HE 172/1999 - Regeringspropositioner - FINLEX ®
Du är här: Finlex › Regeringspropositioner › 1999 › HE 172/1999
Esityksessä ehdotetaan toteutettavaksi etupäässä perustuslakiuudistukseen liittyvät muutokset puolustusvoimista annettuun lakiin. Uusi Suomen perustuslaki edellyttää, että tasavallan presidentin tehtävistä ja toimivallasta säädetään lailla.
Lakiin ehdotetaan lisättäväksi perustuslain 58 §:n 5 momentissa säädetyn mukaisesti säännökset tasavallan presidentin päätöksentekomenettelystä sotilaskäskyasioissa. Tarkoituksena on ulottaa parlamentaarinen vastuu myös presidentin päätöksentekoon sotilaskäskyasioissa. Esityksen mukaan tasavallan presidentti päättäisi sotilaskäskyasioista edelleen pääsääntöisesti puolustusvoimain komentajan esittelystä niin sanotussa kabinettiesittelyssä valtioneuvoston ulkopuolella. Puolustusministerillä olisi oikeus olla esittelyssä läsnä ja lausua käsityksensä esiteltävistä sotilaskäskyasioista. Tasavallan presidentti voisi omasta aloitteestaan tai puolustusministerin tekemästä esityksestä siirtää puolustusvoimain komentajan esittelemän sotilaskäskyasian ratkaistavakseen valtioneuvostossa niin sanotussa presidentin esittelyssä, jossa presidentti päättäisi asiasta puolustusministerin esittelystä ilman valtioneuvoston ratkaisuehdotusta. Puolustusvoimain komentajalla olisi oikeus olla läsnä presidentin esittelyssä siirretystä asiasta päätettäessä ja lausua siitä käsityksensä.
Esityksen mukaan tasavallan presidentin päätettäviä sotilaskäskyasioita puolustusvoimissa olisivat sotilaallisen puolustuksen keskeiset perusteet, sotilaallisen puolustusvalmiuden merkittävät muutokset, sotilaallisen puolustuksen toteuttamisen periaatteet sekä muut sotilaallista toimintaa ja sotilaallista järjestystä koskevat laajakantoiset tai periaatteellisesti merkittävät asiat. Puolustusvoimain komentaja ratkaisisi muut kuin presidentin päätettäväksi kuuluvat sotilaskäskyasiat, jollei niitä ole säädetty tai määrätty muun sotilasesimiehen ratkaistaviksi. Puolustusvoimain komentajan ja hänen alaistensa sotilasesimiesten välisestä toimivallan jaosta sotilaskäskyasioissa voitaisiin säätää tasavallan presidentin asetuksella. Presidentti voisi ottaa päätettäväkseen sotilasesimiehen ratkaistavaksi osoitetun sotilaskäskyasian. Sotilasesimies voisi edelleen nykyisen käytännön mukaisesti ottaa ratkaistavakseen alaisensa päätettäväksi kuuluvan sotilaskäskyasian.
Perustuslaista johtuvina muina muutoksina ehdotetaan puolustusvoimien virkamiehen virkaan nimittämistä ja tehtävään määräämistä sekä sotilasarvossa ylentämistä koskevat tasavallan presidentin nykyisiä asetustasoisia toimivaltasäännöksiä vastaavat säännökset siirrettäväksi lain tasolle puolustusvoimista annettuun lakiin. Tasavallan presidentille nykyisin kuuluvaan nimitystoimivaltaan ehdotetaan tehtäväksi ainoastaan vähäisiä tarkistuksia.
Lakiin ehdotetaan lisättäväksi myös perustuslain edellyttämä asetuksenantoa koskeva valtuutussäännös, joka oikeuttaisi tasavallan presidentin asetuksella säätämään sotilasarvoista ja palvelusarvoista, sotilasesimiesten välisestä toimivallan jaosta sotilaskäskyasioissa sekä puolustusvoimien tunnuskuvasta.
Edelleen lakiin ehdotetaan lisättäväksi Maanpuolustuskorkeakoulun ja Maanpuolustusopiston antamia päätöksiä koskevat muutoksenhakusäännökset hallintolainkäyttölain edellyttämällä tavalla. Muun lainsäädännön uudistumisesta johtuen puolustusvoimien tehtäviin ehdotetaan lisättäväksi velvollisuus osallistua pelastustoimintaan.
1.2. Muun lainsäädännön uudistuminen
2.1. Sotilaskäskyasioita koskevan päätöksenteon
2.2. Perustuslaista johtuvat muut muutostarpeet
Tehtävään määräämistä koskeva tasavallan presidentin
Sotilasarvossa ylentämistä koskeva tasavallan
Tasavallan presidentin asetuksenantovalta
Viittaussäännös perustuslakiin
2.3. Muut muutostarpeet
Maanpuolustuskorkeakoulun ja -opiston päätöksiä
koskeva muutoksenhaku
Pelastustehtävät puolustusvoimien tehtäväksi
Suomen perustuslaki (731/1999) annettiin 11 päivänä kesäkuuta 1999 ja se tulee voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2000. Perustuslakiuudistuksen päätavoitteena oli Suomen peruslakien yhtenäistäminen ja ajanmukaistaminen. Tavoitteena ei ollut muuttaa Suomen valtiosäännön perusteita, vaan pikemminkin korjata ja huoltaa valtiosääntöä sen voimassa olevista perusteista lähtien. Yhtenä uudistuksen tavoitteena oli Suomen valtiosäännön parlamentaaristen piirteiden vahvistaminen. Uuden perustuslain mukaan tasavallan presidentin päätöksentekomenettely uudistuu siten, että presidentti tekee päätöksensä pääsääntöisesti valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta. Tasavallan presidentin omaperäisestä asetuksenantovallasta luovutaan ja asetukset antaa perustuslaissa tai muussa laissa annetun nimenomaisen valtuutuksen perusteella vastaisuudessa tasavallan presidentti, valtioneuvosto tai ministeriö.
Perustuslain 57 §:n mukaan tasavallan presidentti hoitaa hänelle perustuslaissa tai muussa laissa erikseen säädetyt tehtävät. Perustuslaissa säädetään näin ollen presidentin keskeisistä tehtävistä ja toimivaltuuksista. Presidentin kaikkia tehtäviä ei kuitenkaan ole lueteltu perustuslaissa, vaan ne voivat perustua myös muihin eduskunnan säätämiin lakeihin. Asetuksella presidentin tehtävistä ei enää vastaisuudessa voida säätää. Jos presidentille nykyisin asetuksella tai muulla lakia alemmanasteisella säädöksellä säädetyt tehtävät on tarkoitus säilyttää, on niitä koskevat säännökset siirrettävä lain tasolle.
Uusi perustuslaki ei muuta presidentin asemaa puolustusvoimien ylipäällikkönä. Ylipäällikkyys liittyy läheisesti presidentin tehtäviin Suomen ulkopolitiikan johdossa muun muassa siksi, että kansainvälinen yhteistyö on lisääntynyt ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla ja siten myös puolustuspoliittiseen päätöksentekoon vaikuttavasti. Sotilaskäskyasiat kuuluvat presidentin ylipäällikön vallan alaan. Perustuslain 58 §:n 5 momentin mukaan tasavallan presidentti päättää sotilaskäskyasioista ministerin myötävaikutuksella sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään.
Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä uudeksi Suomen hallitusmuodoksi (HE 1/1998 vp) antamassaan mietinnössään (PeVM 10/1998 vp) edellyttänyt, että lainsäädännössä selvennetään sotilaskäskyasioiden päätöksenteon kokonaisuutta. Samalla edellytettiin säädettäväksi, missä sotilaskäskyasioissa tasavallan presidentti käyttää hänelle kuuluvaa toimivaltaa ja mitkä sotilaskäskyasiat voivat jäädä puolustusvoimain komentajan ja rajavartiolaitoksen päällikön erikseen määriteltävän toimivallan puitteissa ratkaistaviksi. Lailla tulee myös säätää millä tavalla perustuslain 58 §:n 5 momentissa edellytetty ministerin myötävaikutus toteutetaan.
Perustuslain 128 §:n 2 momentin mukaan presidentti nimittää upseerit. Puolustusvoimien upseerin nimittäminen on perustuslain 58 §:n 5 momentissa tarkoitettu sotilaallinen nimitysasia, josta presidentti päättää sen mukaan kuin lailla säädetään. Puolustusvoimista annetun lain (402/1974) 8 §:n mukaan puolustusvoimien upseerit nimittää virkaan tasavallan presidentti valtioneuvostossa tai sotilaallisten nimitysasiain menettelyssä. Presidentin nimitysvaltaa ja sotilaallisten nimitysasioiden päätöksentekomenettelyä koskevat tarkemmat säännökset sisältyvät puolustusvoimien osalta puolustusvoimista annettuun asetukseen (667/1992). Samoin asetukseen sisältyvät sääntelyt tehtävään määräämistä sekä sotilasarvossa ylentämistä koskevasta tasavallan presidentin toimivallasta. Kun presidentin tehtävistä on perustuslain mukaan säädettävä laissa, on nykyiset asetustasoiset sääntelyt nostettava lain tasolle.
Voimassa olevan hallitusmuodon 16 §:n mukaan ja uuden perustuslain 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Hallintolainkäytössä noudatettavaa menettelyä sääntelee vuonna 1996 voimaan tullut hallintolainkäyttölaki (586/1996). Mainittu laki on yleislaki, joka sisältää keskeiset säännökset valituksesta ja eräistä muista hallinto-oikeudellisista oikeusturvakeinoista sekä niiden käsittelyssä noudatettavasta menettelystä. Hallintolainkäyttölain mukaan valtioneuvoston alaisen viranomaisen päätöksestä saa valittaa hallinto-oikeuteen. Hallintolainkäyttölaki lähtee yleisen valitusoikeuden periaatteesta. Mikäli valitusoikeutta rajoitetaan, edellyttää se hallintolainkäyttölain 13 §:n mukaan erikseen annettavaa laintasoista säännöstä.
Pääesikunnan alaisten opetuslaitosten Maanpuolustuskorkeakoulun ja Maanpuolustusopiston opiskelijoita ja oppilaaksi pyrkiviä koskevista päätöksistä on mahdollisuus voimassa olevien säännösten mukaan hakea muutosta hallinto-oikeudelta ja tämän päätöksestä edelleen korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Asioiden laadusta ja tarkoituksenmukaisuussyistä valitusoikeutta tulisi oppilaiden oikeusturvaa kuitenkaan vaarantamatta voida rajoittaa opintosuoritusten arvostelua ja oppilaitokseen opiskelijaksi hyväksymistä koskevien päätösten osalta. Hallinto-oikeuden antamaan päätökseen, joka koskisi opiskelijoiden valintaa, opintojen keskeyttämistä tai opiskelijan erottamista, ei saisi hakea muutosta valittamalla. Valituskieltoa koskevat sääntelyt vastaisivat soveltuvin osin voimassa olevassa yliopistolaissa omaksuttuja valituskieltosäännöksiä.
Eduskunnan hallintovaliokunta on mietinnössään hallituksen esityksestä pelastustoimilaiksi (HaVM 23/1998 vp - HE 76/1998 vp) ehdottanut muun ohella hallituksen esitystä muutettavaksi siten, että puolustusvoimat lisätään lain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuun viranomaisluetteloon. Mietinnössä todetaan, että koska valiokunta ehdottaa puolustusvoimille säädettäväksi nimenomaisen osallistumisvastuun pelastustoimintaan, on puolustusvoimille kuuluvat tehtävät lueteltava pelastustoimilaissa, koska laki puolustusvoimista on tältä osin puutteellinen. Edelleen valiokunta katsoo, että koska ensisijainen paikka tällaisten velvoitteiden säätämiselle on laki puolustusvoimista, on eri yhteydessä asianmukaista siirtää sääntely sanottuun lainsäädäntöön.
Tasavallan presidentin päätöksentekomenettelyä sotilaskäskyasioissa koskevat uudet sääntelyt ovat esityksen keskeisenä sisältönä. Muut perustuslaista sekä muun lainsäädännön uudistumisesta johtuvat muutosehdotukset ovat pääosin teknisluonteisia. Tästä johtuen seuraavassa on ensin kuvattu ja arvioitu sotilaskäskyasioita koskevaa lainsäädäntöä ja käytäntöä sekä sotilaskäskyasioita koskevaa kansainvälistä kehitystä ja ulkomaiden lainsäädäntöä laajahkosti ja tämän jälkeen erikseen muita perustuslaista sekä muun lainsäädännön uudistumisesta johtuvia muutosehdotuksia.
2.1 Sotilaskäskyasioita koskevan päätöksenteon uudistaminen
Sotilaskäskyasian käsite ja sotilaskäskyasioiden erityispiirteitä. Puolustusvoimissa ja rajavartiolaitoksessa käsiteltävät asiat ovat hallintoasioita sekä sotilaskäskyasioita ja sotilaallisia nimitysasioita. Perustuslakiuudistuksella ei ole muutettu tätä käsitteellistä jakoa.
Sotilaskäskyasioiden aineellisen sisällön täsmällinen määrittäminen on ongelmallista, koska lainsäädäntöön sisältyy vain muutamia viitteitä sotilaskäskyasioiden sisältöön. Lainsäädännössä sotilaskäskyasian käsitettä ei ole määritelty eikä käsite ole yksiselitteinen oikeustieteellisessä kirjallisuudessakaan. Myöskään perehtymällä noudatettuun käytäntöön asiaan ei saada tyhjentävää selvitystä.
Sotilaskäskyasioina on yleisesti pidetty sellaisia puolustusvoimia ja siinä palvelevia koskevia asioita, jotka asianomainen esimies ratkaisee sotilaallisen päällikköasemansa perusteella. Tyypillisiä sotilaskäskyasioita ovat: 1) sotilaallisten toimenpiteiden valmistelu ja johtaminen;
Sotilaskoulutusta koskevaan asiaryhmään kuuluvat muun muassa asevelvollisten sodanajan tehtävään johtavaan koulutukseen määrääminen, asevelvollisten koulutuksen rakenne, suunnittelu ja toteuttaminen sekä edellä mainittuihin asiaryhmiin liittyvät ohjesäännöt.
Sotilasyhteisö on luonteeltaan johtajavaltainen ja sen toiminta perustuu suullisiin ja kirjallisiin käskyihin. Sotilaskäskyjen merkitys korostuu sotilaiden välittömässä johtamisessa ja tähän toimintaan kouluttamisessa. Myös muut sotilaalliseen toimintaan liittyvät määräykset annetaan yleensä käskyjen muodossa. Käskyt kulkevat ehdottomina komentoportaasta toiseen, ylimmästä alimpaan ja päätösten toimeenpanossa edellytetään selkeitä komentosuhteita ja ehdotonta kuuliaisuutta. Sotilaskäskyasioiden päätöksentekomenettely edistää päätösten ripeää valmistelua, päätösten joustavaa tekemistä ja tehokasta toimeenpanoa.
Tasavallan presidentin päätöksiin ei voi hakea muutosta valittamalla. Sama koskee myös presidentin päätöksiä sotilaskäskyasioissa. Oikeuskäytännössä (KHO 5161/4/90) on katsottu, ettei puolustusvoimissa tehtyyn päätökseen sotilaskäskyasiassa ole voinut hakea muutosta valittamalla. Sotilaskäskyasiassa tehty päätös ei kuulunut muutoksenhausta hallintoasioissa annetun lain (154/1950) säätämän muutoksenhaun piiriin. Tätä sotilaskäskyasian olennaista piirrettä ei ole myöskään oikeuskirjallisuudessa asetettu kyseenalaiseksi. Vuonna 1996 hallintovalituslain kumonnut hallintolainkäyttölaki ei tässä suhteessa ole muuttanut asiaa. Hallintoasiassa saa valittaa sen mukaan kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Valitusta ei saa tehdä hallinnon sisäisestä määräyksestä, joka koskee tehtävän tai muun toimenpiteen suorittamista.
Historiallinen katsaus. Vuoden 1772 hallitusmuodon 19 §:n mukaan kuninkaalle kuului sekä maa- että merisotaväen ylipäällikkyys. Hallitusmuodossa tehtiin ero sotilaskäskyasioiden ja muiden sotilasasioiden käsittelyjärjestysten välillä. Sotilaskäskyasioilla tarkoitettiin kaikkia niitä asioita, jotka koskivat armeijan palvelusta, kurinpitoa, harjoituksia ja leirejä sekä sotatoimia.
Venäjän vallan aikana vuodesta 1809 sotilasasiat pysyivät edelleen jaettuina kahteen ryhmään. Sotilaskäskyasiat muodostuivat suunnilleen samoista asioista kuin ruotsinvallan aikana.
Suomen eduskunta päätti 15 päivänä marraskuuta 1917 "toistaiseksi itse käyttää sitä valtaa, joka voimassa olleiden säännösten mukaan on kuulunut keisarille ja suurruhtinaalle." Vuoden 1772 hallitusmuodon 19 §:n säännös ylipäällikkyydestä tuli jälleen sovellettavaksi. Eduskunnan tehtäväksi tuli huolehtia sotatoimien johtamisesta ja määrätä sotavoiman organisaatiosta. Eduskunnan toimivaltaan kuuluivat myös sotavoiman taloudellista hallintoa koskevat asiat sekä senaatin kanssa sovitun jaon mukaisesti "sotilasluonteiset ulkopuoliset kysymykset." Vanha autonomian aikainen sotilasasiain kahtiajako oli näin tilapäisesti kadonnut.
Eduskunta valtuutti 18 päivänä toukokuuta 1918 senaatin puheenjohtajan P.E.Svinhufvudin käyttämään korkeinta valtaa. Svinhufvudin pyydettyä eroa eduskunta valtuutti kenraali Mannerheimin "valtionhoitajana käyttämään korkeinta valtaa." Hänelle kuului 30 päivänä joulukuuta 1918 lukien sotavoiman ylin päällikkyys. Senaattiin perustettiin 14 päivänä kesäkuuta 1918 sota-asiantoimituskunta, jonka johtoon nimitettiin kenraalimajuri W.Thesleff. Valtionhoitaja antoi hänelle 31 päivänä heinäkuuta 1918 määräyksen hoitaa myös ylipäällikkyyttä.
Heinäkuun 17 päivänä 1919 annetun Suomen hallitusmuodon mukaan tasavallan presidentillä on Suomen sotavoiman ylin päällikkyys. Hallitusmuoto säilytti sotilaskäskyasioiden ja muiden sotilasasioiden välisen eron.
Vuonna 1937 annetun puolustusvoimien johtoa koskevan asetuksen 3 §:ään lisättiin 17 päivänä lokakuuta 1939 neljäs momentti, jonka mukaan:"Milloin erityiset olosuhteet antavat aihetta, voi tasavallan presidentti määrätä korkeimpana sotilasviranomaisena toimimaan erityisen puolustusvoimien komentajan ja määrätä tarkemmin hänen tehtävistään." Marsalkka Mannerheim määrättiin samana päivänä toimimaan ylimääräisten harjoitusten aikana puolustusvoimain komentajana. Asetuksen edellyttämää määräystä hänen tehtävistään ei kuitenkaan annettu. Talvisodan alettua tasavallan presidentti luovutti 30 päivänä marraskuuta 1939 puolustusvoimien komentajalle sotavoiman ylimmän päällikkyyden. Presidentti antoi 17 päivänä joulukuuta 1939 määräyksen ylipäällikön tehtävistä ja valtuuksista.
Ylipäällikkyys pysytettiin välirauhan aikana sotamarsalkka Mannerheimillä. Kyseisen asetuksen nojalla hänelle kuuluivat myös puolustusvoimain komentajan tehtävät. Mannerheimistä tuli 4 päivänä elokuuta 1944 jatkosodan vielä kestäessä tasavallan presidentti ja hänen ylipäällikkyytensä sulautui presidentin tehtäviin. Presidentti ilmoitti 31 päivänä joulukuuta 1944 luopuvansa puolustusvoimain aktiivisesta johtamisesta ja määräsi pääesikunnan päällikön puolustusvoimain väliaikaiseksi komentajaksi.
Sotilaallista maanpuolustusta koskevien asioiden valmistelu ja päätöksenteko. Sotilaallisen maanpuolustuksen perusteet määritetään eduskunnan, tasavallan presidentin ja valtioneuvoston tekemin päätöksin.
Hallitusmuodon 30 §:n mukaan presidentillä on Suomen sotavoiman ylin päällikkyys. Uuden perustuslain 128 §:ssä vastaava asia on ilmaistu säätämällä, että tasavallan presidentti on puolustusvoimien ylipäällikkö. Ylipäällikkyyteen kuuluu oikeus antaa sotilaskäskyjä ja päättää sotilaallisista nimitysasioista. Hallitusmuodon 34 §:n 4 momentin mukaan sotilaskäskyasioiden ja sotilaallisten nimitysasiain esittelystä sekä presidentin niistä tekemien päätösten varmentamisesta säädetään erikseen. Vastaava säännös on perustuslain 58 §:n 5 momentissa, kuitenkin sillä lisäyksellä, että tasavallan presidentti päättää sotilaskäskyasioista ministerin myötävaikutuksella. Hallitusmuodon 90 §:n mukaan armeijan ja laivaston upseerit nimittää presidentti ja muista sotilaallisista virkaylennys- ja opetusasioista säädetään erikseen. Perustuslain 128 §:n 2 momentin mukaan presidentti nimittää upseerit.
Hallitusmuodon 34 §:n 1 momentin nojalla tasavallan presidentti tekee muissa kuin sotilaskäskyasioissa puolustushallintoa koskevat päätöksensä valtioneuvostossa sen ministerin esittelystä, jonka toimialaan asia kuuluu eli pääsäännön mukaisesti puolustusvoimien osalta puolustusministerin esittelystä. Rajavartiolaitosta koskevat asiat esittelee sisäasiainministeri. Uusi perustuslaki ei merkitse muutosta tässä suhteessa.
Presidentin päätöksentekomenettelystä sotilaskäskyasioissa säädetään nykyisin puolustusvoimista annetun lain 8 §:ssä. Sotilaskäskyasiat esittelee tasavallan presidentille puolustusvoimain komentaja, joka myös varmentaa presidentin tekemät päätökset.
Puolustusvoimista annetun asetuksen 6 §:n mukaan puolustusvoimain komentaja ratkaisee puolustusvoimia koskevat sotilaskäskyasiat, mikäli presidentti ei ole pidättänyt niissä päätösvaltaa itselleen taikka niitä ei ole säädetty tai määrätty muun viranomaisen ratkaistaviksi.
Tasavallan presidentti on käytännössä ennakolta ottanut kantaa keskeisiin sotilaalliseen maanpuolustukseen liittyviin asioihin, joista puolustusvoimain komentaja on säännönmukaisesti pitänyt presidentin tietoisena. Tällöin ei välttämättä ole tehty määrämuotoista päätöstä. Tasavallan presidentti on päättänyt kabinettiesittelyssä sotilaskäskyasiana sotilasarvossa ylentämisestä. Lisäksi presidentti on päättänyt joukko-osastojen nimet, vuosipäivät, kunniamarssit ja liput sekä perinnejoukko-osastot.
Tasavallan presidentin toimivalta sotilaalliseen maanpuolustukseen liittyvissä asioissa ei rajoitu pelkästään presidentin ylipäällikön valtaan kuuluviin asioihin, vaan presidentti tekee tähän liittyviä päätöksiä myös tasavallan presidenttinä. Hallitusmuodon 33 §:n mukaan presidentti päättää sodasta ja rauhasta eduskunnan suostumuksella ja 76 §:n mukaan antaa määräyksen liikekannallepanosta valtioneuvostossa. Uuden perustuslain vastaavat säännökset ovat 93 §:n 1 momentissa ja 129 §:ssä.
Muita maanpuolustukseen liittyviä lakeja, joissa presidentille on säädetty muussa kuin ylipäällikön ominaisuudessa asetuksenanto- tai muuta toimivaltaa, ovat esimerkiksi valmiuslaki (1080/1991), puolustustilalaki (1083/1991), laki rajavartiolaitoksesta ja pelastustoimilaki (561/1999). Myös Suomen osallistumisesta Yhdistyneiden Kansakuntien ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön päätökseen perustuvaan rauhanturvaamistoimintaan annetussa laissa (514/1984) säädetään presidentin toimivallasta.
Ylipäällikkyyden luovuttamisesta on säädetty hallitusmuodossa (30 §) ja säädetään myös uudessa perustuslaissa (128 §). Hallitusmuodon mukaan ylipäällikkyys voidaan luovuttaa sodan aikana toiselle. Perustuslain mukaan ylipäällikkyys voidaan luovuttaa muulloinkin kuin sodan aikana toiselle Suomen kansalaiselle. Presidentti päättää ylipäällikkyyden luovuttamisesta valtioneuvoston esityksestä. Perustuslakivaliokunnan edellä mainitun mietinnön mukaan valtioneuvoston esitys ylipäällikkyyden luovuttamisesta tarkoittaa itse asiassa lain 58 §:n 1 momentin mukaista ratkaisuehdotusta, jonka perusteella asia päätetään 58 §:n 2 momentin nojalla. Edelleen perustuslakivaliokunta toteaa, että presidentin päätöksestä riippuu, luovutetaanko ylipäällikkyys kokonaisuudessaan vai säilyykö presidentillä ylipäällikön valta joiltain osin. Päätöksellä on perustuslakivaliokunnan mukaan syytä ratkaista myös kysymys ylipäällikön vallan käyttötavoista eli päätöksentekomenettelystä. Siihen liittyy myös kysymys siitä, millä tavoin valtioneuvosto saa luovuttamisen jälkeen tietoja ylipäällikön vallan käyttämisestä.
Puolustusministeriö osallistuu eduskunnan, tasavallan presidentin ja valtioneuvoston tekemien päätösten valmisteluun sekä toimeenpanoon. Hallitusmuodon 40 §:n mukaan valtioneuvostolle kuuluvat asiat ratkaistaan valtioneuvoston yleisistunnossa tai asianomaisessa ministeriössä. Vastaava säännös on perustuslain 67 §:ssä.
Hallitusmuodon 44 §:n mukaan asioiden, jotka valtioneuvostossa käsitellään, pitää olla asianomaisessa ministeriössä valmistellut. Kunkin ministeriön on pidettävä silmällä hallintoa omalla toimialallaan sekä ryhdyttävä toimenpiteisiin lakien, asetusten ja valtioneuvoston päätösten täytäntöön panemiseksi. Perustuslain 68 §:n mukaan kukin ministeriö vastaa toimialallaan valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelusta ja hallinnon asianmukaisesta toiminnasta.
Valtioneuvoston ohjesäännön (1323/1996) 18 §:n mukaan puolustusministeriön toimialaan kuuluvat nykyisin seuraavat asiaryhmät: valtakunnan puolustus ja yleinen puolustusvalmius, valtakunnan alueen valvonta ja sen alueellisen koskemattomuuden turvaaminen, puolustusvoimien kokoonpano ja järjestelyt, varustaminen, koulutus ja ylläpito, asevelvollisuus ja naisten vapaaehtoinen asepalvelus, sotilasoikeudenhoito, siltä osin kuin asia ei kuulu oikeusministeriön toimialaan, poliisitoiminta puolustusvoimissa, puolustusvoimien terveydenhuolto ja sosiaalitoiminta, toimialan metsätalous ja ympäristönsuojelu, rauhanturvaamistoiminta, sotilasilmailu ja -merenkulku, puolustustarvikkeiden maastavienti ja vapaaehtoisen maanpuolustustyön tukeminen.
Voimassa olevan lainsäädännön mukaan puolustusministeriöllä on hallinnollinen vastuu puolustusvoimista, mutta ei toimivaltaa sotilaskäskyasioissa.
Puolustusvoimista annetun lain 2 §:n mukaan puolustusvoimien tehtävänä on huolehtia valtakunnan maa- ja vesialueen sekä ilmatilan valvonnasta yhteistoiminnassa muiden valvontaviranomaisten kanssa, turvata valtakunnan alueellinen koskemattomuus tarvittaessa voimakeinoja käyttäen, puolustaa valtakuntaa ja sen oikeusjärjestystä sekä kansan elinmahdollisuuksia ja perusoikeuksia. Puolustusvoimat huolehtii valtakunnan sotilaallisen puolustusvalmiuden ylläpidosta ja kehittämisestä, antaa sotilaskoulutusta, tukee vapaaehtoista maanpuolustuskoulutusta sekä muutoinkin edistää maanpuolustustahtoa ja kansalaisten ruumiillista kuntoa kohottavaa toimintaa. Lisäksi puolustusvoimat antaa tarvittaessa virka-apua yleisen järjestyksen ja turvallisuuden voimassa pitämiseen, osallistuu rauhanturvaamiskoulutukseen ja huolehtii rauhanturvaamistoiminnan valmius- ja järjestelytehtävistä sekä suorittaa muut sille laissa määrätyt tehtävät.
Puolustusvoimat on lain 3 §:n mukaan hallinnollisesti puolustusministeriön alainen. Pääesikunnan toimivalta on hallinnollisissa asioissa yleinen. Puolustusvoimain komentaja päättää ne hallintoasiat, jotka on nimenomaisesti säädetty hänen päätettävikseen. Sotilaskäskyasioissa toimivalta on päinvastainen eli puolustusvoimain komentajan päätösvalta on yleinen ja pääesikunnan nimenomaiseen säännökseen perustuvaa. Pääesikunta on sotilaskäskyasioissa puolustusvoimain komentajan alainen. Puolustusvoimat käsittää puolustusvoimain komentajan, pääesikunnan ja aluehallinnon esikuntia, maa-, meri- ja ilmavoimat, sotilaslaitoksia, joukko-osastoja ja muita yksikköjä sekä maanpuolustuskorkeakoulun ja maanpuolustusopiston.
Puolustusvoimista annetun asetuksen 9 §:n mukaan pääesikunta on sotilaskäskyasioissa puolustusvoimain komentajan ja hallinnollisissa asioissa puolustusministeriön alainen. Asetuksen 18 §:ssä säädetään asioiden esittelemisestä puolustusvoimain komentajalle sekä pääesikunnan päällikölle. Säännöksen 3 momentin mukaan sotilaskäskyasioiden käsittelystä, esittelystä ja ratkaisemisesta on voimassa lisäksi, mitä niistä on erikseen säädetty tai määrätty.
Puolustusvoimista annetun asetuksen 25 §:n mukaan sotilaskäskyasioissa merivoimien komentaja ja ilmavoimien komentaja johtavat puolustusvoimain komentajan alaisena puolustushaaraansa ja joukko-osastojen sotilaallista toimintaa sekä valmistautumista poikkeusolojen varalle.
Sotilaskäskyasian käsittelee ja ratkaisee sotilasesimies esimiesasemaansa kuuluvan toimivallan perusteella. Puolustusvoimista annetun asetuksen 28 §:n mukaan sotilaskäskyasioissa maanpuolustusalueen komentaja johtaa puolustusvoimain komentajan alaisena maanpuolustusalueen sekä sen alaisten sotilasläänien, sotilaslaitosten ja joukko-osastojen sotilaallista toimintaa sekä alueellaan sovittaa yhteen puolustushaarojen valmistautumista poikkeusolojen varalle. Asetuksen 30 §:n nojalla sotilaskäskyasioissa sotilasläänin komentaja johtaa maanpuolustusalueen komentajan alaisena sotilasläänin sotilaallista toimintaa sekä valmistautumista poikkeusolojen varalle. Vastaavasti asetuksen 32 §:ssä on säännökset paikallisviranomaisten toimivallasta.
Sotilaskäskyasioita koskevia säännöksiä on lisäksi maanpuolustuskorkeakoulusta annetun asetuksen (668/1992) 4 §:ssä, sotilas- ja palvelusarvoista annetun asetuksen (500/1994) 2 - 4 §:ssä sekä 14 ja 15 §:ssä, sotilas- ja virkapuvuista annetun asetuksen (136/1997) 3 §:ssä sekä asevelvollisuuslain (452/1950) 33, 52 ja 53 §:ssä.
Tavanomaisen hallinnollisen ohjauksen lisäksi puolustusvoimissa ohjausta on toteutettu sotilaskäskyteitse erilaisilla ohjesäännöillä ja pysyväismääräyksillä sekä kirjallisilla ja suullisilla käskyillä. Tasavallan presidentti määräsi ylipäällikkönä 30.7.1945 puolustusvoimain komentajan "hyväksymään käyttöön otettaviksi kaikki puolustusvoimien ohjesäännöt, lukuun ottamatta niitä, jotka käsittelevät puolustusministeriön välitöntä toimialaa ja kuuluvat puolustusministeriön hyväksyttäviksi." Päätöstä sovelletaan edelleen.
Puolustusneuvostosta annetun asetuksen (137/1957) 1 §:n mukaan puolustusneuvosto toimii valtakunnan puolustusta koskevissa asioissa ylimpänä neuvoa-antavana ja suunnittelevana elimenä sekä tasavallan presidentin neuvottelukuntana. Valtakunnan puolustukseen luetaan kuuluviksi kaikki yhteiskunnan toiminnan ja väestön elinmahdollisuuksien turvaamiseksi tarpeelliset toiminnot. Puolustusneuvostoon kuuluvat pääministeri puheenjohtajana ja puolustusministeri varapuheenjohtajana sekä kokonaismaanpuolustuksen kannalta keskeisimmät ministerit ja virkamiehet sekä ylin sotilasjohto.
Asetuksen 5 §:n mukaan puolustusneuvosto seuraa sotilaspoliittisen aseman kehitystä ja selvittää sen vaikutusta valtakunnan puolustukseen sekä suunnittelee tämän perusteella määräytyvät puolustustehtävät, tarkastaa sodan varalta ja sodan ajaksi laaditut valtakunnan puolustamisen perussuunnitelmat ja antaa niistä lausuntonsa. Neuvosto voi tehdä aloitteita sekä antaa lausuntoja ja tehdä esityksiä muistakin asioista, jotka tarkoittavat valtakunnan puolustusvalmiuden kehittämistä.
Valtioneuvoston kanslian 16.9.1999 asettama työryhmä on selvittänyt puolustusneuvoston asemaa ja tehtäviä koskevan lainsäädännön kehittämistä. Työryhmä on 28.10.1999 jättänyt mietintönsä pääministerille.
Valtioneuvoston ohjesäännön 44 §:n mukaan ulko- ja turvallisuuspoliittisen valiokunnan (HUTVA) on valmistelevasti käsiteltävä tärkeät ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa ja muita Suomen suhteita ulkovaltoihin koskevat asiat sekä näiden asioiden yhteensovittamista koskevat kysymykset.
Sotilaallisen maanpuolustuksen ylimmän tason päätösvallan (ylipäällikkyys) järjestämistä sekä sotilaskäskyasioiden käsitettä koskevien ulkomaiden osalta tehtyjen selvitysten perusteella voidaan todeta eri maiden sotilaalliseen maanpuolustukseen liittyvien järjestelyjen ja päätöksentekoprosessien poikkeavan toisistaan siinä määrin, ettei niitä voida riittävien yhteisten piirteiden puuttuessa yhteismitallisesti arvioida. Asevoimien ylin johtovalta on pääsääntöisesti valtion päämiehellä, pääministerillä tai puolustusministerillä. Lainsäädännössä eri valtioelinten toimivalta sotilaalliseen maanpuolustukseen kuuluvissa asioissa on määritetty joko säätämällä eri viranomaisten toimivallasta yksittäisissä asiaryhmissä kuten esimerkiksi liikekannallepanossa tai poikkeuksellisesti sotilaskäskyasioiden käsitteen kautta.
Sotilaallisiin kriiseihin varautumisessa ja sotilaallisen puolustuksen toteuttamisessa eduskunta, tasavallan presidentti ja valtioneuvosto ovat keskeiset valtioelimet. Ulkoasiainministeriö, sisäasiainministeriö ja puolustusministeriö sekä puolustusvoimat ja rajavartiolaitos ovat tärkeimmät valmistelevat ja toimeenpanevat viranomaiset.
Kuten edellä on todettu ei sotilaskäskyasiain käsitettä ole kattavasti ja tyhjentävästi määritetty sen paremmin säädöstasolla kuin tieteellisessä kirjallisuudessakaan. Sotilaallista maanpuolustusta koskeva päätöksenteko on asiakirja-aineiston perusteella arvioiden tapahtunut puolustusvoimissa ja rajavartiolaitoksessa niin, ettei välttämättä aina ole pääteltävissä, onko asiaa käsitelty hallinto- vai sotilaskäskyasiana. Käytännöt ja käsitykset ovat vaihdelleet vuosikymmenten kuluessa.
Tasavallan presidentti ja valtioneuvosto ovat käsitelleet sotilaallisen maanpuolustuksen asioita monin eri muodoin riippuen siitä, millaisesta asiasta kulloinkin on ollut kyse. Merkittävimpiä puolustuspolitiikan, maanpuolustuksen ja sotilaskäskyasioiden piiriin kuuluvia asiakokonaisuuksia on siten käsitelty tai niistä tiedotettu presidentille ja valtioneuvostolle presidentin ja puolustusvoimain komentajan välisissä keskusteluissa, puolustusneuvostossa sekä valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisessa valiokunnassa.
Voimassa olevan lainsäädännön mukaan puolustusministeriöllä on hallinnollinen vastuu puolustusvoimista, mutta ei toimivaltaa sotilaskäskyasioissa. Ministerin myötävaikutuksesta seuraa, että puolustusministeriön mahdollisuudet vaikuttaa puolustusvoimia koskeviin keskeisiin sotilaskäskyasioihin lisääntyvät.
Perustuslain 128 §:n 2 momentin mukaan presidentti nimittää upseerit. Säännös vastaa voimassa olevan hallitusmuodon 90 §:n 2 momentissa säädettyä. Perustuslakiuudistuksen perustelujen (HE 1/1998 vp s.183) mukaan säännös kattaa upseerin virat puolustusvoimissa ja rajavartiolaitoksessa sekä puolustusministeriössä. Puolustusvoimien upseerin nimittäminen on perustuslain 58 §:n 5 momentissa tarkoitettu sotilaallinen nimitysasia, josta presidentti päättää sen mukaan kuin lailla säädetään.
Puolustusvoimista annetun lain 8 §:n mukaan puolustusvoimien upseerit nimittää virkaan tasavallan presidentti valtioneuvostossa tai sotilaallisten nimitysasiain menettelyssä. Valtioneuvostossa presidentti päättää nimittämisestä puolustusministerin esittelystä. Sotilaalliset nimitysasiat esittelee presidentille puolustusvoimain komentaja, joka myös varmentaa presidentin tekemät päätökset.
Presidentin nimitysvaltaa ja sotilaallisten nimitysasioiden päätöksentekomenettelyä koskevat tarkemmat säännökset sisältyvät puolustusvoimien osalta puolustusvoimista annetun asetuksen 50 §:ään. Pykälän 1 momentin mukaan presidentti nimittää puolustusvoimain komentajan, pääesikunnan päällikön, kenraalin, amiraalin, puolustusvoimien pääinsinöörin, puolustusvoimien ylilääkärin, kenttäpiispan, asessorin ja tutkimusjohtajan valtioneuvoston esityksestä ja muut upseerit puolustusvoimain komentajan esittelystä.
Puolustusvoimista annetussa laissa on perustuslain 58 §:n 5 momentin säännökset huomioon ottaen tarpeen säätää nykyistä tarkemmin niistä upseerin viroista, joihin nimittämisestä presidentti päättää valtioneuvostossa. Perustuslain 58 §:n 1 momentissa säädetyn pääsäännön mukaan presidentti päättää näistä nimitysasioista valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta, jollei lailla erikseen toisin säädetä. Lakiehdotuksessa ehdotetaan yksilöitäväksi ne puolustusvoimien upseerien virat, joihin tasavallan presidentti nimittää valtioneuvostossa valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta. Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi, että muut upseerit tasavallan presidentti nimittää puolustusvoimain komentajan esittelystä sotilaallisena nimitysasiana niin sanotussa kabinettiesittelyssä.
Puolustusvoimista annetulla asetuksella presidentin nimitystoimivallan piiriin on osoitettu upseerin virkojen lisäksi erikoisupseerien viroista puolustusvoimien pääinsinöörin ja puolustusvoimien ylilääkärin virat sekä kenttäpiispan, asessorin ja tutkimusjohtajan virat. Asetuksen 35 §:n 3 momentin mukaan mainitut erikoisupseerien virat sekä kenttäpiispan virka ovat sotilasvirkoja ja niiden haltijat siten puolustusvoimien virkapukuiseen sotilashenkilökuntaan kuuluvia. Tämän vuoksi on perusteltua, että mainittuihin virkoihin nimittäisi edelleen tasavallan presidentti puolustusvoimien ylipäällikkönä.
Perustuslakivaliokunnan kannanoton mukaan presidentin nimitysvallan piiriin tulee uudistuksen perusperiaatteiden mukaisesti osoittaa vain sellaisia virkoja, joihin nimittäminen on presidentin valtiosääntöisen aseman tai hänelle kuuluvien tehtävien vuoksi taikka asianomaisen viran riippumattomuuteen liittyvistä tai muista vastaavista erityisistä syistä perusteltua. Tällä hetkellä presidentin nimitettävien asessorin ja tutkimusjohtajan virkojen osalta mainitut edellytykset eivät täyty eikä niitä siitä syystä enää esitetä presidentin nimitettävien virkojen joukkoon. Siviilivirkoihin nimittäminen tulisi edellä esitettyjen yleisten virkanimitystoimivaltaa koskevien periaatteiden mukaisesti osoittaa valtioneuvostolle tai ministeriölle taikka asianomaiselle virastolle itselleen. Asessorin ja tutkimusjohtajan virkojen osalta nimittävä viranomainen tulee vastaisuudessa olemaan valtioneuvosto tai puolustusministeriö.
Tehtävään määräämistä koskeva tasavallan presidentin toimivalta
Perustuslain 126 §:n mukaan presidentti määrää tehtävään edustustojen päälliköt samoin kuin ne muut virkamiehet, joiden määrääminen tehtävään osoitetaan presidentin toimivaltaan kuuluvaksi muualla uudessa perustuslaissa tai laissa. Suoraan perustuslain nojalla presidentti määrää tehtävään ainoastaan edustustojen päälliköt ja apulaisoikeuskanslerin sijaisen. Muiden virkamiesten määräämisestä tehtävään on siten säädettävä lailla, jos toimivalta katsotaan vastaisuudessakin tarkoituksenmukaiseksi osoittaa presidentille.
Puolustusvoimista annetun asetuksen 54 §:n 1 momentin johtolauseessa ilmaistun pääsäännön mukaan virkamiehen määrää tehtävään nimittävä viranomainen 50 §:n 1 momentissa tarkoitetusta esityksestä tai esittelystä. Mainitun pykälän 1 kohdan mukaan tasavallan presidentti määrää virkamiehen valtioneuvoston esityksestä sellaiseen everstin tai kommodorin virkaa vastaavaan tehtävään, johon määrättävä samalla esitetään ylennettäväksi prikaatikenraaliksi tai lippueamiraaliksi. Pykälän 3 momentin mukaan tasavallan presidentti määrää upseerin sotilasasiamiehen ja apulaissotilasasiamiehen sekä näitä vastaavaan tehtävään valtioneuvoston esityksestä sekä tasavallan presidentin adjutantin tehtävään puolustusvoimain komentajan esittelystä.
Puolustusvoimien ylimpien virkamiesten tehtävään määrääminen on tarkoituksenmukaista säilyttää vastaisuudessakin presidentin toimivaltuutena. Tätä on pidettävä edellä esitettyjen presidentin nimitystoimivaltaa koskevien yleisten periaatteiden kannaltakin katsottuna perusteltuna. Puolustusvoimista annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi tasavallan presidentin nimitystoimivaltaa koskevien sääntelyjen yhteyteen sääntely, jonka mukaan tasavallan presidentin toimivaltaan kuuluisi myös valtioneuvoston esityksestä nimittämiensä virkamiesten määrääminen tehtävään.
Lisäksi lakiin tulisi lisätä säännös siitä, että tasavallan presidentti edelleen määräisi upseerin ja erikoisupseerin sotilasasiamiehen ja apulaissotilasasiamiehen sekä näitä vastaavaan kansainväliseen tehtävään valtioneuvoston esityksestä sekä tasavallan presidentin adjutantin tehtävään puolustusvoimain komentajan esittelystä. Ensiksi mainittujen osalta kysymyksessä on virkamies, jonka tehtävänä on toimia puolustushallinnonalan edustajana kansainvälisissä tehtävissä ulkomailla ja edustaa samalla Suomea. Kun perustuslain mukaan tasavallan presidentti johtaa ulkopolitiikkaa yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa, on perusteltua, että hänellä edelleen säilytetään toimivalta määrätä upseeri sanotunlaiseen ulkomaanpalveluksen tehtävään. Tarkoituksenmukaista ja yleisten nimittämistä ja tehtävään määräämistä koskevien periaatteiden mukaista on myös se, että presidentillä on toimivalta määrätä vastaisuudessakin oma adjutanttinsa tehtävään.
Sotilasarvossa ylentämistä koskeva tasavallan presidentin toimivalta
Sotilas- ja palvelusarvoista annetun asetuksen (500/1994) 15 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti ylentää vänrikin, aliluutnantin ja 2 §:n 1 momentin 8 - 17 kohdassa tarkoitettuihin sekä vastaaviin erikoisupseerin sotilasarvoihin puolustusvoimain komentajan esittelystä. Mainitun 2 §:n 1 momentin 8 - 17 kohta sisältää luettelon sotilasarvoista luutnantista kenraaliin. Jos ylennettävän nimittää virkaan tasavallan presidentti valtioneuvoston esityksestä, ylentämisen esittelee kuitenkin puolustusministeri. Sama koskee prikaatikenraalin ja lippueamiraalin sekä näitä ylempään upseerin tai erikoisupseerin sotilasarvoon ylentämistä. Toisin sanoen tasavallan presidentti ylentää sotilasarvossa kaikki vänrikin ja aliluutnantin sekä näitä ylempään sotilasarvoon ylennettävät reserviin tai vakinaiseen väkeen kuuluvat opistoupseerit, erikoisupseerit ja upseerit. Tasavallan presidentti ylentää upseerit everstin ja kommodorin sotilasarvoon saakka puolustusvoimain komentajan esittelystä. Näitä ylempään sotilasarvoon presidentti ylentää upseerit puolustusministerin esittelystä. Asetuksen 15 §:n 2 momentissa ja 18 §:n 2 momentissa on säädetty tasavallan presidentin toimivaltaan everstin ja kommodorin sotilasarvoa ylemmän palvelusarvon antaminen puolustusministerin esittelystä eräissä ulkomaanpalvelukseen liittyvissä tehtävissä palveleville.
Sotilasarvoon ylentäminen ja palvelusarvon antaminen on tarkoituksenmukaista vastaisuudessakin osoittaa entisessä laajuudessaan tasavallan presidentin tehtäväksi. Siitä johtuen ehdotetaankin mainittujen säännösten nostamista sotilas- ja palvelusarvoista annetusta asetuksesta lain 9 §:ään. Ainoana poikkeuksena nykykäytäntöön olisi se, että vastaisuudessa puolustusministeriössä palvelevien upseereiden ylentämisen esittelisi everstin ja kommodorin sotilasarvoon saakka puolustusministerin sijasta puolustusvoimain komentaja. Ehdotuksen mukaan tasavallan presidentti ylentäisi upseerit sotilaskäskyasioiden päätöksentekojärjestyksessä.
Perustuslain 80 § korvaa nykyisen hallitusmuodon 21 ja 28 §:n säännökset tasavallan presidentin niin sanotusta omaperäisestä asetuksenantovallasta. Perustuslain tultua voimaan tasavallan presidentti antaa suoraan perustuslain nojalla vain kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamisasetukset. Muilta osin presidentti voi antaa asetuksia vain lailla osoitetun nimenomaisen asetuksenantovallan nojalla. Uudessa perustuslaissa on myös asetuksenantovaltaa rajoittava säännös, jonka mukaan lailla on vastaisuudessa säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka uuden perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Viimeksi mainitulla viitataan sekä perustuslaissa turvattuihin perusoikeuksiin että kaikkiin muihinkin asioihin, joista perustuslain jonkin säännöksen mukaan on säädettävä lailla.
Lakiin ehdotetaan sisällytettäväksi valtuussäännös, jonka nojalla puolustusvoimain komentajan ja alempien sotilasesimiesten välisestä toimivallan jaosta voitaisiin tarvittaessa säätää asetuksella. Perusteltua on, että ylipäällikön vallan alaan kuuluvien sotilaskäskyasioiden toimivallan jaosta säädettäisiin tarvittaessa tasavallan presidentin eikä valtioneuvoston antamalla asetuksella.
Voimassa olevan puolustusvoimista annetun lain 9 §:n mukaan sotilasarvoista ja niihin ylentämisestä säädetään erikseen asetuksella. Edellä lausutusta johtuen, ja kun edelleen on tarkoituksenmukaista, että presidentti puolustusvoimien ylipäällikkönä antaisi asetuksen sotilasarvoista ja niihin ylentämisestä, ehdotetaan säädettäväksi, että sotilas- ja palvelusarvoista ja niihin ylentämisestä sekä ylentämisen ja palvelusarvon antamisen perusteista säädetään tässä laissa säädetyn lisäksi tasavallan presidentin asetuksella
Puolustusvoimien tunnuskuvasta annettu asetus (446/1963) on niin sanottu omaperäinen asetus. Asetus ei sisällä lain alaan kuuluvia sääntelyjä, josta syystä sen sisältämistä asioista voidaan edelleen säätää asetuksen tasoisesti. Lakiin puolustusvoimista ehdotetaan lisättäväksi perustuslain edellyttämä asetuksenantovaltuus, jonka mukaan tasavallan presidentti antaisi asetuksen puolustusvoimien tunnuskuvasta.
Puolustusvoimista annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaan puolustusvoimien ylimmästä päällikkyydestä on säädetty hallitusmuodossa. Perustuslain 128 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti on Suomen puolustusvoimien ylipäällikkö. Mainittuun lainkohtaan sisältyvää viittaussäännöstä ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että siinä viitataan hallitusmuodon sijasta perustuslakiin.
Maanpuolustuskorkeakoulun ja -opiston päätöksiä koskeva muutoksenhaku
Maanpuolustusopistosta annetun asetuksen (669/1992) 12 §:n mukaan opintosuoritusten arvosteluun tyytymätön opiskelija voi pyytää siihen oikaisua arvostelun suorittaneelta opettajalta tai, milloin kysymys on todistukseen annetusta arvosanasta, Maanpuolustusopiston johtajalta. Opettajan tekemään päätökseen tyytymätön voi saattaa asian edelleen Maanpuolustusopiston johtajan käsiteltäväksi. Asetuksen 18 §:n mukaan opiskelijavalintaan tyytymätön hakija voi pyytää siihen oikaisua Maanpuolustusopiston johtajalta. Asetuksen 13 § :n mukaan opiskelijan opiskelu voidaan keskeyttää sairauden vuoksi, riittävän edistyksen puuttuessa tai muusta pätevästä syystä. Jos opiskelija on syyllistynyt rikokseen tai muutoin sopimattomaan käyttäytymiseen, hänet voidaan erottaa. Opiskelijan opiskelun keskeyttää tai hänet erottaa maanpuolustusopiston johtaja.
Maanpuolustusopiston johtajan asetuksen 12 tai 13 §:n nojalla antamaan päätökseen sekä 18 §:n nojalla oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen voidaan hakea muutosta valittamalla siten kuin siitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.
Maanpuolustuskorkeakoulusta annetun asetuksen (668/1992) 22 §:n mukaan muun kirjallisen opintosuorituksen kuin jatkotutkintoon kuuluvan tutkimuksen arvosteluun tyytymätön opiskelija voi pyytää siihen suullisesti tai kirjallisesti oikaisua arvostelun suorittaneelta opettajalta. Tutkintoihin kuuluvan tutkimuksen tai oppiaineen loppuarvosanaan tyytymätön opiskelija osoittaa kuitenkin oikaisupyynnön tutkinto-osaston johtajalle. Oikaisupyynnön johdosta tehtyyn päätökseen tyytymätön voi hakea siihen muutosta maanpuolustuskorkeakoulun rehtorilta. Asetuksen 28 §:n mukaan opiskelijavalintaan tyytymätön hakija voi pyytää siihen kirjallisesti oikaisua maanpuolustuskorkeakoulun rehtorilta. Asetuksen 23 §:n mukaan opiskelijan opiskelu voidaan keskeyttää sairauden vuoksi, riittävän edistyksen puuttuessa tai muusta pätevästä syystä. Jos opiskelija on syyllistynyt rikokseen tai muutoin sopimattomaan käyttäytymiseen, hänet voidaan erottaa. Opiskelijan opiskelun keskeyttää tai hänet erottaa Maanpuolustuskorkeakoulun rehtori.
Asetuksen 29 b §:n mukaan maanpuolustuskorkeakoulun rehtorin 22, 23 ja 28 §:n nojalla tekemiin päätöksiin saa hakea muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 3 §:n mukaan ennen lain voimaan tuloa annetuissa asetuksissa olevat valituskieltosäännökset ovat edelleen sovellettavissa, mutta uusia asetuksentasoisia valituskieltoja ei enää hallintolainkäyttölain voimaan tulon jälkeen voida säätää, ellei siihen ole laissa nimenomaista valtuutusta. Voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti kaikkiin Maanpuolustuskorkeakoulun ja Maanpuolustusopiston edellä mainittuihin päätöksiin voidaan siten hakea muutosta hallinto-oikeudelta ja tämän päätöksestä edelleen korkeimmalta hallinto-oikeudelta.
Vuonna 1998 voimaan tulleessa yliopistolain (645/1997) 8 luvussa on säädetty oikaisumenettelystä, muutoksenhausta ja valituskiellosta. Yliopistolain mukaan opiskelija saa hakea yliopistolta oikaisua opiskelijaksi ottamista ja opintosuoritusten arviointia koskeviin päätöksiin. Lain 35 §:n 2 momentin mukaan päätökseen, johon saa hakea oikaisua, ei saa hakea muutosta valittamalla. Oikaisumenettelyssä annettuun päätökseen haetaan muutosta valittamalla lääninoikeudelta. Opintosuoritusten arvostelua koskevaan oikaisumenettelyssä tehtyyn päätökseen ei kuitenkaan saa hakea muutosta valittamalla. Yliopistolain 35 §:n 3 momentin mukaan opiskelijavalintaa koskevaan lääninoikeuden päätökseen ei saa hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta.
Puolustusvoimista annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi Maanpuolustuskorkeakoulua ja Maanpuolustusopistoa koskevat sääntelyt mainittujen opetuslaitosten asemasta, opiskelijoiden hyväksymisestä, opiskelun keskeyttämisestä ja opiskelijan erottamisesta sekä oikaisumenettelystä. Nykyisin vastaavia asioita säännellään asetuksella.
Lakiin ehdotetaan myös sääntelyä, jonka mukaan Maanpuolustuskorkeakoulun ja Maanpuolustusopiston antamiin päätöksiin haetaan muutosta hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallintolainkäyttölain mukaan valtioneuvoston alaisen viranomaisen päätöksestä saa valittaa hallinto-oikeuteen. Hallintolainkäyttölaki lähtee yleisen kaikkia päätöksiä koskevan valitusoikeuden periaatteesta. Hallintolainkäyttölain 13 §:n mukaan valitusoikeuden rajoittaminen edellyttää erikseen annettavaa laintasoista säännöstä. Hallintolainkäyttölakia koskevan oikeuskirjallisuuden mukaan valituskiellon säätäminen olisi mahdollista asioiden luonteen vuoksi muun muassa opintosuoritusten arvostelua koskeviin päätöksiin. Tällöinkin valituskiellon edellytykseksi on yleensä asetettava, että käytettävissä on valitusta yksinkertaisempi oikeussuojakeino, kuten viranomaisen sisäinen oikaisumenettely.
Edellä lausutusta johtuen laissa ehdotetaan säädettäväksi valituskiellosta siten, että Maanpuolustuskorkeakoulun tai Maanpuolustusopiston antamaan päätökseen, johon saa hakea oikaisua, ei saa hakea muutosta valittamalla. Oikaisumenettelyssä annettuun päätökseen tyytymätön sen sijaan saisi hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeudelta. Valitusmenettely ei kuitenkaan olisi mahdollinen opintosuoritusten arvostelua koskevasta oikaisumenettelyssä annetusta päätöksestä. Maanpuolustuskorkeakoulusta ja Maanpuolustusopistosta annettujen asetusten mukaan opintosuoritusten arvosteluun sekä opiskelijavalintaan tyytymätön voi hakea oppilaitoksen sisäisessä menettelyssä oikaisua viime kädessä laitoksen johtajalta tai rehtorilta. Ehdotuksen mukaan hallinto-oikeuden päätökseen, joka koskee opiskelijaksi hyväksymistä ja opintojen keskeyttämistä tai opiskelijan erottamista, ei saisi hakea muutosta valittamalla. Ehdotettu valituskieltoa ja rajoitettua valitusmahdollisuutta koskeva sääntely vastaisi soveltuvin osin voimassa olevassa yliopistolaissa omaksuttuja valituskieltosäännöksiä.
Pelastustoimilain mukaan puolustusvoimat on velvoitettu osallistumaan pelastustoimintaan antamalla käytettäväksi pelastustoiminnassa tarvittavaa kalustoa, henkilövoimavaroja ja erityisasiantuntijapalveluja, jos se onnettomuuden laajuus tai erityisluonne huomioon ottaen on tarpeen. Pelastustoimintaan osallistuminen ei saa vaarantaa puolustusvoimien maanpuolustustehtävien suorittamista. Säännös (6.2 §) lisättiin lakiin eduskuntakäsittelyn yhteydessä.
Eduskunnan hallintovaliokunta katsoi, että koska ensisijainen paikka tällaisten velvoitteiden säätämiselle on puolustusvoimista annettu laki, on asianmukaista eri yhteydessä siirtää sääntely sanottuun lakiin. Tästä syystä mainittu pelastustoimilaissa puolustusvoimille säädetty tehtävä osallistua pelastustoimintaan ja väestönsuojeluun ehdotetaan puolustusvoimista annettua lakia nyt muutoinkin tarkistettaessa lisättäväksi lain 2 §:n sisältämään luetteloon puolustusvoimien tehtävistä.
Esityksen keskeisenä tavoitteena on lisätä puolustusvoimista annettuun lakiin perustuslain edellyttämät nykyisin puolustusvoimien osalta pääosin asetustasoiset tasavallan presidentin tehtäviä ja toimivaltaa koskevat säännökset. Sotilaskäskyasioiden päätöksentekojärjestelmää ja eräitä muutoksenhakukieltoja koskevaa sääntelyä lukuun ottamatta ehdotetut muutokset ovat teknisiä.
Tasavallan presidentin ratkaistaviin kuuluvien sotilaskäskyasioiden päätöksentekomenettelyn uudistamisen keskeisenä tavoitteena on menettelyn parlamentaaristen piirteiden vahvistaminen. Perustuslain 58 §:n 5 momentin edellyttämä ministerin myötävaikutus ja parlamentaarinen vastuu puolustusvoimia koskevissa sotilaskäskyasioissa ehdotetaan toteutettavaksi siten, että puolustusministerillä olisi oikeus olla läsnä sekä lausua käsityksensä puolustusvoimain komentajan esitellessä sotilaskäskyasioita tasavallan presidentille. Sotilaallisen maanpuolustuksen alalla puolustusministerin asema on keskeinen. Puolustusvoimien parlamentaarisen valvonnan kannalta on perusteltua, että puolustusministerillä on läsnäolo- ja puheoikeus presidentin käsitellessä sotilaskäskyasioita kabinettiesittelyssä. Parlamentaarisen vastuun toteutumisen kannalta on oleellista, että ministeri on esittelyissä säännöllisesti mukana.
Tärkeää on, että ylimmät valtioelimet pidetään tietoisina ja että ne päättävät sotilaallisen maanpuolustuksen keskeisimmistä toimintalinjoista ja niiden muutoksista. Presidentillä tulee edelleen olla rajoitukseton oikeus ottaa sotilaskäskyasia ratkaistavakseen. Tähän sekä ministerin myötävaikutukseen liittyy ehdotus siitä, että puolustusvoimain komentaja antaa tietoja presidentille ja puolustusministerille sotilasesimiesten toimivaltaan kuuluvista merkittävistä sotilaskäskyasioista.
Tämän toteuttamiseksi ehdotetaan, että presidentti voisi omasta aloitteestaan tai ministerin esityksestä siirtää sotilaskäskyasian ratkaistavakseen valtioneuvostossa. Koska puolustusvoimien sotilaskäskyasiassa on kyse ylipäällikönvallan käyttämisestä ja koska asian laadusta johtuen sotilaallisilla näkökohdilla on poikkeuksellisen keskeinen merkitys, ehdotetaan, että presidentti tekisi päätöksensä valtioneuvostossa ilman valtioneuvoston ratkaisuehdotusta. Tarkoituksena olisi, että asiaa ei käsiteltäisi valmistelevasti valtioneuvoston yleisistunnossa. Edellä mainittuun sotilaallisen asiantuntemuksen varmistamiseen liittyy läheisesti myös puolustusvoimain komentajalle ehdotettu oikeus olla läsnä ja lausua käsityksensä käsiteltäessä valtioneuvostossa sotilaskäskyasioita. Valtioneuvostossa puolustusvoimia koskevan asian esittelisi puolustusministeri.
Tasavallan presidentille ylipäällikkönä kuuluvien sotilaskäskyasioina päätettävien asioiden piiri on johdettavissa puolustusvoimia koskevan lainsäädännön mukaisista tehtävistä. Sotilaskäskyjen tarkoituksena on puolustusvoimien sotilaallisesti järjestetyn joukon tai siihen kuuluvan sotilaan johtaminen tai sotilaallisen tehtävän valmistelu ja toteuttaminen. Sotilaskäskyjä voi antaa tasavallan presidentti puolustusvoimien ylipäällikkönä tai suoraan hänen käskynalaisuuteensa kuuluva sotilashenkilö, joka samalla kuuluu myös puolustusvoimien joukkoihin. Myös käskyjen kohteena olevan tulee kuulua käskyn antajan alaisuuteen sekä puolustusvoimien rauhan tai sodanajan kokoonpanoon.
Tasavallan presidentin sotilaskäskyasioiden päätöksenteon kannalta on olennaista määrittää lain tasolla ne keskeiset asiat, jotka edellyttävät presidentin päätöstä. Tällaisia merkittäviä sotilaskäskyasioita olisivat asiat, jotka koskevat valtakunnan sotilaallisen puolustuksen keskeisiä perusteita ja sotilaallisen puolustusvalmiuden merkittäviä muutoksia, sotilaallisen puolustuksen toteuttamisen periaatteita sekä muut puolustusvoimien sotilaallista toimintaa ja sotilaallista järjestystä koskevat laajakantoiset ja periaatteellisesti merkittävät sotilaskäskyasiat. Presidentti päättäisi nykyiseen tapaan myös sotilasarvossa ylentämisestä.
Hallintolainkäyttölain mukaan valtioneuvoston alaisen viranomaisen päätöksestä saa valittaa hallinto-oikeuteen. Hallintolainkäyttölaki lähtee yleisen valitusoikeuden periaatteesta. Mikäli valitusoikeutta rajoitetaan, edellyttää se hallintolainkäyttölain 13 §:n mukaan erikseen annettavaa laintasoista säännöstä.
Lakiin ehdotetaan lisättäväksi sääntelyt valituskiellosta siten, ettei maanpuolustuskorkeakoulun tai maanpuolustusopiston antamaan päätökseen, johon saa hakea oikaisua, saa hakea muutosta valittamalla. Oikaisumenettelyssä annettuun päätökseen tyytymätön sen sijaan saisi hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeudelta. Valitusmenettely ei kuitenkaan olisi mahdollinen opintosuoritusten arvostelua tai opiskelijaksi valitsemista koskevasta oikaisumenettelyssä annetusta päätöksestä. Hallinto-oikeuden päätökseen, joka koskee opiskelijaksi hyväksymistä ja opintojen keskeyttämistä tai opiskelijan erottamista, ei saisi hakea muutosta valittamalla. Ehdotettu valituskieltoa ja rajoitettua valitusmahdollisuutta koskeva sääntely vastaisi soveltuvin osin voimassa olevassa yliopistolaissa omaksuttuja valituskieltosäännöksiä.
Esitys ei sisällä sellaisia muutosehdotuksia, joista aiheutuisi säästöjä tai menojen lisäyksiä. Uudistuksella ei ole myöskään organisaatio- tai henkilöstövaikutuksia.
Käsitellessään hallituksen esitystä pelastustoimilaiksi eduskunnan hallintovaliokunta on mietinnössään (HaVM 23/1998 vp) muun ohella ehdottanut pelastustoimilain 6 §:n 1 momentin muuttamista siten, että puolustusvoimat lisätään 1 momentissa tarkoitettuun niiden viranomaisten luetteloon, joiden varsinaisiin tehtäviin kuuluu pelastustoimintaan osallistuminen. Valiokunta on katsonut, että eri yhteydessä on asianmukaista siirtää sääntely puolustusvoimista annettuun lakiin.
Perustuslakiuudistukseen liittyen puolustusministeriön asettamassa virkamiestyöryhmässä on valmisteltu ehdotus uuden perustuslain edellyttämäksi sotilaskäskyasioiden päätöksentekojärjestelmän uudistukseksi (Sotilaskäskyasiatyöryhmän mietintö, puolustusministeriö 1999).
Hallituksen esitys on sotilaskäskyasioiden päätöksentekojärjestelmää koskevilta osin valmisteltu sanotussa sotilaskäskyasiatyöryhmässä ja muilta osin puolustusministeriössä virkatyönä. Esitysluonnoksesta pyydettiin lausunto sisäasiainministeriöltä ja pääesikunnalta. Esitysluonnoksesta on neuvoteltu oikeusministeriön ja rajavartiolaitoksen kanssa. 6. Muita esitykseen vaikuttavia seikkoja
Esitys liittyy sotilaskäskyasioiden käsittelyjärjestelmää koskevilta osiltaan eduskunnalle annettavaan hallituksen esitykseen laiksi rajavartiolaitoksesta annetun lain muuttamisesta.
2 §. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 6 a kohta, jossa säädettäisiin puolustusvoimien tehtäväksi velvollisuus osallistua pelastustoimintaan. Säännöksen mukaan puolustusvoimat on velvollinen osallistumaan pelastustoimintaan antamalla käytettäväksi pelastustoiminnassa tarvittavaa kalustoa, henkilövoimavaroja ja erityisasiantuntijapalveluja, jos se onnettomuuden laajuus tai erityisluonne huomioon ottaen on tarpeen. Pelastustoimintaan osallistuminen ei saa vaarantaa puolustusvoimien maanpuolustustehtävien suorittamista. Henkilövoimavaroilla tarkoitetaan myös asevelvollisia. Ehdotettu säännös on yleisperusteluissa esitetyn eduskunnan hallintovaliokunnan kannan mukaisesti tarkoitettu korvaamaan pelastustoimilain (561/1999) 6 §:n 2 momentin, joka näin ollen voidaan samalla kumota.
3 §. Pykälän 2 momenttiin sisältyvä viittaussäännös ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että siinä viitataan hallitusmuodon sijasta uuteen perustuslakiin. Perustuslain 128 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti on Suomen puolustusvoimien ylipäällikkö.
4 a §. Pykälä ehdotetaan kumottavaksi ja vastaavat säännökset siirrettäväksi lain systematiikan kannalta tarkoituksenmukaisempaan paikkaan lain uudeksi 10 a §:ksi.
8 §. Pykälään ehdotetaan sisällytettäväksi säännös, jonka mukaan tähän lakiin sisältyvät perustuslain 58 §:n 5 momentissa edellytetyt laintasoiset säännökset presidentin päätöksenteosta sotilaskäskyasioissa ja sotilaallisissa nimitysasioissa. Sotilaskäskyasioista ja niitä koskevasta päätöksentekojärjestelmästä säädettäisiin lain 8 a, 8 b ja 9 §:ssä sekä sotilaallisista nimitysasioista lain 8 c §:ssä.
8 a §. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi sotilaskäskyasioiden osalta toimivallan jaosta tasavallan presidentin, puolustusvoimain komentajan ja muun sotilasesimiehen kesken. Pykälä sisältää myös sotilaskäskyasioiden aineellista sisältöä täsmentävän luonnehdinnan. Sotilaskäskyasioiden aineellista sisältöä täsmentävällä luonnehdinnalla ei ole tarkoitus rajoittaa puolustusvoimien ylipäällikölle perustuslain mukaan kuuluvaa toimivaltaa. Ehdotettu säännös pohjautuu nykyiseen käytäntöön. Tarkoitus ei ole muuttaa sotilaskäskyasioiden piiriä nykyisestä, vaan ainoastaan täsmentää ja selkeyttää sääntelyä.
Sotilaskäskyasiat ovat sotilaalliseen päällikkyyteen kuuluvia asioita, joita ehdotetussa säännöksessä luonnehditaan siten, että ne koskevat puolustusvoimien sotilaallista toimintaa ja sotilaallista järjestystä. Tällaisia asioita ovat esimerkiksi puolustusvoimien sotilaallisten toimenpiteiden valmisteluun ja toteuttamiseen, sotilaskoulutukseen ja sotilasarvossa ylentämiseen sekä sotilaallisen joukon hengen, kurin ja järjestyksen ylläpitoon liittyvät asiat. Puolustusvoimista, sen tehtävistä sekä puolustusvoimien hallinnollisesta ja sotilaallisesta järjestämisestä säädetään puolustusvoimista annetulla lailla.
Puolustusvoimista annetun lain 3 §:n 1 momentin mukaan puolustusvoimat on hallinnollisesti puolustusministeriön alainen. Puolustusvoimien rauhanajan kokoonpanosta ja johtosuhteista määrää lain 4 §:n 2 momentin mukaan puolustusministeriö. Puolustusvoimien rauhanajan kokoonpanoa ja puolustusvoimia koskevat hallinnolliset asiat eivät siten nykyisin kuulu ylipäällikön vallan alaan eivätkä nämä asiat vastaisuudessakaan olisi ehdotetussa momentissa tarkoitettuja puolustusvoimien sotilaallista toimintaa ja järjestystä koskevia sotilaskäskyasioita.
Puolustusvoimien sotilaallisella toiminnalla tarkoitetaan puolustusvoimien tehtäviin kuuluvien sotilaallisten toimien valmistelua ja toteuttamista sekä tähän liittyen sotilaskoulutusta. Puolustusvoimien sotilaallisella järjestyksellä momentissa viitataan sotilaallisen joukon hengen, kurin ja järjestyksen ylläpitämistä koskeviin asioihin, jotka siten vastaisuudessakin olisivat ehdotetussa laissa tarkoitettuja sotilaskäskyasioita. Sotilasarvossa ylentämistä koskevat asiat on perinteisesti luettu sotilaskäskyasioihin kuuluviksi.
Puolustusvoimien sotilaallinen toiminta perustuu puolustusvoimista annetussa laissa säädettyihin tehtäviin. Lain 2 §:n mukaan puolustusvoimien tehtävänä on turvata valtakunnan alueellinen koskemattomuus tarvittaessa voimakeinoja käyttäen (2 kohta), puolustaa valtakuntaa ja sen oikeusjärjestystä sekä kansan elinmahdollisuuksia ja perusoikeuksia (3 kohta) sekä huolehtia valtakunnan sotilaallisen puolustusvalmiuden ylläpidosta ja kehittämisestä (4 kohta). Puolustusvoimien sotilaallinen toiminta kattaa myös sotilaallisten toimenpiteiden valmistelun. Näin ollen sotilaallisella toiminnalla ymmärretään muun muassa valtakunnan alueellisen koskemattomuuden turvaamisen strategista, operatiivista ja taktista suunnittelua, puolustusvalmiuden ylläpidon ja kehittämisen suunnittelua, sodanajan johtamisjärjestelmän ylläpitämistä, sotilaallista tiedustelua, sodanajan organisaatioista ja määrävahvuuksista päättämistä, henkilöstön sijoittamista ja sodanajan tehtävään määräämistä samoin kuin sodanajan joukkojen varustamisen ja huollon suunnittelua sekä niiden valmistelutoimenpiteitä. Puolustusvoimien sotilaalliseen toimintaan sisältyy myös sotatoimien ja joukkojen johtaminen.
Puolustusvoimien tehtävänä on mainitun lain 2 §:n 1 kohdan mukaan huolehtia valtakunnan maa- ja vesialueen sekä ilmatilan valvonnasta yhteistoiminnassa muiden valvontaviranomaisten kanssa. Puolustusvoimien sotilaallista toimintaa koskevilla asioilla ehdotetussa momentissa tarkoitetaan myös valtakunnan alueellisen koskemattomuuden valvontaan kuuluvia asioita. Suomen alueellisen koskemattomuuden valvontaa ja turvaamista koskevan lainsäädännön uudistamien valmistelu on erikseen puolustusministeriössä vireillä.
Puolustusvoimista annetun lain 2 §:n 5 kohdan mukaan puolustusvoimien tehtävänä on antaa sotilaskoulutusta. Puolustusvoimien sotilaallista toimintaa koskeviin asioihin olisi sotilaskoulutuksen osalta luettava asevelvollisten koulutusjärjestelmän suunnitteluun ja sotilaallisen koulutuksen toteuttamiseen liittyvät asiat. Näihin kuuluvat myös asevelvollisten määrääminen sodan ajan tehtävään johtavaan koulutukseen sekä siinä yhteydessä myös palvelusajan pituuden ja palveluspaikan määrääminen. Asevelvollisuudesta sekä siihen liittyvistä asioista ja niiden päätöksenteosta säädetään yksityiskohtaisesti asevelvollisuuslaissa.
Puolustusvoimat on järjestetty sotilaallisesti siten kuin puolustusvoimista annetussa laissa säädetään. Puolustusvoimien sotilaallista järjestystä koskevilla asioilla tarkoitetaan sotilaallisen joukon hengen, kurin ja järjestyksen ylläpitoon liittyviä asioita. Tällaisia ovat esimerkiksi varuskuntapalveluksen järjestämiseen ja varuskuntien järjestykseen liittyvät asiat samoin kuin joukko-osastojen nimien ja kunniamarssien hyväksymistä ja lippujen vihkimistä sekä sotilaallisten merkkien ja tunnusten myöntämistä ja käyttöä koskevat asiat. Myös joukko-osastojen perinteitä koskevat asiat liittyvät sotilaallisen joukon hengen ylläpitämiseen. Kurinpidosta ja kurinpitoesimiehen toimivallasta säädetään yksityiskohtaisesti sotilaskurinpitolaissa (331/1983).
Puolustusvoimille kuuluu muitakin kuin edellä mainittuja tehtäviä sen mukaan kuin puolustusvoimista annetun lain 2 §:ssä tai muussa laissa säädetään. Näiden tehtävien hoitamista koskevat asiat voivat liittyä puolustusvoimien sotilaalliseen toimintaan ja järjestykseen siitä riippuen, mitä laissa säädetään asianomaisen tehtävän hoitamisesta ja sitä koskevasta päätöksenteosta. Laissa on voitu säätää myös asian kuulumisesta ylipäällikön vallan alaan, jolloin kyseessä on sotilaskäskyasia.
Puolustusvoimien tehtävänä on esimerkiksi puolustusvoimista annetun lain 2 §:n 7 kohdan mukaan osallistua rauhanturvaamiskoulutukseen ja huolehtia rauhanturvaamistoiminnan valmius- ja järjestelytehtävistä siten kuin puolustusministeriö niistä määrää. Näiltä osin laissa tarkoitetut tehtävät eivät siten kuulu ylipäällikön, vaan puolustusministeriön toimivallan alaan. Suomen osallistumisesta Yhdistyneiden Kansakuntien ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön päätökseen perustuvaan rauhanturvaamistoimintaan säädetään yksityiskohtaisesti siitä annetulla lailla. Lain 3 § sisältää säännökset rauhanturvaamisorganisaatiosta, sen alistussuhteista, sisäisestä järjestyksestä ja toimivallasta. Mainitun pykälän mukaan puolustusministeriö vahvistaa rauhanturvaamisorganisaation määrävahvuudet ja kokoonpanot sekä sen hallinnollisen aseman ja toimivallan (2 momentti). Rauhanturvaamisorganisaation sisäinen järjestys on sotilaallinen (3 momentti). Organisaatio ei kuitenkaan kuulu Suomen puolustusvoimiin (4 momentti) eivätkä sitä koskevat asiat näin ollen kuulu puolustusvoimien ylipäällikön vallan alaan. Rauhanturvaamistoimintaan osallistumista koskevasta päätöksenteosta säädetään yksityiskohtaisesti mainitun lain 2 §:ssä. Rauhanturvaamistoimintaan osallistumista koskevan lainsäädännön mahdollisen uudistamistarpeen selvittäminen on parhaillaan vireillä puolustusministeriön työryhmässä.
Puolustusvoimien tehtävänä on puolustusvoimista annetun lain 2 §:n 6 kohdan mukaan antaa tarvittaessa virka-apua yleisen järjestyksen ja turvallisuuden voimassa pitämiseen niin kuin siitä on erikseen säädetty. Asiasta säädetään nykyisin puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetulla lailla (781/1980), jäljempänä virka-apulaki, joka sisältää säännökset muun ohella virka-avun antamisen edellytyksistä, sen pyytämistä ja antamista koskevasta päätöksenteosta sekä virka-apuosaston oikeudellisesta asemasta. Virka-apua koskevat asiat eivät yleensä ole sotilaskäskyasioita. Selvää kuitenkin on, että virka-avun antamisesta päättävä määrää sotilaskäskyasiana virka-apuosaston suuruuden ja varustuksen, ja että laissa tarkoitettu virka-apuosasto toimii osaston päälliköksi määrätyn sotilaan johdossa ja noudattaa siten sotilaallista kuria ja järjestystä.
Virka-apulain 4 §:n mukaan poliisi voi pyytää puolustusvoimilta virka-apua myös rikoslain 16 luvun 4 ja 5 §:ssä (nykyisin rikoslain 17 luvun 2 ja 3 §:ssä) tarkoitettujen rikosten (mellakka ja väkivaltainen mellakka) ehkäisemiseen, jolloin poliisilla on oikeus saada puolustusvoimilta muutakin kuin virka-apulain 1 §:n 1 momentissa tarkoitettua virka-apua. Virka-apua pyytää tällöin sisäasiainministeriö puolustusministeriöltä ja sen antamisesta päättää valtioneuvosto. Virka-apulain 4 §:n 2 momentin mukaan puolustusvoimia ei saa määrätä puheena oleviin toimiin ilman mainittua virka-apupyyntöä ja valtioneuvoston päätöstä sen antamisesta, ellei puolustusvoimien ylimpään päällikkyyteen kuuluvasta toimivallasta muuta johdu. Lain 4 §:ssä säädetty päätöksentekomenettely ei näin ollen sulje pois tasavallan presidentin mahdollisuutta määrätä puolustusvoimia sotilaskäskyllä kyseisiin tehtäviin, kuten lain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 193/1979 vp, s. 4) todetaan. Asia kuuluu siten puolustusvoimien ylipäällikön vallan alaan. Toisaalta vain tasavallan presidentti voi puheena olevissa tapauksissa päättää virka-avun antamisesta sotilaskäskyasiana. Muilta osin päätöksenteosta on säädetty tyhjentävästi lailla. Puolustusvoimain komentaja tai muu sotilasesimies ei siten voi tehdä asiassa päätöstä.
Kaikki puolustusvoimia koskevat asiat eivät ole momentissa säädettäväksi ehdotetun luonnehdinnan piiriin kuuluvia sotilaskäskyasioita. Esimerkiksi puolustusvoimien liikekannallepanosta tasavallan presidentti päättää perustuslain 129 §:n mukaan valtioneuvoston esityksestä. Liikekannallepanosta tasavallan presidentti päättää presidenttinä eikä puolustusvoimien ylipäällikkönä. Liikekannallepano ei siten ole sotilaskäskyasia, vaikka se koskeekin puolustusvoimia. Perustuslain 58 §:n 5 momentissa säädetyssä sääntelyvaltuudessa tehdään ero sotilaskäskyasioita ja sotilaallisia nimitysasioita koskevan päätöksentekomenettelyn välille. Sotilaalliset nimitysasiat eivät siten nekään ole sotilaskäskyasioita. Sotilaallisista nimitysasioista ehdotetaan säädettäväksi lain 8 c §:ssä.
Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännökset tasavallan presidentin päätettäväksi lain mukaan kuuluvista sotilaskäskyasioista. Tarkoitus ei kuitenkaan ole rajoittaa ylipäällikölle perustuslain mukaan kuuluvaa toimivaltaa. Säännöksessä edellytetään, että presidentti päättää ehdotetussa säännöksessä tarkoitetuista sotilaskäskyasioista. Puolustusvoimain komentaja tai muu sotilasesimies ei siten voisi päättää presidentin päätösvaltaan näin säädetyistä asioista. Presidentin oikeudesta ottaa päätettäväkseen muu kuin 1 momentissa tarkoitettu sotilaskäskyasia ehdotetaan säädettäväksi pykälän 2 momentissa.
Ehdotetun säännöksen mukaan tasavallan presidentti päättäisi puolustusvoimien osalta valtakunnan sotilaallisen puolustuksen keskeisistä perusteista, sotilaallisen puolustusvalmiuden merkittävistä muutoksista ja sotilaallisen puolustuksen toteuttamisen periaatteista sekä muista puolustusvoimien sotilaallista toimintaa ja sotilaallista järjestystä koskevista laajakantoisista tai periaatteellisesti merkittävistä sotilaskäskyasioista. Presidentti päättäisi nykyiseen tapaan sotilaskäskyasiana myös sotilasarvossa ylentämisestä sen mukaan kuin laissa ehdotetaan tarkemmin säädettäväksi.
Momenttiin ehdotetaan sisällytettäväksi kaikki sellaiset puolustusvoimien sotilaallista toimintaa ja järjestystä koskevat sotilaskäskyasiat, joissa tehtävillä päätöksillä on merkittävä vaikutus sotilaallisen maanpuolustuksen järjestelyille tai puolustusvoimien toimintalinjojen ja niitä koskevan suunnittelun perusteille. Asiat on säännöksessä jaettu neljään ryhmään. Ensiksi mainittuihin asioihin eli valtakunnan sotilaallisen puolustuksen keskeisiin perusteisiin kuuluvat merkittävät puolustusvoimia ja sen toiminnan perusjärjestelyjä koskevat asiat. Sotilaallisen puolustusvalmiuden merkittävillä muutoksilla viitataan puolustusvoimien toimintavalmiuden tavanomaisesta poikkeavaan kohottamiseen. Puolustusvalmiuden merkittävä kohottaminen voi olla tarpeen valtakunnan alueellisen koskemattomuuden turvaamiseksi tai esimerkiksi Suomen lähialueella olevan kriisin vuoksi, vaikka valtakunnan alueellinen koskemattomuus ei välittömästi vaarassa olisikaan. Sotilaallisen puolustuksen toteuttamisen periaatteilla viitataan puolustusvoimien toimintaa koskevaan keskeiseen päätöksentekoon aseellisen hyökkäyksen tai sodan taikka niiden välittömän uhan aikana. Neljäs asiaryhmä kattaa muut puolustusvoimien sotilaallista toimintaa ja järjestystä koskevat sotilaskäskyasiat, jotka niiden laajakantoisuuden tai periaatteellisen merkityksen vuoksi on perusteltua saattaa tasavallan presidentin ratkaistaviksi.
Valtakunnan sotilaallisen puolustuksen keskeisillä perusteilla säännöksessä tarkoitetaan ennen muuta sotilaallisen maanpuolustuksen toteuttamiseksi laadittua puolustusratkaisua. Se käsittää valtakunnan sotilaallisen maanpuolustuksen keskeisimmät periaatteet sisältävän perusajatuksen siitä, miten valtakuntaa puolustetaan. Puolustusratkaisu laaditaan osana puolustusvoimien strategisen suunnittelun prosessia siten, että se antaa perusteet sekä puolustusvoimien kokonaiskehittämiselle että puolustusvoimien operatiiviselle suunnittelulle. Tasavallan presidentin päätettäväksi on tarkoitus pidättää lähinnä strategisen tason suunnitteluun liittyvät asiat. Operatiivinen ja taktinen suunnittelu puolustusvoimissa perustuisi presidentin päätöksiin ehdotetussa säännöksessä tarkoitetuista valtakunnan sotilaallisen puolustuksen perusteista.
Sotilaallisen puolustusvalmiuden merkittävillä muutoksilla viitataan puolustusvoimien valmiudenkohottamisjärjestelmään, joka on luotu joustavaksi ja nopeaksi vastaamaan kulloisenkin tilanteen vaatimuksia. Päätöksenteko puolustusvoimien sisäisistä valmiuden kohottamiseen kuuluvista toimenpiteistä on nykyisin järjestetty asianomaisilla ohjesäännöillä ja valmiuskäskyillä.
Keskeistä puolustusvoimien valmiutta kohotettaessa on vallitsevan tilanteen tehostettu seuranta ja arviointi, päätöksenteko sekä tilanteen vaatimien toimenpiteiden toteuttaminen. Käytännön toimina tämä voi tarkoittaa maan alueellisen koskemattomuuden valvonnan ja turvaamisen tehostamista lisäämällä maa-, meri- ja ilmavalvontaa sekä säteilynvalvontaa. Myös johtamisjärjestelmien toimivuutta voidaan tehostaa lisäämällä ympärivuorokautista toimintaa, ottamalla käyttöön uusia johtamispaikkoja ja varmennettuja tietohallintojärjestelmiä, parantamalla henkilöstön tavoitettavuutta ja lisäämällä kohteiden vartiointia ja suojausta. Valmiuden kohottaminen voi edellyttää myös liikekannallepanossa tarvittavan materiaalin hajauttamista tai näiden toimenpiteiden valmistelua.
Ehdotetun säännöksen mukaan tasavallan presidentti päättäisi sotilaallisen puolustusvalmiuden merkittävistä eli muista kuin tavanomaisiksi luonnehdittavista puolustusvoimien toimintavalmiuden muutoksista. Puolustusvalmiuden merkittävä muutos on esimerkiksi sellainen puolustusvoimien toimintavalmiuden kohottaminen, jolla voi olla ulko- ja turvallisuuspoliittisia sekä yhteiskuntapoliittisia vaikutuksia. Koska maan poliittisella johdolla on oltava tieto tällaisista toimenpiteistä, on perusteltua, että presidentti päättää sotilaallisen puolustusvalmiuden merkittävistä muutoksista. Tällaisia toimenpiteitä voivat olla muun muassa toimintasuunnitelmasta merkittävästi poikkeavat kertausharjoitukset tai sotaharjoitukset taikka ylimääräiset harjoitukset. Merkittäviin muutoksiin kuuluvat myös toimenpiteet alueellisen koskemattomuuden turvaamiseksi kohotetun valmiuden palauttamiseksi aiemmalle tasolle. Pelkkä aluevalvonnan tehostaminen kuuluu merkittäviin muutoksiin vain poikkeustapauksessa.
Ehdotetun momentin mukaan tasavallan presidentin päättäväksi pidätetään myös sotilaallisen puolustuksen toteuttamisen periaatteet. Näiltä osin kyse on sellaisista puolustusvoimien toimista, joilla arvioidaan olevan kriisin kärjistymistä ennalta ehkäiseviä vaikutuksia tai jotka ovat tarpeen kriisin jo kärjistyttyä sotilaalliseksi selkkaukseksi tai sodaksi. Presidentin päätettäviä olisivat siten esimerkiksi sotilaallisen puolustuksen toteuttamisen periaatteet, joilla tarkoitetaan puolustusratkaisun tai sen vaihtoehtojen toteuttamisen yleislinjoja tai niiden muuttamista tilannetta ja uhkaa vastaavasti. Presidentin päätettäviä olisivat puolustusvoimien toiminnan päämäärä ja sotilaallisten toimien alueellinen sekä ajallinen painopisteytys. Sodasta ja rauhasta presidentti kuitenkin päättää eduskunnan suostumuksella siten kuin perustuslain 93 §:n 1 momentissa säädetään.
Tasavallan presidentin päätettäviksi pidätettävien sotilaskäskyasioiden luetteloa ei voida eikä ole tarkoituksenmukaista laatia tyhjentäväksi. Säännös on perusteltua muotoilla joustavaksi, mutta siten, että siitä riittävällä tarkkuudella ilmenee presidentille pidätettäväksi tarkoitettujen sotilaskäskyasioiden pääasiallinen luonne ja merkitys. Presidentin päätettäviin ehdotetaan tämän vuoksi momentissa erikseen mainittujen asioiden lisäksi pidätettäväksi muut puolustusvoimien sotilaallista toimintaa ja järjestystä koskevat laajakantoiset tai periaatteellisesti merkittävät sotilaskäskyasiat. Edellä on tehty yksityiskohtaisemmin selkoa sotilaskäskyasioiden luonnehtimisesta puolustusvoimien sotilaallista toimintaa ja järjestystä koskeviksi asioiksi.
Ehdotus vastaa kirjoittamistapansa osalta perustuslain 67 §:n 1 momentin säännöstä valtioneuvoston yleisistunnon ja ministeriöiden välisestä toimivallan jaosta. Laajakantoisella sotilaskäskyasialla tarkoitetaan esimerkiksi sellaista puolustusvoimien sotilaallista toimintaa tai järjestystä koskevaa asiaa, jolla voi olla huomattavia poliittisia tai yhteiskunnallisia vaikutuksia. Periaatteellisesti merkittävästä sotilaskäskyasiasta voi olla kysymys esimerkiksi silloin, kun jossakin puolustusvoimien sotilaallisen toiminnan tai järjestyksen kannalta tärkeässä asiassa on tehtävä suuntaa antavan ennakkoratkaisun kaltainen päätös.
Presidentti on tavanomaisesti päättänyt myös puolustusvoimien sotilaallisiin perinteisiin kuuluvista asioista. Ehdotetulla säännöksellä ei ole tarkoitus poistaa mahdollisuutta nykyisen käytännön jatkamiseen. Presidentti voi pykälän 2 momentin nojalla ottaa päätettäväkseen sotilasjoukkojen hengen ylläpitämisen kannalta on tärkeät perinneasiat.
Momentin viimeisen virkkeen mukaan presidentti päättää myös sotilasarvossa ylentämisestä sen mukaan kuin tässä laissa säädetään. Asiaa koskevat säännökset ehdotetaan otettaviksi 9 §:ään.
Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi tasavallan presidentin oikeudesta ottaa päätettäväkseen puolustusvoimain komentajan tai muun sotilasesimiehen ratkaistavaksi osoitettu sotilaskäskyasia. Ylipäällikön toimivaltaan kuuluu rajoittamaton oikeus ottaa päätettäväksi periaatteessa mikä tahansa sotilaskäskyasia, joka muuten on säädetty tai määrätty ylipäällikön käskyvallan alaisuuteen kuuluvan sotilasesimiehen ratkaistavaksi. Ehdotettu säännös vastaa asiallisesti puolustusvoimista annetun asetuksen 6 §:n nykyistä säännöstä, jonka mukaan puolustusvoimain komentaja ratkaisee puolustusvoimia koskevat sotilaskäskyasiat, mikäli tasavallan presidentti ei ole pidättänyt niissä päätösvaltaa itselleen taikka niitä ei ole säädetty tai määrätty muun viranomaisen ratkaistavaksi. Ehdotus ei siten näiltä osin merkitse muutosta nykytilaan.
Tasavallan presidentin oikeus ottaa sotilaskäskyasia ratkaistavakseen edellyttää, että presidentti saa käytännössä tietoja puolustusvoimissa vireillä olevista ja ratkaistavista sotilaskäskyasioista. Tämän vuoksi momentin toisessa virkkeessä ehdotetaan säädettäväksi, että puolustusvoimain komentaja antaa presidentille ja puolustusministerille tietoja sotilasesimiesten toimivaltaan kuuluvista merkittävistä sotilaskäskyasioista. Ehdotettu säännös on uusi. Käytännössä presidentille on kuitenkin nykyisinkin tehty selkoa puolustusvoimissa ratkaistavista tärkeimmistä sotilaskäskyasioista. Perusteltua on, että puolustusvoimain komentajalle säädettäväksi ehdotettu tietojenantamisvelvollisuus koskee vain merkittäviä sotilaskäskyasioita. Selvää on, ettei ehdotettu säännös rajoita komentajan oikeutta antaa presidentille tietoja muistakin kuin merkittävistä sotilaskäskyasioista. Puolustusvoimia koskeviin sotilaskäskyasioihin liittyvä parlamentaarinen vastuu sekä ehdotetussa laissa säänneltäväksi tarkoitettu menettely sotilaskäskyasian saattamisesta presidentin valtioneuvostossa päätettäväksi edellyttää tiivistyvää yhteistyötä puolustusvoimien johdon ja puolustusministeriön välillä jo sotilaskäskyasioiden valmisteluvaiheessa. Sen vuoksi puolustusvoimain komentajan olisi annettava ehdotetussa säännöksessä tarkoitettuja tietoja presidentin lisäksi myös puolustusministerille.
Pykälän 3 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan puolustusvoimain komentaja ratkaisee muut kuin tasavallan presidentin päätettävät sotilaskäskyasiat, jollei niitä ole säädetty tai määrätty muun sotilasesimiehen päätettäviksi. Näiltä osin ehdotus vastaa puolustusvoimista annetun asetuksen 6 §:n nykyistä säännöstä. Ehdotus ei siten tässä suhteessa merkitse muutosta nykytilaan. Puolustusvoimain komentajalla olisi siten vastaisuudessakin yleistoimivalta sotilaskäskyasioissa.
Momentissa ehdotetaan säädettäväksi myös sotilasesimiehen oikeudesta ottaa päätettäväksi alaisensa ratkaistavaksi osoitettu sotilaskäskyasia. Ehdotettu säännös on lain tasolla uusi. Puolustusvoimien sisäisten määräysten perusteella ylemmällä sotilasesimiehellä on kuitenkin jo nykyisin vastaava oikeus. Asiasta on perusteltua ottaa nimenomainen säännös lakiin. Esimerkiksi puolustusvoimain komentaja voisi säännöksen nojalla ottaa yksittäistapauksessa päätettäväkseen myös tasavallan presidentin antamalla asetuksella tai yleisellä määräyksellä muun sotilasesimiehen ratkaistavaksi säädetyn tai määrätyn sotilaskäskyasian. Presidentin vastaavasta oikeudesta ehdotetaan otettavaksi nimenomainen säännös pykälän 2 momenttiin.
Pykälän 4 momentiksi ehdotetaan otettavaksi valtuussäännös, jonka nojalla puolustusvoimain komentajan ja muun sotilasesimiehen välisestä toimivallan jaosta voitaisiin tarvittaessa säätää asetuksella. Muussa tapauksessa asiasta voitaisiin antaa vain ylipäällikön tai puolustusvoimain komentajan määräyksiä. Ehdotetun valtuuden nojalla annettavalla asetuksella ei toisaalta voida poiketa 8 a §:n 1 momentin säännöksistä eikä siirtää tasavallan presidentille lailla pidätettyä toimivaltaa esimerkiksi puolustusvoimain komentajalle. Perusteltua on, että ylipäällikön vallan alaan kuuluvien sotilaskäskyasioiden toimivallan jaosta säädettäisiin tarvittaessa nimenomaan tasavallan presidentin eikä valtioneuvoston antamalla asetuksella. Valtuussäännös ei estä presidenttiä eikä puolustusvoimain komentajaa päättämästä toimivallan jaosta ehdotetun lain ja mahdollisesti annettavan asetuksen puitteissa myös puolustusvoimien sotilaallista toimintaa ja järjestystä koskevana sotilaskäskyasiana.
8 b §. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi tasavallan presidentin päätöksentekomenettelystä sotilaskäskyasioissa.
Pykälän 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan puolustusvoimain komentaja esittelee sotilaskäskyasiat tasavallan presidentin päätettäviksi ja varmentaa presidentin niistä tekemät päätökset. Näiltä osin ehdotus vastaa puolustusvoimista annetun lain 8 §:n 2 ja 3 momentin nykyisiä säännöksiä.
Momentissa ehdotetaan säädettäväksi myös perustuslain 58 §:n 5 momentissa edellytetystä ministerimyötävaikutuksesta presidentin sotilaskäskyasioita koskevassa säännönmukaisessa päätöksenteossa. Momentin toisen virkkeen mukaan puolustusministerillä olisi vastaisuudessa läsnäolo- ja puheoikeus puolustusvoimain komentajan esitellessä sotilaskäskyasiaa presidentille. Presidentti voisi siten päättää sotilaskäskyasiasta, vaikka ministeri ei olisikaan kabinettiesittelyssä läsnä. Ministerin läsnäoloa ei voida pitää välttämättömänä esimerkiksi presidentin päättäessä puolustusvoimien joukko-osaston perinneasiasta. Vaikka ehdotetussa säännöksessä on kyse ministerin oikeudesta eikä velvollisuudesta, on tärkeää, että ministerin läsnäolo on vastaisuudessa säännöllistä. Välttämätöntä on, että ministeri saa tiedon kaikista presidentin päätettäväksi esiteltävistä sotilaskäskyasioista.
Ehdotetussa säännöksessä tarkoitettu puhe- ja läsnäolo-oikeus olisi puolustusministerillä, jolla tässä yhteydessä samoin kuin pykälän 2 momentissa ja 8 a §:n 2 momentissa tarkoitetaan puolustusministeriön päällikkönä olevaa ministeriä. Tarkoitus on, että puolustusvoimien sotilaskäskyasiat kuuluvat nimenomaan puolustusministeriön päällikkönä olevan ministerin toimialaan. Sotilaskäskyasioita ei näin ollen voitaisi lakia alemmanasteisilla säännöksillä osoittaa mahdolliselle muulle puolustusministeriön toimialaan kuuluvia asioita käsittelevälle ministerille.
Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännökset presidentin oikeudesta siirtää puolustusvoimain komentajan hänelle esittelemä sotilaskäskyasia presidentin valtioneuvostossa ratkaistavaksi. Ehdotetut säännökset ovat uusia. Pykälän 1 momentissa säädettäväksi ehdotettu puolustusministerin myötävaikutukseen perustuva kabinettimenettely on tarkoitettu pääsäännöksi presidentin sotilaskäskyasioita koskevassa päätöksenteossa. Puolustusvoimien sotilaallista toimintaa tai järjestystä koskevalla sotilaskäskyasialla voi kuitenkin joissakin tapauksissa olla esimerkiksi siinä määrin mittavia ulko-, turvallisuus- tai yhteiskuntapoliittisia vaikutuksia, että on perusteltua, että presidentti päättää asiasta valtioneuvostossa. Myös puolustusvoimien kannalta on tärkeää, että ylipäällikkö päättää tällaisista asioista koko valtioneuvoston myötävaikutuksella.
Momentin ensimmäisen virkkeen mukaan presidentti voi omasta aloitteestaan tai puolustusministerin esityksestä siirtää sotilaskäskyasian presidentin valtioneuvostossa ratkaistavaksi. Tarkoitus on, että presidentti päättäisi siirrosta kabinettiesittelyssä. Puolustusministerin esityksellä säännöksessä tarkoitetaan ministerin vapaamuotoisesti tekemää esitystä. Asian käsittelyn siirtämistä koskevan päätöksen tekisi tasavallan presidentti. Presidentin päätettyä siirtää asian ratkaistakseen sen valtioneuvostossa myös asian esittelyvastuu siirtyisi puolustusministerille. Asian käsittely edellyttää tällöinkin tiivistä yhteistyötä puolustusministeriön ja puolustusvoimien johdon välillä.
Ehdotuksen mukaan presidentti päättäisi valtioneuvoston myötävaikutuksella ratkaistavaksi siirtämästään sotilaskäskyasiasta ilman valtioneuvoston ratkaisuehdotusta. Asian esittelisi puolustusministeri. Tarkoitus on, että asiaa ei käsiteltäisi valmistelevasti valtioneuvoston yleisistunnossa eikä valtioneuvosto tekisi perustuslain 58 §:n 1 momentissa tarkoitettua ehdotusta presidentin päätöksen sisällöksi silloin, kun presidentti päättää valtioneuvostossa puolustusvoimien ylipäällikön vallan alaan kuuluvasta sotilaskäskyasiasta. Valtioneuvoston ratkaisuehdotusta ei voida pitää aiheellisena, koska sotilaallisilla näkökohdilla on sotilaskäskyasian ratkaisemisen kannalta keskeinen merkitys ja koska muut asiaan liittyvät näkökohdat voidaan saattaa muullakin tavalla presidentin tietoon. Tarvittaessa asiaa voitaisiin ennen sen esittelemistä presidentin päätettäväksi käsitellä valmistelevasti esimerkiksi valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisessa valiokunnassa.
Sotilaallisen asiantuntemuksen varmistamisen vuoksi momentin kolmannessa virkkeessä ehdotetaan säädettäväksi puolustusvoimain komentajan oikeudesta olla läsnä ja lausua käsityksensä sotilaskäskyasiaa presidentille valtioneuvostossa esiteltäessä.
8 c §. Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi tasavallan presidentin nimitystoimivallasta valtioneuvostossa ja 2 momentissa tasavallan presidentin valtioneuvoston ulkopuolella tapahtuvasta sotilaallisten nimitysasioiden päätöksentekomenettelystä. Perustuslain 128 §:n 2 momentin mukaan puolustusvoimien upseerit nimittää edelleen virkaan tasavallan presidentti.
Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että tasavallan presidentti nimittäisi virkaan ja määräisi tehtävään puolustusvoimien ylimmissä sotilasviroissa palvelevat. Tämän perusteella presidentti nimittäisi virkaan valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta puolustusvoimain komentajan, pääesikunnan päällikön, kenraalin, amiraalin, puolustusvoimien pääinsinöörin, puolustusvoimien ylilääkärin ja kenttäpiispan. Vastaavasti presidentti määräisi tehtävään edellä mainituissa viroissa palvelevat sekä myös ne everstin tai kommodorin virassa palvelevat, joilla on prikaatikenraalin tai lippueamiraalin sotilasarvo.
Pykälään ehdotetaan lisättäväksi nykyisin asetuksessa olevia säännöksiä vastaavat virkamiesten tehtävään määräämistä koskevat säännökset siltä osin kuin tehtävään määrääminen on tarkoituksenmukaista edelleen uuden perustuslain periaatteiden mukaisesti säilyttää tasavallan presidentin toimivallassa. Puolustusvoimista annetun asetuksen 54 §:n sisältämän pääsäännön mukaan virkamiehen määrää tehtävään nimittävä viranomainen, jollei asetuksessa ole toisin säädetty. Asetuksen mukaan tasavallan presidentti on valtioneuvoston esityksestä määrännyt tehtävään kaikki presidentin valtioneuvoston esityksestä nimitettävät virkamiehet sekä upseerin sotilasasiamiehen tai apulaissotilasasiamiehen ja näitä vastaavaan kansainväliseen tehtävään. Vastaavat sääntelyt ehdotetaan nyt sisällytettäviksi pykälän 1 momenttiin nimittämistoimivaltaa koskevien säännösten yhteyteen.
Sotilaslaivasto- ja ilmailuasiamiestehtäviä vastaavia tehtäviä ovat olleet sotilasedustajatehtävät Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestössä ja Suomen pysyvässä edustustossa Yhdistyneissä Kansakunnissa. Näissä tehtävissä asianomaiset virkamiehet ovat edustaneet Suomen valtiota diplomaattistatuksella. Puolustushallinnon kansainvälisten tehtävien laajentumisen myötä on tullut useita uusia kansainvälisiä tehtäviä, joita ei voida rinnastaa perinteisiin sotilasasiamiestehtäviin. Näitä ovat muun muassa eri kansainvälisten esikuntien tehtävät sekä yhteysupseeritehtävät kriisinhallinnassa.
Sotilasasiamiesten tehtävään määräämismenettelyä on tarkoituksenmukaista käyttää vain niissä uusissa kansainvälisissä tehtävissä, joissa asianomainen työskentelee Suomen edustajana ja hänellä on tehtävään liittyen asianmukainen diplomaattistatus.
Lisäksi presidentti on asetuksen 54 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan valtioneuvoston esityksestä määrännyt upseerin everstin tai kommodorin virkaa vastaavaan tehtävään, jos hänet tehtävään määräämiseen liittyen on esitetty prikaatikenraalin tai lippueamiraalin sotilasarvoon ylennettäväksi. Vastaavaa sääntelyä ei pidetä jatkossa tarpeellisena.
Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi muiden kuin 1 momentissa tarkoitettujen upseereiden nimittämisestä. Näistä tasavallan presidentti päättäisi sotilaallisten nimitysasioiden esittelyssä. Sotilaallisiin nimitysasioihin kuuluisivat virkaan nimittäminen ja tehtävään määrääminen. Asiat esittelisi puolustusvoimain komentaja, joka samalla varmentaisi presidentin tekemät päätökset. Puolustusvoimista annetun asetuksen 54 §:n 3 momentin mukaan tasavallan presidentti on määrännyt upseerin tasavallan presidentin adjutantin tehtävään puolustusvoimain komentajan esittelystä. Tätä koskeva sääntely ehdotetaan sisällytettäväksi 2 momenttiin sotilaallisten nimitysasioiden toimivaltaa koskevien säännösten yhteyteen.
Pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi toimivallasta määrätä tehtävään muu kuin 1 ja 2 momentissa tarkoitettu upseeri sekä nimittää ja määrätä tehtävään puolustusvoimien muu virkamies. Näistä säädettäisiin yksityiskohtaisesti valtioneuvoston asetuksella. Vastaavat säännökset puolustusvoimien virkamiesten nimittämisestä ja tehtävään määräämisestä sisältyvät nykyisinkin puolustusvoimista annettuun asetukseen. Niistä on edelleen tarpeellista säätää asetuksella.
9 §. Pykälään ehdotetaan otettavaksi tasavallan presidentin toimivaltaan nykyisin sotilas- ja palvelusarvoista annetun asetuksen 15 §:n mukaan kuuluvia tehtäviä koskevat säännökset asiallisesti sellaisinaan. Tämä on tarpeen, koska perustuslain mukaan tasavallan presidentin tehtävistä on säädettävä perustuslaissa tai muussa laissa. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi, että tasavallan presidentti ylentää sotilaskäskyasioiden päätöksentekojärjestyksessä vänrikin, aliluutnantin, luutnantin sekä niitä ylempiin upseerin sotilasarvoihin sekä nimeltään niitä vastaaviin erikoisupseerin ja opistoupseerin sotilasarvoihin puolustusvoimain komentajan esittelystä. Mainitut luutnanttia ylemmät sotilasarvot ovat yliluutnantin, kapteenin, kapteeniluutnantin, majurin, komentajakapteenin, everstiluutnantin, komentajan, everstin, kommodorin, prikaatikenraalin, lippueamiraalin, kenraalimajurin, kontra-amiraalin, kenraaliluutnantin, vara-amiraalin sekä kenraalin ja amiraalin sotilasarvot. Ylentämisen prikaatikenraalin ja lippueamiraalin sekä näitä ylempään upseerin tai erikoisupseerin sotilasarvoon samoin kuin niitä vastaavan palvelusarvon antamisen esittelee kuitenkin puolustusministeri.
Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että sotilas- ja palvelusarvoista, sotilasarvoon ylentämisen ja palvelusarvon antamisen perusteista sekä muihin kuin 1 momentissa tarkoitettuihin sotilasarvoihin ylentämisestä ja niitä vastaavan palvelusarvon antamisesta säädetään tasavallan presidentin antamalla asetuksella. Perustuslain 80 §:n 1 momentin pääsäännön mukaan asetukset antaa valtioneuvosto, jollei asetuksen antajasta ole perustuslaissa tai muussa laissa erikseen muuta säädetty. Asetuksenantovallan osoittaminen tasavallan presidentille on uuden perustuslain periaatteiden mukaan perusteltua lähinnä silloin, kun asetuksen antaminen liittyy presidentin erityisiin toimivaltuuksiin tai hänen asemaansa valtion päämiehenä. Ottaen huomioon, että tasavallan presidentti on perustuslain 128 §:n 1 momentin mukaan puolustusvoimien ylipäällikkö ja kun hän saman pykälän 2 momentin mukaan nimittää upseerit, on perustuslain periaatteiden mukaista, että sotilasarvoista ja niihin ylentämisestä ja ylentämisen perusteista säädetään presidentin antamassa asetuksessa.
10 a §. Pykälään ehdotetaan otettavaksi kumottavaksi ehdotetun 4 a §:n sisältämien säännösten lisäksi Maanpuolustuskorkeakoulua ja Maanpuolustusopistoa koskevat nykyisin asetustasoiset säännökset mainittujen opetuslaitosten asemasta, opiskelijoiden hyväksymisestä, opiskelujen keskeyttämisestä ja opiskelijan erottamisesta sekä oikaisumenettelystä.
Pykälän 1 momentin mukaan Maanpuolustuskorkeakoulu ja Maanpuolustusopisto ovat pääesikunnan alaisia opetuslaitoksia, joiden opiskelijat hyväksyy mainitun korkeakoulun rehtori tai mainitun opiston johtaja pääesikunnan määräämien perusteiden ja johtosäännössä määrätyn valintajärjestelmän mukaisesti. Hyväksyttävien opiskelijoiden kurssikohtaisen lukumäärän vahvistaisi nykyiseen tapaan pääesikunta. Yliopistolain mukaan opiskelijat ottaa yliopisto, joka voi myös rajoittaa opiskelijoiden määrää. Yliopistolain mukaan opiskelijoiden ottamisesta säädetään tarkemmin asetuksella.
Pykälän 2 momentin mukaan opiskelijan opiskelu voitaisiin keskeyttää pitkäaikaisen sairauden, riittävän opintomenestyksen puuttuessa tai muusta vastaavasta syystä. Jos opiskelija syyllistyy rikokseen tai käyttäytyy muuten sotilaan arvolle sopimattomasti hänet voitaisiin erottaa. Opiskelijan opiskelun keskeyttämisestä ja hänen erottamisestaan päättäisi Maanpuolustuskorkeakoulun rehtori tai Maanpuolustusopiston johtaja. Opiskelijan opiskelu voitaisiin keskeyttää esimerkiksi silloin, kun hän sairautensa tai muun vastaavan syyn vuoksi ei kykenisi suorittamaan oleellista osaa vuosikurssiin kuuluvista opinnoista. Opiskelijan syyllistyessä rikokseen tai muuhun sotilaan arvolle sopimattomaan käyttäytymiseen hänen voidaan katsoa menettäneen sen luottamuksen, jota puolustusvoimien upseerin tai opistoupseerin virkaan koulutettavalta edellytetään. Opiskelija, jonka opiskelu keskeytetään, voisi myöhemmin uudelleen hakeutua opiskelijaksi opetuslaitokseen. Sen sijaan erotetulla opiskelijalla ei tätä mahdollisuutta enää olisi.
Pykälän 3 momentin mukaan opiskelijaksi hakenut henkilö saisi hakea kirjallisesti oikaisua pykälän 1 momentissa tarkoitettuun korkeakoulun rehtorin tai opiston johtajan päätökseen Maanpuolustuskorkeakoululta tai Maanpuolustusopistolta. Opiskelija voisi hakea opetuslaitoksen rehtorilta tai johtajalta oikaisua opintosuoritusten arvosteluun ja vastaaviin opintoja koskeviin päätöksiin. Yliopistolakiin sisältyy soveltuvin osin vastaava sääntely yliopiston sisäisestä oikaisumenettelystä.
Pykälän 4 momentissa ehdotetaan säädettäväksi muutoksenhausta Maanpuolustuskorkeakoulun ja Maanpuolustusopiston antamiin päätöksiin. Muutosta haettaisiin hallinto-oikeudelta niin kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallintolainkäyttölain mukaan valtioneuvoston alaisen viranomaisen päätöksestä saa valittaa hallinto-oikeuteen. Hallintolainkäyttölaki lähtee yleisen kaikkia päätöksiä koskevan valitusoikeuden periaatteesta. Jos halutaan, ettei viranomaisen päätöksestä saa hakea muutosta valittamalla, on siitä hallintolainkäyttölain 13 §:n mukaan säädettävä lailla.
Momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että Maanpuolustuskorkeakoulun tai Maanpuolustusopiston antamaan päätökseen, johon saa hakea oikaisua, ei saa hakea muutosta valittamalla. Oikaisumenettelyssä annettuun päätökseen tyytymätön sen sijaan saisi hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeudelta. Valitusmenettely ei kuitenkaan olisi mahdollinen opintosuoritusten arvostelua koskevasta oikaisumenettelyssä annetusta päätöksestä. Maanpuolustuskorkeakoulusta ja Maanpuolustusopistosta annettujen asetusten mukaan opintosuoritusten arvosteluun sekä opiskelijavalintaan tyytymätön voi hakea oppilaitoksen sisäisessä menettelyssä oikaisua viime kädessä laitoksen johtajalta tai rehtorilta.
Pykälän 5 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että hallinto-oikeuden päätökseen, joka koskee opiskelijaksi opetuslaitokseen hyväksymistä tai opiskelijan opintojen keskeyttämistä taikka opiskelijan erottamista ei saisi hakea muutosta valittamalla. Näissä asioissa hallinto-oikeuden päätös olisi lopullinen. Ehdotettu valituskieltoa sekä rajoitettua valitusmahdollisuutta koskeva sääntely vastaisi soveltuvin osin voimassa olevassa yliopistolaissa omaksuttuja valituskieltosäännöksiä, joita on tarkemmin selvitetty edellä yleisperustelujen yhteydessä.
Oikeuskirjallisuuden mukaan valitusoikeuden täydellinen kieltäminen niin, ettei ensi asteen hallintopäätökseen saisi hakea muutosta valittamalla on poikkeuksellista. Se saattaisi tulla kysymykseen vain eräissä vähäisissä asioissa. Lisäksi on asiaryhmiä, joihin muutoksenhaku valittamalla ei kysymyksessä olevien asioiden luonteen vuoksi sovellu tavanomaisessa laajuudessa. Tällaisia asioita voivat olla esimerkiksi tutkintosuoritukset ja tieteellistä ja teknillistä asiantuntemusta edellyttävien toimenpiteiden arviointi opetustoimen alalla. Tällöinkin valituskiellon edellytykseksi on yleensä asetettava, että käytettävissä on valitusta yksinkertaisempi oikeussuojakeino kuten viranomaisen sisäinen oikaisumenettely, jossa selvät virheet voidaan korjata (ks. Hallberg - Ingnatius - Kanninen: Hallintolainkäyttölaki 1997, s. 162).
Pykälän 6 momenttiin ehdotetaan otettavaksi valtuutussäännös, jonka mukaan mainituista opetuslaitoksista sekä niissä suoritettavista tutkinnoista ja annettavasta muusta koulutuksesta, 1 momentissa tarkoitetusta opiskelijaksi hyväksymismenettelystä sekä 2 momentissa tarkoitettua opiskelun keskeyttämistä ja opiskelijan erottamista koskevasta menettelystä säädettäisiin tarkemmin valtioneuvoston ase-tuksella. Vastaavat valtuutussäännökset ase-tuksella tapahtuvaan tarkempaan sääntelyyn mainituista menettelytavoista sisältyvät myös yliopistolakiin.
12 §. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jossa ehdotetaan säädettäväksi tasavallan presidentille valtuus antaa asetus puolustusvoimien tunnuskuvasta. Kuten edellä 9 §:n perusteluissa on todettu, on asetuksenantovallan osoittaminen tasavallan presidentille uuden perustuslain periaatteiden mukaan perusteltua lähinnä silloin, kun asetuksen antaminen liittyy presidentin erityisiin toimivaltuuksiin tai hänen asemaansa valtion päämiehenä. Kun tasavallan presidentti on perustuslain mukaan puolustusvoimien ylipäällikkö, on perusteltua, että hänellä on toimivaltuus antaa asetus puolustusvoimien tun-nuskuvasta. Asetus korvaisi nykyisen puolustuslaitoksen tunnuskuvasta annetun asetuksen (446/1963), joka on niin sanottu omaperäinen asetus.
Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan samanaikaisesti perustuslain kanssa 1 päivänä maaliskuuta 2000.
Esitys liittyy olennaisesti perustuslakiuudistukseen ja on sen vuoksi hallituksen mielestä tarpeen saattaa perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi.
lisätään lain 2 §:ään, sellaisena kuin se on osaksi laeissa 740/1994 ja 1466/1995, uusi 6 a kohta sekä lakiin uusi 8 a - 8 c ja 10 a § ja 12 §:ään uusi 2 momentti seuraavasti:
Tasavallan presidentti päättää valtakunnan sotilaallisen puolustuksen keskeisistä perusteista, sotilaallisen puolustusvalmiuden merkittävistä muutoksista, sotilaallisen puolustuksen toteuttamisen periaatteista sekä muista puolustusvoimien sotilaallista toimintaa ja sotilaallista järjestystä koskevista laajakantoisista tai periaatteellisesti merkittävistä sotilaskäskyasioista. Presidentti päättää sotilaskäskyasiana myös sotilasarvossa ylentämisestä sen mukaan kuin tässä laissa säädetään.
Tasavallan presidentti tekee päätökset sotilaskäskyasioissa puolustusvoimain komentajan esittelystä, joka myös varmentaa presidentin niistä tekemät päätökset. Sotilaskäskyasiaa presidentille esiteltäessä puolustusministerillä on oikeus olla läsnä ja lausua käsityksensä asiasta.
Tasavallan presidentti nimittää virkaan ja määrää tehtävään puolustusvoimain komentajan, pääesikunnan päällikön, kenraalin, amiraalin, puolustusvoimien pääinsinöörin, puolustusvoimien ylilääkärin ja kenttäpiispan. Presidentti tekee nimittämistä koskevan päätöksen valtioneuvostossa sen ratkaisuehdotuksesta. Samassa järjestyksessä presidentti määrää puolustusvoimien upseerin tai erikoisupseerin sotilasasiamiehen ja apulaissotilasasiamiehen tehtävään sekä näitä vastaavaan kansainväliseen tehtävään.
Presidentti päättää sotilaallisena nimitysasiana muun kuin 1 momentissa tarkoitetun upseerin nimittämisestä ja upseerin määräämisestä tasavallan presidentin adjutantin tehtävään. Presidentti tekee päätökset sotilaallisissa nimitysasioissa puolustusvoimain komentajan esittelystä, joka myös varmentaa presidentin niistä tekemät päätökset.
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖYLEISPERUSTELUT1. Johdanto1.1. Suomen perustuslaki1.2. Muun lainsäädännön uudistuminen2. Nykytila2.1 Sotilaskäskyasioita koskevan päätöksenteon uudistaminenLainsäädäntö ja käytäntöKansainvälinen kehitys ja ulkomaiden lainsäädäntöNykytilan arviointi2.2. Perustuslaista johtuvat muut muutostarpeetTasavallan presidentin nimitystoimivaltaTehtävään määräämistä koskeva tasavallan presidentin toimivaltaSotilasarvossa ylentämistä koskeva tasavallan presidentin toimivaltaTasavallan presidentin asetuksenantovaltaViittaussäännös perustuslakiin2.3. Muut muutostarpeetPelastustehtävät puolustusvoimien tehtäväksi3. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotuksetYleistäSotilaskäskyasiatMuutoksenhakukiellot4. Esityksen vaikutuksetTaloudelliset, organisaatio- ja henkilöstövaikutukset5. Asian valmisteluYKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT1. Lakiehdotuksen perustelutLaki puolustusvoimista annetun lain muuttamisesta2. Voimaantulo3. SäätämisjärjestysLaki puolustusvoimista annetun lain muuttamisesta2 §3 §8 §8 a §8 b §8 c §9 §10 a §12 §