text:
5 Hyvän hallintomenettelyn laatuvaatimukset
Hallintotoiminnan perustavat laatukriteerit on tiivistetty perustuslain 21 §:ssä sanoihin:
asianmukainen ja viivytyksetön käsittely sekä hyvä hallinto.
Jokaisella on perusoikeus saada oma asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja joutuisasti. Tämä on yksi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteista.
1.1 Käsittelyn asianmukaisuus
Asianmukainen käsittely edellyttää kunnollista hallintomenettelyä päätöstä valmisteltaessa ja tehtäessä sekä hallinnon asiakkaan hyvää kohtelua julkista palvelua toteutettaessa.
Hallintotehtävät on suoritettava tehokkaasti (ripeää ja tuloksellista toimintaa). Tehokkuus ei ole hallintotoiminnassa itsetarkoitus => huomiota on kiinnitettävä myös:
riittävään vuorovaikutukseen viranomaisen ja asiakkaan välillä
palvelujen saatavuuteen
viranomaisen saavutettavuuteen.
Asianmukaisuus tarkoittaa myös asian mukaisuutta = kunkin käsiteltävän asian erityis-piirteet ja palvelun saajan erityistarpeet otetaan huomioon. Asianmukainen käsittely vahvistaa osaltaan asiassa tehtävän päätöksen hyväksyttävyyttä, vaikka lopputulos olisikin asianosaiselle kielteinen tai rajoittava. Ks. asianmukaisesta käsittelystä yleisesti Kulla, H. LM 1998.
Epäasianmukaisuus
jos asian vireillepano on työlästä esimerkiksi vaikea-selkoisten lomakkeiden vuoksi ja menettely muuten on hankalaa esimerkiksi byrokraattisen muodollisuuden ja joustamattomuuden vuoksi.
käsittelyaika muodostuu pidemmäksi kuin riittävän huolellinen ja asianmukainen käsittely kohtuudella edellyttävät asian erityispiirteet huomioon ottaen.
1.2 Käsittelyn tasapuolisuus ja asioiden yhdessä käsitteleminen
Menettelyllinen yhdenvertaisuus
Menettelyn tasapuolisuus edellyttää asiakkaiden yhdenvertaista kohtelua.
Viranomainen ei saa perustaa menettelyllistä etusijaa yhdelle asiakkaalle tai asianosaiselle toisten kustannuksella.
=> Esimerkiksi kuultaessa asianosaisia samassa asiassa heille on annettava
yhtä laajasti tieto asiassa olevista selvityksistä ja vaatimuksista. Julkisuuslakia sovellet- taessa tiedon pyytäjiä on kohdeltava tasapuolisesti (JulkL 5 luku 17.1 §). Jos samaa tai samanlaista etua tai oikeutta on hakenut useampi, myös heitä on asian käsittelyssä kohdeltava tasapuolisesti.
Tasapuolisen menettelyn vastaista olisi esimerkiksi antaa yhdelle tarjouksentekijälle
urakkatarjousten avaamisen jälkeen mahdollisuus alentaa tarjoustaan siten, että tarjouksesta tulee edullisin (KHO 1993 A 18).
Viranomaisen on huolehdittava asian selvittämisestä niin, ettei asianosaisten yhden-vertaisuutta loukata.
Velvollisuus koskee etenkin asian valmistelua, jonka on oltava menettelyllisesti tasapuolista.
Neuvonnassa, asiakirjojen täydentämismahdollisuutta varattaessa tai kuulemisessa ei saa suosia ketään asianosaista.
Asiaa on myös selviteltävä johdonmukaisten perusteiden mukaisesti.
Asioiden käsittely yhdessä
Hallintoasiat käsitellään säännönmukaisesti toisistaan erillään, yksittäistapauksina.
Asioiden kaavamainen ”niputtaminen” ja käsittely samalla kertaa saattaisi merkitä, että niitä ei selvitetä riittävästi ja asioiden erityispiirteitä ei myöskään pystytä ottamaan huomioon.
Asianosaisen oikeusturva voi näistä syistä heikentyä ja päätöksen lainmukaisuus vaarantua.
Oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti edellyttääkin, että jokainen asia
käsitellään sen erityispiirteiden edellyttämällä tavalla muista asioista erillään.
Eräissä tapauksissa eri asioiden yhdessä käsitteleminen on kuitenkin välttämätöntä juuri asianosaisen oikeusturvan ja päätösten lainmukaisuuden varmistamiseksi. Tällaiset tilanteet johtuvat siitä, että erilliset asiat ja niissä tehtävät ratkaisut ovat asiallisesti kiinteästi yhteydessä toisiinsa ja yhdessä asiassa tehtävä päätös vaikuttaa samalla toisten asioiden käsittelyyn ja ratkaisemiseen. Tasapuolisen käsittelyn toteuttamiseksi viranomaisen on hallintolain 25 §:n mukaan valmisteltava yhdessä ja ratkaistava samalla kertaa asiat, jotka voivat merkittävästi vaikuttaa toisiinsa, mikäli ne ovat vireillä samanaikaisesti.
Yhdessä käsittelyä ei voida toteuttaa, jos samaan asiaan vaikuttava päätös toisessa
asiassa on jo tehty.
Yhdessä käsiteltävät asiat
Viranomaisen velvollisuus käsitellä asiat yhdessä määräytyy tehtävän päätöksen vaikutusten mukaan. Jos tehtävä päätös saattaa merkittävästi vaikuttaa toisen, samaan aikaan ja samassa viranomaisessa vireillä olevan asian ratkaisemiseen, asiat on käsiteltävä yhdessä.
Sillä ei ole merkitystä, ovatko asiat tulleet vireille viranomaisen vai asianosaisen
Päätöksen vaikutusten merkittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon sekä sen
oikeudelliset että tosiasialliset vaikutukset. Oikeudellisia vaikutuksia ovat etenkin toisen
asian asianosaisen etuun, oikeuteen tai velvollisuuteen kohdistuvat vaikutukset. Tyypillisiä
tilanteita ovat useiden hakijoiden kilpailuun perustuvat ratkaisut, joissa yhden hakemuksen hyväksyminen voi merkitä toisen hakemuksen hylkäämistä. Esimerkiksi opiskelupaikkoja, määräajoin myönnettäviä lupia, digitaalikanavia tai viestintäoikeuksia koskevat hakemukset on käsiteltävä yhdessä. Samoin on selvää, että esimerkiksi yksittäistä virkaa koskevat hakemukset käsitellään yhdessä.
KHO 13.11.1998 T 2520: Jos taksilupaa on hakenut useampi hakija kuin liikennetarve
edellyttää, lupaviranomaisen on ratkaistava yhteiskäsittelyssä kenelle tai keille hakijoista lupa on myönnettävä. Jos useampi hakija täyttää luvan myöntämisen edellytykset, lupa on myönnettävä sille tai niille hakijoille, jotka täyttävät säädetyt edellytykset parhaiten.
Tällaisten kilpailuvaikutukseen perustuvien tilanteiden lisäksi asioiden käsitteleminen
yhdessä on välttämätöntä, jos päätös muuten voi olennaisesti vaikuttaa toisen, samanaikaisesti vireillä olevan asian ratkaisuun. Siten esimerkiksi useille asianosaisille samalla perusteella ja samanaikaisesti asetettavat velvoitteet tai rajoitukset on käsiteltävä yhdessä.
Tämä koskee myös viranomaisessa vireillä olevia erillisiä asioita, joihin sisältyy sama tai
samanluonteinen oikeudellinen tulkintakysymys tai tosiasiaselvityksen arviointi. Vaikka
yhdessä asiassa tehtävää oikeudellista ratkaisua onkin sovellettava myös muissa asioissa,
näiden asioiden käsitteleminen yhdessä on perusteltua tulkinnan ja selvityksen arvioinnin
yhdenmukaisuuden varmistamiseksi.
Perusteena asioiden käsittelemiselle yhdessä voi olla myös voimakas tosiasiallinen
intressiyhteys. Tällä perusteella muun muassa ulkomaalaislain sääntelemä perheen yhdistäminen ja eräät yhtiöverotukseen liittyvät asiat on käsiteltävä yhdessä.
Samanaikaisen vireilläolon edellytys koskee kaikkia asioita, jotka ovat vireillä viranomai- sessa, kun päätöstä ryhdytään tekemään. Nämä asiat ovat voineet tulla vireille eri aikoina. Sen sijaan se, että mahdollisesti myöhemmin saattaa tulla vireille vastaavanlainen asia, ei edellytä päätöksenteon lykkäämistä tuonkin asian ratkaisemiseksi. Toinen asia on, että esimerkiksi subjektiivisten oikeuksien toteuttamisen varmistamiseksi viranomaisen on yhtä hakemusta ratkaistessaan aiheellista varautua siihen, että sillä on riittävästi resursseja
toteuttaa myös muut vastaavanlaiset hakemukset.
Ympäristönsuojelulain 35.4 §:ssa on tällaiseen tilanteeseen liittyvä erityissäännös. Se edellyttää samanaikaisia lupahakemuksia tai yhteistä lupahakemusta, jos samalla toiminta-alueella sijaitsevalla usealla toiminnalla on sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä.
Menettely käsiteltäessä asioita yhdessä
Yhdessä käsiteltävät asiat on valmisteltava yhdessä. Päätöksen perusteena oleva selvitys hankitaan samanlaisin perustein, samassa laajuudessa ja mahdollisuuksien mukaan myös samassa menettelyssä. Yhdessä tapahtuvan valmistelun vaatimusta ei kuitenkaan voida aina noudattaa, jos yhdessä käsiteltävien asioiden yhteys havaitaan vasta myöhemmässä käsittelyvaiheessa.
Päätökset yhdessä käsiteltävissä asioissa tehdään samalla kertaa. Päätöksenteon on kaikissa asioissa perustuttava samanlaisiin oikeudellisiin perusteisiin ja selvityksen samanlaiseen arviointiin.
Poikkeukset yhdessä käsittelystä
Asioiden yhdessä käsittelyvelvollisuudesta voidaan poiketa ensinnäkin, jos yhdessä käsitteleminen aiheuttaa haitallista viivytystä. Haitan on oltava luonteeltaan konkreettista.
Yhdessä käsittelyn vaatima kohtuullinen lisäaika ei ole riittävä peruste poiketa yhdessä käsittelyvelvollisuudesta. Käsittelyn viivytyksettömyyden vaatimus (HL 23 §) ei siten yleensä estä asioiden käsittelemistä yhdessä. Haitallista viivytystä voi sen sijaan aiheutua esimerkiksi siitä, että asioiden käsitteleminen yhdessä viivästyttää huomattavasti päätöksentekoa pitkään vireillä olleessa ja ratkaisukypsässä asiassa ja tämä heikentää merkittävästi yksityisen asianosaisen oikeusturvaa.
Yhdessä käsittely saattaa toiseksi olla tarpeetonta asian laadun tai luonteen vuoksi.
Tällä perusteella sisällöllisesti toisiinsa liittyvät asiat voidaan käsitellä toisistaan erillään,
jos on esimerkiksi selvää, että vain yhdensisältöinen ratkaisu on lain mukaan mahdollinen
kussakin niistä.
1.3 Hallinnon hyvä laatu
Hallintolain tarkoituksena on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa sekä edistää hallinnon
palvelujen laatua ja tuloksellisuutta (HL 1 §). Hallintotoiminnan hyvä laatu koostuu useista
osatekijöistä, joista asianmukainen käsittely on epäilemättä yksi keskeisimmistä.
hyvään hallintoon luetaankin kuuluviksi eräiden tärkeimpien asian käsittelyyn liittyvien oikeuksien toteuttaminen. Niistä mainitaan nimenomaisesti käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta. Laadultaan hyvä hallinto ei kuitenkaan rajoitu vain menettelyllisten perusvaatimusten noudattamiseen. Siihen kuuluvat myös muun muassa palvelujen hyvä laatu ja tuloksellinen toteuttaminen. Sähköisessä hallinnossa laatuvaatimuksiin kuuluvat erityisesti hyvä tiedonhallintatapa sekä sähköisten palvelujen käytettävyys, saavutettavuus ja esteettömyys. Ks. myös Heuru 2003; Hautamäki 2004. Ks. näistä vaatimuksista Voutilainen 2006 ja 2007.
Huonoa hallintoa ovat huono ja töykeä palvelu, epäasiallinen kielenkäyttö ja käytös, asianosaisten ja asiakkaiden esittämien näkökohtien perusteeton sivuuttaminen ja päätösten ylimalkainen perusteleminen. Samoin voidaan arvioida huonoa tiedottamista ja suoranaista salailua, epätasapuolista tai kaavamaista menettelyä sekä tehotonta palvelujen toteuttamista.
2 Käsittelyn viivytyksettömyys
2.1 Joutuisa käsittely
Ilman aiheetonta viivytystä
Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi
ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa. Hallintolain 23
§:n 1 momentissa on vastaava oikeus muotoiltu viranomaisen yleiseksi velvollisuudeksi:
”Asia on käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä.” Samanlaista menettelyä edellytetään
myös virkamiehiltä, joiden on suoritettava tehtävänsä viivytyksettä (VirkamiesL 14.1 §;
ViranhaltijaL 17.1 §).
Viivytyksettömyys ja aiheeton viivytys ovat joustavia käsitteitä, joiden soveltaminen riippuu ainakin käsiteltävän asian luonteesta, vaikeusasteesta ja käsittelyn vaatimista
menettelyvaiheista. Positiivisesti muotoiltuna viivytyksettömyys tarkoittaa ennen muuta
käsittelyn kohtuullista joutuisuutta. Viranomaisen on siis järjestettävä menettelytapansa
niin, että asian sujuva ja ripeä käsittely on mahdollista. Käsittelyaika ei saa olla pidempi
kuin riittävän huolellinen ja asianmukainen käsittely kohtuudella edellyttää asian erityispiirteet huomioon ottaen.
OKA 9.7.2007: Autoveroilmoituksen käsittelyaika oli huomattavasti kysymyksessä olevan ajankohdan keskimääräistä käsittelyaikaa pitempi. Tullihallituksen selvityksestä ei löytynyt varsinaisia perusteita siitä, miksi keskimääräisen käsittelyajan ylitys oli venynyt huomattavan pitkäksi. Asian käsittelyaikaa oli autoveroilmoituksen tekijän kannalta näin ollen pidettävä kohtuuttoman pitkänä.
Ratkaisussa EOA 22.1.2008 ei pidetty hyväksyttävinä syitä, joita Helsingin terveyskeskus
antoi vanhuksen hoidontarpeen arvioinnin viivästymisille, kuten sosiaaliviraston ja terveyskeskuksen välisen sijoitusprosessin monipolvisuutta, tapahtunutta tiedonkatkosta, lääkärin vaihtumista ja eri tulkintoja palveluasumisen tarpeesta.
Viivytyksettömyyden tavoite ei kuitenkaan ole peruste tinkiä asianmukaisen, huolellisen
ja puolueettoman käsittelyn vaatimuksista. Aiheellinen käsittelyaika määräytyy siis tapauskohtaisesti, joskin samanlaisissa asioissa on noudatettava suurin piirtein samanlaista
käsittelyaikaa. Menettelyssä on kuitenkin varattava riittävä aika muun muassa asian
selvittämiseen ja saadun selvityksen arviointiin. Joutuisasta käsittelystä ks. myös Husa 2002.
Ratkaisussa KHO 1990 A 52 kumottiin terveyslautakunnan päätös myöntää sijoituspaikkalupa mikroauto-, motocross- ja liukkaankelin harjoitus- ja kilparadoille.
Perustelussa viitattiin siihen, että huomioon ottaen hankkeen laatu ja sijainti asutusalueen
läheisyydessä mielipiteiden esittämiselle varattu aika, johon on lisäksi sisältynyt kesäinen viikonloppu, on ollut niin lyhyt, ettei se mahdollistanut riittäviä mahdollisuuksia tietojen, kysymysten ja mielipiteiden esittämiseen terveyslautakunnalle.
Asianosaisille ei myöskään ollut määrätty kohtuullista määräaikaa selityksen antamiseen. Terveyslautakunta ei siten ollut huolehtinut asianmukaisesti asian selvittämisestä.
Myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on kiinnittänyt huomiota hallintoasian käsittelyn
riittävään ja kohtuulliseen nopeuteen. Beyeler-tuomiossa (EIT 2000) ihmisoikeustuo-mioistuin korosti ripeän käsittelyn merkitystä yleistä etua koskevissa asioissa (”where an issue in the general interest is at stake it is incumbent on the public authorities to act in good time, in an appropriate manner and with utmost consistency”, 120. kohta). Kun muun muassa viranomaisten käsittelyaika oli ollut kohtuuttoman pitkä, Italian katsottiin rikkoneen omaisuuden suojaa koskevan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklaa. Launikari-ratkaisussa (EIT 2000) ihmisoikeustuomioistuin piti tärkeänä, että palve-lussuhteen jatkuvuutta koskevat ratkaisut tehdään riittävän ripeästi. Kun Launikarin virkasuhdetta koskeva päätöksenteko kirkon hallintoviranomaisissa ja -tuomioistuimissa oli kestänyt lähes viisi vuotta, Suomen katsottiin toimineen vastoin ihmisoikeussopimuksen 6 (1) artiklan vaatimuksia.
EU-oikeuden vaatimukset
Hallintoasioiden käsittelyn riittävän ripeyden vaatimus voidaan johtaa myös EU-oikeuden
tehokkaan toteuttamisen tavoitteesta. Esimerkiksi maataloustukihakemusten aikaavievä
käsittely voi estää tukijärjestelmien tavoitteen asianmukaisen toteuttamisen tai ainakin
hidastaa sitä kohtuuttomasti. Käsittelyn hitaus voi siten olla EY 10 artiklan edellyttämän
jäsenvaltion lojaliteettivelvollisuuden vastaista.
Hallintoasian kohtuulliseen käsittelyaikaan vaikuttavat epäsuorasti myös EU-oikeuden
toteuttamisen yhdenmukaisuuden ja syrjimättömyyden vaatimukset. EU-oikeuden
toteuttamiseen liittyvien hallintoasioiden käsittelyn viivyttely ja samanaikainen kansallisten
hallintoasioiden ripeä käsittely on jäsenvaltion velvoitteiden vastaista. Toisaalta
hallinnollisten käsittelyaikojen venyminen voi sellaisenaankin tulla arvioitavaksi myös
hallinnollisena esteenä. Sitä voidaan pitää myös EY 28 artiklan kieltämänä toimena, joka
vastaa vaikutukseltaan tuonnin määrällisiä rajoituksia.
Yleisenä lähtökohtana on, että EU:n jäsenvaltio ei voi vedota omiin vakiintuneisiin
hallintokäytäntöihinsä tai menettelytapoihinsa oikeuttaakseen EU-oikeuden vastaisen
menettelyn. Tällaisia käytäntöjä voivat olla esimerkiksi EU-oikeudellisesti relevantin
hallintoasian käsittelyn johdonmukainen viivyttely vähäisiin muodollisuuksiin vedoten
tai viranomaisten järjestelmällisen epäsuosiollinen asenne muista jäsenvaltioista tuleviin
tavaroihin, työvoimaan tai palveluihin. Myös viranomaisvalvonnan laiminlyönti siten, että
esimerkiksi tavaroiden, pääoman, työvoiman tai palvelujen vapaa liikkuvuus häiriintyy, on
epäyhdenmukaista hallintotoimintaa. Tällaisten käytäntöjen mukainen menettely johtaa
viime kädessä ristiriitaan EU-oikeuden kanssa, vaikka käytännöt muodollisesti arvioiden
sinänsä mahtuisivatkin jäsenvaltion menettelyoikeuden puitteisiin. Näin esimerkiksi Italia v. komissio (EYT 1990). Ks. esimerkiksi Bellon-tuomio (EYT 1990), jossa edellytetään menettelyn tapahtuvan kohtuullisessa ajassa.
Pelkästään viranomaisten toiminnan tai käytännön passiivisuus esimerkiksi selvityksen
hankkimisessa saattaa niin ikään vaikeuttaa EU-oikeuden käytännön toteutumista.
Oikeuskäytännössä sekä aktiivisia että passiivisia viranomaiskäytäntöjä on arvioitu samoin kuin sellaisia kansallisen oikeuden sääntöjä, jotka ovat ristiriidassa EU-oikeuden kanssa. Tämä merkitsee, että jäsenvaltiolla on myös velvollisuus olla noudattamatta tällaista EU-oikeuden kanssa ristiriitaista käytäntöä samoin kuin sillä on velvollisuus jättää soveltamatta
EU-oikeuden kanssa ristiriitainen kansallinen säännös.
Viranomaisten passiivisuuteen liittyy tuomio asiassa C-265/95, komissio v. Ranska (EYT 1997). Siinä Ranskan katsottiin laiminlyöneen EU-oikeudelliset velvoitteensa, kun sen viranomaiset eivät olleet aktiivisesti puuttuneet siihen, että ranskalaiset maanviljelijät estivät väkivaltaisin toimin maataloustuotteiden tuonnin naapurimaista: ”Ottaen huomioon komission luettelemien välikohtausten tiheyden ja vakavuuden Ranskan hallituksen toimenpiteet eivät tässä tapauksessa ole selvästikään olleet riittäviä, jotta niillä olisi taattu maatalous-tuotteiden yhteisön sisäisen kaupan vapaus Ranskan alueella siten, että kyseisten lainvastaisuuksien tekijöitä olisi tehokkaasti estetty syyllistymästä niihin tai toistamasta niitä.” (52. kohta)
Käsittelyn aiheetonta viivytystä voi eurooppaoikeuden kannalta merkitä myös asian
vireillepanon ja käsittelyn tarkoituksellinen hankaloittaminen esimerkiksi erityisillä kielivaatimuksilla, vaikeaselkoisilla lomakkeilla, hallinnollisten toimipaikkojen karsimisella
tai muilla vastaavilla hallintotoimintaa olennaisesti hankaloittavilla tavoilla. Esimerkiksi
tuontitavaroiden tarkastuksessa käytettävien toimipaikkojen vähentäminen ja niiden
aukioloaikojen lyhentäminen voivat United Foods -tuomion (EYT 1981) mukaan olla
EU-oikeuden vastaisia, elleivät tällaiset toimenpiteet ole objektiivisesti perusteltavissa
esimerkiksi tarkastustoiminnan organisoinnin kannalta.
2.2 Joutuisan käsittelyn tehosteet
Käsittelyn määräajat
Hallintoasioiden käsittelyajalle tai -nopeudelle ei hallintolaissa ole asetettu täsmällisiä
normatiivisia vaatimuksia, eikä tällaisia määräaikoja juurikaan sisälly muuhun lainsäädäntöön.
Yleensä käsittelyyn liittyvät määräajat koskevat asian vireillepanoa, mutta
erityislainsäädännössä on eräissä tapauksissa voitu määritellä myös määräaika, jonka ku
luessa asia on käsiteltävä ja ratkaistava. Tällainen määräaika koskee esimerkiksi lääkkeen
myyntilupaa koskevaa hakemusta, joka on ratkaistava 210 päivän kuluessa hakemuksen
toimittamisesta (LääkeA 10 a §). Sijoituspalveluyrityksen toimilupaa koskeva hakemus
taas on ratkaistava kuuden kuukauden kuluessa hakemuksen vastaanottamisesta (L sijoituspalveluyrityksistä 18 §).
Hallintolakia valmisteltaessa oli esillä myös vaihtoehto, jonka mukaan käsittelylle olisi laissa määritelty yhden kuukauden ohjeellinen määräaika. Jos viranomainen ei olisi voinut ratkaista asiaa kuukaudessa, sen olisi pitänyt esittää asianosaiselle arvio päätöksen antamisajankohdasta. Tästä sääntelytavasta kuitenkin luovuttiin, koska lausunnonantajat pitivät sitä liian kaavamaisena ja käytännössä vaikeana noudattaa. Ahvenanmaan hallintolain (2008) mukaan on lähtökohtana, että asia on, mikäli mahdollista, otettava ratkaistavaksi kolmen kuukauden kuluessa sen vireillepanosta.
Ratkaisussa EOA 5.2.2007 todetaan, että toimeentulotukihakemus tulisi ottaa käsittelyyn
lähtökohtaisesti korkeintaan viikon kuluessa sen saapumisesta. Jos päätöksen tekeminen ei edellytä lisäselvityksiä, hakemus tulisi myös ratkaista lähtökohtaisesti viikon kuluessa. Mikäli päätöksen tekeminen edellyttää lisäselvityksiä, niitä tulisi pyytää tai hankkia lähtökohtaisesti viimeistään viikon kuluessa ja tehdä päätös välittömästi tarpeellisten selvitysten saavuttua. Viivytyksetön käsittely voi kiireellisessä tapauksessa edellyttää hakemuksen välitöntä käsittelemistä. Sosiaaliviranomaisella on kuitenkin harkintavaltaa toimeentulotuen tarpeen kiireellisyyden arvioinnissa yksittäisessä tapauksessa.
Oikeusturva käsittelyn viivästyessä
Jos viranomainen laiminlyö joutuisan käsittelyn noudattamisen tai on muuten passiivinen,
oikeusturvakeinona on käytettävissä lähinnä hallintokantelun tekeminen. Hallintolainkäyttölain mukaista muutoksenhakua ei sen sijaan voida kohdistaa tällaiseen menettelyyn.
On mahdollista, että hallintoriitamenettely olisi käytettävissä, jos viranomainen laiminlyö muun velvollisuutensa kuin velvollisuutensa tehdä päätös joutuisasti. Joissain tapauksissa viranomaisen käsittelyajalle on laissa asetettu ajallinen tehoste, joka mahdollistaa viivästyneen käsittelyn arvioinnin hallintotuomioistuimessa. Esimerkiksi
toimilupaa, kelpoisuutta tai oikeutta koskeva päätös on tehtävä tietyn määräajan kuluessa
siitä, kun hakemus ja mahdollinen selvitys on toimitettu päätösvaltaiselle viranomaiselle.
Jos päätöstä ei ole annettu tässä määräajassa, hakija voi tehdä valituksen, jonka katsotaan
kohdistuvan hakemuksen hylkäävään päätökseen.10 Tällaisten käsittelymääräaikojen
taustalla ovat yleensä EU-oikeuden vaatimukset.
2.3 Arvio käsittelyajasta ja tieto käsittelyn etenemisestä
Jos asianosainen sitä pyytää, viranomaisen on esitettävä arvio päätöksen antamisajankohdasta.
Lisäksi viranomaisen on vastattava käsittelyn etenemistä koskeviin tiedusteluihin (HL 23.2 §). Näiden menettelyvelvoitteiden noudattaminen ei kuitenkaan sellaisenaan riitä, vaan perustavana lähtökohtana on käsittelyn toteuttaminen niin, että siitä ei aiheudu
aiheetonta viivytystä.
Arvio päätöksen antamisajankohdasta sisältää samalla ohjeellisen käsityksen siitä,
kauanko asian käsittelyyn todennäköisesti kuluu aikaa. Jos viranomainen käsittelee
runsaasti samanluonteisia asioita, yleisarvio tällaisesta keskimääräisestä käsittelyajasta
voidaan esittää myös viranomaisen verkkosivuilla tai esitteessä. Tällöin yksittäisen asian vaatiman käsittelyajan arviointiin ei juurikaan ole tarvetta. Käsittelyn etenemistä
koskevaan kyselyyn on joka tapauksessa vastattava, vaikka todennäköinen käsittelyaika
olisikin tiedossa.
Ks. oikeusturvakeinoista viranomaisen passiivisuustilanteissa Suviranta 2000 ja 2006. Suviranta viittaa hallintoriidan osalta päätökseen KHO 28.2.2003 T 445, joka koski kuntaan kohdistettua romuajoneuvojen poistamisvaatimusta.
10 Ks. esimerkiksi L sijoituspalveluyrityksistä (2007) 18 §; RautatieL (2006) 66.2 §; SijoitusrahastoL (1999) 5 b §; L terveydenhuollon ammattihenkilöistä (1994) 39 §; ArvopaperimarkkinaL (1989) 3:3.5 §; VakuutusyhtiöL (1979) 2:5 a.
3.1 Puolueettomuus ja riippumattomuus asian käsittelyssä
Viranomaisen toimien on hallintolain 6 §:n mukaan oltava puolueettomia. Säännöksen
taustalla on julkishallinnon toiminnassa vakiintuneesti korostettu lainmukaisuuden ja
riippumattomuuden vaatimus. Puolueettomuus edellyttää, että viranomaiset ja hallinnon
henkilöstö toteuttavat lainsäädännössä muotoiltua yleistä etua antamatta ulkoisten vaikutusten tai omien henkilökohtaisten intressien vaikuttaa toimintaansa. Siksi hallinnollisen päätöksenteon on perustuttava lakiin, jota hallintotoiminnassa on tarkoin noudatettava (PL 2.3 §), ja hallintotoiminnan on oltava riippumaton sille vieraista vaikuttimista.
Vastaavasti virkatoiminnan lainmukaisuuteen ja objektiivisuuteen kohdistuu erityinen luottamus. Hallintotoimia pidetään yleensä lainmukaisina ja pätevinä, kunnes sitovasti – lähinnä hallintotuomioistuimen päätöksellä – on päätetty toisin.
Hallintotoiminnan puolueettomuudessa voidaan erottaa subjektiivinen ja objektiivinen
näkökulma. Subjektiivinen puolueettomuus merkitsee, että hallintopäätöksen tekijän,
asian valmistelijan tai palvelua toteuttavan omat tavoitteet tai sidonnaisuudet eivät saa
vaikuttaa asian käsittelyyn tai palvelun toteuttamiseen. Objektiivinen puolueettomuus
puolestaan korostaa yleistä luottamusta asian käsittelyn ja päätöksenteon objektiivisuuteen
ja riippumattomuuteen.
Hallintomenettelyn puolueettomuutta ja riippumattomuutta suojaavat muun muassa
virkamiehiä koskevat erityiset velvoitteet. Virkamies ei saa esimerkiksi vastaanottaa taloudellista tai muuta etua, jos se voi heikentää luottamusta virkamieheen tai viranomaiseen. Virkamiehen sivutoimi ei myöskään saa vaarantaa luottamusta virkamiesten tasapuolisuuteen viranhoidossa. Virkarikoksia koskevien säännösten tavoitteena on osaltaan turvata luottamusta viranomaisen toiminnan puolueettomuuteen ja lainmukaisuuteen.
3.2 Esteellisyysperusteet
Subjektiivinen ja objektiivinen puolueettomuus
Viranomaisen toiminnan puolueettomuuden ja objektiivisuuden turvaamisen kannalta
keskeisiä ovat esteellisyyssäännökset. Niiden tarkoituksena on ensinnäkin estää, että
asiaa viranomaisessa käsittelevä henkilö voisi sukulaisuussuhteen, taloudellisten sidonnaisuuksien tai muiden omien intressiensä vuoksi vaikuttaa asiaan (subjektiivinen puo
lueettomuus).
Esteellisyys (”jääviys”) tarkoittaakin yleensä sellaista, suhteellisen kiinteää suhdetta hallintoasian käsittelijän ja käsiteltävän asian tai sen asianosaisten välillä, että käsittelijän objektiivisuuden, tasapuolisuuden, puolueettomuuden ja riippumattomuuden voidaan epäillä heikentyvän. Esteellisyyssääntelyllä pyritään jo etukäteen rajoittamaan tällaisen epäilyn mahdollisuuksia kieltämällä liian läheiset yhteydet asian käsittelijän ja asian tai asianosaisten välillä.
Esteellisyyden sääntelyn tavoitteena on myös estää epäasiallisten seikkojen ja asiaankuulumattomien näkökohtien vaikutus hallintoasioiden käsittelyssä sekä korostaa hallinnon henkilöstön objektiivisuutta. Esteellisyyssäännöksillä on siten yleisempikin funktio.
Ne vahvistavat menettelyn neutraalisuutta ja yleistä luottamusta sen riippumattomuuteen
(objektiivinen puolueettomuus). Juuri yleisen luottamuksen turvaamiseksi esteellisyystilanne
pitää aina ottaa huomioon, vaikka esteellisyys ei ilmeisesti vaikuttaisi tai edes voisi
vaikuttaa asian käsittelyyn tai siinä tehtävään päätökseen.
Esteellisyyden aiheuttavat tilanteet
Hallintolain 28 §:n 1 momentti sisältää kuusi erillistä esteellisyysperustetta ja lisäksi niitä
täydentävän, esteellisyyttä koskevan yleislausekkeen. Esteellisyysperusteet koskevat
kaikenlaista hallintoasian käsittelyä viranomaisissa riippumatta siitä, onko kysymys niin
sanotusta asianosaisasiasta vai muusta hallintotoiminnasta. Asian luonteesta kuitenkin
johtuu, että käytännössä esteellisyystilanteita tulee esiin lähinnä hallinnollisen päätöksenteon yhteydessä, erityisesti päätöstä valmisteltaessa ja varsinaista päätöstä tehtäessä.
Esteellisyys hallintoasian käsittelyssä aiheutuu seuraavilla perusteilla:
• virkamies käsittelee omaa tai läheisensä asiaa (asianosaisjäävi)
• virkamies toimii asianosaisen asiamiehenä, avustajan tai edustajana (avustusja
edustusjäävi)
• virkamiehelle on odotettavissa erityistä hyötyä vai vahinkoa asian ratkaisusta
(intressijäävi)
• virkamies on palvelus- tai toimeksiantosuhteessa asianosaiseen (palvelussuhde-
ja toimeksiantojäävi)
• virkamies on johtavassa tai vastuunalaisessa asemassa yhteisöön, joka on asianosainen (yhteisöjäävi)
• virkamiehen tehtäviin kuuluu viraston tai laitoksen ohjaus (ohjaus- ja valvontajäävi)
• luottamus virkamiehen puolueettomuuteen vaarantuu muusta erityisestä syystä
(esteellisyyden yleislauseke).
Virkamies ei luonnollisesti voi käsitellä omaa asiaansa, ja sama koskee hänen läheisensä
asiaa. Esteellisyys syntyy näin ollen, jos virkamies itse tai hänen läheisensä on asianosainen käsiteltävässä asiassa (HL 28.1 § 1 kohta). Asianosaisella tarkoitetaan sitä, jonka etua, oikeutta tai velvollisuutta asia koskee. Asianosaisjäävin perusteena on näin ollen
se, että asian ratkaisu koskee välittömästi virkamiehen tai hänen läheisensä oikeutta, etua
Asianosainen ei voi myöskään osallistua oman toimintansa laillisuuden arviointiin, mikä käy ilmipäätöksestä KHO 29.8.1998 T 2143: A oli kunnan toimeksiannosta selvittänyt kunnan talouden ja toimintojen tervehdyttämis- ja kehittämiskeinoja. A ei ollut esteellinen suorittamaan kunnan tilintarkastusta vuoden 2001 osalta, sillä toimenpide-ehdotukset koskivat tulevia vuosia. A ei siten vielä vuoden 2001 tilintarkastajana voinut joutua arvioimaan sellaisten ratkaisujen laillisuutta, jotka perustuvat hänen omiin ehdotuksiinsa.
Virkamies on asianosaisjäävin vuoksi esteellinen myöntämään esimerkiksi lapselleen tai puolisolleen ajokortin, vaikka tämä täyttäisikin sen saamisen muodolliset edellytykset.
Virkamies ei myöskään saa osallistua taloudellisen tuen tai lupahakemuksen käsittelyyn, jos hän itse, hänen lähisukulaisensa tai hänelle erityisen läheinen henkilö on tuen saaja tai hakemuksen tekijä.
Samoin virkamies on esteellinen käsittelemään rajoittavaa tai kiellon
sisältävää päätöstä, joka kohdistuu häneen tai hänen läheiseensä.
KKO 22.9.1989 N:o 2565: A oli antamalla pojalleen määräykset hoitaa kaupunginviskaalin
virkaa ja tekemällä vävynsä kanssa työsopimuksen viraston siivoustehtävien
hoitamisesta ratkaissut nämä asiat, joissa hänen lähisukulaisensa olivat asianosaisia.
A oli ollut esteellinen eikä hän olisi saanut käsitellä asioita.
Avustus- ja edustusjäävi
Asianosaisen asiamiehenä, avustajana tai edustajana toimiminen edellyttää, että henkilö
pidättäytyy tuon asian käsittelystä virkatehtävänään tai toimielimen jäsenenä
(HL 28.1 § 2 kohta).11
=> Esimerkiksi vajaavaltaista koskevassa asiassa tämän huoltaja tai edunvalvoja on esteellinen käsittelemään vajaavaltaisen asiaa.
Esteellisyys syntyy jo siitä, että asian käsittelijän läheinen, eli lähisukulainen tai muuten erityisen läheinen henkilö, toimii asianosaisen asiamiehenä, avustajana tai edustajana asiassa.
=> Lisäksi avustus- ja edustusjäävi toteutuu, jos asian käsittelijän avustettavana tai edustettavana on taho, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Tällainen intressentti on ratkaisun myönteisten tai kielteisten vaikutusten suoranaisena kohteena.
Esteellisyystilanne voi syntyä, vaikka päätöksellä ei olisikaan yhtä välitöntä vaikutusta
asian käsittelijään kuin asianosaisjäävin tarkoittamissa tilanteissa.
Esteellisyysperusteeksi riittää, että asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa asian käsittelijälle tai tämän läheiselle (HL 28.1 § 3 kohta). Asian käsittelijä ja hänen läheisensä ovat tämän vuoksi intressentin asemassa asiaa käsiteltäessä ja suhteessa tällaisiin odotusarvoihin.
Esteellisyys tällä perusteella edellyttää, että hyöty tai vahinko on luonteeltaan erityistä,
joten sen on oltava esimerkiksi taloudellisesti tuntuvaa tai muuten merkityksellistä.
Esimerkiksi se, että kaava-asiaa valmisteleva virkamies tai hänen puolisonsa omistaa
kiinteistön kaavoitettavalla alueella voi saada aikaan esteellisyyden, jos tehtävä kaavoituspäätös on omiaan olennaisesti nostamaan tai laskemaan maan hintaa. Hyöty voi tosin olla muukin kuin taloudellinen, ja vahinko voi konkretisoitua myös haittana. Sen sijaan
vähäinen hyöty tai epäolennainen haitta eivät aiheuta esteellisyyttä.
=> sitten tulee tämä sanapari "vähäinen hyöty", joka on tilannekohtainen ja epämääräinen. Kenen mitalla vähäinen hyöty?
Missä suhteessa vähäinen hyöty?
11 Säännöstekstissä ei nimenomaisesti mainita asiamiehen esteellisyyttä, mutta avustaja-asemaan on tässä yhteydessä johdonmukaista katsoa kuuluvan myös asiamiehenä toimiminen.
Erityisen hyödyn aiheuttamaa esteellisyyttä koskee ratkaisu KHO 2007:51: Kuntayhtymä
myi sähköä kahden jäsenkuntansa alueella toimiville sähköyhtiöille, joissa jäsenkunnat
A ja B olivat vähemmistöosakkaan asemassa. Kuntayhtymän talousarviota hyväksyttäessä oli tosiasiassa ratkaistu se, ettei yhtiöille myytävän sähkön hintaan lisätä provisiota. Koska näin hankitun sähkön hinta voi poiketa merkittävästi sähkön tukkumarkkinahinnasta, yhtiöille oli odotettavissa erityistä hyötyä päätöksestä, jolla kuntayhtymän talousarvio oli hyväksytty. Tämän vuoksi sähköyhtiön toimitusjohtaja ja hallituksen jäsen olivat yhtymävaltuuston jäseninä esteellisiä päätettäessä kuntayhtymän talousarvion hyväksymisestä.
Odotettavissa oleva erityinen vahinko voi niin ikään aiheuttaa esteellisyyden. KHO
2005:45: Maa-ainesluvan käsittelyyn ympäristölautakunnassa kunnanhallituksen
edustajana osallistunut B oli tehnyt lupahakemusta vastustavan muistutuksen. Siinä B oli muun ohessa todennut, että hänen omistamansa kiinteistö oli vuokrattu lomaasunnoksi,
ja B tulisi vaatimaan vahingonkorvausta, mikäli kiinteistön vuokralle antaminen vaikeutuu hankkeen vuoksi. B oli muistutuksessaan vedonnut henkilökohtaiseen taloudelliseen perusteeseen hanketta vastaan. B:lle oli asian ratkaisusta ollut odotettavissa erityistä vahinkoa, minkä vuoksi hän oli ollut esteellinen asian käsittelyssä.
Esteellisyys voi syntyä myös esimerkiksi sillä perusteella, että yhtiön osakkeita omistava
virkamies valmistelee yhtiön hakemaa taloudellista tukea tai lupa-asiaa, ja yhtiölle myönteinen päätös aiheuttaa myös virkamiehelle merkittävää taloudellista hyötyä.
Jos hyöty tai haitta on hyvin epävarma tai epätodennäköinen, se ei kuitenkaan ole sillä tavoin odotettavissa, että esteellisyys välttämättä muodostuisi tällä perusteella.
KHO 25.6.1996 T 2138: Kunnanjohtaja oli esteellinen valmistelemaan ja esittelemään 15 viranhaltijan vähentämiseen tähtäävää työryhmän ehdotusta, kun osana ehdotusta oli kunnanjohtajan puolison siirtäminen toimistosta kirjastoon.
KHO 1990 A 81: Kaupunginjohtaja oli esteellinen esittelemään kaupungin hakemaa toimenpidelupaa koskevaa asiaa, jossa tehtävästä päätöksestä oli odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa yhtiölle, jonka hallituksen puheenjohtaja kaupunginjohtaja oli.
Esteellisyyden aiheuttaa se, että asian käsittelijä on palvelussuhteessa asianosaiseen tai
intressenttiin tai että hänellä on tältä toimeksianto, joka liittyy käsiteltävään asiaan (HL
28.1 § 4 kohta). Palvelussuhteella tarkoitetaan virka- tai työsuhdetta riippumatta sen
kestosta tai ehdoista. Toimeksiantosuhde voi syntyä esimerkiksi sillä perusteella, että
asianosainen hankkii taloudellista, hallinnollista tai oikeudellista asiantuntijapalvelua
virkamieheltä.
Toimeksiantosuhteeseen ja kiinteään sidonnaisuuteen perustuvan esteellisyyden merkitystä
havainnollistaa ratkaisu KHO 1985 II 141: A:n kaupungin työsopimussuhteisella
kaupunginarkkitehdilla oli B:n kunnassa pitkäaikainen kaavoitusta koskeva toimeksianto ja muitakin toimeksiantoja säätiöltä. Säätiö omisti myös neljänneksen alueesta, jolle A:n kaupungissa valmisteltiin kaavaa. Kaupunginarkkitehdin katsottiin olevan sellaisessa suhteessa säätiöön, että luottamus hänen puolueettomuuteensa vaarantui.
Yrityksen palveluksessa oleva henkilö ei siis voi osallistua tuon yrityksen lupa- tai tukihakemuksen käsittelyyn, ja sama koskee henkilöä, jolla on tuon asian käsittelyyn liittyvä
toimeksianto.
=> kaavoitusta valmisteleva kunnan arkkitehti voi olla esteellinen, jos hänellä on sivutoimi kaava-alueelle rakentavassa rakennusyhtiössä tai tämän yhtiön suunnittelutoimeksianto. Muita alueita koskevat yksittäiset toimeksiannot eivät sen sijaan välttämättä johda esteellisyyteen tällä perusteella.
Palvelussuhteen valtioon tai kuntaan ei sellaisenaan ole katsottu tekevän virkamiehestä
esteelliseksi käsittelemään valtiota tai kuntaa koskevaa asiaa.
=> Valtion viranomaisessa työskentelevä henkilö ei kuitenkaan voi ilman muuta osallistua tuota viranomaista koskevan asian käsittelyyn, ellei kyseessä ole viranomaisen sisäinen päätöksenteko. Esimerkiksi professori ei yleensä voi osallistua oman laitoksensa tai tiedekuntansa rahoitushakemuksen käsittelyyn Suomen Akatemiassa, mutta hän voi esimerkiksi käsitellä muiden yliopistojen hakemuksia ja osallistua oman tiedekuntansa viran täyttöön.
Kuntalain 52 §: 3 momentti sisältää esteellisyysperusteiden tarkoituksen kannalta erityisen
väljän poikkeussäännöksen, jonka mukaan palvelussuhde kuntaan ei tee kunnan
viranhaltijaa tai työntekijää esteelliseksi asiassa, jossa kunta on asianosainen. Näin ollen
esimerkiksi kunnan rakennustarkastaja voi käsitellä kunnan hakemaa rakennuslupaa, ja
kunnan terveystarkastaja voi valvoa myös kunnan laitoksia. Palvelussuhde kuntaan, eli
asianosaiseen, ei siis näissä tapauksissa poikkeuksellisesti ole esteellisyyden peruste.
Yhteisöjäävi toteutuu, kun asian käsittelijä tai hänen läheisensä on samalla johtavassa tai muuten vastuunalaisessa asemassa esimerkiksi yhdistyksessä, yhtiössä, osuuskunnassa,
säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on hallintoasiassa asianosainen tai
intressentti (HL 28.1 § 5 kohta). Tällainen asema on hallituksen, hallintoneuvoston tai
niihin rinnastettavan toimielimen kuten johtokunnan jäsenyys, toimitusjohtajuus tai sitä
vastaava asema.12 Virkamies on näin ollen esimerkiksi esteellinen käsittelemään avustuksen myöntämistä yhdistykselle tai yhtiölle, jonka hallitukseen hän tai hänen puolisonsa kuuluu. Pelkkä jäsenyys yhdistyksessä tai osakkeiden omistaminen yhtiössä ei sen sijaan yleensä perusta yhteisöjääviä, mutta tällöin voi tulla kysymykseen intressijäävi.
KHO 1990 A 81: Kaupunginjohtaja, joka oli vapaasatamayhtiön hallituksen puheenjohtaja,
oli esteellinen esittelemään kaupunginhallituksessa kaupungin hakemaa lupaa
kaivu- ja louhintatöihin junalauttalaiturin rakentamiseksi yhtiön alueelle.
12 Ks. esteellisyydestä valtion omistajaohjauksen yhteydessä Timonen 2006, 1318.
138 Hyvän hallintomenettelyn laatuvaatimukset
KHO 1996 A 19: Asunto-osakeyhtiön hallituksen puheenjohtaja oli esteellinen käsittelemään
kunnanhallituksessa kevyen liikenteen väylän ja ajoradan siirtämistä koskevaa
asiaa, kun ratkaisulla oli vaikutusta asunto-osakeyhtiön kiinteistön käyttöön.
KHO 31.8.2000 T 1772: Ympäristölautakunta velvoitti yhteisalueen osakaskunnan saunan omistajana siirtämään sen rakennusluvan mukaiselle paikalle. Osakaskunnan
puheenjohtaja oli esteellinen käsittelemään asiaa ympäristölautakunnan jäsenenä
Yhteisöjääviyden soveltaminen kunnan liikelaitoksiin
Yhteisöjääviä ei sovelleta kunnan liikelaitoksiin, jotka ovat kiinteä osa kunnan omaa organisaatiota. Näin ollen kunnan liikelaitoksen asian käsittelyyn voivat kunnan lautakunnassa osallistua myös liikelaitoksen johtokunnan jäsenet.
Sen sijaan yhteisöjääviä sovelletaan kunnan omistaman yhtiön hallituksen ja hallintoneuvoston jäseniin. He ovat esteellisiä käsittelemään yhtiötä koskevia asioita kunnan hallinnossa.
Virkamies on esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee viraston tai laitoksen ohjausta
tai valvontaa, jos hän itse tai hänen läheisensä kuuluu sen johtokuntaan tai vastaavaan
johtoelimeen (HL 28.1 § 6 kohta). Esimerkiksi ministeriön osastopäällikkö on tämän
vuoksi esteellinen käsittelemään ministeriön hallinnonalaan kuuluvan laitoksen ohjausta
ja valvontaa, jos hän on sen johtokunnan jäsen.
Tätä esteellisyysperustetta täydentää valtion virkamieslain 18 a §:ään sisältyvä erityissäännös.
=> Harkittaessa virkamiehen määräämistä valtion omistajanvallan käyttöön tai muuhun ohjaukseen ja valvontaan liittyvään edustajantehtävään on otettava huomioon, että virkamies ei saa tulla edustajantehtävän vuoksi muutoin kuin satunnaisesti tai tilapäisesti esteelliseksi keskeisissä virkatehtävissään.
EOA 1992, s. 119: Osallistuessaan ministeriön alaisten laitosten toimintaan, ministeriön
virkamiehet eivät voineet samanaikaisesti uskottavasti valvoa laitosten toimintaa.
OKA 1992, s. 138–141: Jos ministeriön osastopäällikkö toimii osaston valvonnan alaisen laitoksen hallituksen puheenjohtajana, luottamus osastopäällikön puolueettomuuteen
saattaa vaarantua, vaikka hän ei ministeriössä osallistuisikaan tällaista laitosta koskevien asioiden valmisteluun ja ratkaisemiseen.
Puolueettomuuden vaarantuminen esteellisyysperusteena
Esteellisyyttä koskeva yleislauseke korostaa yleistä luottamusta asian käsittelyn puolueettomuuteen. Hallintolain 28.1 §:n 7 kohdan yleinen esteellisyysperuste on muotoiltu
laajasti: ”Virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta
erityisestä syystä vaarantuu.” Säännös täydentää edellä selostettuja konkreettisia perusteita
ja kiinnittää samalla huomiota esteellisyysperusteiden yleiseen tarkoitukseen.
=> Tämän yleislausekkeen keskeisin tehtävä on turvata asian käsittelyn objektiivista puolueettomuutta eli erityisesti yleistä luottamusta menettelyn objektiivisuuteen ja riippumattomuuteen.
Pelkästään ulkopuolisen henkilön epäluottamus virkamieheen tai viranomaisen toimintaan
ei vielä perusta esteellisyyttä tällä yleisperusteella, vaan luottamuksen vaarantumiselle
on oltava erityinen syy.
Myöskään tavanomainen asiakkuus- tai tuttavuussuhde asianosaiseen ei perusta esteellisyyttä, sillä muun erityisen syyn on merkittävyydeltään rinnastuttava erityisiin esteellisyysperusteisiin. Lisäksi erityisen syyn on oltava sellainen, että myös ulkopuolinen voi saada sen tietoonsa, vaikka se ei olisikaan laajasti tunnettu.
Virkamiehen pitää tällaisen syyn perusteella oma-aloitteisesti pidättäytyä asian käsittelystä.
Jos toimielimen jäsenet tietävät jäsenensä puolueettomuutta vaarantavasta erityisestä
syystä, heidänkin on otettava se huomioon esteellisyyttä arvioidessaan ja esteellisyydestä
toimielimessä päättäessään.
KHO 15.3.1999 T 449: Luottamus koulutoimenjohtajan puolueettomuuteen ei ollut
vaarantunut erityisestä syystä opettajan sijoittamista toiselle koululle koskevassa
asiassa pelkästään sen johdosta, että 15 oppilaiden vanhempaa oli kirjelmässä ilmoittanut
tyytymättömyytensä koulutoimenjohtajan aikaisempaan toimintaan opettajan
siirtoasiassa ja pyytänyt kunnanhallitusta tutkimaan asian.
On mahdotonta määritellä tyhjentävästi sellaisia muita erityisiä syitä, jotka vaarantavat luottamuksen virkamiehen puolueettomuuteen siten, että siitä aiheutuu esteellisyys.
=> Tällainen syy voi olla esimerkiksi virkamiehelle erityisen merkityksellinen ja kiinteä ystävyys-, yhteistyö- tai kiistasuhde asianosaiseen tai muunlainen vahva sidonnaisuus tai keskinäinen lojaalisuus, joka voi aiheutua muun muassa yhteisistä taloudellisista intresseistä.
=> Yhteisön virkamiehelle osoittama tavanomaista runsaampi vieraanvaraisuus tai muut huomattavat taloudelliset edut voivat epäilemättä myös kuulua esteellisyyden yleislausekkeen piiriin, joskin niitä arvioidaan myös lahjomina.
=> Puolueettomuuden vaarantumisen saattaa erityisestä syystä aiheuttaa se, että virkamiehen välitön esimies on esteellinen asiassa, koska esimiehellä on työnohjaus ja -valvontavalta suhteessa alaiseensa.
Puoluesidonnaisuuden merkitys on arvioitu perustuslakivaliokunnan lausunnossa
PeVL 6/1998 vp, jonka mukaan esteellisyyssäännösten ja niiden vakiintuneen tulkinnan
perusteella ei voida asettaa sääntöä, jonka mukaan ministeri olisi yleisesti esteellinen osallistumaan samaan puolueeseen kuuluvaa henkilöä koskevaan päätöksentekoon.
=> Saman puolueen jäsenyydellä saattaa kuitenkin olla täydentävää ja esteellisyyden aiheutumista vahvistavaa merkitystä, jos sen lisäksi päätöksentekijän ja päätöksestä hyötyvän välillä olisi erityisen kiinteä, esimerkiksi taloudellinen tai henkilökohtainen suhde taikka lojaliteettivelvoite.
Jos samaa asiaa alemmassa viranomaisessa aikaisemmin käsitellyt tai siinä lausunnon
antanut henkilö käsittelee sitä uudestaan toisessa elimessä, hän saattaa olla esteellinen,
koska hänellä voidaan ajatella olevan asiasta objektiiviseen harkintaan vaikuttava ennakkonäkemys.
Tällainen ennakkonäkemys voi heikentää luottamusta hänen puolueettomuuteensa
ja riippumattomuuteensa.
Toisen asteen esteellisyys voi siis joissain tilanteissa kuulua yleislausekkeen alaan, mutta esteellisyys edellyttää tällöinkin erityistä syytä.(Ks. toisen asteen esteellisyydestä kokoavasti Sutela 2004.)
=> Etenkin kunnallishallinnossa pidetään yleensä mahdollisena, että sama luottamushenkilö osallistuu saman asian käsittelyyn useissa eri toimielimissä. Sen sijaan valtionhallinnossa tällaiseen menettelyyn suhtaudutaan pidättyvämmin.
Toisen asteen jääviä havainnollistavat seuraavat ratkaisut. KHO 1994 A 15: Kuntayhtymän
terveysvalvonnan johtaja oli valinnut virkaan J:n. Asian siirryttyä kuntayhtymän hallituksen käsiteltäväksi sama johtaja oli valmistellut ja esitellyt asian. Hänen puolueettomuutensa katsottiin tämän vuoksi vaarantuneen yleislausekkeessa tarkoitetulla tavalla.
KHO 1998:15: Lääkelautakunnan jäsen oli esteellinen osallistumaan päätöksentekoon
asiassa, josta hän oli antanut samalle lautakunnalle lausunnon, kun otettiin huomioon
lausunnon merkitys asiaa ratkaistaessa ja henkilön asema lausunnon antajana.
On muitakin tilanteita, joissa sama henkilö käsittelee toistamiseen samaa asiaa. Uusi käsittely voi johtua siitä, että asia tulee oikaisuvaatimuksen johdosta tai palautuspäätöksen
vuoksi uudelleen käsiteltäväksi. Oikeuskäytännössä on yleensä katsottu, että tällainen
uudelleenkäsittely ei aiheuta esteellisyyttä. Esimerkiksi sosiaalijohtajaa (KHO 1.3.2001
T 344) tai sairaalajohtajaa (KHO 8.6.2000 T 1894) ei siten ole pidetty esteellisyyden
yleislausekkeessa tarkoitetulla tavalla esteellisenä toimimaan lautakunnan sihteerinä tai
esittelemään asiaa sillä perusteella, että hän oli ratkaissut lautakunnan alaisena viranhaltijana asian, jota koskeva oikaisuvaatimus oli lautakunnan käsiteltävänä.
KHO 2004:48: Verotuksen valmisteluun osallistuminen ei aiheuttanut esteellisyyttä
verovalmistelijalle, joka oli valmistellut saman asian verotuksen oikaisulautakunnalle.
KHO 2005:45: Ympäristölautakunnan jäsen oli allekirjoittanut maa-ainesten ottamishanketta
vastustavan yleisen kirjelmän ja sillä tavoin osallistunut kunnalliseen päätöksentekoon. Tämä ei tehnyt häntä esteelliseksi käsittelemään maa-aineslupaa ympäristölautakunnassa.
Luottamus virkamiehen puolueettomuuteen voi kuitenkin vaarantua erityisestä syystä,
jos hän esimerkiksi kuuluu yhdistykseen, joka edellyttää jäseniltään vahvaa keskinäistä
lojaalisuutta suhteessa muihin jäseniin, ja käsiteltävänä on yhdistyksen jäsenen asia.
Niin ikään virkamiehen asiassa etukäteen ilmaisemat hyvin vahvat ja yksipuoliset
mielipiteet voivat olla erityinen syy, joka selvän ennakkoasenteen vuoksi vaarantaa hänen
puolueettomuutensa tuon asian käsittelyssä. Sen sijaan se, että virkamies on toiminnassaan
noudattanut vakiintunutta ratkaisu- tai tulkintalinjaa, ei yleensä voi aiheuttaa yleislausekkeen
mukaista esteellisyyttä asian tullessa uudelleen käsiteltäväksi.
Ennakkoasenteen arviointia koskee päätös KHO 2004:16: Se seikka, että kunnan
ympäristönsuojeluviranomaisena toimivan lupa- ja valvontajaoston puheenjohtaja oli sanomalehtihaastattelussa selvittänyt toimittajalle vireillä olevan ympäristölupahakemuksen
mukaisen louhinta- ja murskaushankeen taustaa, aikaisempia vaiheita ja hankkeen sallittavuutta alueella voimassa olevan yleiskaavan kannalta sekä omia arvioitaan hankkeen hyväksyttävyydestä, ei tehnyt puheenjohtajaa ennakkoasenteen perusteella esteelliseksi sittemmin osallistumaan louhinta- ja murskaushanketta koskevan ympäristölupa-asian käsittelyyn ja ratkaisemiseen lupa- ja valvontajaostossa.
Etukäteen ilmaistun kannanoton merkitystä koskee myös päätös KHO 2008:1: Valituksenalaisessa asiassa oli kysymys valtioneuvoston päätöksestä, joka koski kuntajaon
ja samalla yleisen hallinnollisen aluejaotuksen osittaista muuttamista Helsingin seudulla. Asiaan oli siten liittynyt oikeudellisten kysymysten lisäksi merkittäviä yhteiskuntapoliittisia näkökohtia ja arvioita. Pääministeri Matti Vanhanen ei ollut tullut esteelliseksi osallistumaan asiassa päätöksentekoon valtioneuvostossa sillä valituksissa esitetyllä perusteella, että hän oli etukäteen julkisesti osallistunut asiasta käytyyn keskusteluun ja puolueensa puheenjohtajana käsitellyt Helsingin seudun aluejaotuksen kehittämistä puoluejohtajien neuvotteluissa.
Esteellisyysperusteiden soveltaminen kunnallishallinnossa
Hallintolain 28 §:n esteellisyysperusteita sovelletaan kaikkiin asian käsittelyyn osallistuviin.
Esteellisyysperusteita sovelletaan siis myös kunnan hallinnossa. Esteellisyysperusteiden
soveltamisesta on erityissäännöksiä kuntalain 52 §:ssä. Kunnanvaltuutettua koskeva esteellisyys on säännelty tyhjentävästi erikseen kuntalain 52 §:ssä.
Ainoa merkittävä poikkeus hallintolain määrittelemien esteellisyysperusteiden soveltamisesta viranomaisissa on, että hallintolain määrittelemiä esteellisyysperusteita ei sovelleta kunnanvaltuuston jäseniin.
Valtuutetun esteellisyydestä on suppea erityissäännös kuntalain 52 §:ssä. =>
Valtuutettu on sen mukaan esteellinen käsittelemään valtuustossa vain asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä tai hänen lähisukulaistaan.
Kyseessä on hallintolaista poikkeava säännös, jota sovelletaan hallintolain esteellisyysperusteiden sijasta (HL 5.1 §). Hallintolain esteellisyysperusteet eivät siten tule edes täydentävästi sovellettaviksi valtuutettuun.
Kunnallisesta demokratiasta johtuen valtuutetun toimintaa rajoittavat esteellisyysperusteet
on haluttu pitää suppeina. Valtuutettukaan ei kuitenkaan voi käsitellä omaa asiaansa. Vaikutuksen henkilökohtaisuuden vaatimusta sovelletaan yleensä suhteellisen
kirjaimellisesti.14 Valtuutettu on esteellinen osallistumaan esimerkiksi omistamansa maaalueen yksityiskohtaiseen kaavoitukseen valtuustossa. Sen sijaan valtuutetun jäsenyys
yhtiön tai yhdistyksen johtoelimissä ei sellaisenaan tee häntä esteelliseksi osallistumaan
yhtiötä tai yhdistystä koskevaan valtuuston päätöksentekoon. Tilanne voi olla toinen, jos
hänellä on tosiasiallisesti määräävä asema yhteisössä.
Jos asia koskee valtuutettua henkilökohtaisesti, hän on esteellinen käsittelemään sitä
valtuustossa esimerkiksi osallistumalla asiasta käytävään keskusteluun tai sitä koskevaan
päätöksentekoon. Koska valtuuston kokoukset ovat julkisia (KuntaL 57 §), esteellisen
valtuutetun ei kuitenkaan tarvitse poistua kokoustilasta.
KHO 1994 A 16: Kun viran lakkauttaminen oli viranhaltijan irtisanomisperuste [aikaisemman
lain mukaan], valtuutettu oli esteellinen ottamaan osaa hänen puolisonsa
viran lakkauttamista koskevan päätöksen tekemiseen.
14 Ks. valtuutetun esteellisyydestä Harjula & Prättälä 2007, 423-432.
KHO 5.6.1996 T 1820: Valtuuston päätös myydä sähkölaitos, jonka työntekijä valtuutettu
oli, koski häntä henkilökohtaisesti.
KHO 1998:68: Valtuutettu ei ollut esteellinen käsittelemään koulupiirien yhdistämistä
ja koulun lakkauttamista sillä perusteella, että hänen kaksi lastaan kävivät koulua,
joka oli esitetty lakkautettavaksi.
Esteellisyys EU-oikeuden soveltamisessa ja toimeenpanossa
EU-oikeudessa ei ole nimenomaisia esteellisyyssäännöksiä, joissa esteellisyyden perusteet
olisi erikseen määritelty. Yleisenä lähtökohtana on kuitenkin käsittelyn puolueettomuuden
vaatimus. Hyvää hallintoa koskevan perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus siihen, että unionin toimielimet ja laitokset käsittelevät hänen asiansa
puolueettomasti. Samoin komission jäseniä koskee EY 213 artiklan 2 kohdan mukaan
yleinen velvollisuus toimia täysin riippumattomana ja täysin puolueettomasti jäsenen
hoitaessa hänelle uskottuja tehtäviä.15 Kun nimenomaiset EU-oikeuden säännökset esteellisyydestä puuttuvat, EU-oikeuden toimeenpanossa sovelletaan yleensä hallintolain
esteellisyyssäännöksiä.
3.3 Esteelliset henkilöt
Asian käsittelyyn osallistuva henkilö
Hallintolain sisältämät esteellisyyssäännökset on yksinkertaisuuden vuoksi kirjoitettu
pääosin siten, että ne koskevat vain virkamiehen esteellisyyttä. Palvelussuhteen laadulla
tai henkilön oikeudellisella asemalla ei kuitenkaan esteellisyyden kannalta ole ratkaisevaa
merkitystä. Näin ollen myös työ- tai toimisuhteessa oleva henkilö sekä luottamustehtävässä
oleva henkilö on asian käsittelijänä esteellisyyssäännösten kohteena.
Koska esteellisyyssäännöksillä pyritään suojaamaan nimenomaan asian käsittelyn puolueettomuutta ja riippumattomuutta, esteellisyys kohdistuu jokaiseen muuhunkin asian käsittelyyn osallistuvaan henkilöön (HL 27.2 §).
Viranomainen ei sellaisenaan voi olla esteellinen käsittelemään asiaa, koska esteellisyys voi olla ainoastaan henkilökohtaista, ja se arvioidaan jokaisen henkilön osalta erikseen.
Esteellisyysperustetta sovelletaan erityisesti valtion ja kuntien toiminnassa sekä muissa
julkisissa viranomaisissa. Esteellisyysperusteet koskevat tällaisessa viranomaisessa asian
käsittelyyn osallistuvaa riippumatta siitä, onko hän virka- vai työsuhteessa tai onko hän
luottamushenkilö. Viranomaisen monijäsenisen toimielimen jäsenet kuuluvat niin ikään
esteellisyyssäännösten soveltamisalaan, vaikka he eivät olisikaan palvelussuhteessa julkisyhteisöön.
Tällaisia toimielimiä ovat muun muassa valtioneuvosto,16 virastojen ja laitosten
johtokunnat, kunnan lautakunnat ja johtokunnat, kunnanhallitus sekä yliopistojen ja
ammattikorkeakoulujen hallintoelimet.
15 Vastaavia määräyksiä on annettu myös muista yhteisön toimielimistä ja laitoksista. Ne koskevat muun muassa Euroopan oikeusasiamiestä (EY 195.2), tilintarkastustuomio-istuimen jäseniä (EY 247.7), Euroopan keskuspankin johtokunnan jäseniä (Ks. myös Euroopan keskuspankin perussäännön 11.4 artikla sekä EY-tuomioistuimen perussäännön 6 ja 47 artikla).
Esteellisyysperusteet on otettava huomioon myös asian valmistelussa. Näin ollen päätöstä
viranomaisessa valmistelevan toimikunnan tai työryhmän jäsen taikka harjoittelija
kuuluu esteellisyyssäännösten piiriin. Esteellisyys voi kohdistua myös lausunnon antajaan,
vaikka hän ei välittömästi osallistu asian valmisteluun viranomaisessa. Jos asiaa
käsittelevä henkilö on aikaisemmin antanut asian ratkaisuun merkittävästi vaikuttavan
lausunnon tai tehnyt sitä koskevan esityksen, hän saattaa lisäksi olla esteellinen asian
jatkokäsittelyssä, etenkin asian koskiessa yksityistä asianosaista.17 Tällöinkin on arvioitava
lausuntovaiheen merkitystä päätöksenteon sisällön ja kokonaisuuden kannalta.
Lausunnonantajan esteellisyyttä on arvioitu esteellisyyden yleislausekkeen kannalta
päätöksessä KHO 1998:15: Lääkekorvauslautakunnassa (nykyään lääkkeiden hintalautakunta) päätöksentekoon lautakunnan jäsenenä oli osallistunut henkilö, joka oli
allekirjoittanut lautakunnalle samasta asiasta annetun Kansaneläkelaitoksen lausunnon.
Huomioon ottaen lausunnon merkitys asiaa ratkaistaessa ja henkilön asema lausunnon
antajana, hänen oli katsottava olleen esteellinen osallistumaan lautakunnan
jäsenenä asian käsittelyyn.
Julkista hallintotehtävää hoitavat
Hallintolakia sovelletaan myös julkista hallintotehtävää hoitavaan valtion liikelaitokseen,
julkisoikeudelliseen yhdistykseen ja yksityiseen (HL 2.3 §). Esteellisyyssäännöksiä sovelletaan siten niiden palveluksessa oleviin henkilöihin, mutta vain silloin kun he osallistuvat julkisen hallintotehtävän hoitamiseen. Sama koskee julkista hallintotehtävää hoitavaa yksityistä henkilöä.
Koska julkisen vallan käyttäminen on aina samalla julkisen hallintotehtävän hoitamista,
myös julkista valtaa muuten kuin viranomaisessa käyttävät henkilöt kuuluvat
esteellisyyssäännösten soveltamisalaan. Tällaisia henkilöitä ovat rikoslain 40 luvun 11
§:n 5 kohtaan sisältyvän määritelmän mukaan henkilöt, jotka lain tai asetuksen nojalla
tai viranomaiselta lain tai asetuksen nojalla saadun toimeksiannon perusteella osallistuvat
päätöksen valmisteluun tekemällä päätösesityksen tai -ehdotuksen, laatimalla selvityksen
tai suunnitelman, ottamalla näytteen tai suorittamalla tarkastuksen tai muulla vastaavalla
tavalla. Tällaisista julkista valtaa käyttävistä yksityishenkilöistä hallintolaissa on erikseen
mainittu tarkastuksen suorittava tarkastaja (HL 27.2 §).
Läheisen asema
Esteellisyysperusteet on hallintolain 28 §:n 1 momentissa määritelty siten, että esteellisyyttä
arvioidaan ensisijaisesti asian käsittelyyn osallistuvan virkamiehen aseman ja
sidonnaisuuksien kannalta. Virkamieheen rinnastuu tässä arviossa yleensä myös hänen
läheisensä, jolla tarkoitetaan virkamiehen puolisoa, lähisukulaista ja muuten erityisen
läheistä henkilöä. Läheisten vaikutus esteellisyysperusteiden soveltamiseen on määritelty
varsin moniulotteisesti.
16 Valtioneuvoston jäsenen esteellisyydestä ks. myös PeVM 5/1990 vp ja PeVM 5/1993 vp sekä OKa 12.6.2002.
17 Ks. myös Kulla 2003, 145–146.
Läheisiin kuuluvat henkilöt on määritelty yksityiskohtaisesti hallintolain 28 §:n 2
momentissa. Läheiset on tässä säännöksessä jaettu kolmeen ryhmään. Ensimmäiseen
kategoriaan kuuluvat läheiset ovat erityisen läheisiä ja muodostavat virkamiehen perhepiirin.
Vain tällaisella perhepiiriin rajoittuvalla läheisyydellä on merkitystä intressijäävin,
yhteisöjäävin sekä valvonta- ja ohjausjäävin arvioinnissa. Sen sijaan asianosaisjäävin sekä
edustus- ja avustusjäävin kannalta otetaan huomioon muutkin läheisryhmät, joihin kuuluvat
etäisemmät sukulaiset. Palvelus- ja toimeksiantosuhteen aiheuttaman esteellisyyden
kannalta läheisen asemalla ei ole merkitystä.
Läheisiä ovat hallintolain 28 §:n 1 momentin mukaan
1) virkamiehen puoliso ja virkamiehen lapsi, lapsenlapsi, sisarus, vanhempi,
isovanhempi ja virkamiehelle muuten erityisen läheinen henkilöä ja tällaisen
henkilön puoliso,
2) virkamiehen vanhempien sisarus sekä hänen puolisonsa, virkamiehen sisarusten lapset ja virkamiehen entinen puoliso sekä
3) virkamiehen puolison lapsi, lapsenlapsi, sisarus, vanhempi ja isovanhempi
sekä tällaisen henkilön puoliso ja virkamiehen puolison sisarusten lapset.
3.4 Esteellisyyden arviointi ja ratkaiseminen
Esteellisyyden arvioinnissa sovelletaan kolmea pääasiallista arviointiperustetta: 1) esteellisyyden mahdollisuutta on selvitettävä konkreettisesti, 2) objektiivisesti ja 3) yksilökohtaisesti.
Näiden arviointiperusteiden soveltamisen tarkoituksena on turvata käsittelyn puolueetto-muutta sekä subjektiivisessa että objektiivisessa suhteessa.
Konkreettinen arviointi
Esteellisyyden arvioinnille on ensinnäkin luonteenomaista konkreettisuus. Esteellisyys on
yleensä mahdollista vain tietyn asian (tai asianosaisen) ja yksittäisen asian käsittelyyn
osallistuvan henkilön välisessä suhteessa. Esteellisyys on siten arvioitava tapauskohtaisesti.
Kukaan ei esimerkiksi ole esteetön ratkaisemaan itseään tai lähisukulaistaan koskevaa
hallintoasiaa. Tällaiseen päätöksentekotilanteeseen kohdistuu perusteltuja epäilyjä, vaikka
ratkaisija saattaisikin pitää itseään täysin puolueettomana ja objektiivisena. Esteellisyyden
kannalta keskeinen merkitys on kuitenkin myös sillä, miltä ratkaisutilanne näyttää
ulkopuolisen silmin.
Kuten edellä on todettu, esteellisyyssäännökset eivät esimerkiksi estä virkamiehen
jäsenyyttä ja toimintaa erilaisissa järjestöissä tai yhteisöissä.
Jäsenyys tai sidonnaisuus voi kuitenkin yksittäisen asian käsittelyssä konkretisoitua esteellisyytenä, jos se vaarantaa luottamuksen virkamiehen puolueettomuuteen sen vuoksi, että käsiteltävä asia koskee juuri kyseistä yhteisöä (subjektiivinen puolueettomuus). Virkamiehen jäsenyys voi myös aiheuttaa oikeutettua epäilyä, että hänen riippumattomuutensa tai objektiivisuutensa on vaarantunut (objektiivinen puolueettomuus).
Konkreettiseen arviointiin sisältyy myös ajallinen sidonnaisuus. Lähtökohtana on, että esteellisyyttä arvioidaan sen ajankohdan tilanteen mukaan, jolloin asiaa käsitellään.
Esimerkiksi palvelussuhdejäävi on kyseessä, jos asian käsittelijä on käsittelyn aikana palvelussuhteessa asianosaiseen, ja yhteisöjäävi, jos asian käsittelijä on käsittelyn aikana esimerkiksi hallituksen jäsen yhtiössä, joka on asianosainen. Palvelussuhteen tai jäsenyyden päätyttyä asian käsittelijä ei ole enää näillä perusteilla esteellinen. Sen sijaan esteellisyys voi tällöinkin tulla arvioitavaksi yleislausekkeen perusteella: esimerkiksi pitkäaikainen hallituksen jäsenyys saattaa olla sellainen erityinen syy, joka tekee henkilön esteelliseksi käsittelemään yhtiön asioita vielä jäsenyyden päätyttyäkin.
Koska esteellisyyssäännösten keskeinen tarkoitus on vahvistaa luottamusta hallinto-toiminnan puolueettomuuteen, esteellisyyttä arvioidaan objektiivisesti. Merkitystä on siten
erityisesti sillä, voiko ulkopuoliselle objektiivisesti arvioiden syntyä perusteita epäillä, että
asian käsittelyssä ei noudateta puolueettomuutta tai että menettelyyn vaikuttavat asian
käsittelijöiden omat intressit.
Asiassa käsiteltävän intressin suuruudella ei sinänsä ole olennaista merkitystä, sillä
esteellisyysnormeilla suojataan yleisesti luottamusta virkatoimintaan. Merkitystä ei ole
silläkään, että asian käsittelijä pitää itseään niin objektiivisena, että hän pystyy välttämään
epäasialliset vaikuttimet. Olennaista on sen sijaan, miltä asia ulkopuolisen kannalta
näyttää ja saako asian käsittelystä sen kuvan, että käsittely on täysin puolueetonta ja
riippumatonta. Esteellisyyttä ei tämän vuoksi poista sekään, että esteellisyys ei asian
luonteen vuoksi voi vaikuttaa siinä tehtävään päätökseen.
Yksilökohtainen arviointi
Esteellisyyden toteaminen on yksilökohtaista. Jokaisella on velvollisuus itse ottaa huomioon
oma esteellisyytensä; virkasuhteessa olevan osalta tämä kuuluu virkavelvollisuuksiin.
Jokainen myös päättää ensisijaisesti itse ja oma-aloitteisesti esteellisyydestään edellä
mainittua objektiivista mittapuuta noudattaen. Monijäsenisessä toimielimessä kuitenkin
koko elin päättää jäsenensä esteellisyydestä, jos asianosainen tekee siitä väitteen tai jos
asiasta syntyy muuten epäselvyyttä. Esteellisyystilanteessa viranomaisen on ryhdyttävä
tarpeellisiin toimiin eli yleensä esteettömän sijaisen määräämiseen tai kutsumiseen esteellisen tilalle.
Esteellisyyttä koskevan väitteen voi esittää periaatteessa kuka tahansa asian käsittelyyn
liittyvä tai ulkopuolinen.
Tällainen väite voidaan esittää missä käsittelyvaiheessa tahansa, eikä sille ole määräaikaa. Samoin esteellisyyttä koskeva epäily voi syntyä myös viranomaisen tai toimielimen sisällä. Lisäksi virkamiehen on oma-aloitteisesti kiinnitettävä huomiota esteellisyyteensä.
Esteellisyyttä koskeva kysymys on kaikissa näissä tapauksissa ratkaistava viipymättä.
Esteellisyyttä koskevan ratkaisun tekemättä jättämistä ei voida perustella sillä, että
virkamies tai toimielin pitää väitettä aiheettomana.
=> Jos väite on aiheeton, se hylätään.
Esteettömyysväitteeseen pitää aina antaa ratkaisu
Mikäli mahdollista, esteellisyyteen tulisi myös ottaa kantaa mahdollisimman varhaisessa käsittelyvaiheessa.
Ensisijainen päätöksentekijä esteellisyyden arviointia koskevassa asiassa on virkamies, joka arvioi ja päättää itse, onko hän esteellinen (HL 29.2 §).
Koska esteellinen virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn, voidaan katsoa, että virkamiehellä on myös velvollisuus arvioida mahdollista omaa esteellisyyttään ja ottaa se asianmukaisesti huomioon asian käsittelyssä.
Sama velvollisuus koskee jokaista asian käsittelyyn osallistuvaa henkilöä erikseen. Esteellisyyttä ei kuitenkaan ole tarkoitettu käytettäväksi käsittelystä pidättäytymisen perusteeksi ilman riittäviä perusteita tai vain varmuuden vuoksi.
Monijäsenisen toimielimen jäsen tai esittelijä ei itse päätä esteellisyydestään, vaan
esteellisyyden arvioi ja ratkaisee koko toimielin. Ennen tätä ratkaisua asianomaista jäsentä
tai esittelijää on kuitenkin yleensä kuultava.
Toimielimen jäsen tai esittelijä ei voi pidättyä jonkin asian käsittelystä esteellisyyteensä vedoten, ellei toimielin tai esittelijä ensin totea häntä esteelliseksi. Jos toimielin katsoo, että esteellisyyttä ei ole, jäsen tai esittelijä osallistuu asian käsittelyyn. =>
Muuten tämän on poistuttava toimielimen kokouksesta asian käsittelyn ajaksi ja oltava myös muuten käsittelemättä asiaa.
Kun toimielimen jäsenen tai esittelijän esteellisyyskysymys tulee toimielimessä arvioitavaksi,
tämä ei saa osallistua asian käsittelyyn. Poikkeuksena on kuitenkin tilanne, jossa
toimielin ei olisi päätösvaltainen ilman esteellisyysarvion kohteena olevaa jäsentään. Jos
hänen tilalleen ei ole ilman huomattavaa viivästystä saatavissa esteetöntä henkilöä, jäsen
voi osallistua esteellisyytensä arviointiin.
Esteellisyyspäätöstä koskee muutoksenhakukielto. Esteellisyyttä koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta oikaisulla tai valittamalla (HL 29.3 §). Tämä merkitsee, että esteellisyyspäätöksen lainmukaisuus voidaan saattaa muutoksenhaun kohteeksi vasta varsinaiseen päätökseen kohdistuvan muutoksenhaun yhteydessä. Esteellisen henkilön osallistuminen asian käsittelyyn on kuitenkin aina menettelyvirhe, jonka vuoksi viranomainen voi itsekin poistaa virheellisen päätöksensä ja ratkaista asian uudelleen hallintolain 50 §: ssä säädetyin edellytyksin. On selvää, että esteellinen henkilö ei voi osallistua myöskään tällaisen korjauspäätöksen käsittelyyn.
3.5 Esteellisyyden vaikutukset
Esteellisyyden oikeusvaikutuksista tärkein on se, että esteellinen henkilö ei saa käsitellä
asiaa eikä edes olla läsnä, kun hallintoasiaa käsitellään (HL 27 §).
Esteellisyydenkin yhteydessä asian käsittely on ymmärrettävä melko laajasti. Siihen kuuluvat varsinaisen päätöksen tekemisen lisäksi päätöksen esittely ja asian ratkaisuun välittömästi liittyvä sisällöllinen valmistelu, jossa hankitaan selvitystä muun muassa asianosaisia kuulemalla ja lausuntoja pyytämällä. Monijäsenisessä toimielimessä päätöksentekoa edeltää vielä sitä koskeva keskustelu. Samoin asian käsittelyä on sihteerinä tai pöytäkirjan pitäjänä toimiminen. Esteellisen henkilön on pidättäydyttävä osallistumasta näihin käsittelyvaiheisiin, eikä hän saa olla niissä edes fyysisesti paikalla.18 Läsnäolokielto on sovellettu verraten joustavasti kunnallishallinnossa.
KHO 2005:85:
Kaupunginvaltuusto päätti energiayhtiön (A) lainojen takausten uudistamisesta. Osa
lainoista kohdistui niin sanottuun sähköverkkotoimintaan. Valtuuston päätös ei ollut
esteellisyyden vuoksi syntynyt virheellisessä järjestyksessä sen johdosta, että päätöksenteon aikana kokoussalissa istui kaupunginhallituksen jäsenen paikalla vaitiollen
sähköverkkotoimintaa harjoittavan osakeyhtiön (B) hallituksen jäsen, joka tosin oli
kaupunginhallituksen, mutta ei kaupunginvaltuuston jäsen. (Äänestys 3-2)
Viranomainen voi sinänsä kuulla myös esteellistä henkilöä, mutta esteellinen henkilö
ei voi viranomaisessa toimittaa kuulemista (KHO 1989 A 45). Esteellisyys ei myöskään
koske asian käsittelyn mahdollistavia teknisiä toimia ja tavanomaista toimistotyötä, kuten
tekstinkäsittelyä, kopiointia tai asiakirjan lähettämistä.
Esteellisyyden vaikutusten toteutuminen
Yleisenä lähtökohtana on, että esteellisyyden vaikutukset on otettava huomioon jo ennen
asian käsittelyä. Esteellisen henkilön pitää pidättäytyä asian käsittelystä. Hänen pitää
myös pysyä poissa asiaa käsiteltäessä. Kun esteellisyys on todettu, esteellisen henkilön
tilalle on viipymättä määrättävä tai kutsuttava esteetön henkilö (HL 30 §). Jos toimielin
on päätösvaltainen ilman esteellistä jäsentään, esteettömän jäsenen kutsuminen ei kuitenkaan ole välttämätöntä.
Esteellisyyden oikeusvaikutukset voivat toteutua myös päätöksenteon jälkeen. Esteellisyys
on menettelyvirhe, ja sen jättäminen huomiotta voi johtaa päätöksen kumoamiseen
muutoksenhaun johdosta. Menettelyvirheenä esteellisyyden oikeusvaikutus on suhteellisen vahva. Vaikka ratkaisu asiassa olisikin sinänsä lainmukainen ja oikea, päätös voidaan esteellisyyden vuoksi silti kumota. Lisäksi esteellisenä toimineen virkamiehen saattaminen virkavastuuseen on mahdollista. Jos sittemmin käy ilmi, että itsensä jäävännyt henkilö ei ollutkaan esteellinen, tämä ei kuitenkaan sellaisenaan vaikuta päätöksen lainmukaisuuteen.
Perusteettomaksi todettu esteellisyys ei yleensä aiheuta päätöksen kumoamista menettelyvirheen johdosta. KHO 4.12.1996 T 3804: Valtuuston päätös ei ollut syntynyt
virheellisessä järjestyksessä sen vuoksi, että kunnan opettajina toimineet valtuuston
jäsenet olivat katsoneet itsensä esteellisiksi perusteella, joka sittemmin oli osoittautunut
aiheettomaksi, ja että heidän tilalleen kutsutut varajäsenet olivat osallistuneet
asian käsittelyyn ja päätöksentekoon.
KHO 15.3.1999 T 449: Viranhaltija oli aiheettomasti katsonut itsensä esteelliseksi
lautakunnan kokouksessa. Lautakunnan päätös ei tämän vuoksi ollut syntynyt virheellisessä
18 Koska kunnanvaltuuston kokoukset ovat julkisia (KuntaL 57 §), esteellinen valtuutettu voi olla kokoustilassa, mutta hänen on poistuttava paikaltaan. Hänen tilalleen kutsutaan varavaltuutettu.
Kiireellisen asian käsittely poikkeuksena esteellisyydestä
Esteellisyyden vaikutuksen voi poikkeuksellisesti poistaa vain se, että asia on kiireellinen
ja esteellisyys ei voi vaikuttaa sen ratkaisuun. Esteellinen henkilö voi siten käsitellä ja
ratkaista asian, joka edellyttää välitöntä ratkaisua. Pelkästään kiire tai se, että asia määritellään kiireelliseksi, ei kuitenkaan riitä poikkeuksen soveltamiseksi, vaan ratkaisun on
myös oltava sillä tavoin kaavamainen, yksinkertainen tai muuten selvästi ennakoitavissa,
että esteellisyys ei voi vaikuttaa siihen (HL 30 §).
Asian kiireellisyys voi johtua esimerkiksi asioiden määrän yllättävästä kasvusta tai henkilöstön poikkeuksellisesta vähäisyydestä. On tärkeää ottaa huomioon, että asian laatu tai vähäinen merkitys eivät sinänsä poista esteellisyyden vaikutuksia. Tältä osin hallintolaki on tiukentanut esteellisyyssäännösten velvoittavuutta aikaisemman lain määrittelemästä tilanteesta. Esteellinen henkilö ei hallintolain mukaan enää saa yleensä osallistua asian käsittelyyn, vaikka esteellisyys ei asian laadun vuoksi voisikaan vaikuttaa ratkaisuun. Vain kiireellisissä tilanteissa tästä voidaan poiketa.
3.6 Esteellisyyden ennakkorajoitukset
Virkamiehen sidonnaisuudet voivat käytännössä monin tavoin vaikuttaa myös yleisesti
virkatoiminnan uskottavuuteen ja luotettavuuteen. Tämän vuoksi on eräissä tapauksissa
pyritty erityissäännöksillä rajoittamaan jo etukäteen esteellisyystilanteiden syntymistä.
Tavoitteena on näin vahvistaa luottamusta asian käsittelyn ja päätöksenteon objektiivisuuteen.
Valtion tai kunnan virkamies ei esimerkiksi saa ottaa vastaan eikä pitää sivutointa, jonka vuoksi hän tulisi esteelliseksi tehtävässään.
Virkamiestä ei myöskään voida määrätä tehtävään, jonka vuoksi hän tulisi jatkuvasti esteelliseksi omissa virkatehtävissään.
KHO 6.11.2007 T 2824: Poliisilaitos oli voinut hylätä vanhempi konstaapeli X:n
sivutoimilupahakemuksen vakuutusedustajan tehtävien hoitamiseksi vapaa-aikana.
X toimi poliisilaitoksen palvelutoimistossa rikostutkijana rikosasioissa, joissa vakuutusyhtiö
saattoi olla kuultavan asemassa ja jolloin kysymys oli vakuutusyhtiön taloudellisista eduista. X:n vakuutusedustajan tehtävään kuului myös sellainen asiakkaiden neuvonta ja opastus, jotka muistuttivat poliisin tehtävää rikosten ennalta estämisessä. X:n toimimista vakuutusedustajana oli pidettävä sellaisena tehtävänä, jossa hän voi tulla esteelliseksi virkatehtäviinsä kuuluvissa asioissa ja jossa hänen puolueettomuutensa saattoi vaarantua.
Valtion ylimpiin virkoihin nimitettäväksi esitettävällä henkilöllä on ennen nimitystä velvollisuus ilmoittaa sellaiset sidonnaisuudet, jotka voivat vaikuttaa hänen edellytyksiinsä
hoitaa virkatehtäviään. Ilmoitusvelvollisuus koskee sivutoimia, luottamustehtäviä, elinkeinotoimintaa, omistuksia yrityksissä sekä muuta merkittävää varallisuutta.
Perustuslain 63 §:n mukaan vastaavantyyppinen selvitysvelvollisuus on myös ministeriksi nimitetyllä. Ministeri ei myöskään saa hoitaa virkaa tai tehtävää, joka voi haitata ministerin tehtävien hoitamista tai vaarantaa luottamusta hänen toimintaansa valtioneuvoston jäsenenä.
Kunnallishallinnossa samanlainen yleistä luottamusta ylläpitävä funktio on etenkin vaalikelpoisuuden rajoittamista koskevilla kuntalain säännöksillä. Kunnallishallintoa valvova valtion virkamies samoin kuin johtavassa tai vastuullisessa tehtävässä kunnan palveluksessa oleva henkilö ei kuntalain 34 §:n mukaan ole vaalikelpoinen valtuustoon. Kunnanhallituksen tai lautakunnan jäseneksi ei toisaalta ole vaalikelpoinen myöskään liikeyrityksen johtohenkilö, jos näissä kunnan toimielimissä tavanomaisesti käsiteltävien asioiden ratkaisu on omiaan tuottamaan yritykselle olennaista hyötyä tai vahinkoa (KuntaL 35–36 §). Tällainen yritys saattaa olla esimerkiksi kunnassa toimiva rakennusliike tai pankki.
4.1 Hyvän kielenkäytön vaatimus
Hallinnon asiakkaan kannalta on tärkeää, että viranomaisen kirjallisesti ja suullisesti
käyttämä kieli mahdollistaa asiallisen, joustavan ja tehokkaan asioinnin. Kielenkäytön
laadulliset perusvaatimukset on tämän mukaisesti määritelty hallintolain 9 §:ssä. Säännöksen mukaan viranomaisen on käytettävä asiallista, selkeää ja ymmärrettävää kieltä.19 Säännös määrittelee nimenomaan kielenkäytön tapaa ja laatua sekä suullisessa että kirjallisessa viestinnässä. Sen sijaan se, mitä kieltä viranomainen ja asiakas käyttävät,
määräytyy kielilain (2003) mukaan.
Asiallinen kielenkäyttö merkitsee, että asiakasta kohdellaan tahdikkaasti ja kunnioittavasti
ja että häneen ei kohdisteta epäasiallisia ilmaisuja. Viranomaisen toimintaan ei muutenkaan
kuulu loukkaava, leimaava, väheksyvä tai syrjivä kielenkäyttö. Asiakkaiden erot
voidaan kuitenkin ottaa huomioon siten, että vuorovaikutus viranomaisen ja asiakkaan
välillä toimii joustavasti ja luontevasti.
OKA 27.9.2006: Kantelija oli saattanut palkkasaatavan perimistä koskevan asian
käsiteltäväksi työsuojelupiiriin. Piiri oli toimittanut kantelijalle asiassa kirjeen, jonka lopussa oli todettu “Riidassa on nyt kummallakin osapuolella tosiasiat hukassa, toinen puhuu aidasta ja toinen aidan seipäistä.” Apulaisoikeuskansleri katsoi, että ilmaus oli hyvin puhekielimäinen eikä sitä välttämättä voinut pitää täysin ymmärrettävänä eikä varsinkaan asiallisena.
Selkeä ja ymmärrettävä kielenkäyttö
Selkeä ja ymmärrettävä kielenkäyttö on edellytyksenä asianmukaiselle palvelulle ja asian
käsittelylle. Asiakas voi toteuttaa oikeutensa ja etunsa täysimääräisesti vain, jos hän ymmärtää viranomaisen käyttämät ilmaisut, menettelyyn liittyvät edellytykset ja
viranomaisen päätöksen sisällön. Kielenkäytön selkeys edellyttää myös, että asiakas saa
riittävästi tietoa asiastaan. Erityisesti velvoittavan tai kielteisen päätöksen hyväksyttävyys
edellyttää osaltaan, että päätös on laadittu selkeästi ja että sen perusteet ovat helposti
ymmärrettävät.
19 Ks. säännöksen sisällöstä myös Heikkinen 2008.
Selkeyden ja ymmärrettävyyden toteuttamiseksi viranomaisen päätöstekstien on oltava
rakenteeltaan johdonmukaisia ja sisällöltään helposti ymmärrettäviä kokonaisuuksia. Jos
itse asia on vaikeaselkoinen ja teknisesti monimutkainen tai jos sovellettava säännöstö on
epäselvästi muotoiltu, viranomaisen tulisi mahdollisuuksien rajoissa pyrkiä selventämään
4.2 Asian käsittelyssä käytettävä kieli
Oikeus oman kielen käyttöön
Perustuslain 17 §:n mukaan suomi ja ruotsi ovat Suomen kansalliskielet. Jokaisella on
oikeus käyttää tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa asiassaan omaa kieltään, joko
suomea tai ruotsia, sekä saada toimituskirjansa tällä kielellä. Tämä kielellisiä perusoikeuksia
koskeva sääntely merkitsee, että hallintomenettelyssä voidaan käyttää sekä suomea
että ruotsia. Kielilaki (2003) määrittelee oikeuden käyttää suomea ja ruotsia viranomaisissa
sekä asian käsittelykielen.
Omalla asialla perustuslain 17 §:n 2 momentissa tarkoitetaan sekä hallintopäätöksellä ratkaistavia asioita että julkisen palvelun toteuttamiseen liittyvää asiointia. Näin ollen kielellisten perusoikeuksien merkitys ei rajoitu pelkästään julkisen vallan käyttöön vaan ne koskevat myös sellaisia hallintotehtäviä, joiden sisältönä on esimerkiksi terveydenhoidon ja sosiaalipalvelujen toteuttaminen.(Kielilain perusoikeusperustasta ks. Tallroth 2004.)
Kielilain soveltamiseen vaikuttaa sekä kielellinen jaotus että jako yksi- ja kaksikielisiin
viranomaisiin. Kielellisen jaotuksen perusyksikkö on kunta, joka on joko yksi- tai kaksikielinen kielioloista riippuen. Kunta on kaksikielinen, jos siinä on sekä suomen- että ruotsinkielisiä asukkaita ja kielivähemmistö on vähintään kahdeksan prosenttia asukkaista.
Yksikielisiä viranomaisia ovat yksikielisen kunnan viranomaiset ja valtion viranomainen,
jos sen virka-alueeseen kuuluu vain samankielisiä kuntia. Yksikielisyys merkitsee,
että viranomainen palvelee yleensä vain yhdellä kielellä, suomeksi tai ruotsiksi. Kaksikielisiä
viranomaisia ovat kaksikielisen kunnan viranomaiset, valtion keskushallintoviranomaiset
ja muut viranomaiset, joiden virka-alueeseen kuuluu erikielisiä kuntia.
Hallintoasian käsittelykieli
Hallintoasian käsittelykielenä kaksikielisessä viranomaisessa on asianosaisen kieli, joko
suomi tai ruotsi (KieliL 12 §). Viranomaisen harkintaan käsittelykieli jää, jos asiassa on
useita asianosaisia ja nämä ovat erikielisiä tai kaikki asianosaiset eivät ole viranomaisen
tiedossa asian tullessa vireille. Tilanne voi olla tällainen esimerkiksi ympäristöä koskevaa
päätöksenteossa. Tällöin viranomainen päättää käytettävästä kielestä asianosaisten oikeutta ja etua silmällä pitäen. Vain jos tällainen valinta ei ole mahdollista, käsittelykielenä on virka-alueen väestön enemmistön kieli.
Yksikielinen viranomainen käyttää viranomaisen kieltä käsittelykielenä hallintoasiassa.
Myös viranomaisen päätös laaditaan asian käsittelykielellä (KieliL 19 §). Yksikielinen
viranomainen voi kuitenkin asianosaisen oikeutta ja etua silmällä pitäen päättää toisen
kielen käyttämisestä. Jokaisella on kielilain 10 §:n 1 momentin mukaan oikeus käyttää valtion viranomaisessa ja kaksikielisessä kunnallisessa viranomaisessa suomea tai ruotsia. Viranomaisen on lisäksi järjestettävä kuultavaksi tulevalle mahdollisuus käyttää omaa kieltään, suomea tai ruotsia. Jos tällaisen viranomaisen päätös on laadittu toisella kuin asianosaisen kielellä, asianosaisella on pyynnöstä oikeus saada siitä virallinen käännös siltä osin kuin asia koskee hänen oikeuttaan, etuaan tai velvollisuuttaan.
Jokaisella on kielilain 10 §:n 2 momentin mukaan oikeus käyttää omaa kieltään, suomea
tai ruotsia, ja tulla sillä kuulluksi myös yksikielisessä kunnallisessa viranomaisessa,
kun käsiteltävänä on tämän viranomaisen aloitteesta vireille tuleva asia, joka välittömästi
kohdistuu hänen tai hänen huollettavansa perusoikeuksiin tai joka koskee viranomaisen
hänelle asettamaa velvoitetta. Yleensä kysymys on tällöin asianosaisen kannalta kielteisestä, rajoittavasta tai velvoitteita asettavasta päätöksestä. Säännöstä sovelletaan myös sosiaalisten perusoikeuksien toteuttamiseen, jos asia tulee vireille viranomaisen aloitteesta. Jos viranomaisaloitteisen hallintoasian käsittelykieli on toinen kuin asianosaisen oma kieli, viranomaisen on järjestettävä maksuton tulkkaus tai huolehdittava itse tulkkauksesta asiaa käsiteltäessä. Asianosaisella on lisäksi oikeus saada maksuton virallinen käännös asiassa tehdystä päätöksestä.
Viranomainen voi antaa myös parempaa kielellistä palvelua kuin kielilaissa edellytetään.
Kielilaki ei siten sinänsä estä käyttämästä muuta kuin sen mukaan määräytyvää
kieltä viranomaisessa asioitaessa. Etenkin suullisessa menettelyssä voidaan käyttää myös
muuta kieltä, jos toimielimen henkilöstö sitä osaa. Kirjallisessa menettelyssä on kuitenkin
käytettävä kielilain mukaan määräytyvää kieltä.
Julkisissa palveluissa käytettävä kieli
Julkisia palveluja, muun muassa terveydenhoitoa ja sosiaalihuoltoa, toteutettaessa asiakkaalla on samat kielelliset oikeudet kuin hallintoasian käsittelyssä. Asiakkaan kielelliset
oikeudet määräytyvät siis kielilain mukaan. Erityissäännösten mukaan asiakkaan äidinkieli
on lisäksi mahdollisuuksien mukaan muutenkin otettava huomioon muun muassa hoidossa
ja huollossa (AsiakasL 4.3 §, PotilasL 3.4 §).
Koska palvelujen toteuttamisessa on kysymys asiakkaan edun tai oikeuden toteuttamisesta,
asiakkaalla on oikeus käyttää suomea tai ruotsia valtion viranomaisessa ja kaksikielisessä kunnassa ja asiakkaalla on myös oikeus saada palvelunsa tällä kielellä.
Yksikielisessä kunnassa palvelut sen sijaan toteutetaan yleensä kunnan kielellä, ellei ole
kysymys kunnan viranomaisen aloitteesta vireille tulevasta asiasta, joka kohdistuu välittömästi asiakkaan tai tämän huollettavan perusoikeuksiin.
Viranomaisen on toiminnassaan huolehdittava oma-aloitteisesti siitä, että yksityishenkilön
kielelliset oikeudet toteutuvat myös käytännössä. Lisäksi kaksikielisellä viranomaisella
on velvollisuus palvella yleisöä sekä suomeksi että ruotsiksi. Viranomaisen on
myös osoitettava palvelussaan ja toiminnassaan, että se käyttää molempia kieliä (KieliL
23 §). Ottaessaan yhteyttä yksityishenkilöön tai oikeushenkilöön kaksikielisen viranomaisen
on käytettävä näiden kieltä, suomea tai ruotsia, jos se on tiedossa tai kohtuudella
selvitettävissä. Myös molempia kieliä voi käyttää tällaisessa yhteydenotossa esimerkiksi
kaksikielisen lomakkeen muodossa.
Vastaavat velvollisuudet koskevat myös yksityistä, joka tarjoaa palvelua viranomaisen
toimeksiannosta. Tällaisen palveluntarjoajan on annettava asianomaiselle viranomaiselle
palvelusitoumus, joka mukaan se sitoutuu antamaan kielilain mukaista palvelua (25 §).
Käytännössä tämä edellyttää, että palveluntarjoaja noudattaa kielilain velvoitteita toiminnassaan. Samoin viranomaisen hankkiessa palveluja kilpailuttamalla, menettelyn tuloksena on oltava julkinen hankinta, joka takaa kielilain mukaisten oikeuksien toteutumisen.
Viranomaisen työkieli on kieli, jota se käyttää asioita sisäisesti käsitellessään ja viranomaisten välisessä yhteydenpidossa. Valtion viranomaisen työkielenä on yleensä virkaalueen väestön enemmistön kieli. Sen sijaan kunnat päättävät itse, mitä kieltä ne käyttävät hallinnossaan. Myös molempien kielten käyttö on mahdollista, jos se on tarkoituksenmukaisempaa käsiteltävän asian laadun, työn joustavuuden tai muun syyn vuoksi. Erityisestä syystä viranomainen voi käyttää työkielenään muutakin kieltä, jos se on tarkoituksenmukaisempaa kuin suomen tai ruotsin käyttäminen. Esimerkiksi englannin tai ranskan käyttöön työkielenä voi olla erityisiä syitä EU-asioissa, jos asiakirjat on laadittu ja käsittely muutenkin tapahtuu näillä kielillä.
Keskinäisessä kirjeenvaihdossaan valtion viranomaiset käyttävät yleensä suomen kieltä
paitsi jos vastaanottava tai lähettävä viranomainen on yksikielisesti ruotsinkielinen.
Valtion ja kaksikielisen kunnan monijäsenisissä toimielimissä toimielimen jäsenellä on
oikeus käyttää suomea tai ruotsia puheenvuoroissaan sekä kirjallisessa lausunnossaan tai
mielipiteessä.
Henkilöstöltä vaadittavasta kielitaidosta säädetään julkisyhteisöjen henkilöstön kielitaidosta
annetussa laissa (2003).21 Viranomaisella on lain mukaan yleinen velvollisuus huolehtia koulutuksella ja muilla toimilla siitä, että sen henkilöstöllä on riittävä kielilain noudattamisen edellyttämä kielitaito. Viranomaisen on jo henkilöstöä valittaessa varmistauduttava siitä, että palvelukseen otettavalla on työtehtävien edellyttämä kielitaito. Laissa säädetään myös valtion henkilöstöltä edellytettävästä kielitaidosta ja sen osoittamisesta. Kunnat päättävät kielitaidosta itsenäisesti, mutta niin, että kielilain noudattaminen voidaan käytännössä taata.
Saamelaisten kielelliset oikeudet hallintomenettelyssä Saamelaisilla on alkuperäiskansana oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.
Oikeutta saamen kielen käyttöön viranomaisissa määrittelee saamen kielilaki (2003),
jonka mukaan saamenkielisellä on oikeus käyttää saamea laissa erikseen määritellyissä
viranomaisissa ja asioissa. Näitä ovat lähinnä Enontekiön, Inarin, Sodankylän ja Utsjoen
kuntien toimielimet sekä ne tuomioistuimet ja valtion piiri- ja paikallishallinnon viranomaiset,
joiden virka-alueeseen nämä kunnat kokonaan tai osittain kuuluvat.
21 Ks. laista yksityiskohtaisesti Tallroth 2007. Myös EU-oikeuden kannalta ks. Suviranta 2002.
Muunkielisen kielelliset oikeudet
Muunkielisellä kuin suomen- tai ruotsinkielisellä (sekä saamelaisilla saamen kielilain
tarkoittamissa tilanteissa) ei ole oikeutta omakieliseen hallintoasian käsittelyyn. Heidän
kielelliset oikeutensa rajoittuvat lähinnä hallintolain 26 §:n mukaiseen tulkitsemiseen
ja kääntämiseen. Viranomainen voi kuitenkin antaa parempaa kielellistä palvelua kuin
kielilaki edellyttää (KieliL 2.3 §), ja tämä koskee myös muita kieliä. Niin ikään hyvään
hallintoon kuuluva asianmukaisen käsittelyn vaatimus (PL 21.1 §) voi edellyttää, että
asian käsittelyssä käytetään muutakin kieltä.22 Viranomainen voi siten ottaa vastaan
muunkielisiä asiakirjoja ja suullista selvitystä. Viranomaisen päätös tehdään kuitenkin
suomeksi tai ruotsiksi.23
4.3 Tulkitseminen ja kääntäminen
Perustuslain 17 §:ssä taataan saamelaisten lisäksi romaneille ja muille ryhmille oikeus
ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Viittomakieltä käyttävien sekä vammaisuuden vuoksi tulkitsemis- ja käännösapua tarvitsevien oikeudet turvataan säännöksen mukaan lailla. Myös muunkieliselle voidaan viranomaisen käyttämän kielen ymmärrettävyys turvata tulkitsemalla ja kääntämällä. Näitä palveluja säännellään hallintolain 26 §:ssä.
Tulkitsemis- ja kääntämisapua ovat oikeutettuja saamaan romani- ja viittomakieltä tai
muuta kieltä käyttävät. Tällaista oikeutta ei kuitenkaan ole, jos henkilö osaa viranomaisessa
käytettävää suomen tai ruotsin kieltä. Toisen tulkitsemis- ja kääntämisapuun oikeutetun
ryhmän muodostavat näkö-, kuulo- ja puhevammaiset sekä henkilöt, jotka muun sairauden vuoksi eivät voi tulla ymmärretyiksi. Samanlainen palvelu on järjestettävä jos asianosainen ei vammaisuuden tai sairauden vuoksi voi tulla ymmärretyksi (HL 26.1 §).
Viranomaisen on huolehdittava, että tällainen asianosainen pystyy ymmärtämään asian
ja asemansa sen käsittelyssä sekä että hän pystyy valvomaan siinä oikeuksiaan.
Saamenkielisen oikeudesta tulkkaukseen ja kääntämiseen on säädetty erikseen saamen
kielilaissa. Pohjoismaisen kielisopimuksen mukaan sopimusvaltion kansalainen voi
tarvittaessa käyttää omaa kieltään asioidessaan toisen pohjoismaan viranomaisessa esimerkiksi terveydenhoitoa, sosiaali- tai työvoimapalvelua ja verotusta koskevassa asiassa.
Viranomaisen on mikäli mahdollista huolehdittava, että toisen pohjoismaan kansalainen
saa tarvittavan tulkitsemis- ja käännösavun.
Asianosaisella on hallintolain 26 §:n mukaan oikeus saada viranomaiselta tulkitsemis- tai
kääntämispalvelua, joka on hänelle ilmaista. Palvelu koskee kuitenkin vain asioita, jotka
voivat tulla vireille viranomaisen aloitteesta. Käytännössä tällaiset asiat sisältävät yleensä
asianosaista koskevan velvoitteen tai rajoituksen viranomaisen vaatimuksesta. Tosin myös
sosiaalihuollon antaminen sen ilmeisessä tarpeessa olevalle voi tulla vireille viranomaisen
aloitteesta. Asia tulkitaan tai käännetään tällaisissa tapauksessa kielelle, jota asianosaisen
voidaan todeta asian laatuun nähden riittävästi ymmärtävän. Kielen ei siten välttämättä
tarvitse olla asianosaisen äidinkieli. Aistivammaisten osalta se voi olla viittomakielen tai
viittomien tulkkausta.
22 PeVM 9/2002 vp, 3.
23 Poikkeuksena ovat kielilain 22 §:ssä määritellyt tilanteet. Ulkomaille tai ulkomaalaiselle annettava taikka maan ulkopuolella käytettäväksi aiottu toimituskirja tai muu asiakirja voidaan antaa muulla kuin suomen tai ruotsin kielellä, jollei erikseen toisin säädetä.
KHO 1988 A 7: Ulkoasiainministeriö oli välittänyt omaisille asiakirjoja, jotka koskivat
heidän ulkomailla oleskelleen sukulaisensa kuolemaa. Kysymys ei siten ollut asiasta, jossa sanotut omaiset olisivat asianosaisia ja ulkoasiainministeriö tai muu viranomainen vireillepanijana. Ulkoasiainministeriö oli voinut kieltäytyä kääntämästä asiakirjoja englannista suomeksi. =>
Jos käsittelyn kohteena on asianosaisen itse vireillepanema asia, esimerkiksi etua, palvelua
tai oikeutta koskeva hakemus, viranomaisella ei ole ehdotonta velvollisuutta järjestää
tulkitsemista ja kääntämistä. Ne voidaan kuitenkin mahdollisuuksien ja resurssien rajoissa
järjestää asian selvittämiseksi tai asianosaisen oikeuksien turvaamiseksi (HL 26.3 §).
ja kääntäminen voivat erityisestä syystä olla perusteltuja esimerkiksi ulkomaalaisen
työlupaa tai aistivikaisen sosiaalietua koskevan hakemuksen käsittelyssä.
Maksuttoman tulkitsemis- ja kääntämisavun saamisen merkitys korostuu, kun kysymys
on henkilön perustoimeentuloa koskevasta asiasta. Kysymys on tällöin perustuslain
19 §:n 1 momentissa turvatun perusoikeuden turvaamisesta.
=> Myös riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen (PL 19.3 §) toteuttamisessa tällaisella avulla on keskeinen merkitys. Muuten asianosaisen on yleensä itse huolehdittava tulkitsemisesta ja kääntämisestä omalla kustannuksellaan.
5 Viranomaisen neuvontavelvollisuus
Neuvonnalla tarkoitetaan asian vireillepanoon ja käsittelyyn liittyvien neuvojen antamista
sekä vastaamista asiakkaan kysymyksiin ja tiedusteluihin.24 Viranomaisella on hallintolain
8 §:n mukaan yleinen velvollisuus antaa tällaista neuvontaa. Neuvontaan liittyy myös
viranomaisen antama opastus, jolla pyritään löytämään toimivaltainen viranomainen.
Hallinnossa asioiville annettava neuvonta kuuluu viranomaisen toiminnassa noudatettaviin
hyvän hallinnon perusteisiin.
5.1 Neuvonnan kohde ja sisältö
Hallintoasian hoitamiseen liittyvä neuvonta
Viranomaisen neuvontavelvollisuus koskee kaikkea hallintoasian hoitamiseen liittyvää
toimintaa. Viranomaisen on siten annettava neuvoja muun muassa siitä, miten sen toi-
mivaltaan kuuluva hallintoasia pannaan vireille ja miten sen käsittelyssä on meneteltävä.
Asian vireillepanoa koskeva neuvonta voi sisältää tietoja muun muassa muodollisista vaatimuksista, kuten määräajoista, vaadittavista selvityksistä ja saatavilla olevista palveluista.
24 Kuusikko 2000, 209 ss.
Asian käsittelyä koskeva neuvonta taas sisältää tietoja muun muassa eri käsittelyvaiheissa
vaadittavista menettelyistä, käsittelyn vaatimasta ajasta ja mahdollisista palvelujonoista,
mahdollisuudesta täydentää asiakirjoja ja hakea muutosta päätökseen sekä asiakkaan
muista menettelyllisistä oikeuksista.
Neuvonta voi koskea myös viranomaisen noudattamia käytäntöjä ja mahdollisia vakiintuneita tulkintalinjoja samantyyppisissä asioissa.
Neuvonta koskee kaikkia asian käsittelyvaiheita. Neuvontaa on siten tarpeen mukaan
annettava asiaa vireille pantaessa, sitä käsiteltäessä ja myös asian jo tultua vireille. Jos
esimerkiksi hakemus on tehty ilmeisen virheellisesti ja tämä johtuu selvästi siitä, että hakijalla ei ole ollut edellytyksiä ymmärtää hakemuksen tekemiselle asetettuja oikeudellisia
vaatimuksia, viranomaisen tulisi ilmoittaa tästä hakijalle ja varata tälle tilaisuus korjata
ilmeiset virheellisyydet. Tällainen neuvontavelvollisuus voi konkretisoitua esimerkiksi
erityisen monimutkaisten lomakkeiden tai kaavakkeiden täyttämisen yhteydessä.
Asian vireillä ollessa annettava neuvonta koskee myös asian selvittämistä.
Kun asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista (HL 31.2 §), viranomaisen on tarpeen mukaan ohjattava asianosaista esittämään asian käsittelyn kannalta tarpeellista selvitystä. Neuvonta voi koskea myös muiden selvityskeinojen käyttöä.
Viranomaisen palveluja koskeva neuvonta
Neuvonnan antaminen koskee myös erilaisia viranomaisen toteuttamia palveluja, kuten
sairaanhoitoa, sosiaalihuoltoa ja opetusta. Palveluja toteuttavan viranomaisen on neuvottava muun muassa, miten palvelua haetaan, miten se toteutetaan ja minkälaiset oikeudet ja velvollisuudet palvelun asiakkaalla on.
Erityissäännöksissä neuvontavelvollisuutta on saatettu myös täsmentää tai laajentaa.
Esimerkiksi potilaalle ja sosiaalihuollon asiakkaalle on annettava selvitys eri hoito- ja
huoltovaihtoehdoista sekä niiden vaikutuksista. Julkisuuslain 13 §:n mukaan viranomaisella
on tarvittaessa velvollisuus avustaa tiedon pyytäjää yksilöimään asiakirja, josta hän
haluaa tiedon. Jos tiedon pyytäjä ei ole yksilöinyt tai ei pysty riittävästi yksilöimään haluamaansa asiakirjaa tai tietoa, häntä on avustettava tässä esimerkiksi erilaisten diaarien
ja hakemistojen avulla.
KHO 2006:60: Toimeentulotuen hakija A ei viranhaltijan kirjallisesta ohjauksesta
huolimatta ollut hakenut kunnan järjestämää päivähoitoa lapsilleen. Sosiaali- ja terveyslautakunta oli voinut hylätä A:n hakemuksen yksityisten päivähoitopalvelujen
käyttämisestä aiheutuneiden maksujen kattamisesta toimeentulotuella. Viranomaisen on julkisuuslain 20 §:n mukaan tarvittaessa laadittava oppaita, tilastoja ja muita julkaisuja sekä tietoaineistoja. Niiden tarkoituksena on tiedottaa muun muassa viranomaisen tuottamista ja tarjoamista palveluista. Samoin viranomaisen on tiedotettava toiminnastaan ja palveluistaan sekä yksilöiden ja yhteisöjen oikeuksista ja velvollisuuksista toimialaansa liittyvissä asioissa. Tiedottamisen sisältö, muodot ja ajoitus määräytyvät näissäkin tapauksissa tiedottamistarpeen mukaan.
Neuvonta ja avustaminen
Neuvontavelvollisuus ei ulotu asian käsittelyn sisältöön niin pitkälle, että viranomaisen
pitäisi selvittää asiakkaan kannalta optimaalinen vaihtoehto tai esimerkiksi laskea tälle
useista mahdollisista vaihtoehdoista taloudellisesti edullisin tai vähiten rajoittava ratkaisu.
Muutenkaan neuvonta ei voi sisältää vastaavanlaisia taktisia tai asianajollisia ohjeita.25
Viranomainen ei siten neuvonnan yhteydessä voi myöskään ryhtyä asiakkaan avustajaksi
tai konsultiksi tämän asian hoitamisessa.
Viranomaisen palveluksessa oleva henkilö ei voi esimerkiksi täyttää lomaketta tai
laatia hakemusta hakijan puolesta, jos asia tulee viranomaisen käsiteltäväksi. Tällainen
viranomaisen avustustoiminta voisi olla ongelmallista asian riippumattoman ja puolueettoman käsittelyn vaatimusten kannalta. Se ei myöskään ole ilmeisen tarpeellista, koska hallintoasiassa on oikeus käyttää asiamiestä tai avustajaa (HL 12 §). Menettelylliseen neuvontaan voi tarpeen mukaan kuitenkin kuulua tietojen antaminen siitä, mitä lomakkeessa
olevat erilaiset vaihtoehdot merkitsevät neuvontaa pyytävän asiakkaan etujen, oikeuksien
ja velvollisuuksien kannalta.
Viranomaisen vastausvelvollisuus
Viranomaisen on vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. On selvää,
että vastausvelvollisuus koskee myös neuvonnan antamisen yhteydessä esitettyjä kysymyksiä.
Asiakkaan kysymykset voivat koskea esimerkiksi sitä, millä tavoin kysyjän palvelu
on tarkoitus toteuttaa, kuka vastaa asian hoitamisesta tai milloin päätös siinä tehdään.
Vastausvelvollisuus koskee vain asiallisia ja riittävän yksilöityjä kysymyksiä.
OKA 3.5.2007: Viranomaisen hyvään hallintotapaan kuuluu asiallisiin kysymyksiin
ja tiedusteluihin vastaaminen ilman asiatonta viivytystä. Vastauksissa tulee myös
aina käyttää asiallista kieltä.
OKA 20.1.2006: Hyvän hallintotavan mukaista olisi ollut vastata kirjeeseen esimerkiksi
ilmoittamalla sen vastaanottamisesta sekä viittaamalla jo annettuun selvitykseen
ja neuvontaan ja tarpeen mukaan antamalla lyhyesti lisätietoja kirjeessä mahdollisesti
esitettyihin uusiin seikkoihin.
5.2 Neuvonnan antamisen edellytykset
Neuvonnan tarve
Neuvontaa annetaan tarpeen mukaan. Neuvojen tarpeellisuutta arvioitaessa ensisijaisena
mittapuuna ovat yksilön tosiasialliset valmiudet itse selviytyä asian hoitamisesta ja asian
laatu. Vaikeassa ja monimutkaisessa asiassa neuvonnan tarve on yleensä suurempi kuin
yksinkertaisessa menettelyssä. Neuvonnan tarve vaikuttaa myös sen laajuuteen. Neuvonnan toteuttamiseksi viranomaisella ei kuitenkaan ole velvollisuutta laatia asiakkaan
pyynnöstä yleisiä selvityksiä tai vastaavia laajempia katsauksia.
25 EOA 30.5.2001. Tässä maataloustukien hakemiseen liittyvää neuvontaa koskevassa päätöksessään oikeusasiamies myös korosti asianmukaisen tukineuvonnan merkitystä elinkeinovapautta koskevan perusoikeuden toteutumisen ehtona ja piti välttämättömänä, että viljelijöiden neuvonnasta tukiasioissa huolehditaan tehokkaasti.
Viranomaisen toimivaltaan kuuluvat asiat
Viranomaisella on neuvonta- ja vastausvelvollisuus vain sen toimivaltaan ja tehtäviin
kuuluvissa asioissa, tämän toimivallan puitteissa. Neuvontavastuu kuuluu siten yleensä
viranomaiselle, jonka tehtävänä on asian käsittely tai palvelun toteuttaminen. Toimivallan
rajoja on neuvontaa toteutettaessa kuitenkin arvioitava joustavasti ja palveluperiaatteen
mukaisesti. Viranomaisella voi siten olla perusteita antaa yleistä neuvontaa myös viranomaisen toimialaan liittyvissä asioissa, jos sillä on riittävästi asiantuntemusta niissä.
Esimerkiksi suomalainen viranomainen, joka valmistelee EU:n toimielimen päätettäväksi
tulevaa asiaa, voi yleensä antaa neuvontaa asian käsittelyssä.
Varsinaista velvollisuutta tällaiseen toimialan muiden viranomaisten tehtäviä koskevaan
neuvontaan ei kuitenkaan ole. Neuvonnan luotettavuuden kannalta on suositeltavaa, että ainoastaan toimivaltainen viranomainen huolehtii sille kuuluvasta neuvonnasta, koska neuvonnan antaja myös vastaa sen sisällöstä. Esimerkiksi ministeriön alainen virasto ei yleensä voi antaa neuvontaa ministeriön päätettäväksi kuuluvassa asiassa. Vastaavasti kunnan rakennusvalvontaviranomaisella ei ole velvollisuutta antaa neuvontaa toisen kunnan päätettäväksi kuuluvissa rakennuslupa-asioissa.
Jos asia ei kuulu viranomaisen toimivaltaan, asiakas on pyrittävä opastamaan toimivaltaiseen viranomaiseen (HL 8.2 §). Tämän velvoitteen toteuttaminen edellyttää, että
toimivaltainen viranomainen on riittävän yksiselitteisesti osoitettavissa, sillä asiakkaan
neuvontaan ei sisälly toimivaltakysymysten ratkaiseminen.
Neuvonnan maksuttomuus
Neuvonnan maksullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon, että neuvonta kuuluu
hallintolain 2 luvussa määriteltyihin hyvän hallinnon perusteisiin. Lisäksi viranomaiselle
on hallintolain 8 §:ssä määritelty suoranainen velvollisuus antaa neuvontaa ja vastata
kysymyksiin ja tiedusteluihin. Viranomainen ei voi periä maksua tällaisen lakisääteisen
menettelyvelvollisuutensa toteuttamisesta, jonka tarkoituksena on perusoikeuden edellytysten toteuttaminen. Asia on todettu nimenomaisesti hallintolain 8 §:ssä, jonka mukaan neuvonta on maksutonta.
Maksuttomuutta koskeva säännös on erityissäännös. Se syrjäyttää siten valtion maksuperustelain 5 §:n säännöksen, jonka mukaan viranomaisen neuvot, ohjeet, opastus ja
tiedottaminen voivat olla maksullisia, jos niistä aiheutuu vähäistä suurempia kustannuksia.
Puhelinpalvelun maksullisuutta koskevassa päätöksessä EOA 22.6.2006 Kansaneläkelaitos
sai huomautuksen sen laiminlyönnistä ryhtyä toimenpiteisiin saattaakseen
puhelinpalvelunsa vastaamaan perusoikeutena olevaan hyvään hallintoon kuuluvaa
ja hallintolaissa nimenomaisesti säädettyä neuvonnan maksuttomuuden vaatimusta
siltä osin kuin asiakkaalta perittiin puhelusta normaalia puheluhintaa korkeampaa
maksua. Vastaavasti oikeusministeriö sai päätöksessä EOA 21.12.2007 huomautuksen
sen viivyttelystä saattaa hallinnonalansa puhelinpalvelu vastaamaan neuvonnan
maksuttomuuden vaatimusta.
5.3 Neuvonnan asianmukaisuus
Neuvonta on viranomaispalvelu ja sen antamiseen on siten sovellettava tällaisten palvelujen
toteuttamista muutenkin määrittelevää hallinnon palveluperiaatetta (HL 7 §).
Neuvonnan on oltava asianmukaista ja viranomaisten tehtävien tuloksellista suorittamista
edistävää. Viranomaisen tulee siten kiinnittää erityistä huomiota neuvonnan riittävyyteen
ja saatavuuteen. Neuvonnan muotoa ei ole määritelty; se voi asian luonteesta riippuen
olla suullista tai kirjallista.
Neuvonnan tulisi tarpeen mukaan olla vuorovaikutteista, eikä neuvojen saatavuutta
tulisi rajoittaa ilman asiallisesti hyväksyttäviä perusteita. Neuvonnassa on noudatettava
kohteliasta käyttäytymistä ja siinä on käytettävä asiallista, selkeää ja ymmärrettävää kieltä
(HL 9.1 §). Neuvontaankin voidaan ulottaa viivytyksettömyyden vaatimus (HL 23 §).
Normaalitapauksessa neuvontaa annetaan tarpeen mukaan heti ja myös tiedusteluihin
vastataan kohtuullisessa ajassa.
EOA 26.4.1991: Kun rakennuskaava ja rakennusjärjestys ovat julkisia asiakirjoja,
rakennustarkastaja oli menetellyt lainvastaisesti kieltäytyessään antamasta tietoa niiden
sisällöstä. Epäasiallisella käytöksellään hän oli syyllistynyt virkavelvollisuuksien ja kunnan virkasäännön vastaiseen tekoon. Rakennustarkastaja oli myös menetellyt virkavelvollisuuksiensa vastaisesti jättäessään antamatta neuvoja toimialaansa kuuluvassa
Neuvontaa on annettava tasapuolisesti ja neuvonnassa on muutenkin pyrittävä asiakkaiden
yhdenvertaisuuden toteutumiseen. Samanlaisessa neuvonnan tarpeessa olevia asiakkaita
on muun muassa neuvottava yhtä laajasti ja luonnollisesti myös samalla tavoin. Jos asian käsittelyssä on useita asianosaisia, joiden edut ovat vastakkaiset, on kiinnitettävä
erityistä huomiota neuvonnan tasapuolisuuteen ja puolueettomuuteen. Neuvontapalvelun
käyttäjien erityistarpeet on kuitenkin otettava huomioon.
5.4 Neuvonnan sitovuus
Viranomaisen antama neuvonta ei ilman erityissäännöstä sisällä julkisen vallan käyttöä,26
joten se ei ole neuvon saajaa velvoittavaa. Neuvojen saajan voi kuitenkin yleensä luottaa
siihen, että menettelyä koskevat neuvot ja ohjeet pitävät paikkansa, kun toimivaltainen
viranomainen on ne antanut.
=> Viranomaisen antamien neuvojen sitovuus viranomaisen ratkaisutoiminnan kannalta on sen sijaan rajallista.
Neuvojen saajan luottamuksensuojaa koskee päätös KHO 2006:90: A oli kertomansa
mukaan Suomen ulkoasiainministeriön internetsivuilta saamansa ohjeen mukaisesti
toimittanut määräajassa internetsivustojen mukaan toimivaltaiselle viranomaiselle,
Düsseldorfin kunniapääkonsulaatille, ilmoituksen halustaan säilyttää Suomen kansalai-suutensa. Kun otettiin huomioon hallintolain 6 §:ssä mainittu luottamuksensuojaperiaate ja hyvän hallinnon perusteet, A oli näissä oloissa voinut luottaa siihen, että hänen ilmoituk-sensa oli tullut toimitetuksi ajoissa toimivaltaiselle viranomaiselle, vaikka kunniapää-konsulaatti ei ollut kansalaisuuslain mukaan toimivaltainen elin ottamaan vastaan ilmoitusta.
26 PeVL 11/2006 vp, 2; PeVL 20/2006 vp, 2.
Neuvonta koskee ensisijaisesti menettelyllisiä kysymyksiä. Se voi kuitenkin käytännössä
ulottua myös käsiteltäväksi tulevan asian sisältöön siltä osin kuin on kysymys
viranomaisen ratkaisukäytännöistä tai vakiintuneesta oikeuskäytännöstä. Jos noudatetun
ratkaisukäytännön perusteella on esimerkiksi hyvin todennäköistä, että hakemus tulee hyväksytyksi tai hylätyksi, noudatettua käytäntöä koskeva alustava arvio voidaan ilmoittaa
neuvonnan yhteydessä.
=>Tällainen suuntaa-antava ilmoitus auttaa asiakasta arvioimaan omaa menettelyllistä asemaansa ja on siten myös hallinnon palveluperiaatteen mukainen.
Ilmoitus ei kuitenkaan sido viranomaista päätöksen teossa, sillä jokainen asia ratkaistaan
erikseen ja ratkaisukäytäntöä on myös mahdollista muuttaa.
Neuvontaan sisältyvä tieto viranomaisen aikaisemmin noudattamasta ratkaisukäytännöstä
ei siten sellaisenaan velvoita viranomaista noudattamaan tuota käytäntöä myös
neuvonnan kohteena olevassa asiassa. Sitovuutta arvioitaessa on kuitenkin punnittava
myös hallinnon oikeusperiaatteiden merkitystä. Muodostunutta ratkaisukäytäntöä voidaan
kylläkin muuttaa yhdenvertaisuusperiaatteen puitteissa. Toisaalta luottamuksen-suojaperiaate edellyttää, että neuvonnassa ei liian ehdottomasti ennakoida viranomaisen tulevaa päätöksentekoa niin, että asiakkaalle muodostuisi sen perusteella perusteltuja odotuksia.
Neuvontaan sisältyvän arvion alustavuudesta on siten paikallaan huomauttaa sellaista
annettaessa. Koska viranomaisen on toiminnassaan noudatettava tarkoin lakia, se ei kuitenkaan ole velvollinen noudattamaan selvästi lainvastaista neuvoa tai ohjetta – omaansa tai toisen viranomaisen antamaa.
KHO 2003:21: Puolisot olivat käyneet verotoimistossa tiedustelemassa menojen
vähennyskelpoisuutta. Heillä ei ollut syytä epäillä saamansa suullisen ohjeen paikkansapitävyyttä, ja he toimivat vilpittömässä mielessä viranomaisen ohjeen mukaisesti.
Kun asiassa ei ilmennyt sellaisia erityisiä syitä, joista muuta johtuisi, asia oli ratkaistava A:n puolisoiden eduksi.
Lainvastaisen tai muuten virheellisen neuvon antaminen voi olla virkavastuun tai julkisyhteisön korvausvelvollisuuden toteuttamisen peruste.27 Julkisyhteisön vastuu voi aiheutua siitä, että neuvo on lainvastainen tai että se on annettu perehtymättä asiaan riittävän huolellisesti. Vahingonkorvausvastuuta arvioitaessa on yleensä katsottu, että viranomaisen neuvonta on vahingonkorvauslaissa tarkoitettua julkisen vallan käyttöä.28 Sikäli kuin neuvontaan sisältyy tässä mielessä julkisen vallan käyttöä, vahingonkorvaus käsittää vahingonkorvauslain 5 luvun 1 §:n mukaan hyvityksen myös sellaisesta taloudellisesta vahingosta, joka ei ole yhteydessä henkilö- tai esinevahinkoon.
KKO 1989:50: Valtion työvoimaneuvoja oli antanut paluumuuttoa Suomeen suunnittelevalle
Kanadan kansalaiselle virheellisiä tietoja paluumuuttajalle tärkeiden ja
häneen pakottavina sovellettavien säännösten ja määräysten sisällöstä. Tietojen antaminen
oli ollut olennainen osa työvoimaneuvojan virkatehtävistä. Tietojen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen katsottiin, että työvoimaneuvoja oli tiedot antaessaan käyttänyt julkista valtaa. Valtio velvoitettiin korvaamaan tietojen virheellisyydestä aiheutunut vahinko.
27 Ks. neuvontaan liittyvästä korvausvastuusta Kuusikko 2000, 481–617.
28 Ks. Routamo & Ståhlberg & Karhu 2006, 226.
KKO 1983 II 9: Kunta, joka oli keskitetysti myynyt alueelta rakennuspaikkoja omakotitalojen
rakentamista varten, oli ostajille järjestämissään tilaisuuksissa varauksetta antanut ohjeita rakennustyypistä ja suosituksia perustamistavasta varmistautumatta siitä, että ohjeet ja suositukset soveltuivat kaikkiin luovutettuihin rakennuspaikkoihin.
A:n ostamalleen määräalalle rakennuttama talo oli maapohjan pehmeyden sekä ohjeissa edellytetyn laattaperustuksen käyttämisen vuoksi painunut ja vaurioitunut. =>
Vahingon katsottiin syntyneen kunnan tuottamuksesta.
6.1 Julkinen, kirjallinen ja ei-julkinen käsittely
Julkinen käsittely hallintomenettelyssä
Perustuslain 21 §:n mukaan käsittelyn julkisuus kuuluu niihin hyvän hallinnon takeisiin,
jotka turvataan lailla. Käsittelyn julkisuudella tarkoitetaan lähinnä yleisöjulkisuutta. Julkisessa käsittelyssä kenellä tahansa on oikeus olla läsnä ja seurata asian käsittelyä.
Jos ainoastaan asianosaisella on oikeus olla läsnä asiaa käsiteltäessä, voidaan puhua asianosaisjulkisesta käsittelystä.
Hallintolaissa ei säännellä, kuuluuko asian julkiseen käsittelyyn myös oikeus tallentaa
käsittelyn kulku esimerkiksi valokuvaamalla, videoimalla tai äänittämällä. Yleisenä lähtökohtana voidaan pitää, että estettä tällaiseen tallentamiseen ei ole. Vain jos tallentaminen suhteettomasti häiritsee asian käsittelyä, sitä voidaan rajoittaa tai se voidaan kieltää. Vakiintunut lähtökohta on, että viranomaisen toiminta ei ole yleisöjulkista sen käsitellessä yksittäistä hallintoasiaa.
Hallintolain 24 §:n mukaan hallintoasia käsitellään julkisesti vain, jos niin on säädetty tai erityisen säännöksen nojalla päätetty. Hallintoasian käsittelyssä yleisöjulkisuus perustuu siis aina erityissäännöksiin. Niissä asioiden käsittely on määritelty julkiseksi yleensä vain vaaleilla valituissa toimielimissä tai joiltain osin.
Yleisöllä tai sivullisilla ei siten ole yleistä oikeutta olla läsnä hallintoasian käsittelyssä.
Kirjallinen hallintomenettely ja julkisuus Hallintoasioiden käsittely viranomaisessa on yleensä kirjallista ja perustuu asiakirjamateriaaliin.
Siltä osin kuin hallintoasian käsittely on kirjallista, yleisöjulkisuus ei ole käsittelyssä
toteutettavissa. Käsiteltäessä asiaa kirjallisessa menettelyssä läsnäolo-oikeus on vain niillä,
joiden tehtäviin asian käsittely kuuluu. Myöskään asianosaisella ei ole oikeutta olla läsnä
häntä koskevan hallintoasian kirjallisessa käsittelyssä.
Sen sijaan kirjalliseen käsittelyyn kuuluvat asiakirjat ovat yleensä julkisia (PL 12.1 §),
ja niihin sovelletaan julkisuusperiaatetta. Yleisön oikeus seurata hallintoasian käsittelyä
ja saada tietoja viranomaisen toiminnasta perustuukin ensisijaisesti asiakirjajulkisuuteen.
Lisäksi asianosaisella on yleisöä laajempi oikeus saada tietoa hänen asiansa käsittelyyn
vaikuttavista asiakirjoista (JulkL 11–12 §).
Suullinen käsittely ja julkisuus
Monijäsenisen toimielimen kokouksessa asian käsittely on pääosin suullista, vaikka se
perustuukin asiakirjoihin. Kokouksessa saavat olla paikalla vain toimielimen jäsenet ja
esittelijä sekä läsnäoloon erityissäännöksen, esimerkiksi johtosäännön tai työjärjestyksen,
mukaan oikeutetut. Lisäksi kokouksessa voi olla paikalla ulkopuolisia asiantuntijoita, kun
heitä kuullaan asian selvittämiseksi.
Asian käsittely ilman yleisön läsnäoloa ei sellaisenaan perusta asian käsittelijöille
vaitiolovelvollisuutta. Myöskään käsittelyn perusteena tai kohteena olevien asiakirjojen
julkisuutta ei arvioida sillä perusteella, että niiden käsittely ei ole ollut julkista. Käsittelyyn
osallistuvan henkilön vaitiolovelvollisuus määräytyy sitä koskevan lainsäädännön mukaan
erikseen, ja sama koskee käsittelyn asiakirjoja. Ei siten ole oikeudellista estettä sille, että
toimielimen jäsen tai asian käsittelijä kertoo sivulliselle asian käsittelystä ja siinä esillä
olleista julkisista asiakirjoista.
Vaitioloa kuitenkin edellyttää muun muassa se, että käsittelyn kohteena on salassa
pidettävä asiakirja tai tieto, joka asiakirjaan merkittynä olisi salassa pidettävä. Asian
käsittelijän vaitiolovelvollisuudesta on voitu myös säätää erikseen lailla (JulkL 23 §).29
Lisäksi hyvän kokouskäytännön noudattaminen saattaa merkitä, että suljetussa kokouksessa käydyn keskustelun yksityiskohtaisesta referoinnista pidättäydytään.
6.2 Asian käsittely yleisön läsnäollessa
Erityissäännöksin julkisiksi järjestetyistä viranomaismenettelyistä tärkein on asian käsittely
kunnanvaltuustossa. Valtuuston kokoukset ovat kuntalain 57 §:n mukaan yleensä
julkisia. Valtuuston kokous ei kuitenkaan ole julkinen, jos siinä käsitellään asiaa tai asiakirjaa, joka on lailla säädetty salassa pidettäväksi.
=> Tällaisen asian käsittely tapahtuu suljetuin ovin. Suljettua käsittelyä voi edellyttää esimerkiksi se, että käsiteltävä asia tai asiakirja koskee kunnan tai yksityisen liikesalaisuutta, kunnan työmarkkinaosapuolena laatimia tai saamia tietoja tai kunnan oikeudenkäyntiasiakirjoja. Asian suljettu käsittely on välttämätöntä, jos käsitellään esimerkiksi henkilön taloudellista asemaa, hänen saamaansa sosiaalihuollon etuutta tai henkilökohtaisia oloja. Valtuuston kokous on tällöin suljettu vain siltä osin, kuin siinä käsitellään tällaista salassa pidettävää asiaa tai asiakirjaa.
Valtuusto voi myös muuten painavan syyn vuoksi päättää, että jokin asia käsitellään
suljetuin ovin. Kuntalaissa ei tarkemmin määritellä niitä painavia syitä, joilla valtuusto
voi tällaisen päätöksen tehdä. Perusteen on joka tapauksessa oltava varsin merkittävä
ja rinnastettavissa asiakirjan salassapitoperusteeseen. Pelkästään kiusallisen julkisuuden
mahdollisuus tai käsittelyn nopeuttaminen eivät siten ole riittävän painavia syitä. Sen
sijaan kunnan erityinen etu voi joissain tapauksissa puoltaa käsittelyä suljetuin ovin.
29 Vaitiolovelvollisuuden perusteista ks. Mäenpää 2000, 181 ss.
Kunnanhallituksen, lautakunnan ja kunnan muun toimielimen kokous ei yleensä ole
julkinen. Toimielin voi kuitenkin päättää, että sen kokous on yleisölle avoin. Tällainen
päätös voi koskea jotain kokousta tai yksittäisen asian käsittelyn julkisuutta. Myöskään
näiden kunnan toimielinten julkisessa kokouksessa ei voida käsitellä asiaa tai asiakirjaa,
joka on pidettävä salassa.
Asian selvittämismenettely
Asian eri käsittelyvaiheissa voidaan erityissäännöksen nojalla toteuttaa yleisöjulkisuutta
erityisesti silloin, kun on kysymys asian selvittämisestä. Onkin luonnollista, että muun
muassa yleisten kuulemistilaisuuksien yhteydessä vireillä olevaa hallintoasiaa käsitellään
julkisesti. Samoin katselmus on julkinen (HL 38 §). Sen sijaan vain asianosaisilla on oikeus
olla läsnä esimerkiksi tarkastuksessa ja suullisessa todistelussa (HL 39–40 §).
Julkisten palvelujen toteuttamisessa ja muussa tosiasiallisessa toiminnassa viranomaistoi-minta on usein asian luonteesta johtuen asianosaisjulkista. Palvelun saajan ja esimerkiksi hoidon kohteen läsnäolo on itse asiassa välttämätöntä. Yleistä julkisuutta rajoittavat kuitenkin salassapito- ja vaitiolosäännökset, joilla suojataan asiakkaan yksityisyyttä.
Esimerkiksi menettely terveydenhoidossa ja sosiaalihuollossa ei niiden vuoksi ole yleisesti julkista. Sen sijaan esimerkiksi opetus peruskoulussa ja yliopistoissa on erityissäännösten perusteella yleisen julkisuuden piirissä (PerusopetusL 19 §, YliopistoL 6 §). Tällaista opetusta voi siten periaatteessa seurata kuka tahansa, joskin perustellusta syystä pääsyä opetusta seuraamaan voidaan rajoittaa.
6.3 Käsiteltävien asiakirjojen julkisuus
Hallintolaissa ei säännellä viranomaisessa käsiteltävien asiakirjojen sen paremmin kuin
viranomaisen päätösten julkisuutta tai salassapitoa. Näitä kysymyksiä sääntelee sen julkisuuslaki (1999). Siinä määritellään myös asianosaisen tiedonsaantioikeuden perusteet.
Asiakirjajulkisuutta selvitetään osassa 8.
7.1 Lojaalin yhteistyön periaate
Hyvään hallintoon kuuluu viranomaisten välinen yhteistyö, ja viranomaisten on pyrittävä
edistämään keskinäistä yhteistyötään (HL 10.1 §). Yhteistyövelvoite on luonteeltaan yleinen
tavoite, jonka tarkoituksena on vahvistaa viranomaisten yhteistoimintaa rakenteellisesti
varsin eriytyneen julkisen sektorin sisällä.
=> Tehokas ja asianmukainen viranomaisyhteistyö on omiaan kohentamaan sekä hallintotoiminnan laatua että sen tehokkuutta. Yhteistyössä on mahdollista myös parantaa hallinnossa asioivien palvelua.
Yhteistyön perusteet ja tavoitteet
Vakiintuneen tulkinnan mukaan jokainen viranomainen on periaatteessa toiminnallisesti ja organisatorisesti itsenäinen julkisyhteisön toimielin. Viranomaisen toiminta rajoittuu siten myös vain sen oman toimivallan piiriin. Erillisten viranomaisten toiminnalla on kuitenkin useita yhteisiä päämääriä, arvoja ja periaatteita, joihin niiden toiminta on sitoutunut.
Tällaisia ovat muun muassa toiminnan lainalaisuus, yleisen edun toteuttaminen,
hallinnon oikeusperiaatteiden noudattaminen, palveluperiaatteen toteuttaminen ja menettelyn asianmukaisuudesta huolehtiminen.
Toiminnan vahvasti samansuuntaiset tavoitteet ja samanlaiset puitteet puoltavat siten myös lojaalia yhteistyötä, jossa näiden yhteisten tavoitteiden toteutuminen voidaan sujuvasti, taloudellisesti ja tehokkaasti toteuttaa.
Viranomaisten välistä yhteistoimintaa edellyttää myös muun muassa siirtyminen tiukan
hierarkkisesta organisaatiosta verkostomaisempaan hallinnolliseen rakenteeseen ja tietotekniikan mahdollistama joustava viestintä viranomaisten välillä. Modernissa hallinnossa
tehtävät eivät useinkaan rajoitu selvästi vain yhden viranomaisen toimivallan puitteisiin.
Hallinnon asiakkaan asianmukaisen palvelun kannalta on tärkeää, että viranomaiset toimivat yhteistyössä sen sijaan, että asiakkaan pitäisi aina asioida jokaisen viranomaisen
kanssa erikseen. Myös EU-oikeuden toteuttaminen edellyttää lojaalia yhteistyötä toisten
jäsenvaltioiden viranomaisten ja EU:n toimielinten kanssa.
Yhteistyön alueet
Viranomaisten välisen yhteistyön keskeisintä aluetta on asian selvittämiseen liittyvä
toiminta. Erilaisten selvitysten ja tietojen tehokas ja joustava välittäminen toiselle viranomaiselle on tämän yhteistyön tärkein sisältö. Yhteistyö voi tähdätä myös tulkinta- ja
ratkaisukäytäntöjen yhtenäistämiseen. Varsinkin samanlaisia asioita kunnissa sekä paikallis-
ja aluetasolla käsittelevien viranomaisten yhteistyön tavoitteena voi olla kokemusten
vertailu ja ratkaisukäytäntöjen lähentäminen.30
Viranomaisten välinen yhteistyö voi perustua myös hallintosopimukseen. Yhteispalvelulaki
(2007) määrittelee valtion ja kunnallisten viranomaisten sekä Kansaneläkelaitoksen
avustavien asiakaspalvelutehtävien järjestämistä ja hoitamista niiden yhteistyönä.
Yhteispalveluna
voidaan viranomaisten välisen sopimuksen perusteella hoitaa muun muassa palvelua käyttävän henkilön henkilöllisyyden toteaminen ja varmentaminen, viranomaiselle
tarkoitettujen asiakirjojen vastaanottaminen ja välittäminen sekä toimituskirjojen ja muiden asiakirjojen luovuttaminen ja niistä perittävien maksujen vastaanottaminen ja välittäminen. Laki ei mahdollista julkista valtaa sisältävän toimivallan siirtämistä, sillä yhteispalveluna ei voida hoitaa tehtäviä, joihin sisältyy päätöksentekovallan käyttöä tai jotka lain mukaan edellyttävät palvelun käyttäjän henkilökohtaista käyntiä toimivaltaisessa viranomaisessa.
30 Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (2007) 12 §:n mukaan valtio ja kunnat kehittävät ja ottavat käyttöön tieto- ja viestintäteknisiä ratkaisuja hyödyntävän organisaatioja hallinnonalarajat ylittävän yhteispalvelumallin.
Yhteistyön rajoitukset
Viranomaisten välisellä yhteistyöllä on oikeudellisia rajoituksia, jotka perustuvat viime
kädessä hallinnon lainalaisuusperiaatteeseen. Koska viranomainen voi käyttää julkista valtaa vain laissa määritellyn toimivallan perusteella ja lain rajoissa, viranomaisten välinen
yhteistyö ei supista tai laajenna yksittäisen viranomaisen toimivaltaa. Viranomainen ei siten yhteistyön toteuttamiseksi voi esimerkiksi siirtää toimivaltaansa toiselle viranomaiselle tai pidättäytyä oman toimivaltansa käytöstä joltain osin. Myöskään julkisen vallan käytöstä ei voida sopia.31
Hallintolain sisältämä yhteistyövelvoite ei perusta viranomaiselle yleistä oikeutta
saada salassa pidettäviä tietoja toiselta viranomaiselta. Yhteistyö ei myöskään muodosta
perustetta poiketa salassapitoa tai tietosuojaa koskevista säännöksistä. Myös viranomaisten
välisessä yhteistyössä on siten noudatettava julkisuuslain ja henkilötietolain säännöksiä,
jotka koskevat tietojen luovuttamista toiselle viranomaiselle.
Salassapitovelvoitteiden kannalta toiset viranomaiset ovat sivullisen asemassa Julkisuuslain salassapitoperusteet rajoittavat siten viranomaisten välistä tiedonsaantia samalla tavoin ja periaatteessa yhtä laajasti kuin viranomaisen ja yksityisen välillä. Salassapitovelvoitteilla voi olla tiedonsaannin estävä merkitys myös saman viranomaisen eri yksiköiden välillä, etenkin niiden hoitaessa selvästi erilaisia tehtäviä.
Julkisuuslain 29 § sisältää kuitenkin erityissäännöksen salassapidosta poikkeamisesta
viranomaisten välisissä suhteissa. Säännöksen mukaan viranomainen voi antaa toiselle
viranomaiselle tiedon salassa pidettävästä asiakirjasta neljällä eri perusteella:
• asiaa sääntelee laintasoinen erityissäännös
• asianomainen antaa suostumuksensa
• asiakirja on tarpeen oikeusturvamenettelyssä
• asiakirja on tarpeen valvonta- tai tarkastustehtävän suorittamiseksi.
Sikäli kuin lailla säädetään viranomaiselle oikeus saada salassa pidettäviä tietoja toiselta
viranomaiselta, siitä on säädettävä riittävän yksityiskohtaisesti ja rajatusti. Esimerkiksi
sosiaalihuollon viranomaisen oikeus saada salassa pidettäviä tietoja on määriteltävä yksilöimällä, mitä ja ketä koskevia tietoja tiedonsaantioikeus koskee. Lisäksi tietojen saaminen on yleensä sidottava välttämättömyysvaatimukseen ja luovuttajan oikeuteen kieltäytyä tietojen antamisesta erityisestä syystä.32
7.2 Avustaminen hallintotehtävän hoitamisessa
Viranomaisella on yleinen velvollisuus toimivaltansa rajoissa avustaa toista viranomaista
hallintotehtävän hoitamisessa (HL 10.1 §). Viranomaisavun kohteena on lähinnä viranomaisen asiantuntemuksen välittäminen toiselle viranomaiselle. Sen tarkoituksena on
hallintoasian selvittämisen ja ratkaisemisen kannalta tarpeellisten lausuntojen ja selvitysten
antaminen toiselle viranomaiselle. Viranomaisapu voi kohdistua myös tosiasiallisiin hallintotehtäviin, kuten valvontatoimenpiteisiin. Viranomainen ei kuitenkaan voi
edellyttää toisen viranomaisen osallistuvan sen omalle vastuulle kuuluvien varsinaisten
hallintotehtävien suorittamiseen.
31 Ks. tällaisten yhteistoimintasopimusten rajoista myös PeVL 17 ja 18/2004 vp; PeVL
19/2005 vp.
32 Ks. tietojensaantioikeuden perusteiden määrittelystä PeVL 7, 7a ja 14/2002 vp; PeVL 23/2006 vp.
Avustusvelvoite rajoittuu avustavan viranomaisen toimivallan puitteisiin ja apua annetaan ”asian vaatimassa laajuudessa”. On selvää, että viranomainen ei voi avustaa toista viranomaista tavalla tai toimella, joka ei kuulu sen toimivaltaan. Avustaminen edellyttää toisen viranomaisen pyyntöä. Koska viranomaisapu on normaalisti maksutonta, tällainen pyyntö on mitoitettava niin, että se ei aiheuta olennaista lisätyötä tai merkittäviä
lisäkustannuksia apua antavassa viranomaisessa. Apua pyytävä viranomainen ei voi yksipuolisesti määritellä avun sisältöä tai laajuutta tätä laajemmaksi. Salassapitoa ja tietosuojaa koskevat rajoitukset koskevat myös viranomaisavun antamista. Valtion ja
kuntien viranomaisten välisessä suhteessa on lisäksi otettava huomioon, että kunnille
voidaan määritellä uusia tehtäviä vain lailla.
7.3 Virka-apu
Virka-avun sisältö
Virka-apu tarkoittaa, että virka-apua antava viranomainen käyttää toimivaltaansa toisen
viranomaisen tehtäväpiirissä, jotta virka-avun saaja voisi toteuttaa tietyn tehtävänsä.
Virka-avun sisältönä on useimmiten tosiasiallinen julkisen vallan käyttö, jolla virka-apua
saava viranomainen pystyy – toisen viranomaisen avulla – toteuttamaan tehtävänsä
asianosaisen vastustuksesta huolimatta.
Velvollisuus virka-avun antamiseen ja oikeus sen saamiseen perustuvat erityissäännöksiin
(HL 10.2 §), mutta virka-avun toteuttaminen kuuluu sinänsä hallintolain soveltamisalaan.
Viranomaisen antaessa hallinnollista virka-apua sen on siis noudatettava hallintolain
velvoitteita. Koska virka-apu sisältää usein tosiasiallista julkisen vallan käyttöä, siinä
on keskeinen merkitys muun muassa hallinnon oikeusperiaatteilla (HL 6 § ja toiminnan
asianmukaisuuden vaatimuksella (HL 7 §).
Virka-avun edellytykset
Virka-avun saamisen yleisenä edellytyksenä on, että toimi tai tehtävä, johon virka-apua
pyydetään, kuuluu sitä pyytävän viranomaisen tehtäväpiiriin. Virka-avun tulee lisäksi
perustua nimenomaiseen säännökseen, ja sen antajan on pysyttävä oman toimivaltansa
rajoissa toimiessaan virka-apuviranomaisena. Virka-apu voi sisältää vain sellaisia toimia,
joihin virka-avun antaja yleensäkin olisi toimivaltainen. Menettelyn on muutenkin oltava
lainmukaista ja virka-apupyyntö on yksilöitävä. Virka-apua koskevat säännökset eivät
näin ollen laajenna virka-apua saavan viranomaisen toimivaltaa, eivätkä ne myöskään
perusta virka-avun antajalle uutta toimivaltaa.(Ks. virka-avun vaikutuksesta viranomaisten toimivaltuuksiin PeVL 10/2005 vp, 2–3.)
Lääninhallituksen antama virka-apu
Lääninhallitus on yleinen virka-apuviranomainen. Sen tulee lääninhallituslain 7 §:n mukaan
antaa muille viranomaisille virka-apua, jos sen antamisesta on säädetty tai se on
muuten lääninhallituksen asiana yleisenä hallintoviranomaisena. Lääninhallituksella on
vastaavasti yleinen oikeus saada virka-apua muilta viranomaisilta. Käytännössä lääninhallituksen rooli tällaisissa virka-apuasioissa on nykyään vähäinen.
Keskeisin lääninhallituksen antama virka-apu liittyy viranomaisten toiminnan valvontaan.
Lääninhallitus voi toisen viranomaisen pyynnöstä lääninhallituslain 8 §:n nojalla
asettaa uhkasakon tai muun pakkokeinouhkan tehostamaan virka-apua pyytäneen viranomaisen antamaa käskyä tai kieltoa. Tällaisella uhkalla voidaan esimerkiksi kunta velvoittaa noudattamaan sosiaali- tai terveyshuoltoon sisältyviä lakisääteisiä tehtäviään.
Poliisi voi erityissäännöksen nojalla antaa virka-apua muille viranomaisille (PoliisiL 40 §).
Poliisin virka-apu liittyy yleensä erilaisten valvonta- ja tarkastustehtävien suorittamiseen,
ja sitä käytetään myös lastensuojeluun ja pakkohoitoon liittyvien päätösten toteuttamisessa.
Poliisin antamaan virka-apuun voi sisältyä myös voimakeinojen käyttämistä.
Puolustusvoimien poliisille antamasta virka-avusta on säädetty erikseen laissa puolustusvoimien virka-avusta poliisille (1980).
KHO 1989 A 8: Poliisilaitoksen tuli antaa verohallituksen hakemuksesta virka-apua verovelvollisen yhtiön sisäisen tarkastuksen tarkastuskertomuksen esittämisvelvollisuuden
toteuttamiseksi, kun yhtiö oli kieltäytynyt luovuttamasta tarkastuskertomuksia verotarkastusta suorittamassa olleille verohallituksen tarkastajille.
KHO 28.10.2002 T 2733: Asunto-osakeyhtiö omisti asuinrakennuksen, johon kuului kaksi huoneistoa. Toisen huoneiston haltijan evättyä pääsyn huoneistoon asuntoosakeyhtiön hallituksen jäsenillä oli oikeus saada asunto-osakeyhtiölain 79 §:ssä tarkoitettua virka-apua poliisilta huoneistoon pääsemiseksi kosteusvauriokartoituksen suorittamista varten.
Hallintolain keskeisenä tarkoituksena on toteuttaa ja edistää sekä hyvää hallintoa että
oikeusturvaa hallintoasioissa (HL 1 §). Hyvään hallintoon voidaan katsoa liittyvän myös
oikeusturvanäkökohtien huomioon ottaminen hallintoasiaa käsiteltäessä ja julkisia palveluja
toteutettaessa. Oikeusturvan edellytysten kannalta on keskeistä erityisesti se, että hallintolaissa määritellään yhtäältä hallinnon asiakkaan menettelylliset oikeudet ja velvolli-suudet sekä toisaalta viranomaiselle asetettavat menettelylliset vaatimukset ja hyvän
hallinnon perusteet. Oikeusturvan toteuttaminen yksittäisen hallintoasian käsittelyssä
edellyttää, että nämä hallintolain määrittelemät menettelysäännökset otetaan huomioon.
Oikeusturvaa ja erityisesti sen toteuttamiseksi käytettäviä keinoja selvitellään yhtenäisesti
osassa 9.
31.1.2018. 7h 30 min. (10 h)
16.5.2017 2 h 30 min.

matches:
§ 1
KKO
§ 2
§ 3
§ 4
§ 5
§ 6
KKO
KKO