KHO:2016:118 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Vuosikirjapäätökset » Vuosikirjapaatos » KHO:2016:118
KHO:2016:118
Maankäyttö ja rakentaminen – Jätevesijärjestelmä – Rakennuslupa – Toimenpidelupa – Luvan tarve
Vuosikirjanumero: KHO:2016:118
Taltionumero: 3408
Diaarinumero: 3390/1/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:118
A:lle oli myönnetty 3.5.2013 rakennuslupa lomarakennuksen rakentamiseen. Vahvistetun asemapiirroksen mukaan harmaat jätevedet oli esitetty johdettaviksi rakennuspaikalla maaimeytykseen ja mustat jätevedet umpisäiliöön. Rakennusluvan ehdoksi oli kirjattu, että suunnitelma kiinteistön talousvesien kokoamisesta, käsittelystä ja johtamisesta on toimitettava hyväksyttäväksi ympäristönsuojeluviranomaiselle.
A oli 14.5.2013 toimittanut kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle lupaehdossa edellytetyn jätevesisuunnitelman. Ympäristöpäällikkö oli päätöksellään hylännyt A:n esittämän jätevesisuunnitelman ja siirtänyt jätevesisuunnitelman rakennusvalvontaviranomaiselle toimenpidelupahakemuksena käsiteltäväksi. Rakennustarkastaja oli hylännyt toimenpidelupahakemuksen. Päätöksen perusteluina oli viitattu ympäristöpäällikön päätökseen. Rakennus- ja ympäristölautakunta oli hylännyt A:n rakennustarkastajan päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.
Hallinto-oikeus oli kumonnut rakennustarkastajan ja rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökset.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että A ei ollut hakenut toimenpidelupaa jätevesijärjestelmälle, vaan ainoastaan toimittanut jätevesisuunnitelman ympäristönsuojeluviranomaiselle hänelle myönnetyssä rakennusluvassa edellytetyllä tavalla. Jätevesisuunnitelmassa ei ollut esitetty muutoksia niihin jätevesien johtamista koskeviin perusratkaisuihin, jotka A oli hyväksytyssä rakennuslupahakemuksessaan sekä rakennuslupapäätöksen yhteydessä hyväksytyissä pääpiirustuksissaan esittänyt, vaan kysymys oli ollut ainoastaan tarkempien suunnitelmien esittämisestä rakennusluvan mukaiseen hankkeeseen liittyen. Lomarakennuskiinteistön talousjätevesien käsittelylaitteiden rakentamista koskevassa toimenpidelupa-asiassa, jota rakennustarkastajan päätös koski, oli siten kyse A:lle jo myönnettyyn rakennuslupaan sisältyneestä toimenpiteestä. Näin ollen kunnan rakennusvalvontaviranomainen ei ollut tässä tilanteessa voinut edellyttää erillistä toimenpidelupaa kyseessä olevan jätevesijärjestelmän toteuttamiselle.
Koska A ei ollut kysymyksessä olevaa toimenpidelupaa hakenut, eikä rakennusluvan mukaiseen hankkeeseen sisältyvän jätevesijärjestelmän toteuttaminen ylipäätään edellyttänyt erillistä toimenpidelupaa, rakennustarkastajan ja rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökset oli tullut kumota. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen pysytettiin.
Maankäyttö- ja rakennuslaki 125 § 1 momentti, 126 § 1 momentti, 126 a § 1 momentti 1 kohta, 134 § 1 momentti, 134 § 3 momentti, 135 § 1 momentti 5 kohta ja 141 §
Ympäristönsuojelulaki 156 § 4 momentti
Suomen rakentamismääräyskokoelma osa A2, Rakennuksen suunnittelijat ja suunnitelmat, määräykset ja ohjeet (voimassa 1.7.2002–31.5.2015) kohdat 5.2.1, 5.2.2, 5.2.3, 5.4.1 ja 5.4.5
Itä-Suomen hallinto-oikeus 24.9.2015 nro 15/0253/3
Savonlinnan rakennustarkastaja on 27.6.2013 (§ 41) tekemällään päätöksellä käsitellyt A:n jätevesien käsittelyä koskevan suunnitelman toimenpidelupahakemuksena, joka koskee lomarakennuskiinteistön talousjätevesien käsittelylaitteiden rakentamista Savonlinnan kaupungissa sijaitsevalla tilalla Suviranta (740-571-007-0150), ja hylännyt hakemuksen.
Savonlinnan rakennus- ja ympäristölautakunta on päätöksellään 21.8.2013 (§ 178) hylännyt A:n rakennustarkastajan päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen, jossa oli vaadittu toimenpideluvan myöntämistä hakemuksen mukaisesti.
A on valituksessaan Itä-Suomen hallinto-oikeudelle vaatinut, että rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös kumotaan ja toimenpidelupa myönnetään hakemuksen mukaisesti.
Päätös on lainvastainen ja loukkaa perustuslain 6 §:ssä ja hallintolain 6 §:ssä säädettyä yhdenvertaisuutta.
Kiinteistön alueella on voimassa Pistalanharjun ranta-asemakaava, jossa harmaiden vesien käsittelystä on säädetty seuraavaa: "Talous-, pesu- ja saunavesiä ei saa johtaa suoraan vesistöön. Ne tulee johtaa 2-osaisen sakokaivon jälkeen joko maasuodattimeen tai vastaavaan laitteeseen tai imeyttää maaperään, mikäli paikka voidaan maaperätutkimuksin osoittaa tähän soveltuvaksi." Valittajien hakemuksen perusteena oleva suunnitelma on siten asemakaavamääräyksen mukainen.
Ranta-asemakaavan alueelle on ennen kuntaliitosta Savonlinnaan 1.1.2013 myönnetty lukuisia toimenpidelupia harmaiden jätevesien imeyttämiseen maaperään samoilla ratkaisuilla kuin valittajat ovat suunnitelleet. Lautakunnan mukaan maahan imeyttäminen voi jatkua niillä rakennuspaikoilla, joiden osalta suunnitelma jätevesien käsittelystä on pantu vireille ennen kuntaliitosta, vaikka se on Savonlinnan kaupungin ympäristönsuojelumääräysten vastaista. Lautakunnan mukaan imeyttämiskielto ja yhdenvertaisuus toteutuvat vähitellen, kun alueelle haetaan uusia rakennuslupia. Valittajan mukaan kuntaliitos ei oikeuta kohtelemaan kuntalaisia edellä kuvatuin tavoin epätasa-arvoisesti.
Rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut lausunnon.
A on antanut vastineen.
Rakennus- ja ympäristölautakunta on hallinto-oikeuden pyynnöstä toimittanut lisäselvityksen ja lomarakennuksen rakennuslupa-asiakirjat. A:lle on varattu mahdollisuus antaa vastine lisäselvityksestä sekä ilmoitettu rakennuslupa-asiakirjojen hankkimisesta.
Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut rakennustarkastajan ja rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökset.
Savonlinnan kaupungin rakennustarkastaja on päätöksellään 3.5.2013 § 301 myöntänyt valittajalle rakennusluvan lomarakennuksen rakentamiseen Savonlinnan kaupungissa Paasniemen kylässä sijaitsevalle tilalle Suviranta RN:o 7:150. Lupaan on liitetty muun muassa ehto, että ennen kunkin työvaiheen aloittamista on rakennusvalvontaviranomaiselle esitettävä rakennesuunnitelma, ulkovärityssuunnitelma ja jätevesisuunnitelma.
Valittaja on 14.5.2013 toimittanut Savonlinnan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle rakennusluvassa edellytetyn jätevesisuunnitelman jätevesijärjestelmän käsittelylaitteiden rakentamiseksi lomarakennukseen kiinteistölle Suviranta RN:o 7:50.
Savonlinnan kaupungin ympäristöpäällikkö on päätöksellään 3.6.2013 § 92 (otsikolla yleinen päätös) hylännyt esitetyn jätevesisuunnitelman kiinteistön talousjätevesien kokoamisesta, käsittelystä ja johtamisesta. Päätöksessä on todettu, että tämän ympäristönsuojeluviranomaisen hyväksymispäätöksen perusteella kaupungin rakennusvalvontaviranomainen tekee suunnitelmasta maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:n mukaisen toimenpidelupapäätöksen, ja että valitusoikeus on toimenpidelupapäätöksen yhteydessä.
Hallinto-oikeus on tiedustellut viranomaiselta, kenen toimesta jätevesisuunnitelma on toimitettu rakennusvalvontaviranomaiselle ja onko olemassa erillistä toimenpidelupahakemusta. Viranomaisen hallinto-oikeudelle antaman selvityksen mukaan valittajan ympäristönsuojeluviranomaiselle toimittama jätevesisuunnitelma on ympäristönsuojeluviranomaisen toimesta siirretty suoraan rakennusvalvontaviranomaiselle toimenpidelupahakemuksena käsiteltäväksi eikä erillistä toimenpidelupahakemusta siten ole.
Rakennustarkastaja on päätöksellään 27.6.2013 § 41 hylännyt valittajan toimenpidelupahakemuksen lomarakennuskiinteistön talousjätevesien käsittelylaitteiden rakentamisesta. Päätöksen perusteluina on viitattu ympäristöpäällikön edellä mainittuun yleispäätökseen 3.6.2013 § 92. Rakennus- ja ympäristölautakunta on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt rakennustarkastajan päätöksestä tehdyn oikaisuvaatimuksen.
Hallinto-oikeus on todennut, että valittaja ei ole missään vaiheessa hakenut toimenpidelupaa jätevesijärjestelmälle, vaan ainoastaan toimittanut rakennusluvan edellyttämän jätevesisuunnitelman ympäristönsuojeluviranomaiselle. Viranomainen ei ole tässä tilanteessa voinut valittajaa asiasta kuulematta siirtää valittajan ympäristönsuojeluviranomaiselle toimittamaansa jätevesisuunnitelmaa rakennusvalvontaan käsiteltäväksi lomarakennuskiinteistön talousjätevesien käsittelylaitteiden rakentamista koskevana toimenpidelupahakemuksena.
Valittajaa ei ole myöskään ennen hakemuksen hylkäämistä kuultu ympäristönsuojeluviranomaisen kielteisestä yleispäätöksestä, oikeastaan lausunnosta, joka on nimenomaisesti ollut hylkäävän päätöksen perusteena. Valittajaa ei siten ole hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaisesti kuultu sellaisesta selvityksestä, jolla on ollut vaikutusta asian ratkaisuun.
Koska asiassa on tapahtunut edellä mainitut menettelyvirheet, on valituksenalainen päätös ja sitä edeltävä viranhaltijan päätös on kumottava.
Asian näin ratketessa lausunnon antaminen valittajan muista valitusperusteista raukeaa.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen ja Paula Vesterinen, joka on myös esitellyt asian.
A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Asia on palautettava uudelleen käsiteltäväksi hallinto-oikeudelle, jonka on otettava ratkaisussaan kantaa siihen, tuleeko valittajalle myöntää toimenpidelupa jätevesien johtamiseen hakemuksen mukaisesti.
Hallinto-oikeuden ratkaisu on virheellinen, koska päätöksessä ei ole otettu lainkaan kantaa valittajan vaatimusten mukaisiin aineellisoikeudellisiin kysymyksiin.
Valittaja on saattanut vireille vapaa-ajan asunnon rakennuslupahakemuksen sekä jätevesien johtamista koskevan toimenpidelupahakemuksen Savonlinnan kaupungissa sijaitsevaan kiinteistöön Suviranta (740-571-7-150). Jätevesien johtamista koskeva toimenpidelupa-asia on ratkaistu ilman erillistä toimenpidelupahakemusta rakennuslupahakemuksen sekä jätevesisuunnitelman perusteella.
Valittajan tiedossa on ollut, että rakennuslupahakemuksen sekä jätevesisuunnitelman saattaminen kunnan käsiteltäväksi rakennusluvan yhteydessä tarkoittaa toimenpidelupa-asian vireille saattamista. Toimenpidelupa-asian vireille saattaminen on ollut valittajan tarkoituksena ja valittajalla on ollut mahdollisuus esittää asian käsittelyyn liittyen omat perusteensa luvan myöntämiselle. Savonlinnan kaupunki on siten täyttänyt hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaisen kuulemisvelvoitteen.
Valittajaa on kuultu jätevesisuunnitelmaa käsiteltäessä sekä sen perusteella tehtyä toimenpidelupahakemusta käsiteltäessä ja valittaja on voinut esittää toimenpidelupahakemusta puoltavat perustelunsa kunnalle. Asiassa ei tulisi antaa merkitystä sille, minkälaisella asiakirjalla toimenpidelupahakemus on saatettu vireille.
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 1 momentin mukaan rakennuksen rakentamiseen on oltava rakennuslupa.
Maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan sijasta rakentamiseen voidaan hakea toimenpidelupa sellaisten rakennelmien ja laitosten, kuten maston, säiliön ja piipun pystyttämiseen, joiden osalta lupa-asian ratkaiseminen ei kaikilta osin edellytä rakentamisessa muutoin tarvittavaa ohjausta.
Maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan toimenpidelupa tarvitaan muun muassa kiinteistökohtaisen jätevesijärjestelmän rakentamiselle tai muuttamiselle.
Maankäyttö- ja rakennuslain 134 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan myöntämisen yhteydessä hyväksytään pääpiirustukset rakentamisessa noudatettaviksi.
Maankäyttö- ja rakennuslain 134 §:n 3 momentin (132/1999) mukaan rakennusluvassa voidaan määrätä erityissuunnitelmien laatimisesta ja toimittamisesta rakennusvalvontaviranomaiselle.
Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueella on, että vedensaanti ja jätevedet voidaan hoitaa tyydyttävästi ja ilman haittaa ympäristölle.
Maankäyttö- ja rakennuslain 141 §:n mukaan lupapäätökseen voidaan ottaa tarpeelliset määräykset. Määräykset voivat koskea muun ohessa rakennustyön suorittamista ja niistä mahdollisesti aiheutuvien haittojen rajoittamista.
Suomen rakentamismääräyskokoelman osan A2 (voimassa 1.7.2002– 31.5.2015), Rakennuksen suunnittelijat ja suunnitelmat, määräykset ja ohjeet 2002, kohta 5 koskee lupa-asiakirjoja sekä muita suunnitelmia ja selvityksiä.
Määräyskohdassa 5.2.1 todetaan muun ohella, että pääpiirustukset laaditaan siinä laajuudessa ja sillä tavoin, että rakennushankkeen lupakäsittely niiden ja niihin mahdollisesti liittyvän muun selvityksen nojalla on mahdollista. Pääpiirustuksista tulee myös voida riittävästi havaita rakentamisen vaikutus naapurin asemaan.
Määräyskohdan 5.2.2 mukaan asemapiirroksen tulee osoittaa, että suunniteltu rakentaminen on kaavan tai muun maankäyttösuunnitelman ja rakennusjärjestyksen mukaista, soveltuu tontille tai rakennuspaikalle ja ympäristöönsä sekä täyttää tontin tai rakennuspaikan käytön osalta sille osoitetut vaatimukset.
Määräyskohdan 5.2.3 mukaan asemapiirroksessa tulee esittää hankkeen laadun, laajuuden ja erityispiirteiden edellyttämällä tavalla ja lupa-asian käsittelyn vaatimalla tarkkuudella tiedot muun muassa talousvesikaivon ja jätevesien käsittelylaitteiden sijainti sekä puhdistettujen jätevesien purkupaikka, kun rakennuspaikka sijaitsee vesihuoltolaitoksen verkoston ulkopuolisella alueella.
Määräyskohdan 5.4.1 mukaan tarvittavia erityissuunnitelmia ovat useimmiten rakennesuunnitelmat sekä ilmanvaihto- ja kiinteistön vesi- ja viemärilaitteistosuunnitelmat.
Määräyskohdan 5.4.5 mukaan kiinteistön vesi- ja viemärilaitteistosuunnitelmasta (kvv-piirustukset) tulee ilmetä kiinteistön vesi- ja viemäröintijärjestelmät ja niiden toiminta laitteineen, varusteineen ja mitoituksineen.
Ympäristönsuojelulain 156 §:n 4 momentin kiinteistökohtaisen jätevesijärjestelmän rakentamisen ja muuttamisen luvasta sekä käyttö- ja huolto-ohjeesta säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa.
Asiassa saadun selvityksen perusteella Savonlinnan rakennustarkastaja on päätöksellään 3.5.2013 (§ 301) myöntänyt valittajalle rakennusluvan lomarakennuksen rakentamiseen Savonlinnan kaupungissa Paasniemen kylässä sijaitsevalle tilalle Suviranta RN:o 7:150. Valittaja on esittänyt rakennuslupaa koskevassa hakemuksessaan, että harmaat jätevedet johdetaan maaimeytykseen ja mustat jätevedet umpisäiliöön. Vastaavat ratkaisut on esitetty rakennuslupapäätöksen yhteydessä hyväksytyssä asemapiirroksessa.
Rakennuslupa on myönnetty hakemuksen ja esitettyjen pääpiirustusten mukaisesti. Rakennuslupaan liittyvän lupaehdon mukaan ennen kunkin työvaiheen aloittamista on rakennusvalvontaviranomaiselle esitettävä rakennesuunnitelma, ulkovärityssuunnitelma ja jätevesisuunnitelma. Lisäksi rakennusluvan ehdoksi on kirjattu, että suunnitelma kiinteistön talousvesien kokoamisesta, käsittelystä ja johtamisesta on toimitettava hyväksyttäväksi ympäristönsuojeluviranomaiselle.
Valittaja on 14.5.2013 toimittanut Savonlinnan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle rakennusluvassa edellytetyn jätevesisuunnitelman. Savonlinnan kaupungin ympäristöpäällikkö on päätöksellään 3.6.2013 (§ 92) hylännyt valittajan esittämän jätevesisuunnitelman kiinteistön talousjätevesien kokoamisesta, käsittelystä ja johtamisesta sekä siirtänyt jätevesisuunnitelman rakennusvalvontaviranomaiselle toimenpidelupahakemuksena käsiteltäväksi.
Rakennustarkastaja on tehnyt 27.6.2013 (§ 41) kielteisen toimenpidelupapäätöksen valittajan lomarakennuskiinteistön talousjätevesien käsittelylaitteiden rakentamisesta. Päätöksen perusteluina on viitattu ympäristöpäällikön päätökseen 3.6.2013 (§ 92). Rakennus- ja ympäristölautakunta on 21.8.2013 (§ 178) tekemällään päätöksellä hylännyt valittajan rakennustarkastajan päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.
Edellä todetun perusteella valittaja ei ole hakenut toimenpidelupaa jätevesijärjestelmälle, vaan ainoastaan toimittanut jätevesisuunnitelman ympäristönsuojeluviranomaiselle valittajalle myönnetyssä rakennusluvassa edellytetyllä tavalla. Valittajan ympäristönsuojeluviranomaiselle toimittamassa jätevesisuunnitelmassa ei asiakirjoista ilmenevän selvityksen perusteella ole esitetty muutoksia niihin jätevesien johtamista koskeviin perusratkaisuihin, jotka valittaja on hyväksytyssä rakennuslupahakemuksessaan sekä rakennuslupapäätöksen yhteydessä hyväksytyissä pääpiirustuksissaan esittänyt, vaan kysymys on ollut ainoastaan tarkempien suunnitelmien esittämisestä rakennusluvan mukaiseen hankkeeseen liittyen.
Kiinteistökohtaisen jätevesijärjestelmän rakentaminen tai muuttaminen edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan toimenpidelupaa. Siinä tapauksessa, että jätevesijärjestelmä toteutetaan kiinteänä osana rakennushanketta, jolle on myönnetty maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu rakennuslupa, jätevesijärjestelmän hyväksyminen kuitenkin sisältyy rakennuslupaan, eikä erillistä toimenpidelupaa edellytetä. Lomarakennuskiinteistön talousjätevesien käsittelylaitteiden rakentamista koskevassa toimenpidelupa-asiassa, jota rakennustarkastajan päätös 27.6.2013 (§ 41) koskee, on kyse valittajalle jo myönnettyyn rakennuslupaan sisältyneestä toimenpiteestä. Näin ollen kunnan rakennusvalvontaviranomainen ei ole tässä tilanteessa voinut edellyttää erillistä toimenpidelupaa kyseessä olevan jätevesijärjestelmän toteuttamiselle.
Jätevesisuunnitelma on rakennusluvan myöntämisajankohtana voimassa olleessa maankäyttö- ja rakennuslain 134 §:n 3 momentissa tarkoitettu erityissuunnitelma, joka voidaan rakennusluvassa määrätä laadittavaksi ja toimitettavaksi rakennusvalvontaviranomaiselle. Erityissuunnitelmia ei hyväksytä lupapäätöksen yhteydessä rakentamisessa noudatettaviksi kuten pääpiirustukset. Velvollisuutta erityissuunnitelmien hyväksyttämiseen ei voida perustaa myöskään rakennuslupapäätökseen sisällytettävällä lupamääräyksellä. Rakennustarkastajan päätöstä 27.6.2013 (§ 41) on siten tälläkin perusteella pidettävä lainvastaisena.
Koska valittaja ei ole hakenut kysymyksessä olevaa toimenpidelupaa ja koska rakennusluvan mukaiseen hankkeeseen sisältyvän jätevesijärjestelmän toteuttaminen ei ylipäätään edellytä erillistä toimenpidelupaa, on hallinto-oikeuden tullut kumota rakennustarkastajan ja rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökset. Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Ympäristönsuojelulain 156 §:n 4 momentin mukaan kiinteistökohtaisen jätevesijärjestelmän rakentamiseen ja muuttamiseen tarvittavasta luvasta säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa. Kiinteistökohtaiseen jätevesijärjestelmään liittyvä rakennuslupavaiheen valvonta kuuluu näin ollen kunnan rakennusvalvontaviranomaiselle. Kiinteistön omistajalla on kuitenkin suoraan ympäristönsuojelulain perusteella velvollisuus huolehtia siitä, että kiinteistön jätevesijärjestelmä täyttää mainitussa laissa ja sen nojalla annetuissa alemmissa säädöksissä ja määräyksissä asetetut vaatimukset. Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi puuttua mahdollisiin laiminlyönteihin ympäristönsuojelulain mukaisen jälkivalvonnan keinoin.