Muu päätös 5920/2018 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätökset » Muita päätöksiä » Muupaatos » Muu päätös 5920/2018
Muu päätös 5920/2018
Viestintämarkkina-asia (laskeva puheliikenne)
Taltionumero: 5920
Diaarinumero: 2886/3/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T5920
Asia Huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavia velvollisuuksia koskeva valitus
Valittaja Elisa Oyj
Viestintävirasto 10.8.2015 Dnro 19/961/2015
I VIESTINTÄVIRASTON PÄÄTÖS
1. Elisa Oyj:n asema ja sille asetetut velvoitteet
Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että Elisa Oyj:llä on tietoyhteiskuntakaaren 52 §:n 3 momentissa tarkoitettu huomattavan markkinavoiman asema omaan matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla.
Viestintävirasto on asettanut tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n nojalla Elisa Oyj:lle kyseisellä markkinalla seuraavat velvollisuudet:
1. Yhteenliittämisvelvollisuus
Elisa Oyj:llä on velvollisuus liittää viestintäverkko yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon kanssa.
2. Toimitusehtojen, hinnaston ja yhteenliittämistä koskevien rajapintakuvausten julkaisuvelvollisuus
Elisa Oyj:llä on velvollisuus julkaista laskevan puheliikenteen palvelun sekä kaikkien laskevan puheliikenteen välittämisen toteuttamiselle tarpeellisten yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen (jäljempänä myös muut yhteenliittämistuotteet ja -palvelut) kuten esimerkiksi yhdysjohtoliitännän käyttöönoton ja ylläpidon, YKM-liitännän kytkennän, muutoksen ja ylläpidon toimitusehdot ja hinnastot. Lisäksi Elisa Oyj:llä on velvollisuus julkaista yhteenliittämistä koskevat, Viestintäviraston määräyksen nro 28 mukaiset rajapintakuvaukset.
Toimitusehdot ja hinnastot on julkaistava yrityksen internetsivuilla ja pidettävä lisäksi pyynnöstä toisen teleyrityksen saatavissa paperimuodossa.
3. Hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyys
Elisa Oyj:llä on velvollisuus hinnoitella sen matkaviestinverkkoon laskevasta puheliikenteestä sekä muista yhteenliittämistuotteista ja -palveluista perittävät korvaukset siten, että korvaukset ovat syrjimättömiä, sekä muutoinkin noudattaa syrjimättömiä ehtoja.
4. Velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua laskevan puheliikenteen palvelun ja muiden yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen tarjoamisessa
Elisa Oyj:llä on velvollisuus hinnoitella sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelu ja muista yhteenliittämistuotteista ja -palveluista perittävät korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita.
Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu kustannussuuntautuneesti koskee sekä matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista Elisa Oyj:n matkaviestinverkkoon laskevaa puheliikennettä.
5. Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta
Elisa Oyj:llä on velvollisuus noudattaa sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston määrittämää kustannussuuntautunutta enimmäishintaa. Elisa Oyj:n tulee täten hinnoitella sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta.
Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu kustannussuuntautuneen enimmäishinnan mukaisesti koskee sekä matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista Elisa Oyj:n matkaviestinverkkoon laskevaa puheliikennettä.
6. Velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää
Elisa Oyj:llä on velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää. Yrityksen on laadittava ja toimitettava Viestintävirastolle kustannuslaskentajärjestelmästä kuvaus, josta käyvät ilmi vähintään kustannusten pääluokat ja ne säännöt, joiden mukaan kustannukset kohdennetaan.
Viestintävirasto on, siltä osin kuin täällä on kysymys, todennut päätöksensä perusteluissa seuraavaa (alaviitteitä ei selosteta):
4 Merkitykselliset markkinat
Viestintävirasto on päätöksensä liitteenä 1 olevassa markkina-analyysissään selvittänyt kilpailutilannetta yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Laskevalla puheliikenteellä tarkoitetaan teleyrityksen verkon käyttöä puheyhteyden muodostamiseen, kun yhteys muodostetaan toisen teleyrityksen verkosta teleyrityksen verkkoon.
Markkina-analyysissä on tietoyhteiskuntakaaren mukaisesti määritelty merkitykselliset matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinat tarkastelemalla laskevan puheliikenteen kysynnän ja tarjonnan korvattavuutta sekä markkinoiden maantieteellistä ulottuvuutta. Markkina-analyysissä esitetyn tarkastelun perusteella merkitykselliset hyödykemarkkinat muodostuvat yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkupalvelusta. Laskevaa puheliikennettä on kaikki muista verkoista yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajalle. Kyseisiin hyödykemarkkinoihin katsotaan kuuluvaksi kaikki laskeva puheliikenne yksittäiseen matkaviestinverkkoon verkkoteknologiasta riippumatta sekä laskevan puheliikenteen toteuttamiselle välttämättömät yhteenliittämistuotteet ja -palvelut. Markkina-analyysissä esitetyn perusteella jokainen yksittäinen matkaviestinverkko muodostaa oman maantieteellisen markkinansa yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla.
Markkina-analyysissä todetun mukaisesti merkitykselliset markkinat yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla muodostuvat Elisa Oyj:n, DNA Oy:n, TeliaSonera Finland Oyj:n ja Ålands Telekommunikation Ab:n matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkupalveluista.
7 Perustelut velvollisuuksien asettamiselle
7.1 Lähtökohdat velvollisuuksien asettamiselle
Huomattavalla markkinavoimalla (HMV) tarkoitetaan yrityksen kykyä toimia markkinoilla riippumattomasti kilpailijoista ja loppuasiakkaista. Huomattavan markkinavoiman sääntely pohjautuu Euroopan unionin oikeuteen. Puitedirektiivissä [Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä (2002/21/EY), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY] määritetään puitteet sääntelyviranomaisten puuttumiselle sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen markkinahäiriöihin. Käyttöoikeusdirektiivissä [Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä (2002/19/EY), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY] määritetään ne keinot, joilla markkinaongelmat voidaan ratkaista. Euroopan unionin huomattavaa markkinavoimaa koskevat säännökset on saatettu Suomessa voimaan tietoyhteiskuntakaarella.
Viestintämarkkinoiden huomattavaa markkinavoimaa koskevan Euroopan unionin sääntelyn lähtökohtana on puitedirektiivin mukainen sääntelyviranomaisen puuttumattomuus markkinoiden toimintaan. Puuttumisen ja yritysten toimintaa rajoittavien velvollisuuksien perustana tulee olla analyysi markkinoiden kilpailutilanteesta sekä markkina-analyysissä todetut häiriöt ja kilpailuongelmat markkinoilla.
Huomattavan markkinavoiman sääntelyn tavoitteena on, että viestintäverkkoja ja viestintäpalveluja on kohtuullisin ehdoin kaikkien teleyritysten ja käyttäjien saatavilla koko maassa. Tarkoituksena on edistää kilpailua niillä viestintämarkkinoilla, joilla on erityisiä kilpailuongelmia ja missä yleinen kilpailuoikeus ei riitä. Vaikka huomattavan markkinavoiman sääntely kohdistuu ensisijaisesti tukkumarkkinoihin, sen vaikutukset näkyvät kilpailun lisääntymisenä vähittäismarkkinoilla. Viestintäverkkoihin pääsyn syrjimätön ja kohtuullinen hinnoittelu teleyritysten välillä on edellytys uusien vähittäispalveluja tarjoavien yritysten markkinoille tulolle.
Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle laissa tarkoitettuja velvoitteita, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla. Huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavien velvollisuuksien on liityttävä teleyrityksen palvelun tarjontaan nimenomaan niillä hyödykemarkkinoilla, joilla yrityksellä on huomattava markkinavoima.
Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 2 momentin mukaan asetettavien velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Kyseisen säännöksen perustelujen mukaan asetettavien velvollisuuksien on perustuttava havaitun kilpailuongelman luonteeseen ja niiden tulee olla oikeasuhteisia. Suhteellisuusperiaatteella tarkoitetaan sitä, että asetettava velvollisuus ei saa olla teleyrityksen kannalta kohtuuton sillä tavoiteltavaan kilpailun edistämispäämäärään nähden. Viestintäviraston on valittava tarjolla olevasta keinovalikoimasta ainoastaan kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi tarpeelliset velvoitteet.
Saman lainkohdan mukaan velvollisuuksia asetettaessa tulee erityisesti ottaa huomioon: 1) käyttöoikeuden tekninen ja taloudellinen tarkoituksenmukaisuus markkinoiden kehitysaste ja käyttöoikeuden laatu huomioon ottaen; 2) käyttöoikeuden toteuttamiskelpoisuus käytettävissä oleva kapasiteetti huomioon ottaen; 3) tietosuojaan ja tietoturvaan liittyvät vaatimukset; 4) huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja riskit; 5) tarve turvata kilpailu pitkällä aikavälillä; 6) asiaan liittyvät teollis- ja tekijänoikeudet; 7) eurooppalaisten palvelujen tarjoaminen.
Lainkohdan perustelujen mukaan luettelo velvoitteita asetettaessa erityisesti huomioon otettavista seikoista ei ole tyhjentävä, vaan se on suuntaa-antava niistä kriteereistä, joiden perusteella velvollisuuden asettamisen tarpeellisuutta ja suhteellisuutta koskeva arviointi tulisi tehdä. Lainkohdan esitöiden mukaan säännöksellä on erityistä merkitystä, kun Viestintävirasto harkitsee käyttöoikeusvelvollisuuksien asettamista. Säännös rajoittaa Viestintäviraston harkintavaltaa erityisesti käyttöoikeusvelvollisuuksien asettamisessa. Viestintävirasto toteaa, että nyt kyseessä olevilla markkinoilla merkitystä voi olla lähinnä luettelon kohdilla neljä, viisi ja seitsemän.
Teleyritykset tarvitsevat laskevan puheliikenteen palveluja tuottaakseen liittymäasiakkailleen puhepalveluja. Laskevan puheliikenteen palvelun ostaminen edellyttää viestintäverkkojen yhteenliittämistä. Viestintäverkkojen yhteenliittäminen ja siihen liittyvät laskevan puheliikenteen palvelut ovat edellytys sille, että teleyritys pystyy tarjoamaan viestintäpalveluja eri televerkkoihin liittyneiden tilaajien välillä ja että teleyrityksen loppuasiakkaat voivat soittaa puheluja toisessa verkossa olevan loppuasiakkaan liittymään.
Viestintävirasto on päätöksensä liitteenä olevassa markkina-analyysissään selvittänyt kilpailutilannetta matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Markkina-analyysin perusteella Elisa Oyj:llä, DNA Oy:llä, TeliaSonera Finland Oyj:llä sekä Ålands Telekommunikation Ab:llä on huomattavan markkinavoiman asema kyseisillä markkinoilla. Kukin matkaviestinverkkoyritys hallitsee kaikkien verkkoonsa liittyneiden loppuasiakkaiden liittymiin päätyvää liikennettä, ja kullakin matkaviestinverkkoyrityksellä on markkina-analyysissä osoitetuin tavoin mahdollisuus toimia riippumattomasti kilpailijoista ja loppuasiakkaista.
Mikäli laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamiseen ei kohdistuisi ennakkosääntelyä, huomattavan markkinavoiman yrityksillä olisi kannustin ja mahdollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu tai verkkojen yhteenliittäminen siten, että se muodostuisi kohtuuttoman kalliiksi. Lisäksi yrityksillä olisi sääntelemättömässä tilanteessa mahdollisuus kieltäytyä verkkojen yhteenliittämisestä ja laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisesta kilpaileville teleyrityksille, tai mahdollisuus tarjota tukkupalvelua eri ostajille erilaisin ehdoin esimerkiksi hinnan tai laadun suhteen.
Käytännössä kieltäytyminen verkkojen yhteenliittämisestä tai yhteenliittämisen korkea hinnoittelu johtaisi alalle tulevien uusien kilpailijoiden poissulkemiseen vähittäismarkkinoilta. Näin voisi tapahtua tilanteessa, jossa huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyritykset kokevat vähittäismarkkinoille pyrkivän uuden yrityksen, esimerkiksi virtuaalisen matkaviestinverkkoyrityksen, uhaksi omalle liiketoiminnalleen. Myös korkeat laskevan puheliikenteen tukkumaksut estävät kilpailua vähittäismarkkinoilla, koska korkeat tuotantokustannukset heikentävät kilpailevien teleyritysten mahdollisuuksia tarjota kilpailukykyisiä palveluita vähittäismarkkinoilla. Erityisen haitallista tämä on uusille ja pienille kilpaileville teleyrityksille, joiden verkosta soitetaan paljon huomattavan markkinavoiman yritysten liittymiin. Tällaisten kilpailijoiden on vaikea tarjota hinnoiltaan kilpailukykyisiä vähittäispalveluita sekä kerätä itselleen asiakaskuntaa ja laajentaa toimintaansa, jos markkinoilla jo toimivat matkaviestinverkkoyritykset perivät niiltä laskevan puheliikenteen palvelusta korkeita hintoja.
Viestintävirasto katsoo, että päätöksellä Elisa Oyj:lle asetettavat velvollisuudet sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla ovat välttämättömiä kilpailun edistämiseksi. Viestintävirasto on velvoitteita asettaessaan varmistanut, että ne ovat oikeasuhtaisia toiminnan luonteeseen ja velvoitteilla tavoiteltaviin kilpailunedistämispäämääriin nähden ja että ne turvaavat kilpailun pitkällä aikavälillä. Asetettavien velvoitteiden avulla voidaan osaltaan varmistaa kohtuuhintaiset puhepalvelut ja monipuolinen palvelutarjonta loppuasiakkaille sekä alalla jo toimivien että sinne pyrkivien yritysten tasapuolinen kilpailuasema.
7.2 Yhteenliittämisvelvollisuus
Tietoyhteiskuntakaaren 61 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden liittää viestintäverkko yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon kanssa. Säännöksen mukaan yrityksen on tällöin neuvoteltava yhteenliittämisestä toisen verkkoyrityksen kanssa ehdoin, jotka eivät ole ristiriidassa mainitulla päätöksellä asetettujen velvoitteiden kanssa.
Yhteenliittämisellä tarkoitetaan eri viestintäverkkojen aineellista ja toiminnallista yhdistämistä sen varmistamiseksi, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäverkkoon ja viestintäpalveluihin. Tarjotakseen verkossaan toimiville loppuasiakkaille mahdollisuuden soittaa puheluja yksittäisessä matkaviestinverkossa olevan loppuasiakkaan liittymään, matkaviestinverkkoyrityksen tai kiinteän verkon yrityksen on hankittava laskevan puheliikenteen palveluja kyseessä olevalta matkaviestinverkkoyritykseltä. Laskevan puheliikenteen palvelun ostaminen edellyttää verkon yhteenliittämistä kyseiseen matkaviestinverkkoon yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen kautta.
Viestintävirasto katsoo, että yhteenliittämisvelvollisuuden asettaminen Elisa Oyj:lle on siten tarpeen sekä vähittäismarkkinoille pyrkivien yritysten sekä siellä jo toimivien yritysten toimintaedellytysten varmistamiseksi sekä kilpailun esteiden poistamiseksi ja edistämiseksi. Yhteenliittämisvelvollisuuden asettamista ei ole pidettävä kohtuuttomana, kun huomioon otetaan, että verkkojen yhteenliittäminen on edellytys sille, että soittaminen eri verkkojen välillä on ylipäänsä mahdollista.
Sen lisäksi, että Elisa Oyj:llä on velvollisuus liittää sen viestintäverkko yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon kanssa, sen on lisäksi noudatettava tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaisia yhteenliittämisen toteuttamista koskevia velvollisuuksia sekä 64 §:n mukaisia kansainvälisten puhelinverkkojen yhteenliittämistä koskevia velvollisuuksia, jos yhteenliittämisvelvollisuuden sisällöstä ei muutoin päästä sopimukseen. Lisäksi Elisa Oyj:n on noudatettava lain 65 ja 66 §:n mukaisia velvollisuuksia.
On kuitenkin huomattava, että yhteenliittämisvelvollisen yrityksen on hyväksyttävä ainoastaan kohtuulliset yhteenliittämistä koskevat vaatimukset. Tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaisesti yhteenliittämisestä voi kieltäytyä, jos se on teknisesti epätarkoituksenmukaista tai kohtuutonta yhteenliittämisvelvollisen yrityksen kannalta. Säännöksen 3 momentissa on lisäksi todettu erikseen, että myös yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen perimän korvauksen sen puhelinverkon käytöstä on oltava kohtuullinen.
7.5 Hinnoittelua koskevat velvollisuudet
7.5.1 Hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskeva velvollisuus
Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle yhteenliittämisen hinnoittelua koskevia velvollisuuksia, jos markkina-analyysi osoittaa, että markkinoilla ei ole todellista kilpailua ja että huomattavan markkinavoiman yrityksellä on sen vuoksi mahdollisuus pitää hintaa liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta viestintäpalvelujen käyttäjille haitallisella tavalla. Lain perustelujen mukaan kilpailun puuttumisella on lisäksi oltava haitallisia vaikutuksia viestintäpalvelujen käyttäjiin.
Viestintäviraston päätöksen liitteenä olevan markkina-analyysin ja sen johtopäätösten perusteella voidaan todeta, että kyseisillä markkinoilla ei ole todellista kilpailua. Matkaviestinverkkoyrityksillä on huomattavaa markkinavoimaa, minkä vuoksi niillä on mahdollisuus pitää laskevan puheliikenteen palvelun hintaa liian korkealla tasolla.
Tarjotakseen verkossaan toimiville loppuasiakkaille mahdollisuuden soittaa puheluja yksittäisessä matkaviestinverkossa olevan loppuasiakkaan liittymään, matkaviestinverkkoyrityksen tai kiinteän verkon yrityksen on hankittava laskevan puheliikenteen palveluja kyseessä olevalta matkaviestinverkkoyritykseltä. Puhelun vastaanottaneen loppuasiakkaan matkaviestinverkkoyritys perii muilta verkkoyrityksiltä tukkutasolla minuuttiperusteisia korvauksia omaan verkkoonsa laskevasta puheliikenteestä.
Kullakin matkaviestinverkkoyrityksellä on kannustin periä muilta teleyrityksiltä korkeaa hintaa omaan verkkoonsa laskevasta puheliikenteestä maksimoidakseen matkaviestinverkkoon laskevasta puheliikenteestä saamiaan tuloja sekä lisätäkseen kilpailijoidensa vähittäispalvelujen tuotantokustannuksia. Mikäli laskevan puheliikenteen hinnoittelua koskisi ainoastaan syrjimättömyysvelvollisuus, kaikilla huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyrityksillä olisi edelleen mahdollisuus periä laskevasta puheliikenteestä liian korkeaa hintaa.
Kuten markkina-analyysissä on tuotu esiin, valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä on ollut todellisuudessa myös kyky kerätä kiinteän verkon teleyrityksiltä ennakkosääntelyn piiriin kuulumattomasta laskevan puheliikenteen palvelusta huomattavasti suurempia minuuttikohtaisia tuloja verrattuna ennakkosääntelyn piiriin kuuluvaan laskevan puheliikenteen palveluun, mikä ei ole perusteltavissa tukkupalvelun tuottamisesta aiheutuvilla erilaisilla tuotantokustannuksilla. Kiinteästä verkosta ilman operaattori- tai ensisijaisvalintaa soitettujen puhelujen matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne ei ole kuulunut tukkumarkkinoiden hintasääntelyn piiriin, minkä vuoksi matkaviestinverkkoyritys on voinut asettaa vapaasti hinnan puhelun matkaviestinosuudelle eikä laskevaa puheliikennettä ole tarvinnut hinnoitella erikseen.
Laskevan puheliikenteen palvelun korkea tukkuhinta lisää kilpailevien yritysten ja kiinteän verkon yritysten vähittäispalvelujen tuotantokustannuksia. Tuotantokustannusten nousun puolestaan voidaan olettaa siirtyvän vähittäishintoihin, koska korkeat laskevan puheliikenteen tukkumaksut katetaan viime kädessä loppuasiakkailta perittävillä korkeammilla puheluhinnoilla. Korkeat vähittäishinnat aiheuttavat hyvinvointitappioita viestintäpalveluja käyttäville loppuasiakkaille. Matkaviestinverkkoyritysten keräämien ylimääräisten tulojen maksajina toimivat lopulta puhepalveluja käyttävät loppuasiakkaat.
Korkeat laskevan puheliikenteen tukkumaksut lisäksi estävät kilpailua vähittäismarkkinoilla, koska tuotantokustannusten nousu heikentää kilpailevien teleyritysten mahdollisuuksia tarjota kilpailukykyisiä palveluita vähittäismarkkinoilla. Mikäli laskevan puheliikenteen hinnoittelua koskisi ainoastaan syrjimättömyysvelvollisuus, huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyrityksillä olisi mahdollisuus ylihinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu kilpailijoille. Eniten tästä olisi haittaa pienille ja uusille vähittäismarkkinoilla toimiville yrityksille, kuten esimerkiksi virtuaaliselle matkaviestinverkkoyritykselle.
Mikäli laskevan puheliikenteen välittämisen toteuttamiselle tarpeellisten yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen hinnoittelua koskisi ainoastaan syrjimättömyysvelvollisuus, valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä olisi mahdollisuus hinnoitella myös verkkojen yhteenliittäminen kohtuuttoman kalliiksi, mikä vaikeuttaisi vähittäismarkkinoille pyrkivien yritysten asemaa. Matkaviestinverkkoyrityksillä olisi mahdollisuus ylihinnoitella verkkojen yhteenliittäminen uusille toimijoille, esimerkiksi virtuaalisille matkaviestinverkkoyrityksille, jos ne kokisivat uuden markkinatoimijan uhaksi omalle liiketoiminnalleen.
Lisäksi on huomattava, että edellä mainituista kilpailuongelmista olisi lopulta seurauksena myös se, että loppuasiakkaille olisi vähemmän vaihtoehtoisia ja laadukkaita vähittäispalveluja valittavanaan.
Edellä mainittujen seikkojen perusteella Viestintävirasto katsoo, että ilman hinnoitteluvelvoitteen asettamista Elisa Oyj:llä olisi mahdollisuus pitää laskevan puheliikenteen palvelun ja sen toteuttamiseksi tarvittavien yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen hintoja liian korkealla tasolla. Tästä seuraisi lopulta haitallisia vaikutuksia vähittäispalveluja käyttäville loppuasiakkaille vähittäishintojen nousun myötä. Näin ollen Viestintävirasto katsoo, että hinnoittelua koskevan velvollisuuden asettaminen sekä laskevan puheliikenteen palvelulle että muille yhteenliittämistuotteille ja -palveluille on tarpeen kilpailun edistämiseksi.
Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 2 momentin mukaan hinnoitteluvelvollisuus voi koskea säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelua ja hinnan asettamista. Viestintävirasto voi asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden noudattaa yhteenliittämisessä: 1) kustannussuuntautunutta hinnoittelua; 2) vähittäishinnasta tehtävään vähennykseen perustuvaa hinnoittelua; tai 3) oikeudenmukaista ja kohtuullista hinnoittelua.
Lain perustelujen mukaan Viestintävirasto voi asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle kulloisenkin tuotteen tai palvelun markkinatilanteeseen ja havaittuihin kilpailuongelmiin nähden tarkoituksenmukaisimmaksi katsomansa hinnoitteluvelvollisuuden.
Viestintävirasto asetti Elisa Oyj:lle aiemmassa kyseistä markkinaa koskevassa huomattavan markkinavoiman päätöksessä velvollisuuden hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu ja muut yhteenliittämistuotteet ja -palvelut kustannussuuntautuneesti. Viestintäviraston näkemyksen mukaan kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus on valittavista vaihtoehdoista edelleen tarkoituksenmukaisin. Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 3 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta.
Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin mukaan hinnoitteluvelvollisuuksien tulee: 1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua; 2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille; 3) olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin; 4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja 5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.
Viestintävirasto katsoo, että kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettaminen edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille. Kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettaminen edistää tehokasta kilpailua, joka puolestaan lisää matkaviestinverkkoyritysten kannustimia minimoida tuotannollisia kustannuksiaan ja kasvattaa tuotannollista tehokkuuttaan. Kuten lain perusteluissa on todettu, tukkumarkkinoilla asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tarkoituksena on avata ja edistää kilpailua niin, että vähittäismarkkinoille tulo olisi mahdollista uusille toimijoille, jotka tarjoavat vähittäispalveluja käyttäjille. Kilpailu vähittäistasolla edistää palvelujen kehittymistä ja pitkällä aikavälillä yleensä myös alentaa vähittäishintoja ja parantaa palvelujen laatua. Kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettaminen edistää siten osaltaan uusien yritysten vähittäismarkkinoille tuloa sekä vähittäismarkkinoilla jo toimivien muiden yritysten kilpailuedellytyksiä, ja kilpailua edistävän vaikutuksensa ansiosta tuottaa myös viestintäpalvelujen käyttäjille hyötyä.
Kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettamisen voi todeta kannustavan yrityksiä investointeihin. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että kilpailupaine kasvattaa investointikannusteita monilla tavoin ja vaikuttaa varsinkin tehottomia investointeja ja ylikapasiteettia vähentäen. Kilpailu kannustaa sekä vakiintuneita teleyrityksiä että haastajayrityksiä investointeihin.
Viestintävirasto katsoo, että kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettaminen Elisa Oyj:lle on tarpeen laskevan puheliikenteen palvelun ja muiden yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen hintojen kohtuullisuuden varmistamiseksi ja vähittäismarkkinoille pyrkivien ja siellä jo toimivien kilpailevien teleyritysten toimintaedellytysten ja vähittäismarkkinoiden toimivuuden edistämiseksi. Velvoitteen asettaminen on siten tarpeen kilpailun edistämiseksi ja sen turvaamiseksi pitkällä aikavälillä. Ilman velvoitteen asettamista Elisa Oyj:llä olisi mahdollisuus pitää laskevan puheliikenteen palvelujen hintoja liian korkealla tasolla ja heikentää siten erityisesti pienten ja uusien vähittäismarkkinoilla toimivien tai sinne pyrkivien teleyritysten mahdollisuuksia tarjota kilpailukykyisiä palveluja. Ottaen huomioon edellä ja markkina-analyysissä esitetyt seikat Elisa Oyj:n mahdollisuudesta toimia kilpailijoista riippumattomasti sekä kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettamisella tavoiteltavat ja saavutettavissa olevat kilpailua edistävät päämäärät Viestintävirasto katsoo, että velvoitteen asettamista Elisa Oyj:lle ei ole myöskään pidettävä kohtuuttomana.
Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu kustannussuuntautuneesti koskee sekä matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista laskevaa liikennettä. Aikaisemmin voimassa olleen viestintämarkkinalain 43 §:n 4 momentin nojalla matkaviestinverkkoyrityksen ei tarvinnut hinnoitella laskevaa liikennettä erikseen silloin, kun yhteys oli muodostettu kiinteästä puhelinverkosta matkaviestinverkkoon. Voimassa oleva tietoyhteiskuntakaari ei enää sisällä tällaista poikkeussääntöä. Tietoyhteiskuntakaaren 65 §:n 3 momentin perusteella matkaviestinverkkoyrityksen on hinnoiteltava myös kaikki kiinteästä puhelinverkosta laskeva liikenne erikseen. Tietoyhteiskuntakaaren esitöiden mukaan viestintämarkkinalain 43 §:n 4 momenttia sovelletaan kuitenkin puhelinverkkojen yhteenliittämisen hinnoittelussa vuoden 2015 loppuun asti. Viestintävirasto on ottanut tämän seikan huomioon päätöksen voimassaoloaikaa asettaessaan.
Kuten jo edellä on todettu, tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaan yhteenliittämisvelvolliselta teleyritykseltä perittävä korvaus yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen puhelinverkon käytöstä ei saa olla kohtuuton. Viestintävirasto katsoo kyseisellä säännöksellä saattavan olla merkitystä lähinnä tilanteessa, jossa yhteenliittämistä pyytävän ulkomaisen verkkoyrityksen laskevan puheliikenteen hintaa ei ole kyseisessä maassa säännelty lainkaan tai sen hinta poikkeaa muuten merkittävästi Elisa Oyj:n kustannussuuntautuneesta laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnasta.
7.5.2 Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta
Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 4 momentin mukaan asettaessaan velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua Viestintävirasto voi velvoittaa huomattavan markkinavoiman yrityksen myös noudattamaan säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston etukäteen määrittämää enimmäishintaa. Enimmäishinta voidaan asettaa, jos hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla eikä kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla. Enimmäishinta voidaan asettaa enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan.
Lain perusteluissa todetaan, että kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen avulla ei pystytä kaikissa markkinatilanteissa puuttumaan kilpailuongelmiin riittävän tehokkaasti, ellei viranomainen pysty asettamaan kustannussuuntautunutta hintaa ja määrittelemään hinnan asettamisessa käytettävää menetelmää jo velvoitteen asettamispäätöksessä.
Suomessa aiemmin voimassa ollut viestintämarkkinalaki ei mahdollistanut kustannussuuntautuneen enimmäishinnan velvoitteen asettamista huomattavan markkinavoiman yrityksille koskien yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelua. Sen sijaan valtakunnallisilla huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyrityksillä eli Elisa Oyj:llä, DNA Oy:llä ja TeliaSonera Finland Oyj:llä on ollut voimassa Viestintäviraston asettama velvoite periä laskevan puheliikenteen palvelusta kustannussuuntautunutta hintaa. Kyseisen velvoitteen valvonta on ollut jälkikäteistä, minkä vuoksi matkaviestinverkkoyritysten on pitänyt oma-aloitteisesti huolehtia siitä, että palvelun hinta on aina kustannussuuntautuneella tasolla. Kuten markkina-analyysissä on tuotu esiin, valtakunnalliset matkaviestinverkkoyritykset ovat kahdenvälisesti sopineet laskevan puheliikenteen palvelun korvauksien tasosta, mutta sovitut tukkuhinnat ovat kuitenkin järjestelmällisesti olleet Viestintäviraston arvioimaa kustannussuuntautunutta hintatasoa korkeammat.
Valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten käyttäytyminen on osoitus siitä, että ne ovat voineet huomattavan markkinavoiman sääntelystä huolimatta käyttää markkinavoimaansa hinnoittelussaan. Yksi ennakkosääntelyn tärkeimmistä tavoitteista on rajoittaa huomattavan markkinavoiman yrityksen markkinavoiman käyttöä. Ilman tehokasta hintasääntelyä huomattavan markkinavoiman yritykset pystyvät perimään laskevan puheliikenteen palvelusta liian korkeita hintoja ja näin estämään kilpailua. Uusien vähittäismarkkinoille pyrkivien yritysten ja niillä jo toimivien yritysten kannalta jälkikäteinen hinnoittelun valvonta ei ole useinkaan tehokas tai nopea tapa puuttua havaittuihin markkinaongelmiin. Hinnoittelun valvonnan ollessa jälkikäteistä markkinoille pyrkivät tai niillä jo toimivat yritykset eivät myöskään pysty ilman toimenpidepyynnön tekemistä Viestintävirastolle varmistumaan hintojen kustannussuuntautuneisuudesta.
Kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen ja jälkikäteisen valvonnan ongelmat on nyt tuotu esiin myös tietoyhteiskuntakaaren perusteluissa. Esitöissä todetun mukaisesti jälkikäteen määritellyllä kustannussuuntautuneella hinnalla Viestintävirasto ei todellisuudessa ole pystynyt, toisin kuin EU-direktiivit edellyttävät, huomattavan markkinavoiman yritysten tukkuhintojen aitoon ennakkosääntelyyn. Koska hinnoitteluvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä ei seuraa yritykselle sanktiota, kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus yhdistettynä jälkikäteiseen valvontaan ei kannusta yrityksiä asettamaan säänneltyjen tuotteiden ja palveluiden hintoja oma-aloitteisesti kustannussuuntautuneelle tasolle.
Ottaen huomioon valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten edellä selostettu aiempi hinnoittelukäyttäytyminen niillä olevasta kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen voimassaolosta huolimatta sekä tietoyhteiskuntakaaren perusteluissa esiin tuodut seikat jälkikäteen määritellyn kustannussuuntautuneen hinnoittelun ja jälkikäteisen valvonnan tehottomuudesta Viestintävirasto katsoo, ettei pelkän kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvollisuuden asettamista Elisa Oyj:n laskevan puheliikenteen palvelulle ole yksistään pidettävä riittävänä velvoitteena kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla.
Tietoyhteiskuntakaaren esitöiden mukaan enimmäishinta olisi yksi käytettävissä olevista hinnoitteluvelvollisuuksista ja asetettaisiin silloin, kun ottaen huomioon kyseisillä markkinoilla vallitsevat kilpailuongelmat huomattavan markkinavoiman yrityksen hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla kilpailijoille tai muille yrityksen asiakkaille ja jos pelkkää kustannussuuntautunutta hinnoitteluvelvoitetta ei voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä markkinoilla. Esitöissä todetun mukaisesti enimmäishinnan etukäteinen asettamismahdollisuus yhtenä käytettävissä olevista hinnoitteluvelvoitteista mahdollistaa viranomaisen tehokkaan puuttumisen markkinoilla vallitseviin kilpailuongelmiin.
Lain perusteluissa on lisäksi todettu, että etukäteen asetettava enimmäishinta on hinnoittelun valvontakeinona tehokas ja luo sääntelyn ennustettavuutta pidemmällä aikavälillä paitsi viranomaisen myös huomattavan markkinavoiman yrityksen ja kilpailevien teleyritysten näkökulmasta, jotka ostavat kyseisiä säänneltyjä tuotteita. Etukäteen asetettava enimmäishinta lisää yritysten oikeusturvaa.
Kuten markkina-analyysissä ja edellä on jo todettu, huolimatta valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä voimassa olleesta velvoitteesta hinnoitella matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelu kustannussuuntautuneesti, ne eivät käytännössä ole laskeneet palvelusta perimiään hintojaan kustannusten tasolle.
Korkeat ja kustannuksiin perustumattomat laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnat vaikeuttavat erityisesti uusien vähittäispalveluja tarjoamaan pyrkivien yritysten markkinoille tuloa. Korkeat laskevan puheliikenteen hinnat lisäävät kilpailevien matkaviestinyritysten ja kiinteän verkon yritysten vähittäispalveluiden tuotantokustannuksia, jotka lopulta nostavat puhepalvelujen vähittäishintoja. Tuotantokustannusten nousu vaikeuttaa kilpailevien teleyritysten toimintaa vähittäismarkkinoilla, mistä on lopulta seurauksena kilpailun estyminen ja sen myötä korkeammat vähittäishinnat ja vaihtoehtoisten palveluiden määrän väheneminen loppuasiakkaille vähittäismarkkinoilla. Viestintävirasto katsoo, että hinnoitteluvelvoitteen vastaisesta hinnoittelusta aiheutuisi siten vakavia haittoja sekä kyseisillä tukku- että vähittäismarkkinoilla.
Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 2 momentin 7 kohta edellyttää, että velvollisuuksia asetettaessa tulee ottaa huomioon myös eurooppalaisten palvelujen tarjoaminen. Sähköisen viestinnän direktiivien tavoitteena on luoda yhteiseurooppalaiset viestintämarkkinat, mikä on huomioitava myös erityisvelvollisuuksia asetettaessa eräänä sääntelyn tavoitteena. Vaatimuksella on merkitystä erityisesti nyt kyseessä olevilla terminointimarkkinoilla niiden kaksisuuntaisen ja vastavuoroisen luonteen vuoksi.
Tarkasteltaessa Euroopan maiden matkaviestinverkkoyritysten perimien laskevan puheliikenteen palvelun hintoja voidaan todeta suomalaisten matkaviestinverkkoyritysten tällä hetkellä perimän laskevan puheliikenteen hinnan, 1,87 senttiä minuutilta, olevan verrattain korkea. Tammikuussa 2014 liittymämäärillä painotettu keskimääräinen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen hinta Euroopassa oli 1,31 senttiä minuutilta. Tammikuussa 2015 Euroopan maiden liittymämäärillä painotettu keskimääräinen hinta oli laskenut jo 1,23 senttiin minuutilta.
Ottaen huomioon tietoyhteiskuntakaaren edellyttämän vaatimuksen eurooppalaisten palvelujen tarjoamisesta ei ole kohtuullista, mikäli suomalaisilla matkaviestinverkkoyrityksillä olisi mahdollisuus periä huomattavasti korkeampia hintoja laskevan puheliikenteen palvelusta muihin eurooppalaisiin operaattoreihin verrattuna. Kustannussuuntautuneen enimmäishinnan asettamisen voidaan katsoa siten olevan tarpeen myös tästä syystä.
Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 4 momentin perusteella asetettavan enimmäishinnan tulee olla säännöksen 3 momentin mukaisella tavalla kustannussuuntautunut. Lain perustelujen mukaan säännös mahdollistaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin nykyiseen tapaan teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (niin sanottu top-down-hinnoittelumalli). Viestintävirasto voisi myös, mikäli se katsottaisiin sääntelyn tavoitteiden kannalta välttämättömäksi, käyttää kustannussuuntautuneen hinnan määrittelyssä teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksia (niin sanottu bottom-up-hinnoittelumalli). Viestintäviraston soveltama hinnoittelumalli voi myös olla yhdistelmä edellä mainituista top-down- ja bottom-up-malleista.
Euroopan komissio on antanut vuonna 2009 suosituksen kiinteän ja matkaviestintäverkon laskevan puheliikenteen hintojen sääntelystä EU:ssa (terminointisuositus). Suosituksellaan komissio pyrkii yhdenmukaistamaan kiinteään ja matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen hintoja EU:ssa. Komission suosituksen mukaisesti kansallisen sääntelyviranomaisen olisi edellytettävä laskevan puheliikenteen hinnoittelua, joka perustuu (hypoteettisesti) tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuviin kustannuksiin. Komission suosituksen mukaan laskevan liikenteen palvelun kustannukset tulisi määritellä käyttäen perustana pitkän aikavälin lisäkustannusmallia, joka ottaa huomioon ainoastaan vältettävissä olevat kustannukset (niin sanottu Pure Long Run Incremental Cost, puhdas BU-LRIC). Komission näkemyksen mukaan suosituksen mukaisella puhtaalla BU-LRIC-mallilla lasketut laskevan puheliikenteen palvelun hinnat vastaavat hintoja, jotka saavutettaisiin kilpailluilla markkinoilla ja vastaisivat siten modernia tekniikkaa käyttävän tehokkaan operaattorin hinnoittelua.
Tietoyhteiskuntakaaren perusteluissa todetaan kuitenkin teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannusten osalta, että myös tällaisiin malleihin perustuvissa kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvät yleiskustannukset. Lain perustelujen mukaan joissain EU-maissa sovellettua puhdasta BU-LRIC-mallia ei siten voitaisi lähtökohtaisesti pitää kohtuullisena Suomessa.
Viestintäviraston on otettava komission suositukset mahdollisimman tarkasti huomioon. Koska tietoyhteiskuntakaari ei kuitenkaan mahdollista komission suosittaman teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvan puhtaan BU-LRIC -mallin käyttämistä Suomessa, Viestintävirasto ei voi noudattaa täysimääräisesti terminointisuositusta. Viestintävirasto on määrittänyt nyt asetettavan enimmäishinnan tason top-down-malliin, tarkemmin FIFAC (Ficora Fully Allocated Costs) -menetelmään perustuen.
Viestintävirasto on päätöksellään asettanut Elisa Oyj:lle velvollisuuden hinnoitella sen laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta. Enimmäishinnan tason määrittämisessä käytetty laskentamenetelmä sekä enimmäishinnan tason määrittäminen on kuvattu Viestintäviraston päätöksen liitteessä 2.
Samoin kuin jälkikäteen määrättävän kustannussuuntautuneen hinnan, tulee myös enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden sekä asetettavan enimmäishinnan täyttää tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin edellytykset. Kyseisen säännöksen mukaan hinnoitteluvelvollisuuksien tulee 1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua; 2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille; 3) olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin; 4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja 5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.
Viestintävirasto katsoo, että velvollisuus noudattaa asetettua kustannussuuntautunutta enimmäishintaa edistää kestävää kilpailua, lisää markkinoiden tehokkuutta ja kannustaa huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyrityksiä toimimaan tehokkaammin kuin pelkkä kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite. Mikäli huomattavan markkinavoiman yritys tehokkaalla toiminnallaan alittaa enimmäishinnan perusteeksi lasketut kustannukset, se saa pitää tehokkuushyödyn itsellään. Tehokas kilpailu lisää matkaviestinverkkoyritysten kannustimia minimoida tuotannollisia kustannuksiaan ja edistää siten tuotannollista tehokkuutta sekä innovointia kyseisillä markkinoilla.
Kustannussuuntautuneen enimmäishinnan asettaminen tuottaa myös hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille. Kuten lain perusteluissa on todettu, tukkumarkkinoilla asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tarkoituksena on avata ja edistää kilpailua niin, että vähittäismarkkinoille tulo olisi mahdollista uusille toimijoille, jotka tarjoavat vähittäispalveluja käyttäjille. Kilpailu vähittäistasolla edistää palvelujen kehittymistä ja pitkällä aikavälillä yleensä myös alentaa vähittäishintoja ja parantaa palvelujen laatua. Kustannussuuntautuneen enimmäishinnan asettaminen edistää osaltaan markkinoille pyrkivien uusien toimijoiden alalle tuloa sekä tasapuolisten kilpailuedellytysten luontia. Kilpailua edistävän vaikutuksen ansiosta enimmäishinnan asettaminen tuottaa siten myös viestintäpalvelujen käyttäjille hyötyä.
Tältä osin on huomioitava, että myös tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaan velvollisuuksia asetettaessa on pyrittävä turvaamaan kilpailu pitkällä aikavälillä. Säännöksen esitöiden mukaan markkinoiden tasapainon ja kilpailun kannalta on tärkeää, että markkinoilla on useampia kannattavaa liiketoimintaa harjoittavia teleyrityksiä, mutta myös keskenään kilpailevia teleyrityksiä. Edellä mainittujen seikkojen perusteella Viestintävirasto katsoo, että koska enimmäishinnan noudattamista koskeva velvoite ja asetettu enimmäishinta edistävät osaltaan myös ennustettavuutta ja markkinoiden läpinäkyvyyttä, niiden voi todeta edistävän siten myös kilpailua pitkällä aikavälillä.
Edelleen asetettavan hinnoitteluvelvollisuuden tulee kannustaa yrityksiä investointeihin. Lain perustelujen mukaan tehokas ja ennustettava ennakkosääntely mahdollistaa yhdenmukaiset lähtökohdat investointeihin niin sääntelyn kohteena olevalle huomattavan markkinavoiman yritykselle kuin kilpaileville teleyrityksillekin. Viestintävirasto katsoo, että vastavuoroisesti tarkoituksenmukaisen ennakkosääntelyn puuttuminen voi vaikeuttaa teleyritysten investointeja uusiin verkkoteknologioihin, koska sääntelyn puuttuessa teleyritykset eivät pysty arvioimaan luotettavasti investointien kustannuksia ja tulovirtoja. Lisäksi mikäli markkinat ovat hyvin keskittyneet ja kilpailun paine on heikko, yritysten kannusteet palveluinnovaatioiden kehittämiseen ja palvelujen laadun parantamiseen ovat heikot. Huomattavan markkinavoiman asemassa yritykset voivat periä liian korkeaa tukkuhintaa ja kerätä ylimääräisiä tuloja ilman panostusta tuotekehitykseen.
Viestintävirasto toteaa, että enimmäishintasääntelyn hyvinä puolina pidetään yleisesti sen ennakoitavuutta ja siihen liittyviä positiivisia kannustinvaikutuksia, jotka syntyvät siitä, että enimmäishinta määritetään ennalta määritellyksi ajanjaksoksi. Tällöin yrityksellä on kannusteet toiminnan tehostamiseen ja kustannusten vähentämiseen. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että lisääntynyt kilpailupaine vähittäismarkkinoilla kasvattaa investointikannusteita monilla tavoin ja vaikuttaa varsinkin tehottomia investointeja ja ylikapasiteettia vähentäen. Niin innovaatiot kuin investoinnitkin tuovat sen tehneelle yritykselle niin sanotun edelläkävijän edun: uuteen parempilaatuiseen teknologiaan ensimmäisenä siirtyvä yritys pääsee ensimmäisenä hyödyntämään investointia asiakkaiden hankinnassa. Kilpailu kannustaa sekä vakiintuneita teleyrityksiä että haastajayrityksiä investointeihin. Kustannussuuntautuneen enimmäishintavelvollisuuden asettamisen voidaan siten katsoa sen kilpailua edistävän vaikutuksen vuoksi myös kannustavan yrityksiä investointeihin. Lisäksi Viestintävirasto on ottanut investointikannusteet huomioon kustannussuuntautuneen enimmäishinnan määrittämisen yhteydessä.
Viestintävirasto katsoo, että enimmäishinnan asettamista Elisa Oyj:lle ei ole pidettävä kohtuuttomana ottaen huomioon Viestintäviraston päätöksessä sekä markkina-analyysissä esitetyt seikat kyseisillä markkinoilla vallitsevista kilpailuongelmista sekä enimmäishinnan asettamisella tavoiteltavat ja saavutettavissa olevat kilpailua edistävät päämäärät.
Velvoitteiden kohtuullisuutta ja suhteellisuutta arvioitaessa huomioon tulee lain perustelujen mukaan ottaa myös se, että hinnoitteluvelvollisuuksien tulisi olla riittävän tehokkaita kilpailuongelmiin nähden, ja arvioinnissa voitaisiin ottaa huomioon myös muut olosuhteet, kuten huomattavan markkinavoiman yrityksen koko. Huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyritysten laskevan puheliikenteen tarjonnalla ja hinnoittelulla on olennainen merkitys viestintäpalvelujen käyttäjille. Viestintävirasto katsoo, että enimmäishinnan asettamista Elisa Oyj:lle ei ole pidettävä kohtuuttomana myöskään sen kyseisillä markkinoilla vallitsevaan asemaan ja yrityksen kokoon nähden.
Tarkasteltaessa nyt asetettavan enimmäishinnan tasoa suhteessa keskimääräiseen eurooppalaiseen hintatasoon ja sellaisten maiden verkkoyritysten hintoihin, jotka ovat asettaneet laskevan puheliikenteen palvelun hinnan komission suosituksen mukaisella puhtaalla BU-LRIC-mallilla, Viestintävirasto katsoo, että asetettavan enimmäishinnan tasoa voidaan pitää kohtuullisena myös tähän nähden.
Edelleen asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Kohtuullista tuottoa määritettäessä on otettava huomioon myös investointeihin mahdollisesti liittyvät riskit. Lisäksi tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 2 momentin 4 kohta edellyttää, että velvollisuutta asetettaessa otetaan huomioon huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja investointeihin liittyvät riskit. Säännöksen perustelujen mukaan velvollisuuksia asetettaessa on otettava huomioon se, että teleyrityksen toiminnan tulee olla taloudellisesti kannattavaa ja että yritystä ei saa rasittaa velvoitteilla, jotka veisivät siltä mahdollisuudet taloudellisesti kannattavaan liiketoimintaan pitkällä aikavälillä. Viestintävirasto toteaa, että kyseiset vaatimukset on otettu huomioon erityisesti asetettavan enimmäishinnan tasoa määritettäessä.
Viestintävirasto katsoo, että kustannussuuntautunutta enimmäishinnan noudattamista koskevan velvoitteen asettaminen Elisa Oyj:lle on tarpeen laskevan puheliikenteen palvelun hinnan kohtuullisuuden ja ennustettavuuden varmistamiseksi sekä vähittäismarkkinoille pyrkivien ja siellä jo toimivien kilpailevien teleyritysten toimintaedellytysten ja vähittäismarkkinoiden toimivuuden edistämiseksi. Velvoitteen asettaminen on siten tarpeen kilpailun edistämiseksi ja sen turvaamiseksi pitkällä aikavälillä. Ottaen huomioon edellä ja markkina-analyysissä esitetyt seikat valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten aiemmasta hinnoittelukäyttäytymisestä ja pelkän kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvollisuuden riittämättömyydestä sekä Elisa Oyj:n mahdollisuudesta toimia kilpailijoista riippumattomasti Viestintävirasto katsoo, että velvoitteen asettamista Elisa Oyj:lle ei ole pidettävä kohtuuttomana velvoitteen asettamisella tavoiteltaviin päämääriin nähden.
Mitä on todettu edellä kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen perustelujen yhteydessä velvoitteen koskemisesta niin matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista laskevaa liikennettä kuin tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaisesta kohtuullisuusvaatimuksesta, pätee myös velvollisuuteen noudattaa kustannussuuntautunutta enimmäishintaa.
8 Velvollisuuksien vaikutusten arviointi
Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 3 momentin mukaan Viestintäviraston on huomattavaa markkinavoimaa koskevassa päätöksessään arvioitava yrityksille asetettavien velvollisuuksien vaikutukset markkinoille.
Säännöksen esitöiden mukaan vaikutusarvion tulee olla kattava ja sen on sisällettävä esimerkiksi arvio siitä, miten asetettavat velvoitteet kannustavat investointeihin. Lisäksi Viestintäviraston on esimerkiksi 71 §:n mukaista hinnoitteluvelvollisuutta asettaessaan arvioitava vaikutukset säänneltyjen tuotteiden ja niitä vastaavien vähittäistuotteiden hintatasoon.
Viestintävirasto on asettanut päätöksellään Elisa Oyj:lle yhteenliittämisvelvollisuuden, syrjimättömyysvelvollisuuden, toimitusehtojen, hinnaston ja yhteenliittämistä koskevien rajapintakuvausten julkaisuvelvollisuuden, velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua laskevan puheliikenteen palvelun ja muiden yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen tarjoamisessa, velvollisuuden noudattaa enimmäishintaa laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisessa sekä velvollisuuden käyttää kustannuslaskentajärjestelmää. Viestintävirasto on asettanut vastaavat velvollisuudet myös DNA Oy:lle ja Elisa Oyj:lle (oikeastaan TeliaSonera Finland Oyj:lle). Viestintävirasto on asettanut Ålands Telekommunikation Ab:lle yhteenliittämisvelvollisuuden, syrjimättömyysvelvollisuuden, toimitusehtojen, hinnaston ja yhteenliittämistä koskevien rajapintakuvausten julkaisuvelvollisuuden sekä velvollisuuden noudattaa oikeudenmukaista ja kohtuullista hinnoittelua laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisessa.
Elisa Oyj:llä, DNA Oy:llä ja TeliaSonera Finland Oyj:llä ei ole aiemmin ollut velvollisuutta noudattaa enimmäishintaa matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisessa. Muut velvoitteet ovat olleet valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä jo aiemmin voimassa. Aiemmin voimassa ollut eriyttämisvelvollisuus kuitenkin poistuu kyseisiltä yrityksiltä. Ålands Telekommunikation Ab:lla ei aiemmin ole ollut velvollisuutta noudattaa oikeudenmukaista ja kohtuullista hinnoittelua matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisessa. Muut velvoitteet ovat olleet Ålands Telekommunikation Ab:lla jo aiemmin voimassa.
Vaikutusarviossa arvioidaan huomattavan markkinavoiman yrityksille asetettavien velvollisuuksien taloudelliset vaikutukset tukku- ja vähittäismarkkinoiden kilpailuun, tukku- ja vähittäistuotteiden hintatasoon sekä toimialan investointeihin. Vaikutusarviossa arvioidaan lisäksi erikseen kohderyhmäkohtaiset taloudelliset vaikutukset. Kohderyhmät ovat huomattavan markkinavoiman yritykset, kilpailijat sekä loppuasiakkaat.
Vaikutukset tukku- ja vähittäismarkkinoiden kilpailuun
Huomattavan markkinavoiman yrityksillä on yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla 100 prosentin markkinaosuus omaan verkkoonsa laskevasta puheliikenteestä, eikä tukkumarkkinoille ole mahdollista tulla vaihtoehtoisia palveluntarjoajia edes pitkällä aikavälillä. Siten asetettavat velvoitteet eivät voi lisätä kilpailua tukkumarkkinoilla. Sen sijaan velvoitteilla on vähittäismarkkinoiden kilpailua edistävä vaikutus.
Verkkojen yhteenliittämisvelvollisuus takaa kaikille verkkoyrityksille pääsyn huomattavan markkinavoiman yritysten matkaviestinverkkoihin ja siten laskevan puheliikenteen palveluihin. Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen välittämisen toteuttamiselle tarpeelliset yhteenliittämistuotteet ja -palvelut kustannussuuntautuneesti estää valtakunnallisia matkaviestinverkkoyrityksiä ylihinnoittelemasta kyseiset palvelut ja tuotteet ja sillä tapaa rajoittamasta kilpailijoiden tuloa vähittäismarkkinoille. Vastaavasti laskevan puheliikenteen palvelua koskevathinnoitteluvelvollisuudet estävät tehokkaasti huomattavan markkinavoiman yrityksiä ylihinnoittelemasta laskevan puheliikenteen korvauksen ja siten heikentämästä kilpailijoiden kilpailuedellytyksiä vähittäismarkkinoilla. Syrjimättömyysvelvollisuus varmistaa, että huomattavan markkinavoiman yritykset soveltavat verkkojen yhteenliittämisessä ja laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisessa kaikkien kilpailijoiden kohdalla tasapuolisia ehtoja ja että matkaviestinverkkoyritykset tarjoavat palveluja vastaavin ehdoin ja vastaavanlaatuisena kuin ne tarjoavat palvelua itselleen tai palveluyritykselleen. Julkaisuvelvollisuus edistää verkkojen yhteenliittämistä koskevia sopimusneuvotteluja sekä yhteenliittämisen ja laskevan puheliikenteen hintojen ja muiden toimitusehtojen läpinäkyvyyttä.
Siten asetettavat velvollisuudet muodostavat ennakkosääntelykokonaisuuden, joka poistaa tehokkaasti kilpailun esteitä ja edistää kestävää kilpailua vähittäismarkkinoilla. Pääosin symmetriset velvoitteet sekä yhtenäiset laskevan puheliikenteen tukkuhinnat saavat aikaan yhdenmukaiset kilpailuedellytykset niin sääntelyn kohteena oleville huomattavan markkinavoiman yrityksille kuin kilpaileville teleyrityksille. Tehokkaan kilpailun voidaan arvioida johtavan vähittäismarkkinoilla alhaisempiin hintoihin, laadukkaampiin palveluihin sekä uusien palvelujen syntyyn.
Myös eurooppalaiset teleyritykset ja loppuasiakkaat hyötyvät asetettavista hinnoitteluvelvoitteista, sillä ne tuovat suomalaisiin matkaviestinverkkoihin laskevan puheliikenteen korvaukset lähemmäksi keskimääräistä eurooppalaista tasoa. Asetettavat velvollisuudet kokonaisuudessaan edistävät yhteiseurooppalaisten viestintämarkkinoiden kehittymistä.
Vaikutukset tukku- ja vähittäispalvelujen hintatasoon
Kaikkien huomattavan markkinavoiman yritysten perimä matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun korvaus on ollut 1,87 senttiä minuutilta syyskuusta 2014 lähtien. Asetettavien laskevan puheliikenteen palvelun hinnoittelua koskevien velvollisuuksien seurauksena valtakunnalliset matkaviestinverkkoyritykset voivat periä laskevan puheliikenteen palvelusta enintään 1,25 senttiä minuutilta seuraavan kolmen vuoden aikana. Laskevan puheliikenteen minuuttikohtaiset tukkuhinnat laskevat siten vähintään 0,62 senttiä eli noin 33 prosenttia. Hinnoitteluvelvoitteet alentavat tukkupalvelun hintaa kaikilla valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä saman verran. Ålands Telekommunikation Ab:lle asetetun oikeudenmukaisen ja kohtuullisen hinnoittelun velvoitteen vaikutus yrityksen tukkupalvelun hintaan on yhtäläinen.
Laskevan puheliikenteen tukkuhintojen alenemisen voidaan arvioida alentavan matkaviestinverkon puhepalveluita ja kiinteän verkon puhepalveluita tarjoavien teleyritysten vähittäishintoja. Laskevan puheliikenteen palvelun tukkukorvaukset ovat niin sanottuja muuttuvia kustannuksia puhepalveluiden tuotannossa, ja teleyritykset ottavat ne huomioon vähittäispalvelujen hinnoittelussa. Lisäksi asetettavat velvoitteet kokonaisuudessaan edistävät kilpailua vähittäismarkkinoilla. Toimiva kilpailuvähittäismarkkinoilla varmistaa osaltaan loppukäyttäjille edulliset vähittäishinnat.
Valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua verkkojen yhteenliittämisessä estää yrityksiä perimästä myös muista yhteenliittämistuotteista ja -palveluista kohtuuttomia hintoja. Valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä on ollut kyseinen velvollisuus voimassa jo aiemmin, eikä muiden yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen hintoihin ole odotettavissa merkittäviä muutoksia. Laskevan puheliikenteen välittämisen toteuttamiselle tarpeellisista yhteenliittämistuotteista ja -palveluista perittävät korvaukset ovat kilpailevalle teleyritykselle kertaluonteisia ja niin sanottuja uponneita kustannuksia, joten näistä perittävät hinnat eivät todennäköisesti vaikuta vähittäisasiakkailta perittäviin hintoihin. Siten näitä tuotteita ja palveluja koskevilla hinnoitteluvelvoitteilla voi olla epäsuoraa vaikutusta vähittäismarkkinoilla perittäviin hintoihin lähinnä sillä tavalla, että ne poistavat markkinoille tulon esteitä ja kilpailun edistäminen lopulta johtaa alhaisempiin hintoihin vähittäismarkkinoilla.
Asetettavilla velvollisuuksilla voidaan kokonaisuudessaan arvioida olevan investointeihin kannustava vaikutus toimialalla. Velvollisuudet poistavat kilpailun esteitä ja edistävät kestävää kilpailua vähittäismarkkinoilla, jolloin kannustimet lyhyellä aikavälillä palveluinvestointeihin ja pitkällä aikavälillä verkkoinvestointeihin lisääntyvät. Pääosin symmetriset velvoitteet sekä ennustettava laskevan puheliikenteen hintataso mahdollistavat yhdenmukaiset lähtökohdat investointeihin niin sääntelyn kohteena olevalle huomattavan markkinavoiman yritykselle kuin muille teleyrityksille.
Huomattavan markkinavoiman yrityksille asetettavat hinnoitteluvelvollisuudet sallivat kohtuullisen tuoton säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle investoidulle pääomalle ja ne ottavat huomioon myös investointeihin liittyvät riskit. Hinnoitteluvelvollisuudet estävät huomattavan markkinavoiman yrityksiä ylihinnoittelemasta kyseessä olevia tuotteita tai palveluja, mutta takaavat samalla yritykselle korvauksen kaikista palveluiden tuottamisen aiheuttamista kustannuksista ja investoinneista. Velvollisuudet kannustavat huomattavan markkinavoiman yrityksiä tehokkaisiin investointeihin. Investoimalla tuotannon tehostamiseen huomattavan markkinavoiman yritys pystyy pitämään tukkuhinnan ja tuotantokustannusten välisen tehokkuushyödyn itsellään.
Asetettavien hinnoitteluvelvoitteiden vaikutusten huomattavan markkinavoiman yritysten investointeihin voidaan kuitenkin arvioida olevan melko vähäisiä, ja yritysten investointipäätökset tulevat jatkossakin perustumaan suurimmaksi osaksi muihin seikkoihin kuin laskevasta puheliikenteestä ja verkkojen yhteenliittämisestä saataviin tuloihin. Tulee huomioida, että säänneltyjen teleyritysten matkaviestinverkkoon tekemät investoinnit ovat viime vuosina kasvaneet, vaikka laskevan puheliikenteen korvaukset ovat laskeneet.
Taloudelliset vaikutukset huomattavan markkinavoiman yrityksiin
Asetettavista hinnoitteluvelvoitteista johtuva laskevan puheliikenteen hinnan lasku supistaa huomattavan markkinavoiman yritysten matkaviestinverkkoon laskevasta puheliikenteestä saamaa liikevaihtoa ja siten myös kokonaisliikevaihtoa, jos muut tekijät pysyvät ennallaan. Karkean arvion mukaan laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnan alenemisen supistava vaikutus matkaviestinverkkoyritysten kokonaisliikevaihtoon on noin 1–2 prosenttia. Yritysten liikevaihdon kehitys riippuu kuitenkin myös monista muista tekijöistä. Kaiken kaikkiaan voidaan pitää todennäköisenä, että hinnoitteluvelvoitteilla on huomattavan markkinavoiman yritysten liikevaihtoa supistava vaikutus lyhyellä aikavälillä. Tulee kuitenkin huomioida, että huomattavan markkinavoiman yritysten aiemmat korkeammat laskevan puheliikenteen liikevaihdot ovat perustuneet yritysten kykyyn ylihinnoitella laskevan puheliikenteen tukkupalvelu, jolloin yritykset ovat pystyneet keräämään ylimääräistä liikevaihtoa ilman uudenlaisen liiketoiminnan luomista kilpailullisilla markkinoilla.
Laskevan puheliikenteen maksut ovat vastavuoroisia, ja huomattavan markkinavoiman yritysten keräämät laskevan puheliikenteen tulot sekä niiden muilta yrityksiltä ostamien laskevan puheliikenteen palveluiden menot ovat pääasiassa tasapainossa. Siten hinnoitteluvelvoitteilla ei arvion mukaan ole merkittävää vaikutusta huomattavan markkinavoiman yritysten kannattavuuteen.
Asetettavat hinnoitteluvelvoitteet kannustavat huomattavan markkinavoiman yrityksiä alentamaan laskevan puheliikenteen palvelun tuotantokustannuksia tehostamalla toimintaansa. Tuotantokustannusten jäädessä alle ennakkoon asetetun hintatason, yritys voi pitää tehokkuushyödyn itsellään. Lisäksi laskevan puheliikenteen tukkutulojen liikevaihdon supistuminen kannustaa yrityksiä etsimään lisätuloja muualta, mikä voi lisätä palveluinnovaatioita vähittäismarkkinoilla. Aiemmin voimassa ollut velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua ei kannustanut tuotannolliseen tehokkuuteen ja innovointiin yhtä tehokkaasti, sillä Viestintäviraston näkemys kustannussuuntautuneesta hinnasta ei sitonut yrityksiä.
Yhteenliittämisvelvollisuus, hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyysvelvollisuus sekä toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus ovat olleet kaikilla huomattavan markkinavoiman yrityksillä voimassa jo aiemmin, joten niiden osalta yrityksille ei koidu aiempaa enempää hallinnollisia kustannuksia. Myöskään hinnoitteluvelvoitteiden tai kustannuslaskentajärjestelmää koskevien velvoitteiden osalta valtakunnallisille matkaviestinverkkoyrityksille ei koidu aiempaa enempää hallinnollisia kustannuksia. Sen sijaan valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten hallinnollisia kustannuksia vähentää aiemmin voimassa olleen eriyttämisvelvoitteen poisto sekä laskevan puheliikenteen hintoja koskevien sopimuskustannusten väheneminen. Ålands Telekommunikation Ab:lla ei ole aiemmin ollut voimassa oikeudenmukaisen ja kohtuullisen hinnoittelun velvollisuutta. Velvollisuus ei kuitenkaan lisää yrityksen hallinnollisia kustannuksia, sillä hinnoitteluvelvollisuuteen ei liity kustannustietojen luovuttamista Viestintävirastolle.
Taloudelliset vaikutukset kilpaileviin teleyrityksiin
Yhteenliittämisvelvollisuus, syrjimättömyysvelvollisuus sekä toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus parantavat osaltaan huomattavan markkinavoiman yritysten kilpailijoiden markkinoille tuloa sekä kilpailuedellytyksiä takaamalla verkkojen yhteenliittämisen kaikille verkkoyrityksille, varmistamalla kilpailijoille yhteenliittämisen ja laskevan puheliikenteen palvelujen tasapuoliset ja syrjimättömät sopimusehdot sekä edistämällä sopimusehtojen läpinäkyvyyttä.
Kuitenkin ilman hinnoittelua koskevia velvollisuuksia matkaviestinverkkoyrityksillä olisi kannustin ja mahdollisuus ylihinnoitella laskevan puheliikenteen palvelut kilpaileville teleyrityksille. Asetettavat hinnoitteluvelvollisuudet poistavat kilpailijoiden markkinoille pääsyn esteitä sekä takaavat vähittäismarkkinoilla toimiville kilpailijoille aiempaa edullisemmat laskevan puheliikenteen tukkupalvelut. Tämä alentaa kilpailijoiden tuotantokustannuksia ja siten parantaa mahdollisuutta tarjota kilpailukykyisiä palveluita vähittäismarkkinoilla. Laskevaa puheliikennettä koskevat hinnoitteluvelvollisuudet varmistavat, että kilpailijoilta perittävät tukkuhinnat ovat kohtuullisella tasolla. Siten nyt asetettavat laskevaa puheliikennettä koskevat hinnoitteluvelvoitteet parantavat aiempia hinnoitteluvelvoitteita paremmin kilpailijoiden kilpailuedellytyksiä. Etukäteen asetettavat tukkuhinnat tuovat lisäksi kilpailijoille ennustettavuutta vähittäispalvelujen tuotantokustannuksiin sekä helpottavat liiketoiminnan suunnittelua poistaen laskevan puheliikenteen hintatasoon liittyvän epävarmuuden seuraavina kolmena vuotena.
Taloudelliset vaikutukset loppuasiakkaisiin
Yhteenliittämisvelvollisuus, syrjimättömyysvelvollisuus sekä toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus edistävät osaltaan sitä, että loppuasiakkaat voivat valita usean eri palveluntarjoajan välillä ja että eri teleyritysten loppuasiakkailla on mahdollisuus tehdä puheluja toisissa matkaviestinverkoissa oleviin liittymiin.
Kuitenkin ilman hinnoittelua koskevia velvollisuuksia huomattavan markkinavoiman yrityksillä on kannustin ja mahdollisuus ylihinnoitella laskevan puheliikenteen palvelut kilpaileville teleyrityksille. Hinnoittelua koskevat velvoitteet edistävät uusien kilpailijoiden tuloa vähittäismarkkinoille sekä parantavat vähittäismarkkinoilla jo toimivien teleyritysten kilpailuedellytyksiä. Asetettavat laskevan puheliikenteen palvelun hinnoittelua koskevat velvollisuudet johtavat kilpailevien teleyritysten alhaisempiin vähittäispalvelujen tuotantokustannuksiin, mikä puolestaan johtaa alhaisempiin vähittäishintoihin. Toimivan kilpailun edistäminen vähittäismarkkinoilla varmistaa edullisten, monipuolisten ja laadukkaiden vähittäispalvelujen tarjonnan loppuasiakkaille ja saa lopulta aikaan loppuasiakkaiden kokonaishyödyn kasvun. Lisäksi laskevan puheliikenteen tukkuhintojen yhdenmukaisuus kaikilla huomattavan markkinavoiman yrityksillä edesauttaa loppuasiakkaiden kannalta selkeiden vähittäispalvelujen hinnoittelumallien syntymistä, joissa esimerkiksi eri matkaviestinverkkoihin soittaminen on samanhintaista tai puhepalveluista voidaan maksaa osana liittymän kuukausihintaa.
Asetettavat velvoitteet korjaavat matkaviestinverkkoyritysten huomattavan markkinavoiman asemasta johtuvat kilpailuongelmat aiempaa nopeammin ja tehokkaammin, mistä koituu hyötyä niin suomalaisille kuin eurooppalaisille loppuasiakkaille.
Taloudellisten vaikutusten arvioinnin yhteydessä Viestintävirasto on tarkastellut, onko asetettavilla velvollisuuksilla edellä tarkasteltujen lisäksi muita taloudellisia vaikutuksia, kuten vaikutuksia kansantalouteen ja julkistalouteen. Viestintävirasto katsoo, että velvollisuuksilla voi olla kansantalouteen lievästi myönteisiä vaikutuksia, erityisesti telepalvelujen hintatasoon sekä kulutukseen. Julkistalouteen velvollisuuksilla ei arvioida olevan vaikutusta.
Lisäksi Viestintävirasto on arvioinut, onko asetettavilla velvollisuuksilla vaikutuksia viranomaisen toimintaan, vaikutuksia ympäristöön tai muita yhteiskunnallisia vaikutuksia. Viestintävirasto arvioi, että velvollisuuksilla ei ole vaikutuksia kyseisiin asioihin.
9 Julkinen kuuleminen
9.1 Kansallinen kuuleminen
Viestintäviraston on tietoyhteiskuntakaaren 310 §:n mukaan varattava teleyrityksiä ja käyttäjiä edustaville tahoille tilaisuus esittää lausuntonsa ennen päätöksen antamista lain 51–79 §:n mukaisista päätöksistä, jos niillä on huomattava vaikutus viestintämarkkinoihin.
Viestintävirasto lähetti markkina-analyysin ja huomattavan markkinavoiman päätösluonnokset kansalliselle kuulemiselle 15.1.2015. Viestintävirasto sai yhteensä neljä lausuntoa.
Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) totesi lausunnossaan näkemyksensä olevan niin vähittäis- kuin tukkumarkkinoistakin pääasiassa yhdenmukainen Viestintäviraston näkemyksen kanssa. KKV katsoi lausunnossaan, että yhteiskunnallisen hyvinvoinnin kannalta optimaalisten mobiiliterminointimaksujen määritteleminen on kuitenkin monimutkainen ongelma ja että taloustieteellinen tutkimus aiheesta on päätynyt osittain erilaisiin johtopäätöksiin terminointimaksujen sääntelystä ja optimaalisen terminointimaksun tasosta. Lisäksi KKV toi esiin, että myös empiiriset tutkimustulokset terminointimaksujen vaikutuksesta vähittäishintatasoon ovat osittain ristiriitaisia. KKV totesi lausunnossaan, ettei sillä ole ilman yksityiskohtaisempia selvityksiä mahdollisuutta ottaa kantaa terminointimaksujen sääntelyn välttämättömyyteen tai optimaaliseen terminointimaksun tasoon. KKV katsoi kuitenkin, että markkina-analyysin perusteella vaikuttaa siltä, että ilman sääntelyä terminointimaksu voi asettua tasolle, jolla on kilpailun ja kuluttajien hyvinvoinnin kannalta haitallisia vaikutuksia. KKV:n näkemyksen mukaan Viestintäviraston päätös vaikuttaa siten perustellulta.
DNA Oy katsoi lausunnossaan, että viraston johtopäätökset markkinoilla vallitsevista kilpailuongelmista ja siten myös tarvittavasta sääntelystä ovat virheelliset. DNA Oy:n mukaan markkinoiden määrittely on liian suppea, ja sen tulisi ottaa huomioon kaikki olemassa olevat puhepalvelut. DNA Oy katsoi, että markkinoilla esiintyy varsinkin (ei-hallinnoitujen) OTT-puhepalvelujen muodostamaa kilpailupainetta. DNA Oy katsoi, että enimmäishinnan asettamiselle ei ole perusteita eikä tarvetta. Mikäli enimmäishinta kuitenkin asetettaisiin, siinä tulisi ottaa huomioon matkaviestinverkon lisenssimaksut sekä kaikki investointeihin liittyvät riskit ja sen taso tulisi asettaa korkeammalle kuin 1,25 senttiä minuutilta. DNA Oy:n mukaan vaikutusarvio on liian yleisluonteinen eikä siitä esimerkiksi selviä, miten asetettavat velvoitteet kannustavat investointeihin. Eriyttämisvelvollisuuden poistamista DNA Oy piti kannatettavana.
Elisa Oyj katsoi lausunnossaan, että matkaviestinpuhepalvelujen vähittäismarkkina on erittäin kilpailtu ja että viraston esittämät sääntelytoimet ovat ylimitoitetut. Elisa Oyj katsoi, että enimmäishinnan tason määrittäminen yritysten kustannusten painotetun keskiarvon perusteella on lähtökohtaisesti perusteltua, mutta kustannustasoa ei kuitenkaan tulisi arvioida nykyisten komponenttihintojen perusteella. Elisa Oyj:n näkemyksen mukaan viraston tulisi harkita enimmäishinnan tason korottamista noin 20 prosentilla ja enimmäishintasääntelyn tulisi astua voimaan aikaisintaan 1.12.2015, jotta tehdyissä investointisuunnitelmissa voitaisiin pitäytyä. Elisa Oyj katsoi, että kolmeksi vuodeksi asetettava enimmäishinta luo ennustettavuutta.
TeliaSonera Finland Oyj katsoi lausunnossaan, että vähittäismarkkina-analyysi on puutteellinen ja OTT-palvelujen vaikutusta kilpailutilanteeseen on vähätelty. TeliaSonera Finland Oyj:n mukaan matkaviestinliittymien markkinoilla vallitsee kireä kilpailutilanne eikä markkinoilla ole palvelujen laatuun, saatavuuteen tai hintoihin liittyviä kilpailuongelmia. TeliaSonera Finland Oyj katsoi, että Viestintävirasto ei ole perustellut, miksi markkinoiden toimintaan puuttuminen sääntelyn keinoin olisi välttämätöntä. TeliaSonera Finland Oyj:n mukaan Viestintävirasto ei ole perustellut, miksi enimmäishinnan asettaminen olisi välttämätöntä, eikä enimmäishinnan määrääminen ole yrityksen mukaan tarkoituksenmukaista tai oikeasuhtaista. Yrityksen mukaan ehdotettu hintasääntely ei kannusta investointeihin ja sillä vaikeutetaan uusien toimijoiden alalle tuloa. Lisäksi TeliaSonera Finland Oyj katsoi, että laskevan puheliikenteen säännellyn hinnan tulisi koskea ainoastaan EU/ETA-alueelta laskevaa liikennettä.
9.2 Kansainvälinen kuuleminen
Viestintäviraston on tietoyhteiskuntakaaren 82 §:n mukaan varattava komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle (BEREC) tilaisuus antaa lausuntonsa kuukauden määräajassa ennen ETA-valtioiden väliseen kauppaan vaikuttavaa markkina-analyysiä ja huomattavaa markkinavoimaa koskevaa päätöstä.
Viestintävirasto lähetti markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman päätöstä koskevan luonnoksen kansainväliselle kuulemiselle 27.2.2015.
Komissio antoi 26.3.2015 lausuntonsa Viestintäviraston markkina-analyysistä ja huomattavan markkinavoiman päätösluonnoksista. Puitedirektiivin 7 a artiklan 1 kohdan perusteella antamassaan lausunnossa komissio ilmoitti sillä olevan vakavia epäilyjä siitä, ovatko Viestintäviraston päätösluonnokset EU-oikeuden mukaisia, ja aloitti tällä perusteella niin kutsutun toisen vaiheen tutkinnan Viestintäviraston asettamien velvoitteiden osalta. Viestintäviraston markkina-analyysin johtopäätökset markkinamäärittelystä ja huomattavan markkinavoiman yritysten nimeämisestä komissio kuitenkin hyväksyi.
Komissio ilmaisi lausunnossaan epäilevänsä vahvasti, voidaanko Viestintäviraston ehdottamaa laskentamenetelmää kustannussuuntautuneen enimmäishinnan määrittämiseksi laskevan puheliikenteen palvelulle pitää käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan ja 13 artiklan 2 kohdan sekä puitedirektiivin 8 artiklan ja 16 artiklan 4 kohdan mukaisina. Komission mukaan kyseisissä artikloissa asetetut tavoitteet muun muassa tehokkuuden ja kestävän kilpailun edistämisestä, kuluttajille koituvien hyötyjen maksimoinnista ja sisämarkkinoiden edistämisestä saavutettaisiin parhaiten puhtaaseen BU-LRIC-menetelmään perustuvan laskentamenetelmän käytöllä. Komission näkemyksen mukaan Viestintäviraston enimmäishintaa koskeva toimenpide-ehdotus loisi esteitä sisämarkkinoiden toiminnalle.
BEREC antoi 7.5.2015 asiassa lausuntonsa, jossa se katsoi komission epäilyjen olevan perusteltuja. BERECin mukaan Viestintävirasto ei ole esittänyt päteviä taloudellisia perusteluja sille, miten sen valitseman enimmäishintaa koskevan laskentamenetelmän avulla saavutetaan sääntelytavoitteet.
Komissio antoi toisen vaiheen tutkinnan päätyttyä 24.7.2015 puitedirektiivin 7 a artiklan 5 kohdan a alakohtaan perustuen suosituksensa, jossa se vaati Viestintävirastoa muuttamaan päätösehdotuksiaan asetettavien enimmäishintojen osalta tai perumaan päätösehdotuksensa. Komission suosituksen mukaan Viestintäviraston tulisi määrittää laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinta puhtaaseen BU-LRIC-menetelmään perustuvalla mallilla, koska sillä sääntelyjärjestelmän tavoitteet (tehokkuuden ja kestävän kilpailun edistäminen sekä kuluttajille koituvien hyötyjen maksimointi ja sisämarkkinoiden kehityksen edistäminen) saavutetaan komission näkemyksen mukaan parhaiten. Komission mukaan laskevan puheliikenteen palvelun hinnan vahvistaminen puhtaan BU-LRIC-menetelmän perusteella edistäisi myös parhaiten operaattoreiden toimintaedellytysten tasapuolistamista poistamalla kiinteän verkon ja matkaviestinverkon välisiä kilpailuvääristymiä laskevan liikenteen palveluissa ja sellaisten operaattoreiden välillä, joilla on epäsymmetriset markkinaosuudet.
Komissio katsoi suosituksessaan, ettei Viestintävirasto ole esittänyt näyttöä siitä, että laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinnan määrittäminen sen käyttämällä FIFAC-menetelmällä vastaisi sääntelyjärjestelmän politiikkatavoitteita ja sääntelyperiaatteita tai että menetelmä soveltuisi kyseisillä markkinoilla Suomessa tarkoitukseensa paremmin tai ainakaan yhtä hyvin kuin puhtaaseen BU-LRIC-malliin perustuva menetelmä. Lisäksi komissio katsoi, että suomalaiset matkaviestinverkkoyritykset voivat Euroopassa yleisesti sovelletun soittaja maksaa -periaatteen vuoksi hyötyä FIFAC-menetelmän perusteella korkeammasta hintatasosta sellaisten jäsenvaltioiden operaattoreiden ja viime kädessä kuluttajien kustannuksella, joista puhelut soitetaan ja jotka soveltavat täysin kustannussuuntautuneita laskevan puheliikenteen palvelumaksuja. Komissio katsoi epäsymmetrian kyseisissä maksuissa luovan merkittävän esteen sisämarkkinoiden toiminnalle.
9.3 Muutokset julkisten kuulemisten jälkeen
Viestintävirasto katsoo, etteivät kansallisen kuulemisen yhteydessä saadut lausunnot anna aihetta arvioida markkina-analyysin johtopäätöksiä tai asetettavien velvoitteiden tarpeellisuutta toisin. Viestintävirasto on kuitenkin lausunnoissa esitettyjen näkemysten perusteella tehnyt joitakin täsmennyksiä niin markkina-analyysiin kuin huomattavan markkinavoiman päätökseenkin.
Puitedirektiivin 7 a artiklan 7 kohdan mukaan jos kansallinen sääntelyviranomainen päättää olla muuttamatta tai perumatta toimenpide-ehdotusta 5 kohdan a alakohdan mukaisesti annetun suosituksen perusteella, sen on ilmoitettava päätöksensä perusteet.
Viestintävirasto katsoo, että myöskään kansainvälinen kuuleminen ja komission sen seurauksena 24.7.2015 antama päätössuositus eivät anna aihetta muuttaa tai perua sääntelyehdotusta. Viestintävirasto toteaa, että sääntelyehdotuksen muuttaminen komission esittämällä tavalla ei ole mahdollista, koska Suomen voimassa oleva lainsäädäntö ei mahdollista laskevan puheliikenteen palvelun hinnan määrittämistä komission terminointisuosituksen mukaisen puhtaan BU-LRIC-mallin mukaisesti. Tietoyhteiskuntakaaren hallituksen esityksen perustelujen mukaan myös teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin myös tuotteen tai palvelun tuottamisesta aiheutuvat yleiskustannukset. Perustelujen mukaan näin ollen joissain EU-maissa joissain tilanteissa sovellettua puhdasta BU-LRIC-mallia ei lähtökohtaisesti voitaisi pitää kohtuullisena.
Komissio on vedonnut Viestintävirastolle antamassaan suosituksessa erityisesti siihen, ettei Viestintäviraston sääntelyehdotus olisi käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan ja 13 artiklan 2 kohdan mukainen eikä täyttäisi puitedirektiivin 8 artiklan tavoitteita. Käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan mukaan asetettavien velvollisuuksien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhtaisia ja perusteltuja. Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan määrättävien kustannusvastaavuusjärjestelmien tai hinnoittelumenetelmien on edistettävä tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuotava kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä. Viestintävirasto toteaa, että kyseiset direktiivit on saatettu kansallisesti voimaan tietoyhteiskuntakaarella ja että Viestintävirasto on perustanut kyseessä olevassa päätöksessä asetetut velvoitteet tietoyhteiskuntakaaren säännöksiin ja siten kyseisten direktiivien määräyksiin.
EU-oikeuden etusijaperiaatteen mukaisesti viranomaisen on jätettävä soveltamatta sellaiset kansallisen oikeuden säännökset, jotka ovat ristiriidassa sovellettavan unionin oikeuden kanssa. Etusijan kansalliseen lainsäädäntöön nähden saa kuitenkin vain selvä ja yksiselitteinen säännös. Käyttöoikeusdirektiivissä ei säädetä siitä, mitä kustannuslaskentajärjestelmää kansallisen sääntelyviranomaisen tulisi käyttää. Viestintäviraston näkemyksen mukaan käyttöoikeusdirektiivi jättää kansallisille viranomaisille harkintavaltaa sen suhteen, miten kustannuslähtöisyys toteutetaan ja mikä kustannusvastaavuusjärjestelmä vastaa parhaiten kyseisillä markkinoilla ilmeneviin kilpailuongelmiin. Vaikka Viestintäviraston on puitedirektiivin 19 artiklan mukaan otettava komission suositukset huomioon mahdollisimman tarkoin, suositukset eivät ole oikeudellisesti sitovia. Viestintäviraston näkemyksen mukaan toistaiseksi ei ole osoitettu, että komission terminointisuosituksellaan esittämä näkemys direktiivin tavoitteet parhaiten täyttävästä kustannuslaskentamallista olisi osoitus selvästä ja yksiselitteisestä direktiivin säännöksestä, jonka Viestintävirasto voisi asettaa etusijalle kansalliseen lainsäädäntöön nähden.
Viestintäviraston näkemyksen mukaan laskevan puheliikenteen palvelun hintojen määrittäminen sen käyttämän FIFAC-mallin mukaisesti täyttää tietoyhteiskuntakaaren säännösten mukaisista ja siten Viestintäviraston valittavissa olevista laskentamalleista parhaiten myös EU:n sääntelyjärjestelmässä kustannussuuntautuneelle hinnoittelulle asetetut tavoitteet ja edellytykset. Viestintävirasto on päätöksessään perustellut, miten asetettu hinnoitteluvelvollisuus edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua, tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille, on kohtuullinen suhteessa sillä tavoiteltaviin päämääriin, kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa ja sallii kohtuullisen tuoton säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.
Viestintävirasto on kuitenkin komission suosituksen perusteella tehnyt joitakin muokkauksia ja täsmennyksiä huomattavan markkinavoiman päätökseen sekä päätöksen liitteenä olevaan enimmäishinnan tason määrittämistä koskevaan asiakirjaan.
10 Viestintäviraston soveltamat säännökset
Tietoyhteiskuntakaari 51–53 §, 61 §, 63–66 §, 68 §, 69 §, 71 §, 74 §, 75 §, 82 §, 83 § sekä 310 §
11 Päätöksen siirtymä- ja voimassaoloaika
Viestintäviraston päätöksessä asetetut velvoitteet, lukuun ottamatta velvoitetta noudattaa enimmäishintaa, tulevat voimaan päätöksen tiedoksisaannista. Päätös on voimassa toistaiseksi, jollei Viestintävirasto muuta päätöstä tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 1 tai 2 momentissa tarkoitetuissa seikoissa tai markkinoiden kilpailutilanteessa tapahtuneiden merkityksellisten muutosten vuoksi.
Viestintävirasto katsoo kohtuulliseksi asettaa enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden voimaan tulolle siirtymäajan. Velvollisuus hinnoitella laskeva puheliikenne siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta, tulee voimaan 1.12.2015. Kyseinen velvollisuus on voimassa kolme vuotta velvoitteen voimaantulosta lukien.
Tietoyhteiskuntakaaren 351 §:n mukaan viestintämarkkinalain 43 §:n 3 ja 4 momenttia sovelletaan 31.12.2015 asti.
II KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA
Elisa Oyj (jäljempänä myös Elisa) on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus
1) kumoaa Viestintäviraston päätöksen ja palauttaa asian Viestintävirastoon uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin Elisalle on asetettu velvollisuus noudattaa asetettua enimmäishintaa kaiken laskevan puheliikenteen osalta;
2) kumoaa Viestintäviraston päätöksen ja palauttaa asian Viestintävirastoon uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin kysymys on verkon arvon määrittämisestä viimeisimmän hankintahinnan mukaisesti;
3) kumoaa Viestintäviraston päätöksen ja palauttaa asian Viestintävirastoon uudelleen käsiteltäväksi, jos muiden teleyritysten vastaavia päätöksiä muutetaan valitusprosessin johdosta; ja
4) keskeyttää Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon, jos muiden teleyritysten vastaavien päätösten täytäntöönpano keskeytetään valitusprosessin johdosta.
Elisa on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:
Velvollisuus välittää kaikki laskeva puheliikenne enimmäishinnalla
Viestintäviraston päätöksessä on katsottu, että laskevaa puheliikennettä on kaikki muista verkoista yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajalle. Päätöksessä on erikseen todettu, että merkitystä ei ole sillä, laskeeko puhelu matkaviestinverkkoon esimerkiksi toisesta kotimaisesta tai ulkomaisesta matkaviestinverkosta taikka kotimaisesta tai ulkomaisesta kiinteästä verkosta.
Viestintäviraston asettama enimmäishinnan noudattamista koskeva velvollisuus on liian ehdoton ja ankara. Monet Euroopan unionin ulkopuoliset maat noudattavat huomattavan korkeita terminointimaksuja ja erisuuruisia maksuja kotimaiselle ja ulkomaiselle terminoinnille.
Päätöksessä on todettava, ettei velvollisuutta hinnoitella laskeva liikenne enimmäishinnalla ole silloin, kun yhteenliittäminen on esimerkiksi kohdeverkon oman hinnoittelun perusteella kohtuutonta. Tätä puoltaa laskevan puheliikenteen välittämisen vastavuoroinen luonne.
Jälleenhankintahinnan määrittäminen
Viestintäviraston tapa arvioida matkaviestinverkon jälleenhankintahinta ei toteuta tietoyhteiskuntakaaren 1 §:n mukaisia lain tavoitteita. Viimeisimpiin hankintahintoihin perustuva jälleenhankintahinnan määrittäminen on lainvastaista.
Elisan käyttämä tapa arvostaa matkaviestinverkkonsa perustuu verkon hankkimisesta syntyneisiin kustannuksiin. Elisa on Viestintäviraston pyynnöstä tehnyt verkkonsa arvostuksen simuloiden sitä, että verkko rakennettaisiin uusimpien hankintahintojen mukaisesti. Arvostusero syntyy lähinnä tukiasemalaitteistojen osalta, joissa hintataso on aleneva. Hintataso on alentunut radioverkko-osuudessa, joka on merkittävimpiä investointikohteita.
Viimeisimpiin hankintahintoihin perustuva verkon arvostus ja siitä johdettu hinta ei kata palvelun kustannuksia mukaan lukien kohtuullinen tuotto ja poistot. Erityisesti poistojen osalta tilanne on ongelmallinen. Jos yritys ei saa pitoaikana poistetuksi sijoittamaansa pääomaa, joudutaan negatiivinen poistoero rahoittamaan yrityksen omalla pääomalla, jolloin pääoman tuotto olisi negatiivinen tai ainakin selkeästi alle sen, mitä kohtuullisella WACC-mallin kautta laskettavalla tuotolla tavoitellaan. Sääntelyn tulee perustua sille, että laskeva puheliikenne itsenäisesti arvioituna toimintana on liiketaloudellisesti mahdollinen, eikä tarkoitus voi olla ristiinsubventio sääntelemättömästä, kilpailunalaisesta toiminnasta säänneltyyn toimintaan.
Teleyritys ei voi viivyttää hankintojaan, sillä lainsäädäntö edellyttää radiotaajuuksien tehokasta käyttöä. Elisalle ja muille matkaviestinverkkoyrityksille on myönnetty taajuuksia käytettäväksi matkaviestinverkon palveluiden toteuttamiseen. Palvelujen toteuttamiseksi Elisan on tullut investoida matkaviestinverkkoonsa. Jos Elisa ei olisi näin toiminut, taajuudet eivät olisi olleet tehokkaassa käytössä. Kun Elisalla ei ole ollut tosiasiallista mahdollisuutta viivästyttää investointeja, verkko tulee arvostaa "yli ajan" laskettujen investointien mukaisesti, eikä viimeisimpien hankintahintojen mukaisesti.
Säänneltyä hintaa laskettaessa hinta määritellään minuutilta perittävänä hintana. Tällöin hinnoitteluun vaikuttavat toteutuneet liikennevolyymit. Jos teleyritys ei investoisi verkkoonsa vaan viivyttäisi investointejaan, toteutuneet liikennemäärät eivät olisi nykyisellä tasolla. Suomessa muun muassa niin kutsutun mobiilidatan määrä on edullisen hinnan ja rajoittamattoman käytön vuoksi maailman suurimpia käyttäjää kohti. Kun käyttömäärät laskelmassa perustuvat toteutumaan ja vahvaan, jopa teknologisesti etupainotteiseen investointiasteeseen ja jälleenhankintahinta viimeisimpään, maturiteetin saavuttaneeseen hintatasoon, yhtälön jakaja ja jaettava ovat "eripariset" ja antavat tietoyhteiskuntakaaren vastaisen negatiivisen investointikannusteen.
2. Viestintäviraston lausunto
Viestintävirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Elisa Oyj:n valituksen.
Viestintävirasto on lausunut vaatimuksensa perusteluina muun ohella seuraavaa:
Tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaan yhteenliittämisvelvolliselta teleyritykseltä perittävä korvaus yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen puhelinverkon käytöstä ei saa olla kohtuuton. Mainittu säännös on sovellettavissa myös tilanteessa, jossa yhteenliittämistä pyytävän ulkomaisen verkkoyrityksen laskevan puheliikenteen hintaa ei ole kyseisessä maassa säännelty lainkaan tai sen hinta poikkeaa muuten merkittävästi Elisalle asetetusta laskevan puheliikenteen palvelua koskevasta enimmäishinnasta. Voimassa oleva laki lähtee siten siitä, että yhteenliittämisvelvolliselta teleyritykseltä perittävä korvaus yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen puhelinverkon käytöstä ei saa olla kohtuuton. Asiaa ei näin ollen tarvitse erikseen todeta huomattavan markkinavoiman asemaa koskevassa päätöksessä.
Viestintäviraston tapa määrittää matkaviestinverkon arvo jälleenhankintahintaisena ei ole ristiriidassa tietoyhteiskuntakaaren tavoitteiden kanssa. Viestintävirasto on jo pitkään ja kaikilla säännellyillä tukkumarkkinoilla määrittänyt verkkojen arvot jälleenhankintahintaisina. Myös Elisa on puolustanut viimeisimpiin hankintahintoihin perustuvan jälleenhankintahinnan käyttämistä esimerkiksi tilaajayhteysmarkkinoilla. Elisan väite on tarkoitushakuinen, koska Elisan esittämällä tavalla arvioituna jälleenhankintahinta muodostuisi suuremmaksi nyt kysymyksessä olevalla markkinalla.
Viestintäviraston on hallintolain yhdenvertaisuusperiaatteen nojalla noudatettava kaikkien matkaviestinverkkoyritysten kohdalla samoja arviointitapoja ja -periaatteita. Muut päätösten kohteina olevat huomattavan markkinavoiman yritykset eivät ole esittäneet väitteitä jälleenhankintahinnan määrittämisestä muutoin kuin viimeisimpiin hankintahintoihin perustuen.
Jälleenhankintahinnan tarkoituksena on kuvata sitä matkapuhelinverkon hintaa, joka siitä jouduttaisiin maksamaan, jos se rakennettaisiin tarkasteluhetkellä. Viimeisimpiin hankintahintoihin perustuva jälleenhankintahinta kuvaa mahdollisen uuden toimijan kohtaamaa hintatasoa alkuperäistä hankintahintaa paremmin ja tukee samalla uuden toimijan investointipäätöstä. Tällä tavoin määritellyn jälleenhankintahinnan käyttö sisältää luonnollisesti riskin komponenttien hinnan alentumisesta, mutta myös mahdollisuuden arvon noususta.
Komissio on terminointisuosituksessaan (2009/396/EY) painottanut tehokkuutta huomattavan markkinavoiman yritysten kustannusten arvioimisessa.
Kun kustannukset lasketaan verkkoelementtien jälleenhankintahinnasta eikä perusteena käytetä huomattavan markkinavoiman yritykselle todellisuudessa aiheutuneita historiallisia kustannuksia, säännellyt hinnat asettuvat paremmin kilpailullisten markkinoiden tasolle. Ne vastaavat tällöin modernia tekniikkaa käyttävän kilpailevan operaattorin hinnoittelua. Matkaviestinverkkojen tekniikan kehittyessä myös verkkoelementtien hinnat tyypillisesti laskevat, jolloin omaisuuden jälleenhankinta-arvo voi olla alhaisempi kuin sen alkuperäinen hankintahinta indeksillä korotettuna.
Tietoyhteiskuntakaaren mukaan asetettavan enimmäishinnan tulee olla kohtuullinen, kun otetaan huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Viestintävirastolla on harkintavaltaa sen suhteen, mitkä kustannukset virasto katsoo kohtuullisiksi sisällyttää säännellyn tuotteen tai palvelun hintaan, millä tavalla kustannukset määritetään sekä millä tavalla toiminnan tehokkuus otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn tuotteen osalta. Viimeisimpiin hankintahintoihin perustuva jälleenhankintahinta kuvastaa nyt kyseessä olevassa asiassa parhaiten myös tehokkaan toimijan kustannuksia eikä viraston jälleenhankintahinnan määrittämistapaa voida siten pitää Elisan väittämällä tavalla lainvastaisena.
Teleyritysten matkaviestinverkon investoinnit perustuvat muun muassa ennusteisiin tulevasta kysynnästä. Verkon kapasiteetti ja investoinnit suunnitellaan tyypillisesti siten, että verkoilla pystytään välittämään kysynnästä aiheutuva liikenne myös ruuhkahuippuina. Verkossa on ylikapasiteettia ruuhkahuippujen ulkopuolella. Tätä mahdollista ylikapasiteettia ja sen suuruutta ei kuitenkaan ole otettu huomioon FIFAC-laskelmissa jälleenhankintahintaa vähentävänä, vaan laskelmissa on jälleenhankintahintaa määriteltäessä otettu huomioon koko tuotannollisessa käytössä oleva matkaviestinverkko. Teleyritykset saavat tuottoa kaikelle rakentamalleen ja käyttöön ottamalleen kapasiteetille.
Laskevan puheliikenteen volyymit riippuvat kiinteän ja mobiiliverkon operaattoreiden liikennevolyymeistä ja niiden keskinäisestä suuntautumisesta eri operaattoreiden välillä. Elisa ei itse voi suoraan vaikuttaa siihen laskevan liikenteen volyymiin, joka sen matkaviestinverkkoon terminoituu.
Elisan väitteet viimeisimpiin hankintahintoihin perustuvan jälleenhankintahinnan määrittämistavan lainvastaisuudesta ovat perusteettomia. Virasto määrittää matkaviestinverkon jälleenhankintahinnan ja enimmäishinnan tavalla, joka johtaa kohtuulliseen lopputulokseen, kun otetaan huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta.
3. Vastaselitys
Elisa Oyj ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta antaa vastaselitys.
Tietoyhteiskuntakaaren muuttamisesta annetulla lailla (68/2018), joka on tullut voimaan 1.6.2018, tietoyhteiskuntakaaren nimike on muutettu sähköisen viestinnän palveluista annetuksi laiksi. Nimikkeen muutoksesta huolimatta tässä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä käytetään lain nimikkeenä tietoyhteiskuntakaarta.
III KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU
IV KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT
1 Velvollisuus välittää kaikki laskeva puheliikenne enimmäishinnalla
1.1 Asiassa ratkaistava kysymys
Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että Elisalla on tietoyhteiskuntakaaren 52 §:n 3 momentissa tarkoitettu huomattavan markkinavoiman asema omaan matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Viestintävirasto on valituksenalaisella päätöksellään asettanut tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n nojalla Elisalle huomattavan markkinavoiman yrityksenä velvollisuuden liittää matkaviestinverkko yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon kanssa. Lisäksi Viestintävirasto on asettanut Elisalle muun ohella velvollisuuden noudattaa sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston määrittämää kustannussuuntautunutta enimmäishintaa. Enimmäishinta koskee sekä matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista Elisan matkaviestinverkkoon laskevaa puheliikennettä.
Elisa on valituksessaan vaatinut, että Viestintäviraston päätös kumotaan siltä osin kuin Elisalle on asetettu velvollisuus noudattaa sille asetettua enimmäishintaa kaikessa laskevassa puheliikenteessä. Elisan mukaan velvollisuus välittää kaikki laskeva liikenne Viestintäviraston asettamalla enimmäishinnalla on liian ankara, koska monet Euroopan unionin ulkopuoliset maat noudattavat huomattavan korkeita kohdeverkkomaksuja (terminointimaksu) sekä erisuuruisia maksuja kotimaiselle ja ulkomaiselle terminoinnille.
Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, onko Viestintävirasto voinut asettaa huomattavan markkinavoiman päätöksessä Elisalle velvollisuuden välittää kaiken laskevan puheliikenteen ja siten myös EU/ETA-alueen ulkopuolisista maista soitettavien puhelujen laskevan puheliikenteen Viestintäviraston määrittelemällä enimmäishinnalla.
1.2 Sovellettavat oikeusohjeet ja muu asian arvioinnissa huomioon otettava aineisto
Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle 56, 61 ja 65 §:ssä sekä 10 luvussa tarkoitettuja velvoitteita, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla.
Tietoyhteiskuntakaaren 60 §:n 1 momentin mukaan yhteenliittämisellä tarkoitetaan eri viestintäverkkojen aineellista ja toiminnallista yhdistämistä sen varmistamiseksi, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäverkkoon ja viestintäpalveluihin.
Tietoyhteiskuntakaaren 61 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden liittää viestintäverkko yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon kanssa (yhteenliittämisvelvollisuus). Tällöin sen on neuvoteltava yhteenliittämisestä toisen verkkoyrityksen kanssa ehdoin, jotka eivät ole ristiriidassa mainitulla päätöksellä asetettujen velvoitteiden kanssa. Pykälän 3 momentin mukaan teleyrityksen, jolle Viestintävirasto on asettanut yhteenliittämisvelvollisuuden, on noudatettava 63 ja 64 §:n säännöksiä, jos yhteenliittämisvelvollisuuden sisällöstä ei muutoin päästä sopimukseen.
Tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n 1 momentin mukaan verkkojen yhteenliittäminen on tehtävä yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen osoittamassa kohdassa, jollei se ole teknisesti epätarkoituksenmukaista tai kohtuutonta yhteenliittämisvelvollisen teleyrityksen kannalta. Pykälän 3 momentin mukaan yhteenliittämisvelvolliselta teleyritykseltä perittävä korvaus yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen puhelinverkon käytöstä ei saa olla kohtuuton.
Tietoyhteiskuntakaaren 64 §:n 1 momentin mukaan puheviestintä ulkomaille on ohjattava kansainväliseen telepalveluun kansainvälistä puhelinpalvelua tarjoavan teleyrityksen valitseman kaukopuhelinpalvelun kautta. Pykälän 2 momentin mukaan jokaisesta yleisestä kansainvälisestä puhelinpalvelusta tulee olla pääsy kaikkiin paikallispuhelinpalveluihin.
Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan Viestintävirasto voi asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden noudattaa käyttöoikeuden luovutuksessa tai yhteenliittämisessä kustannussuuntautunutta hinnoittelua. Pykälän 4 momentin mukaan asettaessaan 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua, Viestintävirasto voi velvoittaa huomattavan markkinavoiman yrityksen myös noudattamaan säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston etukäteen määrittämää enimmäishintaa.
1.2.2 Lainvalmisteluaineisto
Tietoyhteiskuntakaaren säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) on 63 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu, että säännös vastaa sisällöltään viestintämarkkinalain 40 §:ää.
Kumotun viestintämarkkinalain 40 §:ää koskevissa hallituksen esityksen (HE 112/2002 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu muun ohella, että yhteenliittämisvelvolliselta teleyritykseltä perittävä korvaus yhteenliittämistä pyytävän teleyrityksen viestintäverkon käytöstä ei saa olla kohtuuton. Säännös vastaa sisällöltään nykyisen viestintämarkkinalain 10 §:n 3 momentin periaatetta, jonka mukaan huomattavan markkinavoiman yrityksen on hyväksyttävä kaikki kohtuulliset yhteenliittämistä koskevat vaatimukset. Vaikka yhteenliittämistä pyytävällä teleyrityksellä on oikeus vapaasti hinnoitella viestintäverkkonsa käyttö, hinta ei saa olla kuitenkaan kohtuuttoman korkea. Korvausta on pidettävä kohtuuttomana, jos se poikkeaa selvästi yleisestä hintatasosta. Ehdotettu sääntely on sopusoinnussa käyttöoikeusdirektiivin 12 artiklan 1 kohdan kanssa, jossa todetaan, että kansalliset sääntelyviranomaiset voivat liittää teleyritykselle asetettaviin velvollisuuksiin vilpittömyyttä, kohtuullisuutta ja määräaikoja koskevia ehtoja.
1.2.3 Unionin lainsäädäntö
Puitedirektiivin (Sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/21/EY sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2009/140/EY) 1 artiklan 1 kohdan mukaan puitedirektiivillä perustetaan yhdenmukaistettu järjestelmä sähköisten viestintäpalvelujen, sähköisten viestintäverkkojen, niiden liitännäistoimintojen ja -palvelujen sekä vammaisten verkkoonpääsyä helpottavien tiettyjen päätelaitteiden sääntelylle.
Käyttöoikeusdirektiivin (Sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/19/EY sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY) 1 artiklan 1 kohdan mukaan puitedirektiivissä säädetyn järjestelmän mukaisesti käyttöoikeusdirektiivillä yhdenmukaistetaan tapa, jolla jäsenvaltiot sääntelevät sähköisten viestintäverkkojen ja niihin liittyvien toimintojen käyttöoikeuksia ja yhteenliittämistä. Tavoitteena on luoda verkkojen ja palvelujen tarjoajien välisiä suhteita koskeva sisämarkkinoiden periaatteiden mukainen sääntelyjärjestelmä, joka johtaa kestävään kilpailuun ja sähköisten viestintäpalvelujen yhteentoimivuuteen sekä tuo kuluttajille hyötyjä.
Käyttöoikeusdirektiivin 12 artiklan 1 kohdan mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan säännösten mukaisesti asettaa operaattoreille velvollisuuksia toteuttaa kohtuulliset pyynnöt, jotka koskevat erityisten verkkoelementtien ja niihin liittyvien toimintojen käyttöoikeutta tai oikeutta hyödyntää niitä muun muassa silloin, kun kansallinen sääntelyviranomainen katsoo, että käyttöoikeuden epääminen tai saman vaikutuksen aiheuttavat kohtuuttomat ehdot estäisivät kestävien kilpailumarkkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla tai että se ei olisi loppukäyttäjien edun mukaista. Operaattoreita voidaan vaatia 12 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan i alakohdan mukaan liittämään yhteen verkot tai verkkotoiminnot.
1.2.4 Muu asian arvioinnissa huomioon otettava aineisto
Komission terminointisuosituksen (Kiinteän ja matkaviestintäverkon kohdeverkkomaksujen sääntelystä EU:ssa annettu komission suositus 2009/396/EY) johdanto-osan 3 perustelukappaleessa on todettu, että kohdeverkkomarkkinat edustavat kaksisuuntaista yhteenliityntätilannetta, jossa kummankin keskinäistä yhdysliikennettä välittävän operaattorin oletetaan hyötyvän järjestelystä.
Johdanto-osan 7 perustelukappaleessa on todettu, että tukkutason kohdeverkkopalvelua tarvitaan puheensiirrossa, jotta puhelu voidaan välittää kohdeverkossa tiettyyn paikkaan (kiinteissä verkoissa) tai tietylle tilaajalle (matkaviestintäverkoissa). EU:ssa kohdeverkkomaksujen veloitusjärjestelmä perustuu CPNP-malliin (Calling Party Network Pays, "soittajan verkko maksaa"), jossa kohdeverkkomaksun asettaa kohdeverkko ja sen maksaa lähdeverkko. Puhelun vastaanottajaa ei tästä palvelusta veloiteta, eikä vastaanottajalla yleensä ole mitään syytä reagoida verkko-operaattorinsa asettaman kohdeverkkomaksun suuruuteen tai pienuuteen. Näissä olosuhteissa sääntelyviranomaisten keskeisimmän huolenaiheen kilpailun kannalta muodostaa ylihinnoittelu. Korkeat kohdeverkkomaksut katetaan viime kädessä loppukäyttäjiltä perittävillä korkeammilla puheluhinnoilla.
Elisalla on valituksenalaisen päätöksen mukaan velvollisuus noudattaa sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston määrittämää kustannussuuntautunutta enimmäishintaa siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta. Viestintävirasto on asettanut saman velvollisuuden myös kahdelle muulle valtakunnalliselle matkaviestinverkkoyritykselle.
Viestintävirasto on päätöksessään lausunut muun ohella, että Elisan on yhteenliittämisvelvollisuuden lisäksi noudatettava tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaisia yhteenliittämisen toteuttamista koskevia velvollisuuksia sekä 64 §:n mukaisia kansainvälisten puhelinverkkojen yhteenliittämistä koskevia velvollisuuksia, jos yhteenliittämisvelvollisuuden sisällöstä ei muutoin päästä sopimukseen.
Viestintävirasto on päätöksessään todennut, että yhteenliittämisvelvollisen yrityksen on hyväksyttävä ainoastaan kohtuulliset yhteenliittämistä koskevat vaatimukset. Tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaisesti yhteenliittämisestä voi kieltäytyä, jos se on teknisesti epätarkoituksenmukaista tai kohtuutonta yhteenliittämisvelvollisen yrityksen kannalta. Pykälän 3 momentissa on lisäksi säädetty, että myös yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen perimän korvauksen sen puhelinverkon käytöstä on oltava kohtuullinen. Lisäksi Viestintävirasto on päätöksessään todennut, että tietoyhteiskuntakaaren 63 §:llä saattaa olla merkitystä tilanteessa, jossa yhteenliittämistä pyytävän ulkomaisen verkkoyrityksen laskevan puheliikenteen hintaa ei ole kyseisessä maassa säännelty lainkaan tai sen hinta poikkeaa muutoin merkittävästi Elisan kustannussuuntautuneesta laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnasta.
Elisan valituksen mukaan huomattavan markkinavoiman päätöksessä olisi todettava, että enimmäishinnan noudattamista koskeva velvollisuus ei koske velvollisuutta hinnoitella laskevaa puheliikennettä enimmäishintaan, kun yhteenliittäminen on esimerkiksi kohdeverkon oman hinnoittelun perusteella kohtuutonta. Tätä puoltaa Elisan mukaan laskevan puheliikenteen palvelun vastavuoroinen luonne. Elisa on tuonut esiin, että monet Euroopan unionin ulkopuoliset maat noudattavat huomattavan korkeita kohdeverkkomaksuja sekä erisuuruisia maksuja kotimaiselle ja ulkomaiselle terminoinnille.
Viestintävirasto on Elisan valituksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että Elisan vaatimus on merkityksetön, koska tietoyhteiskuntakaaren mukaan yhteenliittämisvelvolliselta teleyritykseltä perittävä korvaus yhteenliittämistä pyytävän puhelinverkon käytöstä ei saa olla kohtuuton. Viestintäviraston mukaan asiaa ei ole erikseen tarvetta todeta huomattavan markkinavoiman päätöksessä.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalaisesta huomattavan markkinavoiman päätöksestä käy ilmi, että viestintäverkkojen yhteenliittäminen ja siihen liittyvät laskevan puheliikenteen palvelut ovat edellytys sille, että teleyritys pystyy tarjoamaan viestintäpalveluja eri televerkkoihin liittyneiden tilaajien välillä ja että teleyrityksen loppuasiakkaat voivat soittaa puheluja toisessa verkossa olevan loppuasiakkaan liittymään. Laskevaa puheliikennettä on kaikki muista verkoista yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajalle. Päätöksen mukaan merkitystä ei ole sillä, laskeeko puhelu matkaviestinverkkoon esimerkiksi toisesta kotimaisesta tai ulkomaisesta matkaviestinverkosta tai kotimaisesta tai ulkomaisesta kiinteästä verkosta. Näin ollen Elisalle Viestintäviraston päätöksellä asetettu laskevan puheliikenteen palvelun kustannussuuntautunut enimmäishinta koskee myös sen matkaviestinverkkoon EU/ETA-alueen ulkopuolelta matkaviestinverkosta tai kiinteästä verkosta laskevaa puheliikennettä.
Kysymys on kohdeverkkomarkkinoista (terminointimarkkinat), jotka ovat luonteeltaan kaksisuuntaiset ja vastavuoroiset. Euroopan unionissa kohdeverkkomarkkinoilla kohdeverkkomaksun asettaa kohdeverkko ja sen maksaa lähdeverkko. Kuten Viestintäviraston päätöksestä käy ilmi, laskevan puheliikenteen maksut ovat vastavuoroisia ja huomattavan markkinavoiman yritysten keräämien laskevan puheliikenteen tulojen sekä niiden muilta yrityksiltä ostamien laskevan puheliikenteen palveluiden menojen on arvioitu olevan pääasiassa tasapainossa.
Elisan valituksessaan esittämä peruste on ollut esillä valituksenalaista huomattavan markkinavoiman päätöstä tehtäessä. Valituksenalaisesta päätöksestä käy ilmi, että huomattavan markkinavoiman päätösluonnoksesta annetussa lausunnossa on esitetty toisen teleyrityksen taholta, että laskevan puheliikenteen säännellyn hinnan tulisi koskea ainoastaan EU/ETA-alueelta laskevaa liikennettä.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että EU/ETA-alueen ulkopuolisissa maissa kohdeverkkomaksujen hintavalvonta voi olla erilaista verrattuna EU- ja ETA-valtioissa noudatettavaan sääntelyyn. Yhteenliittämistä pyytävän ulkomaisen verkkoyrityksen laskevan puheliikenteen hintaa ei ole välttämättä kyseisessä maassa säännelty tai sen hinta saattaa poiketa muun ohella Suomessa toimivien teleyritysten kustannussuuntautuneesta laskevan puheliikenteen tukkupalvelun säännellystä enimmäishinnasta. Jos EU/ETA-alueen ulkopuolella kohdeverkkomaksut ovat korkeampia kuin Viestintäviraston asettama enimmäishinta, laskevan puheliikenteen teleyritykset EU/ETA-alueen ulkopuolella voivat hyötyä sellaisten Euroopan unionin jäsenvaltioiden teleyritysten ja viime kädessä kuluttajien kustannuksella, jotka soveltavat kustannussuuntautuneita hintoja.
Koska kohdeverkkomarkkinat edustavat kaksisuuntaista yhteenliityntätilannetta, jossa kummankin keskinäistä yhdysliikennettä välittävän teleyrityksen oletetaan hyötyvän järjestelystä, merkittävä epäsymmetria matkaviestinverkkojen kohdeverkkomaksuissa saattaa siten aiheuttaa teleyrityksille tulonmenetyksiä, mikä johtaa viime kädessä loppukäyttäjien kannalta haitalliseen tilanteeseen.
Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että tietoyhteiskuntakaaren 63 §:llä saattaa olla merkitystä, jos yhteenliittämistä pyytävän ulkomaisen verkkoyrityksen laskevan puheliikenteen hintaa ei ole kyseisessä maassa säännelty tai sen hinta poikkeaa merkittävästi Elisan kustannussuuntautuneesta laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnasta. Mainitun 63 §:n 1 ja 3 momentin mukaan verkkojen yhteenliittäminen on tehtävä yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen osoittamassa kohdassa, jollei se ole teknisesti epätarkoituksenmukaista tai kohtuutonta yhteenliittämisvelvollisen teleyrityksen kannalta eikä yhteenliittämisvelvolliselta teleyritykseltä perittävä korvaus yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen puhelinverkon käytöstä saa olla kohtuuton.
Korkein hallinto-oikeus toteaa edellä lausutun perusteella, että jo tietoyhteiskuntakaaren yhteenliittämisen toteuttamista koskevan 63 §:n 3 momentin nojalla yhteenliittämisen edellytyksenä on, että yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen perimä korvaus puhelinverkkonsa käytöstä ei saa olla kohtuuton. Viestintäviraston valituksenalainen päätös ei rajoita eikä ole voinutkaan rajoittaa tämän laissa olevan säännöksen sovellettavuutta. Kyseisen säännöksen nojalla ja kun otetaan huomioon laskevan puheliikenteen maksujen vastavuoroinen luonne, Elisalla on velvollisuus hyväksyä vain edellä mainitussa suhteessa kohtuulliset yhteenliittämistä koskevat vaatimukset. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiasta ole ollut tarpeen lausua Viestintäviraston päätöksessä enemmälti Elisan esittämällä tavalla. Viestintäviraston päätös ei ole tältä osin lainvastainen.
2 Jälleenhankintahinnan määrittäminen
2.1 Asiassa ratkaistava kysymys
Elisa on valituksessaan vaatinut, että Viestintäviraston päätös kumotaan siltä osin kuin kysymys on matkaviestinverkon arvon määrittämisestä viimeisimpien hankintahintojen mukaisesti. Matkaviestinverkon arvo tulisi Elisan mukaan määrittää matkaviestinverkon hankkimisesta aiheutuneiden kustannusten perusteella. Elisan mukaan Viestintäviraston laskentatapaan perustuva hinta ei kata palvelun kustannuksia mukaan lukien kohtuullinen tuotto ja poistot.
Edellä olevan perusteella asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, onko Viestintävirasto toiminut harkintavaltansa rajoissa määrittäessään matkaviestinverkon arvon jälleenhankintahintaisena viimeisimpien hankintahintojen perusteella.
2.2 Sovellettavat oikeusohjeet ja muu asian arvioinnissa huomioon otettava aineisto
2.2.1 Kansalliset säännökset
Tietoyhteiskuntakaaren 1 §:n mukaan lain tavoitteena on edistää sähköisen viestinnän palvelujen tarjontaa ja käyttöä sekä varmistaa, että viestintäverkkoja ja viestintäpalveluja on kohtuullisin ehdoin jokaisen saatavilla koko maassa. Lain tavoitteena on lisäksi turvata radiotaajuuksien tehokas ja häiriötön käyttö sekä edistää kilpailua ja varmistaa, että viestintäverkot ja -palvelut ovat teknisesti kehittyneitä, laadultaan hyviä, toimintavarmoja ja turvallisia sekä hinnaltaan edullisia. Lain tavoitteena on myös turvata sähköisen viestinnän luottamuksellisuuden ja yksityisyyden suojan toteutuminen.
Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 2 momentin mukaan tukkumarkkinoilla huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavien velvollisuuksien tulee muun ohella olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Velvollisuutta asetettaessa tulee saman momentin 4 kohdan mukaan erityisesti ottaa huomioon muun ohella huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja riskit.
Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle käyttöoikeuden ja yhteenliittämisen hinnoittelua koskevia velvollisuuksia, jos 52 §:n mukainen markkina-analyysi osoittaa, että markkinoilla ei ole todellista kilpailua ja että huomattavan markkinavoiman yrityksellä on sen vuoksi mahdollisuus pitää hintaa liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta viestintäpalvelujen käyttäjille haitallisella tavalla.
Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu velvollisuus voi koskea säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelua ja hinnan asettamista. Viestintävirasto voi saman momentin 1 kohdan mukaan asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden noudattaa käyttöoikeuden luovutuksessa tai yhteenliittämisessä kustannussuuntautunutta hinnoittelua.
Pykälän 3 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä voidaan ottaa huomioon vastaavilla kilpailluilla markkinoilla vallitseva hintataso.
Pykälän 4 momentin mukaan asettaessaan 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua, Viestintävirasto voi velvoittaa huomattavan markkinavoiman yrityksen myös noudattamaan säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston etukäteen määrittämää enimmäishintaa. Enimmäishinta voidaan asettaa, jos hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla eikä 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua velvoitetta voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla. Enimmäishinta voidaan asettaa enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan.
Pykälän 5 momentin mukaan edellä 1–4 momentissa tarkoitettujen hinnoitteluvelvollisuuksien tulee:
1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua;
2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille;
3) olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin;
4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja
5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.
2.2.2 Lainvalmisteluaineisto
Tietoyhteiskuntakaarta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) on kustannussuuntautunutta hintaa koskevasta 71 §:n 3 momentista lausuttu muun ohella, että säännös jättäisi Viestintävirastolle harkintavaltaa sen suhteen, mitkä kustannukset on kohtuullista sisällyttää säännellyn tuotteen tai palvelun hintaan, millä tavalla kustannukset määritetään sekä millä tavalla toiminnan tehokkuus otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn tuotteen osalta. Käyttäessään tätä harkintavaltaansa Viestintäviraston tulee ottaa huomioon pykälän 5 momentissa luetellut edellytykset. Säännös mahdollistaisi kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin nykyiseen tapaan teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (niin sanottu top-down-hinnoittelumalli). Tällöin toiminnan tehokkuutta voitaisiin tarvittaessa arvioida esimerkiksi vertailemalla vastaavissa olosuhteissa toimivien teleyritysten kustannuksia.
Ilman kilpailupainetta toimivalla yrityksellä ei ole kuitenkaan tarvetta tehostaa toimintaansa ja tämän vuoksi on katsottu, että HMV-yrityksen omiin kustannuksiin perustuva sääntely ei kaikissa tilanteissa ja kaikkien säänneltyjen tuotteiden osalta johda kilpailtujen markkinoiden hintatasoon. Mikäli voidaan katsoa sääntelyn tavoitteiden kannalta välttämättömäksi, kustannussuuntautuneen hinnan määrittelyssä Viestintävirasto voisi säännellyn tuotteen osalta käyttää myös teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksia (niin sanottu bottom-up-hinnoittelumalli).
Viestintäviraston soveltama hinnoittelumalli voi myös olla yhdistelmä edellä mainituista top-down- ja bottom-up-malleista. Esimerkkinä tällaisesta hinnoittelumallista voidaan käyttää mallia, jossa verkon arvo määritellään kaikkien teleyritysten osalta soveltamalla samoja ennalta määriteltyjä verkon komponentteja ja niiden hintoja.
Teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin myös tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvät yleiskustannukset. Näin ollen jossain EU-maissa joissain tilanteissa sovellettua Pure LRIC (Pure Long Run Incremental Cost) -mallia ei voitaisi lähtökohtaisesti pitää kohtuullisena.
Hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) 71 §:n 4 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutun mukaan kuten jälkikäteen määrättävä kustannussuuntautunut hinta, myös etukäteen asetetun enimmäishinnan tulee täyttää ehdotetun 5 momentin edellytykset ja olla kohtuullinen siten, että se ottaa huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta sekä sallii kohtuullisen tuoton sitoutuneelle pääomalle.
Hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) on 71 §:n 5 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella, että Viestintäviraston asettamien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua. Asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee olla sellaisia, että ne kannustavat yrityksiä tehokkaisiin investointeihin. Hinnoitteluvelvollisuuksien tulee edistää myös kestävää kilpailua. Lyhyellä aikavälillä kilpailua lisäävät hinnoitteluvelvollisuudet eivät saisi vähentää kilpailijoiden halukkuutta omiin investointeihin, mikä varmistaa kestävän kilpailun pitkällä aikavälillä.
Asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Sitoutuneen pääoman ja sen tuoton arviointi olisi riippuvainen asetetusta hinnoitteluvelvollisuudesta ja hintojen asettamisessa käytettävästä menetelmästä. Sitoutuneen pääoman tuottoa voitaisiin arvioida nykyiseen tapaan huomattavan markkinavoiman yritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella, mutta arviointi voisi perustua myös teoreettisen tehokkaan toimijan pääomakustannuksiin silloin, kun kustannuksia arvioitaisiin teoreettisen tehokkaan toimijan mallilla. Näin siksi, että ei voida pitää kohtuullisena sitä, että kilpailijat maksaisivat verkon vuokrahinnoissa tuottoa HMV-yrityksen mahdollisesti tehottomille investoinneille tai verkon ajan myötä tarpeettomiksi muuttuneille osille. Jos asetettu hinnoitteluvelvollisuus perustuu muuhun kuin kustannuksiin, kohtuullista tuottoa sitoutuneelle pääomalle ei voida määrittää samalla tavoin kuin kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa, vaan se on otettava muulla tavoin huomioon hinnoitteluvelvollisuutta asetettaessa.
Liikenne- ja viestintävaliokunta on tietoyhteiskuntakaarta koskevaan hallituksen esitykseen antamassaan mietinnössä (LiVM 10/2014 vp) lausunut muun ohella, että hinnoittelun tarkastelun lähtökohtana olisi jatkossa aiheutuneiden kustannusten sijasta tehokkaan toimijan kustannukset. Valiokunta pitää tätä ehdotusta markkinoiden tehokkaan toiminnan kannalta perusteltuna.
2.2.3 Unionin lainsäädäntö
Käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleessa on todettu muun muassa, että hintavalvonta voi olla tarpeen, jos markkina-analyysi paljastaa kilpailun olevan määrätyillä markkinoilla riittämätöntä. Kun kansallinen sääntelyviranomainen selvittää kustannuksia, jotka ovat aiheutuneet käyttöoikeusdirektiivissä säädetyn palvelutoiminnan perustamisesta, on aiheellista sallia kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle asianmukaiset työvoima- ja rakennuskustannukset mukaan lukien, jolloin pääoma mukautetaan tarvittaessa varoista ja toiminnan tehokkuudesta tehdyn ajantasaisen arvion mukaisesti. Kustannusvastaavuuden arviointimenetelmän olisi oltava asianmukainen olosuhteisiin nähden, ja siinä on otettava huomioon tarve edistää tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä maksimoida kuluttajien edut.
Käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklassa on säädetty muun ohella velvollisuuksien asettamisesta. Artiklan 4 kohdan mukaan kyseisen artiklan mukaisten velvollisuuksien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhteisia ja perusteltuja puitedirektiivin 8 artiklan tavoitteisiin nähden.
Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan mukaisesti asettaa kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia, mukaan lukien hintojen kustannuslähtöisyyttä ja kustannuslaskentaa koskevat velvollisuudet, tietyntyyppisten yhteenliittämisten ja/tai käyttöoikeuksien tarjonnassa, jos markkina-analyysi osoittaa, että todellinen kilpailu puuttuu ja tämä saattaa johtaa siihen, että kyseinen operaattori saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi. Operaattoreiden kannustamiseksi tekemään investointeja, myös seuraavan sukupolven verkkoihin, kansallisten sääntelyviranomaisten on otettava huomioon operaattorin tekemät investoinnit ja sallittava tälle kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle, ottaen huomioon tiettyyn uuteen investointiverkkohankkeeseen mahdollisesti liittyvät riskit.
Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että kaikki pakollisiksi määrättävät kustannusvastaavuusjärjestelmät tai hinnoittelumenetelmät edistävät tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuovat kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä. Tässä yhteydessä kansalliset sääntelyviranomaiset voivat myös ottaa huomioon vastaavilla kilpailluilla markkinoilla käytössä olevan hintatason.
Puitedirektiivin 8 artiklassa on säädetty yleisistä tavoitteista ja sääntelyperiaatteista. Artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset toteuttavat puitedirektiivissä ja erityisdirektiiveissä määriteltyjä sääntelytehtäviään hoitaessaan kaikki aiheelliset toimenpiteet, joilla pyritään 2, 3 ja 4 kohdassa säädettyihin tavoitteisiin. Toimenpiteiden on oltava oikeasuhteisia näihin tavoitteisiin nähden.
Artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä kilpailua sähköisten viestintäverkkojen, sähköisten viestintäpalvelujen ja niiden liitännäistoimintojen ja -palvelujen tarjoamisessa muun muassa
b) varmistamalla, ettei kilpailu sähköisen viestinnän alalla, sisällön siirto mukaan lukien, vääristy tai ettei sitä rajoita; (---).
Puitedirektiivin 8 artiklan 5 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on 2, 3 ja 4 kohdassa tarkoitettuihin poliittisiin tavoitteisiin pyrkiessään sovellettava puolueettomia, avoimia, syrjimättömiä ja oikeasuhteisia sääntelyperiaatteita muun muassa
2.2.4 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö
Unionin tuomioistuin on asiassa C-28/15, Koninklijke KPN ym., EU:C:2016:692 antamassaan tuomiossa lausunut muun ohella, että sääntelytehtäviä harjoittaessaan kansallisilla sääntelyviranomaisilla on laaja toimivalta, jotta ne voivat arvioida markkinoiden sääntelytarvetta jokaisessa tilanteessa tapauskohtaisesti. Näin on hintavalvonnan yhteydessä, sillä käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleessa todetaan, että kustannusvastaavuuden arviointimenetelmän on oltava asianmukainen olosuhteisiin nähden, ja siinä on otettava huomioon tarve edistää tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä maksimoida kuluttajien edut (tuomion 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin on asiassa C-277/16, Polkomtel, EU:C:2017:989 antamassaan tuomiossa todennut, että käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleesta voidaan päätellä, että unionin lainsäätäjä on antanut kansallisille sääntelyviranomaisille laajan harkintavallan yksittäistapauksessa määrättävien hintavalvontatoimenpiteiden valinnassa. Vastaavasti myös puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdassa luettuna yhdessä saman artiklan 2 kohdan kanssa viitataan "asianmukaisiin erityisiin sääntelyvelvollisuuksiin", joita erityisesti käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklassa tarkoitetaan (tuomion 32 kohta).
Unionin tuomioistuin on tuomiossaan lausunut, ettei käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa määritellä niitä kustannuksia, joihin hinnoittelun on perustuttava. Kyseisen artiklan 3 kohdasta ilmenee kuitenkin, että jos operaattorin hinnoille on asetettu kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus, kansalliset sääntelyviranomaiset laskevat palvelujen tehokkaasta tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten määrän ja voivat tällöin suorittaa operaattorin kustannuslaskennasta riippumattoman kustannuslaskennan. Saman direktiivin 13 artiklan 1 ja 3 kohdasta luettuina yhdessä kyseisen direktiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleen kanssa ilmenee myös, että kansallisten sääntelyviranomaisten on kustannusvastaavuutta koskevia velvollisuuksia asettaessaan otettava huomioon kohtuullinen tuotto vastaavalle sijoitetulle pääomalle ottaen huomioon investointeihin liittyvät riskit (tuomion 33 kohta).
Unionin tuomioistuimen tuomion mukaan käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleessa täsmennetään myös, että kustannusvastaavuuden arviointimenetelmän olisi oltava asianmukainen olosuhteisiin nähden, ja siinä on otettava huomioon tarve edistää tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuoda kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä (tuomion 34 kohta).
Unionin tuomioistuin on mainitussa tuomiossaan katsonut, että puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdasta ja 16 artiklan 4 kohdasta sekä käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdasta ja 13 artiklan 1 ja 2 kohdasta yhdessä luettuina seuraa näin ollen, että kansallisen sääntelyviranomaisen on asettaessaan käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan nojalla hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevan velvollisuuden edellytettävä lähtökohtaisesti, että puhelujen kohdeverkkomaksut vahvistetaan tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuvien kustannusten perusteella ottaen huomioon operaattorin sijoittaman vastaavan pääoman tuotto, johon viimeksi mainitun artiklan 1 ja 3 kohdassa viitataan (tuomion 38 kohta).
Unionin tuomioistuin on lausunut mainitussa tuomiossaan, että kansalliset sääntelyviranomaiset voivat valvottuaan, että asianomainen operaattori noudattaa velvollisuuttaan määrittää hintansa kustannuslähtöisesti, ja päätettyään, että näiden hintojen tarkistamisen vaatiminen on välttämätöntä, velvoittaa kyseisen operaattorin vahvistamaan hinnat sille aiheutuneita kustannuksia alemmalle tasolle, jos nämä kustannukset ovat suuremmat kuin tehokkaasti toimivan operaattorin kustannukset, joihin on sisällyttävä sen sijoittaman vastaavan pääoman kohtuullinen tuotto (tuomion 39 kohta).
2.2.5 Muu asian arvioinnissa huomioon otettava aineisto
Komission terminointisuosituksen 2009/396/EY johdanto-osan 8 kappaleen mukaan puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan mukaan sääntelyviranomaisten on lisäksi edistettävä kilpailua muun muassa varmistamalla, että käyttäjille koituu mahdollisimman paljon hyötyä valinnanvaran lisääntymisestä, hintojen alentumisesta ja laadun parantumisesta, ja ettei kilpailua vääristetä tai rajoiteta. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi ja jotta sääntöjä sovellettaisiin kaikissa jäsenvaltioissa johdonmukaisesti, säännellyt kohdeverkkomaksut olisi mahdollisimman pian saatava laskettua tasolle, joka vastaa tehokkaasti toimivalle operaattorille koituvia kustannuksia.
Johdanto-osan 9 perustelukappaleen mukaan kilpailuympäristössä operaattorit kilpailevat nykykustannusten pohjalta, eivätkä ne saa tasoitusta kustannuksista, jotka ovat aiheutuneet tehottomuudesta. Historiallisia kustannuksia on siis suhteutettava nykykustannuksiin, jotka vastaavat nykyaikaista tekniikkaa käyttävän tehokkaan operaattorin kustannuksia.
Terminointisuosituksen johdanto-osan 10 perustelukappaleen mukaan, jos operaattori saa korvauksen kohdeverkkopalveluissaan toteutuneiden kustannusten perusteella, sillä on huonosti kannustimia parantaa tehokkuuttaan. Alhaalta ylös rakennettu malli (niin sanottu bottom-up-malli) merkitsee operaattorin kustannusten vertaamista sellaisen teoreettisen operaattorin kustannuksiin, jolle on teknis-taloudellisesti mallinnettu tehokkaasti toimiva verkko nykykustannusten pohjalta. Se kuvastaa pikemminkin tarvittavaa kuin todellisuudessa hallussa olevaa laitemäärää ja jättää hallussa olevan laitemäärän hankintakustannukset huomiotta.
Terminointisuosituksen 1 kohdan mukaan asettaessaan käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan mukaisesti hintavalvontaan ja kustannuslaskentaan liittyviä velvoitteita operaattoreille, jotka se on puitedirektiivin 16 artiklan mukaisen markkina-analyysin tehtyään nimennyt huomattavan markkinavoiman yrityksiksi tukkutason markkinoilla, jotka koostuvat puhelujen välittämisestä kohdeverkkona toimivassa yleisessä kiinteässä puhelinverkossa (jäljempänä ’kiinteän verkon kohdeverkkomarkkinat’ ja ’matkaviestinnän kohdeverkkomarkkinat’), kansallisen sääntelyviranomaisen olisi edellytettävä kohdeverkkomaksuja, jotka perustuvat tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuviin kustannuksiin. Tämä merkitsee, että ne olisivat myös symmetrisiä. (---)
Terminointisuosituksen 2 kohdan mukaan on suositeltavaa, että tehokkaat kustannukset määritellään käyttäen perustana nykykustannuksia ja alhaalta ylös rakennettua mallinnusta pitkän aikavälin lisäkustannusmallin (LRIC-malli) pohjalta.
Terminointisuosituksen 4 kohdan mukaan kustannusmallissa olisi käytettävä vertailuperustana mallin tarkastelujaksona saatavilla olevaa tehokasta teknologiaa.
Viestintäviraston käyttämä yksikkökustannusten määrittämis- ja laskentatapa FIFAC-malli (Ficora Fully Allocated Costs) perustuu lähtökohtaisesti niin sanottuun top-down-malliin. Viestintävirasto ei ole noudattanut matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelujen kustannussuuntautuneen hinnan laskennassa eikä valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten enimmäishinnan määrittämisessä komission kohdeverkkomaksuja koskevassa terminointisuosituksessa 2009/396/EY suosittamaa puhdasta BU-LRIC-mallia.
Komissio on Viestintävirastolle tätä asiaa koskevassa 24.7.2015 antamassaan suosituksessa katsonut, että Viestintäviraston tulisi määrittää laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinta puhtaaseen BU-LRIC-menetelmään perustuvalla mallilla, koska sillä sääntelyjärjestelmän tavoitteet saavutetaan komission näkemyksen mukaan parhaiten. Komissio on suosituksessaan todennut muun ohella, että suomalaiset matkaviestinverkkoyritykset voivat Euroopassa yleisesti sovelletun "soittaja maksaa" -periaatteen vuoksi hyötyä Suomessa FIFAC-menetelmän perusteella korkeammasta hintatasosta sellaisten jäsenvaltioiden operaattoreiden ja viime kädessä kuluttajien kustannuksella, joista puhelut soitetaan ja jotka soveltavat täysin kustannussuuntautuneita laskevan puheliikenteen palvelumaksuja.
Viestintäviraston käyttämä yksikkökustannusten määrittämis- ja laskentatapa on kuvattu huomattavan markkinavoiman päätöksen liitteessä 2 "Elisa Oyj:n matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinnan määrittäminen" (jäljempänä enimmäishintaliite). Enimmäishintaliitteen mukaan kunkin teleyrityksen yksikkökustannus muodostuu aiheutuneista matkaviestinverkon pääomakustannuksista (jälleenhankintahintaiset poistot ja sitoutuneelle pääomalle laskettu tuotto), operatiivisista käyttö- ja yleiskustannuksista sekä datan muuntokertoimesta.
Lähtökohtana pääomakustannusten määrittämisessä on enimmäishintaliitteen mukaan matkaviestinverkon jälleenhankintahinta, jonka perusteella määritetään verkon vuosittaiset poistot. Lisäksi jälleenhankintahinnan perusteella määritetään verkkoon sitoutunut pääoma eli nykykäyttöarvo, jolle lasketaan tuottoa. Viestintäviraston käyttämässä mallissa pääomakustannukset määritetään nykykustannusten perusteella (Current Cost Accounting). Verkon käyttö- sekä yleiskustannukset määritetään historiallisten kirjanpidon kustannusten perusteella. Enimmäishintaliitteestä käy ilmi, että Viestintävirasto on pyytänyt Elisaa toimittamaan arvionsa sen matkaviestinverkon jälleenhankintahinnasta siten, että laskennassa on käytetty uusimpia voimassa olevia hinnastoja.
Jälleenhankintahinta kuvaa enimmäishintaliitteen mukaan mahdollisen uuden toimijan kohtaamaa hintatasoa alkuperäistä hankintahintaa paremmin ja siten tukee uuden toimijan investointipäätöstä. Enimmäishintaliitteessä on vielä todettu, että jälleenhankintahinnan käyttö sisältää myös riskin komponenttien hinnan alentumisesta. Toisaalta säänneltyyn toimintaan sitoutuneiden komponenttien määrät perustuvat lähtökohtaisesti todellisuudessa tehtyihin investointeihin.
Elisan valituksen mukaan jälleenhankintahintaa ei voida määritellä viimeisimpien hankintahintojen perusteella, vaan jälleenhankintahinnan tulisi perustua siihen, minkä verran kustannuksia verkon hankkimisesta on syntynyt eli "yli ajan" laskettujen investointien mukaisesti viimeisimpien hankintahintojen sijaan. Viimeisimpiin hankintahintoihin perustuva verkon arvostus ja siitä johdettu hinta ei Elisan mukaan kata palvelun kustannuksia mukaan lukien kohtuullinen tuotto ja poistot.
Viestintävirasto on Elisan valituksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut muun ohella, että jälleenhankintahinnan nimenomaisena tarkoituksena on kuvata sitä matkapuhelinverkon hintaa, joka siitä jouduttaisiin maksamaan, jos matkapuhelinverkko rakennettaisiin tarkasteluhetkellä. Kun kustannukset lasketaan verkkoelementtien jälleenhankintahinnasta eikä perusteena käytetä huomattavan markkinavoiman yritykselle todellisuudessa aiheutuneita historiallisia kustannuksia, säännellyt hinnat asettuvat paremmin kilpailullisten markkinoiden tasolle, ja ne vastaavat modernia tekniikkaa käyttävän kilpailevan operaattorin hinnoittelua. Viimeisimpiin hankintahintoihin perustuva jälleenhankintahinta kuvastaa parhaiten myös tehokkaan toimijan kustannuksia. Laskelmissa jälleenhankintahintaa määriteltäessä on otettu huomioon koko tuotannollisessa käytössä oleva matkaviestinverkko. Teleyritykset saavat tuottoa kaikelle rakentamalleen ja käyttöön ottamalleen kapasiteetille.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Viestintäviraston enimmäishintaliitteestä käy ilmi Elisan laskelman mukainen sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun yksikkökustannus, joka poikkeaa Viestintäviraston laskemasta vastaavasta yksikkökustannuksesta. Viestintävirasto on enimmäishintaliitteessä määrittänyt Elisan matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinnaksi 1,25 senttiä minuutilta.
Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 4 momentin perusteella asetettavan enimmäishinnan tulee olla saman pykälän 3 momentin mukaisesti kustannussuuntautunut. Kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan viimeksi mainitun säännöksen mukaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta.
Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:ää koskevissa hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu, että sitoutuneen pääoman tuottoa voitaisiin arvioida nykyiseen tapaan huomattavan markkinavoiman yritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella, mutta arviointi voisi perustua myös teoreettisen tehokkaan toimijan pääomakustannuksiin silloin, kun kustannuksia arvioitaisiin teoreettisen tehokkaan toimijan mallilla. Kohtuullisena ei voida edellä mainitun hallituksen esityksen mukaan pitää sitä, että kilpailijat maksaisivat verkon vuokrahinnoissa tuottoa huomattavan markkinavoiman yrityksen mahdollisesti tehottomille investoinneille tai verkon ajan myötä tarpeettomiksi muuttuneille osille. Jos asetettu hinnoitteluvelvollisuus perustuu muuhun kuin kustannuksiin, kohtuullista tuottoa sitoutuneelle pääomalle ei voida määrittää samalla tavoin kuin kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa, vaan se on otettava muulla tavoin huomioon hinnoitteluvelvollisuutta asetettaessa.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössään lausuman mukaan, jos operaattorin hinnoille on asetettu kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus, kansalliset sääntelyviranomaiset laskevat palvelujen tehokkaasta tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten määrän ja voivat tällöin suorittaa operaattorin kustannuslaskennasta riippumattoman kustannuslaskennan. (C-277/16, Polkomtel, tuomion 33 kohta). Unionin tuomioistuimen mainitun tuomion mukaan kansalliset sääntelyviranomaiset voivat velvoittaa operaattorin vahvistamaan hinnat sille aiheutuneita kustannuksia alemmalle tasolle, jos nämä kustannukset ovat suuremmat kuin tehokkaasti toimivan operaattorin kustannukset, joihin on sisällyttävä sen sijoittaman vastaavan pääoman kohtuullinen tuotto (tuomion 39 kohta).
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n mukaisessa kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevassa sääntelyssä on jätetty Viestintävirastolle harkintavaltaa eri hinnoittelumenetelmien valinnassa. Edellä mainittua säännöstä koskevan hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) yksityiskohtaisista perusteluista käy ilmi, että tietoyhteiskuntakaaren 71 § jättää Viestintävirastolle harkintavaltaa päättää muun ohella, millä tavalla kustannukset määritetään ja millä tavalla toiminnan tehokkuus otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn tuotteen osalta.
Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että kaikki pakollisiksi määrättävät kustannusvastaavuusjärjestelmät tai hinnoittelumenetelmät edistävät tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuovat kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä. Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännöstään käyttöoikeusdirektiivin 8 ja 13 artiklan mukaista kustannussuuntautuneen hinnoittelun sääntelyä tulkitessaan katsonut jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisilla olevan laaja harkintavalta eri hinnoittelumenetelmien valinnassa. Unionin tuomioistuin on katsonut kuitenkin kustannuslähtöisyyttä koskevan velvollisuuden edellyttävän lähtökohtaisesti, että puhelujen kohdeverkkomaksut vahvistetaan tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuvien kustannusten perusteella ottaen huomioon operaattorin sijoittaman vastaavan pääoman tuotto (C-277/16, Polkomtel, tuomion 32 ja 38 kohta).
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n ja käyttöoikeusdirektiivin 8 ja 13 artiklan mukainen kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskeva sääntely rakentuu tehokkaan toimijan kustannukset huomioon ottavalle mallille. Viestintävirastolla on laaja harkintavalta hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arviointiperusteiden määrittämisessä myös siltä osin, miten se kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä ottaa huomioon tehokkaan toimijan vaatimuksen. Viestintävirasto ei ole sidottu teleyrityksen kustannuslaskennassaan käyttämiin periaatteisiin, vaan se voi harkintavaltansa rajoissa tehdä myös teleyrityksen kustannuslaskennasta riippumattoman kustannuslaskennan.
Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että kustannussuuntautunutta enimmäishintaa määritettäessä huomioon otettavat pääomakustannukset voivat perustua tehokkaan toimijan pääomakustannuksiin. Näin ollen jälleenhankintahinnan määrittäminen viimeisimpien hankintahintojen perusteella, jotka kuvastavat nykyaikaista tekniikkaa käyttävän tehokkaan operaattorin kustannuksia, vastaa huomattavan markkinavoiman sääntelyn tavoitteita.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on sille kuuluvan harkintavallan nojalla voinut määritellä jälleenhankintahinnan viimeisimpiin hankintahintoihin eli nykykustannuksiin perustuvana, minkä Viestintävirasto on katsonut kuvastavan parhaiten tehokkaan toimijan kustannuksia. Viestintäviraston päätös ei ole tältä osin lainvastainen.
3 Johtopäätökset ja lopputulos
Viestintäviraston päätös ei ole Elisa Oyj:n esittämillä perusteilla lainvastainen tai perustu virheelliseen menettelyyn. Kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset, asiassa saatu selvitys sekä Viestintäviraston päätös ja sen perustelut, valitus on hylättävä.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.