Raamleping | Rahandusministeerium
Avaleht Korduma kippuvad küsimused Riigihangete menetlemine alates 01.09.2017 Raamleping
1. Kas minikonkursi korraldamisel peab hankija igakordselt enne raamlepingu alusel hankelepingu sõlmimist kontrollima eduka pakkumuse esitanud pakkujal kõrvaldamise aluste puudumist ning tema kvalifikatsiooni? Kas minikonkursil tuleb nõuda uue hankepassi esitamist?
(lisatud 31.10.2018)
Riigihangete seaduse § 104 lg 8 käsitleb eduka pakkuja või taotleja kõrvaldamise, kvalifitseerimise või kvalifitseerimata jätmise otsuseid enne lepingu sõlmimist, kuhu on lisatud ka välistava iseloomuga erisused. Edukal pakkujal ei pea kõrvaldamise aluseid ja kvalifikatsiooni kontrollima juhul, kui hankeleping sõlmitakse ühe pakkujaga sõlmitud raamlepingu alusel või kui mitme pakkujaga sõlmitud raamlepingu alusel hankelepingu sõlmimisel minikonkurssi ei korraldata. Seega tuleb minikonkursi puhul enne hankelepingu sõlmimist kontrollida edukal pakkujal uuesti kõrvaldamise aluste puudumist ja vajadusel kvalifikatsiooni. Kõrvaldamise aluste puhul tähendab see vastavate päringute tegemist riigihangete registri liidese kaudu. Kvalifitseerimise osas tuleb hankijal kontrollida, et esialgses hankes esitatud dokumendid ja andmed pakkuja kvalifikatsiooni kohta on jätkuvalt asjakohased. Kuivõrd kõnealune säte räägib eduka pakkuja kontrollimisest sisuliselt, mitte hankepassi alusel, ei ole uue hankepassi esitamine nõutav. Pakkuja kõrvaldamise aluseid ja kvalifikatsiooni ei ole analoogia alusel vaja kontrollida juhul, kui hankelepingu maksumus ei küündi lihthanke piirmäärani, kuivõrd ka ilma eelneva raamlepingu sõlmimiseta hankelepingu sõlmimisel on kohustus kontrollida kõrvaldamise aluseid alates lihthanke piirmäärast.
RHS § 30 lg 10 võimaldab hankijal esitada nõuded pakkuja täiendavaks kvalifitseerimiseks minikonkursil. Seega peab juhul, kui hankija on sellised täiendavad nõuded riigihanke alusdokumentides sätestanud, kontrollima ka nendele vastavust.
Uute dokumentide nõudmise osas tuleb silmas pidada RHS § 104 lg 11, mis sätestab, et hankija ei nõua § 104 lõigetes 7 ja 8 nimetatud dokumentide esitamist, kui need dokumendid või vastavad andmed on talle andmekogus olevate andmete põhjal tasuta kättesaadavad või tal on need dokumendid või andmed olemas ja need on pakkuja või taotleja suhtes kõrvaldamise aluste puudumise kontrollimiseks või tema kvalifitseerimiseks jätkuvalt asjakohased.
2. Kas raamlepingu alusel hankelepingu sõlmimise eel hankija peab tegema hankelepingu sõlmimise otsuse või saab ta ise otsustada, kas sellist otsust teha?
Raamlepingu alusel hankelepingu sõlmimisel minikonkursi tulemusena ei pea hankija tegema pakkumuse edukaks tunnistamise otsust. Küll aga võib hankija teha eraldi hankelepingu sõlmimise otsuse, mis kajastab seda, kellega hankija on minikonkursi tulemuste alusel otsustanud hankelepingu sõlmida ning esitada see teade kõikidele raamlepingu osaliseks olevatele pakkujatele ning rakendada ooteaega. See regulatsioon on ette nähtud juhuks, kui hankija soovib välistada võimaluse hankelepingu tühiseks tunnistamiseks § 31 alusel.
Tühisusele ei saa tugineda, kui hankija on enne hankelepingu sõlmimist teavitanud pakkujaid oma otsusest ja võimaldanud neile 7-päevast ooteaega, mille jooksul vaidlustus esitada. Seega on hankijal õigus hankeleping sõlmida nii ooteaega rakendades kui rakendamata. Juhul, kui hankija otsustab ooteaega rakendada, peab ta saatma pakkujatele teate hankelepingu sõlmimise otsuse kohta ning ooteaeg peab olema teate saatmisest arvates vähemalt 7 päeva. Kui hankija on ooteaega rakendanud, kuid keegi osalejatest hankija otsust ei vaidlustanud, ei ole hankeleping tühine, isegi kui minikonkursi korraldamisel rikuti menetlusnõudeid. Täpsustame siinkohal, et vastavalt RHS § 167 lõikele 2 ei kohaldu RHS § 31 regulatsioon raamlepingute puhul võrgustikusektoris.
3. Kas raamlepingu eeldatav maksumus peab olema hanketeates avaldatud?
Hanke eeldatava maksumuse avaldamise kohustust ei ole. RHS § 23 lg 9, mis jõustub 18.10.2018, näeb riigihanke alustamisel (välja arvatud väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse korral) ette üksnes teabe riigihanke eeldatava maksumuse kohta esitamise riigihangete registrile, koos võimalusega see teave avalikustada. Registrile eeldatava maksumuse kohta teabe avaldamine teenib eesmärki, et register saaks automaatselt kontrollida, kas hankija on esitatud hankelepingu eeldatavat maksumust arvestades valinud selleks kohase menetluse.
4. Kuidas määrata raamlepingu eeldatavat maksumust?
Hankija peab hanketeadet avaldades oskama määratleda piisavalt täpselt hanke eseme ja selle mahu, see on eelkõige vajalik selleks, et potentsiaalsed pakkujad oskaks hinnata töö mahtu, eripärasid jm olulist selleks, et esitada hankijale võimalikult hea pakkumus või isegi otsustada, kas see riigihange neile üldse huvi pakub. Raamlepingu eeldatava maksumuse peab hankija määrama vastavalt hanke alustamise ajal talle teada olevatele asjaoludele ja hinnatasemele. Teiste EL liikmesriikide praktikast lähtudes soovitame raamlepingu eeldatav maksumus määrata vahemikuna, mis võimaldab hankijale piisavalt otsustusruumi hankelepingute sõlmimisel nii väiksemas kui ka vajadusel suuremas mahus, see tähendab, et soovitame määrata raamlepingu eeldatav maksumus piisava varuga, et võimalikud täiendavad vajadused mahuks raamlepingu eeldatava maksumuse piiresse. Juhul, kui hankija kehtestab väga täpsed tingimused, siis eeldatakse, et ta peab ise neist hiljem ka kinni. Samuti soovitame hilisemate võimalike probleemide vältimiseks järgida rahvusvahelist piirmäära ületavate riigihangete kohta sätestatud reegleid ka juhul, kui raamlepingu eeldatav maksimaalne maksumus jääb ainult natuke alla rahvusvahelise piirmäära.
5. Kas raamlepingu alusel läbiviidavad minikonkursid tuleb korraldada riigihangete registris? (Muudetud 20.09.2019)
Minikonkursi korraldamisel tuleb lähtuda eelkõige raamlepingus sätestatud tingimustest. Juhul, kui raamlepingus ei ole sätestatud, et minikonkursi raames tuleb pakkumused võtta riigihangete registri vahendusel, siis hankijal sellist kohustust ei ole. Samas tuleb minikonkursi korraldamisel tagada samuti elektrooniline teabevahetus RHS § 45 sätestatud nõuete kohaselt riigihangetes, mis on alustatud 18. oktoobril 2018 või hiljem ja samuti peab pakkumuste esitamiseks kasutatav süsteem vastama riigihalduse ministri määruse „Nõuded elektroonilise teabevahetuse seadmele“ §-s 3 kehtestatud nõuetele. Juhul kui hankijal ei ole tagada nende nõuete täitmist muul viisil, siis tuleb kasutada riigihangete registrit.
Lisaks peab minikonkursi korral lähtuma RHS § 30 lg 9 tingimustest.
RHS § 30 lg 9 kohaselt kohaldatakse minikonkursile raamlepingus sätestatud korda järgmistel tingimustel:
1)	hankija teeb kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis ettepaneku pakkumuse esitamiseks kõigile raamlepingu osapoolteks olevatele pakkujatele, kes suudavad sellist hankelepingut täita;
2)	hankija sätestab pakkumuste esitamiseks mõistliku tähtaja, arvestades hankelepingu eseme keerukust ja pakkumuste esitamiseks vajalikku aega;
3)	pakkumused esitatakse kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis ja need avatakse pärast käesoleva lõike punktis 2 nimetatud tähtaega;
4)	hankija sõlmib hankelepingu pakkujaga, kes on riigihanke alusdokumentide tingimuste kohaselt esitanud majanduslikult soodsaima pakkumuse.
Ühtlasi tuleb minikonkursi läbiviimisel tagada RHS § 3 sätestatud riigihanke korraldamise üldpõhimõtete järgimine.
6. Kuidas peab hankija osalejaid minikonkursi tulemusest ja lepingu sõlmimisest teavitama, kui minikonkurss ei ole korraldatud riigihangete registris, ning millist infot kõnealune teavitus peab sisaldama?
Kui hankija korraldas minikonkursi väljaspool riigihangete registrit, siis register vastavat protokolli ei genereeri. Seadus ei kohusta sellisel juhul ka sääraseid protokolle iseseisvalt koostama ega registrisse üles laadima.
Kui hankija on minikonkursi läbi viinud nii, et see on päädinud RHS § 30 lg-s 11 nimetatud otsusega, siis kohaldub RHS § 47 lg 1 p 11, mis kohustab hankijat esitama riigihankes osalevale ettevõtjale 3 tööpäeva jooksul otsuse tegemisest arvates hankelepingu sõlmimise otsuse.
Kui hankija pole teinud RHS § 30 lg-s 11 nimetatud otsust, siis kuuluvad kohaldamisele riigihanke korraldamise üldpõhimõtted, millest lähtudes hankija võiks avaldada teistele pakkujatele teabe sellest, kes osutus edukaks ja eduka pakkumuse eelised võrreldes teabenõude esitajaga, kuid vorminõudeid selleks RHS ette ei näe.
7. Kas raamlepingu alusel läbi viidava minikonkursi käigus võib pidada pakkujatega läbirääkimisi?
RHS § 30 lg 9 sätestatud minikonkursi tingimused ei näe ette läbirääkimiste pidamist: punkti 3 kohaselt esitatakse minikonkursil pakkumused ning punkti 4 järgi sõlmitakse hankeleping majanduslikult kõige soodsama pakkumuse esitanud pakkujaga. Seega on meie hinnangul hankija, kes minikonkursil pakkumuste üle läbi räägib, antud sätet rikkunud.
8. Milliseid hindamiskriteeriume võib kasutada minikonkursil?
(lisatud 02.12.2019)
Minikonkursil parima pakkumuse välja selgitamiseks kasutatavad hindamiskriteeriumid tuleb ette nähe näha riigihanke alusdokumentides. Kuigi RHS § 30 lg 9 p 4 ei täpsusta, kas minikonkursil kohaldatavad hindamiskriteeriumid peavad olema sätestatud minikonkursi hankedokumentides või raamlepingu sõlmimiseks korraldatud riigihanke alusdokumentides, tuleks hindamiskriteeriumid ette näha juba raamlepingu sõlmimiseks korraldatava riigihanke alusdokumentides, sest selline nõue tuleneb direktiivi 2014/24/EL art 33 lg 5 p-st d.
Direktiivide kooskõlalise tõlgendamise põhimõttest tulenevalt ei ole RHS-ga kooskõlas selline praktika, kus hindamiskriteeriumid on raamlepingus (st ka raamlepingu sõlmimiseks koostatud riigihanke alusdokumentides) määratletud üldiselt ja valikulise kataloogina, millest on hankijal võimalik vajadusel, ent raamlepingus sätestamata ja seega kontrollimatute kaalutluste alusel valida igaks minikonkursiks endale rakendamiseks sobivad. Kui hankija näeb ette üksnes valikulise nimekirja hindamiskriteeriumidest, mida ta soovi korral võib kasutada, püüdes ette näha kõik võimalikud aga ka ebatõenäoliselt või harva kohaldatavad variandid, siis see ei lähe kokku sätte eesmärgiga, milleks on meie hinnangul läbipaistvus ehk kohustus anda pakkujatele teada, milliseid kriteeriume hankija kavatseb kasutada ja sel juhul on võimalik arvestada nendega juba raamlepingu sõlmimiseks korraldatavas menetluses pakkumuse esitamisel.
Küsimuse osas, kas raamlepingu sõlmimiseks korraldatavas hankemenetluses ja raamlepingu alusel hankelepingu sõlmimiseks korraldataval minikonkursil peavad pakkumuste hindamise kriteeriumid olema ühed ja samad, on Euroopa Komisjoni selgitavates märkustes leitud (vt https://www.rahandusministeerium.ee/sites/default/files/Riigihangete_poliitika/juhised/selgitavaid_markusi_raamlepingud.pdf lk 5 p 3.3 teine taane), et kriteeriumid võivad olla kas samad või ka erinevad, ent peavad kindlasti olema eelnevalt riigihanke alusdokumentides sätestatud. Sama toetab ka direktiivi art 33 lg 5 sissejuhatav lauseosa, mille kohaselt tuleb minikonkursi puhul lähtuda samadest tingimustest, mida kohaldatakse raamlepingu sõlmimise puhul, ning vajaduse korral täpsemalt määratletud tingimustest ning vajaduse korral ka muudest raamlepingu sõlmimiseks esitatud hankedokumentides sätestatud tingimustest.
RHS § 30 lg 9 sätestatu ei nõua, et minikonkursil kohaldatavad hindamiskriteeriumid oleks raamlepingus sätestatud juba koos iga kriteeriumi suhtelise osakaaluga. Läbipaistvuse põhimõttest lähtudes soovitame aga võimalusel hanke alusdokumentides ette näha ka kriteeriumi suhteline osakaal või osakaalude vahemik.
Juhime samuti tähelepanu Euroopa Kohtu seisukohale (14.07.2016 otsus C‑6/15, p 23), et edukaks tunnistamise kriteeriumid peavad olema selgelt määratletud hankemenetluse algusest peale ja hankija ei või kohaldada edukaks tunnistamise kriteeriumide suhtes niisuguseid alamkriteeriume, mida ta eelnevalt pakkujatele teatavaks ei ole teinud. Samuti peab hankija jääma edukaks tunnistamise kriteeriumide sama tõlgenduse juurde kogu menetluse ajaks.
Minikonkursi tarbeks hindamiskriteeriumide kehtestamisel soovitame lähtuda kaalutlustest, mis Euroopa Kohus on välja toonud kohtulahendis (24.11.2005 otsus C 331/04), mis puudutas kriteeriumidele osakaalude ja alamkriteeriumide omistamist hindamismenetluse käigus:
– sellega ei muudeta hankedokumentides või hanketeates määratletud lepingu sõlmimise kriteeriume;
– kriteeriumid ei sisalda asjaolusid, mis oleksid võinud mõjutada riigihanke ettevalmistamist, kui need oleksid olnud pakkumuste ettevalmistamise ajal teada;
– ei ole vastu võetud pakkujate suhtes diskrimineerivat mõju avaldavaid asjaolusid arvesse võttes.
Euroopa Kohus on leidnud (10.05.2012 otsus C 368/10, p 85) seoses hindamiskriteeriumidega, et hankelepingu sõlmimise tingimused peavad olema läbipaistvuse, mittediskrimineerimise ja võrdse kohtlemise põhimõtete järgimiseks objektiivsed, et tagada pakkumuste võrdlemise ja hindamise objektiivsus ja et need toimuksid tõelise konkurentsi tingimustes; nii ei ole asi selliste tingimuste puhul, mis annavad hankijale piiramatu valikuvabaduse. Seepärast ei tohi raamlepingus sõlmimiseks korraldatava riigihanke alusdokumentides ette näha minikonkursside jaoks nii üldisi hindamiskriteeriume, mis annavad hankijale võimaluse sisustada kriteeriumi piiramatult alles minikonkursil.
9. Kas hankija võib sõlmida raamlepingu alusel hankelepinguid raamlepingu eeldatavat mahtu/maksumust ületavas summas, kui raamlepingus või riigihanke alusdokumentides on märgitud vaid raamlepingu eeldatav maht/maksumus?
Oleme hankijatel soovitanud Euroopa Kohtu otsusest C-216/17 Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato - Antitrust and Coopservice lähtudes mitte sõlmida raamlepingute alusel hankelepinguid suuremas mahus kui on raamlepingus sätestatud.
Selles lahendis, mis on küll tehtud direktiivi 2004/18/EÜ pinnalt (uues direktiivis ei ole need sätted muutunud), leidis kohus, et vaatamata direktiivis kasutatud sõnastusele, mille kohaselt on raamlepingu eesmärgiks kehtestada teatava aja jooksul sõlmitavaid lepinguid reguleerivad tingimused, eelkõige hinna ja vajadusel ettenähtud koguse osas, tuleb siiski mitmest direktiivi sättest hankija kohustus raamlepingu maht kindlaks määrata.
Sama kaasuse punktis 61 leidis kohus, et ühe täitjaga raamlepingute puhul võetakse sellel põhinevate lepingute sõlmimise aluseks raamlepingus sätestatud tingimused, mis tähendab, et hankija saab võtta kohustusi üksnes teatav mahu piires ja kui see maht on saavutatud, on see leping oma kehtivuse kaotanud.
Kuigi nimetatud kaasuse puhul oli tegemist ühe pakkujaga raamlepinguga, viitas kohus mitmele sättele, mis kehtivad kõikide raamlepingute puhul, sh mitme pakkujaga raamlepingutele, mille alusel sõlmitakse hankelepingud alati minikonkursi tulemusena. Sellest tulenevalt ei saa asuda seisukohale, et kohtu seisukoht on kohaldatav kindlasti vaid ühe pakkujaga sõlmitud raamlepingutele.
Seega ei ole kohtu seisukohalt raamlepingu mahu määratlemine vabatahtlik, vaid see on raamlepingu tingimuseks RHS § 30 lg 1 mõttes, mille kohaselt lähtutakse raamlepingu alusel hankelepingute sõlmimisel eelkõige raamlepingu tingimustest. Sellest tulenevalt ei ole lubatud raamlepingu mahtu ületada, sh ka juhul kui raamlepingus on maht sätestatud eeldatava, hinnangulise või orienteeruvana, kuivõrd sellisel juhul ei oleks tagatud võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtte järgimine.
Eeltoodud lahendis on räägitud raamlepingu mahust ja maksumusest vaheldumisi, mistõttu ei ole võimalik üheselt väita, et selline seisukoht kehtib üksnes raamlepingu mahu ja mitte maksumuse kohta, kuivõrd raamlepingu maht on sageli väljendatud just selle maksumuse kaudu.
Euroopa Kohtus on arutusel samalaadse sisuga kohtuasi C-23/20 Simonsen & Weel, millest peaks kohtu täpsemad seisukohad selguma. Kuni kohtuotsuseni oleme seisukohal, et pigem tuleks raamlepingu maksumuse ületamisest hoiduda.
Raamlepingut on võimalik muuta RHS §-s 123 toodud alustel. Seega on võimalik raamlepingu mahu ületamine näiteks RHS § 123 lg 1 p-s 1 sätestatu piires. Mitte mingil juhul ei tohi raamlepingu alusel hankelepingu sõlmimisega raamlepingut oluliselt muuta.