Narva Linnavolikogu määruste ja õigustloova akti andmata jätmise põhiseaduslikkuse kontroll – Riigi Teataja
Narva Linnavolikogu määruste ja õigustloova akti andmata jätmise põhiseaduslikkuse kontroll
RT I, 11.12.2019, 21
Vastu võetud 09.12.2019
Eesistuja Villu Kõve, liikmed Viive Ligi, Nele Parrest, Peeter Roosma ja Tambet Tampuu
Õiguskantsleri 17. oktoobri 2018. a taotlus
2. Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks Narva Linnavolikogu 20. veebruari 2014. a määruse nr 6 „Koduteenuste osutamise tingimused ja kord Narva linnas”:
2.1. § 3 punktid 1-3;
2.2. § 5 lõike 4 lauseosad „tööpäevadel” ja „kogumahus kuni 20 tundi nädalas, kuid mitte rohkem kui 80 tundi kalendrikuus”;
2.3. § 6 lõike 2 punkt 2.
3. Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks Narva Linnavolikogu 22. novembri 2012. a määruse nr 27 „Hoolekandeasutusse paigutamise kord Narva linnas”:
3.1. § 3 lõike 1 lauseosa „kusjuures esmajärjekorras kuuluvad asutusse paigutamisele isikud, kellel puuduvad seadusjärgsed ülalpidajad”;
3.2. § 4 lõige 3 ja lõike 4 esimene lause;
3.3. § 5 lõike 1 punkti 1 lauseosa „või tema seadusjärgsed ülalpidajad”.
4. Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks Narva Linnavolikogu 18. detsembri 2014. a määruse nr 26 „Täisealisele isikule hoolduse seadmise ja hooldaja määramise ning hooldajatoetuse maksmise kord”:
4.1. § 2 punkti 1 lauseosa „ kellele on puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse kohaselt määratud keskmine, raske või sügav puue”;
4.2. § 4 lõike 1 lauseosa „30 päeva jooksul alates taotluse esitamisest”.
5. Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks Narva Linnavolikogu 18. juuni 2009. a määruse nr 23 „Munitsipaaleluruumide üürile andmise ja kasutamise kord”:
5.1. § 4 lõike 2 punkt 3 osas, milles see piirab sotsiaalhoolekande seaduses sätestatud eluruumi tagamise teenuse osutamist;
5.2. § 7 lõike 4 punkt 2 osas, milles see piirab sotsiaalhoolekande seaduses sätestatud eluruumi tagamise teenuse osutamist;
5.3. § 7 lõige 5 osas, milles see piirab sotsiaalhoolekande seaduses sätestatud eluruumi tagamise teenuse osutamist;
5.4. § 19 osas, milles see annab eraõiguslikule juriidilisele isikule õiguse otsustada eluruumi tagamise teenuse osutamise üle.
6. Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks Narva Linnavolikogu 17. juuni 2010. a määruse nr 23 „Kindla elukohata isikutele teenuste osutamise kord”:
6.1. § 2 lõike 3 punkt 3 ja § 6 lõige 2 osas, milles need ei taga teenuse saajale turvakoduteenuse osutamisel psühholoogilist nõustamist;
6.2. § 6 lõige 1 osas, milles see ei taga turvakoduteenuse osutamist kõigile turvalist keskkonda vajavatele abivajajatele.
7. Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks Narva Linnavolikogu 21. märtsi 2013. a määruse nr 12 „Laste turvakoduteenuse osutamise tingimused ja kord Narva linnas”:
7.1. § 2 lõige 2 osas, milles see kohustab isikuandmeid esitama ja nende õigsust tõendama lapse turvakodusse toonud inimest, kellel on õigus oma andmete esitamisest keelduda lastekaitseseaduse § 27 lõike 5 teise lause alusel;
7.2. § 3 lõige 5 osas, milles see ei taga turvakoduteenuse osutamisel teenuse saaja east ja vajadustest tulenevaid arendavaid tegevusi.
8. Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks Narva Linnavolikogu 21. märtsi 2013. a määruse nr 10 „Võlanõustamisteenuse osutamise kord Narva linnas” § 1 lõige 6.
9. Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks sellise õigustloova akti andmata jätmine, millega reguleeritakse isikliku abistaja teenuse osutamist Narva linnas.
10. Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks sellise õigustloova akti andmata jätmine, millega reguleeritakse eluruumi tagamise teenuse osutamist Narva linnas juhul, kui omavalitsusüksuse omandis ei ole vabu eluruume.
11. Jätta ülejäänud osas õiguskantsleri taotlus rahuldamata.
ÕIGUSKANTSLERI PÕHJEDUSED
(A) Narva Linnavolikogu arvamus
(B) Sotsiaalkaitseministri arvamus
I (õiguskantsleri taotluse lubatavus)
II (üldised küsimused)
III (koduteenuse määrus)
(A) koduteenuse määruse § 3
(B) koduteenuse määruse § 3 punktid 1-3
(C) koduteenuse määruse § 5 lõige 4
(D) koduteenuse määruse § 6 lõike 2 punkt 2
IV (hoolekandeasutuse määrus)
(A) hoolekandeasutuse määruse § 3 lõige 1
(B) hoolekandeasutuse määruse § 4 lõike 4 esimene lause
(C) hoolekandeasutuse määruse § 4 lõige 3
(D) hoolekandeasutuse määruse § 5 lõike 1 punkt 1
V (tugiisikuteenuse määrus)
(A) tugiisikuteenuse määruse § 1 lõige 1
(B) tugiisikuteenuse määruse § 2 punktid 1-3
VI (hoolduse seadmise määrus)
(A) hoolduse seadmise määruse § 2 punkt 1
(B) hoolduse seadmise määruse § 4 lõige 1
VII (isikliku abistaja teenuse reguleerimata jätmine)
VIII (puudega laste sotsiaalteenuste rahastamise määrus)
IX (munitsipaaleluruumi andmise määrus)
(A) munitsipaaleluruumi andmise määruse § 3 lõiked 3 ja 6
(B) munitsipaaleluruumi andmise määruse § 4 lõike 2 punkt 3
(C) munitsipaaleluruumi andmise määruse § 7 lõige 4
(D) munitsipaaleluruumi andmise määruse § 7 lõige 5
(E) munitsipaaleluruumi andmise määruse § 19
X (täiendavate sotsiaaltoetuste määrus)
XI (kindla elukohata isikute teenuste määrus ja laste turvakoduteenuse määrus)
(A) kindla elukohata isikute teenuste määruse § 2 lõike 3 punkt 3 ja § 6 lõige 2
(B) kindla elukohata isikute teenuste määruse § 6 lõige 1
(C) laste turvakoduteenuse määruse § 2 lõige 2
(D) laste turvakoduteenuse määruse § 3 lõige 5
XII (võlanõustamisteenuse määrus)
1. Riigikogu võttis 9. detsembril 2015 vastu sotsiaalhoolekande seaduse (SHS), millega tunnistas kehtetuks seni kehtinud sotsiaalhoolekande seaduse (edaspidi vana SHS). Sotsiaalhoolekande seaduse 2. peatükk reguleerib kohaliku omavalitsuse üksuse korraldatavat abi, sätestades 2. jaos kohaliku omavalitsuse üksuse sotsiaalteenused.
2. Õiguskantsler analüüsis Narva Linnavolikogu määrusi, mis reguleerivad sotsiaalteenuste osutamist, ning leidis, et seaduste ja põhiseadusega on vastuolus:
1) Narva Linnavolikogu 20. veebruari 2014. a määruse nr 6 „Koduteenuste osutamise tingimused ja kord Narva linnas” (edaspidi koduteenuse määrus) § 3 punktid 1-3, § 5 lõige 4 ning § 6 lõike 2 punkt 2;
2) Narva Linnavolikogu 22. novembri 2012. a määruse nr 27 „Hoolekandeasutusse paigutamise kord Narva linnas” (edaspidi hoolekandeasutuse määrus) § 1 lõige 1, § 3 lõige 1, § 4 lõiked 3-4 ja § 5 lõike 1 punkt 1;
3) Narva Linnavolikogu 23. aprilli 2015. a määruse nr 15 „Tugiisiku teenuse osutamise kord Narva linnas” (edaspidi tugiisikuteenuse määrus) § 1 lõiked 1-2 ja § 2 punktid 1-3;
4) Narva Linnavolikogu 18. mai 2017. a määruse nr 8 „Raske ja sügava puudega lastele sotsiaalteenuste rahastamiseks eraldatud vahendite kasutamise kord” (edaspidi puudega laste sotsiaalteenuste rahastamise määrus) § 1 lõiked 1 ja 3 ning § 2 lõige 3;
5) Narva Linnavolikogu 18. detsembri 2014. a määruse nr 26 „Täisealisele isikule hoolduse seadmise ja hooldaja määramise ning hooldajatoetuse maksmise kord” (edaspidi hoolduse seadmise määrus) § 2 punktid 1 ja 3, § 3 lõike 1 punktid 2-3 ning § 4 lõige 1;
6) täisealistele isikutele isikliku abistaja teenuse osutamise korra reguleerimata jätmine;
7) Narva Linnavolikogu 17. juuni 2010. a määruse nr 23 „Kindla elukohata isikutele teenuste osutamise kord” (kindla elukohata isikute teenuste määrus) § 2 lõige 1 ja lõike 3 punkt 3, § 5 lõige 1 ning § 6 lõiked 1-2;
8) Narva Linnavolikogu 21. märtsi 2013. a määruse nr 12 „Laste turvakoduteenuse osutamise tingimused ja kord Narva linnas” (edaspidi laste turvakoduteenuse määrus) § 2 lõige 2 ja § 3 lõige 5;
9) Narva Linnavolikogu 21. aprilli 2016. a määruse nr 10 „Täiendavate sotsiaaltoetuste maksmise kord Narva linnas” (edaspidi täiendavate sotsiaaltoetuste määrus) § 1 lõige 2 ning § 10 lõiked 1, 2, 4 ja 8;
10) Narva Linnavolikogu 18. juuni 2009. a määruse nr 23 „Munitsipaaleluruumide üürile andmise ja kasutamise kord” (edaspidi munitsipaaleluruumi andmise määrus) § 3 lõiked 3 ja 6, § 4 lõike 2 punkt 3, § 7 lõiked 4 ja 5, § 16 ning § 19;
11) Narva Linnavolikogu 21. märtsi 2013. a määruse nr 10 „Võlanõustamisteenuse osutamise kord Narva linnas” (edaspidi võlanõustamisteenuse määrus) § 1 lõiked 2 ja 6 ning § 2.
3. Õiguskantsler tegi 25. augustil 2017 Narva Linnavolikogule ettepaneku viia Narva linnas sotsiaalteenuste osutamist reguleerivad määrused seaduse ja Eesti Vabariigi põhiseadusega (PS) kooskõlla.
4. Narva Linnavolikogu esimees teatas 4. jaanuaril 2018 õiguskantslerile, et vaidlustatud määruste muutmise eelnõu koostatakse hiljemalt 31. märtsiks 2018. 21. juunil 2018 andis Narva Linnavolikogu esimees õiguskantslerile teada, et Narva Linnavolikogu menetluses ei ole enam eelnõu, mis lahendaks õiguskantsleri ettepanekus välja toodud probleemid Narva sotsiaalteenuste määrustes.
5. 17. oktoobril 2018 esitas õiguskantsler Riigikohtule taotluse, milles palub taotluses vaidlustatud osas põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks tunnistada:
1) koduteenuse määruse § 3 punktid 1-3, § 5 lõike 4 ning § 6 lõike 2 punkti 2;
2) hoolekandeasustuse määruse § 3 lõike 1, § 4 lõike 3 ja lõike 4 esimese lause ning § 5 lõike 1 punkti 1;
3) tugiisikuteenuse määruse § 1 lõike 1 ja § 2 punktid 1-3;
4) puudega laste sotsiaalteenuste rahastamise määruse § 1 lõike 3 teise lause;
5) hoolduse seadmise määruse § 2 punkti 1 ja § 4 lõike 1;
6) täisealistele isikutele isikliku abistaja teenuse osutamise korra reguleerimata jätmise;
7) kindla elukohata isikute teenuste määruse § 2 lõike 3 punkti 3 ja § 6 lõiked 1-2;
8) laste turvakoduteenuse määruse § 2 lõike 2 ja § 3 lõike 5;
9) täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 1 lõike 2 teise lause ning § 10 lõiked 1, 2, 4 ja 8;
10) munitsipaaleluruumi andmise määruse § 3 lõiked 3 ja 6, § 4 lõike 2 punkti 3, § 7 lõiked 4 ja 5 ning § 19;
11) võlanõustamisteenuse määruse § 1 lõike 6.
6. Põhiseadusest (sotsiaalriigi põhimõte ning selle väljendused PS §-des 27 ja 28) tuleneb riigi kohustus abistada inimesi sotsiaalsete riskide ilmnemisel ja tagada, et peamised sotsiaalsed õigused oleksid ühtemoodi tagatud kogu Eestis. Abimeetmete miinimumtaseme määramise kohustus on sätestatud ka rahvusvahelises õiguses (parandatud ja täiendatud Euroopa sotsiaalharta, lapse õiguste konventsioon ja puuetega inimeste õiguste konventsioon (PIÕK)).
7. Sotsiaalhoolekande seadusega pani seadusandja kohalikule omavalitsusele kohustuse osutada seaduse 2. peatüki 2. jaos sätestatud sotsiaalteenuseid, mistõttu ei saa vald ega linn keelduda nende osutamisest. Kohustus korraldada sotsiaalhoolekande teenuste osutamist ei riiva õiguskantsleri arvates ülemäära kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust. Taotluse esitamise ajal ei olnud õiguskantsler veendunud, et sotsiaalhoolekande abi ja teenuste osutamise kohustuse panek kohalikule omavalitsusele oleks põhiseadusvastane ning omavalitsusüksus peaks olema üksnes teenuste vahendaja rollis, kulud kaetaks aga otse riigieelarvest üle Eesti solidaarselt.
8. Kohalik omavalitsus peab seadustes sätestatud sotsiaalkaitse põhimõtteid (SHS § 3 ja sotsiaalseadustiku üldosa seaduse (SÜS) 1. peatüki 2. jagu (§-d 4-9)) ja teenuste kohta kehtestatud nõudeid (SHS §-d 17-4517) arvestades haldusaktiga otsustama, kas konkreetsele inimesele on vajalik abi anda ning millist abi ja mil määral konkreetne abivajaja vajab (SHS § 15 ja SÜS § 16 lõige 3). Üldised kitsendused pole lubatud. Inimene peab saama oma vajadustele vastavat abi vajalikul määral ning siis, kui ta seda vajab, kuna väiksemas mahus pakutav või hilinenud teenus ei pruugi inimest aidata. Samas ei anna seadus abivajajale õigust nõuda teenust soovitud mahus, sest nii teenus kui ka selle maht või mitme teenuse kombinatsioon sõltub konkreetsest juhtumist.
9. Sotsiaalkaitse on korraldatud ühtse süsteemina (SÜS § 10 lõige 1) ning sotsiaalkaitse põhimõtete korrektne kasutamine peaks muutma abi andmise süsteemi tõhusamaks (sh rahakasutuse). Inimestele tuleks abi anda võimalikult varakult, et nende probleemid ei süveneks, ning kallite teenuste (nt üldhooldusteenus) asemel tuleks pakkuda odavamaid, kodus elamist ja iseseisvat toimetulekut toetavaid sotsiaalteenuseid. Sobivad teenused (nt sotsiaaltransporditeenus, isikliku abistaja teenus) võimaldavad abivajajatel tööl käia, mis suurendab omavalitsuse tulubaasi.
10. Kohaliku omavalitsuse kohustus korraldada sotsiaalteenuste andmist tähendab, et omavalitsusel tuleb tagada teenuste tegelik kättesaadavus ning abivajajal on õigus nõuda talle vajalikku teenust. Kui linnas või vallas sotsiaalteenuste pakkujaid ei ole, peab vald või linn teenusepakkuja leidma mujalt või hakkama ise teenust pakkuma. Vastupidine tõlgendus riivaks inimväärikust ning oleks vastuolus PS §-ga 12, §-ga 14 ja § 28 lõikega 2, samuti rahvusvahelisest õigusest tulenevate kohustustega (mh PIÕK-st tulenev riigi aktiivsuskohustus). Suur osa abivajajaid, kellel pole piisavalt jaksu, teadmisi ega oskusi, võiksid jääda sel juhul abita.
11. Kuigi inimesel on kohustus temale vajaliku sotsiaalteenuse eest tasuda (SHS § 16 lõige 1), ei tohi tasu olla nii suur, et see takistaks teenuse saamist (SHS § 16 lõige 3). Vajaduse korral peab omavalitsus osalema teenuse kulude katmisel, et inimesel ei jääks vajalik teenus rahapuuduse tõttu saamata. Omavalitsusüksus peab hindama, kas ja mil määral on inimene võimeline teenuse eest maksma, vajaduse korral ülalpidajate abiga (SHS § 16 lõige 2).
12. Selleks, et abivajaja saaks selgesti aru, millist abi tema elukohajärgne omavalitsusüksus pakub ning mida selle taotlemiseks ja saamiseks tegema peab, tuleb omavalitsusüksusel kehtestada sotsiaalhoolekandeabi andmise kord (SHS § 14 lõige 1). Kuna SHS 2. peatüki 2. jaos sätestatud sotsiaalteenuste korraldamine on omavalitsusüksuse kohustus, nõuab seaduslikkuse põhimõte (PS § 3 ja § 154 lõige 1), et omavalitsusüksus peab teenust reguleerides järgima Riigikogu kehtestatud nõudeid (jääma volituse piiridesse ning täitma kohustuse seaduses nõutud ulatuses). Kohalik omavalitsus saab oma õigusaktis täpsustada seaduses sätestatud üldreegleid, kuid mitte kehtestada uusi sisulisi piiranguid. Piiranguid (nt teenuste mahu osas) ei õigusta eesmärk anda abivajajatele teada, millist abi ja kui palju on neil õigus saada, või vajadus planeerida eelarvesse teenuse osutamiseks vajalikke summasid (väidetavalt pole inimeste vajadused teada).
13. Kohaliku omavalitsuse üksus peab oma kogukonda tundma ning olema võimeline prognoosima, millised on kogukonna vajadused ja kui palju kulub raha nende vajaduste katmiseks. Võimalike abivajajate väljaselgitamiseks on võimalik kasutada riigil olemasolevaid statistilisi andmeid (nt Sotsiaalkindlustusameti andmed puuetega inimeste kohta, Statistikaameti andmed tervisenäitajate, sotsiaalse kaitse, sissetuleku jms kohta) ning planeerida raha eelarvesse vajaliku varuga. Vajaduse korral on võimalik võtta vastu ka lisaeelarve. Kohalik omavalitsus ei tohi keelduda kohustuslike sotsiaalteenuste osutamisest põhjusel, et tal ei ole teenuste osutamiseks piisavalt raha. Riik peab tagama kohalikele omavalitsustele piisavalt raha kohustuslike ülesannete täitmiseks (PS § 154). Kui kohalik omavalitsus leiab, et riik ei ole seda teinud, võib ta riigilt puuduva raha kohtu kaudu välja nõuda.
(1) koduteenuse määruse § 3
14. Inimesele peab sotsiaalteenuseid korraldama rahvastikuregistrijärgne kohalik omavalitsus, kuna rahvastikuregistri andmete järgi eraldatakse kohaliku omavalitsuse üksustele raha (tulumaks, tasandus- ja toetusfondi eraldised) nende ülesannete täitmiseks. Kui omavalitsusüksus keeldub abi osutamast abivajajatele, kes on registri järgi tema elanikud, kuid tegelikult elavad mujal, jäävad need inimesed vajaliku abita, sest ka ükski teine omavalitsusüksus pole kohustatud neid abistama. Inimesele võib teenuseid ja abi osutada ka see vald või linn, kelle haldusterritooriumil ta viibib, seejuures tuleb abi andmine kooskõlastada selle valla või linnaga, kus on inimese rahvastikuregistrijärgne elukoht. Koduteenuse määruse § 3 välistab koduteenuse osutamise neile, kes tegelikult Narva linnas ei ela, kuid on rahvastikuregistri kohaselt Narva elanikud. Seetõttu on koduteenuse määruse § 3 osas, milles näeb ette koduteenuse osutamise üksnes inimestele, kelle registrijärgne ja tegelik elukoht on Narvas, vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 17 lõigetega 1 ja 2 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1.
(2) koduteenuse määruse § 3 punktid 1-3
15. Koduteenuse määruse § 3 punktid 1-3 piiravad koduteenuse saamist ülalpidajatega abivajajatele ning abivajajatele, kelle võimalused hoolduse kindlustamiseks on piisavad. Kohaliku omavalitsuse üksus ei saa seada koduteenuse osutamise tingimuseks ülalpidajate puudumist, nende võimetust abi vajavat pereliiget ise hooldada ega asjaolu, et ülalpidajatega pole võimalik kontakti saada. Ülalpidajatel on kohustus maksta täisealisele isikule elatist (perekonnaseaduse (PKS) § 100 lõige 1), kuid ülalpidajatelt ei saa nõuda täisealise lähedase isiklikku hooldamist ega abivajajale teenuste korraldamist. Ülalpidajate olemasolu tuleb arvesse võtta vaid teenuse kulude katmisel, kui abivajajal endal ei ole piisavalt vara (SHS § 16 lõige 2). Samuti ei saa omavalitsusüksus keelduda teenuse osutamisest neile inimestele, kellel on piisavalt raha hoolduse tagamiseks. Lähtuda tuleb inimese abivajadusest, mitte sellest, kas temal või tema ülalpidajatel on raha teenuse eest tasumiseks. Vastasel juhul sõltuks vajaliku abi saamine inimese või tema ülalpidajate teadmistest, oskustest ja võimalustest abi korraldada. Koduteenuse määruse § 3 punktid 1-3 on seetõttu vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 17 lõigetega 1 ja 2, PKS § 100 lõikega 1 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1.
(3) koduteenuse määruse § 5 lõige 4
16. Teenuse osutamisel tuleb lähtuda esmajoones inimese vajadusest (SHS § 3 lõike 1 punkt 1). See tähendab, et omavalitsusüksus peab inimesele abi andma siis, kui inimene seda vajab. Kui inimene vajab koduteenust ka pühapäeval, siis tuleb seda talle võimaldada. Omavalitsusüksus ei saa jätta abivajajaid puhkepäeviti koduteenuseta (nt kütmine, söögitegemine), see võib seada ohtu abivajaja elu ja tervise ning riivata tema väärikust. Seadus ei anna omavalitsusüksusele õigust keelduda koduteenuse osutamisest tundide piirarvu täitumise tõttu. Väga suure hooldusvajadusega inimesele võib omavalitsusüksus võimaldada muud teenust, mis katab inimese abivajaduse, kuid on avalike vahendite säästlikku kasutamist silmas pidades omavalitsusüksusele soodsam (SÜS § 10 lõige 1 ja SHS § 3 lõike 1 punkt 1 koostoimes). See on aga igakordse kaalutlusotsuse küsimus. Koduteenuse määruse § 5 lõige 4 on vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 17 lõigetega 1 ja 2 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1.
(4) koduteenuse määruse § 6 lõike 2 punkt 2
17. Sotsiaalteenuste eest võib võtta inimeselt tasu ning omavalitsusüksus peab kehtestama tasu võtmise tingimused ja korra (SHS § 16 lõige 1), kuid seejuures tuleb silmas pidada seaduses sätestatud reegleid. Omavalitsusüksus saab kehtestada vaid selliseid tasu tingimusi ja suurust, mis võimaldavad arvesse võtta iga abivajaja olukorda (tema võimalust teenuse eest tasuda) (SHS § 16 lõige 2), ning tasu suurus ei tohi saada takistuseks teenuse saamisel (SHS § 16 lõige 3). See tähendab, et omavalitsusüksus ei tohi üldaktiga kehtestada tasu, mida inimesel tuleb teenuse eest tasuda. Inimest ei või panna olukorda, kus ta peab valima enda ja oma pere esmavajaduste rahuldamise ning vajaliku sotsiaalteenuse saamise vahel. See oleks inimeste ebavõrdne kohtlemine nende majandusliku olukorra alusel. Koduteenuse määruse § 6 lõike 2 punkt 2 on vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 16 lõigetega 2 ja 3, § 17 lõigetega 1 ja 2 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1.
(5) hoolekandeasutuse määruse § 3 lõige 1
18. Seadus ei luba sotsiaalteenuse osutamisel eelistada abivajajaid, kellel ülalpidajaid ei ole. Niisugune piirang riivab tugevalt ülalpidajatega abivajajate õigusi. Ülalpidajatel ei ole kohustust täisealist abivajajat isiklikult hooldada ega vajalikke sotsiaalteenuseid korraldada, teenuste korraldamine on omavalitsusüksuse ülesanne. Kui inimene vajab väljaspool kodu osutatavat üldhooldusteenust (ka siis, kui tema lähedased ei saa ega suuda teda ööpäev läbi ise hooldada), tuleb omavalitsusüksusel talle seda teenust osutada (SHS § 5 lõige 1, § 15 lõige 1, § 20 lõige 1). Seadus ei luba teenuse osutamisega viivitada (panna kedagi järjekorda kohta ootama), kuivõrd teenust tuleb osutada inimese vajadusest lähtudes (SHS § 3 lõike 1 punkt 1). Kui inimene jäetakse üldhooldusteenuseta, võib see ohustada tema elu ja tervist ning riivata tema väärikust. Hoolekandeasutuse määruse § 3 lõige 1, mis annab õiguse esmajärjekorras teenust saada ülalpidajateta abivajajatele, on vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 20 lõikega 1, PKS § 100 lõikega 1 ning PS §-ga 3, §-ga 12 ja § 154 lõikega 1.
(6) hoolekandeasutuse määruse § 4 lõige 3
19. Sotsiaalabiametil ei ole õigust teha otsust seadusjärgsete ülalpidajate omaosaluse tasumise kohta, nagu määruse § 4 lõige 3 ette näeb. Teenuse osutamisel tekib omavalitsusüksusel õigussuhe abivajajaga. Omavalitsusüksusel tuleb SHS § 16 kohaselt veenduda, et abivajaja jõuab talle vajaliku teenuse eest tasuda. Selleks tuleb omavalitsusüksusel hinnata, milline on abivajaja sissetulek või tema võimalused oma sissetulekut suurendada. Oma sissetuleku suurendamiseks võib abivajaja nõuda ülalpidajatelt elatist. Omavalitsusüksusel ei ole õigust otsustada, kui palju peavad ülalpidajad abivajaja teenuse eest tasuma. Küll aga saab omavalitsusüksus hinnata, kui suurel määral saab abivajaja ülalpidajatelt elatist nõuda ja kui suure summa võiks abivajaja sotsiaalteenuse eest seejärel maksta. Kui omavalitsusüksus on ülalpidajate asemel abivajaja teenuse eest maksnud, on omavalitsusüksusel õigus nõuda ülalpidajatelt tehtud kulude katmist võlaõigusseaduse § 1023 alusel. Seetõttu on hoolekandeasutuse määruse § 4 lõige 3 vastuolus SHS § 16 lõikega 2, PKS § 97 punktiga 3 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1.
(7) hoolekandeasutuse määruse § 4 lõike 4 esimene lause
20. Hoolekandeasutuse määruse § 4 lõike 4 esimese lause nõue, et abivajaja võõrandaks teenuse kulude katmiseks vara, on vastuolus SHS § 16 lõikega 2, PKS § 97 punktiga 3 ning PS §-ga 3, § 27 lõikega 5, § 32 lõikega 2 ja § 154 lõikega 1. Riigikogu ei ole andnud omavalitsusüksusele õigust piirata sellisel moel omandi puutumatust (PS § 32).
21. Kohalikul omavalitsusel tuleb hinnata abivajaja võimet teenuse eest tasuda (SHS § 16 lõige 2). Selleks tuleb analüüsida, milline on inimese majanduslik olukord, sh kas tal on võimalik oma vara realiseerimisest (üür, rent, müük) tulu saada. Vara realiseerimiseks on mitmeid viise ning eelistada tuleb üüri või rendi saamise võimalust, vara müümine ei pruugi olla alati otstarbekas. Samuti on asju, mille müüki ei saa inimeselt ka mõistlikult oodata (vt täitemenetluse seadustiku § 66 lõige 1). Samuti võib inimese toimetulekuvõime piisavalt paraneda, et ta saaks elada kodus, vajades sel juhul elukohta. Omavalitsusüksus ei saa kohustada inimest ka teenuse eest maksma just konkreetse vara müügist saadud tulust. Inimene otsustab ise, kuidas ta teenuse eest tasub (nt võtab laenu, sõlmib pärimislepingu või müüb osa oma varast).
(8) hoolekandeasutuse määruse § 5 lõike 1 punkt 1
22. Omavalitsusüksus saab keelduda abivajajale sotsiaalteenuse osutamisest SÜS §-des 18 ja 19 sätestatud juhtudel. Need sätted ei luba omavalitsusüksusel jätta inimest abita ülalpidajate tegevuse tõttu. Kui ülalpidajad on üks lepingu pool ja nad rikuvad lepingut, tuleb lepingu täitmise tagamiseks kasutada muid viise (nt leppetrahvi nõuda). Kui omavalitsusüksus lõpetab teenuse osutamise alusel, mida SÜS § 18 või § 19 ette ei näe, rikub ta oma kohustust osutada abivajajale tema vajadustele vastavat teenust. Hoolekandeasutuse määruse § 5 lõike 1 punkt 1 lubab lõpetada abivajajale teenuse osutamise juhul, kui seadusjärgsed ülalpidajad ei täida lepingu tingimusi, ning on seetõttu vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 20 lõikega 1, SÜS §-dega 18 ja 19 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1.
(9) tugiisikuteenuse määruse § 1 lõige 1
23. Sotsiaalteenuse osutamist inimesele tuleb korraldada tema rahvastikuregistrijärgse elukoha kohalikul omavalitsusel (SHS § 5 lõige 1). Ükski seadus ei anna omavalitsusüksusele õigust sotsiaalteenuste (sh tugiisikuteenuse) osutamisel nõuda, et inimene elaks ka tegelikult rahvastikuregistrijärgses omavalitsusüksuses. Seades tugiisikuteenuse määruse § 1 lõikes 1 sellise piirangu, on Narva linn jätnud abi vajava inimese ilma temale vajalikust tugiisikuteenusest. Tugiisikuteenuse määruse § 1 lõige 1 on seetõttu vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1 ja § 23 lõigetega 1-3 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1.
(10) tugiisikuteenuse määruse § 2 punktid 1-3
24. Tugiisikuteenuse määruse § 2 punktides 1-3 on piiratud nende isikute ringi, kellele tuleks vajaduse korral tugiisikuteenust osutada. Määruse § 2 punkti 1 järgi on õigus teenust saada lapsevanemal, välistades teised last kasvatavad inimesed (lapse vanavanem, eestkostja või mõni teine inimene, kellel on lapse isikuhooldusõigus), kellele SHS § 23 lõige 2 kohustab vajaduse korral teenust osutama. Määruse § 2 punkti 2 järgi võib teenust saada vaid laps, kes on asenduskoduteenusel, eestkostel, perekonnas hooldamise teenusel, varjupaigateenusel või sealt lahkunud ja iseseisvalt elama asunud. SHS § 23 lõikest 3 tulenevalt on õigus teenust saada igal lapsel, kes vajab abi arengu toetamisel (ka puudega lapse hooldustoimingute tegemisel). Tugiisikuteenuse määruse § 2 punkt 2 ei võimalda tugiisikuteenust osutada näiteks lapsele, kes elab vanematega või vanavanematega ning kes vajab abi arengu toetamisel. Ka võib SHS § 23 lõikes 3 sätestatud eesmärki silmas pidades abi vajada laps, kes ei mahu määruse § 2 punktis 3 toodud määratluse alla või keda pole nimetatud puudega laste sotsiaalteenuste rahastamise määruses. Seetõttu on tugiisikuteenuse määruse § 2 punktid 1-3 vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1 ja § 23 lõigetega 1-3 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1.
(11) puudega laste sotsiaalteenuste rahastamise määruse § 1 lõike 3 teine lause
25. Määrus reguleerib sotsiaalteenuste osutamist raske või sügava puudega lastele, sh tugiisikuteenuse, invatransporditeenuse (sotsiaaltransporditeenus SHS § 38 tähenduses), eluruumi kohandamise ja lapsehoiuteenuse osutamist. Kuna raske või sügava puudega lastele on teenuste korraldus ette nähtud eraldi õigusaktiga, ei kohaldu neile tugiisikuteenuse määrus. Määruse § 1 lõike 3 teise lause kohaselt osutatakse teenuseid sõltuvalt sellest, kas omavalitsusel on selleks raha. Kui omavalitsusüksus osutab sotsiaalteenuseid vaid raha olemasolul, võivad teenuse kulud jääda liiga suures ulatuses inimese kanda. Kui ka inimene teenuse eest maksta ei jõua, võib ta vajalikust sotsiaalteenusest ilma jääda - laps võib jääda ilma võimalusest omandada haridust või saada tervishoiuteenust, lapse vanem võib jääda seetõttu tööturult kõrvale. Seadus ei luba omavalitsusüksusel korraldada sotsiaalhoolekande seaduses ettenähtud sotsiaalteenuste osutamist üksnes siis, kui selleks on raha. Sotsiaalteenuse eest võetava tasu suurust määrates peab omavalitsusüksus lähtuma inimese majanduslikust olukorrast (SHS § 16 lõige 2) ning tasu suurus ei tohi takistada teenuse saamist (SHS § 16 lõige 3). Seetõttu on puudega laste sotsiaalteenuste rahastamise määruse § 1 lõike 3 teine lause vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 16 lõigetega 2 ja 3, § 23 lõigetega 1-3, § 38 lõikega 1, §-ga 42, § 451 lõikega 1, § 452 lõikega 2, koolieelse lasteasutuse seaduse (KELS) §-ga 10 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1.
(12) hoolduse seadmise määruse § 2 punkt 1
26. Hoolduse seadmise määruse § 2 punkti 1 järgi on hooldatav keskmise, raske või sügava puudega inimene. Seega saavad hooldust vaid need inimesed, kelle puude raskusastme on Sotsiaalkindlustusamet tuvastanud. SHS § 26 lõikest 1 lähtudes tuleb puudega täisealisele inimesele tagada hooldus sõltumata puude raskusastme tuvastamisest.
27. Puude mõiste avab puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse (PISTS) § 2 lõige 1. Puude raskusaste tuvastatakse inimestel, kelle puude raskus ületab teatava määra. Inimesel võib olla puue ka siis, kui talle pole puude raskusastet määratud. Kohalikul omavalitsusel tuleb inimese abivajaduse väljaselgitamisel hinnata puude olemasolu (nt inimene kaotab pärast õnnetust nägemise) ja otsustada, kas mõne sotsiaalteenusega saaks inimest aidata. Näiteks insuldi diagnoosiga inimesele, kes pole võimeline kõrvalise abita asju ajama, saab SHS § 26 lõike 1 alusel määrata hoolduse, sõltumata sellest, kas ta on puude raskusastme tuvastamiseks pöördunud Sotsiaalkindlustusametisse. Kuna hooldaja üks ülesanne võib SHS § 26 lõike 1 järgi olla ka abistamine asjaajamisel, ei pruugi teenuse sidumine puude raskusastmega olla sellisel juhul ka sisuliselt põhjendatud. Seetõttu on hoolduse seadmise määruse § 2 punkt 1, mis seob teenuse osutamise puude raskusastmega, vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 26 lõikega 1 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1.
(13) hoolduse seadmise määruse § 4 lõige 1
28. Hoolduse seadmise määruse § 4 lõige 1, mille kohaselt tehakse otsus hoolduse seadmise kohta 30 päeva jooksul taotluse esitamisest, on vastuolus SÜS § 25 lõikega 1 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1. SÜS § 25 lõike 1 järgi tuleb otsus hüvitise andmise kohta teha kümne tööpäeva jooksul alates taotluse saamisest.
(14) täisealistele isikutele isikliku abistaja teenuse osutamise korra reguleerimata jätmine
29. Isikliku abistaja teenus on täisealisele puudega inimesele mõeldud sotsiaalteenus, mida omavalitsusüksusel tuleb oma elanikule vajaduse korral osutada. Omavalitsus peab sätestama sotsiaalhoolekandeabi andmise korra, mis peab hõlmama kõigi kohustuslike kohalike sotsiaalteenuste pakkumist (SHS § 14 lõige 1). Narva linnas reguleerib isikliku abistaja teenuse osutamist vaid puudega laste sotsiaalteenuste rahastamise määrus, mille alusel ei osutata isikliku abistaja teenust täisealisele puudega inimesele. Narva linn peab kehtestama täisealisele puudega inimesele isikliku abistaja teenuse osutamise korra, kuna regulatsiooni puudumine on vastuolus SHS § 14 lõikega 1, § 27 lõigetega 1 ja 2 ning vastuolu tõttu seadusega ka PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1.
(15) kindla elukohata isikute teenuste määruse § 2 lõike 3 punkt 3 ja § 6 lõige 2
30. Turvakoduteenuse saajatele peab vajaduse korral tagama peale ajutise eluaseme ka turvalise keskkonna, kriisiabi ning hooldamise ja arendamise. Kriisiabi raames tuleb inimesele vajaduse korral peale sotsiaalnõustamise pakkuda ka psühholoogilist nõustamist (SHS § 33). Kindla elukohata isikute teenuste määruses on turvakoduteenus sätestatud nii, et ei võimalda anda inimesele abi seaduses nõutud ulatuses. Seega on omavalitsusüksus piiranud sobiva abi saamist ja Narva elanikud saavad nõutust halvema kvaliteediga turvakoduteenust. Neil põhjustel on kindla elukohata isikute teenuste määruse § 2 lõike 3 punkt 3 ja § 6 lõige 2 vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1 ja §-ga 33 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1.
(16) kindla elukohata isikute teenuste määruse § 6 lõige 1
31. Kindla elukohata isikute teenuste määruse § 6 lõikest 1 tulenevalt on täisealisel inimesel Narva linnas võimalik turvakoduteenust saada vaid siis, kui tema elatusvahendid ei võimalda kasutada või omada teist eluaset, ja neil, kellel puudub võimalus üürida munitsipaaleluruum. SHS § 33 järgi on turvakoduteenuse üks eesmärk pakkuda turvalist keskkonda, sõltumata elatusvahendite või eluaseme olemasolust. Seda teenust võib vajada ka inimene, kellel on eluase, samuti piisavalt elatusvahendeid või võimalus munitsipaalkorterit üürida. Seega kitsendavad kindla elukohata isikute teenuste määruse § 6 lõiked 1 ja 2 teenuse eesmärki ja abivajadust ning on seetõttu vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1 ja § 33 lõikega 1 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1.
(17) laste turvakoduteenuse määruse § 2 lõige 2
32. Laste turvakoduteenuse määruse § 2 lõike 2 järgi peab inimene, kes toob lapse turvakodusse, andma oma andmed ning vajaduse korral esitama ka isikut tõendava dokumendi isikuandmete kontrollimiseks. Kuigi SHS § 33 lõige 3 kohustab lapse turvakodusse toojat andma teenuse osutajale teenuse pakkumiseks vajalikku teavet, ei kohusta see teda avaldama oma isikuandmeid. Lastekaitseseaduse (LasteKS) § 27 lõikest 5 tulenevalt on abivajavast lapsest teavitaval isikul enda või oma pere kaitseks õigus jätta enda andmed avaldamata. Juhul kui abivajavast lapsest teavitaja ja tema turvakodusse tooja on üks ja sama isik, ei saa temalt ka nõuda enda andmete avaldamist. Kuna seadused ei kohusta abivajavast lapsest teavitajat enda isikuandmeid avaldama, ei saa selleks kohustada ka Narva linn oma määrusega. Seetõttu on laste turvakoduteenuse määruse § 2 lõige 2 vastuolus LasteKS § 27 lõikega 5 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1.
(18) laste turvakoduteenuse määruse § 3 lõige 5
33. Laste turvakoduteenuse määruse § 3 lõikes 5 on loetletud toimingud, mida turvakoduteenus sisaldab. Loetelu ei hõlma lapse east ja vajadusest tulenevat arendavat tegevust (sh nt lasteaias käimine), mis on vajalik SHS §-s 33 sätestatud teenuse eesmärgi saavutamiseks. Kuna säte ei näe ette kõiki seaduses sätestatud vajalikke tegevusi, piirab see sobiva abi saamist ja inimene, kes peaks turvakoduteenuse kaudu abi saama, võib jääda vajaliku abita. Laste turvakoduteenuse määruse § 3 lõige 5 on seetõttu vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1 ja § 33 lõikega 1 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1.
(19) täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 1 lõike 2 teine lause
34. Sotsiaaltransporditeenuse kirjeldust ning selle taotlemise korda ei ole Narva linn kehtestanud, mistõttu on linna tegevus vastuolus SHS § 14 lõikega 1. Transporditoetust tuleb vaadelda omavalitsusüksuse osalusena sotsiaaltransporditeenuse kulude katmisel (SHS § 16 kohaselt).
35. Täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 1 lõike 2 järgi makstakse toetusi (sh transporditoetust) linnaeelarves selleks ette nähtud vahendite piires. Kui teenuse osutamiseks ettenähtud raha on otsas, lõpetatakse sotsiaaltransport ning see võib piirata inimese õigust abi saada (nt ei saa inimene rahapuudusel arsti juurde minna). Seadus ei näe ette võimalust seada sotsiaaltransporditeenuse osutamine sõltuvusse sellest, kas omavalitsusüksusel on selleks raha, ja ei luba niisugust piirangut kehtestada (SHS § 38 lõige 1). Omavalitsusüksusel ei ole õigust piirata inimesele vajaliku abi andmist (SHS § 3 lõike 1 punkt 1) ning inimese kanda võib jätta vaid sellise teenuse tasu osa, mis on talle jõukohane ega takista tal teenuse saamist (SHS § 16 lõiked 2 ja 3). Ülejäänud kulutused tuleb vajaduse korral kanda omavalitsusüksusel endal ning omavalitsusüksus peab selleks vajaliku raha eelarves ette nägema. Täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 1 lõike 2 teine lause on vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 14 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 16 lõigetega 2 ja 3, § 38 lõikega 1 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1.
(20) täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 10 lõiked 1 ja 2
36. Omavalitsusel tuleb korraldada (sh vajaduse korral rahastada) sotsiaaltransporditeenust kõigile seda vajavatele puuetega inimestele (sh neile, kel pole puude raskusastet tuvastatud) nii tööle kui ka õppeasutusse sõitmiseks, samuti avalike teenuste kasutamiseks (SHS § 38 lõige 1). Täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 10 lõiked 1 ja 2 on vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 38 lõikega 1 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1. Seda põhjusel, et ei kaeta kõigi SHS §-s 38 nimetatud sihtgruppide transpordikulusid ega nimetata kõiki kohti, kuhu abivajajad peaksid saama sõita.
37. Narva linn katab sotsiaaltransporditeenuse kulud hariduslike erivajadustega õpilasele sõitmiseks väljaspool Narvat asuvasse kooli ning raske või sügava puudega lapsele haridus-, ravi- või rehabilitatsiooniasutusse sõiduks. Sügava või raske liikumispuudega täisealisele inimestele hüvitatakse vaid kulud, mida on tehtud tervishoiu- või sotsiaalteenuste saamiseks (määruse § 10 lõiked 1 ja 2). Ülejäänud puudega inimestele ja teistesse seaduses nõutud sihtkohtadesse sõitmiseks Narva linn sotsiaaltransporditeenuse kulusid ei hüvita. Täiendavate sotsiaaltoetuste määruse §-s 11 ette nähtud erakorralise toetuse taotlemine ei ole välistatud ka sotsiaaltranspordikulude katmiseks, kuid toetuse saamise tingimuste tõttu ei ole võimalik seda taotleda kõigi SHS § 38 lõikes 1 sätestatud abivajaduste korral. Puudega inimese transpordivajadus ei pruugi olla ajutine ega tekkida hädaolukorra tõttu.
(21) täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 10 lõige 4
38. Täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 10 lõikest 4 tulenevalt hüvitab Narva linn sotsiaaltransporditeenuse kulud tagantjärele. Seadus ei keela teenuse kulusid katta tagantjärele, kuid omavalitsus peab tagama kulude katmise ka siis, kui inimesel pole raha teenuse eest tasuda (nt tasub arve linn või inimesele makstakse toetus ette). SHS § 3 lõike 1 punkt 6 kohustab omavalitsusüksusi tagama abimeetmed võimalikult kättesaadaval moel. Narva sotsiaaltransporditeenuse rahastamise kord ei näe ette võimalust taotleda, et linn tasuks teenuse osutajale ise, kui inimesel pole teenuse eest maksmiseks raha. Seetõttu võib puudega inimesel jääda vajalik sõit rahapuuduse tõttu tegemata, s.o vajalik abi saamata. Narvas makstakse ka erakorralist toetust (täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 11), kuid kõigil SHS § 38 lõikes 1 sätestatud abivajajatel ei ole võimalik seda toetust taotleda. Seetõttu on täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 10 lõige 4 vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktidega 1 ja 6, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 16 lõikega 3, § 38 lõikega 1 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1.
(22) täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 10 lõige 8
39. Täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 10 lõige 8 on vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 16 lõigetega 2 ja 3, § 38 lõikega 1 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1, kuna määrab üheselt ära, kui suure osa abivajaja transpordikuludest võtab linn enda kanda. See ei võimalda tagada igale abivajajale vajalikus mahus sotsiaaltransporditeenust. Teenuse eest võetava tasu suuruse määramisel tuleb arvestada teenuse mahtu, maksumust ning teenust saava inimese ja tema pere majanduslikku olukorda, kuid tasu ei tohi takistada teenuse saamist. Vallad ja linnad peavad nendest kriteeriumidest lähtuma, hoolimata sellest, mil viisil on nad otsustanud inimest sotsiaaltransporditeenuse eest tasumisel abistada (arve alusel teenuse osutajale või kuludokumentide alusel teenusekasutajale vms). Kui omavalitsusüksus otsustab inimesele toetust maksta, peab toetus olema piisavalt suur ja võimaldama inimesel saada teenust vajalikul määral (SHS § 3 lõike 1 punkt 1). Võimalus saada erakorralist toetust sõltub mh abivajaja ja tema pere sissetulekutest, mis peavad jääma alla 50% töötasu alammäärast.
(23) munitsipaaleluruumi andmise määruse § 3 lõiked 3 ja 6
40. Munitsipaaleluruumi andmise määrus on ainus määrus, mis reguleerib eluruumi tagamise teenust Narva linnas. Määruse § 3 lõike 3 ja lõike 6 järgi annab linn munitsipaaleluruume üürile siis, kui vabu ruume on. SHS § 3 lõike 1 punkti 1, § 15 lõike 1 ning § 41 lõike 1 ja § 42 järgi peab teenuse osutamisel lähtuma inimese vajadustest, mitte omavalitsusüksuse võimalustest ega vabade munitsipaalkorterite olemasolust. Seadus ei luba piirata eluruumi tagamise teenuse saamist vabade munitsipaaleluruumide olemasoluga. Omavalitsusüksus peab kohustuslikke sotsiaalteenuseid korraldama nii, et kõik abivajajad saaksid mõistliku aja jooksul neile vajalikku abi. Kui Narva linnal ei ole munitsipaaleluruume pakkuda, tuleb linnal leida sobiv eluruum üüriturult. Munitsipaaleluruumi andmise määruse § 3 lõiked 3 ja 6 on seetõttu vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 41 lõikega 1 ja § 42 lõikega 1 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1.
(24) munitsipaaleluruumi andmise määruse § 4 lõike 2 punkt 3
41. Munitsipaaleluruumi andmise määruse § 4 lõike 2 punkt 3 annab õiguse taotleda munitsipaalelamispinna üürimist üksnes siis, kui taotleja või tema perekonnaliige pole võlgu üüri või kõrvalkulude eest ega ole rikkunud sisekorraeeskirja. SÜS § 19 lõike 1 punkti 3 järgi ei ole inimesel õigust hüvitist saada siis, kui ta rikub pahauskselt SÜS § 21 lõikes 1 sätestatud põhikohustust või seaduses hüvitise andmisega seotud kohustust või hüvitise andmise kõrvaltingimust, mille korral seadus sätestab õiguse lõppemise. Kui inimene on kunagi jäänud ilma õigusest hüvitist saada, ent asjaolud on muutunud ja ta vajab eluruumi, ei ole seaduse kohaselt alust talle teenuse osutamisest keelduda. Omavalitsusüksus peab inimesele sobivat abi kindlaks tehes lähtuma konkreetse juhtumi asjaoludest, hindama terviklikult inimese abivajadust, sh tema tegevusvõimet ja elukeskkonda. Niisiis ei saa ka omavalitsusüksus ilma kaalumiseta keelduda eluruumi andmisest neile, kes on varem jäänud munitsipaaleluruumi eest võlgu (nt inimene on koostanud maksegraafiku võla tasumiseks) või kes on rikkunud sisekorraeeskirja (nt rikkus viie aasta jooksul üks kord öörahu või suitsetas selleks mitte ette nähtud kohas). Munitsipaaleluruumi andmise määruse § 4 lõike 2 punkt 3 on seetõttu vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 41 lõikega 1 ja § 42 lõikega 1 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1.
(25) munitsipaaleluruumi andmise määruse § 7 lõige 4
42. Munitsipaaleluruumi andmise määruse § 7 lõike 4 järgi ei võeta arvele neid munitsipaalelamispinna taotlejaid ja munitsipaalkorteri taotlejaid, kes on enne munitsipaaleluruumi taotlemist vabatahtlikult oma elamistingimusi halvendanud sellega, et on majutanud eluruumi teisi isikuid (välja arvatud abikaasa, alaealised lapsed ja töövõimetud vanemad). Kohalikul omavalitsusel on samas õigus ja kohustus välja selgitada, kas inimene on koos oma pereliikmega SHS § 41 lõike 1 järgi abivajaja ning millised on selle inimese ja tema pere põhjendatud vajadused (SHS § 43 lõike 1 punkt 2). Kui omavalitsusüksustel oleks õigus keelduda eluruumi andmisest neile, kes soovivad seal elada koos elukaaslase, täisealise abivajava lapse või muu pereliikmega, riivaks see tugevalt PS §-s 26 tagatud perekonna- ja eraelu puutumatust. Sellisel juhul tuleks inimesel valida, kas säilitada oma perekondlikud ja eraelulised suhted või saada vajalikku abi. Munitsipaaleluruumi andmise määruse § 7 lõige 4 on seetõttu vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 41 lõikega 1 ja § 42 lõikega 1 ning PS §-ga 3, §-ga 26 ja § 154 lõikega 1.
(26) munitsipaaleluruumi andmise määruse § 7 lõige 5
43. Munitsipaaleluruumi andmise määruse § 7 lõige 5, mille järgi võivad vabatahtlikult oma elamistingimusi halvendanud inimesed taotleda eluruumi üürimist alles viis aastat pärast elamistingimuste halvendamist, on vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 41 lõikega 1 ja § 42 lõikega 1 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1. Omavalitsusüksusel ei ole õigust abi andmist edasi lükata, vaid abi tuleb anda siis, kui inimene seda vajab.
(27) munitsipaaleluruumi andmise määruse § 19
44. Munitsipaaleluruumi andmise määruse § 19 järgi võib kuni kolmeks kuuks anda elamispinna üürile munitsipaalelamufondi haldaja otsuse alusel. Seeläbi on inimese abivajaduse väljaselgitamise ja sellele vastava abi määramise ülesanne antud üle eraõiguslikule juriidilisele isikule (Sihtasutus Narva Linnaelamu), kuigi seadus sellist võimalust ette ei näe. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 22 lõike 2 järgi peab linna või valla otsustada antud küsimused lahendama volikogu, kes võib volitada küsimuse otsustamise edasi KOKS § 22 lõikes 2 nimetatud isikutele või asutustele. Avaliku ülesande võib eraõiguslikule isikule üle anda ainult seaduse alusel (halduskoostöö seaduse (HKTS) § 3 lõige 2). Munitsipaaleluruumi andmise määruse § 19 on seetõttu vastuolus SHS § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1 ja HKTS § 3 lõikega 2 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1.
(28) võlanõustamisteenuse määruse § 1 lõige 6
45. Võlanõustamisteenuse määruse § 1 lõige 6 on vastuolus SHS § 45 lõikega 1 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1, kuna seab võlanõustajale teistsugused nõuded kui seadus. Seaduse kohaselt peab võlanõustajal olema kas kutseseaduse alusel antud võlanõustaja kutse või kõrgharidus ning läbitud võlanõustaja täienduskoolitus (SHS § 45 lõige 1). Kui omavalitsusüksus seaduses sätestatud kvalifikatsiooninõuetest kinni ei pea, pole ta oma elanikele taganud sama kvaliteediga võlanõustamisteenust, nagu on tagatud ülejäänud Eesti elanikele.
46. Narva linnas ei ole kaebusi, millest nähtuks, et elanikud jäävad seaduses ette nähtud abist ilma. Omavalitsusüksus peab sotsiaalteenuste osutamise reguleerimisel arvestama rahaliste võimalustega teenuseid osutada, muu hulgas peaks omavalitsusüksusel olema õigus kehtestada teenuste kulude piirmäärad. Sotsiaalteenuste osutamine ja sotsiaaltoetuste maksmine on riigi kohustus ning riik peab tagama kõigi sotsiaalteenuste ja -toetuste rahastamise, mida ei suuda kinni maksta abivajaja perekonnaliikmed või nende puudumisel kohaliku omavalitsuse üksus. Õiguskantsler oleks pidanud Narva Linnavolikogu määrust vaidlustades analüüsima ka seda, kas riik on loonud sisulised eeldused selleks, et omavalitsusüksused saaksid neile seadusega pandud kohustusi täita. Vaidlustatud määruste vastuolu seadusega tuleneb eelarve piiratusest. Omavalitsusüksuste tulubaas ja eelarve on sõltuvuses Vabariigi Valitsuse tegevusest, seejuures ei ole rahastamist reguleerivad sätted põhiseadusega kooskõlas.
47. Koduteenuse olemusest tulenevalt saab omavalitsusüksus seda teenust osutada inimese tegelikus elukohas. Seetõttu reguleerib koduteenuse määrus teenuse osutamist nendele inimestele, kes elavad Narva linnas. Inimestele, kes on rahvastikuregistrisse kantud, kuid tegelikult elavad mujal, osutatakse teenust SHS § 5 lõigete 2 ja 3 alusel. Narva Linnavolikogu ei pidanud vajalikuks seaduses sätestatut määruses korrata, kuid see ei tähenda, et abivajajad jääksid abita.
48. Perekonnaseaduses sätestatud ülalpidamiskohustust tuleks tõlgendada nii, et see hõlmaks nii hoolduse eest tasumise kohustust kui ka muid asjakohaseid toiminguid. Määrus osutab sellele, et kõigepealt peab isikut abistama perekond ehk isikud, kellel on seadusjärgne ülalpidamiskohustus. Samas ei peeta määruses silmas seda, et perekond peab tingimata ise abistama, vaid arvestatakse ülalpidajate tervislikke võimalusi hooldust anda. Määrus ei sea koduteenuse osutamist sõltuvusse abivajaja või tema ülalpidajate rahalistest vahenditest.
49. Koduteenuse ajaline maht on kindlaks määratud, arvestades omavalitsusüksuse haldussuutlikkust ja õigustatud isikute vajadusi. Teenuse mahu piiritlemine on vajalik, et omavalitsusüksus saaks oma tegevust ja kulusid planeerida. Koduteenus ei ole mõeldud inimestele, kes on täiesti abitud, vaid selle eesmärgiks on inimest aidata igapäevaeluks vajalike toimingute ja tegevuste juures. Seetõttu pole abi vaja osutada iga päev ja 24 tundi päevas. Abi kütmisel ei seisne puude ahju panemises ja nende süütamises, vaid puude tuppa toomises ning nädalavahetuseks saab puud tuppa valmis tuua. Ka toiduaineid poest tuua või toitu valmistada pole vaja iga päev, vaid seda saab teha mitmeks päevaks ette. Suurema hooldusvajadusega inimesele tuleb kaaluda muu teenuse osutamise võimalikkust. Sotsiaalteenuste osutamisel tuleb avalikke vahendeid säästlikult ja otstarbekalt kasutada.
50. Säte ei ole seadusega vastuolus, kuna arvestatakse isiku ja tema perekonna majanduslikku olukorda. Seadus ei keela määrata tasu suurus kindlaks protsendina abivajaja sissetulekust, sellise üldise kriteeriumi kehtestamine ei välista iga isiku vajaduste ja võimaluste individuaalset hindamist.
51. Seadusjärgsete ülalpidajate puudumine on inimese sotsiaalse elukeskkonnaga seostuv asjaolu, mida kohustab inimese abivajaduse hindamisel arvestama ka SHS § 15. Ülalpidajateta inimene kuulub riskirühma, mis vajab erilist tähelepanu. Hoolekandeasutuse määruse § 3 lõige 1 ei eelista ülalpidajateta inimesi kohatult, vaid annab omavalitsusüksuse töötajatele juhise kaalutlusõiguse teostamiseks olukorras, kus abivajajaid on palju ja pole võimalik kõigi suhtes korraga teenuse osutamise otsust teha. Vaidlusalune säte ei pane seadusjärgsetele ülalpidajatele kohustusi, mida seadus ette ei näe, kuigi perekonnaseadus lubab ülalpidamist anda ka muul viisil kui perioodiliste rahaliste maksetena.
52. Hoolekandeasutuse määruse § 4 lõige 3 ei pane seadusjärgsetele ülalpidajatele teenuse eest tasumise kohustust. Säte näeb üksnes ette, et juhul kui seadusjärgsete ülalpidajatega on saavutatud kokkulepe teenuse eest tasumiseks, siis teeb Sotsiaalabiamet haldusakti (otsuse), milles see kokkulepe fikseeritakse.
53. Hoolekandeasutuse määruse § 4 lõike 4 esimene lause ei anna omavalitsusüksusele õigust realiseerida abivajaja vara, samuti ei kohusta see abivajajat tasuma teenuse eest vara müügist saadud tulust. Norm viitab võimalusele, et abivajaja saab teenuse eest tasuda, kui ta vara vabatahtlikult võõrandab. Määruse § 4 lõike 4 järgmised laused kirjeldavad seda, kuidas toimitakse siis, kui vara realiseerimine on võimalik. Vara võõrandamata jätmine ei too abivajajale kaasa negatiivseid tagajärgi, sh ei lõpetata seetõttu teenuse osutamist. Määruse § 4 lõike 6 järgi sõlmitakse hoolduskulude tasumise kohta kõigi poolte vahel leping. Riigil tuleks siiski tõhusamalt reguleerida seda, kuidas eakate abistamist rahastada.
54. Kuna seadus lubab lepingu lõpetada siis, kui lepingulisi kohustusi rikub teenuse saaja, peaks see olema võimalik ka siis, kui kohustusi rikub ülalpidaja, sest omavalitsusüksus on kokkuleppe sõlminud mõlemaga. Samuti ei jäta hoolekandeasutuse määruse § 5 lõike 1 punkt 1 abivajajat vajaliku teenuseta. Kui seadusjärgne ülalpidaja ei täida lepingu tingimusi, ei ole teenuse osutamine lepingus kokkulepitud tingimustel enam võimalik. Kui omavalitsusüksus lõpetab lepingu rikkumise tõttu, kaalutakse teenuse osutamiseks uue lepingu sõlmimist. Samuti võib olla vajalik abivajadust uuesti hinnata ja valida sobivam teenus.
55. Kuna tugiisikuteenust osutatakse abivajaja kodus, ei piisa teenuse osutamiseks sellest, et abivajaja registrijärgne aadress on Narva linnas. Seetõttu näeb määruse § 1 lõige 1 ette, et teenust osutatakse inimestele, kes ka tegelikult Narva linnas elavad.
56. Tugiisikuteenuse määruses ei ole korratud seaduses kirjapandut, kuid määrust rakendatakse koostoimes sotsiaalhoolekande seadusega. Määruse § 2 punktid 1 ja 2 ei ole ammendavad, mistõttu ei välista need teenuse osutamist teistele last kasvatavatele isikutele või lastele, kellele seadus kohustab teenust osutama. Määruse § 2 punkt 3 annab õiguse teenust saada kõigile abivajajatele.
57. See, kas omavalitsusüksusel on raha raske ja sügava puudega lastele sotsiaalteenuste osutamiseks, sõltub eelkõige riigieelarvest vahendite eraldamisest. Kui riik ei ole andnud vajalikku raha, ei ole omavalitsusüksusel võimalik teenust vajaliku kvaliteediga ja vajalikus ulatuses osutada. Riigieelarvest eraldatakse raha raske ja sügava puudega lastele teenuste osutamiseks seejuures riigieelarve võimalustele vastavalt, seega mitte abivajadusest lähtudes. Kuna riik on delegeerinud oma kohustuste täitmise omavalitsusüksusele, siis tuleks rahastamist puudutavad etteheited teha riigile. 2019. a riigieelarvest eraldati Narva linnale raske ja sügava puudega lastele abi osutamiseks 123 202 eurot, kuid see ei kata kogu abivajadust. Raha ebapiisavus ei tähenda siiski seda, et inimene jääb abita.
58. Analoogselt puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse alusel määratavate hüvitistega on teenuse saamiseks abivajaduse kindlaksmääramisel kriteeriumiks seatud varem tuvastatud puue ja selle raskusaste. Kuna SHS § 26 puude mõistet ei täpsusta, on puude mõiste täisealisele isikule hoolduse teenuse osutamisel jäetud omavalitsusüksuse määratleda. Hoolduse teenuse osutamiseks on vaja teada isiku puudega seotud asjaolusid, mis tehakse usaldusväärselt kindlaks puude raskusastme tuvastamise menetluses, mis on sätestatud puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduses. Omavalitsusüksus ei saa tuvastada asjaolusid, mida võetakse puude raskusastme tuvastamisel arvesse. Eesmärgiks on vältida teenuse osutamist inimestele, kes seda tegelikult ei vaja.
59. Teenuse saamiseks esitatud taotluse menetlemisel tuleb arvestada SÜS §-s 25 sätestatud tähtaega.
60. Isikliku abistaja teenus on sisult ja eesmärgilt lähedane SHS §-s 26 sätestatud sotsiaalteenusega (täisealisele isikule hoolduse seadmine), mida reguleerib Narva linnas hoolduse seadmise määrus. Kuna isikliku abistaja teenus on seaduses piisavalt reguleeritud, ei ole Narva Linnavolikogu korranud seaduses kirja pandut määruses. Narva linnas lähtutakse isikliku abistaja teenuse osutamisel seadusest, teenuse vahetu osutaja peab lähtuma haldusaktist või halduslepingust ja teenuse saaja juhistest, seetõttu on tagatud SHS § 14 lõikest 1 tuleneva kohustuse täitmine piisaval määral. Isikliku abistaja teenust osutatakse Eesti omavalitsusüksustes väga erinevalt, mistõttu oleks vajalik, et Vabariigi Valitsus täpsustaks teenuse eesmärki ja sisu.
(15) kindla elukohata isikute teenuste määruse § 2 lõike 3 punkt 3
61. Määruse § 2 lõike 3 punktis 3 nimetatud sotsiaalnõustamine on inimese iseseisva psühhosotsiaalse toimetulekuvõime kujundamisele või taastamisele suunatud kompleksne teenus, mis hõlmab ka psühholoogilist nõustamist, erinevaid psüühilist tasakaalu ja tegevusvõimet parandavaid nõuandeid. Seda kinnitab Sotsiaalministeeriumi veebilehel esitatud sotsiaalnõustamisteenuse kirjeldus, mille järgi osutatakse seda ka juhul, kui isiku toimetulekut häirivad psühholoogilised tegurid.
62. Kindla elukohata isikute teenuste määruse § 6 lõige 1 ei ole normitehniliselt hästi sõnastatud. Samas on ka seaduse termin „turvalise keskkonna tagamine” üldsõnaline ja mitmeti mõistetav. Määruse sõnastus on piisavalt lai, hõlmates kõik isikud, kes mingil hetkel ei saa kasutada eluruumi ehk kellel puudub turvaline keskkond elamiseks. Kuigi määrus ei nimeta esmase abi osutamise vahendeid, mis on sätestatud SHS § 33 lõikes 1, juhindub omavalitsusüksus seaduses sätestatust.
(17) kindla elukohata isikute teenuste määruse § 6 lõige 2
63. Omavalitsusüksus ei pea oma õigusaktis kordama seaduses sätestatut. Seadusest tulenevalt võimaldatakse teenust vajavale isikule psühholoogiline nõustamine, kuna Narva linna Sotsiaalabiametis töötab ka psühholoog.
(18) laste turvakoduteenuse määruse § 2 lõige 2
64. Lapse turvakodusse toimetanud isiku nimi ja kontaktandmed on teenuse osutamiseks vajalik teave SHS § 33 lõike 3 tähenduses, mida kontrollitakse isikut tõendava dokumendi alusel. Need andmed on hädavajalikud lapse huvide kaitsmiseks, muu hulgas juhul, kui lapse vabadust on piiratud ebaseaduslikult. Samuti on isikuandmed vajalikud selleks, et lapse turvakodusse toimetajat hiljem küsitleda lapse leidmise, seisundi, tervise jms asjaolude väljaselgitamiseks.
(19) laste turvakoduteenuse määruse § 3 lõige 5
65. Teenuse osutamisel tehtavate tegevuste loetelu laste turvakoduteenuse määruse § 3 lõikes 5 ei ole ammendav ning lähtutakse ka seaduses sätestatust. Määruse § 3 lõike 5 punktidest 6 ja 7 tulenevalt abistatakse last kooliülesannete lahendamisel ja tagatakse kooli külastamine. Kui laps käib lasteaias, siis osutatakse talle ka selles osas abi.
(20) täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 1 lõike 2 teine lause
66. Transporditeenuse osutamise asjaolusid on reguleeritud viies määruses, sealhulgas täiendavate sotsiaaltoetuste määruses (§ 2 lõige 8, § 10 ja § 11). Seadusest ei nähtu, et omavalitsusüksus peaks ühe sotsiaalteenuse osutamise reguleerimiseks võtma vastu ühe akti. Omavalitsusüksus ei pea kordama seaduses teenuse eesmärgi ja sisu kohta sätestatut oma õigustloovas aktis.
67. Täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 1 lõike 2 teine lause seob abi andmise rahaliste vahendite olemasoluga linna eelarves. Sarnaselt on SHS § 156 lõikes 31 sätestatud, et omavalitsusüksusele makstakse toetust puudega lastele abi osutamiseks riigieelarve võimalustest lähtudes, mitte omavalitsusüksuse või abivajaja vajadustest lähtudes. Rahaliste vahendite lõppemisel ei jää abivajajad abist ilma.
(21) täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 10 lõiked 1 ja 2
68. Omavalitsusüksusel pole vahendeid ega pädevust tuvastada seda, kas inimesel on puue PISTS § 2 lõike 1 tähenduses. Seetõttu on teenuse osutamise eelduseks seatud usaldusväärselt tuvastatud puude raskusaste. Sügav ja raske puue vaieldamatult tingivad vajaduse sotsiaaltranspordi teenuse järele. Keskmise puudega inimeste puhul ja inimeste puhul, kellel puude raskusastet pole tuvastatud, lähtutakse nende vajadusest, mis vajab siiski eelnevat selgitamist.
69. Juhul kui sotsiaaltransporti vajav puudega isik töötab või õpib, siis on asjakohane osutada talle transporditeenust sõiduks töökohale või õppeasutusse. Avalike teenuste mõiste alla mahtuvate teenuste loetelu on lai ning kõigi nende kasutamiseks pole sotsiaaltransporditeenus vajalik. Kui puudega isik vajab sotsiaaltransporti arsti juurde minekuks või isikut tõendava dokumendi vormistamiseks ametiasutusse, siis on isiku jaoks tegemist hädaolukorraga. Täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 12 lõike 5 alusel on võimalik sotsiaaltoetusi määrata ka määruses sätestamata juhtudel või kinnitatud piirmäärasid ületavas summas. Asjakohase ja põhjendatud kulutuse puhul on võimalik ka määruses nimetamata isikute sotsiaalhoolekandega seotud vajaduspõhised kulud hüvitada.
(22) täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 10 lõige 4
70. Transporditeenuse jms eest tasumise vajadus ei teki tavaliselt ootamatult, vaid on tavakohane ja teenuse saaja peab sellise vajadusega mõistlikult ning ootuspäraselt arvestama. Erakorralistel juhtudel on võimalik erakorralist toetust saada ka ilma kuludokumentideta.
(23) täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 10 lõige 8
71. Kui abivajaja sotsiaaltransporditeenuse kulud ulatuvad üle 80 euro aastas, võib isik taotleda erakorralist toetust määruse § 11 lõike 2 alusel. Abi antakse isiku vajadustest lähtudes juhtumikorralduse põhimõttel.
(24) munitsipaaleluruumi andmise määruse § 3 lõiked 3 ja 6
72. Narva linnas ei ole järjekorda munitsipaalelamispinna saamiseks, kuigi on neid, kes sooviksid seda vahetada munitsipaalkorteri vastu. Seega on eluruumi kasutamise võimalus Narva linnas tagatud, puudub vajadus eluruumide muretsemiseks üüriturult ning määruse § 3 lõiked 3 ja 6 ei ole seadusega vastuolus.
(25) munitsipaaleluruumi andmise määruse § 4 lõike 2 punkt 3
73. Sätte eesmärgiks on mõjutada üürnikke suhtuma hoolikamalt munitsipaaleluruumi kasutamisse. Omavalitsusüksuse õigus sellise piirangu kehtestamiseks tuleneb SÜS § 16 lõikest 4, § 19 lõike 1 punktist 3 ja § 21 lõikest 1. Abivajajad ei jää teenuseta, kuna sätte kohaldamisel arvestatakse seaduste nõudeid ning kaalumine ei ole välistatud. Määruse § 21 lõike 4 kohaselt otsustab linnavalitsus munitsipaaleluruumide üürile andmise ja kasutamisega soetud küsimused, mida määrus ei reguleeri.
(26) munitsipaaleluruumi andmise määruse § 7 lõige 4
74. Vaidlusalune säte ei piira era- ja perekonnaelu puutumatust. See reguleerib olukordi, kus hüvitise taotleja esitab hüvitise saamiseks oma era- ja perekonnaelu kohta ebaõigeid andmeid, rikkudes sellega SÜS § 21 lõike 1 punktis 1 sätestatud kohustust. Perekonnaliikmete loetelu määruse § 7 lõikes 4 ei ole ammendav. Asjaolusid kaalutakse igakülgselt ning inimene jäetakse vaidlusaluse sätte alusel taotlejana arvele võtmata üksnes siis, kui on tõendatud, et ta esitas oma era- või perekonnaelu kohta valeandmeid.
(27) munitsipaaleluruumi andmise määruse § 7 lõige 5
75. Määruse § 7 lõikel 5 puudub õiguslik mõju, kuna omavalitsusüksus ei saa takistada inimesel esitada taotlust. Selline taotlus vaadatakse läbi ja lahendatakse seaduse kohaselt.
(28) munitsipaaleluruumi andmise määruse § 19
76. Narva linn ei ole andnud oma seadusest tulenevaid õigusi ja kohustusi üle Sihtasutusele Narva Linnaelamu. Sihtasutus ei tegele inimese abivajaduse väljaselgitamisega, vaid teeb munitsipaalelamufondiga seotud abistavaid ja tehnilisi tegevusi. Narva linnas on loodud mitmed asjakohased komisjonid, linnavolikogu sotsiaalkomisjon, linnavalitsuse eluasemekomisjon; inimese abivajaduse väljaselgitamisega tegeleb eelkõige Sotsiaalabiamet, kelle kohustuste hulka kuulub põhimääruse järgi sotsiaaltoetuste määramine ja maksmine.
(29) võlanõustamisteenuse määruse § 1 lõige 6
77. Võlanõustamisteenuse määruse § 1 lõige 6 on formaalselt seadusega vastuolus, kuid Narva linn lähtub võlanõustaja kvalifikatsiooni hindamisel seadusest. Määrus nõuab teenuse osutajalt kõrgharidust, mis peab olema riiklikult tunnustatud. Samuti peab olema läbitud võlanõustamiskoolitus, mis tähendab kutse olemasolu.
78. Sotsiaalkaitseminister asus seisukohale, et õiguskantsleri taotluses nimetatud Narva Linnavolikogu tegevusetus ja määrused on vaidlustatud osas põhiseadusvastased, kuna need ei ole kooskõlas sotsiaalhoolekande seadusega ega taga inimestele vajalikku abi ja toetust. Minister nõustus õiguskantsleri argumentidega vaidlustatud sätete põhiseadusvastasuse kohta.
79. Uue sotsiaalhoolekande seaduse üks eesmärk oli muuta nii riigi kui ka omavalitsusüksuste abistamiskohustuste regulatsioon selgemaks ja arusaadavamaks. Õigusselguse tagamiseks kehtestati olulisemate omavalitsusüksuse korraldatavate sotsiaalteenuste miinimumnõuded (koduteenus, väljaspool kodu osutatav üldhooldusteenus, tugiisikuteenus, isikliku abistaja teenus, varjupaigateenus, turvakoduteenus, sotsiaaltransporditeenus, eluruumi tagamine, võlanõustamisteenus) seaduse tasandil, tagamaks teenuste osutamine erinevates omavalitsusüksustes sama kvaliteediga. Nimetatud sotsiaalteenuste osutamise korraldamine on KOKS § 6 lõikest 1 tulenevalt kohustuslik omavalitsuslik ülesanne. Uue sotsiaalhoolekande seadusega ei pandud omavalitsusüksustele uusi ülesandeid, vaid täpsustati juba olemasolevate ülesannete sisu.
80. Nimetatud sotsiaalteenuste osutamine on omavalitsusüksuse tingimuslik kohustus (ülesanne tuleb täita vajaduse korral või teatud tingimustel) ning omavalitsusüksusel on otsustus- ja kaalutlusruum selles, kuidas ülesandeid täpselt täita. Esiteks seisneb omavalitsusüksuse kaalutlusruum isiku abivajaduse hindamises, et otsustada, milline meede on isikule abiks sobivaim, ning teiseks otsustuses, kuidas isikule abi osutada. Omavalitsusüksusel ei ole valikut selles, kas isikule abi üldse tagada. Juhul kui omavalitsusüksus on isiku abivajaduse hindamise järel jõudnud seisukohale, et isikule tuleb osutada konkreetset sotsiaalteenust, peab osutatav teenus vastama sotsiaalhoolekande seaduses kehtestatud miinimumnõuetele. Seadusega reguleerimata osas on sotsiaalteenused ja toetused korraldatavad omavalitsusüksuste endi kehtestatud kordade kohaselt.
81. Riik on igal aastal eraldanud tasandus- ja toetusfondist omavalitsusüksustele raha oma territooriumil sotsiaalteenuste ja -toetuste korraldamise toetamiseks. Narva linna tasandusfondi laekumist suurendati 2019. aastaks võrreldes 2016. aastaga 3,5 mln euro võrra (+29%). Rahandusministeeriumi andmetel on Narva linna sissetulekud kasvanud 2018. aastaks esialgsetel andmetel ca 70,7 mln euroni (võrdluseks - see on 66% rohkem kui 2010. aastal). Aastatel 2017 ja 2018 on Narva linna maksutulud kasvanud 6-8% aastas ehk keskmiselt 1,9 mln eurot aasta kohta, sh osaliselt omavalitsusüksustele arvestatud tulumaksu määra suurendamise tõttu.
82. Lisaks on riik loonud viimase kahe aasta jooksul juurde mitmeid uusi toetusmeetmeid, mis aitavad Narva linnal oma kohalikke ülesandeid paremini osutada. Näiteks saab linn 2019. aastal huvitegevuse toetust 0,4 mln eurot, matusetoetuste maksmiseks 0,2 mln eurot, lasteaiaõpetajate töötasu tõstmiseks 1,1 mln eurot ja hariduslike erivajadustega laste tegevuskulude toetamiseks 0,9 mln eurot.
83. Lisaks on Sotsiaalministeerium toetanud kohaliku tasandi sotsiaalvaldkonna arendamist erinevate taotlusvoorude abil. Nii on omavalitsusüksustel olnud võimalus taotleda Euroopa Struktuurfondide ja riigieelarvelisi vahendeid erinevate sotsiaalteenuste loomiseks, arendamiseks ja pakkumiseks ning erivajadustega inimeste kodude ja hoolekandeasutuste teenuskohtade kohandamiseks. See on olnud omavalitsusüksustele hea võimalus kasutada lisaraha teenuste käivitamiseks ning teenuste kvaliteedi ja kättesaadavuse parandamiseks. Omavalitsusüksuste (sh Narva linna) huvi ja võimekus sotsiaalvaldkonda lisaraha kaasata on vähene. Omavalitsusüksustel oli võimalik nii 2016. aastal kui ka 2018. aastal taotleda koduteenuse, tugiisiku teenuse, isikliku abistaja teenuse ja väljaspool kodu osutatava intervallteenuse ning päevahoiuteenuse arendamiseks ja osutamiseks Euroopa Sotsiaalfondi vahendeid. Esimese toetusvooru eelarve oli 5 mln eurot, millest läks kasutusse ligikaudu 2,5 mln. Teise toetusvooru eelarve oli 7 mln eurot ning sellest läks kasutusse ligikaudu 3 mln. Seega oli raha teenuste arendamise toetamiseks rohkem kui toetusvoorust rahastatud projekte. Narva linn nimetatud toetusvoorudes ei osalenud.
84. Samuti oli omavalitsusüksustel võimalus 2018. aastal esitada taotlusi erivajadustega inimeste kodude kohandamiseks, aitamaks erivajadustega inimestel koduses keskkonnas paremini toime tulla ning nii neil kui ka nende perekonnaliikmetel aktiivsem olla. Kuigi Narva linnal oli võimalik toetusvoorust taotleda toetust 117 kodu kohandamiseks eelarvega 590 601 eurot, laekus Narva linnalt taotlusi vaid 5 kodu kohandamiseks eelarvega 53 099 eurot.
85. Rahandusministeeriumi hinnangul on sissetulekute kiire kasvu tulemusena Narva linna finantsseis hea, nende põhitegevuse tulud ületasid põhitegevuse kulusid 2018. aastal 9 mln euro võrra, mis on pea kaks korda rohkem, kui neil on vaja näiteks amortisatsioonikulude katmiseks. Tänu kiirele kasvule on oluliselt paranenud linna võimekus ka kohalikke probleeme lahendada.
86. Riik on omavalitsusüksuste tulubaasi kujundanud selliselt, et nende eelarvesse laekunud sissetulekute kasutamise üle otsustab suures osas kohalik omavalitsus, arvestades kohalikke eripärasid ning elanike erivajadusi. Siiski jääb ka kiire sissetulekute kasvu ning hea finantsseisu juures kohalike teenuste rahastamisel määravaks see, kui oluliseks omavalitsusüksus sotsiaalkaitset peab ning millisel moel ta valdkonda panustada soovib. Näiteks on Narva linn leidnud võimaluse aastatel 2016-2018 maksta eakatele eritoetusi kokku 1,3 mln eurot (võrdluseks Tartu linna vastav kulu oli 0,2 mln eurot). Kui võrrelda Narva linna põhitegevuste kulusid (v.a toimetulekutoetus ja hooldekodud) Tartu linna samade kuludega, panustatakse poole vähem puuetega inimestele, samas makstakse eakatele suuri toetusi, nagu nähtub all olevast tabelist. Seega, mis pensionäridele üldtoetustena ära makstakse, jääb puuetega inimeste abistamisest puudu.
87. Rahandusministeeriumi andmetel olid põhitegevuse kulud elaniku kohta sotsiaalkaitse valdkonnas (v.a toimetulekutoetus ja eakate sotsiaalkaitseasutused) aastatel 2016-2018:
Puuetega inimeste sotsiaalhoolekandeasutused
Muu puuetega inimeste sotsiaalne kaitse
Muu eakate sotsiaalne kaitse
Laste ja noorte sotsiaalhoolekandeasutused
Töötute sotsiaalne kaitse
Riskirühmade sotsiaalhoolekandeasutused
Muu sotsiaalsete riskirühmade kaitse
Muu sotsiaalne kaitse, sh sotsiaalse kaitse haldus
88. Tartu ja Narva linna halduskulusid võrreldes paistab silma, et Narva linna palgal töötab sotsiaalvaldkonnas peaaegu sama palju inimesi kui Tartu linnas (2017. aastal töötas Narvas 192 inimest, Tartus 209), kuigi Tartu linn on Narvast rahvaarvult palju suurem. Kokkuvõttes tuleb järeldada, et lisaks tulude kiirele kasvule on linnal võimalik üle vaadata, kas sotsiaalvaldkonnas kasutatavad meetmed vastavad kõige paremini linna elanike vajadustele ja probleemide suurusele.
89. Vananeva rahvastikuga ühiskonnas tuleb kõigil erinevatel riigivalitsemise tasanditel senisest enam pöörata tähelepanu sotsiaalvaldkonna arendamisele. Kuivõrd sotsiaalkaitse korraldamine on omavalitsusüksuste ülesanne, siis riigi sihtotstarbelistest ja mittesihtotstarbelistest eraldistest olenemata peavad omavalitsusüksused planeerima eelarvesse oma ülesannete täitmise tagamiseks piisavalt vahendeid ning rahuldama tõhusalt inimeste toimetulekuprobleeme. Omavalitsusüksuste finantsvõimekuse paranemine ja tulubaasi kiire kasvutempo annab lootust, et see kajastub ka kohaliku tasandi sotsiaaltoetuste ja -teenuste eelarve suurenemises.
90. Narva Linnavolikogu 20. veebruari 2014. a määruse nr 6 „Koduteenuste osutamise tingimused ja kord Narva linnas” § 3 „Õigustatud isikud” sätestab:
„Koduteenuseid osutatakse täisealistele isikutele, kes oma tervisliku seisundi tõttu ei tule toime igapäevaelu toimingutega ja kelle tegelik ja rahvastikuregistrijärgne elukoht on Narva linn ning kes vastab vähemalt ühele järgmistest tingimustest:
3) kelle seadusjärgsete ülalpidajatega pole võimalik kontakti saada.”
91. § 5 „Teenuse osutamine” lõige 4:
„(4) Teenuseid osutatakse tööpäevadel kella 8.00 - 20.00 kogumahus kuni 20 tundi nädalas, kuid mitte rohkem kui 80 tundi kalendrikuus.”
92. § 6 „Finantseerimine” lõike 2 punkt 2:
„(2) Teenuse maksumus sõltub osutavate teenuste mahust ja kliendi sissetulekust:
2) 15% teenuse maksumusest tasub klient juhul, kui tema sissetulek ületab 50% kehtivast töötasu alammäärast.”
93. Narva Linnavolikogu 22. novembri 2012. a määruse nr 27 „Hoolekandeasutusse paigutamise kord Narva linnas” § 3 „Asutusse paigutamise otsustamine” lõige 1:
„(1) Asutusse paigutatakse käesoleva määruse paragrahvi 1 lõikes 1 toodud tingimustele vastavaid isikuid, kusjuures esmajärjekorras kuuluvad asutusse paigutamisele isikud, kellel puuduvad seadusjärgsed ülalpidajad.”
94. § 4 „Hoolduse eest tasumine” lõige 3 ja lõike 4 esimene lause:
„(3) Seadusjärgsete ülalpidajate olemasolul tasuvad nad omaosalust vastavalt Sotsiaalabiameti otsusele.
(4) Kui lõigetes 2 ja 3 nimetatud sissetulekust ei piisa, tasutakse asutuses viibimise eest isiku omandis oleva vara võõrandamise kaudu.”
95. § 5 „Asutusest väljaarvamine ja asutuse vahetamine” lõike 1 punkt 1:
„(1) Asutuses hooldamine lõpetatakse Sotsiaalabiameti otsusega:
96. Narva Linnavolikogu 23. aprilli 2015. a määruse nr 15 „Tugiisiku teenuse osutamise kord Narva linnas” § 1 „Üldsätted” lõige 1:
„(1) Käesolev kord reguleerib tugiisiku teenuse (edaspidi teenus) osutamist isikutele, kelle elukohaks on rahvastikuregistri andmetel Narva linn ning kelle tegelik elukoht on Narva linnas.”
97. § 2 „Õigustatud isikud” punktid 1-3:
„Teenusele on õigus:
3) isikul, kes vajab abi puude, haiguse või raske olukorra tõttu, mis oluliselt raskendab toimetulekut.”
98. Narva Linnavolikogu 18. detsembri 2014. a määruse nr 26 „Täisealisele isikule hoolduse seadmise ja hooldaja määramise ning hooldajatoetuse maksmise kord” § 2 „Mõisted” punkt 1:
„Käesolevas korras kasutatakse mõisteid järgmises tähenduses:
1) hooldatav on kõrvalabi, juhendamist ja järelevalvet vajav vaimse või füüsilise puudega täisealine isik, kellele on puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse kohaselt määratud keskmine, raske või sügav puue ja kelle elukohana on rahvastikuregistrisse kantud Narva linn;
99. § 4 „Hoolduse seadmine ja hooldaja määramine” lõige 1:
„(1) Hooldus seatakse ja hooldaja määratakse Sotsiaalabiameti ettepanekul Narva Linnavalitsuse korraldusega 30 päeva jooksul alates taotluse esitamisest.”
100. Narva Linnavolikogu 17. juuni 2010. a määruse nr 23 „Kindla elukohata isikutele teenuste osutamise kord” § 2 „Teenuste mõiste ja liigid” lõike 3 punkt 3:
„(3) Teenuste liigid on:
3) turvakoduteenus - ööpäevaringse ajutise peavarju andmine, mis kindlustab isikule voodikoha, pesemis- ja toitu valmistamise võimaluse, abi asjaajamisel ning sotsiaalnõustamine;
101. § 6 „Turvakoduteenus” lõiked 1-2:
„(1) Turvakoduteenust on õigus saada isikutel, kelle elatusvahendid ei võimalda kasutada või omada teist eluaset ja kellel puudub võimalus üürida munitsipaaleluruumi.
(2) Teenuse osutamisel isikutele tagatakse ööpäevaringseks ajutiseks elamiseks vähemalt voodikoht, pesemisvõimalus, toidu valmistamise võimalus, abi asjaajamisel ning sotsiaalnõustamine.”
102. Narva Linnavolikogu 21. märtsi 2013. a määruse nr 12 „Laste turvakoduteenuse osutamise tingimused ja kord Narva linnas” § 2 „Lapse toimetamine teenusele” lõige 2:
„(2) Lapse teenusele tooja on kohustatud andma oma andmed (nimi, kontaktandmed, vajadusel töökoht ja amet) ning andma selgitusi asjaolude kohta, mis tingisid lapse teenusele toomise. Teenuse osutajal on õigus küsida lapse teenusele tooja isikut tõendavat dokumenti isikuandmete kontrollimiseks.”
103. § 3 „Teenuse osutamine” lõige 5:
„(5) Teenus sisaldab järgmisi tegevusi:
7) kooli külastamise tagamine.”
104. Narva Linnavolikogu 21. aprilli 2016. a määruse nr 10 „Täiendavate sotsiaaltoetuste maksmise kord Narva linnas” § 1 „Üldsätted” lõike 2 teine lause:
„(2) [---] Toetusi makstakse linna eelarves selleks ettenähtud vahendite piires.”
105. § 10 „Transporditoetus” lõiked 1, 2, 4 ja 8:
„(1) Transporditoetuse (edaspidi toetus) eesmärgiks on transpordi kasutamisega seotud kulude hüvitamine tervishoiu- või sotsiaalteenuste saamisel.
(8) Toetuse piirmäär on 80 eurot aastas.”
106. Narva Linnavolikogu 18. mai 2017. a määruse nr 8 „Raske ja sügava puudega lastele sotsiaalteenuste rahastamiseks eraldatud vahendite kasutamise kord” § 1 „Üldsätted” lõike 3 teine lause:
„(3) [---] Teenuseid rahastatakse vastavate rahaliste vahendite olemasolul.”
107. Narva Linnavolikogu 18. juuni 2009. a määruse nr 23 „Munitsipaaleluruumide üürile andmise ja kasutamise kord” § 3 „Munitsipaaleluruumide üürile andmise põhimõtted” lõiked 3 ja 6:
„(3) Munitsipaaleluruumid antakse üürile järjekorra alusel, välja arvatud käesoleva paragrahvi lõigetes 5, 6 ja 7 nimetatud juhtudel, eluruumidele esitatavatele nõuetele ja arvele võetud isikute vajadustele vastavate asustamata või vabanenud munitsipaaleluruumide olemasolul.
(6) Munitsipaaleluruumid antakse üürile väljaspool järjekorda vastavalt sobivate eluruumide olemasolule:
1) ühise eluruumide ümbermajutamise või nende asustamise korral;
2) Narva linna huvidest lähtudes;
3) korra § 3 lõike 4 punktis 4 nimetatud juhul;
[ - jõust. 01.09.2010]
4) munitsipaaleluruumi üürimist taotlevate isikute registris arvelevõetud peredele, kes kasvatab või hooldab füüsilise ja/või psüühilise puuetega last, kelle töövõimetusprotsent on 80-100% ja/või kellel on sügav või raske puude raskusaste;
5) üürnike ümberasumise korral ühelt munitsipaaleluruumilt teisele, lähtudes mõjuvatest sotsiaalsetest põhjustest.”
108. § 4 „Munitsipaalelamispinna üürimise taotlemine” lõike 2 punkt 3:
„(2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud isikud ja nende pereliikmed, kes soovivad ühiselt üürida munitsipaalelamispinda, peavad vastama taotlemise hetkel järgmistele nõuetele:
3) juhul, kui taotlejad või temaga koos elavad pereliikmed on või olid varem munitsipaaleluruumi üürnikud, ei tohi nendel olla võlgnevust üüri ja kõrvalkulude osas ning esineda kehtestatud munitsipaaleluruumide sisekorra eeskirja rikkumisi.
[ - jõust. 01.09.2010]”
109. § 7 „Avalduste menetlemine” lõiked 4 ja 5:
„(4) Käesoleva korra paragrahvi 4 lõike 1 punktides 3, 4 ja 7 ning paragrahvi 5 lõike 1 punktis 1 nimetatud isikuid ja peresid ei võeta arvele juhul, kui nad on munitsipaaleluruumi üürimise taotlemise hetkeks vabatahtlikult oma elamistingimusi halvendanud:
1) [kehtetu - jõust. 01.09.2010]
2) kasutatavasse eluruumi teiste isikute majutamise teel, välja arvatud abikaasa ja alaealised lapsed ja töövõimetuid vanemaid.
(5) Käesoleva paragrahvi lõikes 4 nimetatud juhul võivad isikud taotleda eluruumi üürimist mitte varem kui 5 aastat pärast elamistingimusi halvenemist.”
110. § 19 „Munitsipaalelamispinna üürile andmise erisused”:
„Munitsipaalelamispinna üürilepingu võib sõlmida haldaja tähtajaga kuni kolmeks kuuks koos kohustusega vabastada elamispind pärast üürilepingu tähtaja lõppemist, kui eluruumi üürimist taotleval isikul puudub võimalus kusagil elada eelneva eluaseme tulekahjus või loodusõnnetuses hävimise tõttu, samuti eelmisest eluruumist väljatõstmise tõttu või munitsipaalkorteri üürilepingu vabatahtliku ülesütlemise tõttu. Käesolevas paragrahvis nimetatud juhtudel langetab otsuse elamispinna üürile andmise ja tähtajalise üürilepingu sõlmimise kohta haldaja.”
111. Narva Linnavolikogu 21. märtsi 2013. a määruse nr 10 „Võlanõustamisteenuse osutamise kord Narva linnas” § 1 „Üldsätted” lõige 6:
„(6) Võlanõustajana on õigus töötada isikul, kellel on sotsiaalalane või juriidiline kõrgharidus või on läbitud võlanõustamisalase koolitus.”
112. Õiguskantsler palub Riigikohtule esitatud taotluses tunnistada põhiseadusvastaseks ja kehtetuks Narva Linnavolikogu määruste sätted, mis on õiguskantsleri hinnangul vastuolus seaduse ja põhiseadusega. Samuti palub õiguskantsler tunnistada põhiseadusvastaseks sellise õigustloova akti andmata jätmise, mille andmiseks seadus ja põhiseadus kohaliku omavalitsuse üksust kohustavad.
113. Kolleegium hindab kõigepealt õiguskantsleri taotluse lubatavust (I) ning käsitleb taotluse lahendamiseks vajalikke üldisi küsimusi (II). Seejärel annab kolleegium hinnangu vaidlustatud sätete ja õigustloova akti andmata jätmise seadusele ning põhiseadusele vastavusele (III-XII).
114. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 2 punkti 1 kohaselt lahendab Riigikohus taotlusi kontrollida õigustloova akti või selle andmata jätmise vastavust põhiseadusele.
115. PSJKS § 6 lõike 1 punkt 1 annab õiguskantslerile õiguse esitada Riigikohtule taotlus kohaliku omavalitsuse organi õigustloova akti kehtetuks tunnistamiseks. 2008. a leidis Riigikohtu üldkogu, et (sarnaselt kohaliku omavalitsuse volikoguga) on õiguskantsleril õigus põhiseadusega nõutava õigustloova akti andmata jätmist vaidlustada olemasoleva regulatsiooni vaidlustamise kaudu (vt Riigikohtu üldkogu 21. mai 2008. a otsus asjas nr 3-4-1-3-07, punktid 23-35). Riigikohtu üldkogu hilisemat praktikat arvestades (vt Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-8-09) leiab kolleegium, et lubatavaks tuleb lugeda ka õiguskantsleri taotlus, milles vaidlustatakse õigustloova akti andmata jätmist.
116. Taotluse Riigikohtule võib õiguskantsler esitada pärast seda, kui on teinud akti vastu võtnud organile õiguskantsleri seaduse (ÕKS) § 17 kohaselt ettepaneku viia vaidlusalune õigusakt või selle sätted põhiseadusega kooskõlla, kuid akti vastu võtnud organ pole seda ettepaneku saamisest arvates 20 päeva jooksul teinud (ÕKS § 18 lõige 1).
117. Õiguskantsler esitas 17. oktoobril 2018 Riigikohtule taotluse, milles palub tunnistada kehtetuks Narva Linnavolikogu määruste sätted vastuolu tõttu seaduste ja põhiseadusega, samuti põhiseaduslikult nõutava õigustloova akti andmata jätmise. Õiguskantsler oli 25. augustil 2017 teinud Narva Linnavolikogule ettepaneku viia vaidlusalused sätted põhiseadusega kooskõlla ning anda põhiseadusega nõutav õigustloov akt, kuid Riigikohtule taotluse esitamise ajaks ei olnud Narva Linnavolikogu seda teinud.
118. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et õiguskantsleri taotlus on lubatav ja tuleb läbi vaadata.
119. Eesti põhiseaduse aluspõhimõteteks on muu hulgas sotsiaalriigi ja inimväärikuse põhimõtted (PS § 10), mis on väljendatud ka põhiseaduse sotsiaalsetes põhiõigustes (eelkõige PS § 28). „Sotsiaalriik ja sotsiaalsete õiguste kaitse sisaldavad ideed abist ja hoolest neile, kes ei ole suutelised iseseisvalt end piisavas ulatuses kindlustama. Nende isikute inimväärikus oleks alandatud, kui jätta nad ilma abist, mida nad vajavad oma esmavajaduste rahuldamiseks” (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21. jaanuari 2004. a otsus asjas nr 3-4-1-7-03, punkt 14; vt ka 5. mai 2014. a otsus asjas nr 3-4-1-67-13, punktid 31 ja 49).
120. Sotsiaalkaitse on Eestis korraldatud tervikliku süsteemina, mille osadeks pärast isiku ja perekonna omavastutust on riigi ja kohaliku omavalitsuse korraldatud ning antavad rahalised ja mitterahalised hüvitised (SÜS § 10 lõige 1, §-d 11 ja 12). KOKS § 6 lõike 1 järgi on üks omavalitsusüksuse ülesannetest korraldada vallas või linnas sotsiaalteenuste osutamist, sotsiaaltoetuste ja muu sotsiaalabi andmist, samuti eakate hoolekannet.
121. Põhiseadus ei keela korraldada sotsiaalhoolekannet nii, et ülesannete täitmine on jagatud riigihalduse ja kohaliku omavalitsuse üksuste vahel. Kohaliku omavalitsuse ülesanne on avalike ülesannete täitmine inimesele võimalikult lähedal ja PS § 14 paneb seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu kõrval ka kohalikele omavalitsustele kohustuse tagada põhiõigusi (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus asjas nr 3-4-1-3-16, punktid 89 ja 90). Sõltumata sellest, kes sotsiaalhoolekande ülesannet täidab, on põhiõiguste realiseerumise ja põhiseaduse põhiprintsiipide elluviimise kohustatud lõppkokkuvõttes tagama seadusandlik võim. See tähendab, et sotsiaalhoolekandelise abi osutamiseks peab olema seadustes asjakohane regulatsioon, ülesande täitmiseks tuleb tagada piisavad rahalised vahendid, samuti peab selle täitmise üle olema korraldatud järelevalve ning õigustatud isikule tagatud tõhus võimalus oma õiguste kaitsmiseks. Riigikohtu üldkogu on leidnud, et riik ei saa lasta tekkida olukorral, kus esmatähtsate avalike teenuste kättesaadavus johtub ulatuslikult sellest, milline on isiku elu- või asukohajärgse omavalitsusüksuse suutlikkus (vrd Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt 67).
122. Sotsiaalhoolekande seadus jagab sotsiaalabi andmise kohustuse kohaliku omavalitsuse ja riigi vahel, seaduse 2. peatüki „Kohaliku omavalitsuse korraldatav abi” 2. jaos on sätestatud sotsiaalteenused, mille osutamise korraldamise kohustus on kohaliku omavalitsuse üksustel. SHS § 5 lõige 1 kohustab sotsiaalteenuste, sotsiaaltoetuste, vältimatu sotsiaalabi ja muu abi andmist korraldama isiku rahvastikuregistrisse kantud elukoha järgset kohaliku omavalitsuse üksust. Kuna sotsiaalhoolekandelise abi andmisel tuleb lähtuda esmajärjekorras isiku vajadusest (SHS § 3 lõike 1 punkt 1), peab kohaliku omavalitsuse üksus selgitama välja abi saamiseks pöördunud isiku abivajaduse ja sellele vastava abi (SHS § 15 lõige 1).
123. KOKS § 22 lõike 1 punkti 5 kohaselt kuulub kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu ainupädevusse toetuste andmise ja valla või linna eelarvest finantseeritavate teenuste osutamise korra kehtestamine. Seda kohustust täpsustab SHS § 14 lõige 1, mis kohustab omavalitsusüksust kehtestama sotsiaalhoolekandelise abi andmise korra, milleks oleks sätestatud vähemalt sotsiaalteenuste ja -toetuste kirjeldus ja rahastamine ning nende taotlemise tingimused ja kord. Seega näeb seadus ette, et omavalitsusüksusel tuleb vastu võtta õigustloov akt, millega reguleeritakse sotsiaalhoolekande seaduse 2. peatükis nimetatud sotsiaalteenuste osutamise korraldamist eelnimetatud küsimustes. Omavalitsusüksusel ei ole seadusest tulenevat kohustust reguleerida kõiki sotsiaalteenuseid ühes õigustloovas aktis või anda iga teenuse kohta üksnes seda teenust reguleeriv akt. Siiski tuleb arvestada, et reguleerides ühe teenuse osutamist mitmes erinevas aktis, ei pruugi olla järgitud õigusselguse põhimõte (PS § 13 lõige 2, § 10).
124. Sotsiaalteenuste osutamise korraldamist reguleerides ei tohi omavalitsusüksus minna vastuollu seaduses sätestatuga. Selline seaduse prioriteedi nõue tuleneb nii PS § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud seaduslikkuse põhimõttest kui ka PS §-st 154, mis täpsustab seaduslikkuse põhimõtet kohaliku omavalitsuse jaoks. Seetõttu on seadusega vastuolus olev omavalitsusüksuse määrus või selle andmata jätmine vastuolus põhiseadusega (PS §-dega 3 ja 154). Põhiõigusi tohib omavalitsusüksuse õigustloov akt riivata üksnes juhul, kui selleks on seadusest tulenev alus.
125. Arvestada tuleb eelkõige sotsiaalhoolekande seaduse üldpõhimõtteid (eelkõige SHS §-d 3, 5, 14, 15 ja 16), samuti iga teenuse kohta seaduses sätestatud nõudeid, lisaks sellele sotsiaalseadustiku üldosa seaduses ning teistes seadustes sätestatut. Omavalitsusüksus ei tohi kehtestada teenuse saamise õigusele piiranguid, mis välistavad abi andmise neile inimestele, kellele seadus kohustab abi osutama, või anda abi seaduses sätestatust vähem. Sotsiaalteenused, mille osutamist omavalitsusüksused peavad korraldama, on seotud põhiõiguste ja -vabadustega ning juhul, kui omavalitsusüksused ei suuda osutada teenuseid piisaval tasemel, võivad põhiõigused jääda kaitseta (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus asjas nr 3-4-1-3-16, punkt 118).
126. Isiku ja perekonna omavastutus sotsiaalkaitse süsteemi osana tähendab seda, et esmane vastutus inimest ohustavate sotsiaalsete riskidega toimetulekul on inimesel endal (SÜS § 5 lõige 1), arvestades seejuures ka PS § 27 lõikest 5 tulenevat perekonna kohustust hoolitseda abivajavate liikmete eest. Avalikul võimul on põhiseadusest tulenev kohustus aidata abivajajat siis, kui inimene ise ei suuda tagada endale piisavalt elatusvahendeid ning tema perekonnal pole võimalik anda talle ülalpidamist.
127. Eelnimetatud põhimõtteid arvestades lubab ka sotsiaalhoolekande seadus võtta omavalitsusüksuse korraldatud teenuse eest teenuse saajalt tasu (SHS § 16 lõike 1 esimene lause). Omavalitsusüksus peab kehtestama enda osutatava sotsiaalteenuse eest võetava tasu tingimused ja suuruse (SHS § 16 lõike 1 teine lause). Tasu suuruse kindlaksmääramisel tuleb arvestada mh abivajaja ja tema pere majanduslikku olukorda (SHS § 16 lõige 2) ning tasu suurus ei tohi saada takistuseks teenuse saamisel (SHS 16 lõige 3). Ulatuses, milles teenuse saajalt tasu võtta ei saa, on teenuse osutamise kulud kohustatud kandma omavalitsusüksus. Põhiõiguste tõhusa kaitse seisukohalt on oluline, et seadusandja kehtestaks piisavalt täpsed reeglid selle kohta, kuidas omavalitsusüksus saab kindlaks määrata abivajajalt võetava tasu suuruse (mh kuidas arvestatakse seejuures abivajaja ja tema pere majanduslikku olukorda ning ülalpidamiskohustuse ulatust) ning millal läheb teenuse eest tasumise kohustus üle omavalitsusüksusele.
128. Õiguskantsler leiab taotluses, et Narva Linnavolikogu määruste sätted ning õigustloova akti andmata jätmine on vastuolus seadustega, rikkudes seetõttu seaduslikkuse põhimõtet. Õiguskantsler ei pane kahtluse alla seda, et sotsiaalhoolekande seadus või mõni teine sotsiaalhoolekande valdkonda puudutav seadus on põhiseadusega vastuolus või on seadusandja jätnud andmata põhiseaduslikult nõutava õigustloova akti. Seetõttu hindab kolleegium alljärgnevalt seda, kas Narva Linnavolikogu määruste vaidlustatud sätted ning vaidlustatud tegevusetus on õiguskantsleri taotluses väidetud ulatuses seaduste ja põhiseadusega vastuolus.
129. Koduteenus on üks SHS 2. peatükis sätestatud kohaliku omavalitsuse korraldatavatest sotsiaalteenustest, mida reguleerivad SHS §-d 17-19. Koduteenuse eesmärgiks on täisealisele isikule iseseisva ja turvalise toimetuleku tagamine kodustes tingimustes, säilitades ja parandades tema elukvaliteeti (SHS § 17 lõige 1). Koduteenuse osutamisel abistatakse isikut toimingutes, mida isik terviseseisundist, tegevusvõimest või elukeskkonnast tulenevatel põhjustel ei suuda sooritada kõrvalabita, kuid mis on vajalikud kodustes tingimustes elamiseks, nagu kütmine, toiduvalmistamine, eluruumi ja riiete korrastamine ning väljaspool eluruumi toiduainete ja majapidamistarvete ostmine ja muu asjaajamine (SHS § 17 lõige 2).
130. Narva Linnavolikogu on selle ülesande täitmiseks võtnud vastu koduteenuse määruse. Õiguskantsler leiab, et seaduse ja põhiseadusega on vastuolus koduteenuse määruse § 3 lauseosa „ja kelle tegelik”, § 3 punktid 1-3, § 5 lõige 4 ja § 6 lõike 2 punkt 2, ning palub need kehtetuks tunnistada.
131. Vaidlust ei ole selle üle, et koduteenuse määrus reguleerib koduteenuse osutamist Narva linnas (vt koduteenuse määruse § 1) ning määruse § 3 annab õiguse saada seda teenust inimesele, kelle rahvastikuregistrijärgne ja tegelik elukoht on Narva linnas. Õiguskantsleri arvates on koduteenuse määruse § 3 seaduse (SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1 ning § 17 lõigetega 1 ja 2) ja põhiseadusega (§-ga 3 ja § 154 lõikega 1) vastuolus, kuna välistab koduteenuse osutamise inimesele, kelle rahvastikuregistrijärgne elukoht on Narva linnas, kuid kes tegelikult elab mõnes teises omavalitsusüksuses.
132. Vaidluse keskmes on küsimus, kas kohaliku omavalitsuse üksusel on kohustus korraldada SHS 2. peatükis loetletud sotsiaalteenuste osutamist ka neile inimestele, kelle registrijärgne elukoht on selle omavalitsusüksuse territooriumil, kuid kes tegelikult elavad mujal.
133. Sotsiaalhoolekande seadus kohustab kohaliku omavalitsuse üksust osutama sotsiaalteenuseid inimestele, kelle rahvastikuregistrijärgne elukoht on vastava omavalitsusüksuse territooriumil (SHS § 5 lõige 1). Seega saab inimesel tekkida õigus saada sotsiaalteenust üksnes juhul, kui tema kohta on rahvastikuregistrisse kantud elukoha andmed. Kehtiva sotsiaalhoolekande seaduse vastuvõtmisel 2015. a oli seadusandja eesmärk siduda sotsiaalteenuste osutamine justnimelt registrijärgse elukohaga. Varem kehtinud sotsiaalhoolekande seaduse (vana SHS) § 9 lõige 1 pani sotsiaalteenuste osutamise kohustuse elukohajärgsele omavalitsusüksusele, kuid seejuures oli ebaselge, kas silmas peetakse inimese tegelikku elukohta tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 14 lõike 1 tähenduses (koht, kus inimene alaliselt või peamiselt elab) või registrijärgset elukohta (vt sotsiaalhoolekande seaduse eelnõu (98 SE, XIII Riigikogu) seletuskirja lk 12).
134. Omavalitsusüksuse SHS § 5 lõikes 1 sätestatud kohustuse tõlgendamisel tuleb seetõttu arvestada rahvastikuregistri seaduses sätestatut. 2017. a vastu võetud ja käesoleva aasta alguses jõustunud rahvastikuregistri seaduse (RRS) § 68 paneb inimesele kohustuse tagada, et tema ja ta alaealiste laste ning eestkostetavate elukoha aadress rahvastikuregistris oleks õige. Kuigi ka varem kehtinud rahvastikuregistri seaduse § 391 lõige 1 kohustas inimest hoolitsema registrisse kantud elukoha aadressi õigsuse eest, ei langenud inimeste registrijärgne ja tegelik elukoht sageli kokku (rahvastikuregistri seaduse eelnõu (382 SE, XIII Riigikogu) seletuskirja järgi ligikaudu 12% juhtudest, vt seletuskirja lk 2). Seetõttu oli praegu kehtiva rahvastikuregistri seaduse vastuvõtmise üheks eesmärgiks senisest veel enam mõjutada inimesi esitama rahvastikuregistrile oma elukoha kohta õiged andmed (seletuskirja lk 7).
135. Nimetatud eesmärgi saavutamiseks on rahvastikuregistri seaduses senisest täpsemalt reguleeritud olukorda, kus inimesel on rohkem kui üks alaline või peamine elukoht (RRS § 65 lõige 2), samuti on seaduses ammendavalt loetletud juhud, mil tegelik ja registrijärgne elukoht võivad erineda. Seaduses on sätestatud reeglid ka juhuks, kui inimesel pole võimalik oma tegeliku elukoha aadressi registrisse kanda, kuna eluruumi omanik ei anna selleks nõusolekut (RRS § 78 lõige 2). Kohaliku omavalitsuse üksusel on sellisel juhul õigus ja kohustus kanda inimese elukoha aadress registrisse ilma eluruumi omaniku nõusolekuta (RRS § 87 lõige 4).
136. Elukoha andmete usaldusväärsus on oluline, kuna rahvastikuregistrisse kantud teavet kasutatakse avalik-õiguslike ülesannete täitmiseks (RRS § 4 punkt 1). Registrisse kantud andmete õigsust seejuures eeldatakse (RRS § 6 lõige 1) ning avalik-õigusliku ülesande täitmisel (nt dokumentide kättetoimetamisel) on registriandmetest lähtumine kohustuslik (vt RRS § 6 lõige 2, § 66 lõiked 1, 4 ja 5). Lisaks sellele, et registrijärgse elukohaga on seotud kohaliku omavalitsuse kohustus osutada sotsiaalteenuseid, mängib elukoht rolli kohaliku omavalitsuse üksusele riigieelarvest raha eraldamisel. Elukoha järgi laekub üksikisiku tulumaks (11,93% residendist üksikisiku tulumaksust laekub sellele omavalitsusüksusele, kelle territooriumil üksikisik maksukohustuslaste registri andmetel elab, vt tulumaksuseaduse § 5 lõike 1 punkt 1 ja lõige 2), samuti on elanike arvuga (ning seega ka registrijärgse elukohaga) seotud muud riigieelarve eraldised (nt tasandusfondi vahendid, riigieelarve seaduse § 47 lõige 2).
137. Arvestades inimese seadusest tulenevat kohustust tagada registris elukoha andmete õigsus ning seda, et andmete õigsuse vastu on oluline avalik huvi, on põhjendatud tõlgendada omavalitsusüksuse SHS § 5 lõikest 1 tulenevat kohustust nii, et sotsiaalteenuseid tuleb osutada neile registrijärgsetele elanikele, kes ka tegelikult selle omavalitsuse territooriumil elavad. See tähendab, et omavalitsusüksusel ei ole kohustust korraldada sotsiaalteenuste osutamist neile registrijärgsetele elanikele, kes elavad mõne teise omavalitsusüksuse territooriumil, st kelle andmed ei ole registris õiged. SHS § 5 lõike 1 selline tõlgendus on enam kooskõlas kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseaduslike tagatistega, tagades ka abi vajava inimese õigustele suurema kaitse, kuna võimaldab kohaliku omavalitsuse üksustel paremini korraldada sotsiaalteenuse osutamist (vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 8. märtsi 2011. a otsus asjas nr 3-4-1-11-10, punkt 58).
138. Seaduses pole sätestatud selgeid reegleid, kuidas registrijärgne omavalitsus saaks mõistlikult korraldada teenuse osutamist inimese tegeliku elukoha omavalitsusüksuse territooriumil. SHS § 5 lõige 3 näeb ette, et väljaspool oma registrijärgset elukohta viibivale inimesele võib sotsiaalteenuste andmist korraldada see kohaliku omavalitsuse üksus, kelle territooriumil inimene viibib, kooskõlastatult inimese registrijärgse elukoha omavalitsusüksusega. Nimetatud sättel puudub regulatiivne toime, kuna see ei määra kindlaks omavalitsusüksuste vastastikuseid õigusi ega kohustusi. Omavalitsusüksusel, kus inimene tegelikult elab, ei ole sellest sättest tulenevalt kohustust sotsiaalteenuste osutamist korraldada ega registrijärgsel omavalitsusel õigust nõuda, et teine omavalitsusüksus seda teeks. Samuti pole sätestatud registrijärgse omavalitsusüksuse kohustust tasuda väljaspool tema territooriumi elavale inimesele osutatud teenuse eest ega teenust osutanud omavalitsusüksuse õigust nõuda registrijärgselt omavalitsuselt kulude hüvitamist. Registrijärgse omavalitsuse võimalus korraldada väljaspool tema haldusterritooriumi elavatele inimestele sotsiaalteenuste osutamist SHS § 5 lõikes 3 kirjeldatud viisil sõltuks selle omavalitsusüksuse vastutulelikkusest, kus inimene tegelikult elab. Lisaks võib kohustus korraldada sotsiaalteenuste osutamist tegelikult teise omavalitsusüksuse territooriumil elavatele inimestele olla registrijärgsele omavalitsusüksusele ebamõistlikult koormav, olles eelduslikult ka kulukam ja halduslikult keerukam kui sotsiaalteenuste osutamine omavalitsusüksuse enda territooriumil.
139. SHS § 5 lõike 1 teistsugust tõlgendust ei õigusta ka asjaolu, et elukoha andmete järgi eraldatakse omavalitsusüksusele raha sotsiaalteenuste osutamise korraldamiseks. Kui inimese registrijärgne ja tegelik elukoht ei lange kokku, on omavalitsusüksusel võimalik inimese elukoha andmete õigsuse tagamiseks kasutada rahvastikuregistri seaduses sätestatud meetmeid (RRS 11. peatükk). Kui sotsiaalhoolekande-, meditsiini-, pääste-, politsei või muu asutus saab teada, et omavalitsusüksuse territooriumil viibib püsivalt inimene, kes ei kasuta enam rahvastikuregistrisse kantud elukohta või kelle elukoha aadress ei ole registrisse kantud, peab ta sellest omavalitsusüksust teavitama (RRS § 85). Omavalitsusüksus, kelle territooriumil selline inimene viibib, peab algatama rahvastikuregistris elukoha andmete muutmise menetluse (RRS § 86). Selles menetluses on võimalik kanda inimese elukoha aadress registrisse ka linna või linnaosa või valla täpsusega (juhul kui inimene ise ega eluruumi omanik ei esita nõusolekut (RRS § 87 lõige 2) või inimese elukoht ei ole teada (RRS § 87 lõige 3)). Seega, kui registrijärgne omavalitsusüksus saab sotsiaaltoetuse või -teenuse andmise menetluses teada, et inimene elab tegelikult teise omavalitsusüksuse territooriumil, tuleb vastavat omavalitsusüksust sellest teavitada ja algatada elukoha andmete muutmise menetlus. Kui registrijärgne omavalitsusüksus ei osuta sotsiaalteenuseid inimesele, kes tema territooriumil tegelikult ei ela, tekib viimasel suurem motivatsioon kanda registrisse oma tegeliku elukoha aadress. Sellisel juhul oleks paremini tagatud rahvastikuregistri eesmärk koguda usaldusväärset teavet ning laekuks riigieelarvest raha sellele omavalitsusüksusele, kus inimene tegelikult elab ja kes talle sotsiaalteenuseid osutab.
140. Eeltoodust lähtuvalt on kolleegium seisukohal, et koduteenuse määruse § 3 ei ole vaidlustatud osas seaduse ja põhiseadusega vastuolus, ning jätab PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6 tuginedes õiguskantsleri taotluse selles osas rahuldamata.
141. Koduteenuse määruse § 3 punktid 1-3 piiravad inimeste ringi, kellel on õigus saada Narva linnas koduteenust. Punkti 1 lauseosa „kelle enda võimalused ei ole piisavad iseseisvaks toimetulekuks ja vajaliku hoolduse kindlustamiseks” seab õiguse tekkimise sõltuvusse abivajaja varalisest olukorrast. Punkti 1 lauseosa „kellel puuduvad seadusjärgsed ülalpidajad” seab õiguse sõltuvusse seadusjärgsete ülalpidajate puudumisest. Punkti 2 lauseosa „kellel on seadusjärgsed ülalpidajad, kuid [---] tema seadusjärgsete ülalpidajate tervislikud võimalused ei ole piisavad isiku iseseisvaks toimetulekuks ja vajaliku hoolduse kindlustamiseks” seob õiguse aga ülalpidajate võime või võimalusega abi osutada. Punkt 3 seab õiguse tekkimise sõltuvusse sellest, kas ülalpidajatega on võimalik kontakti saada.
142. Õiguskantsler leiab, et seadus selliseid piiranguid koduteenuse osutamisel seada ei luba, mistõttu on vaidlusalused sätted seaduse (SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 17 lõigetega 1 ja 2 ning PKS § 100 lõikega 1) ja põhiseadusega (§-ga 3 ja § 154 lõikega 1) vastuolus.
143. Kõigepealt tuleb otsustada, millised tingimused võib omavalitsusüksus seada määratlemaks inimese abivajadust, mis on koduteenuse saamise eelduseks.
144. Sotsiaalteenuste osutamise eelduseks oleva abivajaduse kindlaksmääramisel tuleb lähtuda konkreetse teenuse eesmärgi ja sisu kohta seaduses sätestatust. Seades lisatingimusi, võib kohalik omavalitsus piirata abivajaja ja tema pereliikmete põhiõigusi ning saavutamata jäävad seadusandja paika pandud sotsiaalkaitse eesmärgid.
145. Seaduse järgi on kohalikul omavalitsusel kohustus korraldada abivajajatele sotsiaalteenuste osutamine. Sotsiaalhoolekande seaduses pole ühegi kohaliku omavalitsuse korraldatava teenuse osutamise eelduseks seatud tingimust, et inimese majanduslik olukord ei võimalda tal teenuse eest tasuda. Kohalik omavalitsus võib sotsiaalteenuste (sh koduteenuse) osutamise eest võtta tasu (SHS § 16 lõike 1 esimene lause). Kui teenust osutatakse ainult inimestele, kellel pole piisavalt vara, ei saaks neilt võtta teenuse eest tasu. Teisalt jääksid teenuseta kõik need inimesed, kellel on piisavalt raha, et teenuse eest tasuda. Seega võib kohalik omavalitsus abivajaja varalist olukorda arvestada üksnes siis, kui küsimuse all on inimesele osutatud teenuse eest tasu küsimine või tasu suurus (SHS § 16 lõige 2), aga mitte abivajaduse kindlaksmääramisel.
146. Samuti ei seo sotsiaalhoolekande seadus abivajadust sotsiaalteenuste osutamisel sellega, kas inimesel on perekonnaliikmeid, kes võiksid kohaliku omavalitsuse asemel abivajaja eest hoolitseda. Sotsiaalseadustiku üldosa seaduse järgi on sotsiaalkaitse süsteemi üheks osaks küll inimese ja tema perekonna omavastutus (SÜS § 11 punkt 1), kuid ükski seadus ei pane perekonnale kohustust anda täisealisele pereliikmele isiklikku hooldust. PS § 27 lõikes 5 sätestatud perekonna põhikohustus hoolitseda oma abivajava liikme eest ei ole kõikehõlmav ning seadusandja on seda kohustust reguleerinud, arvestades selle mõju perekonnaliikmete põhiõigustele. Kohalik omavalitsus peab sotsiaalteenuste osutamisel arvestama perekonnaliikmete hoolduskohustuse kohta seadustes sätestatut.
147. PKS § 96 lõike 1 esimese lause kohaselt on ülalpidamist kohustatud andma täisealised esimese ja teise astme ülenejad ja alanejad sugulased (ülalpidamiskohustuslased). Ülalpidamist saama on õigustatud täisealine abivajav üleneja või alaneja sugulane, kes ise ei ole võimeline ennast ülal pidama (PKS § 97 punkt 3). Ülalpidamist antakse üldjuhul raha ehk elatise perioodilise maksmisega (PKS § 100 lõike 1 esimene lause). Seega on ülalpidamist saama õigustatud isikul üldjuhul õigus nõuda ülalpidamist rahas ning kohalik omavalitsus ei tohi sotsiaalteenuse osutamist seada sõltuvusse abivajaja perekonnaliikmete olemasolust või nende võimalusest hoolitseda abivajaja eest. Küll aga võib kohalik omavalitsus arvestada pereliikmete rahalist ülalpidamiskohustust ning võtta sotsiaalteenuse eest tasu suuruse määramisel arvesse ka abivajaja perekonna majanduslikku olukorda (SHS § 16 lõige 2).
148. Eeltoodut arvestades on Narva koduteenuse määruse § 3 punktid 1-3, mis seavad koduteenuse osutamise sõltuvusse sellest, kas inimese majanduslikud võimalused toimetulekuks on piisavad või kas tal on ülalpidamiskohustuslasi, vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 17 lõigetega 1 ja 2 ning PKS § 100 lõike 1 esimese lausega. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2, tunnistab kolleegium koduteenuse määruse § 3 punktid 1-3 vastuolus olevaks PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja §-ga 154 ning kehtetuks.
149. Koduteenuse määruse § 5 lõige 4 määrab kindlaks Narva linnas koduteenuse osutamise ajalised piirid (tööpäevadel ajavahemikul 8.00 kuni 20.00) ning ajalise mahu (20 tundi nädalas, kuid mitte rohkem kui 80 tundi kalendrikuus). Õiguskantsler leiab, et teenuse osutamise selline piiramine on vastuolus seaduse (SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1 ning § 17 lõigetega 1 ja 2) ja põhiseadusega (§-ga 3 ja § 154 lõikega 1).
150. Selle sätte puhul on seega vaidluse all kolm küsimust. Esiteks, kas omavalitsusüksus tohib ajalisi kriteeriumeid kasutades kindlaks määrata koduteenuse mahu, mida ühele inimesele osutatakse, ning jätta mahupiirangu ületades teenuse osutamata. Teiseks tuleb hinnata seda, kas seadus lubab piirata koduteenuse osutamist üksnes tööpäevadega, ning kolmandaks, kas tohib kehtestada teenuse osutamiseks kellaajalised piirangud.
151. Sotsiaalhoolekande seaduses on sätestatud koduteenuse üldine eesmärk ning näitlik loetelu tegevustest, mida koduteenuse osutamisel võib olla vaja teha (SHS § 17 lõiked 1 ja 2). Seega pole seadusandja kindlaks määranud koduteenuse mahtu ei sisuliselt (milliseid tegevusi tuleb teha) ega koguseliselt (kui palju tuleb teenuse sisuks olevaid tegevusi teha, mõõdetuna ajaliselt või muul viisil). Sotsiaalhoolekande seaduse järgi tuleb sotsiaalhoolekandelise abi andmisel lähtuda esmajärjekorras inimese vajadusest (SHS § 3 lõike 1 punkt 1), samuti tuleb eelistada abimeetmeid, mis on suunatud võimaluste leidmisele ja isiku suutlikkuse suurendamisele korraldada oma elu võimalikult iseseisvalt (SHS § 3 lõike 1 punkt 2). Nendest reeglitest võib järeldada, et koduteenust tuleb osutada siis, kui on võimalik tagada inimese iseseisev ja turvaline toimetulek kodustes tingimustes. Selle võimalikkus sõltub aga sellest, millises mahus omavalitsusüksus koduteenust osutab ehk milliseid tegevusi (ja millises ulatuses) omavalitsusüksus peab võimalikuks koduteenuse raames pakkuda. Koduteenuse mahu määramine on oluline eelkõige siis, kui on vaja otsustada, kas inimesele hakatakse osutama koduteenust või üldhooldusteenust väljaspool kodu (SHS § 20).
152. Kui omavalitsusüksus osutab abivajajale koduteenust, peab ta seda tegema mahus, mis vastab inimese vajadustele ehk tagab iseseisva ja turvalise toimetuleku kodustes tingimustes. See tähendab, et omavalitsusüksus ei saa keelduda konkreetsele inimesele teenuse osutamisest põhjusel, et see ületaks teenuse mahupiirangut, ning jätta seetõttu inimese abita. Samuti ei tohi omavalitsusüksus seada selliseid üldisi ajalisi piiranguid, mis võivad takistada selle eesmärgi saavutamist. Otsuse eelmises punktis öeldut arvestades pole omavalitsusüksusel aga keelatud määrata õigusaktis piisava paindlikkusega kindlaks (sh kvantitatiivsed) kriteeriumid hindamaks konkreetse inimese abivajadust ning otsustamaks, milliseid teenuseid talle tuleb osutada. Selliste kriteeriumite olemasolu on muu hulgas vajalik selleks, et omavalitsusüksusel oleks võimalik oma tegevust ja eelarvet planeerida.
153. Kuigi koduteenuse määruse § 5 lõikes 4 ette nähtud ajaline maht võib olla osal juhtudel piisav inimese abivajaduse katmiseks, pole välistatud, et inimene vajab (nt lühiajaliselt) teenust suuremas mahus. Kuna säte piirab ühele inimesele osutatava koduteenuse mahtu ajaliselt 20 tunniga nädalas ning 80 tunniga kalendrikuus, võib abivajaja jääda abita. Seetõttu on säte vaidlusaluses osas vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 17 lõigetega 1 ja 2.
154. Koduteenuse eesmärki ja olemust arvestades pole põhjust arvata, et teenuse osutamine ajavahemikul 8.00 kuni 20.00 takistaks teenuse eesmärgi saavutamist. Kõik SHS § 17 lõikes 2 nimetatud toimingud on iseloomult sellised, mida on võimalik sooritada päevasel ajal, ning kohalikul omavalitsusel pole seadusest tulenevat kohustust osutada koduteenust ööpäev läbi. Seetõttu ei ole koduteenuse määruse § 5 lõige 4 seadusega vastuolus osas, milles näeb ette koduteenuse osutamise ajavahemikul 8.00 kuni 20.00.
155. SHS § 17 lõike 2 järgi tuleb koduteenuse osutamisel muu hulgas tagada abi kütmisel (kütmisabi on koduteenuse osana ette nähtud ka Narva Linnavalitsuse 20. märtsi 2016. a määruse nr 10 „Koduteenuste loetelu ja nende hinna kehtestamine ning koduteenuste kirjelduste kinnitamine” § 1 lõike 1 punktis 7). Kuna talvisel ajal võib Eestis olla eluruumi vaja kütta iga päev, peab ka koduteenuse osutamine olema võimalik sel perioodil iga päev. Samuti võib inimene vajada kütmisel abi, mis ei seisne üksnes puude tuppa toomises. Seetõttu on koduteenuse määruse § 5 lõige 4 osas, milles piirab teenuse osutamist üksnes tööpäevadega, vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 17 lõigetega 1 ja 2.
156. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2, tunnistab kolleegium koduteenuse määruse § 5 lõike 4 seadusega vastuolus olevas osas - lauseosad „tööpäevadel” ja „kogumahus kuni 20 tundi nädalas, kuid mitte rohkem kui 80 tundi kalendrikuus” - vastuolus olevaks PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja §-ga 154 ning kehtetuks. Kolleegium jätab PSJKS § 15 lõike 1 punktist 6 juhindudes õiguskantsleri taotluse rahuldamata osas, milles paluti koduteenuse määruse § 5 lõige 4 kehtetuks tunnistada osas, milles see näeb teenuse osutamise ette ajavahemikul 8.00 kuni 20.00.
157. Koduteenuse määruse § 6 lõike 2 punkt 2 määrab kindlaks, et teenust saavalt inimeselt võetakse koduteenuse eest tasu juhul, kui tema sissetulek ületab 50% kehtivast töötasu alammäärast, ning tasuda tuleb sellisel juhul 15% teenuse maksumusest. Õiguskantsler leiab, et vaidlusalune säte kehtestab üldakti tasemel tasu teenuse eest nii, et tasu võib takistada abivajajal teenuse saamist, mistõttu on säte seaduse (SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 16 lõigetega 2 ja 3 ning § 17 lõigetega 1 ja 2) ja põhiseadusega (§-ga 3 ja § 154 lõikega 1) vastuolus.
158. Sotsiaalhoolekande seaduse kohaselt võib kohaliku omavalitsuse üksus võtta enda osutatavate sotsiaalteenuste eest inimeselt tasu, kehtestades tasu tingimused ja suuruse (SHS § 16 lõike 1 esimene ja teine lause). Tasu suurus sõltub teenuse mahust, maksumusest ning teenust saava inimese ja tema perekonna majanduslikust olukorrast, kuid see ei tohi saada takistuseks teenuse saamisel (SHS § 16 lõiked 2 ja 3).
159. Kui kohaliku omavalitsuse üksus määrab tasu suuruse kindlaks protsendina teenuse maksumusest, pole välistatud, et teenuse hind võib saada takistuseks teenuse kasutamisel. Tasu suuruse kindlaksmääramisel on teada omavalitsusüksuse kehtestatud teenuse maksumus, samuti on üldjoontes prognoositav inimesele vajaliku teenuse maht (mis selgitatakse välja abivajaduse hindamise käigus (SHS § 15)). Tasu kehtestamine protsendina teenuse maksumusest ei võimalda aga võtta arvesse isiku ja tema perekonna majanduslikku olukorda, mis ei sõltu üksnes inimese sissetulekust (tulud erinevatest allikatest), vaid ka varast ja kohustustest.
160. Seega on koduteenuse määruse § 6 lõike 2 punkt 2 vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 16 lõigetega 2 ja 3 ning § 17 lõigetega 1 ja 2. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2, tunnistab kolleegium koduteenuse määruse § 6 lõike 2 punkti 2 vastuolus olevaks PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja §-ga 154 ning kehtetuks.
161. Väljaspool kodu osutatav üldhooldusteenus on kohaliku omavalitsuse korraldatav sotsiaalteenus, mida on reguleeritud SHS §-des 20-22. Teenuse eesmärgiks on turvalise keskkonna ja toimetuleku tagamine täisealisele isikule, kes terviseseisundist, tegevusvõimest või elukeskkonnast tulenevatel põhjustel ei suuda kodustes tingimustes ajutiselt või püsivalt toime tulla (SHS § 20 lõige 1).
162. Narva linnas reguleerib väljaspool kodu osutatava üldhooldusteenuse osutamist hoolekandeasutuse määrus. Määruse § 1 lõike 1 kohaselt reguleerib kord nende Narva linna eakate ja puuetega isikute hoolekandeasutusse paigutamist, kelle elukohaks on Eesti rahvastikuregistri andmetel Narva linn ja kelle hoolduse korraldamine kodustes tingimustes ei ole võimalik. Määruse § 1 lõike 2 järgi on hoolekandeasutus ööpäev läbi tegutsev asutus, kus viibivatele isikutele tagatakse nende eale ja seisundile vastav hooldamine, põetamine ja arendamine.
163. Õiguskantsler leiab, et hoolekandeasutuse määruse § 3 lõige 1, § 4 lõige 3, § 4 lõike 4 esimene lause ja § 5 lõike 1 punkt 1 on seaduse ja põhiseadusega vastuolus, ning palub need kehtetuks tunnistada.
164. Abivajadus, mis annab õiguse teenust saada, on üldiselt reguleeritud hoolekandeasutuse määruse § 1 lõikes 1 (eakad ja puudega isikud, kelle hoolduse korraldamine kodustes tingimustes ei ole võimalik). Hoolekandeasutuse määruse § 3 lõige 1 kehtestab abivajaduse hindamiseks lisakriteeriumi, andes õiguse teenust saada eelisjärjekorras inimesele, kellel puuduvad seadusjärgsed ülalpidajad. Narva Linnavolikogu arvates on sellisel juhul inimese abivajadus suurem ja see õigustab abivajajate ebavõrdset kohtlemist. Õiguskantsler leiab, et määruse § 3 lõige 1 on vastuolus seaduse (SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 20 lõikega 1, PKS § 100 lõikega 1) ja põhiseadusega (§-ga 3, §-ga 12 ja § 154 lõikega 1).
165. Hinnates koduteenuse määruse § 3 punktide 1-3 põhiseaduspärasust, asus kolleegium eespool seisukohale, et kohaliku omavalitsuse üksus ei tohi siduda sotsiaalteenuse saamise õigust seadusjärgsete ülalpidajate olemasolu või puudumisega (vt eespool otsuse punktid 146-147). Samadel põhjustel, miks seadus ei luba seadusjärgsete ülalpidajate puudumist seada kriteeriumiks abivajaduse tuvastamisel, ei tohi selle tunnuse alusel ka abivajajaid eristada. Seaduse silmis on tegemist sarnases olukorras olevate inimestega, keda ei tohi ebavõrdselt kohelda.
166. Eeltoodut arvestades on Narva hoolekandeasutuse määruse § 3 lõike 1 lauseosa „kusjuures esmajärjekorras kuuluvad asutusse paigutamisele isikud, kellel puuduvad seadusjärgsed ülalpidajad” vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1 ja § 20 lõikega 1 ning PKS § 100 lõike 1 esimese lausega. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2, tunnistab kolleegium hoolekandeasutuse määruse § 3 lõike 1 eelnimetatud osas vastuolus olevaks PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja §-ga 154 ning kehtetuks.
167. Väljaspool kodu osutatava üldhooldusteenuse puhul tuleb teenuse osutamine otsustada haldusakti või halduslepinguga (SHS § 21 lõige 1). Narva hoolekandeasutuse määrus näeb ette, et abivajajale teenuse osutamise (isiku asutusse paigutamise) kohta teeb Sotsiaalabiamet otsuse, kus märgitakse ka hoolduskulude maksmise allikad, sh millises osas jäävad kulud Narva linna kanda (hoolekandeasutuse määruse § 3 lõige 5). Hoolekandeasutuse määruse § 4 reguleerib täpsemalt kulude kandmise kohustuse jagunemist - esmajärjekorras on selleks kohustatud abivajaja ja tema seadusjärgsed ülalpidajad (§ 4 lõige 1), ülejäänud osas Narva linn (§ 4 lõige 5).
168. Vaidlusalune säte (määruse § 4 lõike 4 esimene lause) näeb ette, et juhul, kui teenuse eest tasumiseks ei piisa abivajaja igakuisest sissetulekust (§ 4 lõige 2) ja seadusjärgsete ülalpidajate makstavast osalusest (§ 4 lõige 3), tasutakse teenuse eest isiku omandis oleva vara võõrandamise kaudu.
169. Õiguskantsleri arvates on määruse § 4 lõike 4 esimene lause vastuolus seaduse (SHS § 16 lõikega 2) ja põhiseadusega (§-ga 3, § 32 lõikega 2 ja § 154 lõikega 1), kuna riivab ilma seadusliku aluseta abivajaja omandipõhiõigust; lisaks sellele viitab õiguskantsler PKS § 97 punktile 3 ja PS § 27 lõikele 5. Narva Linnavolikogu on seisukohal, et vaidlusalune säte omandipõhiõigust ei riiva, kuna näeb ette üksnes võimaluse vara võõrandamiseks abivajajat selleks kohustamata.
170. SHS § 16 lõiked 1 ja 2 annavad omavalitsusüksusele õiguse võtta abivajajalt teenuse eest tasu ja arvestada tasu suuruse kindlaksmääramisel abivajaja majanduslikku olukorda, sh abivajaja omandis olevat vara. PS § 32 lõike 2 kohaselt on igaühel õigus oma omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada ning seda õigust tohib piirata üksnes seaduse alusel. SHS § 16 ei volita omavalitsusüksust piirama abivajaja omandipõhiõigust viisil, et omavalitsusüksus saaks kohustada abivajajat oma vara võõrandama.
171. Määruse § 4 lõike 4 esimese lause sõnastusest järeldub, et selles normis kirjeldatud faktiliste asjaolude esinemisel (muud teenuse kulude katmise allikad on ammendatud või ebapiisavad) on õiguslikuks tagajärjeks abivajaja kohustus võõrandada tema omandis olev vara. Tõlgendus, et säte üksnes informeerib abivajajat võimalusest oma vara võõrandada, oleks sätte sõnastusega vastuolus ja tekitaks õigusselgusetust. Õigusnormide erinevate tõlgendusvõimaluste puhul tuleb küll eelistada põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendust, kuid selle hinnaks ei tohi olla õigusselgusetus (Riigikohtu üldkogu 22. veebruari 2005. a otsus asjas nr 3-2-1-73-04, punkt 36; 16. mai 2008. a otsus asjas nr 3-1-1-88-07, punkt 31). PS § 13 lõikes 2 tagatud õigusselguse põhimõte kaitseb igaühe põhiõigusi riigivõimu omavoliliste piirangute eest. Õigusselguse põhimõte nõuab, et õigusnormid oleksid selged, täpsed ja ühetähenduslikud ning mõistetavad inimesele, kellele norm on suunatud.
172. Eeltoodut arvestades on hoolekandeasutuse määruse § 4 lõike 4 esimene lause vastuolus SHS § 16 lõikega 2. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2, tunnistab kolleegium hoolekandeasutuse määruse § 4 lõike 4 esimese lause vastuolus olevaks PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja §-ga 154 ning kehtetuks.
173. Nagu eespool välja toodud, otsustab isiku hoolekandeasutusse paigutamise ning selle teenuse eest isikult võetava tasu suuruse Narva Sotsiaalabiamet haldusaktiga (otsusega) (määruse § 3 lõige 5). Vaidlusalune säte (määruse § 4 lõige 3) ütleb, et seadusjärgsete ülalpidajate olemasolul tasuvad nad hoolekandeasutuse teenuse eest omaosalust vastavalt Sotsiaalabiameti otsusele. Õiguskantsler leiab, et säte paneb ülalpidamiskohustuslastele kohustuse teenuse eest tasuda, mistõttu see on seaduse (SHS § 16 lõikega 2 ja PKS § 97 punktiga 3) ning põhiseadusega (§-ga 3 ja § 154 lõikega 1) vastuolus.
174. Kuna teenuse eest tasumise kohustus on seadusest tulenevalt abivajajal (SHS § 16 lõige 2), ei saa omavalitsusüksus haldusakti ega -lepinguga panna ülalpidamiskohustuslasele kohustust teenuse eest tasuda. Sellisel juhul riivaks haldusakt või -leping ülalpidamiskohustuslase omandipõhiõigust ilma seadusliku aluseta. Seadus ei anna omavalitsusüksusele õigust määrata tasu suuruse kindlaksmääramise menetluses kindlaks seadusest tulenevat ülalpidamiskohustust ja selle ulatust.
175. Narva Linnavolikogu selgituste kohaselt on vaidlusalune säte seadusega kooskõlas, kuna reguleerib üksnes olukorda, kus ülalpidamiskohustuslastega on saavutatud kokkulepe, mis seejärel haldusaktis fikseeritakse.
176. Kuigi Narva Linnavolikogu tõlgenduse järgi oleks säte paremas kooskõlas seadusega, oleks sätte selline tõlgendus vastuolus sätte sõnastusega ega tagaks õigusselgust. Määruse § 3 lõige 5 annab Sotsiaalabiametile õiguse otsustada teenuse eest võetava tasu suurus, § 4 lõige 3 paneb ülalpidamiskohustuslasele kohustuse tasuda teenuse eest ameti otsuses kindlaks määratud ulatuses. Seega annavad nimetatud sätted Sotsiaalabiametile õiguse otsustada, millises ulatuses peavad seadusjärgsed ülalpidajad abivajajale osutatava teenuse eest tasuma. Vaidlusaluse sätte sõnastusest (ega määruse teistest sätetest) ei ole võimalik järeldada, et selline õigus on Sotsiaalabiametil üksnes juhul, kui seadusjärgsete ülalpidajatega on tasu maksmises kokku lepitud.
177. Kuna hoolekandeasutuse määruse § 4 lõige 3 annab Sotsiaalabiametile õiguse otsustada, millises ulatuses peavad seadusjärgsed ülalpidajad abivajajale osutatava teenuse eest tasuma, on see vastuolus SHS § 16 lõikega 2 ja PKS § 97 punktiga 3. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2, tunnistab kolleegium hoolekandeasutuse määruse § 4 lõike 3 vastuolus olevaks PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja §-ga 154 ning kehtetuks.
178. Määruse § 5 lõike 1 punkt 1 annab Sotsiaalabiametile õiguse teha otsus teenuse osutamise lõpetamiseks juhul, kui abivajaja või tema seadusjärgsed ülalpidajad ei täida lepingu tingimusi. Õiguskantsler leiab, et säte on osas, milles lubab teenuse osutamise lõpetada asjaoludel, mis ei sõltu abivajajast endast, vastuolus seaduse (SHS § 3 lõike 1 punktiga 3, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 20 lõikega 1 ning SÜS §-dega 18 ja 19) ja põhiseadusega (§-ga 3 ja § 154 lõikega 1).
179. Omavalitsusüksus võib peatada või lõpetada teenuse osutamise juhul, kui ilmnevad SÜS §-des 18 või 19 sätestatud hüvitise saamise õiguse peatumise või lõppemise alused. SÜS § 18 lõike 1 punkti 2 järgi peatub õigus hüvitisele, kui isik rikub seaduses sätestatud hüvitise andmisega seotud kohustust või hüvitise andmise kõrvaltingimust, mille korral seadus sätestab õiguse peatumise. SÜS § 19 lõike 1 punkti 3 kohaselt lõpeb õigus hüvitisele, kui isik rikub pahauskselt SÜS § 21 lõikes 1 sätestatud põhikohustust või seaduses hüvitise andmisega seotud kohustust või hüvitise kõrvaltingimust, mille korral seadus sätestab õiguse lõppemise.
180. Kuna seadus seob hüvitise saamise õiguse peatumise või lõppemise hüvitise saaja käitumisega, ei tohi omavalitsusüksus lõpetada teenuse osutamist põhjusel, et teenuse saaja seadusjärgsed ülalpidajad rikuvad omavalitsusüksusega sõlmitud lepingut.
181. Eeltoodut arvestades on hoolekandeasutuse määruse § 5 lõike 1 punkti 1 lauseosa „või tema seadusjärgsed ülalpidajad” vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 20 lõikega 1, SÜS §-ga 18 ja §-ga 19. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2, tunnistab kolleegium hoolekandeasutuse määruse § 5 lõike 1 punkti 1 nimetatud osas vastuolus olevaks PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja §-ga 154 ning kehtetuks.
182. Tugiisikuteenus on kohaliku omavalitsuse korraldatav sotsiaalteenus, mida reguleerivad SHS §-d 23-25. Narva Linnavolikogu on selle ülesande täitmiseks vastu võtnud tugiisikuteenuse määruse, mille § 1 lõike 1 ning § 2 punktid 1-3 palub õiguskantsler vastuolu tõttu seaduse ja põhiseadusega kehtetuks tunnistada.
183. Õiguskantsler leiab, et tugiisikuteenuse määruse § 1 lõige 1 on vastuolus seaduse (SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 23 lõigetega 1-3) ja põhiseadusega (§-ga 3 ja § 154 lõikega 1), kuna välistab tugiisikuteenuse osutamise inimesele, kelle rahvastikuregistrijärgne elukoht on Narva linnas, kuid kes tegelikult elab mõnes teises omavalitsusüksuses.
184. Kolleegium leidis eespool, et omavalitsusüksusel ei ole kohustust osutada sotsiaalteenuseid nendele registrijärgsetele elanikele, kes elavad mõne teise omavalitsusüksuse territooriumil. Seega võib omavalitsusüksus seada sotsiaalteenuse osutamisel tingimuseks, et teenust osutatakse üksnes neile inimestele, kelle registrijärgne ja tegelik elukoht on selle omavalitsusüksuse territooriumil (vt otsuse punktid 132-139).
185. Eeltoodut arvestades ei ole tugiisikuteenuse määruse § 1 lõige 1 õiguskantsleri taotluses vaidlustatud osas seadusega vastuolus ning kolleegium jätab PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6 tuginedes taotluse selles osas rahuldamata.
186. Õiguskantsler leiab, et tugiisikuteenuse määruse § 2 punktid 1-3 on vastuolus seaduse (SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 23 lõigetega 1-3) ja põhiseadusega (§-ga 3 ja § 154 lõikega 1), kuna ei võimalda tugiisikuteenust osutada kõigile lastele ja lapsi kasvatavatele inimestele, kellele seadus teenust osutama kohustab.
187. Asudes oma õigustloovas aktis sätestama täiendavaid õiguslikke eeldusi seaduses tagatud õiguse kasutamiseks, ei tohi omavalitsusüksus kitsendada seadusest tulenevaid õiguslikke positsioone. Seaduses sätestatut tuleb arvestada nii õigustatud isikute ringi määramisel (kriteeriumid hindamaks, kas inimesel on abivajadus) kui ka teenuse sisu reguleerides (milliseid tegevusi teenuse osutaja peab tegema).
188. Tugiisikuteenuse eesmärgiks on iseseisva toimetuleku toetamine olukordades, kus isik vajab sotsiaalsete, majanduslike, psühholoogiliste või tervislike probleemide tõttu oma kohustuste täitmisel ja õiguste teostamisel olulisel määral kõrvalabi (SHS § 23 lõike 1 esimene lause). Kõrvalabi seisneb juhendamises, motiveerimises ning isiku suurema iseseisvuse ja omavastutuse võime arendamises (SHS § 23 lõike 1 teine lause). Last kasvatavale isikule tugiisikuteenuse osutamisel on täiendav eesmärk lapse hooldamise ning turvalise ja toetava keskkonna tagamine (SHS § 23 lõike 2 esimene lause). Lapsele tugiisikuteenuse osutamise eesmärk on koostöös last kasvatava isikuga lapse arengu toetamine, sealhulgas vajaduse korral puudega lapsele hooldustoimingute sooritamine (SHS § 23 lõike 3 esimene lause).
189. Kolleegiumi hinnangul ei välista määruse § 2 punktid 1-3, mis määravad kindlaks õigustatud isikute ringi, teenuse osutamist õiguskantsleri viidatud juhtudel ning ei ole seetõttu seadusega vastuolus.
190. Nimelt on määruse § 2 punkti 3 kolmas alternatiiv (inimene on raskes olukorras, mis oluliselt raskendab tema toimetulekut) sõnastatud sedavõrd laialt, et võimaldab arvestada abivajaduse hindamisel sotsiaalseid, majanduslikke, psühholoogilisi ja tervislikke probleeme, mida teised määruses nimetatud alused ei võimalda. Määruse § 2 punkti 3 alusel on õigus teenust saada ka last kasvataval inimesel ja lapsel, kui neile ei tulene õigust teenuse saamiseks määruse § 2 punktidest 1 või 2. Seda põhjusel, et määruse § 2 punktid 1-3 ei ole üksteist välistavad alternatiivid ning lapsevanema ja lapse õiguste reguleerimine punktides 1 ja 2 ei välista punkti 3 kohaldamist ülejäänud last kasvatavatele inimestele ning lastele muudel juhtudel.
191. Kuigi abivajaduse hindamine on olemuslikult seotud teenuse eesmärgiga, ei nõua seadus, et õigustatud isikute kindlaksmääramisel tuleb sättes nimetada teenuse eesmärk. Abivajaduse hindamise kriteeriumid võivad olla seotud probleemidega, mis takistavad inimese toimetulekut või arengut. See, kas tugiisikuteenuse määrus võimaldab saavutada teenuse seaduses sätestatud eesmärke (lapse puhul lisaks toimetulekule ka arengu tagamine, puudega lapse hooldustoimingute tegemine), ei sõltu kolleegiumi hinnangul mitte sellest, kuidas on määruses sätestatud õigustatud isikute ring, vaid sellest, kuidas on reguleeritud teenuse sisu (vt tugiisikuteenuse määruse § 4).
192. Eeltoodust lähtudes ei ole tugiisikuteenuse määruse § 2 punktid 1-3 õiguskantsleri taotluses vaidlustatud osas seadusega vastuolus ja kolleegium jätab PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6 tuginedes taotluse selles osas rahuldamata.
193. Täisealise isiku hooldus on kohaliku omavalitsuse korraldatav sotsiaalteenus, mis on sätestatud SHS §-s 26. Hooldus seatakse selle isiku taotluse alusel, kes vaimse või kehalise puude tõttu vajab abi oma õiguste teostamiseks ja kohustuste täitmiseks (SHS § 26 lõike 1 esimene lause).
194. Narva Linnavolikogu on vastu võtnud hoolduse seadmise määruse, mille § 2 punkti 1 ja § 4 lõike 1 palub õiguskantsler kehtetuks tunnistada vastuolu tõttu seaduse ja põhiseadusega.
195. Õiguskantsler leiab, et hoolduse seadmise määruse § 2 punkti 1 lauseosa „kellel on puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse kohaselt määratud keskmine, raske või sügav puue” on vastuolus seaduse (SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1 ja § 26 lõikega 1) ja põhiseadusega (§-ga 3 ja § 154 lõikega 1).
196. Vaieldakse selle üle, kas omavalitsusüksus tohib täisealisele isikule hoolduse seadmise teenust osutada üksnes nendele puudega inimestele, kellel Sotsiaalkindlustusamet on tuvastanud puude raskusastme.
197. SHS § 26 lõige 1 kohustab teenust osutama inimesele, kes vaimse või kehalise puude tõttu vajab abi oma õiguste teostamiseks ja kohustuste täitmiseks. Seadus ei seo seega teenuse osutamise eelduseks olevat abivajadust sellega, kas Sotsiaalkindlustusamet on tuvastanud inimesel keskmise, raske või sügava puude raskusastme puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduses sätestatud korras. Kolleegium möönab, et sotsiaalhoolekande seaduses on terminit puue ja selle raskusastmeid kasutatud ebajärjekindlalt, mis võib raskendada omavalitsusüksustel seaduse rakendamist. Puude raskusastet tohib abivajaduse kindlaksmääramisel kasutada ning seada hüvitise saamise tingimuseks siis, kui seadus selge sõnaga sellise võimaluse ette näeb (vt nt SHS § 452 lõige 2). Vastasel juhul välistab omavalitsusüksus teenuse osutamise abivajajatele, kellele seadus kohustab teenust osutama.
198. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et hoolduse seadmise määruse § 2 punkti 1 lauseosa „kellel on puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse kohaselt määratud keskmine, raske või sügav puue” on vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1 ja § 26 lõike 1 esimese lausega. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2, tunnistab kolleegium hoolduse seadmise määruse § 2 punkti 1 eelnimetatud osas vastuolus olevaks PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja §-ga 154 ning kehtetuks.
199. Hoolduse seadmise määruse § 4 lõike 1 kohaselt hooldus seatakse ja hooldaja määratakse Sotsiaalabiameti ettepanekul Narva Linnavalitsuse korraldusega 30 päeva jooksul alates taotluse esitamisest.
200. SÜS § 25 lõige 1 paneb hüvitise andjale kohustuse otsustada hüvitise andmine kümne tööpäeva jooksul nõuetekohase taotluse esitamisest, kui seadus ei sätesta teistsugust tähtaega. Seega sätestab hoolduse seadmise määruse § 4 lõige 1 hüvitise saamise taotluse menetlemiseks pikema tähtaja, kui sotsiaalseadustiku üldosa seadus ette näeb.
201. Kolleegium leiab, et hoolduse seadmise määruse § 4 lõike 1 lauseosa „30 päeva jooksul alates taotluse esitamisest” on vastuolus SÜS § 25 lõikega 1. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2, tunnistab kolleegium hoolduse seadmise määruse § 4 lõike 1 eelnimetatud osas vastuolus olevaks PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja §-ga 154 ning kehtetuks.
202. Õiguskantsler leiab, et seaduse (SHS § 14 lõikega 1 ning § 27 lõigetega 1 ja 2) ja põhiseadusega (§-ga 3 ja § 154 lõikega 1) on vastuolus see, et Narva linn ei ole reguleerinud isikliku abistaja teenuse osutamise korda.
203. Seadus paneb omavalitsusüksustele kohustuse korraldada sotsiaalhoolekande seaduse 2. peatüki 2. jaos sätestatud sotsiaalteenuste osutamine (vt otsuse punktid 123-127). Selleks peab omavalitsusüksus kehtestama sotsiaalhoolekandelise abi andmise korra, mis peab sisaldama vähemalt sotsiaalteenuste ja -toetuste kirjeldust ja rahastamist ning nende taotlemise tingimusi ja korda (SHS § 14 lõige 1). Õigusaktiga kohaliku omavalitsuse pädevusse antud küsimused otsustab omavalitsusüksuse nimel volikogu (KOKS § 22 lõige 2).
204. Isikliku abistaja teenus on kohaliku omavalitsuse osutatav sotsiaalteenus, mida reguleerivad SHS §-d 27-29. Isikliku abistaja teenus on mõeldud puude tõttu füüsilist kõrvalabi vajavale täisealisele inimesele. Teenuse eesmärgiks on suurendada inimese iseseisvat toimetulekut ja osalemist kõigis eluvaldkondades, vähendades tema seadusjärgsete hooldajate hoolduskoormust (SHS § 27 lõige 1). Isiklik abistaja aitab teenuse saajat tegevustes, mille sooritamiseks ta vajab puude tõttu füüsilist kõrvalabi - igapäevaelu tegevustes, nagu liikumisel, söömisel, toidu valmistamisel, riietumisel, hügieenitoimingutes, majapidamistöödes ja muudes toimingutes, milles isik vajab juhendamist või kõrvalabi (SHS § 27 lõige 2). Isikliku abistaja teenust ei tohi vahetult osutada isik, kes on teenuse saaja esimese või teise astme üleneja või alaneja sugulane (SHS § 29 lõike 2 punkt 2) või kes elab alaliselt või püsivalt samas eluruumis teenuse saajaga (SHS § 29 lõike 2 punkt 3).
205. Praeguses kohtuasjas vaieldakse selle üle, kas Narva Linnavolikogu on reguleerinud täisealisele inimesele isikliku abistaja teenuse osutamist Narva linnas seaduses nõutud ulatuses. Puudega laste sotsiaalteenuste rahastamise määrus, mis reguleerib raske ja sügava puudega lastele sotsiaalteenuste rahastamiseks eraldatud raha kasutamist (vt selle määruse kohta otsuse VIII osa), nimetab teenuste seas ka isikliku abistaja teenust (vt määruse § 2 lõike 1 punkt 2). Sotsiaalhoolekande seadus ei kohusta lastele isikliku abistaja teenust osutama.
206. Narva linnas puudub õigustloov akt, mis reguleeriks isikliku abistaja teenuse osutamist täisealisele isikule - sätestaks teenuse kirjelduse ning reguleeriks teenuse taotlemist ja rahastamist. Asjaolu, et teenuse eesmärk ja sisu on seaduses kirjas, ei vabasta omavalitsusüksust kohustusest reguleerida teenuse osutamist ulatuses, milleks SHS § 14 lõige 1 kohustab.
207. Kohustusest reguleerida isikliku abistaja teenuse osutamist ei vabasta omavalitsusüksust ka see, et omavalitsusüksus on reguleerinud täisealise isiku hoolduse teenust. Täisealise isiku hooldus (SHS § 26) on puudega täisealisele inimesele mõeldud teenus, mis eesmärgi sõnastuse (inimene vajab puude tõttu abi oma õiguste teostamisel ja kohustuste täitmisel) poolest sarnaneb eelkõige tugiisikuteenusega (SHS § 23). Tugiisikuteenus on jõustamisteenus, mis on mõeldud muu hulgas ka puudega inimesele (füüsilist abi osutatakse selle teenuse raames üksnes puudega lapsele, kellele seadus isikliku abistaja teenust ette ei näe). Samas on täisealise isiku hoolduse eesmärk seaduses sõnastatud sedavõrd laialt, et ei välista võimalust hõlmata selle alla ka täisealisele puudega inimesele füüsilise kõrvalabi osutamiseks mõeldud isikliku abistaja teenuse eesmärk. Erinevalt tugiisikuteenusest ja isikliku abistaja teenusest ei piira seadus isikute ringi, kes võivad täisealise isiku hoolduse teenust vahetult osutada (vt SHS § 25 lõige 2 ja § 29 lõige 2).
208. Hoolimata eelnimetatud sotsiaalteenuste sarnasusest peab omavalitsusüksus reguleerima kõiki sotsiaalteenuseid, mille osutamist korraldama seadus teda kohustab. Seadus ei keela mitme teenuse reguleerimist ühes õigustloovas aktis, kuid sellisel juhul peab olema ära näidatud, milliseid seadusest tulenevaid teenuseid reguleeritakse. Kui selline viide puudub, pole võimalik mõista, millised seaduses sätestatud nõuded konkreetsele teenusele kohalduvad, eelkõige siis, kui volikogu ei pea vajalikuks korrata seaduses sätestatut.
209. Eeltoodust lähtudes ja PSJKS § 15 lõike 1 punktile 21 tuginedes tunnistab kolleegium põhiseadusvastaseks õigustloova akti andmata jätmise, millega reguleeritakse isikliku abistaja teenuse osutamist Narva linnas.
210. Õiguskantsler leiab, et puudega laste sotsiaalteenuste rahastamise määruse § 1 lõike 3 teine lause on vastuolus seaduse (SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 16 lõigetega 2 ja 3, § 23 lõigetega 1-3, § 38 lõikega 1, §-ga 42, § 451 lõikega 1, § 452 lõikega 2 ning KELS §-ga 10) ja põhiseadusega (§-ga 3 ja § 154 lõikega 1).
211. Puudega laste sotsiaalteenuste rahastamise määruses on reguleeritud mitut sotsiaalteenust, mida sotsiaalhoolekande seadus kohustab omavalitsusüksusel puudega inimesele (sh lapsele) osutama: lapsehoiuteenus (SHS § 451), tugiisikuteenus (SHS § 23), invatransporditeenus (SHS §-s 38 sätestatud sotsiaaltransporditeenus) ja eluruumi kohandamine (SHS §-des 41 ja 42 sätestatud eluruumi tagamise teenus) (vt määruse § 2 lõike 1 punktid 1, 3, 5 ja 6). Määruse regulatsioon puudutab nimetatud teenuste osutamist raske ja sügava puudega lastele (vt määruse § 1 lõiked 1 ja 2, § 2 lõige 1).
212. Määruse § 1 lõike 3 teise lause kohaselt rahastatakse määruses nimetatud teenuseid rahaliste vahendite olemasolul. Õiguskantsleri arvates määrab vaidlusalune säte kindlaks, millises ulatuses võtab omavalitsusüksus enda kanda määruses nimetatud teenuste (lapsehoiuteenus, tugiisikuteenus, sotsiaaltransporditeenus, eluruumi tagamise teenus) raske ja sügava puudega lapsele osutamise kulud. Kuna rahaliste vahendite puudumisel jäävad kulud abivajaja kanda, võib teenuse eest võetav tasu olla liiga suur ja takistada teenuse saamist.
213. Kohtuasjas on seega vaidluse all küsimus, kas määruse § 1 lõike 3 teine lause piirab lapsehoiuteenuse, tugiisikuteenuse, sotsiaaltransporditeenuse ja eluruumi tagamise teenuse kättesaadavust raske ja sügava puudega lapsele.
214. Määruse § 1 lõike 1 kohaselt reguleeritakse selles riigieelarvest Narva linna eelarvesse eraldatud vahenditest raske ja sügava puudega lastele sotsiaalteenuste osutamist ning selle eest tasumist. Määruse päises viidatakse SHS § 156 lõigetele 31-33, mis reguleerivad riigieelarvest kohalikele omavalitsustele võimaluse korral määratavat toetust raske ja sügava puudega lastele abi osutamiseks.
215. Määruse reguleerimisala arvestades on kolleegium seisukohal, et vaidlusalune säte määrab kindlaks üksnes selle, kuidas kasutatakse riigieelarvest eraldatud toetust raske ja sügava puudega lapsele määruses nimetatud sotsiaalteenuste osutamiseks. Säte ei reguleeri seega teenuste osutamist, vaid määruses sätestatud teenuste osutamise rahastamist. Vaidlustatud sätte õiguslikuks tagajärjeks ei ole see, et riigieelarvest eraldatud vahendite puudumisel kõnealuseid teenuseid ei osutata. Vaidlusaluse regulatsiooni kehtestamine sotsiaalteenuse osutamisel ei ole seadusega vastuolus.
216. Teenuste kättesaadavust raske ja sügava puudega lapsele saab piirata see, kui Narva linnas puudub õigustloov akt, mis reguleerib teenuste osutamist juhul, kui riigieelarvest eraldatud vahendid puuduvad või on ebapiisavad kõigi abivajaduse katmiseks. Õiguskantsleri taotluse argumentatsioon tuginebki eeldusele, et vaidlusalune määrus reguleerib raske ja sügava puudega lastele teenuste osutamist ammendavalt. Kolleegiumi hinnangul pole välistatud, et näiteks tugiisikuteenust saaks raske ja sügava puudega lapsele osutada ka tugiisikuteenuse määruse alusel. Sõltumata hinnangust sellele, kas ja milline regulatsioon on Narva linnas olemas raske ja sügava puudega lapsele teenuste osutamiseks, ei välista vaidlusalune säte teenuse osutamist muudel õiguslikel alustel. Olukorras, kus õiguskantsleri arvates on Narva linnas raske ja sügava puudega lastele sotsiaalteenuste osutamist reguleeritud ebapiisavalt, on võimalik vaidlustada sätteid, mis teenuste osutamist piiravad, või kohase regulatsiooni puudumist.
217. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et puudega laste sotsiaalteenuste rahastamise määruse § 1 lõike 3 teine lause ei piira määruses nimetatud teenuste kättesaadavust raske ja sügava puudega lapsele ning ei ole selles osas seadusega vastuolus. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6, jätab kolleegium õiguskantsleri taotluse selles osas rahuldamata.
218. Eluruumi tagamine on kohaliku omavalitsuse üksuse korraldatav sotsiaalteenus, mida reguleerivad SHS §-d 41-43. Teenuse eesmärgiks on eluruumi kasutamise võimaluse kindlustamine inimesele, kes ei ole sotsiaalmajanduslikust olukorrast tulenevalt võimeline enda ja oma perekonna vajadustele vastavat eluruumi tagama (SHS § 41 lõige 1). Puudega inimese puhul võib see seisneda abistamises eluruumi sobivaks kohandamisel (SHS § 42 lõike 1 esimene alternatiiv) või sobivama eluruumi saamisel (SHS § 42 lõike 1 teine alternatiiv).
219. Otsuses kasutatakse edaspidi terminit „eluruumi tagamine” kitsas tähenduses, hõlmates sellega eluruumi kasutamise võimaluse kindlustamise SHS § 41 lõike 1 ja § 42 lõike 1 teise alternatiivi (puudega inimese abistamine sobiva eluruumi saamisel) tähenduses. Kitsas tähenduses kasutatud termin ei hõlma seega puudega inimesele eluruumi kohandamist (SHS § 42 lõike 1 esimene alternatiiv).
220. Narva Linnavolikogu on reguleerinud eluruumi tagamise teenuse osutamist munitsipaaleluruumi andmise määruses. Õiguskantsler palub vaidlustatud osas tunnistada kehtetuks munitsipaaleluruumi andmise määruse § 3 lõiked 3 ja 6, § 4 lõike 2 punkti 3, § 7 lõiked 4 ja 5 ning § 19, kuna need on vastuolus seaduse ja põhiseadusega. Munitsipaaleluruumi andmise määrus reguleerib lisaks eluruumi tagamise teenuse osutamisele ka muid juhtumeid, kus Narva linn annab üürile tema omandis olevaid eluruume. Määruse sätted on kohtuasjas vaidluse all üksnes osas, mis puudutab eluruumi tagamise teenuse osutamist.
221. Õiguskantsleri hinnangul on määruse § 3 lõiked 3 ja 6 seaduse (SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 41 lõikega 1 ja § 42 lõikega 1) ning põhiseadusega (§-ga 3 ja § 154 lõikega 1) vastuolus osas, milles nähakse eluruumide üürile andmine ette juhul, kui on vabu ruume.
222. Seadus kohustab omavalitsusüksust kindlustama abivajajale eluruumi kasutamise võimaluse. Seadus ei täpsusta viisi, kuidas seda kohustust tuleb täita. Sotsiaalhoolekande seaduse eelnõu seletuskirjas on märgitud, et omavalitsusüksus võib anda abivajaja kasutusse omavalitsusüksusele kuuluva eluruumi, vahendada talle korteri üüriturult, abistada esimese sissemakse tegemisel (seletuskirja lk 40). Seega võib omavalitsusüksus valida, kuidas ta eluruumi tagamise teenust osutab, kuid asudes teenuse osutamist reguleerima, tuleb tagada teenuse kättesaadavus abivajajatele.
223. Narva linn osutab eluruumi tagamise teenust nii, et annab abivajajale üürile linna omandis oleva eluruumi (munitsipaaleluruum). Munitsipaaleluruume antakse üürile järjekorra alusel isikutele, kes on taotlejatena arvele võetud, või väljaspool järjekorda (määruse § 3 lõige 3, lõiked 5, 6 ja 7). Mõlemal juhul seab määrus tingimuseks, et eluruum antakse üürile juhul, kui on olemas vaba eluruum - „isikute vajadustele vastavate asustamata või vabanenud munitsipaaleluruumide olemasolul” (määruse § 3 lõige 3) ja „vastavalt [---] sobivate eluruumide olemasolule” (määruse § 3 lõige 6). Kuna ükski teine õigustloov akt eluruumi tagamise teenuse osutamist Narva linnas ei reguleeri, lähtub kolleegium sellest, et teenuse osutamine on võimalik üksnes munitsipaaleluruumi andmise määruses sätestatud juhtudel ja tingimustel.
224. Vaidlust ei ole selle üle, et juhul, kui omavalitsusüksus korraldab eluruumi tagamise teenuse osutamise talle kuuluvate eluruumide üürile andmise teel, saab teenuse osutamiseks üürile anda üksnes eluruume, mis on tema omandis ja vabad. Vabade eluruumide puudumine ei tohi aga olla põhjuseks, mis välistab eluruumi tagamise teenuse osutamise inimesele, kellel on seadusest tulenevalt õigus teenust saada (tuvastatud abivajadus). Seetõttu tuleb ka siis, kui üldjuhul osutatakse teenust omavalitsusüksuse eluruumide üürile andmisega, näha ette reeglid teenuse osutamiseks olukorras, kus vabasid eluruume ei ole. Omavalitsusüksusele eluruumide juurde ostmine ei pruugi olla selles olukorras piisav, kuna seda on üldjuhul keeruline teha teenuse osutamiseks seaduses sätestatud tähtaja jooksul. Asjakohase regulatsiooni puudumine on vastuolus omavalitsusüksuse seadusest tuleneva kohustusega osutada inimesele eluruumi tagamise teenust, lähtudes inimese abivajadusest (SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 41 lõikega 1 ja § 42 lõikega 1).
225. Eelöeldut arvestades nõustub kolleegium õiguskantsleri põhjendustega, kuid leiab, et seadusega ei ole vastuolus mitte munitsipaaleluruumi andmise määruse § 3 lõiked 3 ja 6, vaid regulatsiooni puudumine. Seadus ei keela osutada eluruumi tagamise teenust omavalitsusüksuse eluruumi üürile andmise teel ning seada seejuures tingimuseks vabade eluruumide olemasolu. Seadusega on vastuolus reeglite puudumine juhuks, kui vabu eluruume ei ole, kuna sellisel juhul sõltub eluruumi tagamise teenuse osutamine sellest, kui palju on omavalitsusüksusel eluruume. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 21, tunnistab kolleegium põhiseadusega vastuolus olevaks sellise õigustloova akti andmata jätmise, millega reguleeritakse eluruumi tagamise teenuse osutamist Narva linnas juhul, kui omavalitsusüksuse omandis ei ole vabu eluruume.
226. Õiguskantsler leiab, et munitsipaaleluruumi andmise määruse § 4 lõike 2 punkt 3 on vastuolus seaduse (SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 41 lõikega 1 ja § 42 lõikega 1) ja põhiseadusega (§-ga 3 ja § 154 lõikega 1).
227. Määrates kindlaks isikud, kes võivad taotleda munitsipaalelamispinna üürile andmist, reguleerib määruse § 4 hüvitise (eluruumi tagamise teenus) saamise tingimusi. Määruse § 4 lõike 2 punkt 3 välistab sellise isiku õiguse saada hüvitist, kes ise või kelle perekonnaliige on varem üürinud munitsipaaleluruumi ning tasumata on selles üürisuhtes tekkinud üür ja kõrvalkulud (esimene alternatiiv). Määruse § 4 lõike 2 punkt 3 välistab õiguse saada hüvitist ka siis, kui hüvitise taotleja või tema perekonnaliige on munitsipaaleluruumi üürimise ajal rikkunud sisekorra eeskirju (teine alternatiiv).
228. Nii õiguskantsler kui ka Narva Linnavolikogu viitavad määruse § 4 lõike 2 punkti 3 tõlgendamisel sotsiaalseadustiku üldosa seaduse sätetele, mis reguleerivad hüvitise saamise õiguse lõppemist juhul, kui hüvitise saaja rikub kohustusi (SÜS § 21 lõige 1 sätestab hüvitise taotleja põhikohustused; § 19 lõike 1 punkti 3 kohaselt lõpeb hüvitise saamise õigus siis, kui isik pahauskselt rikub põhikohustusi, hüvitise andmisega seotud kohustusi või hüvistise andmise kõrvaltingimust). Kolleegium märgib, et praeguses kohtuasjas ei ole siiski vaidluse all küsimus, kas määruse § 4 lõike 2 punktis 3 nimetatud faktilised asjaolud võivad tingida hüvitise saamise õiguse lõppemise SÜS § 19 lõike 1 punkti 3 alusel. See on küsimus Narva linna ja taotleja või tema perekonnaliikme varasema üürisuhte lõppemise kohta.
229. Kohtuasjas on vaidluse all küsimus, kas määruse § 4 lõike 2 punktis 3 nimetatud asjaolud võivad olla tingimuseks, mis välistavad hüvitise andmise.
230. Sotsiaalhoolekande seadus ei luba seada hüvitise andmist välistavaks tingimuseks taotleja enda varasema üürisuhtega seotud asjaolusid, samuti asjaolusid, mis on seotud tema perekonnaliikme varasema üürisuhtega. Selline järeldus tuleneb sotsiaalhoolekande seaduse sätetest, mis kohustavad teenuse osutamise üle otsustamisel lähtuma taotleja abivajadusest (SHS § 3 lõike 1 punkt 1, § 15 lõige 1). Abivajadus on ajas muutuv, mis tähendab, et seda tuleb hinnata hüvitise andmise (teenuse osutamise) taotlemise hetkel. Juhul kui omavalitsusüksus keeldub teenuse osutamisest varasema üürisuhtega seotud asjaolude tõttu, kuid taotlejal on abivajadus, ei ole abivajajale tagatud teenuse osutamine seaduses ette nähtud ulatuses.
231. Munitsipaaleluruumi andmise määruse § 4 lõike 2 punkt 3 seab eluruumi tagamise teenuse saamise õiguse sõltuvusse taotleja enda või tema pereliikme varasema üürisuhtega seotud asjaoludest ning ei võimalda võtta teenuse osutamisel arvesse taotleja abivajadust taotluse esitamise ajal.
232. Kolleegium leiab, et munitsipaaleluruumi andmise määruse § 4 lõike 2 punkt 3 on osas, milles see piirab sotsiaalhoolekande seaduses sätestatud eluruumi tagamise teenuse osutamist, vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 41 lõikega 1 ja § 42 lõikega 1. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2, tunnistab kolleegium munitsipaaleluruumi andmise määruse § 4 lõike 2 punkti 3 osas, milles see on vastuolus seadusega, vastuolus olevaks PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja §-ga 154 ning kehtetuks.
233. Õiguskantsler leiab, et munitsipaaleluruumi andmise määruse § 7 lõige 4 on vastuolus seaduse (SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 41 lõikega 1 ja § 42 lõikega 1) ja põhiseadusega (§-ga 3, §-ga 26 ja § 154 lõikega 1), kuna piirab abivajaja õigust saada teenust ja elada koos pereliikmetega. Narva Linnavolikogu arvates ei tulene vaidlusalusest sättest piiranguid perekonnaelu elamiseks.
234. Eluruumi tagamise teenuse osutamisel tuleb arvestada abivajaja ja tema perekonna vajadustega. Selline kohustus tuleneb nii teenuse eesmärki sätestavast SHS § 41 lõikest 1 kui ka eluruumile esitatavaid nõudeid sätestavast SHS §-st 43 (vt lõike 1 punkt 2). Need seadusesätted kaitsevad abivajaja põhiseadusest tulenevat õigust perekonnaelu puutumatusele (PS § 26 ja § 27 lõige 1). Kui eluruumi tagamise teenuse osutamisel arvestatakse üksnes teenuse taotleja vajadustega, jättes perekonna vajadused kõrvale, piirab see abivajaja õigust elada perekonnaelu.
235. Eluruumi tagamise teenuse osutamisel tuleb omavalitsusüksusel (hüvitise andja SÜS § 15 tähenduses) abivajaduse hindamisel seega välja selgitada ka abivajaja perekonna vajadused. Andmed taotleja perekondlike sidemete kohta on hüvitise andmiseks olulised asjaolud, mille kohta on hüvitise taotleja kohustatud esitama omavalitsusüksusele tõesed andmed ja tõendid (SÜS § 21 lõike 1 punkt 1). Vaidlust ei ole selle üle, et juhul kui taotleja esitatud andmed perekondlike suhete kohta ei vasta tõele, ei pruugi tal tekkida õigust teenust saada või saada seda enda soovitud mahus, kuna ta ei vasta hüvitise saamise tingimustele (SÜS § 23 lõige 4). Samuti on taotleja sellisel juhul rikkunud hüvitise taotlemise põhikohustust, mis võib tingida hüvitise saamise õiguse peatumise või lõppemise (SÜS § 18 lõike 1 punkt 2 ja § 19 lõike 1 punkt 3).
236. Kohtuasjas vaieldakse selle üle, kas määruse § 7 lõikes 4 on sätestatud hüvitise saamise tingimusi, mida seadus omavalitsusüksusel eluruumi tagamise teenuse osutamisel kehtestada ei luba.
237. Munitsipaaleluruumi andmise määruse § 7 lõike 4 punkt 2 välistab avalduse rahuldamise juhul, kui taotleja majutab oma eluruumis inimest, kes ei ole tema abikaasa, alaealine laps või töövõimetu vanem. Säte kehtestab hüvitise saamise tingimuse, mis välistab hüvitisele õiguse tekkimise juhul, kui taotleja elab koos mõne sättes nimetamata inimesega, kuna see on käsitatav elamistingimuste vabatahtliku halvendamisena. Narva Linnavolikogu seisukohaga, et sättes esitatud isikute loetelu ei ole ammendav ja säte võimaldab hüvitist saada ka juhul, kui taotleja elab sättes nimetamata inimesega, kolleegium ei nõustu. Sätte sõnastus ei toeta seda tõlgendust ega anna kaalumisvõimalust.
238. Perekonna mõistet ei sätesta põhiseadus, selle legaaldefinitsiooni ei ole antud ka üheski seaduses. Riigikohus on leidnud, et õigus perekonnaelu puutumatusele tähendab õigust hoida perekondlikke sidemeid nende kõige laiemas tähenduses, sealhulgas õigust elada koos (vt Riigikohtu üldkogu 21. juuni 2019. a otsus asjas nr 5-18-5/17, punkt 47). Ka sotsiaalhoolekande seadus, mis kohustab perekonna vajadustega arvestama, ei piiritle seejuures isikute ringi, kes kuuluvad perekonda ning kelle vajadusi tuleb abivajaduse väljaselgitamisel arvestada. Omavalitsusüksus tohib põhiõigusi piirata aga üksnes seaduses sätestatud volitusnormi alusel ja ulatuses. Seega ei tohi omavalitsusüksus teenuse osutamise reguleerimisel kitsendavalt määrata perekonnaliikmete ringi, kelle vajadusi tuleb abivajaduse väljaselgitamisel arvestada, ning seada sellest sõltuvusse teenuse osutamine.
239. Munitsipaaleluruumi andmise määruse § 7 lõike 4 punkt 2 annab õiguse eluruumi tagamise teenusele üksnes juhul, kui abivajaja elab üksi või koos abikaasa, alaealise lapse või töövõimetu vanemaga. See säte ei võimalda teenuse osutamisel arvesse võtta abivajaja perekonna vajadusi seaduses sätestatud ulatuses ja riivab põhiseadusvastaselt abivajaja ja tema pereliikmete põhiseaduslikku õigust perekonnaelu puutumatusele. Kolleegium leiab, et munitsipaaleluruumi andmise määruse § 7 lõike 4 punkt 2 on osas, milles see piirab sotsiaalhoolekande seaduses sätestatud eluruumi tagamise teenuse osutamist, vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 41 lõikega 1 ja § 42 lõikega 1.
240. Eeltoodust lähtudes ja PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2 tuginedes tunnistab kolleegium munitsipaaleluruumi andmise määruse § 7 lõike 4 punkti 2 osas, milles see on vastuolus seadusega, vastuolus olevaks PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja §-ga 154 ning kehtetuks.
241. Õiguskantsler leiab, et munitsipaaleluruumi andmise määruse § 7 lõige 5 on seaduse (SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 41 lõikega 1 ja § 42 lõikega 1) ja põhiseadusega (§-ga 3 ja § 154 lõikega 1) vastuolus, kuna välistab inimese abivajaduse hindamise.
242. Vaidluse all on esiteks küsimus, kas munitsipaaleluruumi andmise määruse § 7 lõige 5 kehtestab tingimuse, mis annab õiguse jätta avaldus rahuldamata, kehtestades seega hüvitise saamise õigust välistava tingimuse. Teiseks vaieldakse selle üle, kas sellise tingimuse kehtestamine on seadusega kooskõlas.
243. Määruse § 7 lõige 5 sätestab tähtaja (viis aastat), mille jooksul ei või hüvitise saamist taotleda inimene, kellele on varem hüvitise andmisest keeldutud põhjusel, et ta vabatahtlikult halvendas oma elamistingimusi (määruse § 7 lõige 4).
244. Kolleegium ei nõustu Narva Linnavolikogu seisukohaga, et määruse § 7 lõikel 5 pole õiguslikku mõju, kuna omavalitsusüksus ei saa selle alusel keelduda avalduse menetlemisest. Tõsi on see, et seadus ei anna omavalitsusüksusele õigust jätta avaldus läbi vaatamata, kuid määruse § 7 lõige 5 kehtestab sisuliselt menetlusest keeldumise ja avalduse rahuldamata jätmise aluse. Seega on määruse § 7 lõikes 5 sätestatud hüvitise saamise tingimus, mille täitmata jätmine annab õiguse keelduda hüvitise andmisest.
245. Kuigi seadus lubab keelduda hüvitise andmisest, kui taotleja esitab hüvitise andmiseks oluliste asjaolude kohta valeandmeid, samuti võib see tingida hüvitise saamise õiguse peatumise või lõppemise (vt eespool otsuse punkt 235), ei luba sotsiaalhoolekande seadus seada nimetatud asjaolusid hüvitise saamise tingimuseks hüvitise uuel taotlemisel. Selline järeldus tuleneb sotsiaalhoolekande seaduse sätetest, mis kohustavad teenuse osutamise üle otsustamisel lähtuma abivajadusest (SHS § 3 lõike 1 punkt 1, § 15 lõige 1). Abivajadus on ajas muutuv, mis tähendab, et seda tuleb hinnata teenuse osutamise taotlemise hetkel.
246. Munitsipaaleluruumi andmise määruse § 7 lõige 5 seab eluruumi tagamise teenuse saamise õiguse sõltuvusse sellest, kas taotlejale on viie aasta jooksul keeldutud teenuse osutamisest põhjusel, et ta halvendas vabatahtlikult oma elamistingimusi. Säte ei võimalda teenuse osutamisel võtta arvesse taotleja abivajadust taotluse esitamise ajal, mistõttu võib inimene jääda vajaliku teenuseta. Kolleegium leiab, et munitsipaaleluruumi andmise määruse § 7 lõige 5 on osas, milles see piirab sotsiaalhoolekande seaduses sätestatud eluruumi tagamise teenuse osutamist, vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 41 lõikega 1 ja § 42 lõikega 1.
247. Eeltoodust lähtudes ja PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2 tuginedes tunnistab kolleegium munitsipaaleluruumi andmise määruse § 7 lõike 5 osas, milles see on vastuolus seadusega, vastuolus olevaks PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja §-ga 154 ning kehtetuks.
248. Õiguskantsler leiab, et munitsipaaleluruumi andmise määruse § 19 on seaduse (SHS § 5 lõikega 1 ja § 15 lõikega 1 ning HKTS § 3 lõikega 2) ja põhiseadusega (§-ga 3 ja § 154 lõikega 1) vastuolus, kuna volitab inimese abivajaduse üle otsustama ja sellele vastavat abi määrama eraõiguslikku juriidilist isikut.
249. Määruse § 19 näeb ette, et mõnedel munitsipaalelamispinna üürile andmise juhtudel võib linnavalitsuse asemel otsustada eluruumi üürile andmise haldaja. Haldaja võib otsustada munitsipaalelamispinna üürile andmise siis, kui isikul puudub võimalus kusagil elada eelneva eluaseme tulekahjus või loodusõnnetuses hävimise tõttu, samuti eelmisest eluruumist väljatõstmise tõttu või munitsipaalkorteri üürilepingu vabatahtliku ülesütlemise tõttu. Neil juhtudel võib haldaja otsustada üürile andmise tähtajaga kuni kolmeks kuuks koos kohustusega vabastada elamispind pärast üürilepingu lõppemist. Kolleegiumi hinnangul võib määruse § 19 olla kohaldatav ka juhtudel, kui eluruum antakse üürile eluruumi tagamise teenuse osutamiseks. Seega otsustab määruse §-s 19 sätestatud juhtudel teenuse osutamise (hüvitise saamise) haldaja.
250. Määruse § 2 punkti 7 kohaselt on munitsipaalelamufondi haldaja isik, kellele on asjaomase lepingu alusel üle antud Narva linna omandis olevate munitsipaaleluruumide haldamine. Narva linnas haldab munitsipaalelamufondi Narva linna asutatud Sihtasutus Narva Linnaelamu. Seega on Narva Linnavolikogu määruse §-ga 19 andnud eraõiguslikule juriidilisele isikule õiguse langetada otsus hüvitise andmise kohta.
251. SHS § 5 lõike 1 kohaselt on sotsiaalteenuste andmist kohustatud korraldama kohaliku omavalitsuse üksus. SHS § 15 lõige 1 paneb omavalitsusüksusele kohustuse selgitada välja isiku abivajadus ja sellele vastav abi. SÜS § 23 lõikest 1 lähtudes antakse hüvitis haldusakti, halduslepingu või hüvitise andja toiminguga.
252. Kohaliku omavalitsuse üksuse pädevusse antud küsimuste lahendamise võib volikogu omavalitsusüksuse nimel volitada valla- või linnavalitsusele või volikogu määratud osavalla või linnaosa esinduskogule, ametiasutusele, asutuse struktuuriüksusele või ametnikule (KOKS § 22 lõige 2). Kohalik omavalitsus võib talle seadusega pandud võimuvolitusi sisaldavat haldusülesannet volitada juriidilist või füüsilist isikut täitma seaduse alusel antud haldusaktiga või seaduse alusel sõlmitud halduslepinguga (HKTS § 3 lõiked 2 ja 4). Kolleegium nõustub õiguskantsleriga, et seadus ei anna omavalitsusüksusele õigust volitada eraõiguslikku juriidilist isikut otsustama selle üle, kas abivajajale tuleb osutada eluruumi tagamise teenust.
253. Eeltoodut arvestades on kolleegium seisukohal, et munitsipaaleluruumi andmise määruse § 19 on osas, milles see annab eraõiguslikule juriidilisele isikule õiguse otsustada eluruumi tagamise teenuse osutamise üle, vastuolus SHS § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1 ja HKTS § 3 lõikega 2. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2, tunnistab kolleegium munitsipaaleluruumi andmise määruse § 19 osas, milles see on vastuolus seadusega, vastuolus olevaks PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja §-ga 154 ning kehtetuks.
254. Sotsiaaltransporditeenus on kohaliku omavalitsuse sotsiaalteenus, mida on reguleeritud SHS §-des 38-40. Teenuse eesmärgiks on võimaldada PISTS § 2 lõike 1 tähenduses puudega isikul, kelle puue takistab isikliku või ühissõiduki kasutamist, kasutada tema vajadustele vastavat transpordivahendit tööle või õppeasutusse sõitmiseks või avalike teenuste kasutamiseks (SHS § 38 lõige 1).
255. Narva Linnavolikogu täiendavate sotsiaaltoetuste määruses on ette nähtud transporditoetuse maksmine täisealisele sügava või raske liikumispuudega inimesele transpordikulude hüvitamiseks (määruse § 2 lõige 8 ja § 10).
256. Õiguskantsleri hinnangul on Narva linnas kehtestamata sotsiaaltransporditeenuse kirjeldus ja taotlemise kord (vastuolus SHS § 14 lõikega 1), kuid täiendavate sotsiaaltoetuste määruses sätestatud transporditoetuse maksmist tuleb vaadelda omavalitsusüksuse osalusena sotsiaaltransporditeenuse kulude katmisel SHS §-st 16 lähtuvalt. Seejuures on teenuse rahastamist õiguskantsleri arvates reguleeritud ebakorrektselt. Täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 10 lõikeid 1 ja 2 peab õiguskantsler seadusega vastuolus olevaks ka põhjusel, et transporditoetuse maksmist ei ole ette nähtud kõikidele isikutele, kellele seadus kohustab sotsiaaltransporditeenust osutama (välja jäävad osa täisealisi puudega inimesi ning puudega lapsed, kellele teenuse osutamist ei reguleeri teised Narva Linnavolikogu ja Linnavalitsuse määrused) sõitmiseks kõikidesse seaduses nõutud sihtkohtadesse. Seetõttu on täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 1 lõike 2 teine lause ning § 10 lõiked 1, 2, 4 ja 8 õiguskantsleri arvates vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1 ja § 38 lõikega 1. Määruse § 1 lõike 2 teine lause ja § 10 lõige 8 on lisaks sellele vastuolus SHS § 16 lõigetega 2 ja 3 ning määruse § 10 lõige 4 SHS § 16 lõikega 3. Õiguskantsler palub sätted vaidlustatud osas tunnistada vastuolus olevaks PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1 ning kehtetuks.
257. Nagu eespool selgitatud (vt otsuse punktid 123-125), paneb seadus omavalitsusüksusele kohustuse korraldada sotsiaalhoolekande seaduse 2. peatüki 2. jaos sätestatud sotsiaalteenuste osutamine. Selleks peab omavalitsusüksus kehtestama sotsiaalhoolekandelise abi andmise korra (õigustloova akti), mis peab sisaldama vähemalt sotsiaalteenuste ja -toetuste kirjeldust ja rahastamist ning nende taotlemise tingimusi ja korda (SHS § 14 lõige 1). SHS § 16 lõike 1 teise lause kohaselt kehtestab omavalitsusüksus ka enda osutatava sotsiaalteenuse eest võetava tasu tingimused ja suuruse.
258. Omavalitsusüksuse kohustus korraldada sotsiaaltransporditeenuse osutamist tähendab tingimuste loomist selleks, et omavalitsusüksuse territooriumil elavale puudega inimesele oleks tagatud tema puudest tingitud eripäradele vastav transport. Omavalitsusüksus ei pea sotsiaaltransporditeenust osutama ise, kuid peab selgitama välja inimese abivajaduse (sh millises mahus inimene sotsiaaltransporditeenust vajab) ning leidma talle sobiva transpordivõimaluse (vajaduse korral selle looma või vahendama transporditeenuseturul pakutavat sobivat transporti abivajajale) (mitterahalise hüvitise andmine SÜS § 12 lõike 1 punkti 2 tähenduses). Transporditeenust tuleb vajaduse korral osutada ka siis, kui abivajaja majanduslik olukord võimaldab tal sobiva transpordi eest tasuda. Kas ja millises ulatuses saab teenuse saajalt küsida teenuse eest tasu, tuleb otsustada alles pärast abivajaduse väljaselgitamist.
259. Seetõttu ei saa omavalitsusüksus sotsiaaltransporditeenuse osutamise korraldamisel piirduda pelgalt toetuse maksmisega transpordi kasutamiseks (s.t teenuse korraldamine ei tohi seisneda üksnes rahalise hüvitise andmises SÜS § 12 lõike 1 punkti 1 tähenduses). Kõigil abivajajatel ei pruugi olla võimalik kasutada sotsiaaltranspordiks transporditeenuseturul pakutavaid teenuseid, nt ei ole omavalitsusüksuse territooriumil sobivaid teenusepakkujaid või pole inimesel teenuse eest tasumiseks raha, mistõttu võib tal jääda abi saamata. Asjakohase regulatsiooni puudumine on seetõttu vastuolus SHS § 3 lõikest 1 tuleneva kohustusega osutada teenust inimese abivajadusest lähtudes (punkt 1) ning tagada abimeetmed isikule võimalikult kättesaadaval moel (punkt 6), samuti SHS §-dega 14, 15 ja 16.
260. Kolleegium leiab aga, et täiendavate sotsiaaltoetuste määruse vaidlusalused sätted ei reguleeri sotsiaaltransporditeenuse osutamist SHS §-de 38-40 tähenduses. Määruses sätestatud transporditoetus (§ 2 lõige 8 ja § 10) on rahaline hüvitis, mille maksmiseks seadus omavalitsusüksust ei kohusta ja mida omavalitsusüksus võib maksta lisaks SHS 2. peatükis nimetatud teenuste osutamisele (sarnaselt määruses nimetatud ülejäänud toetustega - laste suvepuhkuse toetus, jõulupakitoetus jt; vt SHS § 14 lõige 2). Regulatsioon ei näe ette seda, kuidas tehakse kindlaks inimese abivajadus ja tagatakse tema puudest tingitud erivajadusest lähtuva teenuse osutamine, ega seda, kuidas määratakse kindlaks teenuse eest võetava tasu suurus. Seetõttu on kolleegium seisukohal, et täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 1 lõike 2 teine lause, § 10 lõiked 1, 2, 4 ja 8 ei ole vaidlustatud osas sotsiaalhoolekande seaduse ja põhiseadusega vastuolus.
261. Kolleegium ei hinda praeguses kohtuasjas seda, kas Narva Linnavolikogu on jätnud kehtestamata sotsiaaltransporditeenuse osutamist reguleeriva õigustloova akti. Seda põhjusel, et õiguskantsler ei ole sellist taotlust esitanud, vaid on vaidlustanud transporditoetuse maksmise piiranguid. Õiguskantsler küll leiab taotluses, et sotsiaaltransporditeenuse kirjelduse ja taotlemise korra puudumine Narva linnas on vastuolus SHS § 14 lõikega 1, kuid need väited on esitatud, põhjendades täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 1 lõike 2 teise lause vastuolu seadusega. Narva Linnavolikogule esitatud ettepanekus õiguskantsler ei esitanud põhjendusi selle kohta, et puudub sotsiaaltransporditeenuse kirjeldus ja taotlemise kord, ega väitnud sel põhjusel määruse § 1 lõike 2 teise lause vastuolu SHS § 14 lõikega 1. Seetõttu pole võimalik õiguskantsleri taotlust mõista nii, et õiguskantsler vaidlustab õigustloova akti andmata jätmist, mis reguleeriks sotsiaaltransporditeenuse osutamist, kehtestades teenuse kirjelduse ja taotlemise korra ning näeks ette teenuse osutamise kõigile isikutele, kellele seadus kohustab teenust osutama, sõitmiseks kõikidesse seaduses nõutud sihtkohtadesse.
262. Eeltoodust lähtudes ja PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6 tuginedes jätab kolleegium rahuldamata õiguskantsleri taotluse tunnistada põhiseadusvastaseks ja kehtetuks täiendavate sotsiaaltoetuste määruse § 1 lõike 2 teine lause, § 10 lõiked 1, 2, 4 ja 8.
263. Turvakoduteenus on kohaliku omavalitsuse üksuse korraldatav sotsiaalteenus, mida reguleerivad SHS §-d 33-37. Teenuse eesmärk on tagada abivajajale ajutine eluase, turvaline keskkond ja esmane abi (SHS § 33 lõike 1 esimene lause) ning seda tuleb osutada lapsele, kes vajab abi tema hooldamisel esinevate puuduste tõttu, mis ohustavad tema elu, tervist või arengut (SHS § 33 lõike 2 punkt 1), ja täisealisele isikule, kes vajab turvalist keskkonda (SHS § 33 lõike 2 punkt 2).
264. Narva Linnavolikogu on turvakoduteenuse reguleerimiseks võtnud vastu kaks määrust - kindla elukohata isikutele teenuste osutamise määruse, mis reguleerib täisealisele isikule turvakoduteenuse osutamist, ning laste turvakoduteenuse määruse. Õiguskantsler palub vastuolu tõttu seaduse ja põhiseadusega tunnistada kehtetuks kindla elukohata isikute teenuste määruse § 2 lõike 3 punkti 3 ning § 6 lõiked 1 ja 2 ning laste turvakoduteenuse määruse § 2 lõike 2 ja § 3 lõike 5.
265. Õiguskantsler leiab, et kindla elukohata isikute teenuste määruse § 2 lõike 3 punkt 3 ja § 6 lõige 2 on vastuolus seaduse (SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1 ja §-ga 33) ja põhiseadusega (§-ga 3 ja § 154 lõikega 1) osas, milles neis kirjeldatud teenus ei vasta sotsiaalhoolekande seaduse nõuetele. Kolleegium mõistab taotlust nii, et õiguskantsleri hinnangul on sätted seadusega vastuolus põhjusel, et need ei näe täisealisele isikule turvakoduteenuse osutamisel ette psühholoogilist nõustamist.
266. Kohtuasjas ei vaielda selle üle, et turvakoduteenuse osutamisel tuleb vajaduse korral anda inimesele kriisiabi, mis hõlmab ka psühholoogilist nõustamist. Selline nõue tuleneb SHS § 33 lõike 1 teisest lausest, mille järgi on kriisiabi eesmärgiks taastada isiku psüühiline tasakaal ja tegevusvõime igapäevaelus. Vaieldakse selle üle, kas määruse § 2 lõike 3 punkt 3 ja § 6 lõige 2 tagavad psühholoogilise nõustamise turvakoduteenuse osutamisel Narva linnas.
267. Vaidlusalused sätted määravad kindlaks turvakoduteenuse sisu Narva linnas. Nende kohaselt antakse teenuse raames abivajajale ajutist peavarju, mis kindlustab inimesele voodikoha, pesemise ja toidu valmistamise võimaluse, abi asjaajamisel ja sotsiaalnõustamise.
268. Kolleegiumi hinnangul ei hõlma määruses sätestatud sotsiaalnõustamine psühholoogilist nõustamist. Kindla elukohata isikute teenuste määrus on vastu võetud 2010. aastal ehk vana sotsiaalhoolekande seaduse kehtivuse ajal, mis nägi ühe sotsiaalteenusena ette ka sotsiaalnõustamise (vana SHS § 11). Nimetatud teenuse sisu ei hõlmanud seaduse järgi psühholoogilist nõustamist ning seda võisid osutada eriettevalmistusega sotsiaalhoolekande töötajad. Ka Narva linna õigusaktidest ei nähtu, et turvakoduteenuse raames on abivajajal õigus saada psühholoogilist nõustamist. Psühholoogiline nõustamine on eraldiseisva teenusena ette nähtud Narva Sotsiaaltöökeskuse Turvakodus, kus osutatakse turvakoduteenust lastele, kuid mitte täiskasvanutele teenust osutavas Sotsiaalmajas.
269. Määruses puudub viide sellele, et selles reguleerimata küsimustes rakendatakse seadust, seega reguleerivad määruse § 2 lõike 3 punkt 3 ja § 6 lõige 2 teenuse sisu ammendavalt, jättes tagamata psühholoogilise nõustamise.
270. Kindla elukohata isikute teenuste määruse § 2 lõike 3 punkt 3 ja § 6 lõige 2 ei taga teenuse saajale turvakoduteenuse osutamisel psühholoogilist nõustamist ning on selles osas vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1 ja §-ga 33. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2, tunnistab kolleegium kindla elukohata isikute teenuste määruse § 2 lõike 3 punkti 3 ja § 6 lõike 2 osas, milles need on vastuolus seadusega, vastuolus olevaks PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja §-ga 154 ning kehtetuks.
271. Õiguskantsler leiab, et määruse § 6 lõige 1 on vastuolus seaduse (SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1, § 33 lõikega 1) ja põhiseadusega (§-ga 3 ja § 154 lõikega 1), kuna seob abivajaduse elukoha puudumisega.
272. Turvakoduteenust tuleb osutada täiskasvanud inimesele, kes vajab turvalist keskkonda (SHS § 33 lõike 2 punkt 2). Seadus ei täpsusta asjaolusid, mis võivad inimese elu ebaturvaliseks muuta ja põhjustada vajaduse turvakoduteenuse järele. Teenuse eesmärgist - tagada turvaline keskkond, andes inimesele nii ajutise eluaseme kui ka esmast abi (SHS § 33 lõike 1 esimene lause) - siiski nähtub, et tegemist ei ole pelgalt eluasemeteenustega (vrd varjupaigateenus (SHS § 30) või eluruumi tagamise teenus (SHS § 41), vt selle kohta otsuse IX osa). Sotsiaalhoolekande seaduse eelnõu seletuskirjas märgitakse, et teenus on mõeldud inimesele, kellel ei ole võimalik turvaliselt oma kodus olla, samuti ei ole tal võimalik olla mõne sugulase või tuttava juures või majutusasutuses (seletuskirja lk 36).
273. Määruse § 6 lõige 1 määratleb isikute ringi, kellel on õigus turvakoduteenust saada, sidudes abivajaduse inimese majanduslike takistustega kasutada eluruumi (sh üürida munitsipaaleluruum, mis on Narva linnas seotud eluruumi tagamise teenusega). Sel viisil määratletud abivajadus muudab turvakoduteenuse sisuliselt eluasemeteenuseks, välistades teenuse osutamise inimestele, kes vajavad ajutist eluaset ja abi enda turvalisuse tagamiseks.
274. Eeltoodut arvestades on kolleegium seisukohal, et kindla elukohata isikute määruse § 6 lõige 1 on osas, mis ei taga turvakoduteenuse osutamist kõigile turvalist keskkonda vajavatele abivajajatele, vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1 ja § 33 lõikega 1. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2, tunnistab kolleegium kindla elukohata isikute määruse § 6 lõike 1 osas, milles see on vastuolus seadusega, vastuolus olevaks PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja §-ga 154 ning kehtetuks.
275. Õiguskantsler leiab, et laste turvakoduteenuse määruse § 2 lõige 2 on vastuolus seaduse (LasteKS § 27 lõikega 5) ja põhiseadusega (§-ga 3 ja § 154 lõikega 1). Vaidlusalune säte kohustab last turvakodusse toovat inimest esitama enda kohta andmed ning isikut tõendava dokumendi isikuandmete kontrollimiseks.
276. Isikuandmete töötlemine riivab PS §-s 26 tagatud õigust perekonna- ja eraelu puutumatusele. Omavalitsusüksus võib põhiõigusi riivata üksnes seaduses sätestatud volitusnormi alusel ja ulatuses. SHS § 33 lõige 3 kohustab lapse turvakodusse toojat andma teenuse osutajale talle teadaolevat teavet, mis on vajalik teenuse pakkumiseks. Nimetatud säte ei määra kindlaks kohustuse ulatust ja andmete koosseisu, mida teenuse osutaja võib nõuda.
277. Andmete esitamise kohustus võib olla erineva ulatusega sõltuvalt sellest, kes lapse turvakodusse toob. Kolleegiumi hinnangul pole välistatud, et lapse turvakodusse toonud inimese nimi ja kontaktandmed võivad olla vajalikud teenuse pakkumiseks või vähemalt aidata kaasa teenuse paremale pakkumisele, sealjuures lapse huvide kaitsmisele. Kui inimene toob lapse turvakodusse oma tööülesannete täitmise raames, on põhjendatud küsida tema töökoha andmeid. Teabe puhul, mida seadus lubab nõuda, on teenuse osutajal õigus nõuda ka isiku valduses olevate tõendite esitamist andmete õigsuse kontrollimiseks. Siiski tuleb arvestada, et turvakoduteenus on mõeldud lapse huvide kaitsmiseks, seetõttu ei tohi omavalitsusüksus keelduda lapsele teenuse osutamisest põhjusel, et lapse turvakodusse toonud inimene keeldub teenuse osutajale andmeid esitamast.
278. SHS § 33 lõige 3 on üldsäte, mille kohaldamisel tuleb arvestada ka teistest seadustest tulenevaid reegleid. LasteKS § 27 paneb igaühele kohustuse teatada abivajavast lapsest omavalitsusüksusele või lasteabitelefonil (lõiked 1 ja 2). Seadus tagab abivajavast lapsest teavitavale inimesele õiguse mitte avaldada enda andmeid, kui see on vajalik tema enda või tema perekonna kaitseks (LasteKS § 27 lõike 5 teine lause). Sätte eesmärki arvestades tuleb inimene, kes lapse turvakodusse toob, lugeda abivajavast lapsest teavitajaks LasteKS § 27 tähenduses. See tähendab, et SHS § 33 lõikest 3 tuleneva kohustuse täitmisel on tal õigus keelduda turvakoduteenuse osutajale enda kohta andmete esitamisest, kui see on vajalik tema või tema perekonna kaitseks. Üldjuhul see piirang ei kohaldu siis, kui inimene toob lapse turvakodusse, täites oma tööülesandeid.
279. Laste turvakoduteenuse määruse § 2 lõike 2 esimene lause paneb last turvakodusse toovale isikule lisaks kohustusele anda selgitusi asjaolude kohta, mis tingisid lapse teenusele toomise, ka kohustuse esitada andmed enda kohta - nimi, kontaktandmed, vajaduse korral töökoht ja amet. Kolleegium leiab, et säte on seadusega vastuolus osas, mis kohustab isikuandmeid esitama lapse turvakodusse toonud inimest, kellel on õigus oma andmete esitamisest keelduda LasteKS § 27 lõike 5 teise lause alusel.
280. Laste turvakoduteenuse määruse § 2 lõike 2 teine lause annab teenuse osutajale õiguse küsida lapse teenusele toojalt esimeses lauses nimetatud isikuandmete kontrollimiseks isikut tõendava dokumendi esitamist. Kolleegium leiab, et ka nimetatud säte on seadusega vastuolus osas, milles see kohustab oma isikuandmete õigsust tõendama lapse turvakodusse toonud inimest, kellel on õigus andmete esitamisest keelduda LasteKS § 27 lõike 5 teise lause alusel. Laste turvakoduteenuse määruse § 2 lõige 2 on seetõttu vastuolus LasteKS § 27 lõike 5 teise lausega.
281. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2 tunnistab kolleegium laste turvakoduteenuse määruse § 2 lõike 2 osas, milles see on vastuolus seadusega, vastuolus olevaks PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja §-ga 154 ning kehtetuks.
282. Õiguskantsler leiab, et laste turvakoduteenuse määruse § 3 lõige 5 on vastuolus seaduse (SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1 ja § 33 lõikega 1) ja põhiseadusega (§-ga 3 ja § 154 lõikega 1), kuna ei näe turvakoduteenuse osutamisel ette last arendavaid tegevusi.
283. Turvakoduteenuse osutamisel tuleb abivajajale tagada tema east ja vajadustest lähtuv arendamine (SHS § 33 lõike 1 kolmas lause).
284. Laste turvakoduteenuse määruse § 3 reguleerib teenuse sisu, määrates lõikes 5 kindlaks teenuse osutamisel tehtavad tegevused, sh abistamise kooliülesannete lahendamisel (punkt 6) ja kooli külastamise tagamise (punkt 7). Seega on määruses reguleeritud last arendavaid tegevusi üksnes kooliealiste laste, mitte aga nooremate laste puhul. Kuna määruses puudub viide sellele, et selles reguleerimata küsimustes rakendatakse seadust, reguleerib määruse § 3 teenuse sisu ammendavalt.
285. Eeltoodut arvestades on kolleegium seisukohal, et laste turvakoduteenuse määruse § 3 lõige 5 on osas, milles see ei taga turvakoduteenuse osutamisel teenuse saaja east ja vajadustest tulenevaid arendavaid tegevusi, vastuolus SHS § 3 lõike 1 punktiga 1, § 5 lõikega 1, § 15 lõikega 1 ja § 33 lõikega 1. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktil 2, tunnistab kolleegium laste turvakoduteenuse määruse § 3 lõike 5 osas, milles see on vastuolus seadusega, vastuolus olevaks PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja §-ga 154 ning kehtetuks.
286. Võlanõustamisteenus on kohaliku omavalitsuse üksuse korraldatav sotsiaalteenus, mida reguleerivad SHS §-d 44 ja 45. Narva Linnavolikogu on vastu võtnud võlanõustamisteenuse määruse, mille § 1 lõike 6 palub õiguskantsler kehtetuks tunnistada. Õiguskantsleri hinnangul on säte vastuolus SHS § 45 lõikega 1 ning PS §-ga 3 ja § 154 lõikega 1, kuna reguleerib teenuse osutajale esitatavaid nõudeid teisiti, kui seadus ette näeb.
287. Kolleegium leiab, et võlanõustamisteenuse määruse § 1 lõige 6, mis annab õiguse osutada Narva linnas võlanõustamisteenust inimesele, kellel on sotsiaalalane või juriidiline kõrgharidus või kes on läbinud võlanõustamiskoolituse, on vastuolus SHS § 45 lõike 1 punktiga 2. Seda põhjusel, et SHS § 45 lõike 1 punkti 2 järgi peab võlanõustamisteenust vahetult osutataval isikul olema nii riiklikult tunnustatud kõrgharidus kui ka läbitud võlanõustaja täienduskoolitus, võlanõustamisteenuse määruse § 1 lõige 6 sätestab need nõuded aga alternatiivselt.
288. Eeltoodust lähtudes ja PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2 tuginedes tunnistab kolleegium võlanõustamisteenuse määruse § 1 lõike 6 vastuolus olevaks PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja §-ga 154 ning kehtetuks.