computadas para fins de proteger a isonomia entre os RE 609381 padrões de vencimentos do Poder Executivo, Judiciário e Legislativo, as vantagens pessoais também não deveriam ser contabilizadas para efeito da aplicação do teto de retribuição. Essa compreensão gerou um certo acanhamento do instituto, tendo em vista o grande número de verbas remuneratórias que eram pagas a esse título àquela época. Mesmo assim, a versão original do teto de retribuição produziu alguns efeitos imediatos. Isso porque, apesar de excluir as vantagens pessoais de sua abrangência, o Supremo Tribunal Federal entendeu que a formulação original do art. 37, XI, da CF possuía densidade normativa suficiente para valer por si só, podendo ser aplicado independentemente da estipulação, em lei, dos limites máximos de remuneração de cada unidade federativa. Foi o que ficou consagrado, por exemplo, no julgamento da ADI 1590 MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, que recebeu, no ponto, a seguinte síntese: EMENTA: (...) IV. Servidor público: teto de remuneração (CF, art. 37, XI): auto-aplicabilidade. Dada a eficácia plena e a aplicabilidade imediata, inclusive aos entes empresariais da administração indireta, do art. 37, XI, da Constituição, e do art. 17 do ADCT, a sua implementação - não dependendo de complementação normativa - não parece constituir matéria de reserva à lei formal e, no âmbito do Executivo, à primeira vista, podia ser determinada por decreto, que encontra no poder hierárquico do Governador a sua fonte de legitimação. (ADI 1590 MC, Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJ de 15/08/1997) A Emenda Constitucional 19/98 alterou esse panorama normativo. Além de dissipar a garantia de isonomia de vencimentos originalmente prevista no art. 39, § 1º, modificou também o conteúdo do art. 37, XI, da CF. Em primeiro, incluiu expressamente as vantagens pessoais no âmbito normativo do teto de retribuição; em segundo, estabeleceu que a remuneração paga aos Ministros do Supremo Tribunal Federal seria a RE 609381 única referência de valor a ser observada em relação aos demais agentes públicos, desfazendo as distinções quanto aos níveis federativos; e, em terceiro, definiu que a lei fixadora da remuneração dos Ministros do Supremo Tribunal Federal seria dependente da iniciativa conjunta (art. 48, XV, da CF) dos Presidentes da República, da Câmara, do Senado e do Supremo Tribunal Federal. Assim como ocorrera em relação ao texto original da Constituição, a EC 19/98 veio paramentada com um dispositivo esclarecedor de sua eficácia, o art. 29, que, reproduzindo o que já constava do art. 17 do ADCT, preconizou que “Os subsídios, vencimentos, remuneração, proventos da aposentadoria e pensões e quaisquer outras espécies remuneratórias adequar-se-ão, a partir da promulgação desta Emenda, aos limites decorrentes da Constituição Federal, não se admitindo a percepção de excesso a qualquer título.” Diferentemente, porém, do que havia estabelecido na interpretação da versão primitiva, que foi tida como de aplicabilidade imediata, a Suprema Corte entendeu que o novo texto do art. 37, XI, da CF, com redação dada pela EC 19/98, tinha a sua aplicabilidade condicionada à edição da lei prevista no art. 48, XV, da CF, independentemente do conteúdo do seu art. 29. Foi o que restou proclamado no julgamento da ADI 2075 MC, Rel. Min. Celso de Mello: EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE REMUNERAÇÃO, SUBSÍDIOS, PENSÕES E PROVENTOS DOS SERVIDORES PÚBLICOS, ATIVOS E INATIVOS, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - FIXAÇÃO DE TETO REMUNERATÓRIO MEDIANTE ATO DO PODER EXECUTIVO LOCAL (DECRETO ESTADUAL Nº 25.168/99) - INADMISSIBILIDADE - POSTULADO CONSTITUCIONAL DA RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL ESTIPULAÇÃO DE TETO REMUNERATÓRIO QUE TAMBÉM IMPORTOU EM DECESSO PECUNIÁRIO - OFENSA À GARANTIA CONSTITUCIONAL DA IRREDUTIBILIDADE DO ESTIPÊNDIO FUNCIONAL (CF, ART. 37, XV) - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. REMUNERAÇÃO DOS AGENTES RE 609381 PÚBLICOS E POSTULADO DA RESERVA LEGAL. (...) O NOVO TETO REMUNERATÓRIO, FUNDADO NA EC 19/98, SOMENTE LIMITARÁ A REMUNERAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS DEPOIS DE EDITADA A LEI QUE INSTITUIR O SUBSÍDIO DEVIDO AOS MINISTROS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. - Enquanto não sobrevier a lei formal, de iniciativa conjunta dos Presidentes da República, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal (CF, art. 48, XV), destinada a fixar o subsídio devido aos Ministros da Suprema Corte, continuarão a prevalecer os tetos remuneratórios estabelecidos, individualmente, para cada um dos Poderes da República (CF, art. 37, XI, na redação anterior à promulgação da EC 19/98), excluídas, em conseqüência, de tais limitações, as vantagens de caráter pessoal (RTJ 173/662), prevalecendo, desse modo, a doutrina consagrada no julgamento da ADI 14/DF (RTJ 130/475), até que seja instituído o valor do subsídio dos Juízes do Supremo Tribunal Federal. - Não se revela aplicável, desde logo, em virtude da ausência da lei formal a que se refere o art. 48, XV, da Constituição da República, a norma inscrita no art. 29 da EC 19/98, pois a imediata adequação ao novo teto depende, essencialmente, da fixação do subsídio devido aos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. A QUESTÃO DO SUBTETO NO ÂMBITO DO PODER EXECUTIVO DOS ESTADOS-MEMBROS E DOS MUNICÍPIOS - HIPÓTESE EM QUE SE REVELA CONSTITUCIONALMENTE POSSÍVEL A FIXAÇÃO DESSE LIMITE EM VALOR INFERIOR AO PREVISTO NO ART. 37, XI, DA CONSTITUIÇÃO - RESSALVA QUANTO ÀS HIPÓTESES EM QUE A PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO ESTIPULA TETOS ESPECÍFICOS (CF, ART. 27, § 2º E ART. 93, V) PRECEDENTES. (ADI 2075 MC, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJ de 27/06/2003) Iguais conclusões, sobre o diferimento da eficácia da EC 19/98, foram proclamadas na AO 524, Pleno, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 20/4/2001; RE 609381 ADI 2087 MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 19/9/2003; e ADI 1898 MC, Rel. Min. Octavio Gallotti, DJ de 30/4/2004. Todavia, como o consenso exigido pela norma de iniciativa conjunta do art. 48, XV, da CF, não se materializou politicamente, a lei em questão nunca chegou a ser editada. Como resultado disso, o teto de retribuição previsto na redação originária do art. 37, XI, da Constituição Federal conservou sua aplicabilidade ainda por algum tempo, não obstante estivesse revogado pela EC 19/98 (ver, nesse sentido, AO 864, Pleno, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 12/11/2004; RE 285706, Primeira Turma, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 26/4/2002; e, mais recentemente, o RE 424053, Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 1º/10/2010). Posteriormente, o art. 37, XI, da CF ganhou outra redação, desta vez conferida pela Emenda Constitucional 41/03, ao estabelecer que “a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos”. Nesta nova configuração, o teto de retribuição voltou a ser diferenciado em cada nível federativo. Enquanto na União e nos Municípios se manteve o perfil unirreferencial (adstrito, respectivamente, aos subsídios dos Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Prefeitos), o modelo de teto a ser observado pelos Estados e pelo Distrito RE 609381 Federal passou a apresentar uma referência assimétrica, diferenciada de acordo com o Poder afetado ou com a função exercida. Além destas alterações, o teto de retribuição (a) continuou a incluir as vantagens pessoais ou de qualquer natureza (assim como tinha pretendido fazer a Emenda Constitucional 19/98); (b) voltou a depender de iniciativas políticas isoladas para a sua fixação; e (c) produziu eficácia imediata, porquanto o art. 8º da EC 41/03 determinou que, enquanto não fixado o valor do subsídio, “será considerado, para os fins do limite fixado naquele inciso, o valor da maior remuneração atribuída por lei na data da publicação desta Emenda a Ministro do Supremo Tribunal Federal, a título de vencimento, representação mensal e de parcela recebida em razão de tempo de serviço”. De modo semelhante ao que dispunha a EC 19/98, o art. 9º da EC 41/03 determinou fosse aplicado o disposto no art. 17 do ADCT “aos vencimentos, remunerações e subsídios dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza.“ Já na vigência desta emenda constitucional, o Supremo Tribunal Federal foi novamente instado a definir como se daria a implementação do teto em caso que envolvia os proventos pagos a quatro Ministros aposentados da Corte. Na ocasião, o Tribunal teve de definir basicamente duas questões, a respeito de vantagens pessoais que eram percebidas pelos Ministros: uma, a respeito da possibilidade de afastamento do adicional de tempo de serviço da incidência do limite remuneratório; e outra, relativa à constitucionalidade da redução remuneratória verificada nos proventos dos impetrantes pelo desconto de boa parte do que lhes era pago a título de adicional de aposentadoria de 20%, anteriormente garantido pelo art. 184, II, do antigo estatuto dos servidores civis, a Lei 1.711/52. A decisão final da Corte prestigiou o último desses pedidos, em RE 609381 acórdão cuja parte final da ementa ficou lavrada nos seguintes termos: EMENTA: I. Ministros aposentados do Supremo Tribunal Federal: proventos (subsídios): teto remuneratório: pretensão de imunidade à incidência do teto sobre o adicional por tempo de serviço (ATS), no percentual máximo de 35% e sobre o acréscimo de 20% a que se refere o art. 184, III, da Lei 1711/52, combinado com o art. 250 da L. 8.112/90: mandado de segurança deferido, em parte. (...) V. Magistrados: acréscimo de 20% sobre os proventos da aposentadoria (Art. 184, III, da L. 1.711/52, c/c o art. 250 da L. 8.112/90) e o teto constitucional após a EC 41/2003: garantia constitucional de irredutibilidade de vencimentos: intangibilidade. 1. Não obstante cuidar-se de vantagem que não substantiva direito adquirido de estatura constitucional, razão por que, após a EC 41/2003, não seria possível assegurar sua percepção indefinida no tempo, fora ou além do teto a todos submetido, aos impetrantes, porque magistrados, a Constituição assegurou diretamente o direito à irredutibilidade de vencimentos - modalidade qualificada de direito adquirido, oponível às emendas constitucionais mesmas. 2. Ainda que, em tese, se considerasse susceptível de sofrer dispensa específica pelo poder de reforma constitucional, haveria de reclamar para tanto norma expressa e inequívoca, a que não se presta o art. 9º da EC 41/03, pois o art. 17 ADCT, a que se reporta, é norma referida ao momento inicial de vigência da Constituição de 1988, no qual incidiu e, neste momento, pelo fato mesmo de incidir, teve extinta a sua eficácia; de qualquer sorte, é mais que duvidosa a sua compatibilidade com a "cláusula pétrea" de indenidade dos direitos e garantias fundamentais outorgados pela Constituição de 1988, recebida como ato constituinte originário. 3. Os impetrantes - sob o pálio da garantia da irredutibilidade de vencimentos -, têm direito a continuar percebendo o acréscimo de 20% sobre os proventos, até que seu montante seja absorvido pelo subsídio fixado em lei para o Ministro do Supremo Tribunal Federal. (...). (MS 24875, Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal RE 609381 Pleno, julgado em 11/05/2006, DJ de 06/10/2006) Prevaleceu, pela maioria mínima, o entendimento de que os impetrantes não deteriam direito adquirido contra o estabelecimento do novo teto de retribuição pela EC 41/03, mas que os excessos por eles recebidos a título de adicional de aposentadoria não poderiam ser excluídos de suas remunerações sem sacrifício da garantia da irredutibilidade. Consagrou-se, assim, o que se chamou de “solução de compromisso”, algo como uma modulação dos efeitos da EC 41/03, pela qual os impetrantes continuariam a receber os excessos até que os subsequentes reajustes nos subsídios dos Ministros do Supremo Tribunal Federal culminassem por absorvê-los. Assim, conquanto tenha reconhecido, nesta oportunidade, a eficácia imediata das modificações operadas pela EC 41/03 no teto de retribuição, o Tribunal repeliu, por afrontosos ao art. 37, XV, da CF, os resultados concretos desta incidência que implicassem retrocesso remuneratório em prejuízo dos Ministros aposentados. Após o precedente do Pleno e com base no entendimento nele consolidado, o Supremo Tribunal Federal teve a oportunidade de reafirmar, em julgados de suas Turmas, a convicção a respeito da aplicabilidade imediata do que previsto na EC 41/03, como o fez no seguinte caso: EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TETO REMUNERATÓRIO. EC 41/03. VANTAGENS PESSOAIS. INCLUSÃO. 1. As vantagens pessoais incluem-se no cálculo do teto remuneratório, como dispõe o artigo 37, XI, da Constituição do Brasil, com a redação que lhe foi conferida pela EC 41/03. 2. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE 477447 AgR, Relator(a): Min. EROS GRAU, Segunda Turma, julgado em 24/10/2006, DJ de 24-11-2006) Assim também o fez em outros precedentes, dentre os quais os RE 609381 seguintes: RE 560067 AgR, Primeira Turma, Relª. Minª. Cármen Lúcia, DJe de 13/2/2009; e RE 471070 AgR, Segunda Turma, Relª. Minª. Ellen Gracie, DJe de 24/4/2009. Cumpre enfatizar, ainda, que a jurisprudência da Corte se firmou no sentido de suspender a eficácia dos acórdãos dos Tribunais Estaduais e Regionais que afastaram a incidência da EC 41/03, do que dão prova as seguintes referências jurisprudenciais: SS 2584 AgR, Pleno, Relª. Minª. Ellen Gracie, DJe de 2/5/2008; SS 2522 AgR, Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 29/8/2008; STA 100 AgR, Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 13/2/2009; SS 3642 AgR, Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 5/6/2009; SS 4446 AgR, Pleno, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe de 17/11/2011; SLS 423 AgR, Pleno, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe de 14/4/2014, entre outros. 5. Feito este apanhado jurisprudencial, cumpre examinar o presente caso, que, como dito, traz a exame a situação de aposentados e pensionistas do Estado de Goiás, vinculados ao Poder Executivo local, que, após a vigência da EC 41/03, experimentaram cortes em seus rendimentos, promovidos no propósito de adequar suas remunerações aos subsídios do Governador de Estado. Esta operação resultou em efetivo retrocesso remuneratório, ocorrência noticiada na inicial – e sobre a qual não pende qualquer controvérsia nos autos – que foi considerada inconstitucional pelo Tribunal de origem, sob a seguinte justificativa: “(...) os impetrantes, embora atingidos pelo ‘corte-teto’, têm o direito de receber a integralidade de seus proventos nos termos do inciso XV, do artigo 37, da Constituição Federal, preceito cuja observância é obrigatória. Desse modo, o que se observa com o posicionamento da Suprema Corte é que, visando conciliar os princípios da segurança jurídica e da boa-fé com o teto salarial fixado pela EC nº 41/2003, remanescerá transitoriamente a situação de servidores públicos que terão remunerações como que ‘intocáveis’, até que haja absorção em decorrência da fixação de RE 609381 novos limites remuneratórios, preservando os subsídios adquiridos enquanto faziam parte da ativa.” O Estado recorrente alega que esses abatimentos estão legitimados pela Constituição, porque avalizados pelo texto de sua versão originária, de 1988, que era complementado pelo art. 17 do ADCT, e secundados pelo art. 9º da EC 41/03. E está servido de razão quanto a este argumento. O teto de retribuição constitui norma constitucional de estrutura complexa, porque estabelecida pela conjunção de diferentes dispositivos do texto constitucional, cujo sentido normativo é chancelado por quatro principais ingredientes constitutivos. O primeiro deles limita a autonomia de cada ente da Federação brasileira, apresentando um ápice remuneratório que deve ser obrigatoriamente seguido. Um segundo elemento indica que a abrangência do teto deverá ser a mais inclusiva possível, compreendendo tudo o quanto venha a remunerar o trabalho do servidor, a qualquer título. Um recado normativo complementar, presente no ADCT e nos artigos 29 da EC 19/98 e 9º da EC 41/03, determina que aquilo que sobejar da incidência do teto constitui excesso, cuja percepção não pode ser reclamada, ainda que o direito a ela tenha sido licitamente adquirido segundo uma ordem jurídica anterior. Essas três mensagens normativas foram captadas com acuidade singular pelo Ministro Cezar Peluso, em voto vencido proferido no já citado julgamento do MS 24.875, quando Sua Excelência assinalou o seguinte: “O texto original da Constituição estabeleceu três coisas: primeiro, fixou um limite de remuneração para a magistratura; segundo, incluiu, na apuração desse limite, qualquer parcela correspondente da estrutura da remuneração, ou seja, prescreveu textualmente que esse limite consideraria qualquer parcela, a qualquer título, do que fosse percebido por Ministros do Supremo Tribunal Federal. Relembro, observados como RE 609381 limite máximo dos respectivos poderes, os valores percebidos como remuneração em espécie, a qualquer título, por Ministro do Supremo Tribunal Federal. Terceiro, não admitiu, para efeito de observância deste teto, a subsistência de direitos adquiridos na ordem jurídico-constitucional anterior. Estes três pontos, a meu ver, não foram alterados nem pela Emenda nº 19, nem pela Emenda nº 41. Tiro algumas consequências: quando a Constituição, no texto primitivo, inciso XI do artigo 37, se referia a valor recebido a qualquer título, isso significava que abrangia não apenas as parcelas preexistentes, mas também toda parcela que fosse criada após o advento da Constituição, sob pena de outra interpretação permitir uma fraude, uma burla ao próprio texto constitucional. O que a Constituição estava querendo tratar, a meu ver, e com o devido respeito, era que parcelas ou valores, a qualquer título decorrentes da legislação anterior ou de legislação infraconstitucional subsequente, estavam incluídos na apuração do valor do limite constitucionalmente fixado. Tanto estava que, em relação às vantagens preexistentes, não deixou nenhuma dúvida, e o artigo 17, embora exaurido temporalmente, significava que as remunerações excedentes do teto deveriam ser decotadas imediatamente para se ajustar ao texto constitucional. Evidentemente se tratava de norma transitória, porque se referia às vantagens preexistentes. E excluiu, por isso mesmo, a invocação de direito adquirido. Quanto às vantagens novas, à evidência não era o caso de estabelecer nenhum dispositivo de caráter transitório, até porque a própria norma do inciso XI já previa que qualquer vantagem criada por norma infraconstitucional deveria, nos termos dessa limitação, compor o teto da remuneração. A mim me parece, com o devido respeito, que a Emenda 19/98 em nada alterou esses três pontos. Ela, pura e simplesmente, modificou o critério de apuração desse teto e repetiu a fórmula, que já estava na redação original, prevendo: “incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza”. RE 609381 E tampouco a Emenda 41/03 introduziu qualquer alteração, porque tornou a incluir vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza. Ora, o perfil da disciplina constitucional, a despeito da mudança dos critérios de apuração desse limite, a partir dos quais os subsídios absorveriam todas essas parcelas que já estavam incluídas na definição e na estrutura desse limite, não alterou, em nenhum momento, a situação da magistratura. Desde o início, as limitações da magistratura eram as mesmas. Pouco importa que, na prática, elas não tenham sido alteradas. A verdade é que o texto constitucional não sofreu alteração substancial em relação à redação primitiva e às duas emendas que tornaram a regular o assunto. Ora, diante disso, não vejo como possa ser oposto direito adquirido, nem em termos de vantagens preexistentes, por força da regra expressa do art. 17 do ADCT, porque nenhum dos textos constitucionais permitiu que qualquer vantagem, ainda que criada superveniente pela legislação subalterna, poderia escapar a este teto. Daí, quando o eminente Relator se escusou de entrar nas águas procelosas da questão do alcance da garantia do direito adquirido perante emendas constitucionais, eu diria que – nem chego perto dessas águas, passo longe – a vantagem tratada aqui foi repristinada por uma Lei de 1990, donde esta vantagem não ficou fora da composição do teto: estava abrangida pela norma constitucional! De modo que não há, a meu ver, necessidade de se recorrer à discussão de direitos adquiridos, de fonte infra ou de fonte constitucional, porque essa vantagem, de caráter pessoal, superveniente, encontrou no próprio texto constitucional então vigente, que era o primitivo, a limitação de que ela também não escaparia à apuração do teto.” Com essas considerações, o Ministro Cezar Peluso deixou demonstrado que a norma constitucional do teto de retribuição, desde sua formulação original, jamais admitiu compromisso com quaisquer RE 609381 excessos, tenham eles sido adquiridos por força de regimes legais superados ou pelo advento de normas jurídicas supervenientes. Embora tenha sido superado pelo juízo da maioria, o voto de Sua Excelência teve o mérito de esclarecer que o repúdio da Constituição aos excessos remuneratórios independe da eficácia do art. 17 do ADCT, já exaurida, decorrendo do próprio conteúdo do art. 37, XI, que é suficiente para repelir a legitimidade do pagamento de quaisquer valores transbordantes dos parâmetros normativos, mesmo que decorrentes de fonte normativa superveniente. Além das três mensagens já enfatizadas, há essa disposição importantíssima, decorrente do sistema constitucional: a de que a garantia da irredutibilidade de proventos não ampara a percepção de verbas remuneratórias que desbordem do teto de retribuição. É o que se depreende, v.g., da parte final das seguintes normas originárias do texto constitucional, que preconizam a garantia de irredutibilidade para as carreiras da magistratura e do Ministério Público: Art. 95. Os juízes gozam das seguintes garantias: (...) III - irredutibilidade de vencimentos, observado, quanto à remuneração, o que dispõem os arts. 37, XI, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I. Art. 128. O Ministério Público abrange: (...) § 5º - Leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público, observadas, relativamente a seus membros: I - as seguintes garantias: (…) c) irredutibilidade de vencimentos, observado, quanto à remuneração, o que dispõem os arts. 37, XI, 150, II, 153, III, 153, § 2º, I; E também da parte final da norma do art. 37, XV, com redação dada pela EC 19/98, a saber: RE 609381 XV - o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; Ao condicionar a fruição da garantia de irredutibilidade à observância do teto de retribuição, a literalidade destes dispositivos deixa fora de dúvida que o respeito ao teto representa verdadeira condição de legitimidade para o pagamento das remunerações no serviço público. Portanto, nada, nem mesmo concepções de estabilidade fundamentadas na cláusula do art. 5º, XXXVI, da CF, justificam o excepcionamento da imposição do teto de retribuição. A garantia da irredutibilidade, que hoje assiste igualmente a todos os servidores, constitui salvaguarda que protege a sua remuneração de retrações nominais que venham a ser determinadas por meio de lei. É o que acontece, por exemplo, nos casos de modificação legal da composição remuneratória dos servidores, que, como seguidamente afirmado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, não pode provocar perda de retribuição. E é o que sucede, também, quando os entes federativos deliberam instituir tetos de retribuição inferiores àqueles estabelecidos pela Constituição Federal, os chamados “subtetos”. Na vigência da redação originária do art. 37, XI, da CF, o STF possuía jurisprudência que apontava claramente no sentido desta última conclusão, o que pode ser ilustrado pela seguinte ementa: EMENTA: SERVIDOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA. TETO. REMUNERAÇÃO DO SECRETÁRIO DE ESTADO. EQUIVALÊNCIA COM A DE DEPUTADO ESTADUAL. ART. 37, XI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Ao decidir que a remuneração dos servidores do Poder Executivo deve ter como limite máximo a dos Secretários de Estado, que, para efeito de teto constitucional, deve ser equivalente aos subsídios de Deputado Estadual, o acórdão afrontou o art. 37, XI, da Constituição Federal. Precedente: RE 210.976-2, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, 04.03.98. Inexistência de RE 609381 inconstitucionalidade na LC 43/92-SC, que fixou o limite remuneratório em montante inferior ao previsto no art. 37, XI, da Constituição. Observância da garantia constitucional da irredutibilidade de vencimentos, se da incidência imediata da referida lei resultar decréscimo dos vencimentos que licitamente percebia o servidor. Precedente: RE 228.080-2, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, 21.05.98. Recurso Extraordinário conhecido e provido. (RE 219544, Relator(a): Min. ILMAR GALVÃO, Primeira Turma, julgado em 03/11/1998, DJ de 07/05/1999) Este entendimento veio a ser referendado por firme cadeia jurisprudencial, exemplificada nos seguintes precedentes: RE 226473, Pleno, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 25/06/1999; RE 282525, Primeira Turma, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ de 02/02/2001; e RE 275214, Primeira Turma, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 20/10/2000. Nesses precedentes, a Corte afirmou, com propriedade, que leis locais instituidoras de “subtetos” não poderiam provocar alteração negativa na remuneração nominal que estivesse sendo percebida pelos servidores. Isso tem todo o sentido, porque a diferença entre o teto anterior, previamente fixado pela Constituição Federal, e o novo patamar máximo, fixado a título de subteto pelo respectivo legislador ordinário, deve observar a garantia constitucional da irredutibilidade, para impedir que flutuações legislativas infraconstitucionais prejudiquem o padrão remuneratório dos servidores públicos. O mesmo não ocorre, porém, quando a alteração do limite remuneratório é determinada pela reformulação da própria norma constitucional de teto de retribuição. Isso porque, como visto, a cláusula da irredutibilidade possui âmbito de incidência vinculado ao próprio conceito de teto de retribuição, operando somente dentro do intervalo remuneratório por ele definido. Não há dúvida de que, como acentuou o Min. Sepúlveda Pertence no MS 24.875 e em outros precedentes, a irredutibilidade de vencimentos constitui modalidade qualificada de direito adquirido. Todavia, o seu RE 609381 âmbito de incidência exige a presença de pelo menos dois requisitos cumulativos: (a) que o padrão remuneratório nominal tenha sido obtido conforme o direito, e não de maneira juridicamente ilegítima, ainda que por equívoco da Administração Pública; e (b) que o padrão remuneratório nominal esteja compreendido dentro do limite máximo pré-definido pela Constituição Federal. Os excessos eventualmente percebidos fora dessas condições, ainda que com o beneplácito de disciplinas normativas anteriores, não estão amparados pela regra da irredutibilidade. O pagamento de remunerações superiores aos tetos de retribuição, além de se contrapor a noções primárias de moralidade, de transparência e de austeridade na administração dos gastos com custeio, representa uma gravíssima quebra da coerência hierárquica essencial à organização do serviço público. Antes, portanto, de constituir uma modalidade qualificada de direito adquirido, a percepção de rendimentos excedentes aos respectivos tetos de retribuição traduz exemplo de violação manifesta do texto constitucional, que, por tal razão, deve ser prontamente inibida pela ordem jurídica, e não o contrário. Justamente por isso, o artigo 9º da EC 41/03 fez remissão ao art. 17 do ADCT, dispondo o seguinte: Art. 9º Aplica-se o disposto no art. 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias aos vencimentos, remunerações e subsídios dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza. É verdade que a constitucionalidade desta norma é objeto de ação direta de inconstitucionalidade (ADI 3184) cuja apreciação, por essa RE 609381 Suprema Corte, se encontra suspensa. Isso não impede, contudo, que o Supremo Tribunal Federal faça impor a força normativa do próprio art. 37, XI, da Constituição, cujo enunciado é suficiente para coibir situações inconstitucionais de remuneração excessiva. Isto, aliás, foi ressaltado pelos Ministros Gilmar Mendes e Cezar Peluso em 29/11/2011, por ocasião dos debates realizados na última sessão de julgamento da ação direta acima referida. Na ocasião, Suas Excelências ponderaram o seguinte: “O SENHOR MIN. GILMAR MENDES – Mas a questão básica é o teto, porque, a rigor, corremos o risco, senhor Presidente, de, ao derrubarmos o artigo 9º, colocarmos em xeque o modelo de teto. (...) O SENHOR MIN. CEZAR PELUSO – Não. As cláusulas da Constituição em vigor, independente do art. 9º, impedem. (…) O SENHOR MIN. GILMAR MENDES – Nós temos uma tradição de abuso nessa matéria, e um dos controles. Agora, estamos a ver, Presidente, acaba-se de anunciar, já há várias decisões do Presidente do Tribunal Regional Federal autorizando que os servidores do Senado e da Câmara ganhem acima do teto. O SENHOR MIN. CEZAR PELUSO – Mas, Ministro, isso tem remédio com as normas permanentes. O SENHOR MIN. GILMAR MENDES – Veja Vossa Excelência, estamos a falar da ementa. Agora, o que aconteceu com o artigo 9º? É uma norma expletiva, que pretende apenas enfatizar a existência de limites, da possibilidade de redução que já se faz pelo art. 37, XI. A rigor, como eu disse e disse o Ministro Lewandowski, essa norma poderia ter sido dispensada. (…) Eu concordo, a rigor, o artigo 9º não deveria constar do texto constitucional. Agora, em se retirando esse artigo 9º, entendendo que ele fere direito, porque, a rigor, ele nada mais faz que pretender dar efetividade à cláusula do art. 37, XI. Nada mais. A rigor, do que ele fala? Ele fala de cumulação de vantagens que não podem ser recebidas. O SENHOR MIN. CEZAR PELUSO – (…) Para esses casos que RE 609381 Vossa Excelência está aventando, e que são casos verdadeiros que podem suceder, basta a aplicação das normas permanentes do art. 37, XI. Se está ganhando acima dos limites constitucionais, basta a aplicação da norma constitucional do texto permanente para que isso seja revogado. (…) De fato, assim como Vossa Excelência, eu também tenho aplicado o redutor, não pelo artigo 9º, mas pelas normas constitucionais permanentes vigentes – o art. 37, XI, e outras – e a meu ver não existe risco nenhum na declaração de inconstitucionalidade porque valem, para efeitos de redução, as normas constitucionais vigentes, que são extremamente claras, não suscitam dúvida nenhuma: tem que ganhar até o teto, e para isso não precisa do art. 9º.” Mais adiante, naquela mesma sessão de julgamento, sobrevieram ainda as seguintes observações, cuja citação é bastante pertinente: “ O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES – Presidente, só para deixar bem claro, a mim me parece que em relação, inclusive, às situações futuras, tudo está abalizado pelo que está previsto no 37, XI. Nós sabemos que, na doutrina do direito adquirido, tal como nós a adotamos no Brasil - e, por isso, até se faz a distinção entre segurança jurídica e direito adquirido -, não há invocar direito adquirido no ilícito. Quer dizer, quando se obtém, por exemplo, uma vantagem contra a Constituição, nós estamos, na verdade, laborando já em equívoco ao admitir, aqui, direito adquirido. E, de novo, veja, a remissão ao artigo 17 não tem, aqui pelo menos do que depreendi do próprio voto da Relatora -, a pretensão de restabelecer o artigo 17, mas, simplesmente, de dizer: aplique-se a possibilidade de redução imediata. Que nós já estamos aplicando, inclusive, na Presidência. Vossa Excelência já decidiu tantos casos; eu também, na Presidência, já decidi. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (RELATORA) RE 609381 - Com abate-teto. O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - A ideia do abate-teto, de um redutor quando houver essa ultrapassagem. De modo que me parece que, aqui, não se trata. Nós estamos a simbolizar a restauração, pelo constituinte derivado, do artigo 17, quando o que se pretende dizer - daí a minha proposta de interpretação conforme - é que essa remissão ao artigo 17 autoriza, tão somente, a fazer a redução quando se cuidar de incompatibilidade com as regras estabelecidas com o estatuto constante do inciso XI, 37. Agora, qual é o risco - volto a enfatizar - de uma declaração de inconstitucionalidade sem restrições em relação ao artigo 9º? É que nós estejamos a falar com uma dupla linguagem; que possamos estar a sinalizar a possibilidade de questionamento em relação ao teto; que uma norma estatutária, e, vamos dizer, assim, moralizadora, ela tenta ordenar este quadro, ela preconiza até mais: preconiza que a política salarial se ajuste a isso. É mais do que apenas fixar o teto e o redutor. É que não houvesse, sequer, a superação do teto, que é o subsídio do Ministro do Supremo Tribunal Federal, por nenhuma categoria de servidores. Mas, infelizmente, os exemplos estão aí, esse quadro está sendo já, novamente, repetido. Então, é preciso ver, com muito cuidado, dada a importância política desta decisão; política no sentido de limite mesmo de poder. Então, é preciso realmente compreender o alcance dessa decisão. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI - Permite um aparte, Ministro Gilmar? Aí ficaria uma situação esdrúxula, até de conflito de gerações. Quer dizer, as gerações anteriores à vigência da Constituição de 88 se submetem ao teto que a geração atual impõe, mas a geração atual não se submete ao mesmo teto que ela impõe e impôs para gerações anteriores. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - E ainda há um outro aspecto: essa relação que implica pagamento de vantagens são relações continuativas. Há relações que começaram antes de 88 e prosseguem até hoje. RE 609381 O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Sim. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI - Exatamente. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senão vamos chegar à conclusão de que o que passou de 88 em diante não se pode mais mexer. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI - O ponto é exatamente o da interpretação desse artigo. 9º. É que todas as gerações se submetem ao teto. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Exato. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI - É essa a interpretação conforme que é possível de ser dada. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (RELATORA) - Por isso que eu disse que era para dar efetividade e não para restabelecer, Ministro. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI - Porque é esse o sentido desse artigo 9º. O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Veja Vossa Excelência, só para dizer que esse ideário está presente nas várias reformas - eu já não me lembrava mais exatamente do ponto -, o que diz o artigo 29 da Emenda constitucional nº 19. E é essa interpretação conforme que estou a preconizar. "Art. 29. Os subsídios, vencimentos, remuneração, proventos da aposentadoria e pensões de quaisquer outras espécies remuneratórias adequar-se-ão, a partir da promulgação desta Emenda, aos limites decorrentes da Constituição Federal, não se admitindo a percepção de excesso a qualquer título." É só isso. Quer dizer, na verdade é um esforço que se faz para ordenar esse processo de pagamento. Veja o artigo 19. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Ministro Gilmar, se Vossa Excelência me permite, inclusive o artigo 37 fala em remunerações e subsídios. O artigo 9º agora fala em vantagens pessoais, que são essas coisas que vão surgindo no decorrer do tempo. O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Claro. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Então, mutatis RE 609381 mutandis, esse artigo 9º tem mais ou menos a natureza de uma norma interpretativa contemporânea à norma interpretada. O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - É. E veja que, já na Emenda nº 19, havia este artigo 29, que não remeteu ao 17, mas que simplesmente usou essa linguagem, que é o quê? Simplesmente mandar fazer os ajustes. De resto, talvez até desnecessário, é esse esforço que se faz. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI - O mundo real luta contra o teto. O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Claro. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI - O artigo 9º veio na emenda exatamente reafirmar a necessidade do 37, XI, e evitar um conflito de gerações. De fato, na linha daquilo que já havia sido observado pelo Min. Cezar Peluso no voto proferido no MS 24.875, o preceito constitucional do teto de retribuição possui comando normativo claro e eficiente, que veda o pagamento de excessos, ainda que adquiridos após a promulgação da Constituição Federal de 1988. Assim, mesmo que a norma do art. 9º da EC 41/03 venha a ser invalidada, a mensagem enunciada pela Constituição será a mesma. Vale dizer: os excessos que transbordam o valor do teto são inconstitucionais, e não escapam ao comando redutor estabelecido pelo art. 37, XI, da CF. Em suma, ao conceder a segurança para permitir que os recorridos continuassem a perceber verbas de natureza remuneratória além dos limites do teto aplicável aos Estados-membros após a EC 41/03, endossando um regime de retribuição que destoa da norma constitucional do teto de retribuição, o acórdão recorrido infringiu o inciso XI do art. 37 da CF, razão pela qual deve ser reformado. 6. Cumpre registrar, por derradeiro, que a exceção reconhecida pelo Tribunal no julgamento do MS 24.875 à incidência do art. 37, XI, da Constituição Federal teve pressupostos peculiares, conforme ressaltado pelo Min. Eros Grau em voto proferido no RE 477.447 AgR, em que Sua Excelência pontuou o seguinte: RE 609381 “9. Nesse mandado de segurança restou evidenciado que no cálculo do teto remuneratório incluem-se as vantagens pessoais, como dispõe o artigo 37, XI, da Constituição do Brasil, com a redação que lhe foi conferida pela EC 41/03. 10. A única exceção a esta regra foi reconhecida por este Tribunal em relação aos impetrantes do mencionado mandado de segurança --- e exclusivamente a eles --- que, por serem magistrados, eram beneficiários da ultra-atividade do art. 184 da Lei n. 1.711/52 [acréscimo de 20% sobre os proventos]. 11. Com a alteração da política de remuneração, que submete todos os magistrados, em atividade ou inativos, ao regime do subsídio uniforme –-- em parcela única ---, já não se há mais que falar em vantagens dessa índole. 12. Na fixação do subsídio em parcela única presumem-se incluídas todas as vantagens pecuniárias de cunho remuneratório. Tanto é assim que não são admitidos acréscimos de qualquer outra espécie remuneratória a essa parcela. E, mais, devem ser ponderados como integrados ao teto constitucional quaisquer valores com caráter de estipêndio, inclusive vantagens pessoais, pagos aos agentes públicos. 13. Daí porque a extensão do que foi decidido no julgamento do MS n. 24.875 para a hipótese destes autos equivaleria à desconsideração do disposto no artigo 37, XI, da Constituição do Brasil, na redação que lhe foi conferida pela EC 41/03, referendado por este Tribunal naquele mesmo feito.” Realmente, as importantes particularidades da situação de fato examinada naquela ocasião específica – que envolvia magistrados contemplados com o adicional de aposentadoria de 20%, vantagem residual da Lei 1.711/52 adquirida por eles ainda na vigência da ordem constitucional anterior, cuja regra de irredutibilidade beneficiava apenas aos magistrados (art. 113, III, da EC 01/69) – não autorizam a aplicação daquele precedente em outros casos. RE 609381 7. Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, para fixar a tese de que “o teto de retribuição estabelecido pela Emenda Constitucional 41/03 é de eficácia imediata, submetendo às referências de valor máximo nele discriminadas todas as verbas de natureza remuneratória percebidas pelos servidores públicos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, ainda que adquiridas de acordo com regime legal anterior”. Relativamente aos valores recebidos em excesso até a publicação da ata do presente julgamento, proponho, na linha de entendimento adotado em situação análoga (RE 587.371, DJe de 24/6/2014), que seja dispensada a sua restituição, considerada a circunstância de seu recebimento de boa-fé. É o voto. 02/10/2014 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 609.381 G OIÁS VOTO O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Presidente, eu acompanhei agora a leitura do voto do eminente Ministro Teori Zavascki com todo interesse e cuidado e percebi que ele procurou reconstituir um pouco a trajetória acidentada do esforço de se fixar um teto de remuneração na Administração Pública. E eu, apenas para fim do meu raciocínio, recapitulo brevemente como as coisas se passaram. Veio a Constituição de 1988 e estabeleceu o teto remuneratório e previu, de forma inequivocamente clara, a meu ver, que as vantagens pessoais estavam incluídas no teto. Inclusive, falava vantagens de qualquer natureza. Veio o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 14, de que foi Relator o eminente Ministro Célio Borja - figura admirável e adorável que é o Ministro Célio Borja. Nessa Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 14, o Supremo Tribunal Federal entendeu, a meu ver, contra a textualidade do dispositivo, que as vantagens pessoais não estavam incluídas no teto. Nessa ocasião, o Ministro Marco Aurélio, salvo engano, votou vencido sustentando isoladamente - estou me referindo, Ministro Marco Aurélio, à Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 14. O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – É interessante Vossa Excelência rememorar, não é? O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Eu me lembro porque eu era advogado do Estado do Rio de Janeiro e sustentei repetidamente que o voto vencido de Vossa Excelência era o que interpretava adequadamente, a meu ver, o Texto Constitucional, e escrevi isso doutrinariamente. Essa tese do Ministro Marco Aurélio, todavia, não prevaleceu. Ele RE 609381 votou vencido e isolado. Portanto, não se conseguiu estabelecer um teto real para a Administração Pública, porque as coisas erradas aconteciam nas vantagens pessoais, e não, evidentemente, na fixação do padrão de vencimento. Veio a Emenda nº 19, que foi a reforma administrativa do governo Fernando Henrique, e tentou superar, por via de emenda constitucional, o precedente que o Supremo estabelecera. A matéria voltou ao Supremo, e o Supremo disse que a norma da Emenda Constitucional 19 não era autoaplicável, e, portanto, não se conseguiu estabelecer uma vez mais o teto de remuneração, porque a Emenda nº 19 previu quase que uma impossibilidade fática, que era a lei fixadora do teto depende de iniciativa conjunta dos Chefes dos três Poderes. O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Naquele período, era eu o Presidente desta Suprema Corte... Devo observar, a título de mero registro, que a EC nº 19/98, ao introduzir o inciso XV no art. 48 da Constituição, impôs a formação de verdadeiro litisconsórcio ativo destinado a viabilizar a instauração do processo legislativo concernente à fixação do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, exigindo, para tanto, “lei de iniciativa conjunta dos Presidentes da República, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal (…)”. Como era inevitável, a ausência de consenso entre esses Presidentes, Chefes dos três Poderes da República, impediu que se remetesse ao Congresso Nacional proposição legislativa destinada a definir o valor do subsídio devido aos Ministros do Supremo Tribunal Federal. O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Eu me lembro de Vossa Excelência, lembro como se fosse hoje. O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Iniciativa a quatro mãos. RE 609381 O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: É fácil concluir que bastava somente o dissenso de um desses Presidentes para que se inviabilizasse, de todo, o encaminhamento do projeto de lei a que se referia o art. 48, inciso XV, da Constituição, na redação que lhe deu a EC nº 19/98. O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Ministro Celso, eu me lembro, faz muito tempo, eu era bem jovem, mas eu me lembro que Vossa Excelência era o único agente público não eletivo, digamos assim, nesse imbróglio. E me lembro que uma ocasião, em que praticamente houve consenso, todos saíram da reunião e disseram: "Olha, eu acho que, realmente, é um exagero, é um absurdo, mas o Presidente do Supremo, e, aí, falou assim o Presidente do Congresso, falou assim." E, aí, Vossa Excelência disse: "Olha, se ninguém quer, eu também não quero." Quer dizer, todo mundo transferia o ônus político para Vossa Excelência. O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Na realidade, os Presidentes da República, da Câmara dos Deputados e do Senado, sem qualquer interesse na construção de um consenso institucional com o Presidente do Supremo Tribunal Federal, fizeram recair sobre esta Suprema Corte o ônus político resultante de uma proposta legislativa que jamais se concretizou... O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Para o Supremo, digamos assim. O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Sim. O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - E, aí, eu me lembro, e Vossa Excelência confirmará. Vossa Excelência disse: "Olha, se ninguém quer, não sou eu que vou empurrar essa agenda." Ou algo muito parecido foi o que Vossa Excelência disse na ocasião. E, aí, a lei não saiu. RE 609381 O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: É verdade. O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - E, portanto, continuamos sem teto, ou sem um teto efetivo com a chancela do Supremo Tribunal Federal. E, aí, veio a Emenda nº 41 na terceira tentativa de se estabelecer um teto remuneratório no serviço público. E aqui eu acho, Presidente, Ministro Teori, que mora a questão central do meu voto e do meu raciocínio. É que eu acho que quem entender que as decisões do Supremo e a interpretação que deram eram as interpretações corretas terá de reconhecer que quem estivesse recebendo acima do teto estava recebendo validamente. E, se estava recebendo validamente, eu acho que não poderia ser reduzido. Eu me eximo dessa interpretação, porque a minha interpretação é que, desde a redação originária da Constituição de 1988, as vantagens pessoais estavam incluídas no teto. Portanto, ressalvado, evidentemente, o direito de não ter que restituir coisa alguma, mas, em rigor, tudo que se recebeu para além do teto, a título de vantagens pessoais, a meu ver, violava a Constituição de 1988 na sua redação originária, com o maior respeito e consideração por todas as pessoas, inclusive, eminentes Ministros do Supremo que entendiam diferentemente. E, portanto, a Emenda nº 41 foi a nova tentativado constituinte derivado de restabelecer o comando do constituinte originário. Por esta razão, eu estou acompanhando o voto do Ministro Cezar Peluso, porque, na cadeia de votos vencidos do Supremo - que começou com o Ministro Marco Aurélio na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 14 e passou pelo voto do Ministro Cezar Peluso, que o Ministro Teori Zavascki acaba de ler na longa transcrição e do excelente voto do Ministro Cezar Peluso -, quer dizer, eu estou me filiando à corrente que historicamente ficou vencida no Supremo, que entendia que, desde a redação originária, impunha-se o teto, porque, eu entendo, que em linha de princípio, a restrição ou a proteção do direito adquirido, ela se RE 609381 contrapõe ao próprio constituinte derivado. É uma exceção, como todos nós sabemos, é atípico, no Direito Constitucional Comparado, a possibilidade de uma Suprema Corte declarar a inconstitucionalidade de uma emenda - mas essa é uma particularidade brasileira, e que nós já a exercemos diversas vezes, até porque a Constituição brasileira cuida de muitas matérias ordinárias e, consequentemente, por vezes, é necessário contrapor o princípio do direito adquirido ou mandamento, a regra do direito adquirido ao próprio constituinte derivado - com muita parcimônia, porque, como disse, a declaração de inconstitucionalidade de uma emenda constitucional é atípica e é um exercício exacerbado de jurisdição contramajoritária, porque foi aprovada por 3/5, já na Redação de 88, do Congresso Nacional. De modo, Presidente, que a minha conclusão é a de acompanhar o Ministro Teori Zavascki - penso que pelos mesmos fundamentos que Sua Excelência sustentou - por considerar que, desde a Redação Originária da Constituição de 1988, esse é o entendimento prevalecente, porque, se achasse diferente, teria dúvida se um novo dispositivo incluído no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias poderia se sobrepor a um direito adquirido. Em linha de princípio, pensaria que não, mas não é essa a tese que eu estou sustentando aqui. Com essas considerações, Presidente, portanto, eu acompanho o voto do Ministro Teori Zavascki. 02/10/2014 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 609.381 G OIÁS VOTO A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER – Presidente, debruceime sobre o tema – como foi referido pelo eminente Relator e, também, da tribuna – por ser Relatora de outra ADI de contexto um pouco mais restrito. Essa do Ministro Teori é de âmbito maior. Recebi o voto de Sua Excelência e li com toda a atenção. Está em absoluta consonância com a minha compreensão sobre o tema. Assim, acompanho Sua Excelência, inclusive louvo o belíssimo trabalho efetuado – agora ainda mais com os novos subsídios trazidos pelo eminente Ministro Luís Roberto. 02/10/2014 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 609.381 G OIÁS VOTO O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, a leitura do voto do Ministro Teori já seria suficiente para chancelar a juridicidade do voto que Sua Excelência proferiu, mas eu tive a oportunidade de ter acesso a uma obra organizada pelo Professor Marcelo Leonardo - A Reforma da Previdência Social -, onde, exatamente, vários desses temas foram abordados, inclusive, esse específico. O Ministro Luís Roberto Barroso participou também do trabalho, juntamente com um dos autores, que é o nosso colega de congregação, Daniel Sarmento. Eu fiquei convencido de que a Emenda nº 41 não fez mais do que tentar dar uma eficácia plena àquilo que já constava da Constituição de 1988. Então, na verdade, a Emenda nº 41 teve uma natureza quase que interpretativa e contemporânea à lei interpretada. Na verdade, sempre foi essa a proposta constitucional originária. Então, com a leitura desses dois trabalhos da mesma envergadura, um livro e o voto do Ministro Teori Zavascki, eu também acompanho integralmente. O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Ministro Luiz Fux, só antes de Vossa Excelência concluir. A posição do Professor Daniel Sarmento, e eu conheço o trabalho dele, da qual eu discordo, também conduziria a esse resultado, porque ele entende - com razões substanciosas, porque é um professor de primeira linha - que o direito adquirido não se contrapõe à emenda constitucional, que é uma leitura mais estrita do dispositivo constitucional que fala "a lei não violará", e ele então sustenta - penso que minoritariamente na doutrina, mas com bons fundamentos - que não se oporia à tese do direito adquirido a emenda constitucional. Portanto, mesmo a tese dele produziria a mesma consequência. RE 609381 O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Tive a impressão de que o Ministro TEORI ZAVASCKI fez uma observação nesse sentido. O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Vossa Excelência me permite? Presidente, não quis evocar essa causa de pedir das razões recursais. A Corte de origem, ao decidir, levou em conta apenas a Emenda Constitucional nº 41/2003, sem adentrar a natureza das parcelas que estariam a compor a remuneração dos recorridos. O Estado de Goiás, a meu ver, a tempo, oportunamente, protocolou declaratórios para que o Tribunal enfrentasse justamente o artigo 9º da Emenda Constitucional nº 41/2003. E bateu-se carimbo, apontando-se que o juiz não está compelido a analisar todas as causas de pedir veiculadas pela parte. Então, há uma preliminar da causa, que é mérito do recurso, alusiva à nulidade. Eu, por exemplo, vou votar pelo acolhimento, porque é primordial – e se teria inclusive o deslocamento do incidente de inconstitucionalidade do artigo 9º para o Colegiado maior – definir-se, e isso não foi julgado até aqui, a higidez do artigo 9º da Emenda Constitucional nº 41/2003. Quando chegar a minha vez, vou votar provendo o recurso nessa parte. Na segunda parte, inclusive adianto, mas sustentarei o ponto de vista, desprovejo o recurso, se vencido na preliminar da causa, que é a de nulidade. O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Impugnou-se a validade jurídica do art. 9º da EC nº 41/2003 na ADI 3.184/DF, de que é Relatora a eminente Ministra CÁRMEN LÚCIA. O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (RELATOR) - Fiz a observação de que existe essa ação, e que o julgamento está suspenso. Mas fiz a observação de que, na linha de raciocínio que eu desenvolvia, mesmo que esse art. 9º venha a ser declarado inconstitucional, isso não prejudica o estabelecimento de teto, porque ele decorre do próprio Texto original da Constituição. Essa foi a linha de raciocínio, secundada pelo RE 609381 Ministro Luiz Roberto e pela Ministra Rosa e, explicitamente, também pelo Ministro Luís Fux. Ou seja, fiz referência explícita, mencionei que existe essa ação, está em curso, mas que, independentemente do resultado dela, no meu entender, não fica prejudicada a linha de raciocínio aqui desenvolvida. O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Precisamente. 02/10/2014 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 609.381 G OIÁS RELATOR RECTE.(S) PROC.(A/S)(ES) RECDO.(A/S) ADV.(A/S) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) : MIN. TEORI ZAVASCKI : ESTADO DE GOIÁS : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE GOIÁS : ANTHONY JEFFERSON SOARES FRAZÃO E OUTRO(A/S) : AIRY DE MORAES E OUTRO(A/S) : ESTADO DO AMAZONAS : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO AMAZONAS : ESTADO DO PARA : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PARÁ : DISTRITO FEDERAL : PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL : ESTADO DE SAO PAULO : PROCURADOR GERAL DO ESTADO DE SAO PAULO : ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL : ESTADO DE RORAIMA : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE RORAIMA : ESTADO DO ACRE : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO ACRE : ESTADO DE PERNAMBUCO : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE PERNAMBUCO : ESTADO DE ALAGOAS : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE ALAGOAS : ESTADO DO CEARÁ : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO CEARÁ : ESTADO DE SANTA CATARINA : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SANTA CATARINA : ESTADO DO ESPÍRITO SANTO : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO ESPÍRITO RE 609381 AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. PROC.(A/S)(ES) AM. CURIAE. ADV.(A/S) SANTO : ESTADO DE RONDÔNIA : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE RONDÔNIA : ESTADO DO RIO DE JANEIRO : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO : ESTADO DA PARAÍBA : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA PARAÍBA : ESTADO DE MINAS GERAIS : ADVOGADO -GERAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS : ESTADO DE MATO GROSSO : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MATO GROSSO : ESTADO DO PIAUÍ : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PIAUÍ : ESTADO DE SERGIPE : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SERGIPE : ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL : ESTADO DA BAHIA : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA BAHIA : ESTADO DO PARANÁ : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PARANÁ : ESTADO DO TOCANTINS : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO TOCANTINS : ESTADO DO AMAPÁ : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO AMAPÁ : ESTADO DO MARANHÃO : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO MARANHÃO : ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE : UNIÃO : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO 2 RE 609381 AM. CURIAE. ADV.(A/S) : SINDICATO DOS FUNCIONARIOS FISCAIS DO ESTADO DO AMAZONAS - SINDIFISCO : AUTA DE AMORIM GAGLIARDI MADEIRA O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Senhor Presidente, é a ordem inversa. A proposta que fiz para se observar o procedimento, que se tem em todos os tribunais do país de, na tomada de votos, seguir-se o do mais antigo em relação ao relator, foi refutada pela maioria. Fiquei isolado, no que propus algo salutar, que é a observância da distribuição e, e ter-se a variação, na tomada dos votos, segundo o relator. 02/10/2014 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 609.381 G OIÁS VOTO A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Senhor Presidente, em primeiro lugar, faço apenas um registro quanto a essa Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.184, porque o art. 9º, especificamente, que foi o objeto agora lembrado pelo eminente Ministro decano Celso de Mello, tem uma parcela dos votos computados como para dar interpretação conforme e, quando voltar a julgamento, já até preparei um aditamento ao meu voto para esclarecer, porque ficou parecendo que estávamos acolhendo - ou pelo menos o meu voto, especificamente, como Relatora o art 17 como podendo adentrar e ser ressuscitado, por força dele, o art. 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Isso não altera em nada este julgamento, com todas as vênias de quem pensa em contrário, uma vez que, na linha do que foi exposto pelo Ministro Teori Zavascki, para a solução deste caso especificamente, não há necessidade de se verificar, como afirmado no voto de Sua Excelência, porque a norma constitucional originária já continha essa determinação, a qual foi sendo digamos - interpretada ou aplicada de maneira a fazer com que houvesse um transbordamento - daí a Emenda Constitucional nº 19 e, depois, a Emenda Constitucional nº 41. Então, resolve-se pelo art. 37, XI, e não pelo art. 9º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, como proposto. Vale dizer, esse art. 17 apenas entraria para se discutir a questão do direito adquirido referido no art. 9º, ressuscitando um artigo o qual já tinha se exaurido conforme temos julgados relatados, por exemplo, pelo Ministro Sepúlveda Pertence, em mais de uma ocasião, e mesmo deste Plenário em outras ocasiões. A Constituição de 1988 buscou estabelecer o que chamei de verdade remuneratória: quem ganha quanto, como, e qual é o teto para isso. Daí surgiram, casuisticamente, o que vulgarmente chamamos de penduricalhos, ou seja, uma gratificação aqui e outra ali. Em razão disso, e da dificuldade de se estabelecer esse teto, foram criadas parcelas, RE 609381 nem tão pequenas, laterais, que levaram a Emenda Constitucional nº 19 a reafirmar o que, em verdade, antes já havia sido afirmado. E, por fim, num país em que teto e subteto são assuntos difíceis, veio a Emenda Constitucional nº 41, para, uma vez mais, dar efetividade à norma que sempre tivemos. Por essas razões, Senhor Presidente, eu também, tal como o Ministro Teori, dou provimento ao recurso, mas ressalvo, como ele, a possibilidade de se verificar, na esteira da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, quem recebeu de boa-fé, para que sejam devidamente resguardados, naquilo que foi recebido dessa forma. É como voto, Senhor Presidente. ************ 02/10/2014 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 609.381 G OIÁS O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, essa questão de teto me lembra lei da época da escravidão, que foi rotulada como "lei para inglês ver". O teto é algo fictício. É algo que, considerados certos parâmetros, é driblado, praticamente, em todos os setores da Administração Pública. Refiro-me também à Administração Pública estadual. Presidente, estamos a atuar em sede extraordinária. Não me canso de dizer que essa atuação não viabiliza que se julgue matéria pela vez primeira. A única matéria apreciada pela Corte de origem, como já sinalizei, sem adentrar-se as parcelas que compõem a remuneração dos recorridos, foi a alusiva à incidência imediata da Emenda Constitucional nº 41, de 2003, atropelando, colocando, em plano secundário, instituto revelado em cláusula pétrea, que é o do direito adquirido. O Estado-diligente, o Procurador que personificou o Estado de Goiás protocolou, no Tribunal de Justiça de Goiás, embargos declaratórios, para que enfrentasse questão fundamental, que ainda está para ser decidida por este Plenário, que é a higidez ou não do – perdoem-me a expressão carioca – famigerado artigo 9º da Emenda Constitucional nº 41, de 2003. O que fez o Tribunal de Justiça, na dicção do Relator? Simplesmente proclamou que não estaria compelido a enfrentar essa matéria, ou seja, o afastamento do instituto do direito adquirido, como se o poder de emenda fosse originário, pelo artigo 9º da Emenda Constitucional nº 41, de 2003. Indago: claudicou ou não o Tribunal de Justiça na arte de proceder? A meu ver, de forma escancarada, à toda evidência, porque não se pode cogitar de aperfeiçoamento da prestação jurisdicional quando se deixa de enfrentar causa de pedir veiculada por uma das partes, principalmente quando se avizinha o acesso à sede extraordinária, onde não se julga, repito, tema pela vez primeira. Se o Tribunal observar a organicidade do Direito e, mesmo assim, for ao tema de fundo propriamente dito do extraordinário, ao conflito de RE 609381 interesses, estará proclamando que é possível ao Judiciário manietar a parte, que, em vez de julgamento, a Carta da República viabiliza a simples decisão: julgamento pressupõe, sempre e sempre, para acolher ou rechaçar, o enfrentamento da defesa versada pela parte. Por isso é que, no tocante a esse capítulo das razões recursais, assento a procedência. Declaro a nulidade do processo a partir do momento em que o Tribunal de Justiça se recusou a enfrentar esse tema, que, para o Estado – pode não ser para outros –, é primordial quanto ao reconhecimento ou não do direito veiculado na petição inicial da ação com a qual se defrontou, ou seja, o óbice ao reconhecimento do direito adquirido estampado na ressuscitação de algo que veio à balha com o Poder Constituinte originário, porque ocorreu a passagem de um regime de exceção para o essencialmente democrático, com a Carta de 1988. Até aqui, o Estado não viu, pelo juiz natural, revelado na figura do Tribunal de Justiça, enfrentado esse tema. Há ou não nulidade? Na minha óptica, há nulidade, como afirmei, escancarada. Por isso, provejo o recurso nessa parte. A segunda parte, Presidente – disse antes e não interrompi o Relator, porque percebi que minha fala não teria a menor ressonância quanto à preliminar de nulidade, conheço bem o Colegiado, porque, não é à toa a passagem do tempo, com assento nesta cadeira –, o que tivemos? Decisão, pelo Tribunal de Justiça, estrita, e não se pode fugir às balizas objetivas do acórdão impugnado mediante o extraordinário. O que proclamou o Tribunal de Justiça do Estado de Goiás? Que o direito adquirido – esse instituto, que acredito que ainda exista – se sobrepunha à novidade que veio com a Emenda Constitucional nº 41. Presidente, talvez, já não tenho mais idade para isso, devesse retornar aos bancos da Nacional do Direito para reaprender as lições comezinhas sobre os diversos institutos do Direito, sobre os diversos princípios do Direito tal como posto pelo Poder Constituinte originário, prevalecente, portanto, a Carta de 1988. O que se tem? Estou sustentando algo inusitado? Não. Tem-se que, com exceção do jurista – para mim, jurista – Daniel Sarmento, todos os RE 609381 doutrinadores que abordaram a problemática do artigo 9º, no ressuscitamento do artigo 17 do ADCT da Carta de 1988, pronunciaramse pela inconstitucionalidade desse dispositivo. Começo citando o mestre dos mestres, que é Celso Antônio Bandeira de Mello, que apontou em Curso de Direito Administrativo: Adiante-se desde já que, ao nosso ver, aos que já eram servidores quando entrou em vigor a Emenda 41 não se aplicam nem o teto nem o chamado subteto, dada a irredutibilidade de vencimentos, que não pode ser afetada por Emenda (por se constituir em garantia individual, portanto protegida por cláusula pétrea). Indo adiante, abordou Celso Antônio a questão do artigo 17 do ADCT e consignou: “a Constituição promulgada em 5.10.1988 podia fazer isto,” ante o rompimento havido com a ordem constitucional pretérita. Podia, portanto, colocar, em segundo plano – e excluo a coisa julgada, mesmo porque ela não está referida no artigo 17 do ADCT –, situações constituídas ou direito adquirido. E continuou: o Poder Constituinte – aquele de 1988, não o de 2003, de emenda – mostrou-se ilimitado. Teve, portanto, “caráter” – palavras de Celso Antônio – “inaugural em sentido absoluto.” E prosseguiu: “(...) que, ao contrário do fruto do labor constituinte, elas não são originárias, não são inaugurais em sentido absoluto” – ou seja, as emendas – “(...) sofrem as limitações que lhes advêm da própria Constituição.” No rol das garantias constitucionais, que é o rol principal do artigo 5º, tem-se que, nem mesmo a lei – e o vocábulo deve ser tomado de forma abrangente, como já proclamou este Colegiado, apanhando emendas constitucionais – pode colocar, em segundo plano, o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e acabado e o ato jurídico perfeito e acabado por excelência, porque emanado do Judiciário, que é a coisa julgada. RE 609381 Acrescenta ainda: "Assim," – disse Celso – "não há duvidar de que, dentro dos quadros constitucionais, uma emenda constitucional não é senão o fruto de uma autorização constitucional, e por isto mesmo, para ser válida, tem que se conter nos limites juridicamente ontológicos daquilo que é uma simples emenda, e não um poder constituinte propriamente dito." Prosseguiu Celso Antônio: "Feitas estas considerações, percebe-se que Emenda alguma poderia ou pode reduzir vencimentos," – e foi o que glosado pelo Tribunal de Justiça pelo Estado de Goiás – "pois, se o fizesse, agrediria direitos individuais que os servidores públicos," – já disse, nesta assentada, que parece, ante o contexto, que os servidores públicos são os bodes expiatórios, os responsáveis por todas as mazelas do país – "como quaisquer outros cidadãos, têm garantidos pela Constituição. (...) a irredutibilidade de vencimentos, que o art. 37, XV, antes do ‘Emendão’" – rótulo dado por Celso Antônio, não por mim, porque depois dizem que sou muito mordaz, muito cáustico – "lhes assegurava em termos diversos dos atuais, é em si mesma, um direito e uma garantia individual que assistem a cada um dos servidores públicos que dela desfrutavam antes de seu advento. Donde nem a Emenda 19, em 1998, nem a Emenda 41, agora em 2003, podiam rebaixar vencimentos (...)" No texto, declara-se que o artigo 17 do Ato das Disposições Transitórias da Constituição aplicar-se-ia a todas as modalidades de retribuição dos servidores. A solução é juridicamente incabível, pois o artigo 17 se remetia a um texto distinto do que viria a ser implementado pela Emenda nº 19 e do que foi recentemente implantado pela Emenda nº 41. Acresce que o artigo 17 reportava-se a um texto que foi revogado pela RE 609381 Emenda nº 19, que, por seu turno, também foi revogado pela Emenda nº 41, de tal sorte que não mais existe como termo de referência no universo jurídico. José Afonso, também na mesma trilha, ressalta: “O que o texto da Emenda pretende, na verdade, é afastar a invocação do direito adquirido” – direito adquirido reconhecido no acórdão impugnado mediante este extraordinário que estamos a julgar – às hipóteses por ela estabelecidas. Nesse sentido, o referido artigo é inconstitucional, porque, em verdade, está criando um novo dispositivo que elimina uma garantia constitucional, o que é vedado por emenda constitucional nos termos do art. 60, § 4º, IV, combinado com o disposto” – que versa o respeito ao direito adquirido –, no artigo 5º, inciso XXXVI.” Nos mesmos termos, pronunciaram-se José dos Santos Carvalho Filho, em Manual de Direito Administrativo, Dirley da Cunha Júnior e a constitucionalista-administrativista, Maria Sylvia Zanella di Pietro. Presidente, vamos consertar o Brasil – com "s" e com "c" –, mas sem retrocesso cultural. E há retrocesso cultural quando se potencializa o objetivo em detrimento do meio. A sociedade não pode, Presidente – e de bem-intencionados o Brasil está cheio –, viver aos sobressaltos, aos solavancos. Tem-se uma Constituição Federal para extrair-se dela a maior concretude possível. E essa Constituição Federal, tal como assentado no acórdão proferido e ora em exame, proclamou o direito adquirido dos servidores. Tinham situação constituída segundo a legislação da época, a legislação anterior à Emenda Constitucional nº 41. O direito individual dos recorridos há de ser preservado como o foi, em boa hora, pelo Tribunal de Justiça do Estado de Goiás. Ressalto que se está a julgar matéria única e, ao contrário do que ocorre nos processos objetivos, nos subjetivos, o julgador está preso às causas de pedir, não deve adentrar outras situações jurídicas que não foram objeto de debate e decisão prévios na derradeira instância RE 609381 ordinária representada pelo Tribunal de Justiça. Havemos de nos cingir – e assim vou fazê-lo – ao que decidido pelo Tribunal de origem, às premissas do acórdão prolatado e à impugnação verificada mediante o recurso extraordinário. Então, concluindo, Presidente – e no voto de improviso já tomei muito tempo do Colegiado, mas creio ter crédito, porque não sou daqueles que mais falam –, provejo o recurso, em um primeiro passo, para reconhecer a nulidade processual, da causa, mérito do extraordinário, quanto à negativa de entrega da prestação jurisdicional, quanto ao desrespeito ao devido processo legal. E, vencido nessa parte, desprovejo o recurso. É como voto.