text: RECURSO EXTRAORDINÁRIO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. LIMITES DA COMPETÊNCIA MUNICIPAL. LEI MUNICIPAL QUE PROÍBE A QUEIMA DE PALHA DE CANA-DE-AÇÚCAR E O USO DO FOGO EM ATIVIDADES AGRÍCOLAS. LEI MUNICIPAL Nº 1.952, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1995, DO MUNICÍPIO DE PAULÍNIA. RECONHECIDA REPERCUSSÃO GERAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 23, CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO, Nº 14, 192, § 1º E 193, XX E XXI, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO E ARTIGOS 23, VI E VII, 24, VI E 30, I E II DA CRFB. 1. O Município é competente para legislar sobre meio ambiente com União e Estado, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja e harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI c/c 30, I e II da CRFB). 2. O Judiciário está inserido na sociedade e, por este motivo, deve estar atento também aos seus anseios, no sentido de ter em mente o objetivo de saciar as necessidades, visto que também é um serviço público. RE 586224 3. In casu, porquanto inegável conteúdo multidisciplinar da matéria de fundo, envolvendo questões sociais, econômicas e políticas, não é permitido a esta Corte se furtar de sua análise para o estabelecimento do alcance de sua decisão. São elas: (i) a relevante diminuição – progressiva e planejada – da utilização da queima de cana-de-açúcar; (ii) a impossibilidade do manejo de máquinas diante da existência de áreas cultiváveis acidentadas; (iii) cultivo de cana em minifúndios; (iv) trabalhadores com baixa escolaridade; (v) e a poluição existente independentemente da opção escolhida. 4. Em que pese a inevitável mecanização total no cultivo da cana, é preciso reduzir ao máximo o seu aspecto negativo. Assim, diante dos valores sopesados, editou-se uma lei estadual que cuida da forma que entende ser devida a execução da necessidade de sua respectiva população. Tal diploma reflete, sem dúvida alguma, uma forma de compatibilização desejável pela sociedade, que, acrescida ao poder concedido diretamente pela Constituição, consolida de sobremaneira seu posicionamento no mundo jurídico estadual como um standard a ser observado e respeitado pelas demais unidades da federação adstritas ao Estado de São Paulo. 5. Sob a perspectiva estritamente jurídica, é interessante observar o ensinamento do eminente doutrinador Hely Lopes Meireles, segundo o qual “se caracteriza pela predominância e não pela exclusividade do interesse para o município, em relação ao do Estado e da União. Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferença é apenas de grau, e não de substância." (Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 1996. p. 121.) 6. Função precípua do município, que é atender diretamente o cidadão. Destarte, não é permitida uma interpretação pelo Supremo Tribunal Federal, na qual não se reconheça o interesse do município em fazer com que sua população goze de um meio ambiente equilibrado. 7. Entretanto, impossível identificar interesse local que fundamente a permanência da vigência da lei municipal, pois ambos os diplomas legislativos têm o fito de resolver a mesma necessidade social, que é a RE 586224 manutenção de um meio ambiente equilibrado no que tange especificamente a queima da cana-de-açúcar. 8. Distinção entre a proibição contida na norma questionada e a eliminação progressiva disciplina na legislação estadual, que gera efeitos totalmente diversos e, caso se opte pela sua constitucionalidade, acarretará esvaziamento do comando normativo de quem é competente para regular o assunto, levando ao completo descumprimento do dever deste Supremo Tribunal Federal de guardar a imperatividade da Constituição. 9. Recurso extraordinário conhecido e provido para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 1.952, de 20 de dezembro de 1995, do Município de Paulínia. Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a Presidência do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski, na conformidade da ata de julgamentos e das notas taquigráficas, decidindo o tema 145 da Repercussão Geral, por maioria, vencida a Ministra Rosa Weber, em dar provimento ao recurso extraordinário para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 1.952, de 20 de dezembro de 1995, do Município de Paulínia/SP. Por unanimidade, o Tribunal firmou a tese de que o município é competente para legislar sobre o meio ambiente com a União e Estado, no limite do seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, inciso VI, c/c 30, incisos I e II, da Constituição Federal). O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): Cuida-se de Recurso Extraordinário, interposto pelo Estado de São Paulo, com fulcro no art. 102, III, “a” da Constituição da República, contra decisão do órgão especial do Tribunal de Justiça do mesmo Estado, no julgamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Eis a ementa do aresto hostilizado: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE PROÍBE A QUEIMA DE PALHA DE CANA-DE-AÇÚCAR E O USO DO FOGO EM ATIVIDADES AGRÍCOLAS. COMPETÊNCIA MUNICIPAL RECONHECIDA APÓS A ÊNFASE CONFERIDA AO MUNICÍPIO PELA CONSTITUIÇÃO DE 1988. INTERESSE LOCAL DO MUNICIPIO QUE NAO DIFERE DO PECULIAR INTERESSE CONSAGRADO NA ORDEM JURIDICA. AÇÃO IMPROCEDENTE. RE 586224 QUEIMA DE PALHA DE CANA-DE-AÇÚCAR. MÉTODO RUDIMENTAR E PRIMITIVO, QUE PODE SER VANTAJOSAMENTE SUBSTITUDDO PELA MECANIZAÇÃO. EVOLUÇÃO JURISPRUDENCIAL DO ORGÃO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE JUSTICA. PRECEDENTES QUE EVIDENCIAM ESSA EVOLUÇÃO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE IMPROCEDENTE. QUEIMA DE PALHA DE CANA-DE-AÇÚCAR. AVANÇO DECORRENTE DE NOVA POSTURA DO ÓRGÃO ESPECIAL DO TJSP QUE LEVOU O SETOR A ADMITIR REDUÇÃO DO PRAZO PREVISTO PARA ELIMINAÇÃO DAS QUEIMADAS. CONSTATAÇÃO DE QUE MÉTODOS ARCAICOS ANTIAMBIENTAIS CONSTITUIRÃO BARREIRAS AO INGRESSO DO ETANOL NO PRIMEIRO MUNDO. MUDANÇA DE RUMO INSPIRADA POR REAÇÃO DO ESTADO-JUIZ E POR OPÇÃO PRAGMÁTICA. DE QUALQUER FORMA, A BENEFÍCIO DO MEIO AMBIENTE. Os usineiros lúcidos e conscientes não desconhecem de que o método rudimentar, primitivo e nefasto da queima da palha de cana-de-açúcar é fator dissuasivo da aceitação o do etanol no Primeiro mundo. As barreiras ambientais poderão conseguir aquilo que a educação ecológica e uma Constituição pioneira no trato do meio ambiente ainda não obteve em termos de efetiva tutela a natureza na pátria brasileira. Não basta produzir etanol, combustível verde e obtido a partir de fontes renováveis, se ele chegar ao mercado do mundo civilizado eticamente contaminado pela fuligem das queimadas ou obscurecido pela acusação de que o setor sucroalcooleiro dos países emergentes ainda se utiliza de mão-de-obra análoga de patamares inferiores aos das conquistas laborais do século XX. Na origem, a representação de inconstitucionalidade foi proposta pelo Sindicato da Indústria da Fabricação do Álcool do Estado de São Paulo – SIFAESP e pelo Sindicato da Indústria de Açúcar no Estado de São Paulo - SIAESP, impugna a Lei Municipal nº 1.952, de 20 de dezembro de 1995, do Município de Paulínia, que proibiu totalmente a queima da RE 586224 palha de cana-de-açúcar em seu território. O dispositivo impugnado assim prevê: Art. 1º- Fica proibido, sob qualquer forma, o emprego de fogo para fins de limpeza e preparo do solo no Município de Paulínia, inclusive para o preparo do plantio e para a colheita de cana-de-açúcar e de outras culturas. Em apertada síntese, alegavam os Arguentes que a norma vergastada na Representação vulnerava o art. 23, caput e p. u., art. 14, art. 192, § 1º, e art. 193, incisos XX e XXI, todos da Constituição do Estado de São Paulo. Transcrevo, por oportuno, os parâmetros constitucionais tidos por violados, verbis: Artigo 23 - As leis complementares serão aprovadas pela maioria absoluta dos membros da Assembléia Legislativa, observados os demais termos da votação das leis ordinárias. Parágrafo único - Para os fins deste artigo, consideram-se complementares: (...) 14 - o Código de Proteção ao Meio Ambiente; Artigo 192 - A execução de obras, atividades, processos produtivos e empreendimentos e a exploração de recursos naturais de qualquer espécie, quer pelo setor público, quer pelo privado, serão admitidas se houver resguardo do meio ambiente ecologicamente equilibrado. § 1º - A outorga de licença ambiental, por órgão, ou entidade governamental competente, integrante de sistema unificado para esse efeito, será feita com observância dos critérios gerais fixados em lei, além de normas e padrões estabelecidos pelo Poder Público e em conformidade com o planejamento e zoneamento ambientais. Artigo 193 - O Estado, mediante lei, criará um sistema de administração da qualidade ambiental, proteção, controle e RE 586224 desenvolvimento do meio ambiente e uso adequado dos recursos naturais, para organizar, coordenar e integrar as ações de órgãos e entidades da administração pública direta e indireta, assegurada a participação da coletividade, com o fim de: XX - controlar e fiscalizar obras, atividades, processos produtivos e empreendimentos que, direta ou indiretamente, possam causar degradação do meio ambiente, adotando medidas preventivas ou corretivas e aplicando as sanções administrativas pertinentes; XXI - realizar o planejamento e o zoneamento ambientais, considerando as características regionais e locais, e articular os respectivos planos, programas e ações; O pedido foi julgado improcedente pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, sob o fundamento de que a queima de palha de cana-de-açúcar é método rudimentar e primitivo, que pode ser vantajosamente substituído pela mecanização, tendo sido reconhecida a competência do Município para tratar do tema, pois está aumentando a proteção ao meio ambiente que foi estabelecida na Lei Federal nº 6.766/79. Contra o decisium, o Estado de São Paulo interpôs recurso extraordinário, sob a alegação de que a decisão recorrida afronta: (i) o art. 24, VI, da CRFB, que outorga competência à União, Estados e Distrito Federal para legislarem concorrentemente sobre proteção ao meio ambiente, e não aos Municípios; (ii) o art. 30, I e II, da CRFB, que atribui ao Município competência meramente suplementar da legislação federal e estadual, desde que não contrarie a legislação estadual; (iii) o art. 23, VI e VIII, da CRFB que atribui à União, aos Estados, Distrito Federal e Municípios competência administrativa para “proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas” e “fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar”. Alega-se que a legislação municipal vergastada interfere na implementação das políticas públicas estaduais previstas na Lei estadual RE 586224 nº 11.241/02, que “dispõe sobre a eliminação do uso do fogo como método despalhador e facilitador do corte da cana-de-açúcar” e estabelece um cronograma para a cessação do método da queima da palha da cana-deaçúcar, incorrendo, portanto, em vício formal de inconstitucionalidade. Para o Estado de São Paulo, a Resolução nº 237/97 do CONAMA não atribuiria competência administrativa aos Municípios para tratar do assunto. Sustenta que a Lei Municipal prejudica a economia do Estado e atrapalha o controle ambiental da atividade, tornando impraticável as colheitas anuais que se estendem até o final do ciclo de produção do canavial. Aduz que as consequências práticas da proibição pura e simples da queima da palha da cana transcendem os limites dos interesses do Município de Paulínia, afetando a ordem econômica estadual, a arrecadação tributária do Estado e gerando abalo social decorrente da dispensa de empregados do setor canavieiro e do desemprego. Todos os produtores, segundo relata, teriam de adquirir máquinas colhedoras, tratores e transbordos, além de substituir as carrocerias de caminhões, que transportavam a cana inteira, por carrocerias próprias para cana picada, bem como adaptar o solo e a forma de plantação da cana. Registra que, como a vida de uma plantação varia de cinco a oito anos, nesse ínterim seria impossível a substituição pela colheita mecanizável. As indústrias também seriam afetadas, já que, não recebendo o seu insumo, a cana-de-açúcar, deixarão de pagar os produtores de cana. A produção de açúcar e álcool restaria, em razão desse quadro, comprometida. O Sindicato da Indústria da Fabricação do Álcool do Estado de São Paulo – SIFAESP e o Sindicato da Indústria de Açúcar no Estado de São Paulo – SIAESP também interpuseram recurso extraordinário. Sustentam que o acórdão recorrido merece ser anulado, pois o Tribunal de Justiça RE 586224 julgou a compatibilidade da norma municipal direta e unicamente em face da Constituição da República, algo que é vedado em sede de controle abstrato estadual. Lembram que, na ADI 347, o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade do art. 74, XI, da Constituição do Estado de São Paulo, que previa a possibilidade de “representação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal, contestado em face da Constituição Federal”. Neste aspecto, o Tribunal de Justiça de São Paulo teria inobservado o art. 125, § 2º, da Lei Maior, onde está a diretriz da competência dos Estados para “a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual”. Por outro lado, os recorrentes apontam violação aos artigos 24, VI, e 30, I e II, da Constituição da República, na medida em que o Município carece de competência para editar lei que proíba a queima de palha de cana-de-açúcar. Anota que esta Corte, no julgamento da ADI 2.142-7, rel. Min. Moreira Alves, DJ 09.02.01, já entendeu que não cabe aos Municípios legislar sobre meio ambiente, por força do aludido art. 24, VI, da CRFB. Invocaram o precedente da ADI 2.396/MS, rel. Min. Ellen Gracie, que questionava a Lei estadual nº 2.210/01, do Mato Grosso do Sul, que dispunha sobre a proibição da comercialização de amianto e produtos à base de amianto no território daquele Estado, sendo que a Lei Federal nº 9.055/95 já tratava do tema em âmbito federal. Pedem, ao final, o reconhecimento da nulidade do julgamento da ADI estadual nº 129.132-0, e a reforma do acórdão recorrido, para declarar a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei nº 1.952/95 do Município de Paulínia. A Câmara Municipal do Município de Paulínia apresentou contrarrazões, no sentido de que: RE 586224 (a) o Tribunal de Justiça pode aferir a compatibilidade da Lei Municipal em face da Constituição da República; (b) o Município legislou com base nos poderes conferidos pelo art. 23, VI, e 30, I e II, da CRFB, visto que apenas editou norma suplementar ao ordenamento federal e estadual, sobre assunto de interesse local; (c) o art. 27 do Código Florestal dispõe que “É proibido o uso de fogo nas florestas e demais formas de vegetação”, e seu parágrafo único prevê uma exceção pontual, rezando que “Se peculiaridades locais ou regionais justificarem o emprego do fogo em práticas agropastoris ou florestais, a permissão será estabelecida em ato do Poder Público, circunscrevendo as áreas e estabelecendo normas de precaução”, o que evidenciaria que a Lei municipal vergastada não afronta a legislação federal; (d) a queima da palha da cana-de-açúcar também importa em prejuízos econômicos, pois obriga a população a aumentar o consumo de água no período da safra, com a finalidade de manter a limpeza das casas, além de gastos com medicamentos com as alergias respiratórias; (e) a Lei estadual nº 11.241/02 prevê a redução gradual da queima da cana-de-açúcar, dispondo sobre a extinção do método apenas para o ano de 2.031, o que não atende às necessidades locais do Município de Paulínia; (f) além do Código Florestal, outros diplomas federais serviriam de supedâneo para a Lei municipal, como o art. 38 da Lei de Contravenções Penais, que prevê a contravenção de “Provocar, abusivamente, emissão de fumaça, vapor ou gás, que possa ofender ou molestar alguém”, e a Lei Federal nº 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, cujo art. 3º, III, define a poluição como a degradação da qualidade ambiental resultante de atividade que direta ou indiretamente prejudique a saúde, a segurança e o bem-estar da população, crie condições adversas às RE 586224 atividades sociais e econômicas, afete desfavoravelmente a biota, as condições estéticas ou sanitárias do meio-ambiente, ou lance matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos; (g) as queimadas são responsáveis por boa parte das mortes dos cortadores por meio da inalação de gases cancerígenos; (h) no AgRg no AI nº 377.119, rel. Min. Nelson Jobim, 2ª Turma, julgado em 06/08/2002, o STF teria entendido que a queima da palha da cana-de-açúcar causa danos ao meio ambiente. A Municipalidade de Paulínia também apresentou contrarrazões, sustentando, em preliminar, inadmissibilidade do Recurso Extraordinário em virtude da não especificação dos dispositivos constitucionais violados, bem como da ausência de prequestionamento. Em seu parecer, o Ministério Público Federal manifestou-se pela nulidade do julgado ora atacado, porquanto o controle de constitucionalidade realizado foi em face da Constituição da República e não a do Estado de São Paulo. Quanto ao mérito, pelo provimento do recurso, na medida em que os Municípios não teriam competência para legislar sobre questões ambientais de interesse local e sobre a política de desenvolvimento e planejamento urbano (art. 30, I, II e VIII, 124, § 2º, da CRFB). A Repercussão Geral foi reconhecida (fls. 798). Após a manifestação de diversos órgãos especializados na matéria ambiental, foi realizada audiência pública, haja vista o caso extrapolar os limites jurídicos, envolvendo também questões ambientais, políticas, econômicas e sociais. Dentre tantas informações valiosíssimas e elementos extrajurídicos RE 586224 dos diversos órgãos especializados colhidos na ocasião, destaco, por oportuno, o que se segue: 1. O Ministério do Meio Ambiente ressaltou que a Lei nº 12.651/12 (novo Código Florestal) proíbe o uso do fogo na agricultura, mas excepciona em locais ou regiões cujas peculiaridades justifiquem o emprego do fogo em práticas agropastoris ou florestais, mediante prévia aprovação do órgão estadual ambiental competente. Neste sentido, importa observar que 62,4% da produção de cana do país estão no Estado de São Paulo e que em suas últimas safras há a substituição do fogo pela colheita mecanizada, sendo certo que a partir de 2006, quando o uso do fogo começou a diminuir consideravelmente. Em Paulínia, especificamente, 26% da cana era colhida sem o uso do fogo em 2006, enquanto que em 2011 esse número subiu para 70%. Relatou ainda que 80.000 trabalhadores tiveram sua força de trabalho substituída na colheita da cana. Em contrapartida, o custo de produção diminui 25% com a colheita mecanizada. Portanto, sugere o controle ambiental adequado pelos órgãos de fiscalização competentes, quando o uso do fogo se fizer necessário. 2. Já a EMBRAPA chama atenção que, embora os danos ao meio ambiente com a queimada ou a utilização de máquinas sejam equivalentes, a produção de cana é 25% maior sem a queimada. Desta forma, se resolvido o problema da compactação do solo, é desejável a eliminação do método da queima. 3. No concernente à questão prática do cultivo, a COAGRO informa que ofereceu curso de qualificação para os seus cooperados operarem as máquinas, mas a qualificação desses trabalhadores é muito baixa, dificultando o aproveitamento na própria atividade. Por isso, é necessário certo período de tempo para sua alfabetização, antes de qualificados para serem reinseridos na atividade. Sob o ponto de vista do cultivo em si, é preciso atentar para o fato de que é muito difícil manobrar as maquinas RE 586224 nos minifúndios, e que sua utilização exige uma série de padronizações impossíveis de cumprir em curto prazo. Então a eliminação da queima precisa ser gradativa. 4. A ORPLANA sustenta que o agricultor não terá condições de manter a sua propriedade com a colheita mecanizada. E com isto, os agricultores têm arrendado as suas terras e saído da atividade, porque as máquinas não funcionam em pequenas propriedades. Assim, há um processo de “reforma agrária ao contrário”, pois ou os pequenos produtores se agrupam, ou estão fora do setor. 5. A UNIDA alerta que 61% da área de cultivo de cana em Pernambuco e Alagoas – os maiores produtores do Nordeste – não comporta a colheita mecanizada por conta de sua topografia. Aponta ainda que a proibição da queima extinguirá duzentos e dezoito mil postos de trabalho e vinte e dois mil pequenos proprietários, sendo grande parte dos produtores inseridos no regime de economia familiar. Por fim, afirma que 32% dos trabalhadores são analfabetos, o que exigiria tempo para sua qualificação, além de inexistir outra opção de cultura para substituir a cana, haja vista a irregularidade de precipitação e a topografia acidentada típicos da região. Sendo assim, o corte da cana crua deve ser gradual e apenas em áreas onde é possível a colheita mecanizada, restando inalteradas as demais áreas. 6. A Esalq/USP afirma que 20% dos trabalhadores agrícolas do Brasil estão na atividade da cana. Porém, com a baixa escolaridade e a irreversível mecanização, restringe-se muito a sua reinserção no mercado de trabalho formal. Portanto, a mecanização deve ser gradativa. 7. A ASCANA expôs que há o desenvolvimento de uma tecnologia que diminua o processo erosivo da terra, mas não imediatamente. Também informou sobre o impacto da queima da cana na saúde do trabalhador, concluindo que a concentração de agentes químicos nesta RE 586224 operação está abaixo dos limites de tolerância exigidos pela legislação pertinente. 8. O Ministério do Trabalho alerta para o risco de doenças cardíacas e ergonômicas devido ao tipo de atividade exercida pelo trabalhador. 9. O INPE demonstra muitos dados sobre mapeamento via satélite das áreas de cana. É possível verificar a gradual mecanização do cultivo da cana, ressaltando que Paulínia detém pouca área dedicada ao cultivo da cana, sendo que 80% não apresentam queima. 10. Os Instituto de Estudos Avançados da USP - IEA e Instituto Tecnológico Vale – ITV demonstraram que não havendo queima, o apodrecimento da cana gera gás metano, que é muito mais prejudicial ao meio ambiente, pois gera o efeito estufa. 11. A ASSOMOGI assevera que a poluição é causada pelo ser humano pelo simples fato dele existir, independente de sua atividade. Portanto, com a proibição da queima, surgiriam ervas daninhas, haveria uso de pesticidas e fungicidas, que também causam poluição. 12. A SINDAÇÚCAR lembra que a exposição ao calor do trabalhador agrícola não se restringe ao cultivo da cana e esclarece que 90% das áreas de cultivo de cana no Estado de Pernambuco têm o declive com mais de 12%, inviabilizando o uso das máquinas. Com eventual proibição, extinguir-se-ia a produção local. 13. SIFAÇÚCAR e SIFAEG apontam que apenas quatro fábricas no país produzem as colheitadeiras de cana e nenhuma está apta a atua com declive acima dos 12%, além de não haver capacidade de fornecimento imediato para satisfazer toda demanda. 14. Para o Ministério Público Federal, as consequências do cultivo da RE 586224 cana estão sendo suportadas pela sociedade, não pelos empreendedores. A atividade precisa incorporar seus custos ambientais e sociais. Instado a se pronunciar novamente nos autos, o Parquet Federal entende que o Tribunal de Justiça de São Paulo incorreu em error in procedendo ao examinar a compatibilidade da Lei Municipal em face da Constituição da República, o que exigiria a anulação do acórdão, devendo outro ser proferido, limitando-se a aferir a constitucionalidade da norma municipal em face da Constituição estadual. Caso ultrapassada a preliminar, opina pelo provimento dos recursos, visto que, com base em precedentes da Casa (RE 280.795 e RE 280.867), a competência dos Municípios para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I, CRFB) deve ser exercida sem contrariar a legislação ambiental dos Estados e da União, que detêm competência concorrente para normatizar o Direito Ambiental (art. 24, VI, CRFB). É o relatório. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): Senhor Presidente, Ilustres pares, o Recurso Extraordinário ora analisado representa a controvérsia relativa à possibilidade de Lei Municipal proibir a utilização do fogo como método despalhador no cultivo de cana-de-açúcar. Conforme impõem as regras processuais, inicio estas razões pela análise das preliminares suscitadas pelas partes. Sendo assim, cumpre aferir se o Tribunal de Justiça de São Paulo realmente desbordou da sua competência, apreciando a constitucionalidade de Lei Municipal em face da Constituição Federal. Deveras, muito embora encontradas em diversas as citações de dispositivos da Constituição Federal. Importa observar, no entanto, que o voto vencedor, em seu fundamento, analisou efetivamente cada dispositivo suscitado na Ação Direta de Inconstitucionalidade a nível Estadual, conforme destacado a seguir: “Cabe examinar, na seqüência, as pontuais alegações de inconstitucionalidade por parte do artigo 1º, da lei 1.952, de 20 de dezembro de 1995, do Município de Paulínia, por afrontar aos artigos 23, parágrafo único, n° 14, 192, parágrafo 1º, e 193, incisos XX e XXI, da Constituição do Estado”. (...) 7. É preciso, no entanto, como insistentemente ressaltado, ter presente que a Constituição Estadual ajusta-se a tal entender, não inibindo a legislação e a atuação municipais, ao contrário, priorizando-as em atividade conjugada. Fundamental, nesse sentido, é o artigo 191, da Constituição do Estado de São Paulo Textualmente essa norma RE 586224 diz que "o Estado e os Municípios providenciarão, com a participação da coletividade, a preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria do meio-ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades regionais e locais e em harmonia com o desenvolvimento social e econômico". Evidencia-se, dessa regra, reitere-se, da própria Constituição do Estado, que, para tais práticas, Estado e Município (registre-se a expressa inclusão deste último) convergirão legislativamente, porque, caso contrário, o conteúdo e a finalidade do dispositivo se mostrariam inúteis Para uma real participação da coletividade e para uma real preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria do meio ambiente natural, artificial e do trabalho, é essencial a legislação em todos os níveis, mormente, como ainda diz esse mesmo artigo 191, para o atendimento das peculiaridades locais. (grifei) Desse modo, mostra-se evidente a devida análise da ação direta à luz dos parâmetros estabelecidos constitucionalmente, sem a alegada usurpação de competência deste Supremo Tribunal Federal. É de se salientar, ainda, que a utilização da Constituição da República pelo Tribunal a quo na fundamentação, em momento algum, é vedada, sendo perfeitamente entendido como argumento obter dictum, pelo que não há que se falar em ilegalidade do acórdão recorrido. Como é sabido, o art. 125, § 2º, da Carta Magna autoriza os Estados a instituir representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos municipais em face da Constituição estadual. Tal fato, conforme bem preleciona em sede doutrinária o Min. Gilmar Mendes, não deve “levar à ideia de que o controle de constitucionalidade da lei estadual ou municipal em face da Constituição estadual não se mostra apto a suscitar questão federal que deva, eventualmente, ser dirimida pelo Supremo Tribunal Federal” (Curso de Direito Constitucional. 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 1433). RE 586224 Outro ponto nodal do exame de admissibilidade do presente recurso é a identificação das normas questionadas, no tocante à sua natureza obrigatória de reprodução da Constituição Federal na Constituição Estadual (v.g. RE 592612 AgR/SP. Rel. Min. DIAS TOFFOLI, j. 25/06/2013). Quanto a este aspecto, inexiste dificuldade em observar que a reserva de competência estadual para legislar sobre meio ambiente cumpre perfeitamente a exigência da sistemática aplicável, porquanto se encontra expressamente prevista na Carta Magna a necessidade de lei estadual para disciplinar a matéria, com a respectiva obrigatoriedade, in casu, de edição um código estadual do meio ambiente mediante lei complementar, como determina o art. 42 da Constituição do Estado de São Paulo1. Por último, cabe asseverar que o recurso foi corretamente admitido tendo em vista o seu recebimento e a análise da reconhecida repercussão geral por esta Corte, conforme se verifica a partir da transcrição dos seguintes trechos do julgamento: “Sob o ângulo da repercussão geral, sustenta-se a relevância das questões constitucionais discutidas do ponto de vista econômico, jurídico e político, merecendo o devido crivo pelo Supremo. (...) Reitero o que venho consignando sobre a importância do instituto da repercussão geral, devendo-se resistir à tentação, no exame, de formar juízo dobre a procedência ou a improcedência do que revelado nas razões do extraordinário. Cumpre encarálo com largueza. O instrumental viabiliza a adoção de entendimento pelo Colegiado Maior, com o exercício direito de defesa. 1 Artigo 42 - O Estado, no exercício da competência prevista no artigo 24, incisos VI, VII e VIII, da Constituição Federal, no que couber, elaborará, atendendo suas peculiaridades, o Código de Proteção ao Meio Ambiente, no prazo de cento e oitenta dias. RE 586224 (...) Na espécie, está em questionamento a atuação normativa da Câmara Municipal quanto ao meio ambiente. Tudo recomenda o crivo do Supremo, definindo-se o alcance da Carta da República”. Portanto, conheço do presente recurso extraordinário e passo ao seu exame de mérito. A matéria de fundo deste recurso versa sobre os limites da competência legislativa do município quanto ao meio ambiente, que pode ser estendida para uma tentativa de identificar parâmetros objetivos de limitação do conceito de interesse local frente à competência legislativa estadual. Entretanto, este leading case não poderá ser apartado da influência de sua solução em diversas áreas do conhecimento, que vão além da ciência jurídica. Assim, cumprindo um papel assaz importante na resolução do caso, é preciso analisar todos os dados colhidos em sede de audiência pública, de maneira a desenhar o quadro apresentado, a fim de que se possa formar um paradigma mais efetivo, em consonância com todas as necessidades expostas, diante do seu caráter eclético e multidisciplinar, envolvendo questões sociais, econômicas e políticas inerentes ao caso. Apesar de já antecipado no relatório, farei um breve resumo das principais opiniões dos diversos órgãos especializados que participaram da audiência, traçando uma ordem direta dos fatos e consequências que cercam a decisão. Basicamente, destaco que (i) já existe relevante diminuição – progressiva e planejada – da utilização da queima como método despalhador de cana-de-açúcar; (ii) a maior parte das áreas nas quais RE 586224 ocorrem o cultivo são acidentadas, impossibilitando o manejo de máquinas; (iii) grande parcela do cultivo de cana se dá em minifúndios; (iv) em geral, os trabalhadores têm baixa escolaridade; (v) e a poluição, independentemente da opção escolhida, sempre existirá. Nesse passo, é possível notar a existência de dados concretos reveladores acerca da situação da queima de cana no Estado de São Paulo. O Ministério do Meio Ambiente ressaltou na audiência pública que em 2006 “34% da cana eram colhidos de maneira crua, ou seja, sem a queima; em 2011, 65% da cana estavam sendo colhidas sem o uso do fogo”. Especificamente em Paulínia, nota-se que “73% da cana estavam sendo colhidos com a queima. De 2006 para 2011, esse dado foi para 23,7%”. Entretanto, foi apontado que essa diminuição teve seu início somente após a instituição de um planejamento de eliminação da queima realizado pelo Estado de São Paulo. É no âmbito deste planejamento que também merece relevo a distinção de seu conceito com a completa e imediata proibição. No primeiro caso, do planejamento, há uma preparação prévia perpetrada pelo poder público a fim de tornar concreta uma situação desejável. De outro plano, encontra-se uma simples proibição, que identifica o problema e tenta resolvê-lo, porém, sem um dimensionamento das consequências advindas de um comando normativo simples e reto. Sob esse prisma, mister se faz perquirir a viabilidade da extinção imediata do método questionado para vislumbrar se o atual panorama tem condições de se adequar a esta nova realidade. Primeiramente, não se pode olvidar que o cultivo da cana-de-açúcar ocorre em terrenos acidentados, com inclinações, que obstaculizam o uso de maquinário para a colheita sem a queima. Há que se atentar, igualmente, para o fato de que ainda se desenvolve tecnologia capaz de RE 586224 superar a dificuldade trazida pela irregularidade do solo, porém, com previsão de conclusão e implantação superior a (10) dez anos. Desta forma, sem uma tecnologia que possa atender às necessidades inerentes à atividade e com a proibição imediata da queima da cana, chega-se a uma situação em que o agricultor deve forjar um novo meio de sustento. Isto quando se constata que grande quantidade da área reservada ao plantio da cana, está tecnicamente impedida de se realizar a colheita por outra forma. Interessante notar, v. g., que no Estado de Pernambuco, um dos maiores produtores de toda região Nordeste, 90% do cultivo se dá em topografia semelhantemente acidentada. Por esse motivo, caso reconheça a legitimidade e/ou a constitucionalidade da proibição imediata da queima de cana, este Supremo Tribunal terá observado e entendido como razoável o impacto econômico da perda de substanciosa fatia da geração de renda e emprego em todo país, haja vista o reconhecimento de repercussão geral por esta Corte. Outro impedimento técnico da exigência imediata de extinção do método tradicional de colheita da cana também diz respeito à área de cultivo, pois boa parte das áreas dedicadas ao cultivo da cana são minifúndios, cujas dimensões são inapropriadas para manobrar colheitadeiras, o que obrigaria diversos agricultores a arrendar suas terras e deixar a atividade. Acrescendo a esse quadro brevemente exposto, um fator que considero ser de grande relevância e que tem imperiosa influência na decisão é a baixa escolaridade dos trabalhadores do cultivo da cana-deaçúcar. Afinal, o aspecto socioeconômico não pode, de maneira alguma, ser desconsiderado no presente caso. Em um primeiro plano, deve-se ter em mente que a substituição do RE 586224 homem pela máquina nos trabalhos de grande esforço físico é, sem dúvida, uma marcha progressiva, inevitável e desejável, pois assim se preserva a saúde do trabalhador e se obtém maior produtividade com o consequente aumento do lucro. Entretanto, é preciso pensar em que medida este processo se desenvolverá, a fim de acomodar da melhor forma todos os interesses juridicamente tutelados. A inserção das colheitadeiras no plantio da cana exige mão-de-obra qualificada para operá-las. Todavia, se os trabalhadores não têm conhecimento técnico para tanto, é certo concluir que a proibição imediata dispensará os serviços de muitas pessoas. Sobre o tema, vale atentar para os dados apresentados pela Dra. Márcia Azanha Ferraz Dias de Moraes em seu estudo específico sobre “O mercado de trabalho da agroindústria canavieira: O mercado de trabalho da agroindústria canavieira desafios e oportunidades”2, cujo trecho peço vênia para transcrever: “A questão que emerge é que a mecanização da colheita altera o perfil do empregado: cria oportunidades para tratoristas, motoristas, mecânicos, condutores de colheitadeiras, técnicos em eletrônica, dentre outros, e reduz, em maior proporção, a demanda dos empregados de baixa escolaridade (grande parte dos trabalhadores da lavoura canavieira têm poucos anos de estudo), expulsando-os da atividade. Este fato implica a necessidade de alfabetização, qualificação e treinamento desta mão-de-obra, para estar apta a atividades que exijam maior escolaridade. Segundo estimativas da UNICA, sem se considerar os funcionários envolvidos na gestão e administração da produção, no Estado de São Paulo, entre as safras de 2006/2007 e 2020/2021, o número de empregados envolvidos com a produção de cana-de-açúcar, açúcar e álcool passará de 260,4 mil para 146,1 mil, ou seja, haverá uma redução de 114 mil empregos neste período, conforme exposto na Tabela 1. Observa-se que na indústria é esperado um aumento de 20 2 Disponível em http://www.scielo.br/pdf/ecoa/v11n4/08.pdf RE 586224 mil empregados, enquanto na lavoura canavieira o número passará de 205,1 mil empregados para 70,8 mil, ou seja, uma queda de 134,3 mil. A previsão é que não haja colheita manual na safra 2020/2021. Para que parte dos em pregados agrícolas sejam realocados para as atividades do corte mecânico, é necessário escolaridade maior do que a da grande maioria dos empregados”. (grifei) Sendo assim, diante destes argumentos claríssimos a respeito do destino dos trabalhadores, embora a produtividade aumente 25% com a mecanização, é preciso haver um planejamento muito bem estruturado quanto à realocação dos trabalhadores canavieiros, no sentido de não serem abandonados pelo mercado, garantindo-lhes nova perspectiva de sustento, oportunizando ensino e emprego harmonicamente conectados com a garantia constitucional da dignidade da pessoa humana. Em contrapartida a este argumento, poder-se-ia sustentar pela aplicabilidade da classificação de normas programáticas dos direitos sociais constitucionalmente previstos e incidentes na temática. No entanto, tal entendimento somente seria aceitável enquanto a máquina estatal permanece em sua função administrativa de atender as necessidades sociais com os recursos limitados – o que seria uma espécie de “atuação passiva”. Porém, quando ocorre a intervenção direta do Estado influenciando negativamente na esfera individual do particular, é justo reconhecer a existência de sua responsabilidade de cuidar para que haja o mínimo de dano possível, bem como de assegurar que a situação retorne ao status quo ante. Em outras palavras: o Poder Público deve aplicar as normas constitucionais na medida do possível e, portanto, seria completamente ilógico exigir dele um dever jurídico de existência de vagas de trabalho para todo cidadão – daí a sua perspectiva passiva que não lhe imputa qualquer responsabilidade neste sentido. Solução diversa, no entanto, deve ser implementada quando o governo sai de sua inércia RE 586224 administrativa e se insere no mercado, interferindo em determinada atividade. Neste caso, a partir de uma ação diretamente relacionada a esta decisão administrativa, caso haja prejuízo suportado pelo particular, de maneira a retirar-lhe a condição de usufruir um direito fundamental em seu mínimo existencial, é plenamente exigível uma atuação no sentido de atenuar a situação, até que se retorne à situação equivalente anterior à saída desta inércia interventiva. Corroborando o posicionamento ora adotado, Ingo Wolfgang Sarlet explicita que o direito ao trabalho, enquanto fundamental, na sua função positiva “poderá não implicar um direito subjetivo a um lugar de trabalho (um emprego) remunerado na iniciativa privada ou disponibilizado pelo poder público, mas certamente se traduz na exigência (no dever constitucional) de promover políticas de fomento da criação de empregos (postos de trabalho), de formação profissional e qualificação do trabalhador, entre outros tantas que poderiam ser referidas e que são veiculadas por lei ou programas governamentais ou mesmo no setor privado”. (Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. p. 603.) Por óbvio, há de se observar as especificidades do caso concreto e não divagar ad eternum no mundo das ideias. É preciso ser realista e ter em mente que se tais exigências são de difícil ou impossível aplicação, todavia, é forçoso imaginar uma solução mínima ao problema, que terá uma análise específica para cada situação concreta. Vale dizer, a título exemplificativo, incidindo-se a tese ao presente caso: se há uma impossibilidade de concessão de plenas condições aos trabalhadores substituídos, que se dê, pelo menos, um prazo razoável para que possam se preparar a esta nova situação. Partindo deste pressuposto, resta evidenciada a imperiosidade do cumprimento do art. XXIII da Declaração Universal dos Direitos do Homem, ora transcrito in verbis: Artigo XXIII RE 586224 1. Toda pessoa tem direito ao trabalho, à livre escolha de emprego, A CONDIÇÕES JUSTAS E FAVORÁVEIS DE TRABALHO E À PROTEÇÃO CONTRA O DESEMPREGO. 2. Toda pessoa, sem qualquer distinção, tem direito a igual remuneração por igual trabalho. 3. Toda pessoa que trabalhe tem direito a uma remuneração justa e satisfatória, QUE LHE ASSEGURE, ASSIM COMO À SUA FAMÍLIA, UMA EXISTÊNCIA COMPATÍVEL COM A DIGNIDADE HUMANA, E A QUE SE ACRESCENTARÃO, SE NECESSÁRIO, OUTROS MEIOS DE PROTEÇÃO SOCIAL. 4. Toda pessoa tem direito a organizar sindicatos e neles ingressar para proteção de seus interesses. (grifei) É certo, pois, que a mera e direta proibição não se coaduna, nesta esteira, com os valores constitucionais perseguidos pela sociedade, visto que o evidente aumento no índice de desemprego abrupto trará reflexos econômicos no âmbito nacional interno, no sentido de que haverá menor circulação de riqueza e, sob o ponto de vista externo, cumpre lembrar que altas taxas de desemprego contribuem para a diminuição do grau de confiabilidade no país, tanto no campo da economia, quanto da política. Assim, o fundamento em exposição encontra-se em plena consonância com o atual momento de expansão da atuação do Poder Judiciário, que ocorre a partir de uma concepção pós-positivista e a respectiva ascensão do Estado Social, atribuindo aos direitos fundamentais uma força de aplicação imediata e, destarte, o caráter de exigibilidade. Como sabido, este fenômeno torna imprescindível o acompanhamento de um posicionamento extremamente cauteloso por parte do julgador, tendo em vista o grande potencial de impacto extensivo que adere a este tipo de decisão judicial. Como leciona Luigi Ferrajioli, com a finalidade de guardar a Constituição, esta Corte jamais poderá se furtar de garantir um direito fundamental, sob pena de negar-lhe existência (Michele Taruffo. “Leyendo RE 586224 a Ferrajoli: consideraciones sobre la jurisdicción”, in Paginas Sobre Justicia Civil. Tradução Maximiliano Aramburo Calle. Marcial Pons. 2009. pp-2122). É exatamente neste sentido que surge o direito à proteção contra o desemprego no presente caso, pois vale ressaltar as palavras de Leonardo Greco, segundo o qual, “o Poder Judiciário é o poder de quem não tem poder” e, nesta perspectiva, encontra-se uma reflexão trazida por Gregório PecesBarba Martínez3 sobre a diferenciação entre direitos fundamentais, que terá o condão de aclarar o posicionamento que é adotado neste voto. O direito fundamental é fruto da tentativa de universalizar condições teoricamente essenciais, sem as quais, o homem não pode ter uma vida digna. Porém, é preciso observar que este universalismo é limitado pela pobreza, fome, analfabetismo e outros problemas da sociedade, como aparelhamento de sua administração pública que não busca a efetivação dos direitos fundamentais. Neste tocante, é preciso reformular o conceito de universalidade, que deve surgir a partir de uma abstração, guardando relação com a visão de que os homens são o fim e não o meio. Os direitos sociais, nesta esteira, funcionam como estruturas para ajudar aqueles grupos que não conseguem desenvolver sua personalidade por si, tratando os desiguais na medida em que se desigualam. Então chego ao cerne da contribuição efetiva do autor, que é a diferenciação entre os direitos fundamentais vistos como pontos de partida e como ponto de chegada. Segundo o doutrinador madrileno: A primeira parte de uma moralidade básica em que todos os homens nascem e permanecem livres e iguais em direitos (art. V da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 3 La Universalidad de los Derechos Humanos: “Doxa” 2 n. 15-16. 1994. P. 629 RE 586224 1789), a partir da mentalidade dos direitos naturais própria da época. Os direitos individuais, civis e políticos que brotam dessa moralidade básica e refletida em sua concepção de universalidade de ponto de partida. Historicamente aparecem misturadas as dimensões de ser e dever ser, ou por outras palavras, participa da cultura do jusnaturalismo que confunde o dever - ens et bonum convertuntur-. A segunda que chamamos de universalidade como ponto de chegada distingue claramente entre ser e deve ser. No ser, na realidade de muitas relações sociais a desigualdade torna impossível falar de universalidade, ou, se visto por outra perspectiva, a moralidade básica dos direitos – liberdade, igualdade, solidariedade e seguridade –, que prega a universalidade racional, pode afetar essas situações. O que se gera a partir da comparação entre a moralidade básica e a realidade da desigualdade de certos grupos é a consciência da necessidade de ações positivas para superar essa situação e restabelecer o equilíbrio entre aqueles que podem, por si só, resolver seus problemas de educação e saúde, segurança social, habitação, etc., e que não estão em relações sociais de inferioridade (mulheres, crianças, deficientes, consumidores, etc), com os que não são capazes por si só para satisfazer determinadas necessidades básicas ou para atuar nas relações sociais em condições de igualdade. (tradução livre do espanhol) O que se depreende da distinção ora trazida a esta Corte Constitucional é que, ao reconhecer a existência de um direito fundamental social, classificado como “de chegada”, torna-se imperiosa a atuação concreta e positiva do Judiciário, sob pena de esvaziar o texto e os objetivos da Carta Magna e, por consequência, impedir o desenvolvimento dos direitos de liberdade e da personalidade. Partindo deste pressuposto, é preciso considerar também este argumento como parâmetro interpretativo antes do pronunciamento final RE 586224 a respeito do presente caso, haja vista os interesses constitucionalmente protegidos em colisão. Em outras e pormenorizadas palavras, ao julgar a constitucionalidade do diploma legal municipal, em um prisma socioeconômico, faz-se mister sopesar se o impacto positivo da proibição imediata da queima de cana na produtividade é constitucionalmente mais relevante do que o pacto social em que o Estado brasileiro se comprometeu a conferir ao seu povo o pleno emprego para o completo gozo de sua dignidade. Note-se que mesmo o aumento da produtividade não será imediato, tampouco garantido, porquanto os dados técnicos apresentados não têm o condão de gerar um grau de certeza quanto à efetiva e plena implantação do maquinário em todas as áreas destinadas hodiernamente ao cultivo de cana. Consectariamente, este Tribunal está diante de um conjunto fático composto pelo certo e previsível desemprego em massa, juntamente com uma mera possibilidade de aumento de produtividade, sendo oportuno ressalvar que este lucro trazido pela mecanização é um fato comprovado. Todavia, o que advoga em seu desfavor nesta ação é a falta de previsibilidade da implementação das condições mínimas para o uso das colheitadeiras, pois que são inexistentes em grande parte do território nacional atualmente. Sendo assim, mais uma vez, nós, eminentes pares, devemos nos investir no papel de guardião da Constituição, na defesa do interesse da minoria qualitativamente representada pela classe de trabalhadores canavieiros, que merecem proteção, diante do chamado progresso tecnológico com a respectiva mecanização, trazido pela pretensão de proibição imediata da colheita da cana mediante uso de fogo. RE 586224 Reitero aqui, com as venias devidas, as lições valiosíssimas de Ferrajoli sobre “o Direito como sistema de garantias” (In: OLIVEIRA JR., José Alcebíades de (org.). O novo em Direito e política. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 101-102), que retrata com muita acuidade o panorama atual que justifica o posicionamento ora adotado: É este o sentido da frase “há tribunais em Berlim”: tem de haver um juiz independente que possa intervir para reparar as injustiças sofridas, para tutelar o indivíduo mesmo quando a maioria e até a totalidade dos outros se coligam contra ele, para absolver no caso de falta de provas, mesmo quando a opinião pública exige a condenação, ou para condenar, havendo prova, quando a mesma opinião é favorável à absolvição. Esta legitimação não tem nada a ver com a da democracia política, ligada à representação, pois não deriva da vontade da maioria. O seu fundamento é unicamente a intangibilidade dos direitos fundamentais. E todavia é uma legitimação democrática, que os juízes recebem da sua função de garantia dos direitos fundamentais, sob os quais se baseia aquilo a que chamamos “democracia substancial”. Com o dever de garantir a concretude dos direitos fundamentais, evidencia-se um caráter legitimador deste fundamento protecionista da classe trabalhadora, o que leva ao viés representativo da camada menos favorecida, cujos interesses estão em jogo. Especificando em outros termos, quero dizer que o Judiciário está inserido na sociedade e, por este motivo, deve estar atento também aos seus anseios, no sentido de ter em mente o objetivo de saciar as necessidades, visto que também é um serviço público. A partir de então, destaco dois pontos: (i) a identificação destas necessidades e (ii) sua consequente satisfação por meio da representatividade. É certo que a busca contemporânea pela eficiência do Poder RE 586224 Judiciário parte da premissa de reconhecimento de que a judicatura é um serviço público e, por este motivo, deve andar em consonância com os anseios da sociedade da qual participa. Um dos maiores expoentes deste tema é o grande processualista Loïc Cadiet, que aponta a inserção da doutrina do new public management na perspectiva jurisdicional4. Complementarmente a esta questão, no âmbito da legitimidade, cabe a reflexão de Bruno Bodart sobre a lição de Cass Sustein na obra “A Constitution of Many Minds”, segundo a qual “os juízes devem decidir como acharem apropriado, mesmo que caia o céu. Entretanto, se houver perigo verdadeiro desta hipótese ocorrer, talvez os juízes não devam adotar o que pensam”5. É exatamente o caso que está sendo julgado nesta Corte no momento. Mesmo que seja mais benéfico, para não dizer inevitável, optar pela mecanização da colheita da cana, por conta da saúde do trabalhador e da população que vive nas proximidades da área de cultura, pelo aumento significativo da produtividade e consequente lucro, não se pode deixar de lado o meio pelo qual se considere mais razoável de obtenção deste objetivo: proibição imediata ou eliminação gradual. Por óbvio, afigura-se muito mais harmônico com a disciplina constitucional, a eliminação planejada e gradual da queima da cana. Por último, adentrando no plano ambiental, resta a necessidade de se refletir quanto à poluição. Se de uma parte a queima traz prejuízos, de outro, a utilização de máquinas também geram impacto negativo ao meio ambiente. Conforme esclarecido na audiência pública e mencionado no relatório, a decomposição da cana gera gás metano, o que contribui para o efeito estufa, além do surgimento de ervas daninhas e o consequente 4 Better Administering for Better Judging. International Journal For Court Administration. 2002.Bruno Vinícius da Rós Bodart. Quem tem medo do povo?. Disponível em http://www.conjur.com.br/2012-mar-09/lei-ficha-limpa-assistimos-advento-stf. RE 586224 uso de pesticidas e fungicidas. Portanto, em que pese a inevitável mecanização total no cultivo da cana, é preciso reduzir ao máximo o seu aspecto negativo. Assim, diante dos valores sopesados, editou-se uma lei estadual que cuida da forma que entende ser devida a execução da necessidade de sua respectiva população. Tal diploma reflete, sem dúvida alguma, uma forma de compatibilização desejável pela sociedade, que, acrescida ao poder concedido diretamente pela Constituição, consolida de sobremaneira seu posicionamento no plano jurídico estadual como um standard a ser observado e respeitado pelas demais unidades da federação adstritas ao Estado de São Paulo. Encerrada esta breve análise de cunho fático, multidisciplinar e principiológico, cabe adentrar ao estudo efetivamente jurídico do assunto tratado no presente caso. A tese discutida, em verdade, é simples: o Município de Paulínia, ao legislar sobre a proibição da queima de cana-de-açúcar, afrontou a regra descrita no art. 24, VI da Constituição Federal ou simplesmente se utilizou da norma constante no art. 30, I e II também da Constituição Federal, que permite legislar sobre interesse local supletivamente? Se o questionamento é simples, o mesmo não se pode dizer de sua solução, que é bastante complexa. Basta compreender que sua solução envolve o conceito de interesse local e a definição in concreto dos limites, estabelecidos pela Constituição, da competência legislativa dos entes da federação. Ao tentar traçar um esboço do conceito de interesse local, é interessante observar o ensinamento do eminente doutrinador Hely Lopes Meireles, segundo o qual “se caracteriza pela predominância e não pela exclusividade do interesse para o município, em relação ao do Estado e da União. RE 586224 Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferença é apenas de grau, e não de substância." (Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 1996. p. 121.) Falei especificamente em conceito de interesse local, ao invés de definição, visto que, esta somente será obtida mediante análise de cada caso concreto. Daí, a necessidade de se ter em mente a lição acima transcrita, pois é precisamente o que se passa neste julgamento: o meio ambiente equilibrado é interesse de todos os entes da federação, sendo imprescindível, para a solução correta do problema, identificar qual é o predominante. Para tanto, faz-se mister apresentar o trecho da obra de Sandra Krieger Gonçalves Silva que, com muita acuidade, destaca os aspectos mais relevantes do papel do município dentro dos parâmetros delineados constitucionalmente, permitindo-nos, desta maneira, uma melhor compreensão do que se revela ser o interesse local: “Não se pode olvidar que na pirâmide do Estado Federado, a base, o bloco modular é o município, pois é nesse que reside a convivência obrigatória dos indivíduos. É nesta pequena célula, que as pessoas exercem os seus direitos e cumprem suas obrigações; é onde se resolvem os problemas individuais e coletivos. Está no Município a escola da democracia. É no Município que se cuida do meio ambiente; é nele que se removem os detritos industriais e hospitalares e se recolhe o lixo doméstico; é nele que as pessoas transitam de casa para o trabalho nas ruas e avenidas, nos carros, coletivos e variados meios de transporte. É no Município que os serviços públicos são prestados diretamente ao cidadão; é nele que os indivíduos nascem e morrem. Para regular tão extenso âmbito de fatores e relações, outorgou a Constituição de 1988, ao legislador local, a competência legislativa sobre a vida da comunidade, voltada às suas próprias peculiaridades, através da edição de normas dotadas de validez para esse ordenamento RE 586224 local. A expressão haurida do texto constitucional tem, como sobejamente dito e repetido, a limitar seu âmbito de aplicação, a regra constitucional da competência, sem cuja interpretação sistemática destinaria toda análise do tema ao fracasso. Isto porque, no âmbito geral, enquanto a competência federal privativa é numerada pela Constituição de 1988, a estadual é residual e a municipal é expressa, mas não numerada, gravitando em torno do conceito operacional de interesse local”. (O município na Constituição Federal de 1988. 1ª ed. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2003.p. 107-108) (grifei) Portanto, não se pode olvidar da função precípua do município, que é atender diretamente o cidadão, garantindo-lhe, na medida do possível, por conta da conhecida e sempre presente insuficiência de recursos, a satisfação de todas as suas primeiras necessidades. Dessa forma, não é permitida uma interpretação pelo Supremo Tribunal Federal, na qual não se reconheça o interesse do município em fazer com que sua população goze de um meio ambiente equilibrado. Mas, conforme já afirmado anteriormente, trata-se de uma questão de identificação da preponderância destes interesses notadamente comuns. A partir deste impasse é que se recorre ao texto constitucional para extrair a mens legis da distribuição de competência legislativa. O art. 24 da Constituição Federal estabelece uma competência concorrente entre União e Estados-membros, determinando a edição de norma de caráter genérico pela primeira e de caráter específico na segunda hipótese. Sendo assim, o constituinte originário definiu que o sistema formado pela combinação da legislação estadual com a edição de um diploma legal federal traduz a disciplina de todos os interesses socialmente relevantes para os temas elencados no citado dispositivo. RE 586224 Destarte, interessa analisar o caso do ponto de vista sistêmico, visto que no âmbito das normas gerais federais, a orientação do legislador segue no mesmo sentido da disciplina estabelecida a nível estadual. As normas federais paradigmáticas que tratam do assunto, expressamente apontam para a necessidade de se traçar um planejamento com o intuito de se extinguir gradativamente o uso do fogo como método despalhador e facilitador para o corte da cana. Neste sentido, destaco o Código Florestal vigente (Lei n° 12.651/12), que, no seu art. 40 determina a instituição de uma política nacional para redução desta forma de colheita: Art. 40. O Governo Federal deverá estabelecer uma Política Nacional de Manejo e Controle de Queimadas, Prevenção e Combate aos Incêndios Florestais, que promova a articulação institucional com vistas na substituição do uso do fogo no meio rural, no controle de queimadas, na prevenção e no combate aos incêndios florestais e no manejo do fogo em áreas naturais protegidas. (grifei) Cabe ainda trazer ao debate o Decreto n° 2.661/98, que regulamenta o emprego de fogo em práticas agropecuárias e florestais, que estabelece um capítulo específico para disciplinar a forma de mecanização gradual de cultivo, conforme se verifica pelos dispositivos ora transcritos: CAPÍTULO IV DA REDUÇÃO GRADATIVA DO EMPREGO DO FOGO Art 16. O emprego do fogo, como método despalhador e facilitador do corte de cana-de-açúcar em áreas passíveis de mecanização da colheita, será eliminado de forma gradativa, não podendo a redução ser inferior a um quarto da área mecanizável de cada unidade agroindustrial ou propriedade não vinculada a unidade agroindustrial, a cada período de cinco anos, contados da data de publicação deste Decreto. § 3º As novas áreas incorporadas ao processo de colheita RE 586224 mecanizada, nos termos do parágrafo anterior, terão a redução gradativa do emprego do fogo como método despalhador e facilitador do corte da cana-de-açúcar conforme o caput deste artigo, contada a partir da publicação do novo conceito de área mecanizável. Art 17. A cada cinco anos, contados da data de publicação deste Decreto, será realizada, pelos órgãos competentes, avaliação das conseqüências sócio-econômicas decorrentes da proibição do emprego do fogo para promover os ajustes necessários nas medidas impostas. (grifei) Há que se contemporizar, numa análise temporal, o conflito legislativo, visto que a lei municipal foi editada muito anteriormente à lei estadual. Assim, enquanto não havia uma política pública planejada para tratar do assunto e, havendo nítido interesse na questão, não é possível identificar problema acerca da existência de tratamento municipal. Porém, quando o Estado de São Paulo se manifesta sobre a matéria ambiental disciplinando-a, seguindo o mandamento de sua respectiva constituição, resta a necessidade de saber se existe uma lacuna que dê ensejo à manutenção da vigência da lei municipal. Impende concluir, pois, que não se trata de uma hipótese em que se verifica a ausência de exercício da competência legislativa. Vale lembrar que a Corte Constitucional já se deparou com questão análoga a esta tese, quando julgou a constitucionalidade da proibição da comercialização de materiais feitos de amianto na ADI 3.937-MC/SP (rel. Min. Marco Aurélio Mello). Embora a análise tenha se dado pelo conflito entre lei estadual versus lei federal, sua aplicabilidade ao caso em tela é perfeitamente possível, pois há também um conflito de competência entre dois entes federados distintos, no qual há uma relação de residualidade conferida pela Constituição. Naquela ocasião, uma das teses reconhecidas foi de RE 586224 que se o ente competente exaure a matéria, não poderá ser limitado por quem tem a opção de complementar à disciplina adotada. O posicionamento adotado na ocasião reafirmou a jurisprudência cristalizada por esta Corte, como é possível observar pelo leading case sobre lei estadual que proibia o uso de determinados produtos em razão da proteção da saúde. A Representação 1153/RS (rel. Min. Aldir Passarinho, j. 16/05/1985), ilumina vivamente o caminho para o correto deslinde deste julgamento, conforme se observa a partir de sua ementa: REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI ESTADUAL N. 7.747, DE 22 DE DEZEMBRO DE 1982, EM CONJUNTO COM OS DECRETOS NS. 30.787, DE 22/7/1982 E 30.811, DE 23/8/82, TODOS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE NORMAS GERAIS DE DEFESA E PROTEÇÃO A SAÚDE (ARTIGO 8., XVII, 'C', DA C.F.), E, SUPLETIVAMENTE, DOS ESTADOS (PARAGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 8.). SUPREMACIA DA LEI FEDERAL. LIMITES. CARÁTER SUPLETIVO DA LEI ESTADUAL, DE MODO QUE SUPRA HIPÓTESES IRREGULADAS, PREENCHENDO O 'VAZIO', O 'BRANCO' QUE RESTAR, SOBRETUDO QUANTO AS CONDIÇÕES LOCAIS. EXISTÊNCIA, 'IN CASU', DE LEGISLAÇÃO FEDERAL QUE REGULA A ESPÉCIE. INCONSTITUCIONALIDADE DA DEFINIÇÃO DE AGROTÓXICOS E OUTROS BIOCIDAS POR LEI ESTADUAL; OU DA FIXAÇÃO DE NORMAS GERAIS E PARAMETROS PARA A CLASSIFICAÇÃO TOXICOLOGICA. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA ESTABELECER PROIBIÇÕES A PRODUÇÃO, COMERCIO E CONSUMO DE MERCADORIAS QUE CONTENHAM SUBSTANCIAS NOCIVAS. PODER DE POLICIA DO ESTADO - LIMITES. REPRESENTAÇÃO PROCEDENTE, EM PARTE. INCONSTITUCIONALIDADE, NA LEI 7.747, DE 22/12/1982: DO PARAGRAFO 1. DO ARTIGO 1.; DA ALINEA 'A' DO PARAGRAFO 3. DO ARTIGO 1.; DA PARTE FINAL DA RE 586224 ALINEA 'B'; DO PARAGRAFO 3º DO ARTIGO 1º: 'OBEDECENDO, NO MINIMO, AS NORMAS E PARAMETROS ESTABELECIDOS NO ANEXO I, DA PRESENTE LEI'; DA PARTE FINAL DA ALINEA 'C' DO PARAGRAFO 3. DO ARTIGO 1.: 'CONTENDO, NO MINIMO, OS DADOS CONSTANTES DO ANEXO II, DESTA LEI'; DA ALINEA 'D' DO PARAGRAFO 3. DO ARTIGO 1.; DO PARAGRAFO 4. DO ARTIGO 1.; DO ARTIGO 3. - 'CAPUT'; DO ARTIGO 5. (COMO CONSEQUENCIA DA INCONSTITUCIONALIDADE DO DECRETO 30.787/82); NO ARTIGO 7., A PARTE FINAL: 'ENTENDENDO-SE COMO TAIS OS ZOOTECNISTAS, MEDICOS-VETERINARIOS E ENGENHEIROS FLORESTAIS'; O PARAGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 7.; OS ANEXOS I E II.' Por sua vez, em outro leading case, constante na Ação Direta de Inconstitucionalidade 4060, de minha relatoria, este Supremo Tribunal Federal fixou o entendimento que “a regra geral deva ser a liberdade para que cada ente federativo faça as suas escolhas institucionais e normativas, as quais já se encontram bastante limitadas por outras normas constitucionais materiais que restringem seu espaço de autonomia” e de que “não havendo necessidade autoevidente de uniformidade nacional na disciplina da temática, proponho prestigiar a iniciativa local em matéria de competências legislativas concorrentes. O benefício da dúvida deve ser pró-autonomia dos Estados e Municípios”. Conforme demonstrado anteriormente, é forçoso admitir que todo o sistema do meio ambiente no tocante ao caso dos autos propõe uma determinada solução estrita, qual seja, planejar a diminuição gradual da queima da cana, enquanto o diploma normativo atacado disciplina de maneira completamente diversa, na contramão da intenção que se extrai do plano nacional, encontrando-se na vedação fixada por este Supremo Tribunal. É, pois, cristalino que o tratamento dispensado pela legislação municipal vai de encontro ao sistema estruturado de maneira harmônica RE 586224 entre as esferas federal e estadual. Por conseguinte, sendo certo que o controle da lei municipal é do ponto de vista material, mister se faz analisar se a solução proposta por ela é proporcional sob a ótica constitucional. Como já devidamente assentado na dogmática jurídica, o dever de proporcionalidade constitui autêntica pauta de moderação e prudência a orientar toda a atuação do Poder Público. Sua função é permitir a harmonia axiológica do sistema normativo. Seu fundamento é a própria noção de princípios jurídicos como mandamentos de otimização em face de restrições fáticas e jurídicas, na esteira do magistério de Robert Alexy 6. Sua operacionalização é metodologicamente desdobrada em três etapas ou fases: adequação, necessidade e a proporcionalidade em sentido estrito. Na primeira fase, a adequação investiga a aptidão da medida estatal para atingir a finalidade constitucional almejada. Trata-se, aqui, de um cotejo entre meio e fim, a exigir que o meio selecionado seja empiricamente idôneo à promoção do fim perseguido. Obviamente a promoção da finalidade colimada admite graus distintos de intensidade, qualidade e certeza. Por razões democráticas e técnicas, ligadas, respectivamente, à soberania popular (CRFB, art. 1º, parágrafo único) e à Separação dos Poderes (CRFB, arts. 2º c/c 60, §4º, III), deve-se respeitar a vontade objetiva do Legislativo e do Executivo 7. Assim, a adequação é satisfeita com a simples escolha de um meio que promova minimamente o fim, mesmo que não seja o mais intenso, o melhor, nem o mais seguro. A anulação de atos estatais, nesta fase, somente será justificável quando a inadequação da medida for evidente. 6 Teoria dos Direitos Fundamentais. Trad. Virgílio Afonso da Silva. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 116ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios: da definição à aplicação dos princípios jurídicos. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 178-182 RE 586224 Na segunda etapa do exame de proporcionalidade, investiga-se a necessidade ou exigibilidade da medida estatal. Procede-se, aqui, a uma análise comparativa entre meios alternativos e o fim público perseguido. O objetivo é perquirir a existência (ou não) de meios substitutos àquele originalmente escolhido pelo Estado e, em seguida, compará-los tanto em relação ao grau de adequação à finalidade pública, quanto ao impacto sobre bens jurídicos contrapostos. Quer-se, com isso, evitar qualquer excesso da intervenção estatal, interditando que o Poder Público se valha de termos mais gravosos quando existentes alternativas igualmente eficazes, porém menos incisivas sobre a esfera jurídica de terceiros. Por fim, na última etapa do itinerário metodológico, o teste da proporcionalidade em sentido estrito impõe a comparação dos custos e dos benefícios da medida restritiva. Consoante a abalizada lição de Robert Alexy: “quanto mais alto é o grau de não-cumprimento ou restrição de um princípio, tanto maior deve ser a importância do cumprimento do outro” 8. É a lei da ponderação. Pretende-se, com ela, aquilatar a importância dos bens jurídicos em jogo, fundamentando juridicamente a calibragem das restrições derivadas da intervenção estatal. Nesse sentido, observa-se sem maiores dificuldades, a partir de todo o exposto no presente caso, que a solução trazida pela legislação ora questionada encontra óbice nas duas fases finais de análise da proporcionalidade, enquanto já se prevê uma solução menos gravosa pelo ordenamento que equilibra de maneira mais correta a relação custobenefício. Desta feita, é intransponível a conclusão pela inconstitucionalidade material da norma em voga. Como já antecipado no início importantíssima distinção entre a questionada e a eliminação progressiva mas é indubitável que as duas normas 8 do voto, há uma sensível e proibição contida na norma disciplina na legislação estadual, tratam do mesmo tema, que é a ALEXY, Robert. “On balancing and subsumption: a structural comparison” in Ratio Juris, vol. 16, nº 14, Oxford, dezembro-2003, p. 436 - tradução livre do original RE 586224 queima da cana-de-açúcar para sua colheita. Ambos os diplomas legislativos têm o fito de resolver a mesma necessidade social, que é a manutenção de um meio ambiente equilibrado e, portanto, deve-se utilizar o mesmo raciocínio em face da ausência de lei federal genérica prévia à edição de lei estadual que regulamente determinada matéria, hipótese esta em que se suspende a eficácia da lei estadual no que contrariar a norma genérica federal. Sendo assim, é nítido que solução semelhante deve ser adotada no presente caso, com a ressalva de que, como o município de Paulínia passa a atuar no âmbito de competência do Estado de São Paulo, contrariando-o de sobremodo, acaba por afrontar a respectiva constituição estadual. Por sua vez, no plano pragmático, optar pela constitucionalidade do diploma da municipalidade acarretaria a ineficácia do planejamento traçado nacionalmente, especialmente quando se observa que vários municípios do Estado de São Paulo, no plano concreto, optaram por proibir a queima de cana, o que esvaziaria o comando normativo de quem é competente para regular o assunto, que é o Estado de São Paulo, levando ao completo descumprimento do dever deste Supremo Tribunal Federal de guardar a imperatividade da Constituição. Destarte, a partir da análise René Savatier ("L'inflation legislative et l'indigestion du corps social", Paris, Dalloz, 1977, nº V), a infinidade de normas jurídicas que seriam endossadas sobre o tema, em nome de um inexistente interesse local, gerariam uma desvalorização legal, ocorrendo, em verdade, o reforço da chamada inflation legislative, impedindo a aplicação de um direito positivo de maneira eficaz e pacífica, já que o caráter complementar excepcional se subverteria como regra de ampla aplicação. À vista de todo quadro trazido a este Plenário, em nome da RE 586224 manutenção da autoridade da Constituição, seja no plano político e socioeconômico no exercício do reconhecimento e respeito aos direitos fundamentais, seja no plano jurídico, o qual também tem na distribuição de competências, a necessidade de imposição da manutenção do pacto federativo, não se pode permitir a permanência da norma questionada em vigor, sendo certo que o respeito à lei estadual paulista nº 11.241/02 reflete a harmonia exigida pela nossa Carta Magna. Ex positis, conheço e dou provimento ao presente recurso extraordinário para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 1.952, de 20 de dezembro de 1995, do Município de Paulínia. É como eu voto, Sr. Presidente. 05/03/2015 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 586.224 S ÃO PAULO VOTO O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Senhor Presidente, em primeiro lugar, gostaria de cumprimentar o eminente Ministro Luiz Fux pelo voto minucioso, doutrinariamente profundo. Sobretudo, por ter conduzido uma audiência pública em uma matéria que não apenas era interdisciplinar como dependia do conhecimento e do esclarecimento de um conjunto de matérias de fato. Até porque, a solução abstratamente mais simpática era a solução de simplesmente proibir essa queimada, porque ninguém discute que isso seja nocivo ao meio ambiente. Eu gostaria de destacar, Presidente, num voto muito curtinho, que eu entendo que existe competência político-administrativa do município em matéria de proteção do meio ambiente e de combate à poluição, por disposição expressa do artigo 23, VI, da Constituição, portanto, há, a meu ver, competência político-administrativa nessa matéria. E, igualmente, entendo que há competência legislativa, portanto, não apenas políticoadministrativa, mas também legislativa, em matéria ambiental, seja por dizer respeito a peculiar interesse do município, seja o exercício de uma competência suplementar, na esteira da legislação estadual. Portanto, eu reconheço, em tese, legitimidade ao município para dispor sobre essas questões. O que eu verifiquei, aqui, todavia, do voto do eminente Ministro Luiz Fux, é que existe uma incompatibilidade entre a lei estadual, na matéria, e a lei municipal. E, portanto, havendo uma incompatibilidade, eu acho que a discussão se desloca um pouco da competência abstrata e passa para o plano mais concreto de saber qual é o interesse que deve, neste caso, ter prioridade, ou seja, qual é o âmbito de interesse. E, aí, eu chego a duas conclusões, examinando essa matéria mais detidamente, primeiro: que os interesses transcendem ao âmbito municipal, é um interesse mais abrangente do que estritamente o interesse do Município RE 586224 de Paulínia. E, de parte isso, Presidente, quando eu passo à análise de conteúdo da lei, também me convenço que o tratamento dado pela lei estadual atende mais adequadamente os mandamentos constitucionais na matéria. Porque acho que a lei estadual, ela parte do pressuposto acertado de que a proteção do meio ambiente e o combate à poluição são valores constitucionais, e que, portanto, se esta prática da queimada é lesiva ao meio ambiente, ela deve ser erradicada. Porém, este não é o único interesse constitucionalmente protegido que está em jogo aqui. Existem outros interesses, não apenas os relacionados aos trabalhadores e à conservação dos seus empregos, como a própria subsistência das pequenas empresas e dos minifúndios que atuam nesse seguimento. Portanto, me parece que a solução gradual proposta pela lei estadual realiza melhor a vontade constitucional. E acho isso, não apenas em tese, mas acho isso porque o tempo passou, já confirmado pelos fatos, tal como entendido no relatório do eminente Ministro Luiz Fux e nas sustentações da tribuna. É que, embora a lei estadual previsse um cronograma bastante alargado para a cessação dessas práticas, com a distinção entre áreas mecanizáveis e não mecanizáveis, eu observo que houve um protocolo agro-ambiental do setor sucroalcoleiro paulista, firmado entre o Governo do Estado de São Paulo e as usinas, que abreviou este prazo para cessação das queimadas nas áreas mecanizáveis, para 2014, e nas nãomecanizáveis, para 2017, com o resultado prático de que cerca de 80% da colheita de cana-de-açúcar do Município de Paulínia não mais utiliza esta queimada. De modo que não tenho como não aderir à solução proposta pelo Ministro Luiz Fux, não apenas porque acho que ela é, do ponto de vista dogmático, razoável, na medida em que, diante de uma disputa legítima, devo dizer, de competências entre estado e município, Sua Excelência fez a escolha pela prevalência da competência estadual, porque o âmbito de interesse é mais alargado do que apenas o peculiar interesse do município, mas porque a solução estadual atende a outros valores interesse dos trabalhadores e das empresas -, e a solução preconizada, em âmbito estadual, já produziu o resultado de eliminar em 80% as RE 586224 queimadas indesejáveis. Eu quase não veria mais sentido em uma intervenção judicial em algo que está funcionando satisfatoriamente e evoluindo de maneira satisfatória. Portanto, louvando uma vez mais o voto do Ministro Fux, tanto pelo voo teórico como pela proficiência com que deslindou as questões práticas, eu estou acompanhando Sua Excelência para dar provimento ao recurso extraordinário. A única coisa que não fizemos ainda, Ministro Fux, Vossa Excelência talvez possa propor - é matéria de repercussão geral -, seja a tese que nós estaremos afirmando. De modo que eu estou acompanhando, Presidente, o Relator. *************** 05/03/2015 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 586.224 S ÃO PAULO VOTO O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Senhor Presidente, do ponto de vista material, não veria nenhuma inconstitucionalidade nessa lei. Parece-me que não há uma vedação constitucional à edição de uma medida legislativa que venha proibir a queima da palha de cana-deaçúcar. Não me parece que o argumento de que a proibição vai prejudicar empresas ou que vai reduzir a utilização de emprego seja um argumento que possa ser avaliado adequadamente no âmbito do controle concentrado, já que produz, em seu conteúdo, um juízo de política legislativa no Município de Paulínia, em São Paulo. Mas, do ponto de vista formal, a inconstitucionalidade se faz presente, como demonstrou o Ministro Luiz Fux, cujo voto, nesse ponto acompanho. 05/03/2015 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 586.224 S ÃO PAULO VOTO A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER – Senhor Presidente, também começo louvando o belo voto do Ministro Fux – como sempre –, mas quero louvar da mesma forma, porque fiquei encantada, o voto do desembargador Renato Nalini, que foi o relator deste feito no Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Se eu tinha alguma dúvida com relação à inconstitucionalidade formal, confesso que a leitura do acórdão só serviu para aguçar essa minha dúvida, ao destacar, como agora fez o Ministro Luís Roberto, que há competência, sim, do Município, forte no art. 23, VI, da Constituição Federal, para legislar – é uma competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios – na proteção do meio ambiente e no combate à poluição em quaisquer das suas formas. Diz ainda o desembargador Nalini, no seu voto, que me permito, aqui, em homenagem até a sua Excelência, ler, no sentido de que: “(...) Nem se diga que ao Município é vedado estabelecer restrições maiores do que as postas pela União ou Estado. Não ha novidade alguma nisso. O Direito Urbanístico sempre reconheceu a cada cidade, isso mesmo à luz da normatividade fundante anterior a 1988, quando o Município não integrava a federação com autonomia reforçada, restringir a ocupação do solo dentro de seus lindes. Proibido seria atenuar as exigências da Lei 6.766/79. Poucos os Municípios que perceberam os malefícios da leniência na densificação populacional, na multiplificação dos parcelamentos desconformes com as exigências urbanísticas. Nunca se discutiu a licitude de a lei municipal fixar parâmetros mais severos do que a lei federal, sempre em nome do peculiar interesse do Município, daquele que tenta evitar a favelização geral (...).” RE 586224 Então, remetido o tema à nossa circunstância, ou seja, ao que se debate no processo, também gostaria de lembrar que o Município é onde vive o cidadão. Tirando o Distrito Federal, nós não vivemos no Estado, na União, Estado e União são abstrações, na verdade, nós vivemos no Município, no respectivo território. Então me parece que reconhecermos uma inconstitucionalidade formal quando o Município, forte neste preceito constitucional, sai na defesa da saúde dos seus munícipes, do pessoal que ali reside, é muito delicado. Diz ainda o desembargador Nalini: “Uma lei como esta não faria sentido na Capital, onde as poluições são outras. Por isso é que permitir ou proibir queimada pertine ao peculiar interesse da cidade. São os moradores de Paulínia que suportam os males da queima. A fuligem que mata. A sujeira que angustia e cria neuroses, estressa e abrevia a vida. A queda sensível da qualidade existencial de todas os moradores da região. Por isso, legal e legítima a providência da Câmara local em proibir queimadas.” E o que eu também achei interessante neste acórdão é que, no voto condutor, há relato de terem sido editadas, por diferentes Municípios – acho que 23, não sei bem quantos, o que, pelo que recordo, também foi referido da tribuna –, leis municipais com essa vedação, e que a orientação do Tribunal de Justiça de São Paulo foi sendo alterada ao longo do tempo. Achei muito significativa essa evolução. Diz o voto: “Mencione-se, de início, que o Colendo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo evidenciou nítido avanço no trato desse tema, desde as primeiras ações diretas de inconstitucionalidade análogas. Enquanto que na ação inicial foram apenas dois os votos pela improcedência e vinte e três os contrários, houve empate na ADIn de Ribeirão Preto, com o desempate do Presidente do Tribunal a favor das queimadas. Já em relação à Limeira, a tese vencedora foi a da improcedência da ação direta de RE 586224 inconstitucionalidade.” E continua: “Mercê dessa posição, o Governo do Estado de São Paulo já obteve compromisso do setor para abreviar o período em que a queimada controlada é permitida. Já não é 2031 o ano em que São Paulo se verá livre desse flagelo, mas 2014. Não é muito, nem bastante. Mas é o reconhecimento [aí prossegue] da atuação do Estado-Juiz [nessa atividade criadora, posso dizer – não é? – do direito].” Eu tenho enorme dificuldade, Senhor Presidente, diante do art. 23, VI, da Constituição Federal, aqui neste caso concreto, por mais ponderáveis, por mais fortes que sejam as razões enunciadas no voto do eminente Relator, de concluir pela inconstitucionalidade formal. A própria legislação estadual previa, como agora o Código Florestal, um prazo. Então, na realidade, o que fez o Município? Ele restringiu o prazo. Eu fiquei, aqui, a lembrar aquelas ações, ainda em debate neste Plenário, relativas ao amianto. Lembro do voto do eminente Ministro Marco Aurélio, já proferido, e do eminente Ministro Ayres Britto, Relator de duas delas. Tenho algumas sob a minha relatoria, ainda estou refletindo sobre o tema, mas vou pedir todas as vênias ao eminente Relator para negar provimento ao recurso extraordinário. 05/03/2015 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 586.224 S ÃO PAULO ESCLARECIMENTO O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Senhor Presidente, eu poderia apenas pedir a Vossa Excelência uma questão de ordem que seria talvez interessante. Eu também, quando tive a oportunidade de estudar o processo, fiquei bastante impressionado, não muito, porque conheço já da carreira, o voto do Desembargador Nalini, mas eu tenho a impressão, e talvez os advogados pudessem informar, se hoje o Órgão Especial do mesmo Tribunal continua julgando no sentido em que julgou este caso. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Pois não! Vossa Excelência vai se limitar exclusivamente a dar essa resposta. O SENHOR ADVOGADO CRISTIANO SCORVO CONCEIÇÃO Senhor Presidente, Ministro-Relator Fux, após o julgamento desta ação de Paulínia e de Limeira, como a Ministra Rosa citou, houve uma série de julgamentos de outros municípios, como sustentado da tribuna, e apenas um município, que foi o Município de Mogi Guaçu, a ADI foi julgada improcedente, outros municípios como Cedral, Mogi Mirim, outros municípios canavieiros, o Órgão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, julgou procedente a ação direta de inconstitucionalidade. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Estou satisfeito. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Pois não. 05/03/2015 PLENÁRIO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 586.224 S ÃO PAULO VOTO A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Senhor Presidente, também me impressionam os argumentos que a Ministra Rosa traz, com muita percuciência, tal como os fundamentos trazidos pelo MinistroRelator e pelos que o seguiram, pela circunstância de que a competência comum não estabelece uma hierarquia de matéria, mas estabelece que o que se comunica é exatamente a mesma matéria entregue às três entidades. Entretanto, vou pedir vênia a Sua Excelência para acompanhar o voto do Ministro-Relator no sentido de dar provimento ao recurso, uma vez que, havendo legislação nacional e legislação estadual sobre o mesmo tema, e havendo divergência, não vejo como harmonizar-se o que se pretende no artigo 23, que seriam três ordens, num mesmo espaço físico, atuando e tendo que se conformar. Recordo-me, Ministra Rosa, ainda Procuradora de Estado, que um determinado município de Minas fez uma lei estabelecendo que, naquele município, não poderia - e a matéria é municipal, sobre uso e ocupação do solo -, em nenhum local daquele solo urbano, poderia se situar penitenciária. A penitenciária é de competência do Estado. Então, se os oitocentos e cinquenta e três municípios mineiros fizessem a mesma lei, em Minas, não poderia ter penitenciária, porque o Estado não teria como, em que espaço fazer situar. Portanto, o que leva a essa harmonia entre as três ordens é exatamente, tratando do mesmo tema que seja afeto aos três, que se possa adotar um equilíbrio tal que haja uma convivência. Eu também concordo integralmente com o que foi realçado pelo Ministro Roberto Barroso e por Vossa Excelência, no sentido de ser extremamente necessária essa interpretação que permita a maior eficácia da norma constitucional, garantindo o que Victor Nunes Leal chamou, na Constituinte de 1946, de enternecimento municipalista. É preciso querer bem ao município e saber que nesse espaço vivemos, portanto, teremos RE 586224 que saber o que é do peculiar interesse. Mas essa é uma matéria que vem desde a Constituição de 1891, Rui Barbosa advogando essa matéria: Peculiar interesse é o que sobreleva a ele em detrimento dos outros, e haveria a inconstitucionalidade das demais ordens espaciais. Nesse caso, no entanto, os três tratam da matéria. Houve uma contrariedade, e, aí, realmente, há um choque, que não acaba nos limites do município, porque se trata de queimada, que se estende ao subsequente. Essa é a razão pela qual, pedindo vênia à Ministra Rosa, mas com enorme simpatia também por essa interpretação, e dizendo que os votos que foram proferidos no Tribunal de Justiça de São Paulo são realmente primorosos, em especial o do hoje Presidente Naline, mas acompanho para dar provimento ao recurso, Presidente. É como voto.