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Crónica de un fracaso anunciado: la descentralización en la gestion del agua potable en México
agric. soc. desarro vol.4 no.1 Texcoco ene./jun. 2007
Chronicle of an announced failure: decentralization of drinking water management in México
Subcoordinación de Participación Social. Instituto Mexicano de Tecnología del Agua. Paseo Cuauhnauhac 8532 Progreso Jiutepec, Morelos. 62550. (denise_soares@tlaloc.imta.mx)
En este trabajo se identifica el proceso que ha orientado y regulado la descentralización de la gestión del agua potable en el país y se analiza, a través de un estudio de caso en el municipio de Ixtapan de la Sal, Estado de México, la congruencia entre el marco legal y la capacidad institucional instalada, argumentando que los aspectos prácticos que implican la gestión del agua potable a nivel municipal no reflejan grandes avances en términos de la eficiencia o de la responsabilidad en el suministro del servicio. Se concluye que los objetivos que se habían planteado en materia de obligaciones del servicio de agua potable por parte de municipios y organismos descentralizados siguen sin cumplirse, por lo que la renovación del marco jurídico demostró ser una medida necesaria, pero no suficiente para atacar el problema del agua. Frente a esta situación, se sugieren algunos requisitos para que los organismos operadores del agua cumplan sus compromisos.
Palabras clave: Agua potable, alcantarillado, Comisión Nacional del Agua, Ixtapan de la Sal.
This work identifies the process that has given direction and regulated decentralization of drinking water management in the country and analyzes, through a case study in the municipality of Ixtapan de la Sal, State of México, the congruence between the legal framework and the institutional capacity installed, arguing that practical aspects implied in drinking water management at the municipal level do not show large advances in terms of efficiency or responsibility in service provision. It is concluded that objectives that had been set in matters of drinking water service obligations for municipalities and decentralized organisms have still not been fulfilled, which is why although renovation of the legal framework proved to be a necessary measure, it has not been enough to tackle the water problem. In face of this situation, some requisites for water operation organisms are suggested, so that they may fulfill their commitments.
Keywords: Drinking water, National Water Commission, Ixtapan de la Sal.
La política de descentralización del servicio de agua potable en el México
La creciente preocupación por volver universal y eficiente el suministro de agua a las ciudades, aunada a las políticas de instituciones internacionales, entre ellas el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, encaminadas a trasformar a los países en desarrollo y en transición en economías más orientadas al mercado, ha promovido un proceso de descentralización, con el replanteamiento en México de la política hídrica. En este artículo se explora este cambio distinguiendo tres periodos: el primero, de 1948 a 1976, que coincide con el auge y la extinción de la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH) como única administradora del agua potable; el segundo, de 1976 a 1988, en que la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP) tomó la agenda del agua potable y alcantarillado y, finalmente, 1989, cuando se crea la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), que se convirtió en la reguladora de los sistemas urbanos de agua potable operados por los estados y municipios, además de tener el encargo de diseñar una política del agua adecuada a los lineamientos del libre mercado. En estos tres periodos se concreta el proceso de descentralización, de tal suerte que, si en la década de los cuarenta el gobierno federal era el único responsable de la dotación del agua a las poblaciones, en la actualidad es una tarea de los municipios, los organismos paramunicipales o la iniciativa privada.
La política del agua potable en México tiene una trayectoria que transita de la centralización y periferia a la descentralización y nuclearización. En sus orígenes, la gestión y administración del agua, en cualquier rincón del país, se administraba desde un organismo federal, sin injerencia estatal o municipal. Asimismo, la gestión del agua era periférica, pues el organismo federal ni siquiera tenía los recursos hídricos como eje de sus acciones, sino que eran una de sus tantas atribuciones. Es a partir de la década de los ochenta que se plantean cambios significativos en la forma de concebir, gestionar y administrar el agua, de tal suerte que se crean las bases -principalmente legales- para que se dé, paulatinamente, un proceso de descentralización en la gestión del recurso, de tal forma que los estados y municipios empiezan a participar en la gestión del agua y, a la par, se crea una institución cuyo tema central de operacón es el agua.
Primer periodo: Auge y extinción de la secretaría de recursos hidráulicos
Durante más de treinta años (1948-1980), los sistemas urbanos de agua potable en México estuvieron concentrados en el gobierno federal, quien era responsable de planear, programar, construir y manejar toda la infraestructura hidráulica urbana. En un primer momento (19481971) fue la SRH, a través de la Dirección General de Agua Potable y Alcantarillado (DGAPA), la encargada de administrar el agua potable. Sin embargo, ante el crecimiento en la cantidad de sistemas hidráulicos controlados, en 1971 la Secretaría creó una nueva oficina dedicada a la supervisión y operación de dichos sistemas, denominada Dirección General de Operación de Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado (DGOSAPA). El periodo se caracterizó por dos percepciones, generalizadas entre los ingenieros hidráulicos encargados de administrar el agua: que la ingeniería y el desarrollo tecnológico eran suficientes para enfrentar y superar los obstáculos relativos al aprovechamiento del agua impuestos por las condiciones geográficas de México; y que correspondía al Estado enfrentar los obstáculos naturales mediante el gasto público (Pineda Pablos, 2002; Aboites Aguilar, 2004). Dichas concepciones se ven claramente reflejadas en una cita de Abortes Aguilar (2004:92), que retoma una fracción del discurso de inauguración de las obras de provisión de agua potable a la ciudad de México, en 1951:
La coordinación creadora de una dirección administrativa honesta e infatigable, encarnada en planes nacionales por usted, señor presidente Miguel Alemán, se dieron cita magnífica en ese punto y momento de la historia, y concurrieron en estrecho abrazo con el genio técnico de mexicanos superiores, como el ingeniero Eduardo Molina y sus colaboradores, para vencer las adversidades de una naturaleza hostil e indómita, cuajando en acero, cemento y piedra, una proeza que se creía irrealizable.
El resultado del periodo caracterizado por la perspectiva de que la ciencia y la técnica llevarían al país al progreso, fue una enorme expansión de los aprovechamientos hidráulicos, tanto superficiales como subterráneos, con base en un elevado porcentaje de inversión pública destinada a este rubro. Según Orive Alba (citado por Aboites Aguilar, 2004:93), dicha inversión alcanzó entre 10 y 14% del presupuesto federal de egresos entre 1941 y 1955. El servicio de agua potable en el país avanzó de manera significativa en las décadas de los cincuenta y sesenta alcanzando, en 1970, una cobertura de 61% de viviendas, gracias a créditos del Banco Nacional Hipotecario y de Obras Públicas (actual Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos -Banobras), inversiones directas de la SRH y, más tarde, préstamos extranjeros (Aboites Aguilar, 2004).
Este paradigma, que coloca el aprovechamiento del agua por la ciencia y la técnica como bastiones del progreso nacional, cambia significativamente a partir de finales de los setenta, de tal suerte que, como plantea Aboites Aguilar (2004), el agua deja de ser un recurso que había que dominar y controlar para constituirse en algo valioso, que había que cuidar. Si en 1950 prevalecía el optimismo por la expansión del agua en el país, a inicios del siglo XXI domina un pesimismo tal que el agua se ha convertido en un asunto de seguridad nacional debido a una crisis hídrica derivada de su escasez, la contaminación y el derroche. Ese profundo cambio de significación del agua no refleja sólo los resultados del manejo del recurso en el país, sino que también obedece a una corriente mundial1 que diagnostica una severa crisis ambiental derivada de los estilos de aprovechamiento y manejo de los recursos naturales, de los patrones de consumo de las sociedades y del incremento sustancial de la población.
Segundo periodo: el agua potable baji la batuta de la secretaría de asentamientos humanos y obras públicas
Bajo la influencia de esta nueva preocupación, y para enfrentar la problemática de desarrollo urbano originada por la falta de planeación y el elevado incremento de la población en las ciudades, en 1976 se crea la SAHOP, que asume la agenda del agua potable y alcantarillado, hasta entonces bajo control de la SRH2. Esto puede tener dos lecturas: por un lado, implica un avance en la gestión del agua potable, toda vez que, para la recién creada secretaría, el tema de los servicios urbanos era su agenda central y no periférica, como era el caso de la SRH, cuya preocupación relevante eran las grandes infraestructuras hidráulicas y el riego. Por otro lado, puede significar una pérdida de espacio y legitimidad de los ingenieros hidráulicos cuya lógica, centrada en la gran irrigación, se desgastaba ante la complejidad y diversidad que implicaban el desarrollo industrial y el incremento exponencial de la población urbana, usuarios que empezaban a competir por recursos presupuestales antes destinados preferentemente a la irrigación. Independientemente de la lectura que se haga, el agua potable deja de ser un asunto periférico y se convierte en tema prioritario de interés de una secretaría de Estado; sin embargo, persiste el control centralizado del servicio urbano en el gobierno federal (Pineda Pablos, 2002; CONAGUA, 1990; Aboites Aguilar, 2004).
Si en la década de los setenta la explosión en la demanda de servicios hidráulicos pudo ser atendida por dependencias federales, en los ochenta la forma de gestión del agua concentrada en el gobierno federal empezó a ser cuestionada por la severa crisis financiera que atravesaba el Estado, volviendo materialmente imposible que el gobierno federal siguiera ocupándose de la inversión y operación de los sistemas de agua. De esa forma, la crisis presupuestal y la ineficacia de la política del agua potable evidenció la necesidad urgente de descentralización, empezando un nuevo periodo para la gestión del servicio, caracterizado por su transferencia a los gobiernos estatales y municipales, con los cambios legales que ello implica. La primera iniciativa fue la reforma al artículo 115 constitucional, aprobada en 1983, la cual definió las responsabilidades de los municipios, entre otros aspectos en materia de servicios públicos, con la especificación de que el suministro de agua potable era responsabilidad primaria de los municipios y, en caso necesario, el Estado apoyaría. Asimismo, se instaba a los gobiernos de los estados a realizar los cambios legales necesarios para que la reforma constitucional pudiera integrarse en la instancia estatal, y que los municipios contaran con un marco legal adecuado para proveer servicios de agua potable.
A mediados de los ochenta muchos municipios empezaron a administrar los servicios de agua potable y alcantarillado; sin embargo, los resultados no fueron alentadores, ya que se establecieron las bases legales pero no se avanzó en una adecuación presupuestaria y en la definición de nuevos esquemas de financiamiento para que los municipios pudieran cumplir con sus nuevas responsabilidades. Ello tuvo consecuencias a dos niveles: por un lado, en donde realmente se municipalizaron los servicios de agua potable, lejos de mejorar, éstos sufrieron deterioro en la infraestructura e ineficiencia en la operación; por otro, los estados se transformaron en los reales depositarios del proceso de descentralización del abastecimiento de agua potable (Pineda Pablos, 2002; Peña, 2004).
En la misma tónica de la descentralización, también en 1983 se publicó un acuerdo entre dependencias federales3 con el objetivo de transferir la construcción y administración de los sistemas hidráulicos a los estados. Cabía a los estados dar o no el paso siguiente, es decir, decidir entre tres posibilidades: a) transferencia de los servicios a todos los municipios; b) transferencia de los servicios a algunos municipios; o c) establecimiento de un servicio con responsabilidades compartidas entre estado y municipio. Para 1988, en 21 entidades federativas el servicio de agua potable y alcantarillado estaba bajo la administración de los gobiernos estatales, mientras que en 11 estados se había transferido la responsabilidad a los gobiernos municipales (el Estado de México, entre ellos). Dichas cifras cambiaron sustancialmente para 1996, cuando 21 estados contaban con servicios de agua potable municipalizados (Estado de México dentro de esta modalidad), contra nueve que permanecieron estatales y dos mancomunados (co-administración entre estado y municipio) (Pineda Pablos, 2002).
Tercer periodo: la comisión nacional del agua encauza la política del agua en el país
Cabría preguntar cuáles fueron las condiciones que permitieron, a partir de 1988, el fortalecimiento de una política de descentralización que no había logrado concretarse antes. La dramática reducción presupuestal de la década de los ochenta4, la voluntad política y la posibilidad de hacer viable la opción de la participación privada a nivel local fueron factores clave dado que, con la llegada de Carlos Salinas de Gortari al poder (diciembre de 1988), se impulsó de manera decidida la modernización de la política de agua potable, con el diseño de un plan de acción específico para la materia. Bajo esta perspectiva se creó, en 1989, la CONAGUA, con el propósito de contar con una autoridad federal única en el tema de los recursos hídricos y el encargo de diseñar una política del agua adecuada a los lineamientos de libre mercado. A partir de entonces, la CONAGUA se convirtió en reguladora de los sistemas urbanos de agua potable operados por los estados y municipios. Muy pronto presentó resultados en cuanto a la reorientación de la política al respecto, con la publicación de nuevos lineamientos para el sector agua potable y saneamiento, en donde figura un diagnóstico de los organismos encargados del agua potable, concluyendo que existían carencias en términos de capacidad técnica, bajos niveles de captación de ingresos y tarifas de servicios demasiado bajas. Como estrategias para enfrentar esta problemática, el documento de la CONAGUA propuso la descentralización5, autonomía e impulso a la participación privada en la operación de los servicios. Dichas orientaciones eran coherentes con las ideas generales de reforma del Estado centradas en el abandono del proteccionismo e intervención gubernamental y dirigidas hacia la apertura al libre mercado y flujos de inversión extranjera (Aboites Aguilar, 2004; CONAGUA, 1990).
La CONAGUA, en aras de consolidar su propuesta de orientación de política, ha actuado en diferentes niveles: creó un programa de asistencia técnica para la consolidación de los organismos operadores de agua y construcción de infraestructura; obtuvo préstamos del Banco Mundial (BM) y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para apoyar financieramente la concreción de los objetivos del Programa Nacional de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento; y elaboró propuestas dirigidas a las entidades federativas para actualizar sus leyes en cuanto al suministro de agua potable6.
En términos generales, los nuevos ejes de la política de agua potable se centran en el aspecto económico, al proponer la implementación de instrumentos de gestión con énfasis en el cobro del agua; es decir, el agua vista como un bien de valor económico, enfoque acorde con orientaciones internacionales ampliamente difundidas por diferentes organismos y foros, entre ellos el Foro Mundial del Agua (Marrakech, 1997; La Haya, 2000; Kyoto, 2003 y México, 2006). Estos lineamientos son motivo de polémica, toda vez que existe una corriente de pensamiento que arguye que el agua, antes de ser un bien económico, es un derecho de cada ciudadano. Dicho argumento se plasma en la Declaración del Comité sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, bajo la siguiente premisa: "El derecho humano al agua inherente a cada persona le otorga el beneficio de tener suficiente agua, viable económica y físicamente, de manera segura y aceptable, para uso personal y doméstico." Sin embargo, las leyes mexicanas se hallan más acordes con la orientación neoliberal de la gestión de las aguas que con los planteamientos de derechos humanos (Comité on Economic, Social and Cultural Rights, 2002; Bustamante, 2002).
Los gobiernos estatales responden a las orientaciones de política
Como respuesta a las orientaciones emitidas por la CONAGUA y para incorporar sus nuevos lineamientos de política, los gobiernos estatales empezaron a promulgar leyes de agua potable o reestructurar las existentes, de tal suerte que en 1996 17 estados ya habían promulgado nuevas leyes. Con respecto al Estado de México, la ley se propuso en 1998 siendo aprobada al año siguiente. No obstante, las nuevas legislaciones estatales no necesariamente acataron todas las directrices fijadas por la CONAGUA. Como ejemplo se podría citar el tema de la autonomía tarifaria, el cual establece que las tarifas del agua potable deben ser fijadas por la junta directiva de los organismos operadores y no por las legislaturas. Sin embargo, en ocho entidades del país el Congreso local es la instancia para la aprobación de tarifas de agua potable. En el caso del Estado de México la ley establece que corresponderá a los organismos operadores la fijación y cobro de los servicios, lineamiento acorde con la directriz de la CONAGUA (Pineda Pablos, 2002; Ley del Agua del Estado de México, 1998).
Asimismo, en cuanto a la suspensión del servicio a los usuarios como sanción a la falta de pago, instrumento clave para la operación empresarial de los sistemas de agua potable, en 16 estados no se incluyó la medida. La Ley de Agua del Estado de México7 establece que el organismo prestador de los servicios de agua potable tiene la facultad de restringir el servicio por falta de pago de las cuotas. Por restringir, se entiende suspensión. Así, en la actualidad tenemos que el Estado de México asumió la autonomía tarifaria y la suspensión del servicio como medida de sanción a los deudores (Pineda Pablos, 2002; Alcántara Palma, 1996; Ley de Agua del Estado de México, 1998).
En términos generales, el objetivo de la Ley del Agua del Estado de México es:
establecer las bases de la planeación y programación del recurso; señalar las reglas para administrar las aguas de jurisdicción estatal; definir bases claras y objetivas para la prestación de los servicios; delimitar las competencias del Estado, los municipios y sus organismos descentralizados; determinar las reglas de recuperación del costo de los servicios y las obras hidráulicas; promover y fijar las bases de participación de los sectores social y privado (Ley del Agua del Estado de México, 1998:2).
En dicha ley se plantean las obligaciones de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado, sin embargo a nivel municipal no se han creado las capacidades adecuadas para el cumplimiento de dichas actividades y el servicio no corresponde, de ninguna manera, a las expectativas generadas por el marco legal estatal, amparado por la normatividad federal (Ley del Agua del Estado de México, 1998).
Como resultado del nuevo marco legal que promueve la descentralización de los servicios de agua potable, con orientación empresarial, se han creado comisiones de agua en los estados, cuyas propuestas centrales se concentran en la modernización de los sistemas administrativos para la cobranza de servicios de agua potable, actualización de tarifas y promoción de la participación de los sectores social y privado en los servicios relacionados con el suministro y tratamiento del agua. En ese sentido, en 1999 se crea la Comisión Estatal de Agua y Saneamiento en el Estado de México (CAEM), organismo que sustituye a la antigua Comisión Estatal de Agua y Saneamiento, instituida en 1974, y que plantea como visión, en materia de agua y saneamiento, la prestación de servicios de calidad, así como la autosuficiencia técnica y financiera de los organismos de agua potable y alcantarillado. En Morelos se crea la Comisión Estatal de Agua y Medio Ambiente (CEAMA) en 2000, organismo que tiene entre sus atribuciones no sólo acciones relacionadas con la explotación, uso, aprovechamiento del agua y prestación de servicios de agua y saneamiento, sino también la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente. Uno de los puntos planeados como visión de la CEAMA coincide plenamente con la CAEM y con los nuevos requerimientos de la política hídrica nacional, es decir, la prestación de servicios de calidad, así como la autosuficiencia técnica y financiera de los organismos de agua potable y alcantarillado (Comisión de Aguas del Estado de México, 1999; Comisión Estatal de Agua y Medio Ambiente, 1998).
La descentralización no se queda en la instancia estatal, sino baja a escala municipal e, incluso, al interior del ámbito municipal. Para ello se establece, en las distintas leyes estatales que norman el suministro de agua potable, que la prestación del servicio público de agua podrá estar a cargo de los ayuntamientos o de organismos descentralizados municipales y el sector privado, denominados, generalmente, organismos operadores de agua. Tal es el caso de la Ley del Agua del Estado de México, la cual, en su artículo 18, capítulo II, relativo a las atribuciones de las autoridades municipales, establece que los servicios públicos de suministro de agua potable, drenaje y tratamiento de aguas residuales estarán a cargo de los ayuntamientos, quienes podrán ejercerlos por medio de cualquiera de las dependencias: I) municipales, II) organismos descentralizados municipales o intermunicipales, III) CAEM y IV) sectores social y privado.
A pesar de que sean denominadas tradicionalmente organismos operadores de agua, dichas estructuras descentralizadas tienen la función de encargarse, además del agua potable, del alcantarillado y saneamiento, de ahí que sean oficialmente conocidas como organismos operadores de agua potable, alcantarillado y saneamiento (OOAPAS). Los OOAPAS disfrutaban de una tarifa preferencial en la Ley Federal de Derechos (LFD)8, y ello les permitía contar con un margen considerable de ganancias al abastecer de agua a las industrias, por cobrarles tarifas muy superiores a las que pagaban en el Registro Público de Derechos de Agua (REPDA)9. Como los OOAPAS tenían importantes adeudos en términos de uso de aguas nacionales y descargas de aguas residuales, a finales de 2001 se publicaron decretos para condonar a dichos organismos las contribuciones y accesorios en materia de derecho del uso de aguas nacionales, así como de descargas de aguas residuales. Asimismo, a finales de 2002 se publicaron nuevos decretos con el fin de aumentar los organismos adherentes a los ya citados, ampliando la fecha de solicitud de ingreso y facilitando las condiciones para acceder a los beneficios derivados de ellos. Adicionalmente, la LFD fue modificada en aras de que los ingresos obtenidos de los prestadores de servicios se invirtieran en acciones de mejoramiento de la infraestructura de agua potable, alcantarillado y saneamiento, propias de los programas de la CONAGUA, a condición de que el municipio destinara una cantidad igual que la de los derechos devueltos. Al respecto, Cantú y Garduño (2004) afirman que en 2002 se recaudaron alrededor de 1,250 millones de pesos por concepto de pago de agua potable, y que el monto destinado a la realización de obras de mejoramiento para los OOAPAS ascendió a 2,500 millones. Con todas estas prerrogativas se evidencia, de manera clara, que la política hídrica nacional apostó de forma decisiva por las figuras descentralizadas de los organismos operadores de agua potable.
A pesar del avance sustantivo que implicó la adecuación del marco legal para la implementación de la política de descentralización de agua potable de la CONAGUA, en comparación con los intentos anteriores de descentralización, aún no se han logrado totalmente los objetivos cruciales de transformar los organismos de suministro de agua, de la condición de públicos subsidiados a empresas autónomas y autosuficientes. De hecho, la autonomía tarifaria e implementación de la suspensión del servicio de agua como sanción a los deudores fueron adoptadas solamente en la mitad de los estados aunque son dos aspectos clave para determinar el cambio de los sistemas hacia un perfil empresarial. Asimismo, las medidas legales son necesarias, pero no suficientes, para la reestructuración de los organismos de agua potable, toda vez que gran parte de las pautas políticas de la descentralización, entre ellas la representación social y ciudadana, se siguen manteniendo como asignaturas pendientes, entre otras razones porque hay que superar obstáculos e inercias entre las autoridades e usuarios, forjados a lo largo de décadas de relaciones clientelares (Pineda Pablos, 2002).
El hecho de que la legislación, tanto a nivel federal (Ley de Aguas Nacionales - LAN) como estatal (leyes estatales de agua), defina claramente los elementos de política de gestión de aguas, no implica que en la práctica la gestión del agua se dará de conformidad con lo planteado en ella, dado que no hay una concordancia entre lineamientos legales y las instituciones que se encargan de responder al reto de la gestión del agua. Es decir, las leyes no son redactadas tomando en cuenta las capacidades reales institucionales regionales y locales para ponerlas en práctica y hacerlas valer. Existe una buena conceptualización en el aspecto legal de la gestión del agua, sin embargo, en la instancia municipal no se han creado capacidades, entorpeciendo con ello no sólo la aplicación de la ley, sino la gestión integrada de los recursos hídricos por cuenca. La descentralización propuesta en la LAN sólo funcionará si existe un compromiso decidido de creación y fortalecimiento de capacidades a nivel local. Aún así, permanece el reto de monitorear que los usuarios del agua cumplan con las leyes (Peña Ramírez, 2004).
La medida implementada por la CONAGUA, de no reconocer las restricciones a la participación privada estipuladas por el artículo 27 constitucional y la LAN de 1972 fue la aprobación, en 1992, de una nueva LAN, la cual establece la base legal para el intercambio de derechos de uso del agua y promueve una mayor participación privada. Si bien la participación privada ha resultado atractiva para la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales o de acueductos para suministrar grandes cantidades de agua a las ciudades10, el proceso en casos de operación y administración de los sistemas de agua potable ha sido más lento debido, por lo menos, a cinco factores: poca experiencia, por parte de las compañías locales; mayores riesgos financieros; gran cantidad de condiciones en los contratos; la crisis financiera de diciembre de 1994, y experiencias negativas anteriores, como fue el caso de la Guerra del Agua, en Cochabamba, Bolivia. De esa manera se puede concluir que, a pesar del gran esfuerzo realizado por la CONAGUA para promover la privatización de los servicios de agua en nuestro país, los resultados han sido muy pobres. Pero no se puede obviar el gran giro que ha sufrido la política del agua potable para las ciudades mexicanas, toda vez que pasó de ser una política secundaria y dirigida en forma centralizada, a un tema central de la agenda (Pineda Pablos, 2002).
Estudio de caso: el organismo operador de agua potable de Ixtapan de la Sal, Estado de México
Ixtapan de la Sal cuenta con un organismo operador de agua potable descentralizado que atiende a la cabecera municipal. Además, brinda servicio de agua a algunas comunidades que no tienen una red de abastecimiento. Es decir, el organismo gestiona el agua de la cabecera municipal y también la de algunas comunidades. El servicio brindado a las comunidades por el sistema descentralizado se realiza por medio de pipas subsidiadas por el mismo organismo operador.
La gestión del agua en Ixtapan de la Sal es complicada, dado que la ciudad comparte el acuífero con otros dos municipios: Tonatico y Villa Guerrero. Ello implica, de entrada, un proceso de negociación y concertación intermunicipal para un manejo sustentable del recurso hídrico. Asimismo, según Jorge Rivas del Pilar, director del organismo operador de agua potable de Ixtapan de la Sal11, el municipio comparte el abasto de agua con 13 diferentes concesionarios, quienes reciben el recurso hídrico de un mismo canal con longitud de 17.5 km, a cielo abierto, el cual se abastece de tres manantiales. El volumen de agua que debería tocar a los 13 concesionarios es de 380 litros por segundo; sin embargo, de acuerdo con datos proporcionados por el director, sólo llegan alrededor de 160 debido a pérdidas de agua por evaporación, robo y desvío, además del severo proceso de deforestación que sufre la zona, que también tiene implicaciones directas en la cantidad y calidad del agua. En la actualidad hay una petición a la presidencia de la República por parte de Ixtapan de la Sal y Villa Guerrero de convertir la región de los manantiales, denominada Barranca de los Hernández, en parque ecológico por su relevancia ecológica, los servicios brindados a los municipios en términos de abasto de agua y la vulnerabilidad de la zona frente a la tala inmoderada e ilegal de los bosques (Plan de Desarrollo Municipal 2003 - 2006).
La deforestación de la zona tiene consecuencias en el abasto de agua para los concesionarios, en particular en Ixtapan de la Sal, que ha visto mermar año tras año sus volúmenes, de tal suerte que hoy en día se calcula que la planta potabilizadora opera con alrededor de 70% del agua de hace algunos años. Ello promovió la movilización ciudadana y la creación, en 2001, de una asociación compuesta por habitantes locales ambientalistas y trabajadores del organismo operador de agua, cuyo objeto es conservar la región y evitar que siga la tala clandestina. La deforestación es realizada por los propios ejidatarios y comuneros, quienes encuentran en el bosque su única fuente de sustento. Uno de ellos asevera: "... no tenemos trabajo... pues tenemos que vivir de algo." El enfrentamiento entre integrantes de la asociación y ejidatarios es frecuente y el conflicto se ha agudizado hasta el punto de existir ya, incluso, amenazas de muerte.
Además de la tala inmoderada de árboles, que de por sí representa un grave problema para el abasto de agua potable, se encuentran las condiciones del canal de mampostería a cielo abierto, que genera pérdida de agua por evaporación en tiempo de estiaje, y derrumbes en tiempo de lluvias. Aunado a ello, según habitantes locales, están los robos de agua del canal mediante mangueras que llegan a tener tres pulgadas de diámetro, por los dueños de los invernaderos de cultivo de flores en Villa Guerrero. El organismo operador de Ixtapan de la Sal se enfrenta a un doble reto: administrar de manera eficiente un recurso sumamente escaso y competido en la zona, y promover una mejor gobernabilidad del agua. Para esto es imprescindible que se sumen instancias normativas como la CONAGUA y la CAEM, a fin de que se construyan consensos entre los distintos actores sociales involucrados en la problemática del agua. La creación de un espacio en el que se puedan escuchar múltiples intereses, posiciones y demandas relativos a la gestión hídrica es una condición para lograr construir procesos de mayor sustentabilidad, pues como lo plantean Vargas y Piñeyro (2005), "la acción sin consenso es una acción para el conflicto."
Entre los retos del organismo operador de agua potable de Ixtapan de la Sal también está incrementar su concesión de agua, toda vez que la ciudad basa su economía en un turismo muy demandante de ésta ya que se constituyó, a partir de la década de los años setenta, en una zona de balnearios. La población se ha incrementado considerablemente, de tal suerte que, según Manuel Rodríguez12, funcionario del OOAPAS, en temporadas bajas se tiene una demanda de agua de cuarenta a sesenta litros por segundo, mientras que en temporadas altas los requerimientos del recurso hídrico suben a noventa litros por segundo; cabe señalar que ahora la concesión es de solamente 15 litros por segundo. Esta falta de concordancia entre la disponibilidad y la demanda de agua se viene solucionando a través de "préstamos de agua" de otras concesiones, como algunos usuarios de riego del mismo Ixtapan de la Sal y Nueva Ixtapan13, que tienen su concesión con la CONAGUA para usos agrícola, ornamental y recreativo.
Ambos concesionarios pasan parte de su volumen de agua al organismo operador, a cambio de que éste realice mantenimientos preventivo y correctivo al canal que conduce el agua de los manantiales hacia sus sistemas de almacenamiento. No obstante, no es una solución a largo plazo y tampoco segura, dado que el organismo se halla en condición de extrema vulnerabilidad frente a los concesionarios que le prestan el agua y los términos de la negociación no le serán siempre favorables. Una vez más es necesaria la conjunción de esfuerzos con otras instancias encargadas de la gestión del agua, de tal suerte que se encuentre una solución al problema del abasto del agua en el municipio.
Una de las estrategias que asume el organismo operador para convivir con la falta de disponibilidad de agua para consumo público-urbano es el tandeo. Es decir, se raciona el agua y se distribuye por zonas y colonias, informando a la ciudadanía los días y horas que su colonia recibirá el líquido. Asimismo, es común la utilización de pipas del propio organismo para la distribución a las zonas más lejanas y ubicadas en pendientes elevadas que, por falta de presión, no reciben agua por tubería en periodos de estiaje. La población acepta el tandeo por tener información sobre el serio problema del abasto y estar sensibilizada en cuanto a la necesidad de colaborar para seguir teniendo acceso al recurso.
Dos problemas compartidos entre la gran mayoría de los organismos operadores del país son la carencia y falta de mantenimiento de la infraestructura hidráulica y la baja recaudación de tarifas. Según el director del organismo operador de Ixtapan de la Sal, el sistema de agua potable del municipio fue construido hace cincuenta años y ya es necesario cambiar las tuberías debido al gran número de fugas de agua. También se requiere una ampliación del sistema a fin de dar cobertura a nuevas colonias que aun no cuentan con el tendido de la red. En la actualidad14 el organismo operador está en proceso de rehabilitar algunas redes primarias y secundarias por lo delicado de la situación, toda vez que, asevera el director: "en el caso de la calle Juárez, donde rehabilitamos 360 m de la línea general, verificamos técnicamente y teníamos una pérdida de casi 12 litros por segundo. ¿Qué quiero decir con eso? Que realmente la planta trabajaba... para que estuviera filtrando; tenemos un terreno muy rocoso aquí donde realmente pues, hay muchas fugas, son tubos de cemento que se truenan y el agua no sube, sino se va." Debido al estado de las tuberías e incapacidad del organismo operador para realizar diagnósticos precisos y rápidos sobre la situación de sus redes, sería más operativo y menos costoso, a mediano plazo, cambiar las tuberías a continuar su reparación; sin embargo, la carencia de presupuesto es la gran limitante para modernizar el sistema hidráulico.
La tarifa establecida en el municipio es por volumen de agua consumida, con costos diferenciales entre consumo doméstico y comercial, basada en la Ley de Aguas del Estado de México. Si bien el cobro de las tarifas se ha incrementado en la última gestión del organismo operador, pasando de 40 a 60% de recaudación, aun hay mucho que hacer para lograr una mayor eficiencia en la recaudación. Cabe resaltar el interés que tiene el organismo en los programas de promoción de una nueva cultura del agua, con uno de sus ejes centrados en la necesidad de formar una cultura de pago entre los usuarios. Existe un trabajo sistemático con niños y niñas en las escuelas, así como campañas esporádicas dirigidas a la población en general. El directivo del organismo tiene la plena convicción de que sólo se logrará contar con la comprensión y apoyo de la población en su conjunto, con relación al pago, ahorro y cuidado del agua, a través del cambio de valores. A ello apuesta el organismo operador de Ixtapan de la Sal que, pese a todas las trabas presupuestarias y de personal, mantiene su programa de promoción cultural.
Si bien es importante que los organismos operadores de agua cuenten con programas de promoción de cultura del agua, ya que dichos programas pueden contribuir de manera significativa para generar un acercamiento entre las poblaciones usuarias del agua y la administración del servicio, también es cierto que cada sociedad tiene su propia cultura ambiental o cultura del agua. Por ello, antes de sensibilizar sobre el cuidado y ahorro del agua o brindar información sobre la necesidad de que ésta se pague, es imprescindible entender la racionalidad que guía las pautas de conducta sociales y tratar de consensuar la necesidad de cambios culturales que permitan transitar hacia escenarios de mayor sustentabilidad ambiental y mejor calidad de vida. El cambio de una cultura del agua por otra implica reestructurar los modos de percibir, creer, conocer, organizarse, vivir y proyectar un futuro común, algo que va mucho más allá del manejo de los recursos hídricos, dado que implica transformar los modos de pensar, sentir, actuar y desarrollarse. Es una tarea a largo plazo, sin embargo es indispensable crear las condiciones ahora, a fin de que las sociedades actuales y las venideras puedan desarrollarse en un ambiente más amigable y tener mayor responsabilidad con la sustentabilidad de su ambiente. Y ahí reside un gran reto de los organismos operadores de agua, pasar de una percepción de cultura del agua circunscrita a la necesidad de pagar el agua y economizarla, hacia una visión holística que involucra necesidades y aspiraciones humanas en marcos tanto materiales como subjetivos (Vargas y Piñeyro, 2005).
Según Manuel Rodríguez12, el tratamiento de las aguas servidas es otro nudo del organismo operador. Existe una planta de tratamiento en el municipio, pero no funciona desde hace cuatro años y tampoco tiene capacidad para tratar toda el agua de la ciudad, que en la actualidad cuenta con alrededor de 35,000 habitantes. En el periodo de funcionamiento de la planta se trataban diez litros por segundo y luego el agua se utilizaba en el riego. El mantenimiento de la planta es muy costoso y ello implica que la población pague por el agua tratada. Según las palabras del director del organismo operador de Ixtapan de la Sal: ".si no tenemos la conciencia de pagar el agua potable, pues las aguas servidas menos." Existe el proyecto, compartido entre los municipios de Ixtapan de la Sal y Tonatico, de construir una planta de tratamiento de aguas residuales y dos colectores; sin embargo el proyecto, propuesto en 1990, aún no se ha implementado, principalmente por la fuerte inversión que demanda. La planta de tratamiento puede contribuir a resolver parte del problema de abasto de agua para uso público-urbano en el municipio de Ixtapan de la Sal, toda vez que es posible una negociación con los agricultores basada en el cambio de aguas tratadas por agua potable.
Si bien uno de los pilares de la gestión sustentable del agua, planteado tanto en la LAN como en las leyes estatales de agua es la participación social, ello no logra concretarse en el organismo operador estudiado ni en la gran mayoría de los sistemas municipales de agua a lo largo y ancho del país. Sin duda, una de las más grandes limitantes para que la población participe en la resolución de los problemas que enfrentan los organismos operadores es la desinformación. Por un lado, la mayoría de la población no está suficientemente informada de la multifacética problemática que enfrenta el sistema de agua y, por otro, el cobro por el servicio del agua, gran parte de las veces tiene un enfoque aislado y carece de un mecanismo claro de rendición de cuentas a la sociedad, por lo que no logra obtener el respaldo de la población. Ahí se da un vacío que impide no sólo el fortalecimiento de los organismos operadores, sino la participación de los diversos sectores usuarios del agua. Al respecto, Cavini (1998) plantea que la consolidación de los instrumentos de la gestión descentralizada del agua sólo se logrará a partir del fortalecimiento institucional y la concientización de los diversos sectores usuarios de los recursos hídricos. El autor añade que la disposición a participar depende del grado de movilización social construido en la temática y, a su vez, la movilización sólo se consolida a partir de la información oportuna y accesible. En síntesis, la resolución de problemas y conflictos que afectan la gestión del agua potable tendrá éxito y perdurará cuanto mayor sea la participación y compromiso social en la discusión y toma de decisiones. Es necesario empezar a construir los espacios y mecanismos adecuados para hacer viable la participación.
El sector del agua potable en México ha sufrido profundas transformaciones a partir de la segunda mitad del siglo pasado, resultantes, conforme lo plantean Castro et al., (2004), de una serie de procesos relacionados, por un lado, con los cambios en el modelo de organización del Estado y de la economía y, por el otro, con la necesidad de responder a la creciente conflictividad social en torno a la gestión del agua. Uno de los ejes básicos de orientación de los cambios se da alrededor de una modificación de la manera de conceptualizar el agua, transitando de un referente que la ubica como bien público, hacia otro que trata de concebirla como bien económico. De esa manera, la perspectiva de las reformas a las leyes de agua, nacional y estatales, cambia de forma significativa el papel de las instituciones públicas en la administración y manejo del agua, y se orienta a colocarla en el ámbito del mercado, donde el cobro de tarifas y sanciones por falta de pago constituyen herramientas clave de política. Por otra parte se encuentran las luchas de los movimientos sociales, que abogan por el derecho humano al agua y rechazan las tendencias de mercantilización del recurso hídrico. Ambas posiciones, diametralmente opuestas, nos llevan a ubicar el suministro de agua en los países subdesarrollados o en desarrollo, dentro de un marco más amplio de lucha ideológica, en el que se contraponen dos modelos con lógicas distintas.
Ya han pasado alrededor de treinta años de impulso de la descentralización y casi una década desde la creación de la Comisión de Agua en el Estado de México, junto con la promoción y creación de organismos operadores de agua potable. Si bien el marco legal estipula condiciones ideales para la prestación del servicio, los aspectos prácticos que implica la gestión del agua a nivel municipal no presagia grandes avances en términos de la eficiencia o responsabilidad en el suministro del servicio, dado que los municipios, en gran porcentaje, presentan instituciones débiles y administraciones improvisadas, cuyo personal se nombra más por compadrazgo político que por reconocida capacidad y experiencia. Además, el personal cambia permanentemente debido a los cambios de gobierno municipal y también porque se aprovechan de los puestos para escalar en la jerarquía política. Así, los objetivos planteados en materia de obligaciones del servicio de agua potable por parte de los municipios y organismos descentralizados en su mayoría siguen sin cumplirse, por lo que la renovación del marco jurídico demostró ser una medida necesaria pero no suficiente para atacar el problema. La prestación del servicio de agua potable y alcantarillado por parte del OOAPAS de Ixtapan de la Sal viene a corroborar el gran desfase existente entre los lineamientos establecidos en el marco legal y la capacidad con la que se cuenta, a nivel municipal, para atender el reto de la gestión del agua. En el municipio el saneamiento está ausente y la prestación del servicio de agua tiene infinidad de carencias. La solución demanda incremento de presupuesto, voluntad política, construcción de capacidades locales, apertura de canales de participación social, transparencia y compromiso ciudadano. En ese tenor, pensamos que los organismos operadores deben cumplir con una serie de condiciones para pasar del actual servicio que prestan, lleno de carencias y debilidades, hacia el ideal planteado en la legislación; entre ellas, tener: a) viabilidad operativa, b) legitimidad y rendición de cuentas, c) transparencia en los procesos técnicos y financieros, d) sostenibilidad financiera y e) sistema regulador independiente. La viabilidad operativa debe ser entendida desde dos perspectivas: económica y de capacidad institucional. Desde el referente económico se debe contar con recursos suficientes para el financiamiento de un programa que lleve el agua a las zonas más pobres y que repare o renueve las partes más deterioradas de la red para control de fugas. Desde el otro referente planteado, se debe invertir en la creación de capacidad institucional para hacer efectivos los compromisos en materia de obligaciones de dotación del servicio. Con relación a la legitimidad y rendición de cuentas, debe darse un diálogo sistemático y continuo con los usuarios del agua, a fin de generar consensos y compromisos sobre las responsabilidades, derechos y obligaciones en materia de dotación del servicio, de tal suerte que se genere la confianza en la prestadora del servicio. La participación comunitaria en la gestión de los recursos hídricos puede fomentarse mediante el contacto directo entre usuarios y funcionarios de los sistemas, a fin de intercambiar información sobre temas de interés en materia de prestación del servicio.
La transparencia en los procesos técnicos y financieros del organismo operador del agua se vincula estrechamente con la legitimidad y rendición de cuentas y tiene que ver con la necesidad de generar un proceso de debate público sobre temas de interés con relación al servicio, ya sea reajustes tarifarios, alternativas para el tratamiento de aguas residuales, tendido de redes y características de tandeos, entre otros. Además, se debe garantizar el acceso del público usuario a los libros de cuentas, auditorías, gastos y procedimientos reguladores. La transparencia contribuye a generar mayor participación de los distintos involucrados e interesados en la materia, comenzando por la existencia de sistemas de representación y mecanismos institucionales que garanticen que la participación conlleve a la incidencia en la toma de decisiones a la hora de definir las políticas. Por ello, es imprescindible una revisión de la estructura de los organismos operadores y la creación, en caso de que no haya, de estos espacios y mecanismos.
La sostenibilidad financiera representa uno de los mayores retos de los organismos operadores, dado sus elevados costos operativos y baja eficiencia, por lo que se necesita poner en marcha, entre otras estrategias, programas integrales para reducir las fugas y mejorar la facturación. Con un buen suministro, el agua puede pagarse mediante las cuotas de los usuarios, con subsidios cruzados, de modo que los mayores consumidores paguen proporcionalmente más y posibiliten, de esa manera, un pago accesible a los pobladores más pobres. En varias ciudades de países en vías de desarrollo se aplica este método con éxito; un ejemplo es el Departamento Municipal de Agua e Esgoto (DMAE, Porto Alegre, Brasil)15, un modelo no sólo por la estructura tarifaria sino también por su gestión de gastos y responsabilidad social (Maltz, 2005). El acceso al financiamiento externo sigue jugando un papel importante para la inversión en la ampliación y mejoría del suministro de agua, por lo que el rol que juegan los gobiernos estatales y federales, así como los organismos internacionales de financiamiento y préstamos debe ser tomado en cuenta, de tal suerte que las condiciones impuestas para los préstamos no obstaculicen la viabilidad de los organismos operadores16.
La existencia de un sistema regulador independiente es primordial para garantizar que se cumplan las obligaciones del servicio, determinar tarifas adecuadas, exigir profesionalismo de los funcionarios del organismo operador, evitar corrupción, asegurar viabilidad económica y para que el organismo asuma su responsabilidad social y ecológica. Se deben crear mecanismos independientes y una entidad reguladora eficaz que supervise si se respetan las normas ambientales, administrativas, técnicas y financieras. Por último, compartimos el planteamiento de Amaya Ventura (2004), acerca de que el esquema de gestión descentralizado del agua no ha logrado despolitizar el tema o encauzarlo por una vía política consistente, en torno a una eventual ética del agua.
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Entrevista a Jorge Rivas del Pilar (director del organismo de agua potable del municipio de Ixtapan de la Sal) por Roberto Romero, Denise Soares y Eduardo López, agosto de 2006.
Entrevista a Manuel Rodríguez (funcionario del organismo de agua potable del municipio de Ixtapan de la Sal) por Roberto Romero, Denise Soares y Eduardo López, agosto de 2006.
1 La Conferencia de la Organización de las Naciones Unidas realizada en Estocolmo (1972) fue un hito para el cambio de percepción acerca de los recursos naturales. A dicha conferencia le siguieron una serie de eventos, entre ellos la Cumbre de Río (1992) y la Conferencia de Johannesburgo (2002), las cuales reforzaron la idea de que hay que dejar de considerar los recursos naturales, entre ellos el agua, como renovables e infinitos, para pasar a una concepción de que son finitos, no renovables y escasos.
2 La SRH se eliminó por una ley en 1976, que la convirtió en subsecretaría de la también recientemente creada Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH), dependencia que quedó en manos de personal desvinculado de la cuestión hidráulica (Aboites Aguilar, 2004).
3 Diario Oficial de la Federación, 26 de septiembre de 1983.
4 Según Aboites Aguilar(2004), en 1988 el país vivía una inflación de tres dígitos, una caída drástica de los salarios reales y una persistente austeridad presupuestal. La situación no era exclusiva de México, sino que incluía a toda Latinoamérica.
5Si inicialmente la descentralización se refería a que el gobierno federal pasara la administración de los servicios de agua a las instancias de gobierno estatal y municipal, ahora la descentralización implicaba que los gobiernos municipales la otorgaran a terceros.
6 Sus orientaciones giraron alrededor de los siguientes ejes: a) consolidar el proceso de descentralización; b) lograr autonomía tarifaria; c) establecer la suspensión o limitación del servicio como sanción a la falta de pago; d) establecer un catálogo de pagos a cargo del usuario; e) destinar los ingresos de la prestación del servicio al mejoramiento del mismo; f) destinar los ingresos de la prestación del servicio a su mejoramiento; y g) otorgar el carácter de créditos fiscales a los adeudos de los usuarios derivados de la prestación del servicio (Pineda Pablos, 2002).
7 Título IV, capítulo II, artículo 71, referente a la prestación de los servicios de suministro de agua potable.
8 En la Ley Federal de Derechos en materia de agua, se establecen los derechos que se deberán pagar por uso, aprovechamiento del agua y descargas de aguas residuales a los cuerpos receptores.
9 El REPDA es un título de concesión al usuario del agua, donde se establece el volumen anual de agua concesionado durante un periodo determinado (según la Ley de Aguas Nacionales, el periodo puede durar de cinco a cincuenta años; sin embargo, decretos presidenciales establecieron que la concesión tendría un plazo de diez años) (Carvajal y Basurto, 2004).
10 Cancún, Guadalajara, Aguascalientes y Los Cabos tienen privatizados los servicios.
11 Entrevista concedida a Denise Soares, Roberto Romero y Eduardo López, agosto de 2006.
12 Funcionario del organismo operador de Ixtapan de la Sal. Entrevista concedida a Denise Soares, Roberto Romero y Eduardo López, septiembre del 2006.
13 Nueva Ixtapan es un parque acuático ubicado en Ixtapan de la Sal.
14 Concesión 2003-2006.
15 Según Maltz (2005), las tarifas del DMAE se diseñaron de tal manera que las personas usuarias del agua sólo para cubrir sus necesidades básicas (consumen hasta 20m3 mensuales) están subvencionadas por las que consumen entre 20 y 1,000 m3.
16 Al respecto, Balanyá et al. (2005) apuntan la experiencia de Indonesia, en donde la mayoría de las empresas públicas de agua están atrapadas en una crisis generada por la deuda acumulada con los préstamos, cuyos intereses son muy elevados, para compensar el riesgo de la devaluación. Los autores señalan la necesidad de construir otras bases para el financiamiento, con mecanismos libres de condiciones políticas y orientados al cumplimiento de objetivos sociales y no económicos e ideológicos.

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