Avaleht Välislepingute riigisisese menetlemise juhend
ELT – Euroopa Liidu Teataja
EV – Eesti Vabariik
MoU – vastastikuse mõistmise memorandum (ingl k Memorandum of Understanding)
PS – Eesti Vabariigi põhiseadus
Viini konventsioon – rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsioon
VM – Välisministeerium
VP – Vabariigi President
VäSS – välissuhtlemisseadus
I.VÄLISLEPING JA MUUD RAHVUSVAHELISED DOKUMENDID
II.VÄLISLEPINGU SÕLMIMISE ALGATAMINE
III.VÄLISLEPINGU SÕLMIMISE ETTEVALMISTAMINE
IV.VÄLISLEPINGU SÕLMIMINE
V.VÄLISLEPINGU JÕUSTAMINE
VI.RESERVATSIOONID JA DEKLARATSIOONID
VII.VÄLISLEPINGU TÄITMINE, AJUTINE KOHALDAMINE JA PEATAMINE
VIII.VÄLISLEPINGU JA RIIGISISESE ÕIGUSAKTI VASTUOLU
IX.VÄLISLEPINGU MUUTMINE
X.VÄLISLEPINGU LÕPPEMINE JA LÕPETAMINE
XI.VÄLISLEPINGU AVALDAMINE
I. VÄLISLEPING JA MUUD RAHVUSVAHELISED DOKUMENDID
Mis on välisleping?
Mis on ametkondlik välisleping?
Mis on Euroopa Liidu ainupädevuses olev leping?
Mis on Euroopa Liidu ja liikmesriikide jagatud pädevuses olev leping (segaleping)?
Mis on Euroopa Liidu ühise julgeoleku- ja välispoliitika valdkonnas sõlmitud leping?
Mis on riigi eraõiguslikke kohustusi käsitlev välisleping?
Mis on poliitiline deklaratsioon (MoU)?
Selleks, et otsustada, kuidas rahvusvahelist dokumenti riigi sees menetleda, tuleb esmalt kindlaks teha, millega on tegu. Enamjaolt on oluline piiritleda, kas tegu on välislepingu, ametkondliku välislepingu, ELi ainupädevuses oleva lepingu, ELi ja liikmesriikide jagatud pädevuses oleva lepingu (segalepingu), ELi ühise julgeoleku- ja välispoliitika valdkonnas sõlmitud lepingu, riigi eraõiguslikke kohustusi käsitleva lepingu või poliitilise deklaratsiooni ehk vastastikuse mõistmise memorandumiga (MoU).
VäSSi § 3 punkti 2 kohaselt on välisleping EV ja välisriigi või rahvusvahelise organisatsiooni kahe- või mitmepoolne ühest või mitmest dokumendist koosnev kirjalik kokkulepe, mida reguleeritakse rahvusvahelise õigusega.
Selleks, et kindlaks teha, kas tegu on välislepinguga, tuleb kontrollida:
kas üks lepinguosaline on EV (või EV valitsus), st kelle nimel kokkulepe sõlmitakse. Kui kokkuleppe sõlmib enda nimel ja oma pädevuse piires nt EV valitsusasutus, ei ole tegu välislepingu, vaid ametkondliku välislepinguga;
kas teine lepinguosaline on välisriik (või välisriigi valitsus) või rahvusvaheline organisatsioon (vt „Mis on rahvusvaheline organisatsioon?“). Lepinguosalised on harilikult nimetatud dokumendi pealkirjas või preambulis. Kui teine lepinguosaline on eraõiguslik isik, ei ole tegu välislepinguga;
kas kokkulepe on kirjalikus vormis;
kas kokkulepet reguleeritakse rahvusvahelise avaliku õigusega, st kas kokkulepe toob kaasa õiguslikult siduvaid kohustusi ja kas see käsitleb avaliku õiguse valdkonda. ÜRO rahvusvahelise õiguse komisjoni (ILC) arvamuse kohaselt viitab väljend „reguleeritud rahvusvahelise õigusega” poolte kavatsusele luua kohustusi rahvusvahelise õiguse alusel. Kui kokkulepe ei too kaasa õiguslikke, vaid üksnes poliitilisi ja moraalseid kohustusi, on alust arvata, et tegu on poliitilise deklaratsiooniga (MoU). MoU ja välislepingu eristamise kohta vt „Mis on poliitiline deklaratsioon (MoU)?“. Kui kokkulepet ei reguleerita rahvusvahelise õiguse, vaid ühe riigi õigusega, ei ole tegu välislepinguga (vt „Mis on riigi eraõiguslikke kohustusi käsitlev välisleping?“). Välisleping ei ole ka selline kokkulepe, mida reguleeritakse ELi õigusega (nt ELi liikmesriikide ühishanked).
Tuleb rõhutada, et määrav ei ole dokumendi pealkiri – see võib olla nii leping, kokkulepe, konventsioon, protokoll, pakt, põhikiri, projekt kui ka vastastikuse mõistmise memorandum vms. Lähtuda tuleb dokumendi sisust. Kui dokument vastab eeltoodud tunnustele, on tegu välislepinguga.
olümpiasümboli kaitse Nairobi leping;
EV valitsuse ja Albaania Vabariigi ministrite nõukogu salastatud teabe vastastikuse kaitse kokkulepe;
piinamise ning muu julma, ebainimliku või inimväärikust alandava kohtlemise ja karistamise vastane konventsioon;
Rahvusvahelise Hüdrograafiaorganisatsiooni konventsiooni muutmise protokoll;
kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvaheline pakt;
Rahvusvahelise Aatomienergiaagentuuri põhikiri;
EV valitsuse, Läti Vabariigi valitsuse, Leedu Vabariigi valitsuse ning ÜRO kuritegevuse ja narkomaania vastu võitlemise keskuse vaheline projektidokument “HIV/AIDSi ennetamine ja hooldus süstivate narkomaanide hulgas ja kinnipidamisasutustes Eestis, Lätis ja Leedus”;
EV ja Islandi Vabariigi, Liechtensteini Vürstiriigi ja Norra Kuningriigi vaheline Euroopa Majanduspiirkonna finantsmehhanismi rakendamist aastatel 2004–2009 käsitlev vastastikuse mõistmise memorandum.
Välislepingutena menetletakse ka EV kokkuleppeid rahvusvahelise õiguse muude subjektidega kui riigid või rahvusvahelised organisatsioonid (nt asumaad ja sõltlasterritooriumid, kogukonnad jms). Oluline on, et rahvusvahelise õiguse muul subjektil oleks iseseisev välissuhtlemispädevus.
Ühendkuningriigi ja Madalmaade asumaadega sõlmitud hoiuste intresside maksustamist käsitlevad kokkulepped;
EV valitsuse ning Belgia prantsuskeelse kogukonna ja Vallooni piirkonna koostöökokkulepe.
VäSSi § 3 punkti 3 kohaselt on ametkondlik välisleping EV riigiasutuse või omavalitsusüksuse ja välisriigi asutuse või rahvusvahelise organisatsiooni kirjalik kokkulepe, mis on sõlmitud vastavalt nende pädevusele ja mida reguleeritakse rahvusvahelise õigusega.
Riigiasutuse mõiste hõlmab valitsusasutusi, valitsusasutuste hallatavaid riigiasutusi ning selliseid riigiasutusi nagu näiteks VP Kantselei, RK Kantselei, Riigikontroll, Õiguskantsleri Kantselei ja Riigikohus. Omavalitsusüksuste all on mõeldud kohaliku omavalitsuse üksusi (linnad ja vallad), omavalitsusüksuste organeid (st valitsus ja volikogu) ning omavalitsusüksuste ametiasutusi. Ametkondlik välisleping erineb välislepingust selle poolest, et see sõlmitakse asutuse nimel. Välisleping sõlmitakse aga EV või VV nimel. Ametkondlikke välislepinguid võivad riigiasutused ja omavalitsusüksused sõlmida ainult oma pädevuse piires. Mis on riigiasutuse või omavalitsusüksuse pädevuses, tuleneb nende põhimäärusest või seadustest. Ministeeriumide pädevus (valitsemisalad) on sätestatud VV seaduses. Seda, kas leping on ühe asutuse pädevuses või peab selle sõlmima VV või RK, otsustab riigiasutus või omavalitsusüksus ise ja ka vastutab selle eest, et ta oma pädevust ei ületa. Kui lepingu sõlmimine ületaks riigiasutuse või omavalitsusüksuse pädevuse, tuleb leping vormistada riikide- või valitsustevaheliseks lepinguks, mis valmistatakse sõlmimiseks ette kui välisleping ja mille peab heaks kiitma VV (vt III ptk „Välislepingu sõlmimiseks ettevalmistamine”).
VM ametkondliku välislepingu sisu ega riigiasutuse või omavalitsusüksuse pädevust seda sõlmida üldjuhul ei kontrolli, küll aga võivad VMi ametnikud vajaduse korral muid ministeeriume, nende hallatavaid asutusi ja omavalitsusüksusi nõustada. Valitsusasutused teavitavad VMi enda sõlmitud ametkondlikest välislepingutest välisministri määruse „Euroopa ühenduste ainupädevuses olevast välislepingust ja valitsusasutuse ametkondlikust välislepingust VMile teatamise kord” kohaselt.
Ametkondlikud välislepingud on näiteks ministeeriumide koostöölepingud, aga ka lepingud, mida sõlmivad asutused oma pädevusse kuuluvates küsimustes välisriikide samalaadsete asutustega.
EV Kultuuriministeeriumi ja Ukraina Kultuuri- ja Kunstide Ministeeriumi kultuurialase koostöö kokkulepe (PDF);
EV Põllumajandusministeeriumi ja Kosovo Vabariigi Põllumajanduse, Metsanduse ja Maaelu Arengu Ministeeriumi vaheline põllumajanduskoostöö leping (PDF);
EV Haridus- ja Teadusministeeriumi ning Kasahstani Vabariigi Haridus- ja Teadusministeeriumi haridus- ja teaduskoostöö kokkulepe;
EV Sotsiaalministeeriumi ja Venemaa Föderatsiooni Tervishoiu ja Sotsiaalarengu Ministeeriumi vaheline rakenduskokkulepe EV ja Venemaa Föderatsiooni vahel 14. juulil 2011. aastal sõlmitud pensionikindlustust käsitleva koostöölepingu täitmiseks (PDF).
Rahvusvaheliselt ei tehta vahet välislepingul ja ametkondlikul välislepingul (mõlemad on lepingud Viini konventsiooni mõttes, st inglise keeles treaty). Mõlemad lepinguliigid on siduvad riigile ja võivad täitmata jätmise korral tuua kaasa riigi vastutuse. Ametkondliku välislepingu sõlmimise mõte on riigisisese menetluse lihtsustamine (kui küsimus kuulub rangelt ühe asutuse pädevusse). Erinevalt mõnikord levinud eksiarvamusest on ametkondlik välisleping lähemal välislepingule kui poliitilisele deklaratsioonile (MoU).
ELil on ainuõigus sõlmida lepinguid valdkondades, milles liidul on ainupädevus. ELi ainupädevuse valdkonnad on sätestatud ELi toimimise lepingu artiklis 3. Neid valdkondi on viis: tolliliit; siseturu toimimiseks vajalike konkurentsieeskirjade kehtestamine; nende liikmesriikide rahapoliitika, mille rahaühik on euro; mere bioloogiloogiliste ressursside kaitse ühise kalanduspoliitika raames ja ühine kaubanduspoliitika. ELi ainupädevuses oleva lepinguga võtab kohustusi kolmanda riigi ees EL, mitte EV (eraldi lepingupoolena). Sellise lepingu pealkirjas või preambulis ei ole EVd eraldi lepinguosalisena nimetatud. Seega ei ole tegu välislepinguga VäSSi mõttes ja neid lepinguid ei tule VäSSi kohaselt menetleda. Selliste lepingute puhul on tegemist samalaadse riigisisese menetlusega kui ELi teisese õiguse puhul [teisene õigus ehk sekundaarõigus – ELi institutsioonide vastuvõetud õigusaktid (määrused, direktiivid jm)]. Seetõttu tuleb neid menetleda samamoodi kui teisi ELi õigusakte [vt VV seaduse 4¹. jagu (ELi asjade menetlemine) ja RK kodu- ja töökorra seaduse 18¹. peatükk (ELi asjade menetlemise kord)]. Valitsusasutus, mille esindaja osaleb lepingu eelnõu väljatöötavas ELi Nõukogu töörühmas, vastutab selle eest, et lepingu eelnõu kooskõlastatakse kõigi asjaomaste asutustega, ning vajaduse korral korraldab selle esitamise VV-le või RK-le otsustamiseks.
ELi ja Ameerika Ühendriikide vaheline banaanikaubandusleping;
ELi ja Saalomoni Saarte vaheline kalandusalane partnerlusleping.
Mis on Euroopa Liidu ja liikmesriikide jagatud pädevuses olev leping (nn segaleping)?
Segaleping on ELi ja liikmesriikide jagatud pädevusega valdkonnas sõlmitud leping. Valdkonnad, milles ELil ja liikmesriikidel on jagatud pädevus, on sätestatud ELi toimimise lepingu artiklis 4. Segalepingu osalised on EL, selle liikmesriigid ja kolmas riik (või kolmandad riigid) või rahvusvaheline organisatsioon. Kes on lepinguosalised, selgub enamasti lepingu pealkirjast või preambulist. Segalepingud on EV välislepingud ja neid tuleb ka sellistena menetleda.
ELi ja selle liikmesriikide ning Moldova Vabariigi vaheline ühise lennunduspiirkonna leping;
raamleping ühelt poolt ELi ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt Korea Vabariigi vahel.
Mis on Euroopa Liidu ühise välis- ja julgeolekupoliitika valdkonnas sõlmitud leping?
ELi lepingu artikli 37 kohaselt on ELil ühise välis- ja julgeolekupoliitika valdkonnas õigus sõlmida lepinguid kolmandate riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega. Nimetatud lepingud ei ole EV välislepingud ja neid menetletakse samamoodi kui ELi ainupädevuses olevaid lepinguid (vt eespool).
ELi ja Moldova Vabariigi vaheline leping, millega kehtestatakse raamistik Moldova Vabariigi osalemiseks ELi kriisiohjamisoperatsioonides;
ELi ja Afganistani Islamivabariigi vaheline ELi politseimissiooni Afganistanis (EUPOL AFGHANISTAN) staatust käsitlev leping.
Välisriikide või nende jurisdiktsiooni alla kuuluvate isikutega (või ka rahvusvaheliste organisatsioonidega) sõlmitud riigi eraõiguslikke kohustusi käsitlevad lepingud on näiteks laenulepingud, tagatislepingud, saatkondade üürilepingud, rahvusvaheliste MTÜdega ühinemise lepingud jmt. Neid reguleeritakse ühe riigi, mitte rahvusvahelise õigusega. Kokkuleppele kohaldatav õigus on üldjuhul märgitud lepingus endas. Kui kohaldatavat õigust ei ole lepingus määratud, tuleb selle kindlakstegemisel lähtuda rahvusvahelise eraõiguse seadusest.
VäSSi § 1 lõike 3 järgi ei kohaldata seda seadust riigieelarveliste laenude välislepingutele. Riigieelarveliste laenude välislepingud algatatakse, sõlmitakse ja nende täitmine korraldatakse riigieelarve seaduse kohaselt. Sellised lepingud kuuluvad Rahandusministeeriumi pädevusse.
Kui EV ühineb organisatsiooniga, mille liikmed on küll riigid, kuid mis on asutatud ühe riigi õiguse, mitte rahvusvahelise õiguse alusel, kohaldatakse VäSSi asemel riigivaraseaduse 6. peatükki: „Riigi eraõiguslikes juriidilistes isikutes osalemine“ (varem reguleeris küsimust riigi eraõiguslikes juriidilistes isikutes osalemise seadus). Näide: VV 9. novembri 2018 korraldus „Rahvusvahelises mittetulundusühingus EuroSDR riigi liikmeõiguste teostaja määramine ja volituse andmine”.
Poliitiline deklaratsioon (või avaldus või pöördumine) on poliitilist tahet väljendav dokument, mis ei sisalda õigusnorme ega ole seega õigusakt. Õigusteoorias (ja rahvusvahelises praktikas) tähistatakse selliseid dokumenteeriti kahe- või mitmepoolseid poliitilisi kokkuleppeid harilikult ingliskeelse terminiga Memorandum of Understanding (vastastikuse mõistmise memorandum) ehk lühendatult MoU (nt EV Haridus- ja Teadusministeeriumi ja Soome Vabariigi Haridus- ja Kultuuriministeeriumi vaheline IKT hariduses kasutamise vastastikuse mõistmise memorandum; EV Haridus- ja Teadusministeeriumi ja Ameerika Ühendriikide Riigidepartemangu vaheline Fulbrighti akadeemilist vahetusprogrammi käsitlev vastastikuse mõistmise memorandum (PDF)).
MoUsid ei menetleta välislepinguna. Poliitilise deklaratsiooniga võib esineda või sellega ühineda nii RK (VäSSi § 6 lõike 1 punkt 3), VV (VäSSi § 8 lõike 1 punkt 12) kui ka VM (VäSSi § 9 lõike 2 punkt 4). Riigiasutused ja omavalitsusüksused võivad MoUsid sõlmida oma üldise välissuhtlemispädevuse alusel (VäSSi § 4 lõike 1 punkt 5). Erinevalt välislepingust ja ametkondlikust välislepingust ei tule MoU puhul nii rangelt jälgida, kelle nimel see sõlmitakse. Ministeerium võib sõlmida MoU ka riigi või valitsuse nimel, kui dokumendi sisu jääb üksnes tema valitsemisalasse. Kui aga MoU sisu ületab ühe ministeeriumi pädevuse ja valitsus ei ole küsimust juba muus kontekstis otsustanud (kas õigusakti või muu dokumendi heakskiitmisega), peab ministeerium hankima teiste asjaomaste asutuste kooskõlastused (ametlikud kirjad). Selgelt kahe või rohkema ministeeriumi valitsemisalasse kuuluva või poliitiliselt Eeriti olulist küsimust reguleeriva MoU võib esitada poliitilise seisukoha võtmiseks ka VV istungi päevakorda. Seda teeb MoU ettevalmistanud ministeerium ise (mitte VMi vahendusel), tingimusel, et teiste asjaomaste asutustega on eelnõu kooskõlastatud. MoUsid eristab välislepingutest ja ametkondlikest välislepingutest see, et neid võib sõlmida eri tasandi asutuste vahel, näiteks ühe riigi ministeeriumi ja teise riigi haldusüksuse vahel.
Peale MoUde on poliitiliste deklaratsioonide näiteks on veel rahvusvaheliste nõupidamiste lõppaktid (nt 1975. aasta Euroopa julgeoleku- ja koostöönõupidamise lõppakt), kommünikeed (nt diplomaatiliste suhete sõlmimise ühiskommünikeed, riigiasutuste või kõrgemate ametnike ühisavaldused), lubadused (nt Rahvusvahelise Punase Risti ja Punase Poolkuu konverentsil antud lubadused) jms.
Et MoU ega muu poliitiline deklaratsioon ei ole õigusakt, ei ole selle nende mõistet ka üheski õigusaktis määratletud. Mõiste tuleneb praktikast ja see määratletakse välistamise kaudu (MoU on kokkulepe, mida ei reguleerita rahvusvahelise õigusega). Vahel kasutatakse inglise keeles mõistet soft law (leebe pehme õigus).
Ehkki on küsitav, kas mitteõigusliku dokumendi kohta on üldse adekvaatne kasutada sõna „õigus“ (isegi kui see on „leebe pehme“), siis on hea teada, et MoU ongi üks leebe pehme õiguse vorm (lisaks nt rahvusvaheliste organisatsioonide antavatele soovitustele ja suunistele).
Mis viitab sellele, et tegu on MoUga?
1. Pealkiri. Kui dokumendi pealkiri on MoU, siis harilikult vastab sellele ka sisu. Samas tuleb sellesse suhtuda ettevaatlikult, sest vahel võib ka lepingu pealkiri olla MoU ning MoU pealkiri kokkulepe.
2. Sõnaselgelt on kirjas: „MoU ei loo õigusi ega kohustusi rahvusvahelise õiguse alusel” (This MoU memorandum does not create rights and obligations under international law); „MoU ei ole õiguslikult siduv” (This MoU memorandum is not legally binding); „MoU täitmisel ei minda vastuollu riigisisese või rahvusvahelise õigusega” või “Vastuolu korral lähtutakse riigisisesest või rahvusvahelisest õigusest” (This MoU memorandum is not intended to conflict with national or international law; In case of conflict, national or international law will take precedence over the terms of the MoUmemorandum).
3. Keelekasutus. Inglise keeles on välja kujunenud nn lepingukeel (ingl k treaty language) ja MoU keel – koos kindlate väljenditega.
Agree Accept/approve/decide
Enter into force Come into operation / come into effect / be effective
4. Registreerimine ÜRO põhikirja artikli 102 alusel. Kui dokumendis on märgitud, et seda ei registreerita ÜRO põhikirja artikli 102 alusel, on alust arvata, et poolte tahe on sõlmida MoU, mitte leping. Kui MoU on ÜROs registreeritud lepinguna, on alust arvata, et tegu ongi lepinguga, ehkki registreerimine ei muuda MoUd lepinguks, kui sisu sellele siiski ei vasta.
5. Vaidluste lahendamise säte. Kui dokumendis on märgitud, et kõik vaidlused lahendatakse läbirääkimiste teel ega pöörduta kohtusse või vahekohtusse, on alust arvata, et poolte tahe on sõlmida MoU, mitte leping.
Paljudes valdkondades on asutustel vaba valik, kas sõlmida õiguslikult siduv kokkulepe (leping) või MoU. Tuleb aga silmas pidada seda, et MoUga ei saa võtta kohustusi, mis läheksid vastuollu õigusaktidega – sellised kohustused ei oleks täidetavad. Kui seadus nõuab tegevuse aluseks välislepingut, tuleb sõlmida leping, mitte MoU (nt välismaalaste seaduse § 104 lõige 1: “Eestis ajutiselt viibiv välismaalane võib Eestis töötada, kui tema Eestis töötamine on registreeritud või kui tema Eestis töötamise õigus tuleneb vahetult seadusest või Riigikogu ratifitseeritud välislepingust” riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse § 35 lõige 4: „Välisriigile /…/ võivad riigisaladust edastada /…/ välislepingu alusel“; kriminaalmenetluse seadustiku § 433 lõige 2: „Rahvusvahelises kriminaalmenetlusalases koostöös lähtutakse käesolevast peatüki sätetest, kui EV välislepingutes /…/ ei ole ette nähtud teisiti.“)
II. VÄLISLEPINGU SÕLMIMISE ALGATAMINE
Mida tähendab välislepingu sõlmimise algatamine?
Millal ja kuidas esitada VMile välislepingu sõlmimise algatamise ettepanek?
Kuidas VM välislepingu sõlmimise algatab?
VäSSi § 12. Välislepingu sõlmimise algatamine
Välislepingu sõlmimise algatamine tähendab otsustust alustada lepingu sõlmimise ettevalmistamist. Sellise otsuse tegemise õigus on VäSSi § 12 lõike 1 kohaselt VMil, mis tähendab, et ühegi välislepingu sõlmimist ei hakata ette valmistama ilma VMi teadmata ja nõusolekuta. See on vajalik, sest VMil kui EV välissuhtlemist koordineerival asutusel peab olema ülevaade sellest, milliste välislepingute sõlmimist parasjagu ette valmistatakse.
Kui välislepingu sõlmimise algatamist peab vajalikuks muu ministeerium, siis teeb ta oma ettepaneku VMile (lihtsuse huvides ei ole juhendis Riigikantseleid alati eraldi nimetatud, kuid kõik, mis on öeldud ministeeriumide kohta, kehtib ka Riigikantselei kohta, kui leping kuulub Riigikantselei pädevusse). Ettepanek edastatakse VMile ametliku kirjaga või e-kirjaga VMi juriidilise osakonna ametnikule (igal ministeeriumil on oma kontaktisik, kellega lepitakse kokku need küsimused, mida pole vaja lahendada asutuste juhtide kirjavahetusega). Välislepingu sõlmimise algatamise ettepanek võib sisalduda ka VMi ja muu ministeeriumi ametnike kohtumise protokollis. Kui välislepingu sõlmimise algatamist peab vajalikuks ministeeriumi hallatav asutus, siis teeb tema VMile ettepaneku lepingu sõlmimise algatamiseks selle ministeeriumi kaudu, kelle valitsemisalas ta on.
Välislepingu sõlmimise algatamise erinevad võimalused on järgmised:
1) VM või muu ministeerium leiab, et teatud riigiga tuleb mingis vallas suhteid reguleerida välislepinguga. Ministeerium esitab välislepingu sõlmimise algatamise ettepaneku VMile. VM esitab diplomaatiliste kanalite kaudu (noodiga või kohtumisel teise riigi esindajaga) välisriigile ettepaneku asuda läbirääkimistesse lepingu ühiseks väljatöötamiseks või esitab juba olemasoleva lepingu eelnõu. Ministeerium võib läbirääkimiste alustamise ettepaneku ja lepingu eelnõu edastada välisriigile ka ise, kui ta on sellest teavitanud VMi ja saanud VMi nõusoleku.
Selles punktis käsitletud juhul algatab VM lepingu sõlmimise niisiis välisriigile ettepaneku edastamise või teisele ministeeriumile selleks nõusoleku andmisega;
2) välisriik esitab lepingu sõlmimise ettepaneku Eesti VMile, kes edastab ettepaneku ja lepingu eelnõu ministeeriumile või ministeeriumidele, kelle valitsemisala lepingus käsitletakse, ning küsib nende arvamust lepingu sõlmimise vajaduse ja edastatud eelnõu kohta. Ministeerium kaalub, kas EV peab vajalikuks sellist lepingut sõlmida ja edastab oma seisukoha VMile, kes omakorda edastab selle välisriigile. Kui seisukoht on positiivne, tähendab vastuse edastamine välislepingu sõlmimise algatamist. Kui välisriik esitab välislepingu sõlmimise algatamise ettepaneku otse muule ministeeriumile kui VM, küsib muu ministeerium sõlmimise algatamiseks VMi nõusolekut (vt punkti 1);
3) mitmepoolse välislepingu (nt konventsiooni) puhul esitab selle sõlmimisest huvitatud ministeerium ettepaneku VMile. Kui VMi vastus on positiivne, tähendab see lepingu sõlmimise algatamist ja ministeerium võib alustada lepingu sõlmimise ettevalmistamist (lepingu tõlkimine eesti keelde, seletuskirja koostamine jms – vt III ptk „Välislepingu sõlmimise ettevalmistamine”);
4) rahvusvaheline organisatsioon või muu rahvusvahelise õiguse subjekt kutsub EVd üles saama välislepingu osaliseks. Kui VMil ei ole kaalukaid põhjusi välislepingu sõlmimise vastu, edastab ta üleskutse ministeeriumile, kelle valitsemisalas leping on, koos ettepanekuga kaaluda sõlmimist. Kui ministeeriumi otsus on positiivne, asub ta lepingu sõlmimist ette valmistama ja teatab sellest VMile. VM teavitab vajaduse korral rahvusvahelist organisatsiooni lepingu sõlmimise algatamisest. Rahvusvaheline organisatsioon võib teha lepinguosaliseks saamise ettepaneku ka ministeeriumile otse. Sel juhul küsib ministeerium VMilt sõlmimise algatamiseks nõusolekut;
5) EV (kas koos rahvusvahelise organisatsiooni teiste liikmesriikidega või eraldi) leiab, et teatavat rahvusvahelise elu külge on vaja reguleerida lepinguga ning teeb ettepaneku alustada mitmepoolse lepingu väljatöötamist või muutmist. Sellise ettepaneku edastab teistele riikidele või rahvusvahelisele organisatsioonile VM.
VMil on õigus sõlmimise algatamisest ka keelduda. Kui VMil on kaalukaid põhjusi sõlmimise algatamise vastu, annab ta sellest huvitatud ministeeriumile teada.
III. VÄLISLEPINGU SÕLMIMISE ETTEVALMISTAMINE
Kuidas annab VM nõusoleku, et muu ministeerium võib juhtida välislepingu sõlmimise ettevalmistamist?
Kuidas kaasatakse VMi esindaja välislepingu sõlmimise ettevalmistamisse?
Kes kaasatakse veel välislepingu sõlmimise ettevalmistamisse? Kes seda otsustab?
Mis juhul, miks ja kuidas moodustatakse välislepingu sõlmimise ettevalmistamiseks töörühm või VV korraldusega komisjon või delegatsioon?
Mis on parafeerimise õigus?
Mis on välislepingu sõlmimise tasand ja viis?
Mida lepinguga teha – kirjutada alla, sõlmida kirjade või nootide vahetamise teel, kiita heaks, ratifitseerida või ühineda?
Mis materjalid esitatakse VMile?
Mida tähendab materjalide nõuetekohasus?
Milline peab olema välislepingut käsitleva riigisisese õigusakti eelnõu?
Millised on nõuanded tõlke kohta?
Millised on nõuanded seletuskirja koostamise kohta?
Kuidas otsustatakse reservatsioonide ja deklaratsioonide tegemine?
Milline on VMi pädevus välislepingu materjalide läbivaatamisel?
Mida tähendab välislepingu heakskiitmine VVs?
Keda peab volitama välislepingule alla kirjutama? Kellel on selleks ametikohajärgne õigus? Kuidas tehakse volikirju?
Kuidas korraldatakse allakirjutamist?
Mis on välislepingu teksti vastuvõtmine?
VäSSi § 13. Välislepingu sõlmimise ettevalmistamine
Välislepingu sõlmimise ettevalmistamine on algatamisele järgnev samm. Olenevalt sellest, kas töötatakse välja täiesti uus leping või ühinetakse rahvusvaheliselt juba vastu võetud lepinguga, on ka ettevalmistavad sammud erinevad. Esimesel puhul tuleb alustada lepingu teksti üle läbirääkimiste pidamise ja teksti koostamisega, teisel puhul aga olemasoleva lepingu teksti analüüsimise ja tõlkimisega.
Välislepingu sõlmimise ettevalmistamist juhib VM või VMi nõusolekul muu ministeerium, kaasates VMi esindaja. VM annab muule ministeeriumile nõusoleku juhtida lepingu sõlmimise ettevalmistamist samal ajal, kui välislepingu sõlmimine algatatakse. Tavaliselt on nõusoleku andmine vaikiv: kui VM on nõus lepingu sõlmimise algatamisega, on antud ka nõusolek selleks, et muu ministeerium võib sõlmimise ettevalmistamist juhtida.
VM ise juhib lepingu sõlmimise ettevalmistamist harva – üldjuhul teeb seda ikka ministeerium, kelle valitsemisalasse leping kuulub. Nii nagu iga ministeerium töötab ise välja oma valitsemisala käsitlevate õigusaktide eelnõud, on ka välislepingutega. VMi esindaja on ministeeriumidele sõlmimise ettevalmistamisel abiks. Tema kaasamise eesmärk on saavutada edukaks välissuhtlemiseks vajalik ühtsus ja koordineeritus. Kui VM kaasatakse välislepingu sõlmimise ettevalmistamisse suhteliselt hilises staadiumis, näiteks alles välislepingut kooskõlastades või isegi juba lepingut VV-le esitades, on oht, et leping on sõlmimiseks ette valmistatud puudulikult. VMi kaasamiseks on mitmeid mooduseid. Näiteks kui välislepingu ettevalmistamiseks otsustatakse moodustada töörühm või delegatsioon, siis lisatakse sellesse ka VMi esindaja. Samas on võimalik, et VMi ametnikud vaid nõustavad lepingu ettevalmistajat tekkivates küsimustes. Küsimuse, millist VMi kaasamise moodust kasutada, otsustavad lepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtiv ministeerium ja VM ühiselt välislepingu sõlmimise algatamise ajal. Otsustamine ei pea toimuma ministrite ametliku kirjavahetuse kaudu. Piisab e-kirjade vahetamisest VMi juriidilise osakonna ja muu ministeeriumi asjaomaste ametnike vahel. VMi juriidilises osakonnas on igal ministeeriumil oma kontaktisik, kellega lepitakse kokku need küsimused, mida pole vaja lahendada asutuste juhtide kirjavahetusega.
Välislepingu sõlmimise ettevalmistamisse tuleb kaasata peale ettevalmistamist juhtiva ministeeriumi ja VMi ka teisi ministeeriume, kelle valitsemisala lepingus käsitletakse, ja muid asjaomaseid valitsusasutusi. Keda kaasata, otsustab lepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtiv ministeerium.
Välislepingu sõlmimist ettevalmistava asutuse juht võib soovi korral moodustada VäSSi § 13 lõike 3 alusel käskkirjaga töörühma, kelle ülesanne on leping sõlmimiseks ette valmistada. Töörühma ülesannete hulka võivad kuuluda lepingu eelnõu ettevalmistamine, teise lepingupoole ettepanekute läbivaatamine, seletuskirja kavandi koostamine jmt. Töörühma moodustamine hõlbustab ka hilisemat lepingu sõlmimise õigusakti (seadus või VV korraldus) kooskõlastamist valitsusasutuste vahel. Miski ei keela töörühmal täitmast ka läbirääkimisdelegatsiooni ülesandeid.
Komisjon või delegatsioon moodustatakse VV korraldusega eelkõige teise poolega lepingu üle läbirääkimiseks, samuti võib ta täita ka eelmises lõigus nimetatud töörühma ülesandeid. Näide: VV 22. detsembri 2011 korraldus „Valitsusdelegatsiooni moodustamine majandusliidu tugevdamise lepingu läbirääkimisteks“.
Välislepingu sõlmimise ettevalmimiseks moodustatava valitsuskomisjoni või - delegatsiooni moodustamise korralduse eelnõu koostab sõlmimise ettevalmistamist juhtiv ministeerium ja esitab selle VMi kaudu VV istungi päevakorda (nagu ka välislepingute eelnõud).
Millal moodustada välislepingu sõlmimise ettevalmistamiseks valitsusdelegatsioon, millal mitte? Selle vajaduse üle otsustamisel tuleb kindlaks teha, kas:
1) üritusel osalemiseks on vajalik VV volituse olemasolu või piisab ka asjaomase ministri või välisministri volitusest. [Välislepingu sõlmimise ettevalmistamise ürituse all võib silmas pidada kahe- või mitmepoolseid läbirääkimisi, osalemist rahvusvahelisel konverentsil, mille raames töötatakse välja uut lepingut, jms]. Selleks tuleb tutvuda ürituse töökorra, päevakorra või saadetud kutsega, kus üldjuhul on kirjas, millist volitust on delegaadil üritusel EV esindamiseks vaja;
Kindlasti on vaja moodustada valitsusdelegatsioon ning saada VV volitus juhul, kui kohtumisel lepitakse kokku lepingu tekstis ning neile kirjutatakse ka sealsamas alla. Korralduse seletuskirjas selgitatakse sel juhul lepingute võimalikku sisu ning esitatakse Eesti seisukohad läbirääkimisteks. Vt näiteks VV korraldus „Valitsusdelegatsiooni moodustamine Ülemaailmse Postiliidu 26. kongressil osalemiseks ja volituse andmine“.
2) üritusel langetatavad otsused toovad EV-le kaasa varalisi või muid kohustusi, mille võtmise otsustamine ületab ministeeriumide valitsemisala piirid ning vajab VV kinnitust (nt VV korraldus „Läbirääkimiste alustamine Eesti Vabariigi liitumiseks Rahvusvahelise Arenguassotsiatsiooniga ja osalemiseks selle 15. rahastamisvoorus”). Seda punkti tuleb eristada olukorrast, kui üritusel on kavas lepingu allakirjutamine. Siis ei piisa delegatsiooni moodustamisest, vaid tuleb lepingu eelnõu VVs heaks kiita ja anda allakirjutamiseks volitus (ingl k full powers).
Kui VV volituse olemasolu pole ülaltoodust lähtudes vajalik, kuid asjaomase ministri volitusest ei piisa, kuna rahvusvaheliselt nõutakse välisministri volitust, on vaja vormistada asjaomase ministri kiri välisministrile, milles palutakse moodustatavale delegatsioonile välisministri volitust. Samuti edastatakse üritust tutvustavad dokumendid ja seletuskiri. Seletuskirjast peab selguma üritusest osavõtu eesmärk ja ürituse tähtsus EV-le, delegatsiooni juhi ja liikmete nimed, nende ametinimetused ning üritusel osalemise kulud ja nende katteallikad. Edastatud dokumentidele tuginedes on VMi ülesanne koostada asjakohane volikiri (ingl k credentials), lähtudes VäSSi § 9 lõike 2 punktist 7.
Volikirja taotlemisel tuleb tähelepanu pöörata ka ajafaktorile. Kui VM, olles tutvunud asjaomase ministri kirjaga, üritust tutvustavate dokumentide ja seletuskirjaga, leiab, et delegatsiooni moodustamiseks on siiski vaja VV korraldust, tuleb nimetatud materjal esitada kehtestatud korras VV istungile.
VäSSi § 13 lõikes 3 on sätestatud ka lepingu parafeerimise volituse andmine. Parafeerimine (pr k le paraphe; ingl k initialling) tähendab töörühma, komisjoni või delegatsiooni juhi nimetähtede kirjutamist lepingu eelnõu igale leheküljele. Parafeerimisega ei võeta riigile otseseid kohustusi, küll aga kinnitatakse, et läbirääkimiste tulemusena on jõutud kõiki pooli rahuldava tekstini, mida loetakse lõplikuks. Parafeerimise volituse võib anda komisjoni esimehele või delegatsiooni juhile kohe selle moodustamise ajal või ka hiljem lepingu üle peetavate läbirääkimiste käigus. Töörühma juhile võib VV anda volituse parafeerimiseks, kui töörühma moodustanud minister või riigisekretär on sellise ettepaneku VV-le teinud ning viimane peab volituse andmist vajalikuks. Asjaomase VV korralduse eelnõu koostab sõlmimise ettevalmistamist juhtiv ministeerium ja esitab selle VMi kaudu VV istungi päevakorda (nagu ka välislepingute eelnõud).
Näide: Valitsusdelegatsiooni moodustamine läbirääkimiste pidamiseks salastatud teabe kaitse kokkulepete üle
Välislepingu sõlmimise ettevalmistamise käigus lepitakse teiste lepinguosalistega kokku ka selle sõlmimise tasand ja viis. Tasandi määramise puhul lepitakse teise poolega (või teiste lepinguosalistega) kokku lepingule allakirjutamise tasand (kas seda teevad ministrid, peaministrid, presidendid, suursaadikud või muud riigiametnikud). Välislepingu sõlmimise viisi all peetakse silmas allakirjutamist, kirjade või nootide vahetamist, ratifitseerimist, heakskiitmist või ühinemist.
Iga konkreetse välislepingu puhul tuleb riigisiseste sammude tuvastamiseks lähtuda just selle lepingu lõppsätetest. Lõppsätetes on tavaliselt ette nähtud, kas lepingule saab alla kirjutada, seda heaks kiita, ratifitseerida või sellega ühineda. Samuti võib lepingu sõlmida kirjade või nootide vahetamise teel. Lepingu sõlmimine võib olla nii ühe- kui ka kaheetapiline (vt „Mis on välislepingu sõlmimine?“).
VäSSi § 14. Välislepingu materjalide esitamine Välisministeeriumile
Kui välislepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtinud ministeerium on koostanud vajalikud dokumendid – nn paketi, mis koosneb lepingu sõlmimist käsitleva riigisisese õigusakti (seadus või VV korraldus) eelnõust, seletuskirjast ning lepingu tekstidest eesti ja võõrkeeles, – esitatakse eelnõu asjaomastele ministeeriumidele kooskõlastamiseks. Asjaomased ministeeriumid on need, kellele on eelnõus ette nähtud kohustusi või kelle valitsemisala või ülesandeid esitatav eelnõu puudutab. (Samuti tuleb eelnõu kooskõlastada üleriigiliste kohaliku omavalitsuse üksuste liitudega, kui eelnõu puudutab omavalitsuse õigusi, kohustusi ja ülesandeid või kohaliku elu korraldust.) VMiga tuleb välislepingu sõlmimist käsitleva õigusakti eelnõu kooskõlastada alati. Seaduseelnõu kooskõlastatakse esmalt n-ö suurel ringil ja seejärel Justiitsministeeriumiga eraldi (VV reglemendi § 6 lõiked 1 ja 5).
Kui kooskõlastajad on oma märkused teinud, viimistleb vastutav ministeerium nende põhjal paketti ja edastab eelnõu seejärel VMile VV-le esitamiseks.
VäSSi §-s 14 on kindlaks määratud, millised materjalid peab välislepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtinud ministeerium edastama VMile, kes esitab need VV-le. Nõuetekohaste materjalide all mõeldakse eelkõige neid, mis vastavad järgmistes aktides kehtestatud nõuetele: VV 22. detsembri 2011 määrusega nr 180 vastuvõetud Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri (edaspidi HÕNTE eeskiri) ja VV 13. jaanuari 2011 määrusega nr 10 vastuvõetud VV reglement.
Välislepingut käsitlev riigisisene õigusakt on kas VV korraldus või seadus. Seaduseelnõu kohustuslikud elemendid on kehtestatud HÕNTE eeskirja §-s 20, korralduse eelnõu koostamisel võib võtta aluseks HÕNTE eeskirja § 55 (määruse eelnõu elemendid).
Välislepingut käsitlev riigisisene õigusakt pealkirjastatakse ja sõnastatakse selle järgi, milline võimalus on lepingus ette nähtud. VäSSi § 6 lõike 1 punkti 2 kohaselt võib RK välislepingu ratifitseerida kas ratifitseerimise, heakskiitmise, ühinemise või muu seaduse vastuvõtmisega. Kui lepingu sõlmib VV, tulevad kõne alla heakskiitmine või ühinemine, sest VV lepinguid ei ratifitseeri. Välislepingu sõlmimist käsitleva VV korralduse õigusliku alusena märgitakse korralduse eelnõus alati VäSSi § 16.
Välislepingut käsitlev seaduseelnõu ei tohi sisaldada „tavaliste” Eesti seaduste muutmise või kehtetuks tunnistamise sätteid, sest välislepinguid käsitlevaid seaduseelnõusid arutatakse RK kodu- ja töökorra seaduse § 115 kohaselt RKs kahel lugemisel, muid seaduseelnõusid aga kolmel.
Näiteid välislepingut käsitleva VV korralduse eelnõu tüüpilistest sätetest:
1. Kiita heaks EV valitsuse ja Venemaa Föderatsiooni valitsuse piirkondadevahelise ja piiriülese koostöö edendamise kokkuleppe eelnõu. [HÕNTE eeskirja § 29 lõike 1 järgi kirjutatakse seaduse pealkiri väikese algustähega ja ilma jutumärkideta. Kui pealkiri on pikk ja muust tekstist raskesti eristatav, võib tekstis seaduse pealkirja tähistada jutumärkidega ja kirjutada suure algustähega. Samad reeglid kehtivad analoogia põhjal välislepingute pealkirjade kohta.]
2. Volitada regionaalministrit kirjutama VV nimel alla punktis 1 nimetatud kokkuleppele. [Kelle nimel volitatakse isikut lepingule alla kirjutama, tuleneb sellest, kas tegu on riikide- või valitsustevahelise lepinguga (vt lepingu pealkirja). Korralduse eelnõusse märgitakse allakirjutaja ametinimetus, mitte isiku nimi, et vältida korralduse muutmise vajadust, kui ametikandja vahetub.]
Kiita heaks „Vaimse kultuuripärandi kaitse konventsioon”, mis on vastu võetud 17. oktoobril 2003. aastal Pariisis [Lepingu vastuvõtmise või koostamise kuupäev lisatakse korraldusse sellises sõnastuses, nagu on märgitud lepingu lõpus enne allkirjakohti.]
1. Ühineda „Rahvusvahelistes äritehingutes välisriigi ametiisikule altkäemaksu andmise vastu võitlemise konventsiooniga”, mis on vastu võetud 21. novembril 1997. aastal Pariisis.
2. Ühinemisel teatada, et konventsiooni artiklis 11 ettenähtud pädev asutus on Justiitsministeerium. [Kui lepingus on ette nähtud, et osalisriik peab teatama mõne küsimuse eest vastutava asutuse, tuleb see asutus määrata lepingu sõlmimise õigusaktis.]
Näiteid välislepingut käsitleva seaduseelnõu tüüpilistest sätetest:
§ 1. Ühineda juurdelisatud ÜRO ja temaga liitunud isikkoosseisu ohutuse konventsiooniga, mis on koostatud 1994. aasta 9. detsembril New Yorgis. [VV õigusaktides kasutatakse kuupäevade kirjutamisel järjestust „kuupäev, kuu, aasta”, RKs eelistatakse järjestust „aasta, kuu, kuupäev”.]
§ 2. Teha konventsiooni artikli 10 lõike 2 alusel deklaratsioon, mille kohaselt EV kehtestab oma jurisdiktsiooni Eesti kodaniku vastu toime pandud kuriteo üle.
Ühineda bioloogilise mitmekesisuse konventsiooni geneetilistele ressurssidele juurdepääsu ja nende kasutamisest saadava tulu õiglase ja erapooletu jaotamise Nagoya protokolliga, mis on vastu võetud 2010. aasta 29. oktoobril Nagoyas (ELT L 150, 20.05.2014, lk 234–249).
1 ELT L 262, 9.10.2007, lk 8–25.
§ 2. Kiita heaks juurdelisatud Maailma Terviseorganisatsiooni põhikiri, mis on koostatud 1946. aasta 22. juulil New Yorgis.
§ 3. Kiita heaks juurdelisatud Maailma Terviseorganisatsiooni põhikirja muudatused, mis on vastu võetud kaheksateistkümnenda maailma terviseassamblee 1965. aasta 26. mai otsusega nr WHA 18.48, kolmekümne esimese maailma terviseassamblee 1978. aasta 18. mai otsusega nr WHA 31.18 ning viiekümne esimese maailma terviseassamblee 1998. aasta 16. mai otsusega nr WHA 51.23.
Vahel on otstarbekas määrata välislepingu sõlmimise õigusaktis ka lepingu täitmise eest vastutav asutus. Enamasti on vastutav asutus seesama, kes on lepingu sõlmimiseks ette valmistanud ja kelle valitsemisalasse leping kuulub. Probleemsete kaasuste puhul (kui leping puudutab võrdselt mitme ministeeriumi valitsemisala ja võib ette näha pädevusvaidlusi) tuleks aga kaaluda lepingu täitmise eest vastutava asutuse määramist.
Kui lepingus on sätestatud, et osalisriik peab määrama ühe või teise küsimuse eest vastutava asutuse ja teatama sellest hoiulevõtjale (sisuliselt tegema sellekohase deklaratsiooni), tuleb see asutus samuti määrata lepingu sõlmimise õigusaktis.
ELi lepingu artikli K.3 alusel koostatud infotehnoloogia tollialase kasutamise konventsiooni ja selle protokollidega ühinemise seaduse § 3;
VV korralduse „Kultuuri väljendusvormide mitmekesisuse kaitse ja edendamise konventsiooni heakskiitmine” punkt 2.
Millised on nõuanded välislepingu tõlke kohta?
Välislepingu (või selle eelnõu) tõlkimise eesti keelde korraldab sõlmimise ettevalmistamist juhtiv ministeerium. Lepingu eestikeelne tekst peab vastama eesti kirjakeele normile ja välislepingute tõlkimise tavadele. Eelkõige tuleb lähtuda VMis välja töötatud välislepingu tõlkimise juhendist ja Justiitsministeeriumi kodulehel asuvatest välislepingute korduvväljenditest. Võimaluse piires peaks välislepingu terminoloogia kujundamisel võtma arvesse asjaomaste Eesti õigusaktide terminoloogiat.
RT seaduse § 6 lõike 3 punkti 2 kohaselt on RTs avaldatava välislepingu tõlkimine eesti keelde vandetõlgi pädevuses.
RT seaduse § 2 lõike 3 punkti 2 järgi avaldatakse RTs:
1. sõlmitud välisleping eesti keeles või selle tõlge eesti keelde, kui välislepingu tekst on ainult võõrkeeltes, ja
2. vähemalt ühes tõlgendamise aluseks olevas võõrkeeles.
Seepärast lisab lepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtinud ministeerium sõlmimise õigusakti eelnõule alati nii lepingu eesti- kui ka võõrkeelse teksti. Erandiks on ELTs avaldatavad lepingud. Nende korral piisab, kui eelnõule on lisatud üksnes eestikeelne tekst.
Enne tõlke tellimist tasub alati kontrollida, kas leping pole mitte eesti keeles juba avaldatud ELTs (vt XI ptk „Välislepingu avaldamine”). Kui leping on eesti keeles ELTs avaldatud, siis pole seda vaja tõlkida ega RTs avaldada. Samuti ei ole vaja tõlkida lepingut, mis ei ole veel avaldatud kuid kuulub avaldamisele ELTs, vt näiteks ”Ühelt poolt Euroopa Ühenduse ja tema liikmesriikide ning teiselt poolt Lõuna-Aafrika Vabariigi vahelise lepingu, millega muudetakse kaubandus-, arengu- ja koostöölepingut” ratifitseerimise seadus.
ELi ja liikmesriikide jagatud pädevuses olevate lepingute tõlked eesti keelde valmivad Euroopa Komisjoni tõlketeenistuses, tõlked kinnitavad komisjoni ja ELi Nõukogu keelejuristid. Eesti esindaja lepingu eelnõu väljatöötavas nõukogu töörühmas, ministeeriumide atašeed Eesti alalises esinduses ELi juures ja ka ministeeriumiametnikud Tallinnas peavad tähelepanelikult jälgima, et Brüsselis tehtud tõlge oleks sisuliselt õige ja vastaks eesti keele normidele. Pärast seda, kui lepingut käsitlev ELi õigusakt on vastu võetud või juba ELTs avaldatudki, on eestikeelse tõlke muutmine väga keeruline. Selleks tuleb alustada parandusmenetlust (corrigendum).
Seletuskirja koostamine on üks olulisemaid ettevõtmisi välislepingu sõlmimise ettevalmistamisel. Eeskätt on vaja meeles pidada, et seletuskirja ülesanne on seletada – st iga mõte peab olema nii väljendatud, et see oleks arusaadav ka lepingus käsitletud küsimustesse pühendamata isikutele. Kui seletuskirjas kasutatakse lühendeid, tuleb need esmakordsel nimetamisel lahti kirjutada.
Seletuskirja ülesehitusel tuleb lähtuda HÕNTEst, kus on täpselt kirjas, millised osad peavad seletuskirjas olema ja mida iga osa peab sisaldama.
Seaduseelnõu seletuskirja osi on HÕNTEst eeskirja § 40 lõike 1 kohaselt kümme ja need pealkirjastatakse järgmiselt:
5) eelnõu vastavus ELi õigusele;
HÕNTE käsitleb otsesõnu üksnes seaduste ja VV määruste eelnõusid. Muu eelnõu seletuskirja koostamisel võetakse VV reglemendi § 10 lõike 4 kohaselt aluseks VV kehtestatud normitehnilised nõuded määruse eelnõu seletuskirja kohta. Need nõuded kehtivad seega ka välislepingut käsitleva VV korralduse eelnõu seletuskirjade kohta.
Korralduse eelnõu seletuskirja osi on HÕNTE § 65 põhjal seitse ja need pealkirjastatakse järgmiselt:
3) eelnõu vastavus ELi õigusele;
4) korralduse mõjud;
5) korralduse rakendamisega seotud tegevused, vajalikud kulud ja korralduse rakendamise eeldatavad tulud;
6) korralduse jõustumine;
Isegi kui mõne osa kohta on kirjutada ainult üks lause (nt „Rakendusakte ei ole vaja vastu võtta”; „Eelnõus ei kasutata uusi ega võõrkeelseid termineid”; „Lepingu rakendamisel puudub mõju elu- ja looduskeskkonnale“), peab see sees olema, sest vastasel juhul võib jääda mulje, et osa puudumise põhjus on asjakohase analüüsi tegemata jätmine.
Seletuskirja sissejuhatuses on soovitav esiteks kirjeldada lepingu ajalugu: mis tingis selle väljatöötamise, millal ja kuidas valmis selle tekst. Mitmepoolse lepingu puhul tuleks nimetada osalisriikide arv ja andmed selle kohta, kas ja millal on leping rahvusvaheliselt jõustunud. Kui lepingule on kavas alla kirjutada, siis on sobiv kirjutada, kus ja millal see peaks aset leidma. Oluline on rõhutada ka HÕNTE § 41 lõiget 2, mille kohaselt kirjeldatakse seletuskirja sissejuhatuses kokkuvõtlikult, kasutamata erialakeelt, kavandatava regulatsiooni sisu ja põhjendatakse selle vajalikkust, sealhulgas nimetatakse lahendatav küsimus.
Seaduseelnõu seletuskirja sissejuhatuses tuleb HÕNTE § 41 lõike 4 punkti 5 kohaselt märkida, milline häälteenamus on RKs eelnõu seadusena vastuvõtmiseks vajalik. Tüüpviga on, et kasutatakse väljendit „lihthäälteenamus”. Lähtuda tuleb PSi rakendamise seaduse §-st 3 ja RK kodu- ja töökorra seadusest, kus kasutatakse mõisteid „poolthäälte enamus” ning „RK koosseisu häälteenamus”.
Seletuskirja osas „Seaduse eesmärk” on soovitav käsitleda ka lepingu eesmärki.
Kõige olulisem seletuskirja osa on „Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs”. Lepingu sätteid seletuskirja kopeerida ei ole mõtet. Olulised on lepingu sisuline analüüs (milliseid õigusi ja kohustusi leping riigile toob) ning õiguslik analüüs – kuidas on leping kooskõlas Eesti õigusaktidega (seda tähendabki võrdlev analüüs – võrreldakse lepingut ja Eesti õigust), millise õigusakti millise sätte alusel täidab EV lepinguga võetavaid kohustusi, milline asutus täitmist korraldab ja selle eest vastutab. Seetõttu tasub lepingu lugemisel erilist tähelepanu pöörata väljenditele „lepinguosaline kohustub”, „konventsiooniosaline võtab meetmeid” jne. Lepingu Eesti õigusele vastavuse analüüs on oluline ka seetõttu, et teha kindlaks, kas lepingu rakendamiseks on vaja vastu võtta, muuta või kehtetuks tunnistada Eesti seadusi. Kui vastus on jaatav, tuleb leping PSi § 121 punkti 2 alusel ratifitseerida (vt ka „Kuidas hinnata, kas välislepingu rakendamiseks on tarvis võtta vastu, muuta või tunnistada kehtetuks EV seadusi?“).
Seletuskirja osas „Eelnõu vastavus ELi õigusele” on lisaks asjaomaste ELi õigusaktide loetlemisele otstarbekas käsitleda pädevuse jaotust ELi ja liikmesriikide vahel: kas Eestil kui ELi liikmesriigil on lepingus käsitletud valdkonnas pädevus või kuulub see ELile (ELi ainupädevus) või on tegu ELi ja liikmesriikide jagatud pädevusega.
Sama oluline kui „Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs” on alati ka varaliste kohustuste punkt. Peab olema täpselt selge, millised varalised kohustused lepingu sõlmimisest tekivad ja millest need kulud kaetakse. Varalise kohustusena võib käsitada ka saamata jäänud tulu, kui selle suurus on hinnatav.
Näide VV korralduse „„EV ja Moldova Vabariigi vahelise viisataotluste läbivaatamise eest riigilõivust loobumise kokkuleppe” eelnõu heakskiitmine” eelnõu seletuskirjast:
Statistika näitab, et 2006. aasta algusest alates kuni septembri lõpuni taotles Eesti viisat 333 Moldova kodanikku. Kokku moodustas nende viisataotluste riigilõiv 2006. aastal umbes 105110 krooni, mis edaspidi jääb riigituludesse saamata.
Kulude suurusest ja sellest, kas nende katmiseks vajalikud vahendid on riigieelarves ette nähtud, oleneb ka lepingu ratifitseerimise vajadus (vt „Millal on varaliste kohustuste võtmine ratifitseerimise aluseks?“).
Seletuskirjas esitatud väited peavad olema põhjendatud. Vältida tuleb paljasõnalist konstateerimist à la „Eelnõu on kooskõlas Eesti ja ELi õigusega“, „Lepingu sõlmimine ei too kaasa varalisi kohustusi”. Seletuskirjast peab nähtuma, kuidas on niisugustele järeldustele jõutud.
Seletuskirja osas „Seaduse/korralduse jõustumine” on otstarbekas käsitleda nii seaduse või korralduse jõustumist kui ka lepingu jõustumist.
Reservatsioonid ja deklaratsioonid peavad olema sõnastatud välislepingu sõlmimise õigusaktis. Seletuskirjas (osas „Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs”) tuleb põhjendada nende tegemise vajadust. Kui reservatsiooni või deklaratsiooni tegemise võimalus on lepingus ette nähtud, kuid seda ei kasutata, tuleb ka seda seletuskirjas põhjendada.
Teatavate deklaratsioonide tegemine on vahel ka kohustuslik.
Näide: Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni (ILO) töölevõetava isiku vanuse alammäära konventsiooni (nr 138) artikli 2 lõikes 1 on sätestatud, et liikmesriik, kes ratifitseerib konventsiooni, teatab ratifitseerimiskirjale lisatud deklaratsioonis töölevõetava isiku vanuse alammäära oma territooriumil ja sellel registreeritud sõidukitel. Konventsiooni ratifitseerimise seaduse §-s 2 sätestati seetõttu: ILO konventsiooni nr 138 artikli 2 lõike 1 alusel deklareerib EV, et tema territooriumil ja sellel registreeritud sõidukitel töölevõetava isiku vanuse alammäär on 15 aastat.
VäSSi § 15. Välisministeeriumi pädevus välislepingu materjalide läbivaatamisel
VäSSi §-s 15 on sätestatud VMi pädevus §-s 14 nimetatud materjalide läbivaatamisel ja VV-le esitamisel. Kui välislepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtinud ministeerium esitab välislepingu materjalid VMile, kontrollib viimane kõigepealt esitatud materjalide vastavust õigusaktides kehtestatud nõuetele.
Kui materjalid vastavad nõuetele, esitab VM need VV-le materjalide saabumisest arvates 30 päeva jooksul. Praktikas pole aga harvad juhud, kus VMil tuleb ettevalmistatud materjalid esitada VV-le heakskiitmiseks erandkorras veelgi kiiremini, seda eriti juhtudel, kui mõne välisvisiidiga seoses on selgunud võimalus või vajadus lepingu allakirjutamiseks või lepingu jõustamiseks. Kui lepingu ettevalmistaja soovib, et VM esitaks küsimuse erakorraliselt VV istungi päevakorda, tuleb esituskirjas või muul viisil teatada VMile erakorralisuse põhjendus:
1) miks on vajalik küsimuse kiire arutamine;
2) miks ei olnud võimalik eelnõu esitada piisavalt varakult;
3) millised võivad olla tagajärjed, kui küsimust ei arutata kiireloomulisena.
Küsimuse esitamine VV istungi päevakorda erakorralisena tähendab seda, et istungini on jäänud vähem kui seitse kalendripäeva (vt VV reglemendi § 11).
Kui esitatud materjalides on puudusi, määrab VM lepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtinud ministeeriumile puuduste kõrvaldamise tähtaja ning esitab materjalid VV-le puuduste kõrvaldamisest arvates 30 päeva jooksul. Kui materjalide esitaja puudusi ei kõrvalda, saadab VM materjalid tagasi. Eriti mahuka eelnõu korral võib VM pikendada VV-le esitamise 30päevast tähtaega, teatades sellest materjalid esitanud ministeeriumile. Kui tegu on väiksemate puudustega, võib need kõrvaldada ka VM ise. Millist varianti kasutatakse, otsustavad VM ja eelnõu ettevalmistanud ministeerium koostöös.
VäSSi § 15 lõikes 5 on ette nähtud võimalus teha VV heakskiidetud, kuid allakirjutamata välislepingu eelnõu teksti või vastuvõetud välislepingu tõlke teksti parandusi, mis ei muuda lepingu sisu ega mõtet. Säte on lisatud eelkõige praktilistest kaalutlustest lähtudes. Kuna VV heakskiidetud lepingu teksti ei saa üldjuhul enam muuta, siis on vaja sätestada seaduses erand, millega kooskõlas on võimalik parandada hiljem avastatud keelevigu ja ebatäpsusi. Selle sätte alusel tehtud muudatustest peab VM teatama Riigikantseleile, lepingu ettevalmistamist juhtinud ministeeriumile ning vajaduse korral ka teistele ministeeriumidele.
VäSSi § 16. Välislepingu heakskiitmine Vabariigi Valitsuses
Kui VM on sõlmimiseks ettevalmistatud välislepingu materjalid läbi vaadanud, esitab ta need VV-le, kes peab välislepingu heaks kiitma. VäSSi §-s 16 rõhutatakse, et mitte ühtki välislepingut ei sõlmita ilma VV heakskiiduta. Kui lepingu sõlmimine kuulub VV pädevusse, toimub heakskiitmine VV korralduse vastuvõtmisega. Kui välislepingu sõlmimise peab otsustama RK, väljendub VV heakskiit istungi protokolli märgitavas otsuses: nõustuda välislepingu sõlmimist käsitleva seaduseelnõuga.
VäSSi § 17. Välislepingu allakirjutamise volitused
VäSSi § 17 eesmärk on loetleda isikud, kes võivad ex officio (ametikoha järgi) ja volikirja esitamata välislepingule alla kirjutada. Lähtudes Viini konventsioonist ja rahvusvahelisest praktikast, on see õigus VP-l kui riigipeal, peaministril ja välisministril.
Ka diplomaatilise esinduse juhi õigus ex officio ja volikirja esitamata välislepingule alla kirjutada tuleneb Viini konventsioonist. Tuleb aga tähele panna, et diplomaatilise esinduse juht võib ilma volikirja esitamata alla kirjutada üksnes lepingule, mis sõlmitakse riigi või rahvusvahelise organisatsiooniga, mille juurde ta on akrediteeritud. Kui leping sõlmitakse küll rahvusvahelise organisatsiooni egiidi all, kuid selle liikmesriikide vahel, on esinduse juhti vaja VV korraldusega eraldi volitada ja vormistada talle volikiri (Näited: VV korralduse „„ELi ja selle liikmesriikide ning Brasiilia Liitvabariigi vahelise lennutranspordilepingu“ eelnõu heakskiitmine ja volituse andmine“ punkt 2; VV korralduse „„Euroopa Nõukogu rahapesu ning kriminaaltulu avastamist, arestimist ja konfiskeerimist ning terrorismi rahastamist käsitleva konventsiooni“ heakskiitmine ja volituse andmine“ punkt 2).
Muud isikud võivad välislepingule alla kirjutada VV volitusel peaministri või välisministri allakirjutatud ning VMis registreeritud volikirja ulatuses. Volikirja (ingl k full powers) vormistab VM VV korralduse põhjal, millega volitatakse isikut lepingule alla kirjutama.
Kui lepingus on ette nähtud, et lepingule võib alla kirjutada ratifitseerimistingimusega või -tingimuseta, tuleb VV korralduses märkida, kumba võimalust EV kasutab.
Näide: Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni protokolli nr 16 heakskiitmine ja volituse andmine
Kui sõlmitakse kahepoolne leping, valmistab kumbki pool ise ette oma lepingukausta nn oma alternaatidega. Eesti alternaat tähendab lepinguteksti, milles Eesti on nimetatud enne teist lepingupoolt. Eristatakse väikest ja suurt alternaati. Väikse alternaadi korral nimetatakse Eestit esimesena lepingu pealkirjas, preambulis ja allkirjade kohal; samuti nimetatakse eesti keelt esimesena lepingu sõlmimise keelte loetelus (nt „kokkulepe on sõlmitud eesti, kreeka ja inglise keeles”). Suure alternaadi korral on Eesti ja Eestiga seonduv esimesena nimetatud läbi kogu lepinguteksti. Eelistatav on väike alternaat, sest suure alternaadi korral võib muutuda ka sätete numeratsioon ja see raskendab hilisemat viitamist.
Eesti lepingukausta valmistab ette VM. Lepingutekst (nii mitmes keeles, kui leping sõlmitakse) trükitakse spetsiaalsele lepingupaberile ja köidetakse Eesti lipu värvides paelaga riigivapiga lepingukausta. Kui allakirjutamistseremoonia korraldab muu ministeerium, saab ta VMilt enne seda lepingukausta ja volikirja. Volikiri vahetatakse teise lepingupoole allakirjutaja volikirja vastu. Allkirjadega lepingukaust ja teise lepingupoole allakirjutaja volikiri tagastatakse sel juhul VMile, sest kõigi Eesti kahepoolsete lepingute originaalid säilitatakse VMi arhiivis.
Mitmepoolsele lepingule allakirjutamine toimub lepingu hoiulevõtja (üldjuhul mõne rahvusvahelise organisatsiooni) juures. Lepingu allkirjadega originaal jääb sel juhul hoiulevõtja arhiivi, riigid saavad lepingu tõestatud koopia ja allakirjutamise protokolli.
VäSSi § 18. Välislepingu teksti vastuvõtmise volitused
Mõistet „välislepingu teksti vastuvõtmine“ (ingl k adoption) kasutatakse mitmepoolsete lepingute puhul. See tähendab, et läbirääkimistel osalenud riigid on jõudnud lepingu eelnõu tekstis kokkuleppele (toiming sarnaneb kahepoolse lepingu parafeerimisega). VäSSi §-s 18 on käsitletud välislepingu teksti vastuvõtmise volitusi. Viini konventsiooni kohaselt on teksti vastuvõtmiseks vajalik kõigi lepingut ette valmistanud riikide nõusolek. Üldjuhul võetakse välislepingu tekst vastu rahvusvahelisel konverentsil, rahvusvahelises organisatsioonis või selle allasutuses. Sel juhul vajab lepingu teksti vastuvõtmine kahe kolmandiku riikide toetust, kui ei ole kokku lepitud teisiti. Seega on põhjendatud, et isik, kes on volitatud esindama EVd sellel konverentsil, selles organisatsioonis või allasutuses, võib ühtlasi ka välislepingu teksti vastu võtta. Välislepingu teksti võib ilma lisavolituseta võtta selle sätte kohaselt vastu nii EV alaline esindaja rahvusvahelises organisatsioonis või selle allasutuses kui ka isik, kelle VV on volitanud osalema konkreetsel üritusel või kellele VM on väljastanud asjaomase volikirja (vt „Mis juhul, miks ja kuidas moodustatakse välislepingu sõlmimise ettevalmistamiseks töörühm või VV korraldusega komisjon või delegatsioon?“).
Näide: Valitsusdelegatsiooni moodustamine Ülemaailmse Postiliidu 25. kongressil osalemiseks ja volituse andmine
Välislepingu teksti vastuvõtmine võib toimuda erinevalt: näiteks hääletamisega, vaikimisi heakskiitmisega, kokkulepitud välislepingu tekstile alla kirjutamisega. Viimane ei ole sama toiming kui VäSSi §-s 17 sätestatud välislepingule allkirjastamine.
Erijuhtumi moodustavad lepingu alusel loodud organite otsused, millega sisuliselt muudetakse lepingut. Siis ei ole tegu ei välislepingu teksti vastuvõtmise ega lepingule allakirjutamisega (vt „Mida tähendab lepingu muutmine lepingu alusel loodud organi otsusega?“).
VäSSi § 18 lõikes 2 on sätestatud erand. See puudutab isikuid, kes võivad välislepingu teksti vastu võtta, kui neil on selleks VV eraldi antud volitus. Näiteks võib juhtuda, et EV esindaja rahvusvahelisel konverentsil ei olnud veendunud, kas lepingu tekst sellisel kujul lõplikuks tunnistada või mitte ja seetõttu ei andnud ta EV nõusolekut konverentsi ajal. Kui lepingu ettevalmistaja leiab, et lepingu teksti vastuvõtmiseks on vaja rohkemate riikide nõusolekut, võib ta kutsuda riike ka hiljem andma oma nõusolekut teksti vastu võtmiseks. Sellisel puhul võibki VV eraldi volitada kedagi seda tegema.
IV. VÄLISLEPINGU SÕLMIMINE
Mis on välislepingu sõlmimine?
Mis on välislepingu ratifitseerimise alused?
Kuidas hinnata, kas välislepingu rakendamiseks on tarvis võtta vastu, muuta või tunnistada kehtetuks EV seadusi?
Mis on rahvusvaheline organisatsioon?
Millal on sõjaliste kohustuste võtmine ratifitseerimise aluseks?
Millal on varaliste kohustuste võtmine ratifitseerimise aluseks?
Mida tähendab, et välislepingus on ratifitseerimine ette nähtud?
VäSSi § 19. Välislepingu sõlmimine
VäSSi § 19 on välislepingute sõlmimist (ingl k conclusion) käsitlev üldsäte. Paragrahvi kohaselt väljendatakse nõusolekut välislepingus ettenähtud kohustustega lepingu sõlmimise teel. Leping sõlmitakse sellele alla kirjutades, lepingut ratifitseerides, heaks kiites, sellega ühinedes või muul lepingus ettenähtud viisil.
Välislepingu sõlmimise kaudu võtab EV endale lepingus ettenähtud kohustused, st väljendab nõusolekut lepingu siduvuse kohta. Sõlmimine on protsess, mis algab selle algatamisest ja lõpeb lepingule allakirjutamise, kirjade või nootide vahetamise, lepingu ratifitseerimise, heakskiitmise või sellega ühinemisega. Kui leping jõustub sõlmimisest (nt allakirjutamisest või kirjade/nootide vahetamisest), sisaldab sõlmimine ka jõustamist.
Lepingu sõlmimine võib olla ühe- või kaheetapiline. Ühe etapiga sõlmitakse leping siis, kui:
1) lepingule kirjutatakse alla ja see jõustub allakirjutamisest (nt EV valitsuse ja Kreeka Vabariigi valitsuse haridus- ja kultuurikoostöö programm aastateks 2005, 2006 ja 2007);
2) kirjutatakse alla lepingule, milles on ette nähtud, et see jõustub pärast seda, kui lepinguosalised on üksteisele teatanud lepingu jõustumiseks vajaliku riigisisese menetluse lõppemisest. Kui lepingut ei ole vaja VäSSi § 20 järgi RKs ratifitseerida, on EV lepingu heakskiitmisega VVs ka jõustumiseks vajaliku menetluse juba läbinud ja VM saadab teisele lepingupoolele (või teistele lepinguosalistele, kui neid on mitu) jõustamisnoodi (nt EV valitsuse ja Bulgaaria Vabariigi valitsuse salastatud teabe vahetamise ja vastastikuse kaitse kokkulepe);
3) leping sõlmitakse kirjade või nootide vahetamise teel ja see jõustub hilisema kirja või noodi kuupäeval, selle kättesaamise päeval või teatava aja möödudes sellest päevast (nt EV valitsuse ja Jaapani valitsuse vaheline Eesti Kunstimuuseumile eksponeerimis- ja konserveerimisvahendite tarnimise kokkulepe);
4) EV ratifitseerib või kiidab heaks lepingu või ühineb sellise lepinguga, millele ta pole alla kirjutanud, millele ei saa alla kirjutada või millele ta ei soovi alla kirjutada, sest on võimalik allakirjutamise asemel nt ühineda (nt Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni (ILO) töö- ja kutsealast diskrimineerimist käsitleva konventsiooni (nr 111) ratifitseerimise seadus; vaimse kultuuripärandi kaitse konventsiooni heakskiitmine; Euroopa Molekulaarbioloogia Konverentsi asutamislepinguga ühinemise seadus).
Lepinguosaliseks saamine kahe etapiga tähendab, et esmalt kirjutatakse lepingule alla ja hiljem see ratifitseeritakse.
1. Sel juhul tuleb esmalt ette valmistada VV korraldus, millega kiidetakse lepingu eelnõu heaks ja volitatakse kedagi sellele alla kirjutama (kui allakirjutajal ei ole selleks õigust ametikoha järgi). Näide: „EV valitsuse ja Rootsi Kuningriigi valitsuse vahelise mere- ja lennuotsingute ning -pääste kokkuleppe” eelnõu heakskiitmine ja volituse andmine.
2. Kui lepingu peab VäSSi § 20 järgi ratifitseerima, valmistatakse pärast allakirjutamist ette ratifitseerimise seaduse eelnõu. Näide: EV valitsuse ja Ameerika Ühendriikide valitsuse vahelise väljaandmislepingu ratifitseerimise seadus.
Kui lepingus on ette nähtud, et pärast allakirjutamist tuleb veel hoiule anda heakskiitmiskiri, vormistatakse see sama VV korralduse alusel, millega kiideti leping heaks enne allakirjutamist (juhul, kui lepingut ei pea VäSSi § 20 alusel heaks kiitma RK). Sel juhul on lepinguosaliseks saamine rahvusvahelises mõttes kaheetapiline, riigi sees aga üheetapiline. Näide: Põhja-Atlandi lepingu osalisriikide tuumateabealase koostöö kokkulepe.
Mõnel juhul on võimalik ka valida. Näiteks kui mitmepoolne leping on küll endiselt allakirjutamiseks avatud, kuid seda veel vaid lühikeseks ajaks, siis on otstarbekas läbi mõelda, kas on mõistlik asuda üldse allakirjutamise etapi ettevalmistamisele. Mõistlikum võib olla asuda kohe lepinguga ühinemise ettevalmistamisele, kas VV või RK tasandil. Sellisel juhul ei tule ette valmistada kahte komplekti materjale (esmalt allakirjutamiseks ja pärast ratifitseerimiseks).
VäSSi § 20. Välislepingu ratifitseerimine
VäSSi § 20 sisuliselt kordab PSi § 121 – mõlemas on käsitletud välislepinguid, mis tuleb kindlasti ratifitseerida RKs. PSi § 121 järgi ratifitseerib RK välislepinguid selles paragrahvis loetletud tingimustel, ent ei ole täpsustatud, kuidas RK seda teeb. Sõnal „ratifitseerima” võib sõltuvalt kontekstist olla erinev tähendus. PSis on sõna „ratifitseerima” kasutatud üldmõistena, mis tähendab seadusandja tegevust välislepingu sõlmimisel. Samas on rahvusvahelises õiguses see sõna kasutusel kitsamas tähenduses – ratifitseerimine on üks viis, kuidas väljendada nõusolekut lepingu siduvuse kohta. Rahvusvaheline õigus ja lepingute sõlmimise praktika näevad samaväärsete toimingutena ette ka lepinguga ühinemist ja selle heakskiitmist. Näiteks üldjuhul ratifitseerib riik konventsiooni pärast selle allakirjutamist. Kui allakirjutamine ei ole enam võimalik, ühinetakse konventsiooniga või kiidetakse see heaks (olenevalt konventsioonis sätestatust). Et vältida ratifitseerimise riigisisese ja rahvusvahelise tähenduse segiajamist ja sellest tulenevat PSi võimalikku grammatilist tõlgendust, et RK saab vastu võtta ainult ratifitseerimise seaduse, on VäSSi § 6 lõike 1 punktis 2 täpsustatud, et RK ratifitseerib teatud tingimuste esinemisel välislepingud, tehes seda kas ühinemise, heakskiitmise, ratifitseerimise või muu seaduse vastuvõtmisega. Kuidas konkreetsel juhul toimida ja seadus pealkirjastada, tuletatakse lepingust.
PSi § 121 ja VäSSi § 20 ammendavast loetelust võib järeldada, et kõiki välislepinguid ei tule RKs ratifitseerida.
VäSSi § 20 punkti 1 kohaldamise vajadust ei ole raske kindlaks määrata. Tuleb meeles pidada aga seda, et Eesti riigipiire muutvate lepingute ratifitseerimiseks nõutakse PSi §-s 122 RK koosseisu kahekolmandikulist häälteenamust.
Selleks, et kindlaks teha, kas leping tuleb ratifitseerida PSi § 121 punkti 2 (VäSSi § 20 punkti 2) alusel, on vaja põhjalikult analüüsida, milliseid kohustusi lepingu sõlmimine EV-le toob, ja kuidas – millise õigusakti alusel – neid kohustusi täidetakse. Kui leping ei ole Eesti seadustega kooskõlas, tuleb see ratifitseerida. Analüüs tehakse kehtivate Eesti õigusaktide põhjal. Teoreetiline võimalus, et tulevikus võidakse Eesti seadusi muuta ja sel juhul läheks leping Eesti seadustega vastuollu, ei ole ratifitseerimise alus. RK on otsustanud, kuidas mingit küsimust Eestis reguleeritakse, ja VV otsustab, milliste riikide ja organisatsioonidega ta RK etteantud raamides suhtleb. Kui Eesti seadusi vastu võtta, muuta või tühistada vaja ei ole, siis VV pelgalt kinnitab välislepingu sõlmimisega rahvusvaheliselt seda, mida RK on riigisiseselt juba seaduste vastuvõtmise kaudu teinud.
Peale PSi § 121 punkti 2 (VäSSi § 20 punkti 2) võib aga otsekohaldatava välislepingu ratifitseerimise vajadus tuleneda ka seadusereservatsiooni põhimõttest [vt EV põhiseadus: kommenteeritud väljaanne. § 121 kommentaar nr 9]. Seda vajadust tuleb seletuskirjas põhjendada. Näited valdkondadest, mida PSi kohaselt saab reguleerida üksnes seadusega, on toodud HÕNTE eeskirja §-s 12.
Näide topeltmaksustamise vältimise lepingute seletuskirjast:
Leping tuleb RKs ratifitseerida tulenevalt PSi §-s 113 väljendatud seadusereservatsiooni põhimõttest. PSi § 113 kohaselt sätestatakse riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed seadusega. Maksukorralduse seaduse § 4 lõikes 3 loetletakse maksuõigussuhte kohustuslikud elemendid, mis tuleb sätestada maksuseaduses. Ühegi maksuseaduse kohustusliku elemendi kehtestamist ei tohi delegeerida täidesaatvale võimule. [EV põhiseadus: kommenteeritud väljaanne. § 113 kommentaar nr 5]. Kohustuslike elementide hulka kuuluvad näiteks maksuobjekt, maksumäär ning maksusoodustused. Lepinguga kehtestatakse riigisisesest regulatsioonist soodsamad sätted nii residentide kui ka mitteresidentide maksustamiseks ning mõningad maksumenetlust reguleerivad sätted. Riigisisesest seadusest võivad erineda ka maksuobjektide määratlused. Seadusereservatsiooni põhimõttest lähtudes tuleb leping jõustada seaduse alusel, kuna lepingu jõustamine VV korralduse alusel tähendaks sisuliselt maksuõigussuhte elementide kehtestamise õiguse delegeerimist täitevvõimule, mis oleks vastuolus PSiga.
Ratifitseerimise vajadus võib tuleneda ka õiguse üldpõhimõttest, et seadust ei saa muuta täitevvõimu aktiga – seda juhul, kui muudetakse lepingut, mille on ratifitseerinud RK. Selle reegli suhtes on sätestatud erand VäSSi § 25 lõikes 2 (vt IX ptk „Välislepingu muutmine”).
Kui denonsseeritakse ratifitseeritud leping, peab ka selle alati otsustama RK (vt „Kuidas välisleping denonsseeritakse, lõpetatakse või sellest taganetakse?“). Näiteks kui uues lepingus on ette nähtud, et sellega denonsseeritakse vana, ratifitseeritud välisleping, tuleb uus leping kindlasti ratifitseerida. Seda isegi juhul, kui muid VäSSi §-s 20 nimetatud ratifitseerimise aluseid ei esine.
Peamine raskus VäSSi § 20 punkti 3 kohaldamise vajaduse kindlakstegemisel on rahvusvahelise organisatsiooni määratlemine. Rahvusvahelise organisatsiooni mõiste saab määratleda Viini konventsiooni ja rahvusvahelise õiguse teooria põhjal. Viini konventsiooni artikli 2 lõike 1 punkti i kohaselt on rahvusvaheline organisatsioon valitsustevaheline organisatsioon. Teooria põhjal võib lisada, et rahvusvaheline organisatsioon on pikemaks ajaks kas riikide või riikide ja teiste rahvusvahelise õiguse subjektide poliitiliste või muude eesmärkide saavutamiseks rahvusvahelise õiguse alusel loodud iseseisvate organitega ühendus, mis on võimeline omama lepinguosalistest erinevat tahet ning seda iseseisvalt läbi viima. Rahvusvaheline organisatsioon on riikidest eraldiseisev rahvusvahelise õiguse subjekt, kellel on pädevus sõlmida lepinguid, mis on vajalikud tema ülesannete täitmiseks ja eesmärkide saavutamiseks.
Enamasti on rahvusvahelised organisatsioonid riikide poliitilised ühendused, kuid selle mõiste alla võivad minna ka muu valdkonna asutused (nt Euroopa Ülikool-Instituut, Põhjamaade Investeerimispank jt).
NB! Rahvusvahelisi valitsustevahelisi organisatsioone tuleb eristada rahvusvahelistest eraõiguslikest organisatsioonidest (vt „Mis on riigi eraõiguslikke kohustusi käsitlevad lepingud?”).
VäSSi § 20 punktis 4 on sätestatud sõjaliste kohustuste võtmine kui välislepingu ratifitseerimise alus. Eesti võib võtta sõjalisi kohustusi RK otsuse või ratifitseeritud välislepingu alusel (nt Põhja-Atlandi leping).
Ühelt poolt võib väita, et iga välislepingu täitmiseks tuleb teha otseseid või kaudseid kulutusi, mistõttu tuleks iga välisleping RKs ratifitseerida. Teiselt poolt võib uskuda, et PSi koostamisel ei mõeldud varalise kohustuse all kõige väiksemaidki väljaminekuid või saamata jäänud tulusid. Seega peaks RK ratifitseerima üksnes sellised varalisi kohustusi sisaldavad lepingud, mille täitmine ilma RK heakskiiduta ei ole võimalik.
VäSSiga on varalise kohustuse sätte alusel RKs ratifitseeritavate välislepingute ring kindlaks määratud lähtudes sellest, kas lepingu täitmise vahendid on riigieelarves ette nähtud, ning lepinguga võetavate varaliste kohustuste suurusest ühe aasta kohta. Kooskõlas PSi § 121 mõttega on peetud silmas välislepinguid, millega EV võtab endale rahvusvahelise avaliku õiguse valdkonda kuuluvaid varalisi kohustusi või mille rakendamine toob kaasa olulisi varalisi kulutusi.
Selleks, et kindlaks teha VäSSi § 20 punkti 5 kohaldamise vajadus, tuleb esmalt vaadata, kas riigieelarves on välislepingu täitmiseks vahendid ette nähtud. Vahendid on ette nähtud, kui lepingu rakendamiseks vajalikud kulud saab ministeeriumi eelarve summadest katta. Seda hindab ministeerium koostöös Rahandusministeeriumiga. Kui vahendeid ei ole ette nähtud, peab lepingu kindlasti RK-le ratifitseerimiseks esitama. Kui vahendid on riigieelarves ette nähtud, tuleb järgmisena kontrollida, kas ületatakse piirmäära, mille ulatuses on VV volitatud varalisi kohustusi toovaid lepinguid sõlmima. See piirmäär sätestatakse iga-aastases riigieelarve seaduses eraldi paragrahviga. 2014. aasta riigieelarve seaduse § 2 lõike 14 kohaselt ei ole vaja RKs ratifitseerida välislepinguid, millest ühelgi eesseisval eelarveaastal EV-le tulenevate varaliste kohustuste või saamata jääva tulu maht ei ületa 3% riigiasutusele, kelle algatusel välisleping sõlmitakse, jooksvaks eelarveaastaks ettenähtud kulude summast.
Näide VV korralduse „Spordis dopingu kasutamise vastase rahvusvahelise konventsiooni heakskiitmine” eelnõu seletuskirjast:
Konventsiooni täitmiseks vajalikud vahendid on Kultuuriministeeriumi eelarves ette nähtud.
Kultuuriministeeriumile 2007. aastaks ettenähtud kulude summa on 2 402 684 420 krooni (riigituludest 2 115 969 854 krooni), millest 3% on 70 miljonit krooni. Konventsiooni rakendamiseks vajalik summa on ligikaudu 600 000 krooni aastas. Seega ei ületa välislepingust EV-le tulenevate varaliste kohustuste või saamata jääva tulu maht 3% Kultuuriministeeriumile jooksvaks eelarveaastaks ettenähtud kulude summat ja konventsiooni ei ole vaja RKs ratifitseerida.
On avaldatud arvamust, et kõik varalisi kohustusi sisaldavaid välislepinguid käsitlevad seadused peaks tulenevalt PSi § 104 punktist 15 vastu võtma koosseisu häälteenamusega. VMi hinnangul tuleb aga PSi paragrahve 104 ja 121 vaadelda eraldi. Paragrahvi 104 punktis 15 nimetatud varalisi kohustusi tuleks mõista endise EV-le välislaenude võtmise ja välislaenulepingutele riigigarantiide andmise seaduse mõttes, st kui Rahandusministeeriumi valitsemisalasse kuuluvaid välislaene, mis ei kuulu VäSSi reguleerimisalasse. Ka praktikas ei ole RKs välislepingute ratifitseerimiseks PSi § 121 punkti 4 alusel nõutud koosseisu häälteenamust.
Oluline on ka rõhutada, et varalisi kohustusi kaasa toovate välislepingute sõlmimise õigusaktid tuleb kindlasti kooskõlastada Rahandusministeeriumiga.
VäSSi § 20 punkti 6 alusel tuleb leping ratifitseerida, kui ratifitseerimine on lepingus ette nähtud ainuvõimaliku variandina (nt Eesti, Islandi, Leedu, Läti, Norra, Rootsi, Soome ja Taani vahelise Põhjamaade Investeerimispanka käsitleva lepingu artikkel 17: „Leping tuleb ratifitseerida.”). Kui lepingus on ette nähtud, et see tuleb ratifitseerida, siis rahvusvahelises mõttes tähendab see, et riik peab oma nõusolekut olla lepinguga seotud väljendama riigipea kirjaga (ratifitseerimiskiri). Eestis on riigipea allkirjaga lepingukirja saatmise eelduseks seaduse vastuvõtmine (VäSSi § 21 lõige 3).
Enamasti on lepingus siiski jäetud osalisriikidele valik: lepingu saab kas ratifitseerida, heaks kiita või sellega ühineda. Kui ratifitseerimine on ette nähtud ühena variantidest, ei tähenda see, et „ratifitseerimine on lepingus ette nähtud” PSi § 121 punkti 5 ja VäSSi § 20 punkti 6 mõttes, ja lepingut ei pea sel alusel ratifitseerima.
Üldjuhul ratifitseerib riik need lepingud, millele ta on alla kirjutanud. Kui leping enam allakirjutamiseks avatud ei ole, saab sellega ühineda. Seega, kui Eesti on lepingule alla kirjutanud ja lepingus on selle siduvuse kohta nõusoleku väljendamiseks ette nähtud kaks varianti – ratifitseerimine või ühinemine – tuleb Eesti puhul kõne alla üksnes ratifitseerimine. Sel juhul kohaldatakse samuti VäSSi § 20 punkti 6, sest ehkki lepingus on lisaks ratifitseerimisele ette nähtud ka ühinemise võimalus, ei saa seda võimalust pärast allakirjutamist enam kasutada (nt Maailma Intellektuaalse Omandi Organisatsiooni autoriõiguse lepingu ratifitseerimise seadus, Maailma Intellektuaalse Omandi Organisatsiooni autoriõiguse lepingu artiklid 20 ja 21).
V. VÄLISLEPINGU JÕUSTAMINE
Mida tähendab välislepingu jõustamine?
Mis on lepingukiri ja kuidas see edastatakse?
Kuidas arvestatakse lepingu jõustumise tähtaega?
VäSSi § 21. Välislepingu jõustamine
VäSSi §-s 21 on käsitletud lepingu jõustamist ja lepingukirju. Kui leping sõlmimisest ei jõustu, tuleb jõustamiseks teha „veel midagi” – saata teisele lepingupoolele või hoiulevõtjale lepingukiri. Lepingu jõustamisega avaldab EV valmisolekut täita endale lepingu sõlmimisega võetud kohustusi.
„Lepingukiri” on ühisnimetus paljudele eri nimetusega dokumentidele, mis sisuliselt väljendavad EV valmisolekut täita lepingus ettenähtud kohustusi.
RK sõlmitud välislepingute lepingukirjadele allakirjutamise ainuõigus on VP-l. VäSSi § 21 lõikes 3 nimetatud RK ratifitseeritud välislepingu lepingukirjade all mõistetakse RKs ühinemise, heakskiitmise või ratifitseerimise seaduse vastuvõtmisega ratifitseeritud välislepingute lepingukirju. Erandiks on jõustamisnoodid (vt allpool).
VV sõlmitud välislepingute lepingukirjadele kirjutab VäSSi § 21 lõike 4 kohaselt alla peaminister või välisminister. Praktikas on allkirjutaja enamasti välisminister.
Lepingukirja koostab ja edastab teisele poolele või hoiulevõtjale VM (VäSSi § 9 lõike 3 punkti 2 alusel).
Eraldi lepingukirjana on VäSSis välja toodud jõustumisnoot, sest nootidele alla ei kirjutata, vaid pitseri sisse kirjutab oma nimetähed VMis selleks õigustatud isik. Kooskõlas rahvusvahelise diplomaatilise tavaga ning välisministri antud üldvolituse alusel võivad noodile oma nimetähed kirjutada minister, kantsler, asekantslerid, osakondade peadirektorid ning välisesinduse juht või teda asendav isik. Välisministri volitus kirjutada jõustumisnoodile nimetähed on ette nähtud VMi asjaajamiskorras ning eraldi volitamist igale noodile nimetähtede kirjutamiseks ei toimu.
Kahe- või kolmepoolsete lepingute puhul lepingukirjad vahetatakse, rahvusvahelises organisatsioonis sõlmitud välislepingute puhul antakse lepingukirjad hoiulevõtjale hoiule.
Lepingukirju vahetab teise lepingupoolega või edastab hoiulevõtjale VM üldjuhul kohe pärast nende vormistamist. Kuna lepingukiri edastatakse VäSSi §-s 21 sätestatud korras pärast sellele allkirjutamist, sõltub edastamise kiirus sellele alla kirjutamisest. Praktikas on vahel ka juhtumeid, kus on vajalik või otstarbekas lepingukirja üleandmist või hoiuleandmist ajastada mingiks kindlaks sündmuseks. Sellisel puhul hoitakse juba vormistatud lepingukirja VMis või asjaomases välisesinduses kuni soovitava sündmuseni.
Välislepingu jõustumise tähtaega EV suhtes arvestatakse lepingusätete kohaselt (nt lepingukirjade vahetamisest või kirja hoiuleandmisest).
Kahepoolsete lepingute jõustumistingimus on tavaliselt, et pooled teatavad teineteisele diplomaatiliste kanalite kaudu (noodiga) lepingu jõustumiseks vajaliku riigisisese menetluse lõpetamisest. Leping jõustub:
hilisema teate kuupäeval või
hilisema teate kättesaamise kuupäeval või
kindlaksmääratud ajavahemiku möödudes teatest või selle kättesaamisest.
Seega, kui lepingu tekstis on kasutatud väljendit „jõustub hilisema teate kuupäeval (või teatava ajavahemiku möödudes sellest kuupäevast)”, arvestatakse jõustumist noodi kuupäevast. Kui aga on kasutatud väljendit „teate kättesaamise kuupäeval (või teatava ajavahemiku möödudes sellest kuupäevast)”, arvestatakse jõustumist noodi VMi või välisesindusse saabumise kuupäevast.
Lepingus võib olla ette nähtud ka konkreetne jõustumiskuupäev.
VI. RESERVATSIOONID JA DEKLARATSIOONID
Mis on reservatsioon ja deklaratsioon?
Kuidas otsustatakse reservatsioonide ja deklaratsioonide tegemine, muutmine ja tagasivõtmine?
Kuidas toimub reservatsiooni või deklaratsiooni kohta vastuväite tegemine?
VäSSi § 22. Reservatsioonide ja deklaratsioonide tegemine, muutmine ja tagasivõtmine
Viini konventsiooni artikli 1 punkti d kohaselt on reservatsioon mis tahes sõnastuses ja mis tahes nimetusega ühepoolne avaldus, mille riik on teinud lepingule allakirjutamisel, selle ratifitseerimisel, heakskiitmisel või sellega ühinemisel ja millega ta soovib välistada või muuta lepingu teatavate sätete õigusmõju nende kohaldamisel enda suhtes. Seega on Viini konventsiooni ja VäSSi mõttes reservatsioon üksnes lepingu sõlmimise ajal tehtud avaldus. Samas võib lepingus olla ette nähtud, et reservatsioone võib teha ka lepingu kehtimise ajal (vt konventsiooni ajutise impordi kohta artiklit 29).
Lepingu sõlmimisel või ka lepingu kehtivuse ajal võib välislepingu kohta teha deklaratsioone. Deklaratsioon on riigi ühepoolne avaldus, millega täpsustatakse või selgitatakse lepingu sätteid ning mis erinevalt reservatsioonist ei välista sätte riigi suhtes kohaldamist. Näide: vähemusrahvuste kaitse raamkonventsiooni ratifitseerimise seadus.
Ei tohi end lasta eksitada sellest, et vahel nimetatakse lepingutes reservatsioonideks ka muid kui sõlmimise ajal tehtud ja lepingu kohaldamist piiravaid avaldusi. Nt võib reservatsioon sisuliselt tähendada vastuväidet lepingu muudatusettepaneku kohta (vt loodusliku loomastiku ja taimestiku ohustatud liikidega rahvusvahelise kaubanduse konventsiooni artikli 15 lõiget 3 ja artikli 16 lõiget 2). Riigisisesel menetlemisel tuleb lähtuda avalduse sisust, mitte sellest, kuidas seda on lepingus nimetatud.
Reservatsioonide ja deklaratsioonide tegemise otsustab lepingu sõlminud asutus (VV või RK). Reservatsioonide ja deklaratsioonide muutmise ja tagasivõtmise õigus on üldjuhul samuti lepingu sõlminud asutusel. Samas on võimalik kaaluda ka selle õiguse delegeerimist madalamale tasemele, kui reservatsioon või deklaratsioon on tehnilise iseloomuga ja eeldatavasti on neid vaja muuta või tagasi võtta sageli. Volitus reservatsioonide või deklaratsioonide tegemiseks, muutmiseks või tagasivõtmiseks tuleb sel juhul anda lepingu sõlmimise õigusaktiga (seadus või VV korraldus). Analoogne on lepingumuudatuste heakskiitmise volitamine (vt IX ptk „Välislepingu muutmine”).
ELi ja liikmesriikide jagatud pädevuses olevate lepingute korral tasub uurida, kas ELi ja liikmesriikide vahel on kokku lepitud reservatsiooni või deklaratsiooni ühtne sõnastus. Kui see nii on, peaks ka Eesti seda kasutama.
VäSSi § 22 lõikes 5 on käsitletud reservatsioonide ja deklaratsioonide kohta vastuväidete tegemist. Vastuväidete tegemisel on nii õiguslik kui ka poliitiline mõju (sellega avaldatakse reservatsiooni teinud riigile survet reservatsiooni tagasivõtmiseks), mistõttu vastuväite tegemise otsuse langetab välisminister. Ministeeriumid peaksid aga jälgima oma pädevuses olevate lepingute täitmist, nende suhtes tehtud reservatsioone ning hindama reservatsioonide ja deklaratsioonide kohasust.
Kui riik teeb välislepingu suhtes reservatsiooni või deklaratsiooni, edastab lepingu hoiulevõtja selle kohta teate üldjuhul Eesti välisesindusele. Välisesindus edastab teate VMile. Kui VM leiab, et reservatsioon või deklaratsioon on vastuoluline, saadab ta selle omakorda ministeeriumile, kelle valitsemisalasse leping kuulub. Ministeeriumile antakse tähtaeg, mille jooksul palutakse hinnata, kas reservatsioon või deklaratsioon on välislepingu mõtte ja eesmärgiga kooskõlas. Kui ministeerium leiab, et reservatsioon või deklaratsioon ei ole lepingu mõtte ja eesmärgiga kooskõlas, esitab ta VMile vastuväite kavandi. VM vaatab kavandi läbi ja langetab lõpliku otsuse vastuväite tegemise vajalikkuse ja selle sisu kohta. Vastuväide vormistatakse noodiga.
Vastuväite võib esitada 12 kuu jooksul pärast seda, kui reservatsioon tehakse riigile teatavaks. Kui vastuväide jäetakse tegemata, siis tähendab see reservatsiooni vaikivat heakskiitmist.
Kahepoolsete lepingute kohta reservatsioone ega vastuväiteid ei tehta, vaid lahendatakse erimeelsused läbirääkimiste teel.
VII. VÄLISLEPINGU TÄITMINE, AJUTINE KOHALDAMINE JA PEATAMINE
Mida tähendab, et välislepingu täitmise tagab VV või selleks volitatud valitsusasutus?
Millal on võimalik välislepingu ajutine kohaldamine?
Mida tähendab välislepingu peatamine?
VäSSi § 23. Välislepingu täitmise tagamine
VäSSi § 23 kohaselt tagab välislepingu täitmise VV või selleks volitatud valitsusasutus. Siiamaani määrab RK või VV harva lepingu täitmise eest vastutava ministeeriumi. Sellest tulenevalt on tekkinud olukordi, kus ministeeriumid ei ole kindlad, kes ühe või teise välislepingu või selle osa täitmise eest tegelikult vastutab. Sellise olukorra vältimiseks on otstarbekas määrata probleemsete kaasuste puhul välislepingu sõlmimise õigusaktis kohe ka selle täitmise eest vastutav asutus. Vastutava asutuse võib määrata ka hiljem. Määramise ettepaneku teeb lepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtinud ministeerium või VM. Kui ministeeriumide vahel kokkuleppele ei jõuta, otsustab küsimuse VV.
VäSSis on sätestatud ka praktikas mõnikord kasutatav võimalus, et lepinguosalised kohaldavad lepingut ajutiselt enne selle jõustumist. Nimetatud säte seadustab praktika, kus ajutiselt kohaldatakse lepinguid, mille jõustumine võib riigisisestel ja muudel põhjustel võtta kaua aega. Selle sätte alusel saab lepingut ajutiselt kohaldada aga vaid juhul, kui see ei piira isikute põhiõigusi ega -vabadusi. Lepingut saab ajutiselt kohaldada ka osaliselt. Tuleb tähele panna ka seda, et võimatu on ajutiselt kohaldada välislepingut selles osas, milles see on vastuolus Eesti seadustega. Näide: VV korralduse „„ELi ja selle liikmesriikide ning Iisraeli riigi vahelise Euroopa – Vahemere piirkonna lennunduslepingu“ eelnõu heakskiitmine, volituse andmine ja ajutine kohaldamine“ punkt 3.
VäSSi § 23 lõikes 3 sätestatakse, et VV võib välislepingu peatada. Välislepingu peatamise võimalus tuleneb Viini konventsioonist ning tähendab seda, et välislepingut ajutiselt ei kohaldata. See ei tähenda välislepingu muutmist, lõppemist ega lõpetamist. Näiteks võib välislepingu peatamise vajadus tekkida juhul, kui teine lepingupool rikub lepingut ning EV peab sellele kiirelt reageerima (nt VV korraldus „„Välisriigi avaliku dokumendi legaliseerimise nõude tühistamise konventsiooni” täitmine India Vabariigi suhtes“). Kuna tegemist ei ole välislepingu muutmise ega lõpetamisega, siis on otstarbekas, et välislepingu täitmise peatamine kui ajutine abinõu on VV pädevuses. Välislepingu võib peatada ka osaliselt. Näide: VV korraldus EV ja Läti Vabariigi viisaküsimustes vastastikuse esindamise kokkuleppe täitmise osaline peatamine. Välislepingu peatamisest tuleb kindlasti teatada teisele lepingupoolele või hoiulevõtjale. Seda teeb VM noodiga.
VIII. VÄLISLEPINGU JA RIIGISISESE ÕIGUSAKTI VASTUOLU
Mida teha välislepingu ja riigisisese õigusakti vastuolu korral?
VäSSi § 24. Välislepingu ja riigisisese õigusakti vastuolu
Välislepingu ja riigisisese õiguse vastuolu käsitlevad nii PSi § 123 kui ka VäSSi § 24. Viimases on antud suunis, kuidas vastuolu korral toimida.
PSi §-s 123 on sätestatud RKs ratifitseeritud välislepingute ülimuslikkus Eesti seaduste ja muude aktide ees. Ülimuslikkust tuleb aga eristada Viini konventsiooni artiklis 26 ette nähtud rahvusvahelise õiguse nurgakiviks olevast pacta sunt servanda põhimõttest (leping on selle osalistele kohustuslik ja nad peavad seda heas usus täitma). Pacta sunt servanda põhimõte kehtib kõikide, st nii RK kui ka VV sõlmitud välislepingute kohta. Viini konventsiooni artikli 27 kohaselt ei saa riik lepingu täitmata jätmise õigustusena viidata oma riigisisesele õigusele (erand on toodud artiklis 46, milles viidatakse riigisisese õiguse eriti tähtsale normile).
PSi § 123 kohaselt ei sõlmi EV välislepinguid, mis on vastuolus PSiga. Lepingu vastavust PSile tuleb kontrollida selle sõlmimisel, mitte jõustunud lepingu täitmisel. See tähendab, et EVs ei tohiks tekkidagi olukorda, kus kehtiv välisleping on PSiga vastuolus. Seda muidugi eeldusel, et lepingu sõlmimise ettevalmistamise ajal küsimust ka tegelikult analüüsitakse. Kui aga siiski selgub, et jõustunud välisleping on vastuolus PSiga, tuleb leping denonsseerida või seda muuta (vt IX ptk „Välislepingu muutmine” ja „Kuidas välisleping denonsseeritakse, lõpetatakse või sellest taganetakse?“).
Kui välislepingu kehtivuse ajal selgub, et sellega on vastuolus muu õigusakt kui PS, siis tuleb õigusakti muuta selliselt, et see oleks kooskõlas välislepinguga. Teise teoreetilise võimalusena võib ka kaaluda, kas asuda hoopis välislepingu muutmisele või denonsseerimisele. Viimase kasuks otsustamine ei vabasta riiki välislepingu täitmise kohustusest kuni selle EV suhtes kehtivuse lõppemiseni.
VäSSi § 24 lõikes 1 täpsustatakse, milline riigiasutus teeb välislepingu sõlminud asutusele ettepaneku alustada põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 15 lõikes 3 ette nähtud menetlust välislepingu denonsseerimiseks või muutmiseks. Kui välislepingu on sõlminud VV, teeb ettepaneku VV-le VM; kui lepingu on ratifitseerinud RK, teeb RK-le ettepaneku VV, kusjuures VV-le esitab materjalid VM.
IX. VÄLISLEPINGU MUUTMINE
Kuidas välislepingut muudetakse?
Mis juhul võib VV anda nõusoleku muuta RKs ratifitseeritud välislepingut?
Kas ja kuidas volitada ministrit kiitma heaks lepingu muudatusettepanekuid või esitama nende kohta vastuväiteid?
Mida tähendab lepingu muutmine lepingu alusel loodud organi otsusega?
VäSSi § 25. Välislepingu muutmine
VäSSi §-s 25 on sätestatud rahvusvaheliste lepingute õiguse üldpõhimõte, mille kohaselt välislepingut muudetakse selle sõlmimisega samas korras, kui leping ei näe ette teisiti (vt „Mida tähendab lepingu muutmine lepingu alusel loodud organi otsusega?“). See rahvusvahelise õiguse põhimõte kandub üle ka riigisisesesse õigusesse. Kui välisleping on ratifitseeritud RKs, tuleb üldjuhul ka selle muudatused ratifitseerida RKs (vt „Mis on välislepingu ratifitseerimise alused?“).
Erandjuhul võib RKs ratifitseeritud välislepingu muutmise nõusoleku anda VV, kui korraga esinevad kõik VäSSi § 25 lõike 2 punktides 1–3 loetletud tingimused. Lihtsustatud (ja kiirendatud) muutmismenetlus nähakse tavaliselt ette lepingu või selle lisa niisuguste sätete puhul, mis ei ole sisulist laadi ja mida on eeldatavasti vaja muuta sageli (nt mitmesugused loetelud). Sel juhul teeb lepingu muutmise ettepaneku rahvusvaheline organisatsioon, andes riigile reageerimiseks piiratud aja (enamasti 45 kuni 90 päeva), mille möödumisel loetakse muudatus riigi suhtes automaatselt jõustunuks, kui selle kohta ei ole esitatud vastuväidet. Harilikult oodatakse muudatusettepanekute kohta arvamust vaid juhul, kui riik ei ole muudatustega nõus. Nõusoleku puhul vaikitakse, mis tähendab, et kui tähtaja jooksul ei ole vastuolekut väljendatud, jõustub muudatus riigi suhtes. Selline muutmismenetlus on enamasti ette nähtud juba välislepingu tekstis. Kui rahvusvaheline organisatsioon on ette näinud muudatuste lihtsustatud menetlemise, on õigustatud lihtsustatud menetlemine ka riigi sees. Lähtudes otstarbekuse põhimõttest, on mõttekas jätta muudatusettepaneku üle otsustamine VV pädevusse, kui see ei too kaasa sisulisi ega olulisi muudatusi (nt kui ei muudeta riikide õigusi ega kohustusi; riigisiseselt ei ole muudatuse tõttu vaja vastu võtta, muuta ega kehtetuks tunnistada seadusi). Näide: VV korraldus Rahvusvahelist Satelliitsideorganisatsiooni käsitleva kokkuleppe XII artikli punkti c alapunkti ii muudatuse heakskiitmine.
Kui muudatused on sisulised, on vaja läbida tavaline riigisisene välislepingu muutmise menetlus RKs. Seda, kas muudatus on sisulist laadi või mitte, otsustab pädev ministeerium koos VMiga.
Muudatuste heakskiitmiseks või nende kohta vastuväite esitamiseks valmistab ministeerium, kelle pädevusse leping kuulub, ette VV korralduse eelnõu. Eelnõu tuleb ette valmistada ja seda menetleda sellise arvestusega, et VV jõuaks korralduse vastu võtta enne rahvusvahelisele organisatsioonile vastamise tähtaja möödumist. Pärast korralduse vastuvõtmist teatab võimalikest vastuväidetest rahvusvahelisele organisatsioonile VM. Sel juhul muudatused EV suhtes ei jõustu. Näide: VV korraldus 1978. aasta protokolliga muudetud 1973. aasta rahvusvahelise laevade põhjustatava merereostuse vältimise konventsiooni VI lisa muudatuste kohta vastuväite esitamine. Kui aga EV-l muudatusettepanekute kohta vastuväiteid ei ole (st et VV kiidab korraldusega muudatusettepanekud heaks), korraldab VM pärast muudatuste rahvusvahelist jõustumist nende avaldamise RTs.
Niisiis on VäSSis sätestatud alus, mil RKs ratifitseeritud välislepingu muudatusi võib heaks kiita VV. Mõnel juhul võib aga osutuda otstarbekaks, et RKs ratifitseeritud välislepingu muudatuste heakskiitmise või vastuväite tegemise otsustaks asjaomane minister kas VV (vt piiriülese õhusaaste kauglevi 1979. aasta konventsiooni hapestumise, eutrofeerumise ja troposfääriosooni vähendamise protokolliga ühinemise ja protokolli 2012. aasta muudatuste heakskiitmise seaduse § 4) või asjaomane minister (vt loodusliku loomastiku ja taimestiku ohustatud liikidega rahvusvahelise kaubanduse konventsiooni ratifitseerimise seaduse muutmise seadust). Sel juhul peab ministrile andma ratifitseerimise, heakskiitmise või ühinemise seadusega selleks volituse. Niisiis tasub lepingu sõlmimise ajal alati analüüsida, milline muutmismenetlus on lepingus ette nähtud ja kuidas oleks kõige otstarbekam muudatusi riigisiseselt menetleda.
Mõnikord on lepingus ette nähtud, et teatavate küsimuste otsustamine on delegeeritud lepingu alusel moodustatavatele organitele (lepinguosaliste konverentsid või kohtumised). Organite otsused on osalisriikidele siduvad, isegi kui need võetakse vastu häälteenamusega (ja seega kohustatakse enamuse otsusega vähemust). Sisuliselt muudetakse otsustega lepinguid, kuid lepinguna neid otsuseid ei käsitata ega menetleta. Riigid ei pea neid eraldi heaks kiitma ega saaks seda ka tahtmise korral teha.
Eriti kasutatakse organitele sellise pädevuse delegeerimist keskkonnakaitset käsitlevates lepingutes (nt ÜRO kliimamuutuste raamkonventsiooni Kyoto protokolli artiklid 6, 12, 17 ja 18 ning osoonikihti kahandavate ainete Montreali protokolli artikkel 8).
Lepingumuudatuste vastuvõtmise volitamist esineb ka ELi lepingutes. Näiteks on Cotonou lepingu alusel antava ühenduse abi rahastamist ning teatavatele ülemeremaadele ja -territooriumidele finantsabi eraldamist käsitleva Euroopa Liidu liikmesriikide vahelise sisekokkuleppe artikli 1 lõikes 7 ette nähtud, et kui ELiga ühineb uus riik, võib /…/ osamaksude jaotust muuta komisjoni ettepanekul nõukogu ühehäälse otsusega.
Seega tuleb enne lepingu sõlmimist pöörata eritähelepanu sellistele lepingunormidele, mille kohaselt teatavad küsimused otsustab lepingu alusel loodud organ. Kui leitakse, et sellist pädevust ei tohiks organile üle anda, tuleb jätta lepinguga ühinemata. Kui leitakse, et selline volitamine on vastuvõetav, tuleb seletuskirjas märkida, kuidas kujundatakse Eesti seisukoht organis arutatavas küsimuses ja kuidas see seisukoht teatavaks tehakse. Üldjuhul peaks sellised seisukohad enne lepingu alusel moodustatud organi koosolekul hääletamist heaks kiitma VV.
Kui lepingu alusel moodustatud organi otsus on vastu võetud, korraldab lepingu sõlmimiseks ettevalmistanud ministeerium muudatuse tõlkimise eesti keelde ja esitab selle VMi kaudu RTsse avaldamiseks.
X. VÄLISLEPINGU LÕPPEMINE JA LÕPETAMINE
Millal ja kuidas välisleping lõpeb? Mida teha välislepingu lõppemise korral lepingu sõlmimist käsitleva Eesti õigusaktiga?
Kuidas välisleping denonsseeritakse, lõpetatakse või sellest taganetakse?
VäSSi § 26. Välislepingu lõppemine
Välislepingu lõppemise võimalused on sätestatud Viini konventsiooni artiklis 54, mille kohaselt võib leping lõppeda selle sätete kohaselt (nt teatava aja möödudes) või osalisriikide nõusolekul.
Kui välislepingus on ette nähtud selle kehtivusaeg, peaks välislepingu ratifitseerimisel ühinemise, heakskiitmise, ratifitseerimise või muusse seadusesse lisama sätte, mille kohaselt muutub see kehtetuks samal ajal lepingu lõppemisega. Selline teguviis on otstarbekas, et RKd mitte liigselt koormata kehtetuks tunnistamise seaduste menetlemisega olukordades, kus seda saaks vältida. Sama põhimõtet peaks kohaldama VV sõlmitud välislepingute puhul.
VäSSi § 26 lõigetes 2 ja 3 sätestatakse, et kui teine lepingupool denonsseerib ratifitseeritud välislepingu, teeb VV RK-le ettepaneku tunnistada lepinguga ühinemise, lepingu heakskiitmise, ratifitseerimise või muu seadus kehtetuks. Kui teine lepingupool lõpetab aga VV sõlmitud välislepingu või taganeb sellest, teeb VM VVle ettepaneku tunnistada kehtetuks välislepingu sõlmimise õigusakt.
Kui uues lepingus on ette nähtud, et selle jõustumisega kaotab kehtivuse vana ratifitseeritud välisleping, tuleb uue lepingu ratifitseerimise seadusega tunnistada kehtetuks vana lepingu ratifitseerimise seadus. Seejuures tuleb rõhutada, et riigisisese õigusakti kehtetuks tunnistamine ei mõjuta välislepingu enda kehtivust Eesti suhtes ja vastupidi – õigusakti olemasolust ei saa järeldada lepingu kehtivust.
VäSSi § 27. Välislepingu denonsseerimine, lõpetamine või sellest taganemine
VäSSi §-s 27 on sätestatud, et ratifitseeritud välislepingu denonsseerimise otsustab RK ning muude välislepingute lõpetamise või nendest taganemise otsustab VV. See tuleneb põhimõttest, et välislepingu lõpetamise võib otsustada üksnes sama asutus, kes otsustas ka lepingu sõlmimise.
VäSSi §-s 27 on ratifitseerimist ja denonsseerimist käsitatud üldmõistetena. Ratifitseeritud välislepingu all mõeldakse iga välislepingut, mille sõlmimise on otsustanud RK – kas ratifitseerimise, heakskiitmise, ühinemise või muu seaduse vastuvõtmisega (vt „Mis on välislepingu ratifitseerimise alused?“). Denonsseerimine tähendab rahvusvahelise lepingu lõpetamist või sellest taganemist. Selle aktiga vabastab riik ennast välislepingust tulenevast kohustusest. RK võib VäSSi § 6 lõike 1 punkti 2 kohaselt välislepingu denonsseerida denonsseerimise, lepingust taganemise, lepingu lõpetamise või muu seaduse vastuvõtmisega. Seaduse pealkiri ja sisu tulenevad sellest, milline võimalus on lepingus endas ette nähtud. Peamiselt on ette nähtud, et lepingu võib denonsseerida või lõpetada. Lepingust taganemine (ingl k withdrawal) võib kõne alla tulla näiteks siis, kui üks mitmepoolse välislepingu osaline ei soovi enam olla lepinguga seotud, kuid see ei too kaasa välislepingu kui terviku lõppemist, kuna see jääb ülejäänud lepinguosaliste jaoks endiselt jõusse.
Kui välislepingu on sõlminud VV, otsustab ka selle lõpetamise VV. Lepingu lõpetamiseks võtab VV vastu korralduse. Korralduse pealkirjastamisel ja sõnastamisel (nagu seadustegi puhul) lähtutaksegi lepingu lõppsätetest. Enamasti VV lõpetab lepingu või taganeb sellest. Samas võib VV lepingu ka denonsseerida, kui see on ainsa võimalusena lepingus ette nähtud (nt VV korraldus „Naftareostusest põhjustatud kahju korral kehtiva tsiviilvastutuse 1969. aasta rahvusvahelise konventsiooni denonsseerimine”).
Välislepingu denonsseerimisest, lõpetamisest või sellest taganemisest teatab teisele lepingupoolele või hoiulevõtjale lepingus ettenähtud viisil (enamasti noodi või kirjaga) VM.
XI. VÄLISLEPINGU AVALDAMINE
Milline välisleping avaldatakse RTs, milline ei avaldata?
Kus ja millal avaldatakse ametkondlik välisleping? Kuidas teatatakse ametkondlikust välislepingust VMile?
VäSSi § 28. Välislepingu hoidmine ja avaldamine
RT seaduses käsitlevad välislepingute avaldamist § 2 lõike 3 punktid 1–4. RTs avaldatakse kõik EV välislepingud, v.a need, mis avaldatakse ELTs (VäSSi § 28 lõige 3). Selguse huvides on ka RT seaduse § 2 lõike 3 punktis 2 sätestatud, et ELTs avaldatavaid välislepinguid (nn segalepingud) RTs ei avaldata. Sel juhul esitatakse viide ja link eesti keeles avaldatud välislepingule või VV korraldusele, millega otsustati välisleping sõlmida. Näide: Bioloogilise mitmekesisuse konventsiooni geneetilistele ressurssidele juurdepääsu ja nende kasutamisest saadava tulu õiglase ja erapooletu jaotamise Nagoya protokolliga ühinemise seadus.
RT seaduse § 2 lõike 3 punkti 2 kohaselt avaldatakse RTs välisleping eesti keeles (või selle tõlge eesti keelde, kui lepingu tekst on ainult võõrkeeltes) ja vähemalt ühes tõlgendamise aluseks olevas võõrkeeles. Seepärast lisab ministeerium, kes lepingu sõlmimiseks ette valmistab, võõrkeelse teksti lepingu sõlmimise õigusakti eelnõule.
ELTs avaldatavate lepingute (segalepingute) korral piisab, kui eelnõule on lisatud üksnes eestikeelne tekst, mille kooskõla teiste autentsete keeltega pole vaja kontrollida, kuna selle eest vastutavad ELi Nõukogu keelejuristid.
Kui lepingut ei ole veel ELTs avaldatud, kuid on kindel, et see avaldatakse, siis RTs lepingut ikka ei avaldata. Viide avaldamisele ELTs lisatakse RTsse koos lepingu jõustumise teadaandega. RT seaduse § 2 lõike 3 punkti 3 kohaselt saadab teadaanded välislepingu jõustumise ja kehtivuse lõppemise kohta RTsse VM.
Kui esialgu ühineb lepinguga EV ja leping avaldatakse RTs, kuid hiljem saab lepinguosaliseks ka EL ja leping avaldatakse ELTs, lisatakse RTsse viide ELT-le.
Segalepingute avaldamisega RTs ja ELTs on seotud ka mitu praegu veel lahendust ootavat küsimust, mida tuleks välislepingute menetlemisel samuti silmas pidada. Problemaatilised küsimused on järgmised.
1. Eesti sai lepinguosaliseks ja leping avaldati RTs eesti keeles enne kui ELTs. EL oli enne EV ühinemist ELiga samuti lepingu osaline. Leping tõlgiti koos ülejäänud ELi õigustikuga ja avaldati ELT eestikeelses eriväljaandes. ELTs avaldati teistsugune tekst kui RTs.
Nt: mereõiguse konventsioon RTs, mereõiguse konventsioon ELTs.
Ministeerium, kelle valitsemisalasse leping kuulub, peaks võrdlema ELTs avaldatud teksti RTs varem avaldatud tekstiga. Kui ELTs avaldatud tekstis on vigu, tuleb alustada parandusmenetlust (corrigendum).
RTs avaldatud lepingu juurde tuleb lisada viide avaldamisele ELTs ja märge selle kohta, et lepingu ametlik tõlge eesti keelde on ELTs avaldatud tekst.
2. EL on lepinguosaline ja leping on juba avaldatud ELTs. Eesti tahab ka saada lepinguosaliseks, kuid ELT tekst ei ole rahuldav.
Kui ELTs avaldatud tekstis on vigu, tuleb alustada parandusmenetlust (corrigendum).
Mitte mingil juhul ei avaldata RTs uuesti lepingu eestikeelset teksti, vaid viidatakse ELT-le.
Ametkondlikud välislepingud avaldatakse nad sõlminud asutuse veebilehel (VäSSi § 30) ja nendest teatatakse VMile välisministri määruse „Euroopa ühenduste ainupädevuses olevast välislepingust ja valitsusasutuse ametkondlikust välislepingust VMile teatamise kord" kohaselt. (Vt ka selle juurde kuuluvat seletuskirja (210.58 KB, PDF).)