text:
Förstasidan > Begäran om utlåtande > Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle turvapaikanhakijoiden oikeusturvan vahvistamista koskevaksi lainsäädännöksi
UNHCR Representation for Northern Europe
Utlåtanden från remissinstanser (20)
Visa utlåtanden som lämnats in i filformat
UNHCR Representation for Northern Europe 10.1.2020
UNHCRn lausunto.PDF
Valtiovarainministeriö 17.1.2020
Valtiovarainministeriön lausunto.PDF
Remissinstanser: 18
Arvio muutoksesta ja sen vaikutuksista
Oikeuspoliittinen yhdistys Demla ry katsoo, että ulkomaalaislain 9 § 2 momenttiin esitetty rajoituksen poisto koskien avustajan läsnäoloa on kannatettava. Avustajan osallistuminen turvapaikkaprosessiin alkuvaiheesta lähtien on tärkeää turvapaikanhakijan oikeusturvan kannalta. Avustajan on tärkeä päästä osallistumaan päämiehensä ohella turvapaikkapuhutteluun, jotta kaikki oleelliset asiakohdat tulee selvitettyä jo prosessin alkuvaiheessa eikä niitä tarvitse myöhemmin korjata ja täydentää. Nykyinen rajoitus, jossa avustaja voi osallistua turvapaikkapuhutteluun vain erityisen painavista syistä johtuen, ei ole toimiva siitäkään syystä, että usein mainitut erityisen painavat syyt selviävät vasta turvapaikkapuhuttelun aikana.
Suomen Punainen Risti kannattaa muutosta. Turvapaikanhakijoilla on erityinen oikeudellisen avun tarve turvapaikkaprosessissa. He eivät tunne suomalaista yhteiskuntaa tai oikeusjärjestelmää, ja heidän luottamuksensa viranomaisiin on usein heikko perustuen kokemuksiin lähtömaassa tai muuttoreitin varrella. Turvapaikka-asian käsittely on hakijalle äärimmäisen tärkeä, ja siinä voi olla kyse henkilön elämästä ja mahdollisuudesta paeta perustavanlaatuisia ihmisoikeuksien loukkauksia kuten kidutusta tai muuta epäinhimillistä kohtelua. On tärkeää, että turvapaikanhakijalla on mahdollisuus asiantuntevaan oikeudelliseen apuun jo prosessin alkuvaiheesta lähtien. Tämä koskee myös turvapaikkapuhuttelua, joka on asian selvittämisen ja ratkaisun kannalta menettelyn keskeisin vaihe. Oikeudellisen avustajan mukanaolo puhuttelussa auttaa asian selvittämisessä, edesauttaa hakijan luottamusta viranomaiseen ja asianmukaiseen menettelyyn sekä luo julkista uskottavuutta. Asian riittämätön selvittäminen prosessin alkuvaiheessa voi myös näkyä prosessin myöhemmässä vaiheessa sitä viivyttävästi. Kokonaisuuden kannalta on parasta ja myös kustannustehokkainta panostaa prosessin alkuvaiheeseen, jotta perusasioihin ja -faktoihin ei jouduta palaamaan tuomioistuinvaiheessa tai myöhemmin kokonaan uudessa käsittelyssä. Voimassaolevan lainsäädännön mukainen erityisten painavien syiden edellyttäminen on ollut erityisen haitallista ja rajoittaa mahdollisuutta saada tarvittavaa apua ja tukea turvapaikanhakijan kannalta ratkaisevaan puhutteluun.
Pakolaisneuvonta ry, Lindfors Pia
Turvapaikanhakijoilla on korostunut oikeusturvan tarve. Hakijalta ei voi vaatia Suomen lainsäädännön tai menettelyn tuntemusta, eikä yleinen oikeudellinen neuvonta riitä takaamaan hakijoiden oikeusturvaa, etenkään kuin suuri osa on hyvin haavoittuvassa asemassa. Asiantunteva oikeudellinen neuvonta ja oikeusapu luovat perustan ja ovat usein edellytys tehokkaalle ja oikeusturvatakeet täyttävälle turvapaikkamenettelylle. Asiantunteva avustaja tukee jo alkuvaiheessa myös viranomaisten työtä ja selvittämisvelvollisuuden toteutumista. Vuonna 2016 voimaan tullut lakimuutos, joka käytännössä ratkaisevasti rajoitti turvapaikkapuhutteluissa avustamista, oli erityisen vahingollinen turvapaikanhakijoiden oikeusturvan kannalta tilanteessa, jossa suuri osa puhuttelijoista oli vielä uusia ja kokemattomia. Puhuttelussa avustamisen palauttaminen oikeusavun piiriin vahvistaa lakiesityksen tavoitteen mukaisesti turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa.
Amnesty International Suomen osasto, Niina Laajapuro, ihmisoikeustyön johtaja ja Kaisa Korhonen, oikeudellinen asiantuntija
Amnesty International on maailman suurin ihmisoikeusjärjestö, jonka toiminta perustuu yksittäisten ihmisten tuelle. Tukijoita on yli 7 miljoonaa, 150 maassa eri puolilla maailmaa. Amnesty on poliittisesti ja uskonnollisesti sitoutumaton. Amnesty on sekä Suomessa että kansainvälisesti seurannut pitkään turvapaikkalainsäädännön ja -järjestelmän kehitystä ja työskentelee muun muassa turvapaikanhakijoiden oikeuksien edistämiseksi. Amnesty International Suomen osasto kiittää mahdollisuudesta lausua otsikon asiassa ja lausuu kunnioit-tavasti seuraavaa: Aluksi: Oikeusministeriö on ehdottanut ulkomaalaislakiin muutoksia, joilla kumottaisiin viime vuosina tehtyjä turvapaikanhakijoiden oikeusturvan heikennyksiä. Turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa parannettaisiin vahvis-tamalla oikeusapua hallintovaiheen puhuttelussa, pidentämällä valitusaikoja sekä siirtymällä takaisin yksityisille avustajille maksettavaan tuntiperusteiseen korvaukseen. Amnesty pitää kyseisiä parannusehdotuksia ensiarvoisen tärkeinä osatekijöinä turvapaikanhakijoiden oikeusturvan toteutumisessa ja toivottaa muutokset erittäin tervetulleiksi. Amnesty myös kiittää oikeusministeriötä lakimuutosten nopeasta valmistelusta, mikä on tarpeen etenkin, kun otetaan huomioon Suomelle vastikään annettu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisu, jossa todettiin Suomen syyllistyneen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 2 ja 3 artiklojen loukkauksiin irakilaisen turvapaikanhakijan kielteistä turvapaikkapäätöstä ja Irakiin palauttamista koskeneessa asiassa. Nopea valmistelu on myös olennaista pakolaisoikeuteen perehtyneiden yksityisten oikeudellisten avustajien toiminnan jatkumisen kannalta, sillä asiakohtaisten palkkioiden aiheuttamat ongelmat ovat jo johtaneet joidenkin avustajien siirtymiseen muihin asiaryhmiin ja vaarantaneet koko yksityisen avustamisen olemassaolon turvapaikka-asioissa. Tämä on ongelmallista, koska pitkään alalla toimineilla yksityisillä avustajilla on tärkeää pakolaisoikeuden asiantuntemusta sekä näkemystä turvapaikanhakijoiden tilanteiden ja lakien soveltamiskäytäntöjen muutoksista, mitä oikeusaputoimistojen julkisilta oikeusavustajilta ei välttämättä aina löydy. Yksityisten avustajien siirtyminen pois turvapaikka-asioista vaarantaisi siten asian-tuntevan oikeusavun saatavuuden. Mikäli turvapaikanhakijoiden avustaminen jäisi täysin julkisten oikeusavustajien tehtäväksi, se myös loukkaisi turvapaikanhakijoiden oikeutta valita avustajansa. Turvapaikka-asioissa hakijan ja avustajan välinen hyvä luottamussuhde on erityisen tärkeä asian selvittämisen kannalta. Edellä mainituista syistä yksityisten oikeusavustajien alalla pysyminen on turvattava. Amnesty tuo lausunnossaan esille myös joitain muutostarpeita ja huomioimatta jääneitä seikkoja. Mikäli näiden seikkojen lisääminen esitykseen hidastaisi nyt ehdotettujen lakimuutosten voimaantuloa, Amnesty katsoo, ettei niitä tule tähän esitykseen lisätä. Ne on kuitenkin tarpeen ottaa käsittelyyn pikaisesti nyt lausuntovaiheessa olevan esityksen jälkeen, jotta turvapaikanhakijoiden oikeusturva saadaan nostettua yhtäläiselle tasolle muiden ihmisryhmien kanssa. Tämä on tärkeää senkin takia, että turvapaikanhakijoilla on muita ryhmiä korostuneempi oikeusturvan tarve, kun otetaan huomioon käsiteltävänä olevien asioiden erityinen ja peruuttamaton luonne, mikä liittyy mahdollisten väärien päätösten aiheuttamiin riskeihin ihmisoikeusloukkauksille ja jopa kuolemanvaaraan asettamiselle. Turvapaikanhakijat eivät myöskään tunne Suomen oikeusjärjestelmää eivätkä osaa suomen kieltä, mikä korostaa entisestään heidän oikeusturvansa tarvetta muihin hallintoasiaryhmiin nähden. Yksi muutos esitykseen tulee kuitenkin tehdä välittömästi. Voimaantulosäännös on niin ongelmallinen, että se tulee muuttaa jäljempänä mainituista syistä jo nyt säädettävään lakiin kattamaan myös aiemmin tehdyt oikeusapupäätökset. Turvapaikkapuhuttelussa avustamista koskeva muutos (Ulkomaalaislain 9 § 2 momentti): Turvapaikkaprosessin sujuvuuden ja tehokkuuden sekä oikean turvapaikkapäätöksen kannalta on tärkeää, että ensivaiheen oikeudelliseen avustamiseen panostetaan. Näin ollen avustajan osallistuminen puhutteluun ja siitä palkkion maksaminen oikeusapulain mukaisesti valtion varoista on ensiarvoisen tärkeä muutos, jolla edistetään sekä puhuttelun onnistumista että valitusten ja uusintahakemusten mahdollista vähenemistä, kun asiat on jo puhuttelussa saatu kunnolla selvitettyä. Turvapaikanhakijalle avustajan läsnäolo puhuttelussa on tärkeää, koska tämä edistää luottamuksellisen ilmapiirin syntyä puhuttelussa sekä pienentää riskiä siihen, että turvapaikkahakemuksen kannalta olennaisia seikkoja jäisi kertomatta tai selvittämättä. Hakijan saattaa olla vaikea luottaa viranomaiseen ja siten tuoda esille tietynlaisia tapahtumia tai kokemuksia, joita hänen on usein helpompi kertoa avustajalleen. Avustajalla on myös mahdollisuus luoda jo ennen puhuttelua luottamuksellista suhdetta hakijaan, mikä edesauttaa asioiden selvittämisessä. Tällaista luottamuksellisuutta voi olla vaikea luoda suoraan puhuttelutilanteessa, varsinkin jos hakija on tilanteessa yksin puhuttelijan ja tulkin kanssa. Avustajan puhutteluun osallistuminen auttaa myös huomaamaan huonoja puhuttelukäytäntöjä tai selvittämättä jääneitä asioita sekä tulkkaukseen liittyviä ongelmia. Näillä kaikilla on suuri merkitys oikean turvapaikkapäätöksen teolle. Lisäksi avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa auttaa hakijaa oikeudenmukaisuuden kokemuksen saavuttamisessa, sillä kielteisenkin päätöksen hyväksyy helpommin, mikäli ihmiselle on jäänyt tunne oikeudenmukaisesta prosessista ja siinä tosiasiallisesti kuulluksi tulemisesta. Edellä mainituista syistä oikeusavun laajentaminen puhuttelussa kaikille yhtäläisesti edesauttaa oikeiden päätösten tekemistä ja kielteistenkin päätösten kohdalla mahdollisten valitusten sekä uusintahakemusten vähenemistä ja näin ollen turvapaikkaprosessin tehokkuutta ja oikeudenmukaisuutta. Kuitenkin myös hallintovaiheessa olisi tärkeää, että turvapaikanhakijalla olisi mahdollisuus valita avustajansa itse eli että hakija saisi valita avustajakseen yksityisen oikeusavustajan näin halutessaan. Nykyään hallintovaiheessa oikeudellinen avustaminen kuuluu ensisijaisesti julkisille oikeusavustajille, jotka voivat tarvittaessa tehdä päätöksen asian siirtämisestä yksityiselle avustajalle esimerkiksi silloin, kun työtilanne estää kiireellisen asian hoitamisen, mutta myös muusta perustellusta syystä. Suurin osa asioista jää kuitenkin julkisille oikeusavustajille ja yksityisille avustajille siirretään asioita yleensä vain, jos julkisen oikeusavustajan resurssit eivät riitä asiakkaiden suuren määrän vuoksi. Jo nyt yksityisille avustajille voitaisiin herkemmin siirtää juttuja esimerkiksi hakijan perustellusta pyynnöstä, kuten hänen tiettyä avustajaa kohtaan tuntemansa erityisen luottamuksen vuoksi. Käytännöt kuitenkin vaihtelevat oikeusaputoimistoittain. Tämä epäsuhta jäisi esitysluonnoksen perusteella edelleen voimaan ja tästä syystä olisi tärkeää kirjata lakiin mahdollisuus avustajan valitsemiseen. Hakijan mahdollisuus valita itse avustajansa edesauttaisi luottamuksellisen suhteen syntymistä ja siten asian selvittämistä sekä loisi prosessiin pysyvyyttä. Turva-paikka-asioissa luottamuksellinen suhde avustajaan on korostunut muihin hallintoasioihin nähden, ja mikäli hakijan ja avustajan välille ei tällaista suhdetta synny, voi turvapaikkapäätöksen suhteen olennaisia seikkoja jäädä kertomatta. Lisäksi julkiset oikeusavustajat ovat monesti valitusvaiheessa joutuneet kieltäytymään asiakkaansa avustamisesta valituksen teossa resurssien puutteellisuuksien takia, jolloin turvapaikanhakijat ovat joutuneet kiireellä etsimään itselleen yksityisen avustajan auttamaan valituksen laatimisessa. Tällöin uusi avustaja joutuu alusta lähtien perehtymään juttuun ja valitus on laadittava liian tiukalla aikataululla. Pysyvyys avustajan ja hakijan välisessä suhteessa turvapaikkaprosessissa on ensiarvoisen tärkeää siksikin, että kyse on avustajalle kerrottavista traumaattisista asioista, joista kertominen aina uudelle ihmiselle ei ole helppoa. Avustajan vaihtuminen valitusvaiheessa onkin tästä syystä erityisen ongelmallista juuri turvapaikka-asioissa. Yksityisillä avustajilla, jotka ovat toimineet vuosia tai jopa vuosikymmeniä pakolaisasioiden parissa, on myös erityisasiantuntemusta, jota ei välttämättä kaikista oikeusaputoimistoista löydy. Tästäkin syystä oikeus itse valita avustaja on tärkeä etenkin turvapaikka-asioissa.
Kajander Marianne, OTK
Ehdotettu muutos, jolla ulkomaalaislain 9 § 2 momentti kumotaan, on kannatettava. Turvapaikanhakijan oikeusturvan kannalta on ensiarvoisen tärkeää, että hänellä on käytettävissä oikeudellinen avustaja asiansa käsittelyn alkuvaiheesta lähtien. Kun oikeudellisen avustajan läsnäolo on ollut rajoitettua, on jokaisen täysi-ikäisen hakijan tapauksessa jouduttu erikseen arvioimaan erityisen painavien syiden olemassa oloa. Kun hallintovaiheen asiat ovat muista syistä keskittyneet julkisiin oikeusaputoimistoihin ilman riittävää henkilöresursointia, on rajatapauksissa todennäköisesti jouduttu myös ajallisten rajoitteiden takia kieltäytymään osallistumisesta turvapaikkapuhutteluun, vaikka osallistumisesta olisi ollut monia hyötyjä. Oikeudellisen avustajan osallistuminen puhutteluun varmistaa paremmin asian perusteellisen selvittämisen ja siten oikeamman ratkaisun alusta lähtien. Turvapaikkapuhuttelu onkin turvapaikkahakemuksen käsittelyn tärkein vaihe. Siinä voidaan haluttaessa varmistaa asian nopea ja oikea ratkaisu. Jokainen tarvittu valitus lisää niin kustannuksia kuin inhimillistä kärsimystäkin. Mikäli valitus kuitenkin on tarpeen, olisi taloudellisesti kaikkien etu, että valituksen laatija on osallistunut turvapaikkapuhutteluun, jolloin hänellä on tarkka tieto asiakkaansa tilanteesta, jolloin myös valituksen laatiminen on sujuvampaa.
Ehdotetut muutokset ovat kannatettava. Ammattitaitoisen oikeudellisen avustajan läsnäolon jo asian varhaisessa vaiheessa voidaan olettaa parantavan mahdollisuuksia asian selvittämiseen kattavasti. Myös voidaan olettaa, että ammattitaitoista avustajaa alusta asti käyttämällä vältytään menettelyvirheiltä ja asian alkuvaiheen käsittelyn pitkittymiseltä. Perusteellinen työ asian alkuvaiheissa hyödyttää myöhempää prosessia.
Pohjois-Suomen oikeusapu- ja edunvalvontapiiri, Etelä-Suomen, Itä-Suomen, Kaakkois-Suomen, Lounais-Suomen, Länsi- ja Sisä-Suomen sekä Pohjois-Suomen oikeusapu- ja edunvalvontapiirien yhteinen lausunto
Ulkomaalaisen oikeudesta saada oikeusapua säädetään oikeusapulaissa. Hallintovaiheen oikeusavusta huolehtivat oikeusapulain 8 §:n mukaan pääsääntöisesti julkiset oikeusavustajat. Tätä toimivaa tilannetta ei ole syytä muuttaa. Tältä osin turvapaikanhakijat ja Suomen kansalaiset ovat myös oikeusavun suhteen yhdenvertaisessa asemassa. Tietyissä tilanteissa (esim. kiire) yksityinen avustaja voi toimia avustajana myös hallintovaiheessa. Tällä menettelyllä turvataan joustavasti turvapaikanhakijan mahdollisuus saada asianmukaista oikeudellista apua hallintovaiheessa. Tuomioistuinvaiheessa turvapaikanhakijan avustajana voi toimi julkinen oikeusavustaja tai yksityinen avustaja. Turvapaikkapuhuttelua koskeva muutos sinällään vahvistaa turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa. Puhuttelussa selvitetään tosiseikat. Puhuttelua tärkeämpää on kuitenkin turvapaikanhakijan ennen puhuttelua saama asiantunteva ja oikea-aikainen oikeudellinen neuvonta. Turvapaikanhakijan tulee olla tietoinen turvapaikkaprosessista kokonaisuudessaan ennen puhuttelua. Asianmukainen oikeudellinen neuvonta ennen puhuttelua ja tosiasialliseen tarpeeseen perustuva avustaminen puhuttelussa tulevat todennäköisesti vähentämään valitusten määrää ja uusintahakemuksia. Turvapaikkapuhutteluun avustajan tulee osallistua vain, jos se on päämiehen oikeusturvan ja asian selvittämisen kannalta ehdottoman tarpeellista. Viranomaisella on lakiin perustuva selvittämisvelvollisuus. Tämä vähentää avustajan tarvetta osallistua puhutteluun. Maahanmuuttovirasto joutuu tarpeen niin vaatiessa keskeyttämään puhuttelun ja varaamaan turvapaikanhakijalle mahdollisuuden avustajan hankkimiseen. Hallituksen esityksessä turvapaikkapuhutteluun osallistumisen tarpeellisuuskriteereitä ei ole avattu. Tämä tulee aiheuttamaan ongelmia tarpeen arvioinnin suhteen. Pelkästään turvapaikanhakijan oikeus ja halu käyttää avustajaa puhuttelussa, ei yksistään osoita puhutteluun osallistumisen tarvetta. Lisäksi ongelmia tulee aiheutumaan palkkion maksajalle eli oikeusaputoimistoille niissä tilanteissa, joissa turvapaikkapuhuttelussa avustaja on poikkeuksellisesti ollut yksityinen avustaja. Puhutteluun osallistumisen tarpeellisuus tulee pystyä jälkikäteen perustelemaan ja arvioimaan. Tällä osin oikeusaputoimistojen työmäärä tulee lisääntymään. Yksityisten avustajien osalta tämä lisää epävarmuutta palkkion saamisen osalta. Lisääntyvä turvapaikkapuhutteluihin osallistuminen tulee työllistämään oikeusaputoimistoja ja edellyttää riittävää resurssointia oikeusaputoimistoihin. Maahanmuuttoviraston tulee ilmoittaa vaihtoehtoisia puhutteluajankohtia määrätylle avustajalle riittävä määrä, jotta avustajalla on tarvittaessa todellinen mahdollisuus osallistua puhutteluun. Turvapaikka-asioissa korostuu päämiehen ja avustajan välinen luottamussuhde. Mikäli avustaja joutuu käyttämään sijaista tai avustaja joudutaan kokonaan vaihtamaan, niin se aiheuttaa epäluottamusta ja lisätyön muodossa myös lisäkustannuksia valtiolle.
Oikeusturvalla on korostunut merkitys turvapaikkaprosessissa, koska virheellisillä kielteisillä päätöksillä voi olla vakavia seurauksia lähtömaahansa käännytetyille turvapaikanhakijoille. Lisäksi valtio voi helposti syyllistyä palautuskiellon rikkomiseen. Turvapaikanhakijoiden saama oikeusapu tulee olla riittävää ja laadukasta. Avustajien on oltava ammattitaitoisia ja asiakkaan saavutettavissa. Avustajan tarve turvapaikkaprosessissa on suuri myös siksi, että hakijat eivät tunne prosessia, he eivät välttämättä luota viranomaisiin, ja hakemuksessa on aina kyse perustavanlaatuisista ihmisoikeuksista. Oikeusturvan kannalta on myös tärkeää, että turvapaikanhakijan syyt hakea turvapaikkaa selvitetään perusteellisesti prosessin ensimmäisessä vaiheessa. Avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa tukee juuri tätä tavoitetta.
Helsingin yliopisto, Svenska social- och kommunalhögskolan, Himanen Markus
Esitetty muutos peruuttaa vuonna 2016 voimaan tulleen heikennyksen turvapaikanhakijoiden oikeusapuun: kaikilla hakijoilla olisi jälleen mahdollisuus julkisin varoin kustannettuun oikeudelliseen avustajaan jo turvapaikkapuhuttelussa. Oikeusavun nykytilannetta on tarkasteltu asiantuntijoiden ja turvapaikanhakijoiden haastatteluihin perustuvissa selvityksissä, joista kaksi on ollut suoraan valtioneuvoston tilaamia (Lepola, Outi 2018; Owalgroup 2019) ja yksi strategisen tutkimuksen neuvoston rahoittama (Palander, Jaana & Pölönen, Pirjo 2018). Selvitykset on huomioitu esitysluonnoksessa. Selvitysten mukaan tällä hetkellä turvapaikanhakijoiden hallintovaiheessa saama oikeusapu on riittämätöntä. Esitetyn muutoksen voidaankin arvioida parantavan turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa ja edistävän perusoikeuksien toteutumista. Se, että turvapaikanhakijalla on tilaisuus tuoda esiin kaikki turvapaikkamenettelyn kannalta oleelliset asiat, on oikeudenmukaisen menettelyn kannalta keskeistä. Turvapaikkamenettely on psyykkisesti raskas prosessi, joka saattaa edellyttää traumaattisten ja henkilökohtaisten asioiden kertomista. Samalla turvapaikanhakijat eivät pääsääntöisesti tunne suomalaista viranomaismenettelyä ja seikkoja, joiden perusteella heidän kertomaansa arvioidaan. Tällä hetkellä apua annetaan hallintovaiheessa vain alaikäisille tai jos siihen on erityisen painavia perusteita. Viranomaisten on kuitenkin hankala arvioida, erityisesti prosessin alkuvaiheessa, kuka on esimerkiksi mielenterveyteen liittyvistä syistä oikeutettu oikeusapuun. Esitetty muutos poistaisi myös tämän ongelman. On kuitenkin huomattava, että muutos ei takaa vielä sitä, että turvapaikanhakijat saavat tietoa ja apua avustajan hankkimiseen riittävän varhaisessa vaiheessa. Mainittujen selvitysten mukaan tämä edellyttäisi valtakunnallisesti yhtenäistä menettelyä, esimerkiksi sellaista, jossa vastaanottokeskukset ja oikeusaputoimistot varmistavat, että jokainen hakija saa apua avustajan saamiseen ja pääsee tapaamaan tätä ennen puhuttelua.
Suomen Pakolaisapu, Toiminnanjohtaja Annu Lehtinen & vaikuttamistyön päällikkö Ida Schauman
Turvapaikkamenettelyn tarkoitus on turvata, että turvapaikanhakijoiden joukosta tunnistetaan ne, joilla on tarve kansainväliseen suojeluun. Vuoden 2016 lakimuutoksilla kavennettiin turvapaikanhakijoiden mahdollisuutta saada oikeusapua turvapaikkaprosessin ratkaisevassa alkuvaiheessa, turvapaikkapuhuttelussa. Oikeusavun tarvetta turvapaikkaprosessissa voidaan pitää poikkeuksellisen suurena, koska hakija ei tunne käytäntöä ja prosessissa on kyse hyvin perustavanlaatuisista ihmisoikeuksista. Pakolaisapu on moneen kertaan esittänyt huolensa lakimuutosten vaikutuksista turvapaikkahakijoiden oikeusturvaan, turvapaikkaprosessiin sujuvuuteen sekä myös sen vaikutuksista prosessin luotettavuuteen. Siksi luonnoksessa esitetty lakimuutos ulkomaalaislain 9 § 2 momenttiin on varsin tervetullut ja positiivinen. Madaltamalla kynnystä puhutteluun osallistumiselle vahvistetaan turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa ja mahdollisuuksia saada tukea varsin vaikeassa prosessissa. Kun oikeusapua tarjotaan heti alussa, vähenee myös virheiden ja väärinymmärrysten riski, mikä oletettavasti tulee johtamaan harvempiin valituksiin ja uusintahakemuksiin. Jotta tämä toteutuisi, on kuitenkin varmistettava oikeusavun riittävää resurssointi. Esityksessä otetaan yllä mainitun lisäksi myös kantaa puhuttelun käytännön järjestelyihin. Luonnoksen mukaan Maahanmuuttovirasto määrittäisi tulevaisuudessa puhuttelun ajankohdan kohtuullisten vaihtoehtojen puitteissa, ja avustajan tulee huolehtia tarvittaessa sijaisen asettamisesta puhutteluun. Pakolaisapu pitää tärkeänä, että puhutteluajankohdat tarjotaan myös kohtuullisella varoitusajalla, sillä monesti aikatauluhaasteet eivät varsinaisesti johdu ajankohdasta vaan siitä, että ilmoitus on annettu hyvin lyhyellä varoitusajalla haastateltavalle ja hänen avustajallensa.
Viite: Lausuntopyynnön diaarinumero VN/6456/2019 LAUSUNTO Oikeusministeriö pyytää lausuntoa luonnoksesta hallituksen esityksek-si ulkomaalaislain 9 §:n 2 momentin, 190 §:n 3 momentin, 196 §:n 3 momentin ja oikeusapulain 17 a §:n kumoamisesta. Ulkomaalaislakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että turvapaikanha-kijalle turvapaikkapuhuttelussa annettavaa oikeusapua koskeva sään-nös ja päätöksien valitusaikaa koskevat säännökset kumottaisiin. Täs-tä seuraisi, että hakijalla voisi olla tarvittaessa julkisin varoin kustan-nettu avustaja myös turvapaikkapuhuttelussa. Valitusajat päätöksistä olisivat samat kuin muissakin hallinto-oikeudellisissa asioissa eli 30 päivää. Oikeusapulakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että asiakohtaista palkkiota koskeva säännös kumottaisiin, mistä seuraa, että yksityiselle avustajalle maksettaisiin tarpeellisista toimenpiteistä tuntiperusteinen korvaus. Ulkomaalaislakiin ja oikeusapulakiin tehtiin edellisellä hallituskaudella muutoksia turvapaikanhakijoiden oikeusavun ja valitusaikojen osalta. Avustajille säädettiin asiakohtaiset palkkiot ja palkkio turvapaikkapu-huttelussa läsnäolosta säädettiin maksettavaksi vain, jos siihen on eri-tyisen painavia syitä tai avustettavana on alaikäinen lapsi. Valitusajat lyhennettiin 21 ja 14 päivään. Muutokset tulivat voimaan 1.9.2016. Totean lausuntonani seuraavan. Pidän esitettyjä muutosehdotuksia perusteltuina. Pidin nyt kumottavik-si ehdotettuja muutoksia ongelmallisena jo oikeusministeriölle (Dnro 5587/5/15; 14.1.2016) hallituksen esitysluonnoksesta antamassani lausunnossa. Kiinnitin huomiota muun muassa siihen, että lyhennetty valitusaika johtanee siihen, että avustajien työ vaikeutuu ja osa vali-tuksista jää, esimerkiksi asian vaatiman valmistelun takia, kokonaan tekemättä. Pidin myös oikeusavun saamiseen liittyviä tiukennuksia turvapaikanhakijoiden oikeusturvan kannalta ongelmallisena. Myös eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian muissa lausunnoissa (esimerkiksi EOAK 979/2016) suhtauduttiin nyt kumottavaksi esitettyi-hin ulkomaalaislain ja oikeusapulain muutoksiin kriittisesti jo niitä sää-dettäessä. Esittelijäneuvos, oikeustieteen tohtori Jari Pirjola totesi la-kivaliokunnalle häneltä pyydetyssä asiantuntijalausunnossa oikeus- avun saamisesta, että ”jos esitys toteutuu ehdotetussa muodossa, suuri osa turvapaikanhakijoista jää käytännössä oikeusavun ulkopuo-lelle turvapaikkatutkinnan aikana. Pakolaisoikeuteen erikostuneet la-kimiehet eivät voisi tässä vaiheessa toimia turvapaikanhakijoiden avustajina. Pidän tätä turvapaikanhakijoiden oikeusturvan näkökulmas-ta ongelmallisena. Asiantuntevan avustajan läsnäolo jo turvapaikkatut-kinnassa edistää jo prosessin alkuvaiheessa niiden turvapaikanhakijoi-den tunnistamista, jotka ovat kansainvälisen suojelun tarpeessa. Kiin-nitän huomiota siihen, että oikeudellisen avun puute prosessin alku-vaiheessa voi lisätä muutoksenhakujen määrää”. Myös valitusaikojen lyhentämistä pidettiin edellä mainitussa Pirjolan omassa lausunnossa ongelmallisena. Lausunnossa todettiin muun muassa, että ”ehdotettu säännös merkitsee muutosta hallintolainkäy-tössä vakiintuneeseen 30 päivän valitusaikaan. Lyhennetty valitusaika hallinto-oikeuteen johtanee siihen, että avustajien työ vaikeutuu. Jos määräaikaa lyhennetään, tulisi varmistaa, että valituksen tekeminen hallinto-oikeuteen on käytännössä mahdollista uuden määräajan puit-teissa”. Totean lopuksi ja edellä mainituissa lausunnoissa mainittuihin peruste-luihin viitaten, että nyt kyseessä olevassa hallituksen esityksessä esi-tettyjen muutosten voidaan arvioida parantavan turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa, kun heillä on esimerkiksi ns. tukihenkilöiden sijasta käy-tettävissä oikeudellinen avustaja entistä useammin sekä riittävä aika valituksen tekemiseen. Oikeusasiamies	Petri Jääskeläinen Esittelijäneuvos	Jari Pirjola
Siirtolaisuusinstituutti, Jaana Palander ja Outi Lepola
Ehdotettu muutos turvapaikkapuhuttelussa avustamisen palauttamisesta aikaisemman lainsäädännön mukaiseksi on tutkimuksen valossa kannatettava. Oikeudellisen tuen saamisen mahdollisimman aikaisessa vaiheessa on arvioitu parantavan edellytyksiä saada puhuttelu hoidettua mahdollisimman tehokkaasti ja myöhempiä prosessinvaiheita hyödyttävästi. Oikean ja relevantin tiedon välittäminen ja väärinymmärrysten estäminen jo puhutteluvaiheessa vähentää tarvetta muutoksenhakuun ja/tai vähentää tarvetta lisäselvitysten pyytämiseen muutoksenhakuvaiheessa. Oleellista muutoksenhaun kannalta on myös se, että asiakas kokee saaneensa tarvittavan tuen puhuttelussa ja pystyy jälkikäteen arvioimaan paremmin avustajansa kanssa puhuttelussa mahdollisesti esiintyneitä ongelmia. Avustajan läsnäolo puhuttelussa ei aina ole välttämätöntä ja on hyvä, että asiasta päättää avustaja yhdessä asiakkaan kanssa. Oleellista on varmistaa, että asiakkaat saavat laadukasta oikeusapua hallintovaiheessa, osallistuu avustaja puhutteluun tai ei. Ulkomaalaislain muutoksen siirtymäsäännökset kaipaavat täsmennystä. Ulkomaalaislaista poistettavaksi ehdotetun oikeusavun rajoituksen suhteen (9 § 2 mom.) ei ole siirtymäsäännöstä. Hallituksen esityksen mukaan palkkioperusteita koskevassa oikeusapulain (17 a §) muutoksessa tarkoitus on, että tapauksissa, joissa oikeusapupäätös on tehty ennen lain voimaantuloa, sovelletaan aikaisemman lain mukaisia asiakohtaisia palkkioperusteita. Jos tarkoitus on soveltaa ulkomaalaislain muutosta vasta sen jälkeen tehtäviä oikeusapupäätöksiä koskevissa asioissa, tulisi tästä selkeästi mainita siirtymäsäännöksissä myös 9 § 2 mom. kohdalla. Muutoin syntyisi käsittääksemme tarve muuttaa tai tulkita oikeusapupäätöstä uuden lain mukaisesti. Siirtymäsäännöksen perusteluissa olisi hyvä huomioida myös se, että palkkiosta puhuttelussa avustamisessa päätetään nykyään varsinaisesti vasta maksatusvaiheessa. Jos asiasta ei säädetä, voi käsityksemme mukaan olla edessä tilanne, jossa puhuttelussa avustaminen kuuluu oikeusapuun, mutta palkkioperuste on oikeusapulain siirtymäsäännösten mukaan asiakohtainen. Tällöin palkkion tason kohtuullisuutta jouduttaisiin arvioimaan uudella tavalla.
Oikeuskanslerinvirasto, Majuri Tuula
Vuoden 2016 lainmuutokset valitusajan lyhentämisestä ja oikeusavun rajaamisesta turvapaikkapuhuttelussa heikensivät turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa. Turvapaikkamenettelyn kokonaisuudessa turvapaikkapuhuttelulla on keskeinen merkitys, ja siihen liittyy käytännössä korostunut oikeusturvan tarve. Asiantuntevan avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa on tärkeää paitsi turvapaikanhakijan myös mahdollisen myöhemmän hallintotuomioistuinkäsittelyn kannalta. Oikeusavun rajaaminen puhuttelussa olikin aikanaan perustuslakivaliokunnan kannan mukaan hyväksyttävissä vain, jollei avustajan läsnäolo ole erityisen painavista syistä tarpeen eikä kyse ole alaikäisestä, ilman huoltajaa maassa olevasta turvapaikanhakijasta (PeVL 24/2016 vp). Tarkempia tilastotietoja avustajan läsnäolosta puhuttelussa ei ole saatavissa, mutta esitysluonnoksessa esitettyjen arvioiden mukaan oikeusavun käyttö puhutteluvaiheessa näyttäisi lain muutoksen jälkeen vähentyneen merkittävästi. Pidän nyt ehdotettua muutosta perusteltuna.
Suomen Asianajajaliitto, Hanna Räihä-Mäntyharju, Suomen Asianajajaliiton varapuheenjohtaja, asianajaja
Turvapaikanhakijan mahdollisuus käyttää myös oikeusavusta kustannettavaa avustajaa puhuttelussa tulee turvata vähintään ehdotuksessa esitetyin tavoin. Tällä hetkellä oikeusavustaja ei ole puhuttelussa yleensä mukana sen vuoksi, ettei avustaja saa erillistä korvausta puhutteluavustamisesta eikä voi etukäteen varmistua edes suuremman asiakohtaisen palkkion määräämisestä. Puhuttelujen kesto on usein 8-16 tuntia tai sitäkin enemmän. Maahanmuuttovirasto on ryhtynyt käytännössä tekemään hakijoille myös uusintapuhuttelun hakijan tekemän kirjallisen lisäselvityksen perusteella jopa vuoden kuluttua ensimmäisen puhuttelun päättymisestä. Puhutteluja on jatkettu usean päivän ajan ja niiden välillä on saattanut olla useita kuukausia, vuosikin. Puhuttelijan ja tulkin vaihtuminen on ollut tyypillistä eri puhutteluiden välillä. On välttämätöntä taata se, että hakijalla on avustaja, joka tuntee tapauksen kokonaisuudessaan ja on perehtynyt puhuttelussa selvitettäviin teemoihin hakijan kanssa etukäteen. Hakijat tarvitsevat neuvontaa ennen puhuttelua, sen aikana ja sen jälkeen. Nykylain mukaan vain yksintulleella alaikäisellä on oikeus avustajan käyttöön puhuttelussaan. Vanhempansa kanssa Suomeen saapunut lapsi sen sijaan joutuu puhutelluksi ilman avustajaa, koska palkkiota ei makseta. Avustaja ei voi avustaa esimerkiksi kristinuskoon kääntynyttä 12-vuotiasta, kun palkkiota matkakuluista tai koko päivän kestävästä puhuttelusta ei makseta. Turvapaikanhakijoiden oikeusturvan toteuttamista varten on välttämätöntä huomioida, että oikeusturva voidaan toteuttaa parhaiten siten, että pakolaisjuridisen erityisosaamisen säilyminen taataan Suomessa jatkossakin ja erityisosaajien mahdollisuus tehdä työtään alalla. Turvapaikanhakijalla tulisi olla mahdollisuus valita avustajakseen asiantuntija myös hallintovaiheessa. Tämä edellyttää oikeusavun saatavuuden mahdollistamista myös yksityiselle avustajalle laajemmassa mittakaavassa, kuin se tällä hetkellä sallitaan. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi ehdotetut muutokset eivät yksinään täysin riitä. Esityksessä tuodaan esiin, että ennen vuoden 2016 muutoksia vuonna 2015 turvapaikanhakijoiden avustajista noin 98 % oli yksityisiä avustajia. Tämä oli seurausta siitä, että tuolloin voimassa olleen ulkomaalaislain 9 §:n 2 momentin mukaan hallintoasiaa käsiteltäessä ulkomaalaiselle määrättynä avustajana voi kuitenkin toimia myös muu lakimieskoulutuksen saanut henkilö kuin julkinen oikeusavustaja. Vuoden 2016 muutoksilla tämä säännös kumottiin ja yksityisten avustajien mahdollisuus toimia oikeusavusta kustannettavana avustajana hallintovaiheessa poistettiin kokonaan. Esityksessä ei tältä osin ehdoteta palattavaksi tilanteeseen, joka vallitsi ennen vuoden 2016 muutosten voimaantuloa. Tämä on esityksen selkein puute. Suomen asianajajaliitto esittää, että turvapaikanhakijan mahdollisuus valita oikeusavusta kustannettava yksityinen avustaja (asianajaja tai luvan saaneista oikeudenkäyntiavustajista annetussa laissa (715/2011) tarkoitettu luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja) turvattaisiin jo hallintovaiheessa. Esityksessä tuodaan selkeästi esiin, etteivät julkiset oikeusavustajat kykene nykyisillä resursseilla osallistumaan turvapaikkapuhutteluihin. (s. 12) Turvapaikanhakijalle annettava lähtökohtainen mahdollisuus valita yksityinen avustaja jo alkuvaiheessa poistaisi tämän resursseista johtuvan puutteen. Tämä edesauttaisi ehdotusta paremmin sen hallitusohjelmaan kirjatun tavoitteen toteuttamista, että turvapaikanhakijalla on mahdollisuus käyttää avustajaa turvapaikkapuhuttelussa. Tällöin tulojensa perusteella oikeusavun edellytykset täyttävät turvapaikanhakijat olisivat samassa asemassa kuin ne hakijat, jotka kykenevät itse maksamaan avustajan palkkion. Turvapaikanhakijat olisivat yhdenvertaisessa asemassa taloudellisesta asemastaan riippumatta. Esityksessä luovutaan yksityisille avustajille maksettavista asiakohtaisista palkkioista, joka on erittäin kannatettava ehdotus. Asiakohtaisista palkkioista luopumisella ei taas ole vaikutuksia oikeusaputoimistoihin, koska julkiset oikeusavustajat toimivat budjettivaroin. Asiakohtaisista palkkioista luopumisesta seuraavat myönteiset vaikutukset voivat kuitenkin vesittyä hallintovaiheen osalta, mikäli yksityiset avustajat toimisivat kuitenkin edelleen avustajina pääasiassa vasta valitusvaiheessa. Muutos, jonka mukaan yksityiselle avustajalle maksetaan palkkio tuntiperusteisesti, jää kosmeettiseksi, mikäli yksityinen avustaja ei kuitenkaan pääsääntöisesti toimisi avustajana hallintovaiheessa. Mikäli turvapaikanhakija ei voi vapaasti valita yksityistä avustajaa, avustajan käyttö puhuttelussa jää riippuvaiseksi oikeusaputoimistojen resursseista. Kun oikeusaputoimistoilla ei ole riittäviä resursseja avustaa turvapaikanhakijoita turvapaikkapuhuttelussa, hakija jäisi edelleen ilman avustajaa. Ehdotettua laajempi mahdollisuus yksityisten avustajien käyttöön poistaa tarpeen lisätä oikeusaputoimistojen resursseja kansainvälistä suojelua koskevien asioiden hoitamiseen ja mahdollistaa oikeusaputoimistojen keskittymisen niiden muuhun tehtäväkenttään.
Sisäministeriö, maahanmuutto-osasto
Ulkomaalaislain 9 §:n 2 momentissa säädetään, että oikeusapuun ei kuulu avustajan läsnäolo 97 a §:ssä tarkoitetussa turvapaikkapuhuttelussa, ellei avustajan läsnäolo ole erityisen painavista syistä tarpeen. Jos hakija on ilman huoltajaa maassa oleva alle 18-vuotias, oikeusapuun kuitenkin kuuluu avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa. Esityksessä ehdotetaan, että tämä säännös kumotaan. Avustaja voisi siis ilman rajoituksia osallistua päämiehensä turvapaikkapuhutteluun ja saada siitä oikeusapulain mukaisen palkkion. Kuten esityksen perusteluissa todetaan, oikeudellisen avustajan läsnäolo puhuttelussa parantaa usein hakemusten kannalta olennaisten seikkojen esiin tuomista ja edesauttaa näin ratkaisun tekemistä. Prosessin sujuvuuden ja tehokkuuden kannalta ehdotus on kannatettava. Sisäministeriö pitää kuitenkin tärkeänä, että muutosten myötä myös avustajien laatuun ja laadunvalvontaan kiinnitetään enemmän huomiota. Asian selvittämisen ja prosessin sujuvuuden kannalta on tärkeää, että hakijaa avustaa juurikin turvapaikka-asioihin perehtynyt oikeudellinen avustaja, joka osaa auttaa hakijaa tuomaan esiin kaikki turvapaikkahakemuksen kannalta oleelliset seikat. Ulkomaalaislakiin turvapaikkahakemukselle säädetyn kuuden kuukauden käsittelyaikavelvoitteen takia sisäministeriö pitää myös hyvin tärkeänä, että nyt ehdotettu ei käytännössä hankaloita puhuttelujen varaamista, kun myös avustajien aikataulut tulee ottaa huomioon. Perusteluihin kirjattu Maahanmuuttoviraston prosessinjohto myös puhuttelun varaamisvaiheessa on tästä syystä hyvin tärkeä kirjaus ja sitä voisi vielä korostaa.
Oikeudellisen avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa on asian selvittämisen kannalta tärkeää ja todennäköisesti edesauttaa myös sitä, että kaikki turvapaikkaperusteet esitetään riittävän kattavasti ja mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Avustajan käyttämisen rajoittaminen turvapaikkapuhuttelusta on lisännyt hallintomenettelyyn kohdistuneita menettelyvirheväitteitä hallinto-oikeudessa. Avustajan läsnäolo puhuttelussa todennäköisesti vaikuttaa siihen, ettei menettelyvirheväitteitä enää esitetä yhtä usein. Mahdollisesti myös kokonaan uusien turvapaikkaperusteiden esittäminen vasta valitusvaiheessa voi olla jatkossa vähäisempää.
Maahanmuuttovirasto, tulosalueen johtaja, oikeuspalvelu, Purontie Jaakko
Maahanmuuttovirasto pitää ehdotettua muutosta tavoitteiltaan kannatettavana. Ammattitaitoisen oikeusavustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa edistää hakijan oikeusturvan toteutumista ja asian selvittämistä erityisesti silloin, kun hakijan tilanteeseen liittyy haavoittuvuutta. Ammattitaitoinen avustaja pystyy tukemaan turvapaikanhakijaa myös puhutteluun valmistautumisessa ja siten edesauttamaan sitä, että hakemusperusteet tulevat mahdollisimman kattavasti esitetyiksi ja selvitetyiksi jo puhuttelussa, jolloin tarve lisäselvityksen hankkimiseen voi vähentyä. Esitysluonnoksessa todetulla tavalla muutoksen odotettuihin myönteisiin vaikutuksiin kuuluu myös se, että turvapaikanhakijoilla olisi nykyistä suuremmissa määrin puhutteluissa käytössään erilaisten tukihenkilöiden ja muiden ei-oikeudellisten avustajien sijaan oikeusavustaja. Vuoden 2016 oikeusapua koskevien lainmuutosten jälkeen turvapaikkapuhutteluissa yleistyi tällaisten muiden kuin oikeudellisten avustajien käyttö. Käytännön kokemusten perusteella näillä ns. maallikkoavustajilla on usein ollut puutteellinen käsitys turvapaikkamenettelyn etenemisestä, puhuttelun tarkoituksesta, kulusta ja omasta roolistaan siinä. Samalla heidän toimintansa on saattanut heikentää hakijan luottamusta viranomaisiin ja oikeusavustajiin. Tämä on voinut vaikeuttaa asian selvittämistä ja samalla heikentää turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa. Viranomaisella on turvapaikka-asiassa ulkomaalaislakiin ja hallintolakiin perustuva selvittämisvelvollisuus. Turvapaikkapuhuttelussa hakijaa ohjataan kertomaan kaikista niistä syistä, joiden vuoksi hän hakee kansainvälistä suojelua, ja viranomainen esittää tarvittavat tarkentavat kysymykset. Näin ollen avustajan läsnäololla ei kaikissa tapauksissa ole merkittävää vaikutusta asian selvittämiseen, koska monet hakijat kykenevät kertomaan tällaisista henkilöään koskevista asioista myös ilman oikeudellisen avustajan läsnäoloa. Yksittäisessä tapauksessa on kuitenkin usein mahdotonta arvioida, miten suuri hyöty avustajan läsnäolosta puhuttelussa olisi saatavissa, ja Maahanmuuttovirasto katsookin, että esitetty lakimuutos vähentäisi tilanteita, joissa esimerkiksi tulevaan korvaukseen liittyvän epävarmuuden vuoksi avustaja jättää osallistumasta puhutteluun siitä huolimatta, että hänen läsnäolonsa olisi edesauttanut asian selvittämistä. Maahanmuuttovirasto pitää hyvänä myös sitä, että esitysluonnoksessa on huomioitu muutoksen vaikutus puhuttelujen varaamiseen ja siten käsittelyaikoihin. Ennen vuoden 2016 muutoksia puhutteluajankohtien yhteensovittaminen avustajien kalentereihin aiheutti puhuttelujen siirtymisiä jopa usealla kuukaudella eteenpäin, mikä nykytilanteessa johtaisi huomattavan usein lakisääteisen käsittelyaikavelvoitteen ylittymiseen. Käsittelyaikojen pidentyminen tästä syystä aiheuttaisi myös huomattavia lisäkustannuksia vastaanottopalveluissa. Maahanmuuttovirasto pitää näin ollen tärkeänä esitysluonnoksessa olevaa kirjausta siitä, että virasto määrittää puhuttelun ajankohdan kohtuullisten vaihtoehtojen puitteissa, ja että avustajan tulee huolehtia tarvittaessa sijaisen asettamisesta puhutteluun. Jotta muutoksella saavutetaan haluttu vaikutus, Maahanmuuttovirasto pitää tärkeänä, että varmistetaan oikeusavun resurssien riittävyys myös tilanteessa, jossa hakijamäärä kasvaa nykyisestä.
Itä-Suomen hallinto-oikeus, Päivi Toivanen, hallinto-oikeustuomari ja Hilla Viljamaa, hallinto-oikeustuomari, 5. osasto
Muutoksen tavoite on sinänsä kannatettava. Käytännössä kuitenkin keskeisin rooli turvapaikkapuhuttelun onnistumisessa on Maahanmuuttoviraston puhuttelijalla. Puhuttelussa on kyse on pitkälti olennaisten tosiseikkojen selvittämisestä, jolloin oikeudellisen avustajan rooli jää vähäiseksi. Hallinto-oikeuden arvion mukaan muutoksen vaikutus ei olisi hallinto-oikeuden näkökulmasta merkittävä – avustajan läsnäolo puhuttelussa ei tulisi kohentamaan puhuttelujen laatua niin olennaisesti, että se merkittävästi vähentäisi asian selvittämistarvetta hallinto-oikeudessa.
Remissinstanser: 17
Vuonna 2016 tehdyt muutokset koskien ulkomaalaisasioiden valitusaikoja rikkovat yhdenvertaisuusperiaatetta ja heikentävät turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa ja ihmisoikeuksia. Riittävä valitusaika tulee perustuslain mukaan taata. Varsinkin KHO:a koskeva kahden viikon valitusaika ei ole missään määrin riittävä, ottaen huomioon asioiden monimutkaisuus, turvapaikanhakijoiden mahdollinen ymmärtämättömyys koskien suomalaista valitusprosessisa ja sen määräaikoja sekä kansainvälistä suojelua koskevien asioiden valitusajan ylittämiseen liittyvät riskit. Demla näkee tärkeänä kumota ulkomaalaislain 190 § 3 mom ja 196 § 3 momenttiin vuonna 2016 tehdyt muutokset.
Suomen Punainen Risti kannattaa muutosta. Voimassaolevan lainsäädännön mukainen valitusaikojen rajoittaminen turvapaikka-asioissa on varsin poikkeuksellista ja yhdenvertaisuuden kannalta erittäin ongelmallista. Asialla on suuri periaatteellinen merkitys. Rajoitus on heikentänyt turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa, ja lyhyet valitusajat aiheuttavat ongelmia erityisesti tilanteissa, joissa hakijalle on tullut uusi avustaja, joka joutuu perehtymään uuteen asiaan. Valitusajat ovat myös varsin pieni osa valitusprosessin kokonaiskestosta, eikä lyhennetyllä valitusajalla voida katsoa olevan sellaista käytännön vaikutusta turvapaikkamenettelyn kokonaiskestoon, että yhdenvertaisuuden periaatteesta tulisi sen vuoksi poiketa.
Poikkeama yleisestä valitusajasta nimenomaan kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa, joissa on korostetun oikeusturvan tarve, on merkittävästi ja täysin perusteettomasti heikentänyt turvapaikanhakijoiden oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Kun vuosina 2015–2016 jopa valtaosalla turvapaikanhakijoista ei ole ollut avustajaa alkuvaiheessa, heidän on ollut vaikea löytää avustajaa muita asiaryhmiä lyhyemmän valitusajan puitteissa. Tämä on näkynyt konkreettisesti myös lukuisina korkeimpaan hallinto-oikeuteen tehtyinä hakemuksina menetetyn määräajan palauttamiseksi. Yleisen 30 päivän valitusajan palauttaminen vahvistaa lakiesityksen ta-voitteen mukaisesti turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa.
Valitusaikojen palauttaminen samalle tasolle muiden hallintoasioiden kanssa on olennainen turvapaikanhakijoiden oikeusturvan vahvistamisen edellytys. Useissa selvityksissä ja kannanotoissa on todettu, etteivät lyhennetyt valitusajat ole saavuttaneet tarkoitustaan eli turvapaikkaprosessin tehostamista ja nopeuttamista. Liian lyhyet valitusajat ovat päinvastoin hankaloittaneet tuomioistuinten työtä ja lisänneet niiden työmäärää, kun valituksia on jouduttu valmistelemaan kiireessä ja täydentämään jälkikäteen. Lyhyet valitusajat ovat olleet hankalia myös ja erityisesti hakijoiden ja avustajien näkökulmasta, kun valitusvaiheessa avustaja on usein vaihtunut ja uuden avustajan löytäminen lyhennettyjen valitusaikojen puitteissa sekä tämän perehtyminen hakijan tapaukseen, ei ole ollut yksinkertaista. Lyhennetyt valitusajat ovat ylipäänsä olleet täysin kestämätön ratkaisu turvapaikkaprosessin tehostamiseksi, sillä kyse on ollut koko prosessin kannalta yhdestä tai muutamasta viikosta, mikä on kuitenkin hakijan kannalta ollut valitusvaiheessa ratkaisevaa, jotta valituksen ylipäänsä kykenee jättämään tuomioistuimelle. Turvapaikka-asioiden erityinen luonne ihmisoikeusloukkauksien riskin kannalta päinvastoin osoittaa tarvetta muita hallintoasioita suuremmalle oikeusturvan tarpeelle ja siten voimakkaammille oikeusturvan takeille. Amnesty toivottaakin erittäin tervetulleeksi valitusaikojen pidentämisen. Esityksestä on kuitenkin jäänyt puuttumaan valituslupaperusteen saattaminen samalle tasolle muiden asiaryhmien kanssa. Valituslupakynnystä korkeimpaan hallinto-oikeuteen nostettiin vuonna 2016, mikä aiheutti sen, että turvapaikka-asioissa valittaminen korkeimmalle oikeusasteelle on vaikeampaa kuin missään muussa hallintoasiassa. Tällä hetkellä valitusluvan myöntämiseen tarvitaan ”erityisen painava syy”, kun muissa valituslupa-asioissa riittää ”painava syy”. Turvapaikanhakijoiden korostuneen oikeusturvan tarpeen vuoksi on olennaista madaltaa valituslupakynnystä entiselle tasolle ja poistaa ulkomaalaislain 196 §:n 4 momentista sana ”erityisen”. Turvapaikkapäätöksen ottamiselle käsittelyyn korkeimmassa oikeusasteessa ei saa olla liian korkealle nousevaa kynnystä, jotta voidaan varmistua siitä, että ihmisoikeusloukkauksen riski ei toteudu. Valituslupakynnyksen liiallisen korkeuden osoittaa myös edellä mainittu Suomen saama ratkaisu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelta. Kyseisessä tapauksessa turvapaikanhakijalle ei ollut myönnetty valituslupaa.
Ehdotettu muutos on kannatettava hallituksen esityksessä mainituilla perusteilla. Aiempi muutos, jolla valitusaikoja kiristettiin, asetti heikoimmassa asemassa olevat täysin perusteetta vieläkin heikompaan asemaan täysin kansainvälisen suojelun periaatteiden vastaisesti. Samalla aiempi muutos vaikeutti niin oikeudellisten avustajien kuin hallintotuomioistuintenkin työskentelyä hankaloittaen oikeudellisen avustajan työn jaksotusta sekä johtaen hallintotuomioistuinkäsittelyn sirpaloitumiseen ja venymiseen lisäaikapyyntöjen sekä lisäselvitysten toimittamisen myötä. Valitettavasti aiempi muutos on myös osaltaan saattanut edesauttaa epäeettisesti toimineiden oikeudellisten avustajien työn laadun heikentymistä entisestään.
Ehdotetut muutokset ovat kannatettava. Valitusaikojen lyhentäminen ei ole lyhentänyt asioiden käsittelyaikoja. Sen sijaan tavanomaista lyhyempi valitusaika on todennäköisesti vaikuttanut heikentävästi valitusten laatuun ja lisännyt tarvetta toimittaa hallinto-oikeudelle lisäselvityksiä myöhemmin. Valitusajan yhtenäistämisen voidaan arvioida selkeyttävän tilannetta ja ylläpitävän yhdenmukaisia käytäntöjä eri jutturyhmien välillä.
Voimassaolevat valitusmääräajat eivät ole lyhentäneet asian kokonaiskäsittelyaikaa, eikä valittajan oikeusturva ole sitä kautta tehostunut. Valitusaikojen muuttaminen yleiseksi 30 päivän määräajaksi sujuvoittaa, joustavoittaa ja helpottaa käytännön työtä. Valituskirjelmien laatu paranee, koska asiaa on aikaa enemmän valmistella. Jälkikäteisten täydennysten määrä tulee todennäköisesti määräajan pidentymisen johdosta vähenemään.
Lyhennetty valitusaika ei ole tuonut lisähyötyjä turvapaikkaprosessissa, vaan se on päinvastoin vaikeuttanut valitusten tekemistä ja samalla heikentänyt turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa. Ei ole hyvän hallinnon eikä yhdenvertaisuusperiaatteen mukaista, että valitusajat ovat yhdessä asiaryhmässä lyhyempiä kuin muissa. Lakimiesliitto kannattaa ehdotusta, että nämä poikkeavat valitusajat kumotaan.
Ehdotetun muutos palauttaisi valitusajat turvapaikkapäätöksistä saman pituisiksi kuin muissakin hallinto-oikeudellisissa asioissa eli 30 päivää. Aiheesta tehtyjen selvitysten mukaan valitusaikojen lyhentäminen ei ole lyhentänyt valitusprosessia kokonaisuudessaan. Sen sijaan se on vaikeuttanut valitusten tekemistä turvapaikkapäätöksistä ja heikentänyt turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa. Muutos on myönteinen ja yhdenvertaisuutta vahvistava, kun turvapaikka-asioita kohdellaan jälleen kuten muitakin hallintoasioita.
Vuoden 2016 lakimuutoksilla lyhennettiin valitusaikoja turvapaikkaa koskevissa päätöksissä 30 päivästä 21 päivään hallinto-oikeuteen ja 14 päivään korkeimpaan hallinto-oikeuteen valitettaessa. Muutoksella tavoiteltiin tehokkaampaa ja nopeampaa valitusasioiden käsittelyä. Yhdistettynä oikeusavun rajoituksiin turvapaikkaprosessin alkuvaiheessa muutos on kuitenkin pikemminkin hankaloittanut prosessia. Pakolaisavun saaman palautteen perusteella yksikään asianosaisista ryhmistä - turvapaikanhakijat, hallinto-oikeuden edustajat, avustajat - ei näe lyhennettyjen valitusaikojen tuottavan mitään hyötyä turvapaikkaprosessissa. Valitusvaihe on joka tapauksessa niin pitkä, että viikon ajansäästö ei olennaisesti vaikuta tehokkuuteen. Oikeusapumuutosten takia monet avustajat tutustuvat tapaukseen vasta valitusvaiheessa ja joutuvat silloin tekemään kaiken sen pohjatyön, mitä aiemmin on tehty jo prosessin alkuvaiheessa. Lyhyt valmisteluaika vaikuttaa valitusten laatuun ja siten myös valitusprosessin tehokkuuteen. Vuoden 2016 lakimuutoksella on monen asiantuntijan mielestä ollut lähes päinvastaiset vaikutukset, kuin mitä sillä tavoiteltiin - lyhyempien valitusaikojen on arvioitu aiheuttaneen pikemminkin lisätyötä kaikille osapuolille. Tämän lisäksi muutos on varsin ongelmallinen yhdenvertaisuusnäkökulmasta. Siksi Pakolaisapu pitää luonnoksen muutosehdotuksia ulkomaalaislain 190 § 3 momenttiin ja 196 § 3 momenttiin varsin myönteisinä, ja esitykset vastaavat myös hyvin tavoitteeseen turvapaikanhakijoiden oikeusturvan vahvistamisesta. Muutoksien voidaan olettaa johtavan laadukkaampiin ja tarkempiin valituksiin ja, luonnoksen muiden esitysten toteutuessa, myös pienempään rasitukseen hallinto-oikeuksille, sillä valitusten määrä todennäköisesti vähenee, kun alkuvaiheen oikeusapuun panostetaan jälleen.
Ehdotus valitusaikojen palauttamiseksi aikaisemman lainsäädännön mukaiseksi ja samanlaiseksi kuin muissa asiaryhmissä on kannatettava. Siirtolaisuusinstituutissa nähdään myös kannatettavaksi päätelmä, että yhdenmukaiset valitusajat ja kansainvälistä suojelua hakevan oikeusturvanäkökohdat ovat painavimpia argumentteja kuin aiemmin esitetyt argumentit valitusajan lyhentämiselle. Varsinkin kun tavoiteltuja vaikutuksia ei ole voitu kaikilta osin osoittaa tai ne on osoitettu merkityksettömiksi. Aiemman muutoksen perusteena oli valitusasioiden käsittelyn tehostaminen ja nopeuttaminen. Tutkimushuomiot ja hallituksen esityksessä esille tuodut käsittelyajat kuitenkin viittaavat siihen, että valitusaikojen lyhentämisellä ei ole merkittävää vaikutusta asian koko käsittelyaikaan. Lyhyellä valitusajalla on kuitenkin tutkimushaastatteluissa arvioitu olleen vaikutusta valitusten laatuun ja lisäselvityspyyntöjen määrään, mikä on heikentänyt asiakkaiden oikeusturvaa ja luultavasti tehnyt valitusajan lyhentämisessä säästyneen käsittelyajan merkityksettömäksi. Hallituksen esityksessä arvioidaan, että lisäselvitykset eivät olisi vaikuttaneet tuomioistuinten käsittelyaikoihin. Asian arviointi annetun tilaston perusteella on kuitenkin hankalaa, koska käsittelyaikoihin vaikuttavat muutkin asiat kuten esimerkiksi käsittelijöiden määrä, jota on lisätty. Hallituksen esityksessä ei ole tuotu esille, millaisia säästöjä esimerkiksi vastaanottotoimintaan valitusaikojen lyhentämisellä on todellisuudessa ollut, mikä oli aikaisemman lainmuutoksen perusteena.
Lyhennetyt määräajat voivat käytännössä vaikeuttaa tehokkaan muutoksenhakuoikeuden toteutumista, jos valitusaika ei mahdollista riittävää aikaa valituksen valmistelulle. Perustuslakivaliokunta on tulkintakäytännössään korostanut riittävän muutoksenhakuajan merkitystä oikeusturvan toteutumiselle (PeVL 24/2016 vp, PeVL 34/2016 vp, PeVL 8/2018 vp). Perustuslakivaliokunta piti vuoden 2016 ulkomaalaislakiehdotuksessa esitettyä määräajan lyhentämistä 21 päivään merkittävänä, vaikka katsoikin ehdotettujen määräaikojen mahtuvan sinänsä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön puitteisiin ja arvioi esityksen näiltä osin täyttävän perustuslain 21 §:n vaatimukset (PeVL 24/2016 vp). Pidän nyt ehdotettua poikkeavista valitusajoista luopumista kannatettavana. Esitysluonnoksen perusteluissa on myös selvitetty, ettei valitusaikojen lyhentämisen ole arvioitu käytännössä tehostaneen tai nopeuttaneen prosessia kokonaisuutena aikaisempaan verrattuna. Lyhyempien valitusaikojen on arvioitu hankaloittaneen prosessia ja aiheuttaneen lisätyötä hallinto-oikeuksille valitusten täydentämistarpeiden vuoksi. On kuitenkin tärkeää, että valitusaikojen tarkastelun ohella jatkossakin kiinnitetään huomiota myös mahdollisimman joutuisaan prosessiin kokonaisuutena ja erityisesti joutuisaan sekä oikeusturvan ja muut hyvän hallinnon vaatimukset täyttävään ensimmäisen vaiheen käsittelyyn ja sen edellytyksiin.
Suomen asianajajaliitto pitää tärkeänä valitusaikojen palauttamista samanpituisiksi kuin ne ovat muissakin hallinto-oikeudellisissa asioissa. On näytetty, ettei valitusaikojen lyhentämisellä ole ollut merkitystä käsittelyaikojen pituuteen. Mitään myönteisiä seurauksia ei ole näytetty valitusaikojen lyhentämisellä olleen muutoinkaan millekään taholle – ei viranomaiselle eikä toki valittajille itselleen. Kohtuuttoman lyhyt valitusaika on sen sijaan johtanut lukuisiin oikeudenmenetyksiin ja vaikeuttanut asian selvittämistä tai tehnyt sen jopa mahdottomaksi hallinto-oikeudessakin. Kirjelmät ovat saattaneet olla puutteellisia, tai valituksia jätetty tekemättä kokonaan, kun lainopillista avustajaa ei ole saatu lyhyessä määräajassa. Erityisesti valituksia on jäänyt tekemättä korkeimmalle hallinto-oikeudelle määräajan lyhyyden vuoksi. Tämä on johtanut monissa tilanteissa siihenkin, että valittaja on joutunut jättämään uuden turvapaikkahakemuksen, mikä on tarpeettomasti lisännyt turvapaikkatutkinnan kustannuksia majoituskulujen sekä prosessin uuden aloittamisen aiheuttamien muiden kulujen myötä.
Ulkomaalaislain 190 §:n 3 momentissa säädetään, että poiketen siitä, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään, valitus on tehtävä 21 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista, jos kyse on turvapaikkamenettelyssä tehdystä Maahanmuuttoviraston päätöksestä kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa. Ulkomaalaislain 196 §:n 3 momentissa säädetään, että valitus ja valituslupahakemus tulee 190 §:n 3 momentissa tarkoitetussa asiassa tehdä 14 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Esityksessä ehdotetaan, että nämä säännökset kumotaan. Kansainvälistä suojelua koskevasta päätöksestä valitettaessa valitusaika olisi näin ollen yleinen 30 päivän määräaika. Esityksen perusteluissa on todettu, että lyhyemmällä, 21 päivän valitusajalla ei selvitysten ja saatavilla olevien tietojen perusteella ole ollut kokonaisprosessia lyhentävää vaikutusta. Valitusajan pidentämisellä takaisin 30 päivään, voidaan kuitenkin arvioida olevan vaikutusta siihen, että valitukset olisivat laadukkaampia ja perusteellisempia ja tuomioistuin pystyisi käsittelemään niitä tehokkaammin. Tällä voidaan arvioida olevan myönteisiä vaikutuksia näin ollen myös prosessin kokonaiskestoon ja sisäministeriö pitääkin ehdotusta kannatettavana, koska sen voidaan katsoa edistävän sekä kokonaisprosessin sujuvuutta että hakijan oikeusturvaa. Sisäministeriö pitää kokonaisprosessin keston ja tehokkuuden kannalta kuitenkin tärkeänä, että tuomioistuinten henkilövoimavaroihin kiinnitetään jatkossakin huomiota.
Kansainvälistä suojelua koskevien asioiden muista ulkomaalaisasioista poikkeavat valitusajat ovat aiheuttaneet jonkin verran sekaannusta ja todennäköisesti juuri lyhyemmästä valitusajasta aiheutunut kiire heikentänyt valitusten laatua. Valitusajan palauttaminen 30 päivään selkeyttää tilannetta.
Maahanmuuttovirasto pitää ehdotettua muutosta myös tältä osin kannatettavana. Virasto katsoo, että lyhyempien valitusaikojen prosessia nopeuttava vaikutus on ollut kokonaiskäsittelyaikojen kannalta hyvin vähäinen. Kuten esitysluonnoksessa on todettu, lyhyemmät valitusajat ovat joissakin tapauksissa saattaneet johtaa siihen, että valituksia ei ole tehty ajoissa tai ne on tehty puutteellisina. Korkeimpaan hallinto-oikeuteen tehtävän valituslupahakemuksen lyhyt määräaika on aiheuttanut haasteita myös Maahanmuuttoviraston omassa toiminnassa silloin, kun virasto on hakenut valituslupaa hallinto-oikeuksien päätöksistä. Myös yhdenvertaisuusnäkökohdat puoltavat valitusaikojen palauttamista hallintolain mukaisiksi. Maahanmuuttovirasto kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että muutoksella voi jäljempänä esitettävällä tavalla olla vaikutuksia vastaanoton kustannuksiin.
Lyhyemmällä valitusajalla ei ole ollut merkitystä asian kokonaiskäsittelyajan kannalta, eikä lyhyempi valitusaika ole siten tehostanut valittajan oikeusturvaa. Sen sijaan muista asiaryhmistä poikkeava valitusaika on johtanut erehdyksistä ja huolimattomuudesta aiheutuneisiin oikeudenmenetyksiin sekä ylimääräiseen selvittämistarpeeseen. Hallinto-oikeus kannattaa muihin asiaryhmiin nähden yhdenmukaisia valitusaikoja.
Ehdotettu muutos avustajan korvauksesta nähdään erittäin tarpeellisena. Asianmukainen korvaus on tärkeää turvapaikanhakijan oikeusturvan kannalta. Asianmukainen palkkio avustajan tehtävien hoitamisesta tulisi olla itsestäänselvyys. Asiakohtaista palkkiota koskeva vuoden 2016 lakimuutoksen kumoaminen nähdään siis olennaisena muutoksena oikeusapulain 17 a §:a koskien
Suomen Punainen Risti kannattaa muutosta. Oikeusapujärjestelmän on turvattava oikeudellisille avustajille mahdollisuus hoitaa tehtävänsä hyvin ja laadukkaasti. Nykyinen asiakohtainen palkkiojärjestelmä on avustajille taloudellisesti järkevä vain selvissä asioissa, ja erittäin ongelmallinen paljon työtä vaativissa vaikeissa tapauksissa. Kuitenkin juuri vaikeat tapaukset ovat niitä, joissa oikeudellinen apu on eniten tarpeen. Järjestelmä luo siten epätoivottavan kannustimen panostaa asioiden määrään laadun sijaan, vaikka pyrkimyksenä tulee nimenomaan olla oikeudellisen avun laadun varmistaminen. Aikaperusteinen palkkiojärjestelmä ottaa huomioon asian edellyttämän työmäärän ja mahdollistaa myös enemmän työtä vaativien asioiden hoitamisen huolellisesti. Muutoksella turvapaikka-asiat palautetaan muiden oikeusapuasioiden kanssa samalle tasolle. Suomessa on järjestö- ja yksityiselle sektorille kehittynyt merkittävää asiantuntemusta turvapaikka-asioissa. On erittäin tärkeää, että tämä asiantuntemus voidaan säilyttää ja sitä edelleen kehittää. Asiantuntijuuden säilyminen mahdollistaa muun muassa ylikansallisten kantelu- ja valitusmekanismien käyttämisen tarvittaessa. Tämä on osoittautunut tarpeelliseksi tapauksissa, joissa Suomelle on viime aikoina annettu langettavia päätöksiä. Nykyisenkaltainen asiakohtainen palkkiojärjestelmä vaarantaisi tällaisen asiantuntemuksen säilymisen jatkossa ja nyt esitetty muutos on siten erittäin kannatettava.
Kuten Pakolaisneuvonta vuonna 2016 tehdyn lakimuutoksen lausuntovaiheessa toi esiin, asiakohtaisen kiinteän enimmäistaksan käyttöön ottaminen poikkeuksellisesti vain kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa johti siihen, että suuri osa asiantuntevista yksityisistä avustajista luopui kokonaan tai muutamaa tietoista pro bono -asenteella hoidettua tapausta lukuun ottamatta turvapaikka-asioiden hoitamisesta. Määritellyt asiakohtaiset palkkiot eivät yksittäisiä, kaikkein helpoimpia ja selkeimpiä tapauksia lukuun ottamatta kata toimeksiantojen hoitamista hyvän asianajotavan mukaisesti. Erityisen ongelmallisia ovat olleet esimerkiksi uusintahakemuksia koskevat puolitetut palkkiot sekä hallinto-oikeuksien suullisista käsittelyistä maksetut palkkiot, samalla kun sekä uusintahakemukset että kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa pidetyt suulliset käsittelyt ovat yleistyneet tänä aikana huomattavasti. Pakolaisneuvonta, jonka sääntöjen mukaisena tarkoituksena on turvapaikanhakijoiden oikeuksien turvaaminen, on avustamista jatkanut, vaikka se on tarkoittanut toiminnan jatkuvaa tappiollisuutta toiminnan merkittävästä supistamisesta huolimatta. Toimeksiantojen hoitamisen vaatimaan työaikaan perustuvan oikeusapupalkkion palauttaminen vahvistaa lakiesityksen tavoitteen mukaisesti turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa.
Yksityisten oikeudellisten avustajien tilanne on jo pitkään ollut erittäin vaikea. Palkkioperusteiden muutos tuntiperusteisesta kiinteiksi palkkioiksi on aiheuttanut sen, että hyvin työtään tekevät ja pakolaisoikeuteen perehtyneet yksityiset avustajat eivät ole saaneet työstään riittävää korvausta. Nyt ehdotettu muutos tuntiperusteisiin palkkioihin siirtymisestä onkin olennaista saada voimaan niin pian kuin mahdollista, jotta ensiarvoisen tärkeää työtä tekevät yksityiset toimijat, joilla on kansainvälistä suojelua koskevaa erityisosaamista, eivät joudu lopettamaan toimintaansa.
Ehdotettu muutos, jolla oikeusapulain 17 a § kumotaan, on kannatettava. Asiakohtaiset palkkiot ovat osaltaan saattaneet edesauttaa epäeettisesti toimineiden oikeudellisten avustajien työn laadun heikentymistä entisestään sekä heidän epäeettisen toimintansa mahdollistamista. Valitettavasti alalla näyttää olleen toimijoita, jotka eivät ole halunneet käyttää asiakkaansa asiaan yhtään enempää aikaa kuin, minkä asiakohtainen palkkio kohtuudella kattaa siitä riippumatta, miten vaativa asia olisi ollut. Tämä on valitettavasti johtanut uusintahakemuksiin, asioiden käsittelyn pitkittymiseen sekä inhimillisen kärsimyksen lisääntymiseen. Siltä osin kuin asiakohtaisista palkkioista luopuminen mahdollisesti lisää hieman hallintotuomioistuinten työmäärää, tulee muistaa, että asiantuntevasti ja riittävästi perustellut valitukset puolestaan helpottavat hallintotuomioistuimen työskentelyä sekä lisäävät oikeusvarmuutta. Turvapaikanhakijaa ei juurikaan auta, että hänen aiempi avustajansa saa moitteet toiminnastaan hänen tapauksessaan.
Ehdotetut muutokset ovat kannatettavia myös näiltä osin. Useissa tilanteissa voidaan arvioida, että asiakohtainen palkkio ei kata sitä työaikaa, jonka laadukkaasti työtä tekevä avustaja käyttää asian hoitamiseen. Palkkion määräämiseen yhtenäisten palkkioperusteiden mukaisesti voidaan arvioida kannustavan kattavaan asiaan perehtymiseen ja huolelliseen päämiehen etujen ajamiseen. Tämän voidaan ainakin jossain määrin arvioida helpottavan hallinto-oikeuden työtä.
Asiakohtaisia palkkioita koskeva muutos, joka tuli voimaan 1.9.2016, tehtiin, koska tuntiperusteisissa palkkioissa oli mm. merkittävää hajontaa. Asiakohtainen palkkio on tehnyt palkkioiden käsittelystä oikeusaputoimistoissa ja tuomioistuimissa selkeämpää, nopeampaa ja vähemmän resursseja vaativaa. Tuntiperusteista palkkiota sovellettaessa tehty työmäärä voidaan toki ottaa paremmin huomioon. Tämä lisää kuitenkin merkittävästi työtä oikeusaputoimistoissa ja tuomioistuimissa laskujen käsittelyn osalta. Palkkioiden käsittely oikeusaputoimistoissa on pelkästään kirjallista menettelyä. Tarpeellisten toimenpiteiden arvioiminen on hankalaa ja työlästä, koska oikeusaputoimistoilla on usein käytössään asiasta varsin niukat tiedot. Vaihtoehtoinen ratkaisu tuntiperusteiselle palkkiolle voisi olla useampia eri tilanteita varten säädetyt asiakohtaiset palkkiot ja palkkiotason uudelleen arviointi. Tuntiperusteiseen palkkioon takaisin siirtyminen tulee lisäämään valtion menoja. Oikeusaputoimistoissa tulee laskujen käsittelyä varten olla riittävä määrä henkilökuntaa, jotta laskut pystytään käsittelemään hyvän hallinnon mukaisesti kohtuullisen ajan puitteissa.
Lakimiesliitto kannattaa ehdotusta oikeusapulain 17 a §:n kumoamisesta ja kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden avustajien palkkioperusteiden muuttamista samaksi kuin muissakin asiaryhmissä. Asiakohtainen palkkio ei korvaa asian hoitamisen vaatimaa työmäärää tuntiperusteiseen laskutukseen verrattuna. Tämä on johtanut siihen, ettei turvapaikka-asioita haluta ottaa hoidettavaksi kohtuuttoman alhaisten palkkioiden vuoksi, mikä osaltaan on heikentänyt turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa. Lakimiesliitto pitää tärkeänä, että turvapaikka-asioita hoitavien asiantuntevien avustajien määrä on riittävä. Esitetty muutos on siten merkittävä parannus nykytilaan.
Oikeusapulakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että yksityiselle avustajalle ryhdyttäisiin jälleen maksamaan tarpeellisista toimenpiteistä tuntiperusteista korvausta asiakohtaisten ennalta määrättyjen palkkioiden sijaan. Muutos on todennäköisesti myönteinen turvapaikanhakijoiden oikeusturvan kannalta. Selvitysten mukaan asiakohtaiset korvaukset on koettu yksityisellä ja kolmannella sektorilla alhaisiksi suhteessa turvapaikka-asioiden vaativuuteen ja työmäärään. Tämän on nähty heikentäneen pakolaisoikeuteen erikoistuneiden juristien toimintaedellytyksiä.
Turvapaikanhakijoille myönnettävän oikeusavun palkkioperusteet muutettiin asiakohtaisiksi syyskuussa 2016 ja kiinteät palkkiot määriteltiin silloin tuntiperusteisten palkkioiden keskitasolle. Tämän takia syntyi erikoinen rakenne, jossa vähemmän aikaa vievistä tapauksista on mahdollista saada aiempaa suurempi korvaus mutta tavanomaista raskaammista tapauksista saatava korvaus on aiempaa pienempi. Muutos on tehnyt turvapaikka-asioiden hoitamisesta melkein mahdotonta yksityisille asianajajille. Oikeusavusta maksettava tuntikorvaus on jo lähtökohtaisesti alemmalla tasolla kuin asianajajan normaali tuntilaskutus, mutta turvapaikka-asioissa korvaukset eivät enää kata kaikkea asian hoitamiseen kuluvaa aikaa. Tästä syystä monet asianajajat ovat lakanneet ottamasta vastaan kansainväliseen suojeluun liittyviä tapauksia. Pakolaisapu pitää tärkeänä, että palkkiojärjestelmä mahdollistaa korkealaatuisen oikeusavun antamisen turvapaikanhakijoille ja, että järjestelmä korvaa tehdyn työn myös silloin, kun kyseessä on vaikeampia tai raskaampia tapauksia. Pakolaisapu pitää tärkeänä, että mahdollisimman laaja joukko asianajajia voi tukea turvapaikanhakijoita ja, että järjestelmä ei sulje pois yksityisen tai kolmannen sektorin toimijoita. Tähän nähden luonnoksessa esitetyt muutokset ovat askel oikeaan suuntaan.
Ehdotus yksityisten avustajien palkkioperusteiden muuttamiseksi samanlaiseksi kuin muissa asiaryhmissä on kannatettava. Hallituksen esityksessä ei selkeästi tuoda esille, kuinka merkittävä palkkionmaksatuksessa saatu ajansäästö taloudellisesti on ollut. Tutkimuksessa on kuitenkin saatu viitteitä siitä, että alemmat palkkiomäärät ovat vaikuttaneet yksityisten avustajien toimintamahdollisuuksiin. Myös tilastoista voi huomata, että maksetut keskimääräiset palkkiot ovat laskeneet, joskaan ei huomattavasti ja riippuen prosessin vaiheesta. Asiakohtainen palkkio vaikuttaa erityisesti niihin avustajiin, joilla on hankalampia tapauksia tai jotka haluavat panostaa asianhoitoon enemmän. Hallituksen esityksessä ehdotettu toinen vaihtoehto, eli asiakohtaisen palkkion palkkioluokkien lisääminen sen kohtuullistamiseksi, ei ole kannatettava. Kuten edellä mainittu, palkkiomaksatuksen ajansäästön taloudellisia vaikutuksia on vaikea arvioida, mutta tässä ehdotuksessa ajansäästö on joka tapauksessa vähäisempää kuin nykyisellään. Oleellisinta kuitenkin on, että ehdotettu toinen vaihtoehto palkkioperusteiksi on yhtä lailla ongelmallinen yhdenvertaisuuden kannalta. Tulee punnita saatuja taloudellisia ja hallinnollisia hyötyjä oikeusturvan toteutumisen ja yhdenvertaisuuden kanssa. Oleellinen seikka on myös esityksessä esiin nostettu palkkiojärjestelmän vaikutus koko palvelujärjestelmän rakenteeseen.
Siirtymisellä asiakohtaisesta palkkioperusteesta yleisesti sovellettuun tuntiperusteiseen korvaukseen on merkitystä asiantuntevan oikeusavun saatavuudelle. Hallinto-oikeuksia koskevasta tietokannasta saatavien lukujen valossa ero tuntiperusteisesti maksettujen ja asiakohtaisten palkkioiden välillä ei sinänsä ole kovin suuri. Yksityisten avustajien palkkiokertymään vaikuttavia tekijöitä on perustelujen mukaan kuitenkin vaikeampi arvioida. Suullisten käsittelyjen määrän lisäännyttyä hallintotuomioistuimissa ja turvapaikkapuhuttelujen pidennyttyä ei asiakohtainen palkkio välttämättä kata sitä tuntimäärää, mikä asiaan on käytetty. Tämä voi vaikuttaa yksityisen ja kolmannen sektorin kiinnostukseen tarjota oikeuspalveluja näissä asioissa. Turvapaikkahakemusten määrän vaihtelunkin vuoksi on tarkoituksenmukaista turvata ehdotetulla tavalla yksityisen oikeusavun saatavuutta vastaisuudessa. Valtioneuvoston oikeuskanslerin tehtäväksi säädetyssä asianajajien, julkisten oikeusavustajien ja luvan saaneiden oikeudenkäyntiavustajien valvonnassa yhdeksi parina viime vuotena toistuvasti esille tulleeksi asiaryhmäksi ovat nousseet turvapaikka-asioissa toimineiden oikeudenkäyntiavustajien toiminta, joita koskevia oikeudenkäymiskaaren 15 luvun 10a §:ssä tarkoitettuja ilmoituksia korkein hallinto-oikeus ja hallinto-oikeudet ovat tehneet Asianajajaliiton valvontalautakuntaan. Valvonta-asiat ovat luonnollisesti aina yksittäistapauksia ja niiden perusteella voidaan vain rajoitetusti tehdä yleisiä johtopäätöksiä. Valvonnan havaintojen perusteella syntyy kuitenkin käsitys, jonka mukaan turvapaikanhakijoiden oikeusavussa on ollut selvästi toistuvia ongelmia eikä hallituksen esityksen luonnoksen vaikutusarvioinnissa esille tuotua seikkaa siitä, että hakijoiden avustaminen on siirtynyt yhä enemmän tukihenkilöiden vastuulle, voida pitää oikeusturvan, turvapaikkaprosessin sujuvuuden sekä prosessin kokonaiskustannusten kannalta perusteltuna. Palkkioperusteiden muutos näyttää rajoittaneen asiantuntevan oikeusavun saatavuutta tekemällä turvapaikanhakijoista vähemmän kiinnostavia asiakkaita, ja turvapaikanhakijoita ovat asiakohtaisella korvauksella palvelleet tähän toimintaan suuntautuneet avustajat, joista osan toiminnassa on ollut merkittäviäkin laadullisia puutteita. Asiakohtainen palkkio osaltaan myös kannustaa varsin kaavamaiseen valmisteluun ja valittamiseen kunkin hakijan yksilöllisen tilanteen arvioinnin ja oikeudellisen neuvonnan sijasta. Palkkioperusteisiin ehdotettu muutos näyttää näin perustellulta esille tulleiden ongelmien poistamiseksi. Kiinnitän lisäksi huomiota vaikutusarvioinnissa esitysluonnoksen luvussa 4.2. (Pääasialliset vaikutukset) jaksossa ”Vaikutukset viranomaisten toimintaan” (s. 12) esitettyyn. Sinänsä on niin, että avustajien lisääntyvä käyttö turvapaikkapuhutteluissa lisännee Maahanmuuttoviraston tukipalveluiden työtä sekä voi hidastaa käsittelyä Maahanmuuttovirastossa. Vaikutusarvioinnissa olisi kuitenkin perusteltua tarkastella asiaa myös turvapaikkaprosessin kokonaisuuden kannalta ja sitä, onko asiantuntevien avustajien käytöllä oikeusturvan lisäksi myös prosessin kokonaisuuteen vaikutuksia esimerkiksi hakijoiden neuvonnan ja mahdollisesti valitusten määrän ja laadun kannalta.
Asiakohtaisesta palkkioperusteesta luopuminen on perusteltua. Palkkion kohtuuttoman pieni määrä on aiheuttanut asianajajakatoa turvapaikka-asioista myös tilanteissa, jossa asianajaja on ehtinyt hankkia koulutusta ja pakolaisjuridiikan erityisosaamista vuosien ajan. Asiakohtainen palkkiosumma ei motivoi myöskään epäeettisesti toimivia avustajia toimeksiannon laadukkaaseen hoitamiseen ja hyvin useassa tapauksessa tällaisen toimijan työ on aiheuttanut oikeudenmenetyksiä, kun lisäselvitystä ei toimiteta eteenpäin oikeudelle. Tilanne vaikeuttaa myös tuomioistuimen toimintaa, jos päätöstä ei voida perustaa tosiseikaston asianmukaiselle selvittämiselle eikä tosiseikasto ja näyttö ei tule sen tietoon. Erityisesti korkeimmalle hallinto-oikeudelle valituksia on saatettu jättää kokonaan tekemättä valittajan tahdosta huolimatta, mikä on osaltaan johtunut lyhyestä valitusajasta tai siitä, etteivät avustajat ole olleet halukkaita ottamaan toimeksiantoa lainkaan asiakohtaisen palkkion kohtuuttoman pienen määrän vuoksi. Palkkio ei ole nykytilanteessa korvannut asiakastapaamisiin ja kirjelmän sekä täydennysten laadintaan kuluvaa todellista aikaa. Toisaalta valituskirjelmän ilmeisestä puutteellisuudesta huolimatta asiakohtainen palkkio on maksettu epäeettisellekin toimijalle. Turvapaikanhakijoiden oikeusturva on kärsinyt epäeettisten toimijoiden käyttäessä asiakohtaista palkkioperustetta hyväkseen. Asianajajaliiton valvontalautakunta on voinut puuttua joidenkin avustajien epäasialliseen toimintaan, mutta valittajien oikeusturvan puutteita ei voida korjata jälkikäteisellä valvonnalla. Mahdollisuus perustaa palkkion määrä todelliseen ja asianmukaiseen työn laatuun ja määrään tulee palauttaa esityksen mukaisesti. Oikeusturvan toteuttamisen kannalta on oikein, ettei luokattoman huonosta työstä makseta korvausta ilman laadun arviointia ja että asianmukaisella tavalla työtään tekevät pakolaisjuridiikan ammattilaiset saavat työstään tuntiperusteisen korvauksen. Avustajan työn valvonta toteutuu parhaiten toimenpiteiden tarpeellisuutta arvioitaessa. Paras asiantuntemus työn laadun arviointiin on turvapaikka-asian ratkaisevalla tuomioistuimella.
Oikeusapulain 17 a §:ssä säädetään, että kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa yksityiselle avustajalle vahvistetaan kohtuullinen asiakohtainen palkkio avustajan tehtävien hoitamisesta. Valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin asiakohtaisen palkkion määrästä. Esityksessä ehdotetaan säännöksen kumoamista. Asiakohtaisen palkkion sijaan avustajalle maksettaisiin oikeusapulain mukaisesti kohtuullinen palkkio tarpeellisista toimista niihin käytetyn ajan perusteella. Esityksen perustelujen mukaan muutoksella pyritään turvaamaan asiantuntevan avustajakunnan saatavuus. Kuten muidenkin ehdotettujen muutosten kohdalla, sisäministeriö pitää kannatettavana kaikkia ehdotuksia, joilla välillisestikin voidaan vaikuttaa turvapaikkaprosessin kokonaiskestoon sitä lyhentävästi. Laadukkaampi avustaminen on yksi tärkeä tähän vaikuttava asia.
Kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa on lähes poikkeuksetta oikeusapupäätös ja avustajilla määrätään maksettavaksi runsaasti oikeusavun palkkioita. Asiakohtainen palkkio on yksinkertaistanut palkkion määrän vahvistamista. Toisaalta varsin joustamaton palkkio aiheutti sen, että palkkion määrä oli yksinkertaisissa asioissa liian suuri ja vaativissa asioissa se ei kattanut avustajan todellista työmäärää. Mahdollisuus asiakohtaisen palkkion korottamiseen erityisistä syistä on antanut hieman liikkumavaraa mutta tästä huolimatta palkkion määrääminen tapauskohtaisesti asiaan käytetyn ajan perusteella on avustajien kannalta oikeudenmukaisempaa.
Avustajien palkkioperusteiden osalta Maahanmuuttovirastolla ei ole esitysluonnokseen lausuttavaa. Virasto pitää tärkeänä, että palkkiojärjestelmä on sellainen, että se ohjaa turvapaikanhakijoiden avustajia tekemään työnsä asianmukaisesti ja huolellisesti.
Asiakohtainen palkkiojärjestelmä on ollut tuomioistuimen kannalta selkeämpi, yksinkertaisempi ja vaivattomampi menettelytapa avustajan palkkiosta määrättäessä. Se on toiminut hyvin varsinkin tavanomaisissa kirjallisessa menettelyssä ratkaistavissa asioissa. Tuntiperusteista palkkiota sovellettaessa voidaan kuitenkin paremmin ottaa huomioon asian hoitamisen vaatima työmäärä ja esimerkiksi suullisten käsittelyjen hoitamiseen liittyvät erityispiirteet. Hallinto-oikeus arvioi muutoksen lisäävän jonkin verran tuomioistuimen työmäärää sekä aiheuttavan osin perusteetontakin hajontaa palkkioiden määrissä. Asiantuntevan avustajakunnan saatavuutta muutoksella ei hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan voida taata.
Remissinstanser: 15
Millaisia taloudellisia ja toiminnallisia vaikutuksia esityksellä olisi toimintaanne?
Esityksen vaikutukset Suomen Punaisen Ristin toimintaan ovat myönteisiä. Turvapaikanhakijoiden vastaanottotoiminnassa, paperittomien tukemisessa ja turvapaikanhakijoiden psykososiaalisessa sekä kotoutumisen tuessa on erittäin tärkeää, että turvapaikanhakijalla on koko prosessin ajan oikeudellinen avustaja, jolle prosessiin liittyvät asiat voidaan ohjata selvitettäväksi. Riittävää ammatillista ja asiantuntevaa oikeudellista apua täytyy olla saatavilla kaikissa prosessin vaiheissa. Mahdollisuus luottaa turvapaikkaprosessiin ja -päätöksiin on ammatillisen ja vapaaehtoistoiminnan kannalta tärkeää. Asianmukainen turvapaikanhakijoiden oikeusturva on aivan keskeinen edellytys tällaiselle luottamukselle. Vuonna 2016 tehdyt muutokset turvapaikanhakijoiden oikeusapujärjestelmään ovat vaarantaneet myös turvapaikka-asioiden johtavan asiantuntijan, Pakolaisneuvonnan, toimintaedellytykset. Pakolaisneuvonnan rooli on erittäin tärkeä suomalaisen turvapaikkakysymysten oikeudellisen asiantuntijuuden näkökulmasta. Pakolaisneuvonnan kautta keskittynyt asiantuntijaosaaminen tukee laajasti kolmannen sektorin työtä ja heillä on mahdollisuus tarjota eri tavoin ja rahoitusmallein myös yleistä neuvontaa ja konsultaatioita. Pakolaisneuvonnan asiantuntemusta on hyödynnetty myös Punaisen Ristin toiminnassa. Hallituksen esityksessä todetaan, että puhutteluaikataulujen sopiminen avustajien kanssa on vienyt paljon Maahanmuuttoviraston työaikaa ja on ollut pois muusta viraston työstä. Esityksen mukaan tämän vuoksi Maahanmuuttovirasto määrittää puhuttelun ajankohdan kohtuullisten vaihtoehtojen puitteissa ja avustajan tulee huolehtia joko ajankohdan sopimisesta tai sijaisen asettamisesta puhutteluun. Näiltä osin Suomen Punainen Risti toteaa, että usein puhutteluajoista ilmoitetaan Maahanmuuttoviraston toimesta varsin lyhyellä varoitusajalla, mikä puolestaan kuormittaa mm. vastaanottokeskusten työntekijöitä, kun vasta maahan saapuneille on löydettävä avustaja viikon tai parin varoitusajalla. Tämä on etenkin syrjäisemmillä seuduilla varsin haastavaa. Kyse ei aina ole avustajan halusta sopia tiettyä aikaa, vaan yksinkertaisesti siitä, ettei sellaista ole. Vaikeudet korostuvat etenkin tilanteessa, jossa turvapaikanhakijoiden määrä lisääntyy merkittävästi. Järjestöjen ja yksityisten toimijoiden toimintaedellytysten turvaaminen parantaa osaavien avustajien saatavuutta, mutta joustavuutta puhutteluaikojen suhteen tarvitaan varmasti. Suomen Punainen Risti toivookin, että ylipäätään puhutteluajankohtien määrittämiseen löydetään yhteistyössä sellaiset toimintamallit, joilla kaikkien toimijoiden työmäärä pysyy kohtuullisena.
Pakolaisneuvonnan toiminnan jatkuminen on ollut vaakalaudalla siitä lähtien, kun edelliset lakimuutokset vuonna 2016 tulivat voimaan. Järjestön toiminnan ydintä ja rahoituksen perusta ovat suurimmalta osin turvapaikanhakijoiden avustamisesta maksetut oikeusapupalkkiot. Lakimuutosten seurauksena toimintaa supistettiin voimakkaasti jo keväällä 2017, kun järjestön Oulun-toimisto jouduttiin sulkemaan ja henkilökunta, mukaan lukien juristien määrä käytännössä puolittui vuoden aikana. Valitusaikojen palauttaminen kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa 21 ja 14 päivästä yleiseen 30 päivään merkitsee toiminnan kannalta sen organisoinnin helpottumista ja työntekijöiden työn hallinnan parantumista. Päätösten saamisen jälkeen asiakastapaamisten mahduttaminen juristien ja tulkkien kalentereihin sekä valituksen kirjoittaminen jopa kahden viikon sisällä on tehnyt työskentelystä välillä kestämättömän hektistä. Tehdyistä lakimuutoksista ratkaisevimpia Pakolaisneuvonnan toiminnan jatkumisen kannalta olivat tässä lakiluonnoksessa peruutettavaksi esitetyt turvapaikkapuhutteluissa avustamisen kattaminen oikeusavulla ja oikeusapupalkkiot sekä lisäksi alkuvaiheen avustamisen siirtäminen käytännössä julkisille oikeusavustajille, johon tämä lakiluonnos ei ole tekemässä muutosta. Kiinteistä asiakohtaisista palkkiosta luopuminen on edellytys sille, että Pakolaisneuvonnan toimintaa ylipäänsä voidaan jatkaa. Yksittäisiä toimeksiantoja lukuun ottamatta kaikki kansainvälistä suojelua koskevat toimeksiannot ovat kiinteillä palkkioilla edellyttäneet enemmän tai vähemmän pro bono -työtä, yleensä niin, että vaativimmat ja Pakolaisneuvonnan erityisosaamista vaativat tapaukset tuottavat eniten tappiota. Tuntiperusteisiin palkkioihin siirtyminen korjaa kuitenkin ongelman vain, jos oikeusaputoimistoissa ja tuomioistuimissa jatkossa arvioidaan tehty työ oikein. Nykyisen lain voimassaoloaikana on valitettavasti havaittu myös taipumusta ”kohtuullistaa” eli leikata palkkioita ja esimerkiksi tulkkilaskuja ilman perusteluita myös muissa ulkomaalaisoikeudellisissa asioissa, kuten perhesidevalituksissa, lähelle kansainvälistä suojelua koskevia kiinteitä palkkioita. Olisikin syytä edellyttää palkkiopäätösten, ennen kaikkea leikkausten, perustelemista jatkossa. Puhuttelussa avustamisen palauttaminen oikeusavun piiriin tarkoittaa, ettei avustaja enää joudu avustamaan puhutteluissa tappioksi, mikäli myös tuntiperusteinen palkkio palautetaan. Nykytilanteessa, vaikka puhuttelussa avustamisesta maksettaisiin 300 euroa alkuvaiheen peruspalkkiota korkeampi palkkio, korotettu palkkio ei kata usein jopa monta päivää kestäviin puhutteluihin kuluvaa työaikaa. Valtaosa Pakolaisneuvonnan ja muiden yksityisten avustajien hoitamista alkuvaiheen toimeksiannoista on nykyään tuomioistuinten Maahanmuuttovirastoon palauttamia, ja näissä kaikissa ei puhutteluita edes järjestetä. Lakiluonnoksen perusteella alkuvaiheen oikeusapu säilyisi julkisilla oikeusaputoimistoilla, jolloin puhutteluissa avustamisen kattaminen oikeusavulla ei vaikuta yksityisiin avustajiin kuten Pakolaisneuvontaan niin paljon – muutos on merkittävämpi nimenomaan turvapaikanhakijoiden kannalta, jotka voivat jatkossa saada avustajan mukaan puhutteluun. Pakolaisneuvonnankaan avustajat eivät aina ja kaikkien asiakkaiden kanssa käy puhutteluissa. Puhuttelun avustamisen tarpeellisuus perustuu lakiluonnoksen mukaan avustajan arvioon, kuten ennen 2016 lakimuutoksia. Keskeinen asia tässäkin on arvion tekevän avustajan asiantuntemus ja kokemus.
Esityksellä ei ole mainittavia taloudellisia tai toiminnallisia vaikutuksia hallinto-oikeuden työskentelyyn.
Toiminnallisia ja taloudellisia vaikutuksia on käsitelty edellä.
Esityksellä ei ole vaikutuksia Helsingin yliopiston toimintaan.
Esityksellä ei ole suoria vaikutuksia Pakolaisavun toimintaan.
Esityksellä ei ole suoria vaikutuksia Siirtolaisuusinstituutin toimintaan.
Ehdotuksilla voidaan katsoa olevan ainakin välillisesti vaikutusta turvapaikkaprosessin kokonaiskestoon ja näin ollen myönteisiä taloudellisia vaikutuksia myös sisäministeriön hallinnonalalla.
Avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa ja valitusaikojen palauttaminen 30 päivään selkeyttävät tilannetta mutta eivät varsinaisesti vaikuta hallinto-oikeuden toimintaan. Asiakohtaisesta palkkiosta luopuminen lisää hallinto-oikeuden työmäärää, koska palkkion määrääminen avustajan yksilöidyn ajankäyttöön perustuvan laskun perusteella on työläämpää ja vie enemmän aikaa kuin asiakohtaisen palkkion vahvistaminen.
Esityksen merkittävimmät taloudelliset vaikutukset Maahanmuuttoviraston toimintaan liittyvät vastaanottopalvelujen kustannuksiin. Vuodesta 2020 alkaen tavoitteena on, että keskimääräinen turvapaikanhakijoiden vastaanoton kustannus on 50 €/hlö/vrk. Jos pidennetyt valitusajat siirtyvät sellaisinaan käsittelyn kokonaiskestoon ja siten pidentävät sitä aikaa, jonka henkilö viettää vastaanottopalvelujen piirissä, tällä on huomattavia vaikutuksia palvelujen kustannuksiin. Vuonna 2019 hallinto-oikeuksiin tehtiin valituksia noin 4 000 turvapaikanhakijan asiassa ja korkeimpaan hallinto-oikeuteen noin 2 700 turvapaikanhakijan asiassa. Hallinto-oikeuden valitusajan pidentyminen yhdeksällä vuorokaudella voisi siis aiheuttaa noin 1,8 miljoonan euron lisäkustannuksen vastaanottopalveluissa, ja vastaavasti korkeimman hallinto-oikeuden valitusajan pidentyminen 16 vuorokaudella voisi aiheuttaa noin 2,2 miljoonan euron lisäkustannuksen. Valitusten määrän pysyessä samalla tasolla valitusaikojen pidentyminen edellyttää siis, että vastaanottopalveluihin lisätään noin 4 miljoonaa euroa, ellei kokonaiskäsittelyaikoja saada muilla keinoilla lyhennettyä. Esitetyn muutoksen muita taloudellisia vaikutuksia on vaikeaa ennakoida. Avustajan nykyistä yleisempi läsnäolo puhuttelussa tehostaa turvapaikkaprosessia ja vähentää lisäselvitysten hankkimisen tarvetta joissakin tapauksissa, mutta voi toisaalta aiheuttaa turvapaikkapuhuttelujen pidentymistä ja tarvetta useamman puhuttelun järjestämiseen yksittäisille asiakkaille, mikä lisäisi mm. tulkkauksen ja vastaanoton kustannuksia. On siis mahdotonta arvioida etukäteen, muodostuvatko esitetyn muutoksen taloudelliset vaikutukset lopulta positiivisiksi vai negatiivisiksi ja mikä niiden suuruus on. Joka tapauksessa merkittävimmällä tavalla muutos tulee näkymään vastaanoton kustannuksissa, joiden osalta vaikutus on äärimmäisissä tilanteissa +/- 12,5 miljoonaa euroa riippuen siitä, kasvaako vastaanoton tarve tai väheneekö se. Taloudellisia vaikutuksia olisi edellä todetulla tavalla myös sillä, jos muutos johtaisi turvapaikkapuhutteluun varaamiseen kuluvan ajan merkittävään pidentymiseen. Jos esitysluonnoksen kirjaus, jonka mukaan Maahanmuuttovirasto määrittää lähtökohtaisesti puhutteluaikataulun, jätettäisiin pois tai jäisi muuten toteutumatta, tällä olisi usean henkilötyövuoden vaikutus Maahanmuuttoviraston tukitoiminnoissa, ja pidentyvät käsittelyajat lisäisivät vastaanoton kustannuksia merkittävästi.
Esityksellä ei ole merkittäviä taloudellisia ja toiminnallisia vaikutuksia tuomioistuimen toimintaan.
Millaisia muita vaikutuksia esityksellä olisi?
Voimaantulosäännöstä on muutettava: Amnesty katsoo, että voimaantulosäännöstä tulee muuttaa. Esityksessä ehdotetaan, että nyt tehtäviä parannuksia sovellettaisiin muutoksenhaussa vain niihin päätöksiin, jotka olisi tehty parannusten voimaantulon jälkeen. Tämä on ongelmallista, koska muutoksenhakuvaiheessa on edelleen niiden turvapaikanhakijoiden kielteisiä päätöksiä, jotka ovat tulleet Suomeen vuoden 2016 aikana, ja jotka ovat kärsineet oikeusturvan heikennyksistä sekä heikosti valmistelluista päätöksistä. Juuri heidän oikeusturvaansa olisi erityisen tarpeellista parantaa. Lisäksi oikeusavun palkkioperusteen määräytyminen on tarpeen muuttaa siten, että yksityiset avustajat saavat tuntiperusteisen palkkion muutosten voimaantulosta lähtien myös niissä tapauksissa, joissa oikeusapupäätös on tehty edellisen laintilan mukaan. Yksityisillä avustajilla on avustettavina hakijoita, joiden tapaukset saattavat olla hyvin hankalia ja vaatia todella paljon selvittämistä ja muuta työtä ja kestää pitkään, jopa vuosia. Näiden tapausten jättäminen palkkioperusteen muutoksen ulkopuolelle tulisi vaikuttamaan yksityisten avustajien toimintamahdollisuuksiin heikentävästi hyvin pitkään. Esityksessä ei ole esitetty mitään perustetta sille, miksi aiemmin tehtyihin oikeusapupäätöksiin ei voitaisi soveltaa uutta palkkioperustetta, vaikka tämä tulisi heikentämään oikeusturvan toteutumista ja avustajien toimintamahdollisuuksia vielä vuosien ajan. Toisin kuin muut Amnestyn esille tuomat muutostarpeet, tämä kyseinen muutos on tarpeen tehdä heti nyt käsittelyssä olevaan lakiluonnokseen.
Vaikutukset sisältyvät edellä esitettyyn.
Katso vastaukset edellä.
Esityksen muita vaikutuksia on arvioitu edeltävissä kohdissa.
Voitte kirjoittaa muut huomionne tähän
Edellä ehdottelujen muutosten lisäksi Oikeuspoliittinen yhdistys Demla ry näkee tärkeänä, että jo turvapaikkaprosessin alkuvaiheessa turvapaikanhakijan olisi mahdollista itse valita avustaja. Tämä on tärkeää varsinkin erityisasiantuntemuksen näkökulmasta. Demla näkee, että turvapaikkaprosessin alkuvaiheessa avustamisesta oikeusaputoimistojen lisäksi laissa tai asetuksessa voitaisiin säätää erityisasemasta tiettyjen ulkomaalaisasioiden erityisasiantuntijatahojen esim. Pakolaisneuvonta ry:n osalta. Voimaantuloa koskien Demla ry näkisi selkeämpänä ratkaisuna, että myös oikeusavun palkkioperustetta koskevia muutoksia sovellettaisiin päätöksiin, jotka tehdään lain tultua voimaan riippumatta oikeusapupäätöksen myöntämisajankohdasta. Kiitämme lainvalmistelijoita tehokkaasta lainmuutosten valmistelusta tätä tärkeää kokonaisuutta koskien. Kiitämme Antti Rinteen/istuvaa hallitusta perus- ja ihmisoikeuslähtökohtaisesta hallitusohjelmasta, jolla myös turvapaikanhakijoiden oikeudet turvataan paremmin oikeusvaltion vaatimalla tavalla.
Turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa on heikentänyt myös valituslupaperusteiden rajoittaminen Korkeimman hallinto-oikeuden osalta (Ulkomaalaislaki 196 § 4 mom.). Tämänkin heikennyksen osalta olisi syytä selvittää mahdollisuus soveltaa Lain oikeudenkäytöstä hallintoasioissa mukaisia valituslupaperusteita, ja vähintäänkin poistaa 196 § 4 momentista sana ”erityisen”. Tällainen ratkaisu olisi yhdenvertaisuuden näkökulmasta perusteltu ja myös Suomen kansainvälisistä valvontaelimistä saamat langettavat ratkaisut osoittavat valituslupakynnyksen olevan liian korkea.
Yleistä Vuonna 2016 säädettiin kiireellä lukuisia kansainvälistä suojelua hakevien oikeusturvaa merkittävästi heikentäneitä lakimuutoksia. Jo edellisen hallituksen aikana käynnistettiin ja toteutettiin useampia selvityksiä, joissa todettiin tehtyjen lakimuutoksen kielteiset vaikutukset. Lakiluonnos vastaa osaan Kohti yhdenvertaisia ja laadukkaita oikeusapupalveluita – tutkimuksessa todetuista oikeusturvaongelmista. Pakolaisneuvonta kannattaa lakiluonnoksessa lainmuutoksia. Voimaantulosäännös Edellisen 1.9.2016 voimaantulleen lainmuutoksen ja siihen liittyvän palk-kioasetuksen voimaantuloon liittyvä tulkinta oli ja on edelleen epäselvä. Lain osalta voimaantulosäännöstä ei käytännössä ollut. Palkkioasetuksen voimaantulosäännöksen mukaan asetuksen voimaan tullessa vireillä olevissa oikeusapuasioissa sovelletaan tämän asetuksen voimaan tulles-sa voimassa olleita säännöksiä. Tulkintojen löytäminen on edellyttänyt ratkaisupyyntöjä ja tuomioistuimen kannanottoja (esim. KHO 20.10.2016/4390). Ratkaisupyynnön tekeminen merkitsee asiamiehelle merkittävää lisätappion riskiä, sillä oikeudenkäyntimaksu on hallinto-oikeudessa 250 euroa ja KHO:ssa 500 euroa. Tulkintoja on saatu vasta viiveellä ja nyt yli kolme vuotta lain ja siihen liittyvän palkkioasetuksen muutoksen voimaantulon jälkeen osa tulkinnoista on edelleen epäselviä. Oikeusaputoimistojen tulkinnat vaihtelevat esimerkiksi tilanteissa, joissa tuomioistuin on palauttanut kansainvälistä suojelua koskevan asian uudelleen Maahanmuuttovirastolle käsiteltä-väksi ja määrännyt avustajan määräyksen jatkumaan. Kun on kyse oikeusapuasiasta, joka on tullut vireille ennen 15.9.2016, on vakiintunut käytäntö useimmissa oikeusaputoimistoissa ollut tuntiperusteinen laskutus, koska oikeusapuasia on ollut vireillä ennen lainmuutosta. Edelleen viime vuoden lopulla ainakin yksi oikeusaputoimisto on edellyttänyt, että asiassa tehdään ja maksetaan vain asiakohtaista palkkiota koskeva lasku. Pakolaisneuvonta pitää välttämättömänä, että ehdotettua voimaantulosäännöstä muutetaan. Luonnoksessa esitetty muotoilu voimaantulo-säännöksestä oikeusavun osalta ei huomioi tilannetta, joka on tällä hetkellä Suomessa, erityisesti pitkittyneiden menettelyiden ja uusintahake-musten osalta, jotka ovat seurausta turvapaikkamenettelyn vakavista puutteista ja oikeusturvan heikennyksistä syksyn 2015 jälkeen. Maahanmuuttovirastossa ja tuomioistuimissa on edelleen vireillä kansainvälistä suojelua koskevia asioita, joissa oikeusapupäätös on tehty ennen edellisen lainmuutoksen voimaantuloa. Ehdotettu voimaantulosäännös tarkoittaisi, että lainmuutos ei koskisi yhtäkään tällä hetkellä vireillä olevaa kansainvälistä suojelua koskevat asiaa, joissa on haettu oikeusapua. Lainvoimaisen päätöksen saaminen kestää tällä hetkellä useita vuosia, erityisesti jos tuomioistuimet palauttavat asian uudelleen käsiteltäväksi Maahanmuuttovirastolle, mikä tapahtuu huomattavassa osassa valitusasioita. Parhaiten lainmuutoksen tavoite turvattaisiin säätämällä voimaantulosäännös, jonka mukaan lainmuutosta sovellettaisiin lain voimaan tullessa vireillä olevissa oikeusapuasioissa. Vähintään voimaantulosäännöstä tulee selkeyttää niin, että lainmuutoksen soveltaminen sidottaisiin pääasian vireille tuloon kulloisessakin viranomaisessa oikeusapupäätöksen päiväyksen sijaan. Näin lakimuutoksen voimaantullessa vireillä olevissa asioissa palkkio määräytyisi tämän hetkisen lain mukaan, mutta lain voimaan tulon jälkeen seuraavaan käsittelyvaiheeseen siirtyvissä asioissa sovellettaisiin uutta lakia riippumatta siitä, olisiko kyse hallinto-oikeudesta, KHO:sta tai Maahanmuuttovirastosta tuomioistuimen palautuksen jälkeen. Oikeus valita yksityinen avustaja jo alkuvaiheessa Vuonna 2016 rajoitettiin turvapaikanhakijoiden oikeutta valita avusta-jansa hakemusvaiheessa, vaikka aiemmin on tunnustettu, että erityisesti kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa korostuu avustajien erityis-osaaminen ja oikeusavun merkitys alkuvaiheessa. Avustaminen alkuvaiheessa on siirtynyt käytännössä kokonaan julkisille oikeusaputoimistoille, vaikka lain tulkinta mahdollistaisi ohjauksen yksityiselle esimerkiksi luottamukseen, prosessiekonomisiin syihin tai erityisosaamisen tarpeeseen perustuen. Yksityisten pakolaisoikeuteen erikoistuneiden avustajien kuten Pakolaisneuvonnan sulkeminen pois alkuvaiheen avustamisesta johtaa turhiin avustajanvaihdoksiin valitusvaiheessa ja sitä kautta kustannusten kasvuun, koska prosessiekonomisinta olisi, että sama avustaja hoitaa asiakkaan toimeksiannot eri vaiheissa. Pakolaisneuvonta katsoo, että myös yksityisen avustajan määräämisen osalta olisi syytä perua vuonna 2016 tehty muutos tai muuttaa lakia oikeusapu- ja edunvalvontapiireistä oikeusapuohjausten osalta. Vähintään asia tulisi huomioida lain esitöissä. Valituslupakynnys Osana vuoden 2016 turvapaikanhakijoiden oikeusturvan vaarantanutta lakimuutoskokonaisuutta nostettiin myös kynnystä saada valituslupa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituslupakynnyksen nostaminen kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa, joissa on kyse ehdottomasta palautuskiellosta ja aina korostetun oikeusturvan tarve, ei ole perusteita. Erityisen korkealla valituslupakynnyksellä on myös voinut olla oma vaikutuksensa siihen, että Suomesta on viime vuosina jouduttu viemään lukuisia tapauksia muun muassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa (EIT) ja YK:n kidutuksen vastaisessa komiteassa (CAT). Pakolaisneuvonta esittää, että lakimuutoksen yhteydessä poistettaisiin 196 § 4 momentista sana ”erityisen”, ja näin palattaisiin ennen 2016 voimassa olleeseen sanamuotoon valitusluvan myöntämisen osalta. Pia Lindfors toiminnanjohtaja Pakolaisneuvonta ry
Esityksessä viitataan siihen, että turvapaikkahakemusten käsittelyaika ei saisi pidentyä sen takia, että oikeudelliset avustajat osallistuvat jatkossa entistä useammin puhutteluun. Tätä ehdotetaan varmistettavaksi sillä, että Maahanmuuttovirasto määrittäisi puhuttelun ajankohdan kohtuullisten vaihtoehtojen puitteissa ja avustajan tulisi tarvittaessa asettaa sijainen puhutteluun. Turvapaikka-asiat eroavat kuitenkin muista hallintoasioista huomattavasti siinä, että niissä on olennaista luottamuksellisen suhteen syntyminen hakijan ja avustajan välille. Ilman tällaista luottamuksellista suhdetta, hakija ei välttämättä kykene kertomaan traumaattisista kokemuksistaan myöskään puhuttelussa, jossa avustajan tehtävänä on tukea hakijaa sekä oikeudellisesti että myös henkisesti ja varmistaa kaiken olennaisen kerrotuksi tuleminen. Tämä huomioiden, turvapaikka-asioissa ei tule edellyttää, että avustaja asettaisi puhutteluun sijaisen. Turvapaikkapuhuttelu on koko turvapaikkaprosessin tärkein osio. Puhuttelutilanteessa hakija joutuu kohtaamaan hänelle entuudestaan tuntemattoman viranhaltijan, joka päättää hänelle ensiarvoisen merkityksellisestä seikasta eli siitä, saako hän kansainvälistä suojelua vai joutuuko hän palaamaan sinne, mistä hän on paennut. Hakija on saattanut joutua lähtömaassaan viranomaisten vainon kohteeksi eikä välttämättä luota viranomaiseen myöskään turvapaikkaprosessissa. Tässä tilanteessa on ratkaisevaa, että hakija saa tukeutua puhuttelussa avustajaansa eikä joudu kohtaamaan tilannetta sijaisen kanssa, johon hän ei ole useimmiten saanut mahdollisuutta muodostaa luottamussuhdetta. On tärkeää, ettei käsittelyajoista muodostu liian pitkiä. Vielä tärkeämpää kuitenkin on, että turvapaikkapuhuttelussa saadaan selvitettyä kaikki päätöksen kannalta olennaiset seikat, mikä saattaa vaarantua mikäli ei ymmärretä hakijan ja avustajan luottamuksellisen suhteen asemaa. Usein puhuttelun viivästys ei myöskään ole avustajasta lähtöisin, vaan Maahanmuuttoviraston omista toimintatavoista johtuvaa, ja avustajalle saatetaan puhuttelun ajankohdasta ilmoittaa hyvinkin lyhyellä varoitusajalla. Puhutteluaikaa sovittaessa tulee siten ottaa huomioon se, että avustajalla täytyy olla tosiasiallinen mahdollisuus vaikuttaa ajankohtaan. Turvapaikanhakijoiden tietoutta oikeuksistaan ja oikeusavun saatavuudesta tulee kehittää, kuten esityksessäkin on todettu. Esitykseen tehtävät lisäykset, jotka vaatisivat enemmän valmistelua ja siten hidastaisivat lain voimaantuloa, pois lukien voimaantulosäännös, on kuitenkin kannatettavaa tehdä tästä esityksestä erillisinä. On ensiarvoisen tärkeää, että nyt hallituksen esitysluonnokseen kirjatut muutokset tulevat voimaan niin pian kuin mahdollista. Muut lausunnossa esitetyt seikat on silti tarpeen ottaa käsittelyyn ilman aiheetonta viivästystä, sillä muussa tapauksessa turvapaikanhakijoiden oikeusturva jää edelleen heikommaksi kuin muiden ihmisryhmien. Lopuksi Amnesty toteaa, että turvapaikka-asioiden eri hallinto-oikeuksiin hajauttamisen toimivuutta ei ole tutkittu. Olisikin tarpeen selvittää, onko hajauttamisella ollut toivottuja vaikutuksia eli muutoksenhakuvaiheen tehostamista ja nopeuttamista, vai onko sillä mahdollisesti ollut kielteisiä ihmisoikeusvaikutuksia. On tiedossa, että jotkut hallinto-oikeudet ovat muuttaneet turvapaikkapäätöksiä tai palauttaneet niitä Maahanmuuttovirastolle uudelleen tutkittaviksi herkemmin kuin toiset. Tilastojen mukaan Turussa on tehty eniten ja Helsingissä vähiten hakijoille myönteisiä ratkaisuja. Ehdotettu tutkimus muutoksen vaikutuksista voisi esimerkiksi olla osana hallitusohjelmaan kirjattua, sisäministeriön vastuulle tulevaa, mutta myös oikeusministeriön hallinnonalaan osaltaan kuuluvaa, selvitystä ulkomaalaislakiin tehtyjen lakimuutosten ja soveltamiskäytäntöjen yhteisvaikutuksista oikeusturvaan.
Esitys on hyvä alku turvapaikanhakijoiden oikeusturvan parantamiseksi. Yhtenä ilmeisenä puutteena on hallintovaiheen lähtökohtainen pitäminen julkisten oikeusaputoimistojen yksinomaisessa toimivallassa. Poikkeamat, jotka valtion oikeusapu- ja edunvalvontapiireistä annetun lain 12 § mahdollistaa tästä yksinoikeudesta, eivät takaa turvapaikanhakijan parhaan edun toteutumista. Vaikka oikeusaputoimistojen resursseja hoitaa lisääntyviä osallistumisia turvapaikkapuhutteluihin mahdollisesti lisättäisiin, ei resurssien lisäys todennäköisesti tule olemaan riittävä. Mahdollinen resurssien lisäys ei myöskään takaa sitä, että oikeusaputoimistossa asiaa hoitaa julkinen oikeusavustaja, joka haluaa näitä erityisiä asioita hoitaa tai olisi hankkinut tarvittavaa erityistietämystä. Valitettavasti tällainen tilanne olisi omiaan heikentämään turvapaikanhakijan oikeusturvan tehokasta toteutumista. Sen vuoksi olisikin tärkeää mieluiten jo tässä yhteydessä huolehtia siitä, että myös yksityinen oikeudellinen avustaja voi ottaa hoitaakseen turvapaikanhakijan asian avustamisen prosessiekonomisesti tehokkaasti alusta lähtien. Tämä voitaisiin tehdä lainsäädännöllisellä muutoksella taikka vähintäänkin hallituksen esityksessä ottamalla kantaa oikeusapu- ja edunvalvontapiireistä annetun lain 12 §:n tulkintaan esimerkiksi siten, että kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa tulisi lähtökohtaisesti katsoa olevan 5)-kohdan tarkoittama muu perusteltu syy ohjata oikeusavun hakija yksityisen avustajan puoleen, mikäli hakija itse sitä toivoo. Niihin huoliin, joita esitys mahdollisesti aiheuttaa epäasiallisen toiminnan lisääntymisestä, tulee vastata muulla tavoin kuin turvapaikanhakijan oikeusturvan toteutumista heikentämällä. Turvapaikanhakijan oikeusturvan toteutuminen ei myöskään tule täysin taattua nyt esitetyillä muutoksilla. Suomea sitovan kansainvälisen suojelun velvoitteen täysimääräinen toteutuminen edellyttää prosessiteknisten seikkojen lisäksi riittävää resursointia turvapaikkahakemusten käsittelyn kaikissa vaiheissa. Valitettavasti esimerkiksi tällä hetkellä Maahanmuuttovirastoa sitova lähtökohtainen 6 kk:n käsittelyaikavelvoite on johtanut vanhempien asioiden käsittelyn viivästymiseen entisestään, eikä nykyinen velvoitekaan aina toteudu kuin aivan yksinkertaisimmissa tapauksissa. Myös hallinto-oikeuksien käsittelyajat ovat kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa asioiden erityinen luonne ja inhimilliset seikat huomioon ottaen valitettavan pitkiä. Prosessiteknisten seikkojen sekä riittävien resurssien lisäksi tulisi turvata myös ihmisoikeusmyönteinen ja pakolaisoikeuden benefit of the doubt -periaatetta kunnioittava päätöksenteko. Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittely tulee muistaa kokonaisuutena, johon vaikuttavat hyvin monet seikat.
Esitetyt muutokset ovat kokonaisuudessaan perusteltuja, jotta turvapaikka-asioiden menettelyt vastaavat muiden asiaryhmien menettelytapoja.
Ei erillisiä lisänäkökohtia.
Turun hallinto-oikeus kannattaa esitystä.
Lakimiesliitto kiittää oikeusministeriötä lausuntopyynnöstä. Erityisesti Lakimiesliitto haluaa kiittää esitysluonnoksen valmistelijoita perusteellisista vaikutusarvioista, joissa on katsottu esitysten vaikutuksia myös perus- ja ihmisoikeusnäkökulmat huomioon ottaen. Esityksen ensisijainen tavoite on kansainvälistä suojelua hakevien oikeusturvan ja perus- ja ihmisoikeuksien vahvistaminen ja oikeusavun yhdenmukaistaminen muihin asiaryhmiin. Esitetyillä muutoksilla pyritään vaikuttamaan siihen, että koko prosessi sujuisi entistä tehokkaammin kaikkien siihen osallisten kannalta. Tavoitteena on myös turvata asiantuntevien yksityisten avustajien saatavuus jatkossakin muuttuvissa olosuhteissa. Kaikki nämä tavoitteet ovat erittäin kannatettavia. Esitettyjen muutosten voidaan arvioida parantavan merkittävästi hakijoiden oikeusturvaa sekä heidän perus- ja ihmisoikeuksiensa toteutumista.
Esitetyt muutokset peruuttavat turvapaikanhakijoiden oikeusturvaan vuonna 2016 tehdyt heikennykset. Muutokset ovat 2018-2019 vuosina tehtyjen selvitysten suositusten mukaisia. Niiden voidaan arvioida vahvistavan turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa ja edistävät turvapaikanhakijoiden ihmis- ja perusoikeuksien toteutumista. Esitys ei kuitenkaan vastaa kaikkiin merkittäviin turvapaikanhakijoiden oikeusturvan haasteisiin. Mainituissa selvityksissä tuotiin esille, että epäpätevä oikeudellinen neuvonta muodostaa riskin turvapaikanhakijoiden oikeusavun toteutumiselle. Olisikin toivottavaa, että oikeusministeriö esittäisi konkreettisia keinoja korkeatasoisen oikeusavun varmistamiseksi, esimerkiksi siten, että turvapaikka-asioissa avustavat lakimiehiltä vaadittaisiin osoitusta siitä, että he ovat turvapaikkalainsäädännön asiantuntijoita. Esityksessä ei käsitellä myöskään sitä, miten muutosten vaikutuksia ja turvapaikanhakijoiden oikeuksien toteutumista seurataan jatkossa. Tällä hetkellä viranomaisten ja lakimiesten toiminnan laillisuusvalvonta edellyttää useimmiten sitä, että hakija on väärinkäytösten uhriksi joutuessaan itse asiassaan aktiivinen ja tekee valituksen esim. lakimiehen toiminnasta. Turvapaikanhakijoiden kohdalla tavalliset kanavat eivät ole välttämättä riittäviä mm. kielitaitoon, lain tuntemukseen, mielenterveyteen ja yleiseen yhteiskunnalliseen asemaan liittyvien syiden vuoksi. Erityisen haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien oikeuksien toteutuminen edellyttää usein erityistukea. Esitettyjen muutosten vaikutuksia ja riittävyyden seuraamiseksi olisi luotava jatkuva, riippumaton ja säännöllinen menettely. Lisäksi Turun yliopiston, Åbo Akademin & Yhdenvertaisuusvaltuutetun julkaiseman tutkimuksen mukaan turvapaikanhakijoiden oikeudellinen asema heikentyi vuoden 2015 jälkeen nimenomaan Maahanmuuttoviraston päätöksentekoon liittyvistä syistä (Saarikkomäki & al., 2018). Viranomaisten tulkintalinjaukset tiukentuivat ilman pakottavia oikeudellisia perusteita tai lainsäädännöllisiä muutoksia. Näin ei pitäisi tapahtua perus- ja ihmisoikeuslainsäädäntöön sidotussa turvapaikkamenettelyssä. Myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuore langettava päätös antaa aihetta pohtia syvällisesti turvapaikanhakijoiden oikeusturvaan liittyviin ongelmia, jotka eivät palaudu pelkästään kysymyksiin oikeusavusta (the case of N.A. v. Finland, 14.11.2019). Oikeusministeriön tulisi harkita toimia, jotka takaavat laadullisesti korkeatasoisen turvapaikkamenettelyn olosuhteiden hetkellisistä muutoksista riippumatta. Lisäksi on tarpeen luoda keinoja turvapaikkajärjestelmän läpinäkyvyyden ja oikeusvarmuuden parantamiseksi.
Pakolaisapu pitää luonnosta varsin hyvänä merkkinä suunnan muutoksesta Suomen suhtautumisessa turvapaikanhakijoiden oikeuksiin. Luonnoksessa esitetyt muutokset ovat tervetulleita ja tulevat toteutuessaan saavuttamaan esityksen päätavoitteen turvapaikanhakijoiden oikeusturvan vahvistamisesta. Luonnoksen esitysten lisäksi Pakolaisapu peräänkuuluttaa muutosta ulkomaalaislain 196 § 4 momenttiin, joka käsittelee valituslupia korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Valitusluvan myöntämisen kynnys korotettiin vuonna 2016 lakimuutoksella, minkä jälkeen valitusluvan myöntäminen on mahdollista vain erityisen painavasta syystä. Muutos on tehnyt valitusluvan myöntämisen kynnyksestä hyvin korkean ja valittamisesta korkeimmalle hallinto-oikeudelle kohtuuttoman vaikeaa.
LAUSUNTO LUONNOKSESTA HALLITUKSEN ESITYKSEKSI EDUSKUNNALLE TURVAPAIKANHAKIJOIDEN OIKEUSTURVAN VAHVISTAMISTA KOSKEVAKSI LAINSÄÄDÄNNÖKSI Turvapaikkapuhuttelussa avustamista koskeva muutos; ulkomaalaislain 9 § 2 mom. Korkein hallinto-oikeus kannattaa avustajan käyttöä turvapaikkapuhuttelussa koskevaa muutosehdotusta. Avustajan käyttö jo turvapaikkapuhuttelussa vähentänee itse puhuttelun toteutuksesta johtuvaa muutoksenhakutarvetta. Valitusaikoja koskeva muutos; ulkomaalaislain 190 § 3 mom. ja 196 § 3 mom. Korkein hallinto-oikeus kannattaa valitusaikoja koskevaa muutosehdotusta. Kun otetaan huomioon asioiden käsittelyajat hallintotuomioistuimissa, lyhennetty valitusaika kansainvälisen suojelun asioissa ei ole perusteltua asioiden joutuisan käsittelyn näkökulmasta. Ei ole myöskään perusteltua, että perus- ja ihmisoikeusherkissä kansainvälisen suojelun asioissa järjestelmä on oikeussuojakeinojen käytettävyyden kannalta heikompi kuin muissa ulko-maalaisasioissa. On myös tilanteita, joissa oleskelulupa ja kansainvälinen suojelu ratkaistaan samalla päätöksellä. Silloin voi syntyä väärinkäsityksiä ja ongelmia valitusajan pituudesta. Avustajien palkkioperusteita koskeva muutos; oikeusapulaki 17 a § Esityksen mukaan kansainvälisen suojelun asioissa siirryttäisiin takaisin asiakohtaisia palkkioita edeltäneeseen tuntiperusteiseen laskutukseen. Tämä lisäisi hallintotuomioistuinten työtä ja hidastaisi kansainvälisen suojelun asioiden käsittelyä ja ratkaisemista hallintotuomioistuimissa. Asiamäärien suuruuden vuoksi kerrannaisvaikutus on merkittävä. Hallintotuomioistuimissa oikeusavusta päätetään asian ratkaisemisen yhteydessä samassa ko-koonpanossa kuin pääasiasta. Asiakohtainen palkkiojärjestelmä on merkittävästi nopeuttanut ja tehostanut asioiden käsittelyä, koska työpanos on voitu suunnata itse valitusasian ratkaisemiseen teknisluonteisen laskujen tarkastamisen sijaan. Asiakohtainen palkkio, joka voidaan maksaa myös ilman laskua, on ollut toimiva ja tehokas järjestelmä, joka osaltaan myös lisää oikeusapujärjestelmän ennakoitavuutta. Asiantuntevilla avustajilla on tärkeä rooli oikeusturvan toteuttamisessa. Verrattuna vastaaviin asiaryhmiin, kuten oleskelulupa-asioihin ja kansalaisuusasioihin, joissa on käytössä tuntiperusteinen laskutus, asiakohtaiset palkkiot kansainvälisen suojelun asiaryhmässä ovat kuitenkin korkeimman hallinto-oikeuden kokemuksen mukaan yleisesti ottaen olleet oikeasuhtaisia. Kun vielä oikeutta avustajaan turvapaikkapuhuttelussa perustellusti lisätään, avustajan tehtävä tuomioistuimessa helpottuu. Edellä sanotuilla perusteilla asiakohtaisesta palkkiojärjestelmästä ei korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan tulisi luopua. Korkein hallinto-oikeus esittää harkittavaksi vaihtoehtoa, jossa palkkioperusteita porrastettaisiin nykyistä enemmän säilyttäen kuitenkin asiakohtainen palkkiojärjestelmä tai jossa asiakohtainen palkkio koskisi ainakin niitä tapauksia, joissa korkein hallinto-oikeus ei myönnä valituslupaa. Lausunnon ovat valmistelleet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen ja Taina Pyysaari, ja sitä ovat kommentoineet korkeimman hallinto-oikeuden kansliaistunnon jäsenet. Presidentti	Kari Kuusiniemi Kansliapäällikkö	Emil Waris
Turvapaikanhakijoiden oikeusavun palvelujärjestelmä on murroksessa. Esityksessä on kiitettävästi huomioitu edellisten ja nyt käsillä olevien muutosten vaikutus koko turvapaikanhakijoiden oikeusavun palvelukenttään. Painopistettä on edellisessä lainmuutoksessa siirretty entistä enemmän julkisen palveluntuottajan eli valtion suuntaan. Alun perin, ja edelliseen lainmuutokseen saakka, yksityisen sektorin toimijoilla on ollut merkittävä, jollei kriittinen rooli asiantuntevan oikeusavun tarjoamisessa. On sinällään positiivista, että valtio ottaa vastuuta oikeusavun tarjoamisesta myös tässä asiaryhmässä. Muutos kannattaa kuitenkin tehdä viisaasti ja asteittain, jotta asiakkaiden oikeusturva ei kärsi. Julkista oikeusapua voi lisätä ja sen laatua voi parantaa heikentämättä samalla muiden tahojen toimintamahdollisuuksia. On myös hyvä huomata, että järjestelmän joustavuuden kannalta on hyvä varmistaa yksityisten (ml. kolmannen sektorin) toimijoiden toiminnan jatkuvuus, jotta laajamittaisen maahantulon tilanteissa oikeusavun kasvavaan tarpeeseen voidaan joustavammin vastata. Tutkimushaastattelujen mukaan nykyinen julkishallinnon kapasiteetti ei riittäisi vastaamaan 2015 vuoden kaltaisiin maahantulijamääriin. Erityistä asiantuntijuutta omaavien tahojen taitoja tulisi pikemmin hyödyntää enemmän eikä niiden toimintaa vaikeuttaa. Yhteistyö ja asiantuntijuuden tunnustus lisäisi myös luottamusta eri toimijoiden välillä. Turvapaikanhakijat ovat erityisryhmä, jonka oikeuksien toteutumista valvomaan tarvitaan myös valtion ulkopuolisia toimijoita ja erityisesti ihmisoikeusjärjestöjä. Turvapaikanhakijoiden oikeusapujärjestelmä tulee pitää avoimena, joustavana ja laadukkaana. Hallituksen esityksessä tulisi selvemmin ottaa kantaa siihen, onko tosiaan tarkoitus vahvistaa yksityisen ja/tai kolmannen sektorin toimijoiden osallistumismahdollisuutta turvapaikkaprosessin hallinnollisen vaiheen avustamistoiminnassa. Näin annetaan ymmärtää monessa kohtaa esitystä (esim. ss. 8, 11, 12 ja 13), mutta varsinaisia lainsäädäntömuutoksia ei ehdoteta. Nykyisellään asiasta säädetään oikeusapulain 8 §:ssä, jonka mukaan hallintovaiheessa avustajana toimii pääsääntöisesti julkinen avustaja, mutta ”yksityinen avustaja voidaan määrätä valtion oikeusaputoimistoista annetun lain (258/2002) 10 §:ssä tarkoitetuissa tilanteissa”. Käsittääksemme edellytyksiä käytännön muuttumiseen ei ole, jos tuota lainkohtaa ei muuteta tai tässä hallituksen esityksessä ei vahvemmin oteta kantaa asiaan. Tässä yhteydessä voisi myös korjata vanhentuneen lakiviitteen uuteen eli lain valtion oikeusapu- ja edunvalvontapiireistä (17.6.2016/477) 12 §:ään. Siirtolaisuusinstituutin mukaan hallintovaiheen avaaminen on tarpeen asiantuntevien yksityisten avustajien motivoimiseksi hoitamaan edelleen turvapaikka-asioita. Heidän kannaltaan tilanne on hankala, jos uusi asiakas tulee heille vasta valitusvaiheessa, jolloin on vähän aikaa perehtyä tämän tapaukseen. Lisäksi avustajasuhteen jatkuvuus hallintovaiheesta valitusvaiheeseen on asiakkaan ja asian hoitamisen kannalta suositeltavaa. On aivan selvää, että julkisten oikeusaputoimistojen resurssit eivät riitä hoitamaan valitusvaihetta kokonaisuudessaan; siksi yksityisiä tarvitaan mukaan jo alkuvaiheessa.
Uudistettujen hallituksen esitysten laatimisohjeiden (2019) mukaan esityksen arvioidut vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksien sekä kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden toteutumiseen käsitellään esityksen jaksossa ”Esityksen pääasialliset vaikutukset”. Esityksen suhdetta perustuslakiin kuvaava jakso on kuitenkin ohjeiden mukaan laadittava, vaikka lakiehdotuksen perustuslainmukaisuudesta olisi esitetty arvioita muualla esityksessä. Tällöin säätämisjärjestysperusteluissa on asianmukaista viitata muihin perustuslain kannalta merkityksellisiin jaksoihin. Esitysluonnoksen perusteluja jaksossa ”Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys” tulisi täydentää tämän mukaisesti. Oikeuskansleri	Tuomas Pöysti Kansliapäällikkö	Tuula Majuri
Hallituksen esitysluonnoksessa pidetään tarkoituksenmukaisena kumota 1.9.2016 voimaan tulleet turvapaikanhakijoiden oikeusturvaan vaikuttaneet lakimuutokset koskien valitusaikojen lyhentämistä ja oikeusavun saannin rajoittamista turvapaikkapuhuttelussa sekä palata asiakohtaisista palkkioista todelliseen ajankäyttöön perustuvaan palkkioon. Asiaa on tarkasteltu objektiivisten tutkimustulosten valossa ja päädytty perus- ja ihmisoikeusmyönteiseen ratkaisuehdotukseen. Esitys on kaikilta osin kannatettava.
Edellä todetulla tavalla Maahanmuuttovirasto katsoo, että esitetyt muutokset lähtökohtaisesti edistävät turvapaikanhakijoiden oikeusturvan toteutumista ja turvapaikkamenettelyn tehokkuutta ja sujuvuutta. Näiden tavoitteiden kannalta Maahanmuuttovirasto pitää kuitenkin tärkeänä, että hallitusohjelmassa mainitulla tavalla pyritään jatkossa myös entistä paremmin varmistamaan turvapaikanhakijoiden oikeusavustajien pätevyys ja huolellisuus. Vuonna 2015, kun Suomeen tulleiden turvapaikanhakijoiden määrä moninkertaistui, avustajiksi tuli paljon uusia yksityisiä toimijoita. Näillä toimijoilla ei aina ollut sellaista kokemusta ja osaamista turvapaikka-asioista, jota asian hoitaminen olisi edellyttänyt, ja osa heistä toimi tavalla, joka ei ollut omiaan edistämään hakijan edun toteutumista. Näitä ongelmia on käsitelty mm. oikeusministeriön tilaamassa tutkimuksessa, jonka tuloksiin viitataan esitysluonnoksessa. Maahanmuuttovirasto katsoo, että nyt käsillä oleva esitys ei sisällä sellaisia toimia, jotka ehkäisisivät vastaavan tilanteen syntymistä siinä tapauksessa, että turvapaikanhakijoiden määrä uudelleen kasvaisi nopeasti. Turvapaikanhakijat eivät lähtökohtaisesti maahan tullessaan tunne suomalaista oikeusjärjestelmää, eikä heillä siten ole kykyä arvioida avustajan osaamista ja pätevyyttä. He ovat näin ollen oikeusturvan toteutumisen kannalta merkittävällä tavalla eri asemassa kuin suomalaiset oikeusavun saajat. Maahanmuuttovirasto pitää tärkeänä, että turvapaikanhakijoiden oikeusapua tarkastellaan jatkossa laajemmin sen erityispiirteet huomioiden ja pyritään hallitusohjelmassa todetulla tavalla varmistumaan siitä, että turvapaikanhakijoiden asioita hoitavat pätevät ja huolellisesti toimivat avustajat. Tässä yhteydessä hyviä käytäntöjä olisi mahdollista selvittää esimerkiksi muiden pohjoismaiden lainsäädäntöä tarkastelemalla.
Esitettyjen muutosten tosiasialliset vaikutukset turvapaikanhakijoiden oikeusturvan kannalta ovat melko vähäisiä. On kuitenkin perusteltua, että turvapaikka-asioiden käsittelyssä noudatetaan samoja menettelytapoja kuin muissakin asioissa. Eriarvoistavalle kohtelulle ei ole mitään oikeusturvatarpeisiin liittyvää perustetta. Voimaantulon osalta Esityksen voimaantulosäännösten selkeyteen on syytä kiinnittää huomiota erityisesti oikeusapulain muuttamisen osalta. Asiakohtaisesta palkkiosta säädettäessä voimaantulosäännöksen tulkinnanvaraisuus edellytti korkeimman hallinto-oikeuden kannanottoa (KHO 20.10.2016/4390). Hallinto-oikeus toteaa, että turvapaikka-asioissa tulee vireille useita hallinto-oikeuksien tai korkeimman hallinto-oikeuden Maahanmuuttovirastolle uuden selvityksen johdosta palauttamia asioita. Ei ole poikkeuksellista, että mainituissa asioissa on edelleen useita vuosia aikaisemmin annettu oikeusapupäätös, sillä asia ei ole lainvoimaistunut missään vaiheessa.

matches:
§ 2
§ 2
§ 2
§ 2
§ 2
§ 2
§ 3
§ 3
§ 3
§ 3
tuomioistuin
§ 4
§ 4
tuomioistuin
§ 4
§ 4
§ 2
§ 3
§ 3