text:
Ügyszám: I/03653/2012
A határozat száma: 1/2013. (I. 7.) AB határozat
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján – dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Balsai István, dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Lenkovics Barnabás, dr. Pokol Béla és dr. Szívós Mária alkotmánybírák különvéleményével – meghozta a következő
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a választási eljárásról szóló, az Országgyűlés által 2012. november 26-án elfogadott törvény 82. § (2) bekezdése, 88. § (1) bekezdése, 92. §-a és 106. §-a alaptörvény-ellenes.
5. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a választási eljárásról szóló, az Országgyűlés által 2012. november 26-án elfogadott törvény 353. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenes.
[1]	Az Országgyűlés 2012. november 26-i ülésnapján a T/8405. számú törvényjavaslat alapján törvényt fogadott el a választási eljárásról (a továbbiakban: Törvény).
[2]	Az Országgyűlés elnöke a Törvényt 2012. december 1-jén küldte meg a köztársasági elnöknek aláírásra és kihirdetésének elrendelésére. A köztársasági elnök az Alaptörvény 6. cikk (4) bekezdése alapján – a részére előírt határidőn belül – 2012. december 6-án az Alkotmánybírósághoz fordult. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 23. §-a alapján indítványozta a ki nem hirdetett Törvény 88. §-a, 92. §-a, 151. §-a, 152. § (5) bekezdése, 154. § (1) bekezdése és 353. § (4) bekezdése Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes vizsgálatát. A köztársasági elnök kifejezetten kérte, hogy a rendelkezések Alaptörvénnyel való összhangjának alkotmánybírósági vizsgálata az Abtv. 52. § (3) bekezdése alapján terjedjen ki az azokkal szoros tartalmi összefüggésben álló más rendelkezésekre is. A köztársasági elnök kérte továbbá, hogy az Alkotmánybíróság az Abtv. 46. § (3) bekezdése alapján állapítsa meg a Törvény vonatkozásában az Alaptörvény rendelkezéseit érvényre juttató alkotmányos követelményeket is.
[3]	A köztársasági elnök elsőként a Törvény két, a központi névjegyzék tárgykörébe tartozó rendelkezését kifogásolta. A Törvény 88. §-ával kapcsolatban az Alaptörvény XXIII. cikkében biztosított jog aránytalan korlátozásának tartotta, hogy a magyarországi lakcímmel rendelkező választópolgár a névjegyzékbe vétel tekintetében a lakcíméhez van kötve. A köztársasági elnök szerint az önkéntes feliratkozás lehetőségének szűkítése az Alaptörvényhez képest indokolatlan, több választói csoport (pl.: ingázó, illetve időlegesen külföldön munkát vállaló, de bejelentett magyarországi lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárok) számára különösen hátrányos. A Törvény 92. §-át illetően pedig az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésével ellentétes, indokolatlan megkülönböztetésnek tartotta azt, hogy a Magyarországon élő állampolgárokhoz képest a Magyarországon élő, lakcímmel nem rendelkező választópolgárok személyesen nem kérhetik a névjegyzékbe vételt, a levélben történő regisztráció lehetősége viszont az előbbiektől eltérően nyitva áll számukra. Mindezek alapján a köztársasági elnök kérte a Törvény 88. §-a és 92. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítását, s e törvényhelyek kapcsán kifejezetten kérte, hogy az Alkotmánybíróság a vizsgálatát az Abtv. 52. § (3) bekezdésére tekintettel folytassa le.
[4]	A köztársasági elnök a választási kampány tárgykörébe tartozó több rendelkezés Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes vizsgálatát is kezdeményezte. A köztársasági elnök szerint a Törvény 151. §-a, valamint 152. § (5) bekezdése ellentétes az Alaptörvény IX. cikkében biztosított véleménynyilvánítás szabadságával és a sajtószabadsággal. Alaptörvény-ellenes korlátozásnak tartotta, hogy a Törvény 151. §-a csak a közszolgálati médiaszolgáltatóknak engedi politikai reklám közzétételét, s a 151. § (3) bekezdése még a közszolgálati médiaszolgáltatók számára is megtiltja a politikai reklám közzétételét a szavazást megelőző negyvennyolc órában. Ehhez hasonlóan alaptörvény-ellenesnek tartotta, hogy a Törvény 152. § (5) bekezdése megtiltja a filmszínházaknak politikai hirdetés közzétételét a teljes kampányidőszakban. A sajtószabadság és a véleménynyilvánítás szabadságával ellentétesnek tartotta továbbá, hogy a Törvény 154. § (1) bekezdése megtiltja a kampányidőszak utolsó hat napján – beleértve a szavazás napján annak befejezéséig tartó időszakot is – a választásokkal kapcsolatos közvélemény-kutatási eredmények nyilvánosságra hozatalát. Ez utóbbival kapcsolatban a köztársasági elnök álláspontja alátámasztásaként hivatkozott az Alkotmánybíróság 6/2007. (II. 27.) AB határozatára.
[5]	A köztársasági elnök végül kérte a Törvény 353. § (4) bekezdése Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes vizsgálatát is. Ezzel kapcsolatban hivatkozott Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (2011. december 31.) (a továbbiakban: Ár.) 23. cikk (3)–(5) bekezdésére, amelyek időbeli korlátozás és további átmeneti szabályok nélkül alkalmazandók. Ehhez képest a Törvény 353. § (4) bekezdése a Törvény hatálybalépését követő első általános választását megelőző időszakra nem engedi alkalmazni az Ár. által előirányzott rendszert. Így a köztársasági elnök szerint ellentét van az Ár. és a Törvény 353. § (4) bekezdése között, s ezért az utóbbi ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével.
[6]	A köztársasági elnök az előzetes normakontrollra irányuló indítványának mellékleteként tájékoztatásul megküldte az Alkotmánybíróságnak a Demokratikus Koalíció, a Jobbik, a Lehet Más a Politika, továbbá a Magyar Szocialista Párt parlamenti frakciójának a Törvényhez fűzött, a köztársasági elnökhöz eljuttatott észrevételeit.
[7]	A köztársasági elnök indítványa alapján az Alkotmánybíróság által figyelembe vett rendelkezések a következők:
[8]	1. Az Alaptörvény rendelkezései:
“XXIII. cikk (1) Minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásán választó és választható legyen.
[9]	2. A Törvény rendelkezései:
“82. § (1) A központi névjegyzék a Nemzeti Választási Iroda által vezetett elektronikus nyilvántartás.
(2) A központi névjegyzék annak a választójoggal rendelkező, valamint választójoggal a nagykorúság hiánya miatt nem rendelkező, de a tizenhetedik életévét betöltött polgárnak (e fejezetben a továbbiakban együtt: választópolgár) az adatait tartalmazza, akit kérelmére a központi névjegyzékbe felvettek.”
“88. § (1) A névjegyzékbe vétel iránti kérelmet a magyarországi lakcímmel rendelkező választópolgár a lakcíme, illetve a 89. § (2) bekezdése szerinti esetben a tartózkodásának helye szerinti jegyzőhöz
(2) A névjegyzékbe vétel iránti kérelmet a külföldön élő, magyarországi lakcímmel nem rendelkező választópolgár a Nemzeti Választási Irodához
nyújthatja be.”
“92. § A Magyarországon élő, lakcímmel nem rendelkező választópolgár névjegyzékbe vétel iránti kérelmére és a névjegyzékbe vételére a külföldön élő, magyarországi lakcímmel nem rendelkező választópolgárra irányadó rendelkezéseket kell alkalmazni.”
“106. § (1) A választáson az a választópolgár szerepelhet a szavazóköri névjegyzékben, aki a legkésőbb a szavazást megelőző tizenötödik napon benyújtott kérelme alapján szerepel a központi névjegyzékben.
(2) A 85. § (1) bekezdés szerinti választás évének január 1. napját követő napra kitűzött választáson az a választópolgár szerepelhet a szavazóköri névjegyzékben, aki legkésőbb a szavazást megelőző tizenötödik napon benyújtott kérelme alapján az új központi névjegyzékben szerepel.”
“151. § (1) A kampányidőszakban kizárólag a közszolgálati médiaszolgáltatásban tehető közzé politikai reklám, az országgyűlési képviselők választásán országos listát állító jelölő szervezetek, illetve az európai parlamenti képviselők választásán listát állító jelölő szervezetek számára azonos feltételekkel. A politikai reklámhoz véleményt, értékelő magyarázatot fűzni tilos.
(2) A politikai reklám közzétételéért a közszolgálati médiaszolgáltató ellenszolgáltatást nem kérhet, és nem fogadhat el.
(3) A szavazást megelőző 48 órában közszolgálati médiaszolgáltató politikai reklámot nem tehet közzé.
(4) Az (1) bekezdés szerinti valamennyi lista nyilvántartásba vételét követően a jelölő szervezetek politikai reklámjait kötelesek a közszolgálati médiaszolgáltatók a Nemzeti Választási Bizottság által meghatározott időtartamban és meghatározott számú alkalommal közzétenni. Az erre felhasználható műsoridőt – amelynek tartama nem lehet több, mint 600 perc, európai parlamenti képviselők választása esetén 300 perc – médiaszolgáltatónként és a jelölő szervezetek között egyenlő arányban kell felosztani. Amennyiben az országos listát az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény 8. § (2) bekezdése, valamint az Európai Parlament tagjainak választásáról szóló 2003. évi CXIII. törvény 5. § (1) bekezdése alapján két vagy több párt állította, e közzétételi kötelezettség pártonként nem, csak a közös pártlista tekintetében áll fenn.
(5) Az audiovizuális médiaszolgáltatásban közzétételre szánt politikai reklám megrendelője köteles a reklám feliratozásáról vagy jelnyelvi tolmácsolással való ellátásáról gondoskodni.
(6) A politikai reklám közzétételére egyebekben az Mttv. rendelkezéseit kell alkalmazni.
(7) Az (1) bekezdésben meghatározott médiaszolgáltatáson kívül más médiaszolgáltatásban, a szolgáltatók internetes honlapján, képújságában és teletextjében politikai reklám és politikai hirdetés közzététele a kampányidőszakban tilos.”
“152. § (5) Filmszínházakban politikai hirdetés közzététele a kampányidőszakban tilos.”
“154. § (1) A kampányidőszak utolsó hat napján – beleértve a szavazás napján annak befejezéséig tartó időszakot is – a választásokkal kapcsolatos közvélemény-kutatás eredménye nem hozható nyilvánosságra.”
“353. § (4) Az országgyűlési képviselők e törvény hatálybalépését követő első általános választását megelőző bármely választáson az Alaptörvény Átmeneti rendelkezései 23. cikk (3) bekezdése szerinti névjegyzékbe vétel megvalósítására a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény IV. Fejezetének rendelkezéseit kell alkalmazni.”
[11]	A köztársasági elnök indítványában a Törvény központi névjegyzékbe vételre vonatkozó egyes rendelkezéseit kifogásolta, illetve kérte az Abtv. 52. § (3) bekezdése alapján az azokkal szoros tartalmi összefüggésben álló szabályozás Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatát. A köztársasági elnök indítványában mindenekelőtt az Alaptörvény XXIII. cikkében garantált választójog korlátozásának vizsgálatát kezdeményezte. Az alapjogkorlátozás alkotmányosságának kritériumaira utalva kifejtette, hogy a választójog korlátozásának szükségességét a köztársasági elnök azért nem vizsgálta, mivel a korlátozás alapjai szerepelnek az Ár.-ban [23. cikk (3)–(5) bekezdés]. Az indítvány ezért a támadott részletszabályokkal összefüggésben csupán a korlátozás arányosságának kérdését vetette fel.
[12]	Az Alkotmánybíróság az Ár.-nak az indítványban hivatkozott 23. cikk (3)–(5) bekezdését az indítvány benyújtását követően meghozott, 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában 2012. november 9-ei visszaható hatállyal megsemmisítette. A jelen eljárásban nem volt szükség megkeresni a köztársasági elnököt indítványa kiegészítése céljából. Egyrészt azért, mert az Abtv. 53. § (6) bekezdése alapján az Alaptörvénnyel való összhang előzetes vizsgálatára irányuló köztársasági elnöki indítvány nem vonható vissza (kérelmének terjedelmét tehát nem is szűkítheti). Az Abtv. 52. § (3) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság egyébként sem csak a köztársasági elnök indítványa alapján, hanem hivatalból is vizsgálhatja, illetve az Alaptörvény védelmében a jogbiztonság elvére tekintettel vizsgálnia kell a jogszabálynak az indítványban megjelölt rendelkezésével szoros tartalmi összefüggésben álló más rendelkezéseit. Másrészt a köztársasági elnök megkeresése esetén az Alkotmánybíróság nem tudott volna eleget tenni az Alaptörvény 6. cikk (6) bekezdésében foglalt szabálynak, amely szerint az Alaptörvénnyel való összhang előzetes vizsgálatára irányuló indítványról soron kívül, de legkésőbb harminc napon belül határoz.
[13]	Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglaltak értelmében az alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Bár a köztársasági elnök indítványában kifejezetten – az önkéntes feliratkozás lehetőségének indokolatlan szűkítése miatt – csak a választójog korlátozása arányosságának a vizsgálatát kérte, az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a szabályozásnak az Alaptörvény XXIII. cikkel való összeegyeztethetősége, s e körben szükségességének vizsgálata megkerülhetetlen. Magának a kérelemre történő névjegyzékbe vétel indokoltságának vizsgálata egyrészt előkérdése annak, hogy a kérelemre történő névjegyzékbe vételnek a részletszabályokkal történő szűkítése indokolt-e; másrészt, a jogkorlátozás arányosságának vizsgálatát a jogkorlátozás alkotmányos céljának megléte (szükségesség) esetén, ennek eredménye alapján kell elvégezni.
[14]	Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel az indítvány alapján mindenekelőtt a választójog gyakorlásának a Törvény által létrehozott központi névjegyzékbe vétel iránti kérelemhez kötését, s annak kapcsán a névjegyzékbe vétel kérelmezésének szükségességét is vizsgálta.
[15]	1. A Törvény 82. § (1) bekezdése szerint a központi névjegyzék a Nemzeti Választási Iroda által vezetett elektronikus nyilvántartás. A Törvény a központi névjegyzéket a választójog gyakorlásának fundamentumaként szabályozza. A központi névjegyzék tartalmazza ugyanis “annak megjelölését, hogy a választópolgár mely választáson, mely választókerületben rendelkezik a szavazás jogával, illetve mely választáson választható” a Törvény 2. mellékletének g) pontja szerint. A szavazóköri névjegyzék is a választópolgárok központi névjegyzékben nyilvántartott adatai alapján készül el, a Törvény 105. §-a szerint.
[16]	A Törvény 82. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a központi névjegyzék annak a választójoggal rendelkező, valamint választójoggal a nagykorúság hiánya miatt nem rendelkező, de a tizenhetedik életévét betöltött polgárnak az adatait tartalmazza, akit kérelmére a központi névjegyzékbe felvettek. A Törvény 88. §-a alapján a központi névjegyzékbe történő felvétel kérelmezhető, a kérelem benyújtása nem kötelező, elmulasztását a Törvény nem szankcionálja.
[17]	2. A Törvény 82. § (2) bekezdésében hivatkozott, választójoggal rendelkező személyek körét maga az Alaptörvény XXIII. cikk (1)–(3) bekezdése határozza meg, az alábbiak szerint:
[18]	Az Alaptörvény XXIII. cikk (1) bekezdése szerint minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásán választó és választható legyen.
[19]	Ezen túlmenően az Alaptörvény XXIII. cikk (2) bekezdése alapján az Európai Unió más tagállamának magyarországi lakóhellyel rendelkező minden nagykorú állampolgára is jogosult arra, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásán választó és választható legyen.
[20]	Végül pedig az Alaptörvény XXIII. cikk (3) bekezdése szerint a Magyarországon menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert minden nagykorú személynek joga van ahhoz, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választó legyen.
[21]	Az Alaptörvény a választójogot tehát egyrészt minden nagykorú magyar állampolgár alapvető jogaként biztosítja. Az Alaptörvény továbbá a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásán alapvető jogként biztosítja az Európai Unió más tagállamának magyarországi lakóhellyel rendelkező minden nagykorú állampolgára választójogát is. Végül a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán a Magyarországon menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert minden nagykorú személynek is választójoga van az Alaptörvény értelmében.
[22]	Az Alaptörvény e rendelkezéseihez képest a Törvény több helyen a választójog gyakorlásának feltételeként szabályozza azt, hogy a választópolgár kérje a központi névjegyzékbe való felvételét. Így a Törvény az Alaptörvény XXIII. cikkében alapvető jogként garantált választójog gyakorlását egy törvényi többletfeltételtől teszi függővé.
[23]	3. Az Alkotmánybíróság a Törvény Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatakor figyelemmel volt arra, hogy a választópolgárok aktív közreműködésével történő regisztráció kapcsán hasonló külföldi példák is ismeretesek. Ennek kapcsán az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálatot megelőzően fontosnak tartotta rögzíteni a következőket.
[24]	3.1. Az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve; az Alaptörvényben biztosított hatásköreinek többségében az Alaptörvénnyel való összhangot vizsgálja [24. cikk (2) bekezdés a)–e) pont].
[25]	3.2. Az Alaptörvény Q) cikk (3) bekezdése szerint Magyarország elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait. A korábbi Alkotmány 7. § (1) bekezdésének első fordulata ezzel lényegében megegyező szabályt tartalmazott, amelynek az Alkotmánybíróság a jogértelmezésre is kiható jelentőséget tulajdonított:
[26]	“A 7. § (1) bekezdés első fordulata, amely szerint a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, azt mondja ki, hogy ezek az általánosan elismert szabályok külön (további) transzformáció nélkül is a magyar jog részei. A transzformációt ebben az általánosságban – vagyis a szabályok felsorolása, illetve meghatározása nélkül – maga az Alkotmány hajtotta végre. Eszerint a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai nem az Alkotmány részei, hanem vállalt kötelezettségek. Az, hogy a vállalást és a transzformációt az Alkotmány tartalmazza, nem érinti az Alkotmány, a nemzetközi jog és a belső jog hierarchiáját. [...] Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése azt is jelenti, hogy a Magyar Köztársaság az Alkotmány rendelkezésénél fogva részt vesz a nemzetek közösségében; ez a részvétel tehát a belső jog részére alkotmányi parancs. Ebből következik, hogy az Alkotmányt és a belső jogot úgy kell értelmezni, hogy a nemzetközi jog általánosan elfogadott szabályai valóban érvényesüljenek”. [53/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 323, 327.]
[27]	3.3. Az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdése arról is rendelkezik, hogy Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját. E rendelkezés a korábbi Alkotmány hasonló szabályához képest nevesítetten “Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében” garantálja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját.
[28]	A korábbi Alkotmány alapján az Alkotmánybíróság már kimondta: »A 7. § (1) bekezdés második fordulata – a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjának biztosítása – minden “vállalt” nemzetközi kötelezettségre vonatkozik, az általánosan elismert szabályokra is. Másrészt az összhangot az egész belső joggal biztosítani kell, az Alkotmánnyal is. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése tehát az Alkotmány, a nemzetközi jogból származó szerződéssel, vagy közvetlenül az Alkotmánnyal vállalt kötelezettségek, valamint a belső jog összhangját követeli meg; az összhang biztosításában figyelemmel kell lenni mindegyikük sajátosságaira.« [53/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 323, 327.]
[29]	Ennek a rendelkezésnek az érvényesítését szolgálja az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés f) pontjában meghatározott hatásköre, amely szerint vizsgálja a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközését (megsemmisítheti a nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést).
[30]	3.4. Az Alkotmánybíróság eddigi joggyakorlata során számos esetben végzett nemzetközi jogösszehasonlítást, azaz megvizsgálta más európai, illetve egyéb külföldi országok adott tárgykörre vonatkozó szabályozását [vö. az állami jelképek kérdésében a 13/2000. (V. 12.) AB határozat, a válaszadási jog tekintetében az 57/2001. (XII. 5.) AB határozat, az eutanázia kérdésében a 22/2003. (IV. 28.) AB határozat, vizsgálóbizottságok működése tekintetében az 50/2003. (XI. 5.) AB határozat, a közvélemény-kutatási eredmények közzétételének tilalmára vonatkozó kérdések tekintetében a 6/2007. (II. 27.) AB határozat, a parlament tanácskozásainak rádiós és televíziós közvetítésével kapcsolatban 20/2007. (III. 29.) AB határozat, a családon belüli erőszakkal és a távoltartással kapcsolatban 53/2009. (V. 6.) AB határozat]. A vizsgálatokban az Alkotmánybíróság jellemzően az adott jogintézmények bevezetésének indokait, célját igyekezett áttekinteni, ennek során keresve a közös elemeket és az ellentéteket is; gyakran arra a megállapításra jutva, hogy a tárgybeli jogalkotás jelentős változatosságot mutat, nemcsak a tengerentúli és az európai államok viszonyában, de az európai államok között is.
[31]	Egy jogintézmény alkotmányosságának megítélése egy másik országban az adott állam alkotmánya, a szabályozásnak a jogrendszerbe illeszkedése, továbbá történeti és politikai háttér függvényében eltérő lehet. Ezért – elismerve, hogy egy szabályozási megoldás megítéléséhez segítséget jelenthet a külföldi tapasztalatok figyelembe vétele is – az Alkotmánybíróság nem tekintheti meghatározónak önmagában valamely külföldi ország példáját az Alkotmánnyal (Alaptörvénnyel) való összhang vizsgálata kérdésében.
[32]	Az Alkotmánybíróság egy korai határozatában megállapította: “az indítványokban megfogalmazott az az álláspont pedig, amely szerint az alkalmazott megoldás a nemzetközi gyakorlatban példátlan, nem a nemzetközi (államközi) gyakorlatra vonatkozik, hanem a külföldi gyakorlatra, és mint ilyen, az Alkotmány 7. §-ának (1) bekezdése szempontjából irreleváns[,] alkotmányellenesség tehát ezen az alapon sem áll fenn”. [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 159.] E szempontokra is figyelemmel megállapítható továbbá: önmagában az a tény, hogy egy jogintézmény, szabályozási megoldás egy vagy több külföldi (akár európai demokratikus) országban létezik, az Alaptörvénnyel való összhang megítélése szempontjából nem bír döntő jelentőséggel, így Magyarország Alaptörvényében biztosított jog korlátozásának elégséges indoka sem lehet.
[33]	Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a jelen ügyben a támadott jogszabály Alaptörvénnyel való összhangját az Alaptörvény vonatkozó rendelkezései és az Alkotmánybíróságnak az ezekkel összefüggő eddigi joggyakorlata, valamint az indítványban foglaltak alapján, Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeire is figyelemmel bírálta el.
[34]	3.5. Az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény (a továbbiakban: Emberi Jogok Európai Egyezménye) 1. Kiegészítő Jegyzőkönyve 3. cikke szerint a szabad választásokhoz való jog tekintetében “a Magas Szerződő Felek kötelezik magukat arra, hogy ésszerű időközönként, titkos szavazással szabad választásokat tartanak olyan körülmények között, melyek a törvényhozó testület megválasztását illetően biztosítja a nép véleményének kifejezését.”
[35]	3.5.1. Az Európa Tanács alkotmányjogi tanácsadó testülete, a Velencei Bizottság (teljes nevén: Európai bizottság a demokrácia érvényesítésére a jog eszközeivel), a Code of Good Practice in Electoral Matters című dokumentumban [Opinion no. 190/2002, Strasbourg, 23 May 2003, CDL-AD (2002)23rev] foglalta össze az európai választási rendszerek alapelveit, és fogalmazott meg ezekkel kapcsolatos irányelveket és ajánlásokat.
[36]	A dokumentum leírja, hogy a gyakorlatban a választói névjegyzékekkel kapcsolatban gyakran kiderül, hogy azok pontatlanok, ami vitákhoz vezet. A névjegyzékek összeállítását sokszor megnehezíti a hatóságok részéről a tapasztalat hiánya, a népességmozgások és az a tény is, hogy csak kevés állampolgár veszi a fáradságot arra, hogy a közszemlére tett névjegyzéket ellenőrizze. A Bizottság a megbízható névjegyzékek kritériumai között említi – többek között – a névjegyzékek állandóságát, továbbá a rendszeres felülvizsgálat követelményét. A dokumentum megfogalmazza, hogy a névjegyzék adatait rendszeresen, legalább évente egyszer frissíteni kell annak érdekében, hogy a helyi hatóságok begyakorolják mindazokat a feladatokat, amelyek a névjegyzék évenként azonos időpontban történő frissítéséhez kapcsolódnak; ugyanakkor azt is javasolja, hogy ahol a névjegyzékbe vétel nem automatikus, ott megfelelően hosszú időszakot kell hagyni annak kérelmezésére. A Bizottság tehát a hivatalbóli névjegyzékbe vezetés elismerése mellett nem zárja ki a kérelemre történő névjegyzékbe vétel intézményét sem, azonban nem fogalmaz meg további részletes szempontokat arra vonatkozóan, hogy az utóbbi megoldás alkalmazása milyen szabályozási környezetben, milyen körülmények között indokolt, illetve fogadható el.
[37]	3.5.2. Az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) joggyakorlatának elektronikus kereső programja (HUDOC) szerint a 15 ezer körüli érdemi ítéletből 82 ügy kapcsolódott az Emberi Jogok Európai Egyezménye 1. Kiegészítő Jegyzőkönyv 3. cikkéhez. A panaszok egy része az aktív választójogra vonatkozott, de a nagyobbik része inkább a passzív választójog gyakorlása szempontjából fogalmazódott meg. A panaszok megítélésénél a Bíróság egy jól kidolgozott szempontrendszerből indul ki, amely az utóbbi évek csaknem minden választási ügyében megjelent.
[38]	3.5.3. A Bíróság több ítéletében is foglalkozott a választójog gyakorlására vonatkozó feltételek állami biztosításának kötelezettségével, s ennek kapcsán megállapította:
[39]	“Jóllehet a szerződő feleknek széleskörű mozgásszabadságuk van a választáshoz és a választhatósághoz való jog feltételeinek megfogalmazásában, a Bíróságra tartozik annak végső megállapítása, hogy az 1. jegyzőkönyv 3. cikkének követelményei teljesültek-e; meg kell győződnie arról, hogy ezek a feltételek a kérdéses jogokat nem korlátozzák-e oly mértékben, hogy az már lényegüket érinti és megfosztja őket ténylegességüktől; hogy jogszerű célra irányulnak-e; és hogy az alkalmazott eszközök nem aránytalanok vagy önkényesek [lásd Mathieu-Mohin és Clerfayt, uo., 52. §, Gitonas és társai kontra Görögörszág, 1997. július 1, 39. §, (...) Yumak és Sadak kontra Törökország, 2008. július 8., (…) 109. §]” (Orujov kontra Azerbajdzsán, 2011. július 26., 41. §, Appl. no. 4508/06).
[40]	A Bíróság is rámutatott az állam intézményvédelmi kötelezettségére: »Meg kell továbbá jegyezni, hogy az 1. jegyzőkönyv 3. cikkében átfogott területen mindenekelőtt nem egy tartózkodási vagy be nem avatkozási kötelezettség áll, mint a polgári és politikai jogok java részében, hanem éppen az államot terhelő olyan kötelezettség, hogy pozitív inézkedéseket fogadjon el avégett, hogy “rendezzen” demokratikus választásokat. (Mathieu Mohin és Clerfayt, uo., 50. §) E tekintetben a Bíróság számot vet azzal a ténnyel is, hogy a szavazati jog, azaz az 1. jegyzőkönyv 3. cikkében garantált jog “aktív” aspektusa nem valamiféle privilégium. A XXI. században, egy demokratikus államban a vélelemnek azt kell elősegítenie, hogy ezt a jogot minél szélesebb körre terjesszék ki. [Hirst (no. 2), uo., 59. §]« (Sitaropoulos és Giakoumopoulos kontra Görögország, 2012. március 15., 67. §, Appl. no. 42202/07)
[41]	“Ebből az következik, hogy a lakosság bizonyos csoportjainak vagy kategóriáinak a szavazati jogból való kizárása összeegyeztethető kell, hogy legyen az 1. jegyzőkönyv 3. cikkét megalapozó elvekkel (lásd Ždanoka, uo., 105. §). A Bíróság úgy ítélte meg, hogy a szavazati joghoz kapcsolt életkori minimum vagy helybenlakási kritériumok elvben összeegyeztethetőek az 1. jegyzőkönyv 3. cikkével. [lásd Hirst (no. 2), uo., 62. §; Hilbe kontra Lichtenstein (…)] Úgy tekintette, hogy az általános választás elvétől történő generális, automatikus és differenciálatlan eltérés azzal a kockázattal jár, hogy az így választott törvényhozói testület és az általa meghozott törvények demokratikus érvényessége megkérdőjelezhető. [lásd Hirst (no. 2) uo.]” (Sitaropoulos és Giakoumopoulos kontra Görögország, 2012. március 15., 68. §, Appl. no. 42202/07).
[42]	A Bíróság az állam által alkotott választójogi szabályokkal szemben követelményként fogalmazta meg: “A megszabott feltételek nem akadályozhatják a törvényhozás megválasztásában az emberek szabad akarat-kifejezését, tükrözniük, és nem akadályozniuk kell az eltökéltséget a választási eljárás integritásának és hatékonyságának fenntartásában.” [Hirst kontra Egyesült Királyság (no. 2.), 2005. október 6., 62. §, Appl. no. 74025/01]
[43]	3.5.4. A jelen ügyben is vizsgált választói regisztráció kérdését illetően iránymutató jellegű a Bíróságnak a Grúz Munkáspárt kontra Grúzia ügyben 2008. október 8-án hozott ítélete (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., Appl. no. 9103/04). Az ügy előzményeként a Bíróság figyelemmel volt arra, hogy a 2003. november 2-án tartott parlamenti választásokon Grúzia nem rendelkezett egységes központi választói névjegyzékkel, az egyes választókerületekben használt névjegyzékek szignifikáns anomáliákat és hibákat tartalmaztak (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 49. §, Appl. no. 9103/04). Ez számos választási csalásra adott lehetőséget, ami végül az országban a választásokat követően kirobbant forradalomhoz vezetett. Grúzia Legfelsőbb Bírósága a csalások miatt részben megsemmisítette a 2003. november 2-i választások eredményét, ezért a parlamenti választásokat meg kellett ismételni, amire végül 2004. március 28-án került sor. A Bíróság ítélete – mindezek után alapvetően – azt a regisztrációs rendszert vizsgálta felül, amelyet a megismételt választás céljára alakítottak ki.
[44]	A Bíróságnak egyebek mellett arra a kérdésre kellett választ adnia, hogy az eset összes körülményeit figyelembe véve összeegyeztethető-e az Emberi Jogok Európai Egyezménye 1. Kiegészítő Jegyzőkönyv 3. cikkével a választói regisztráció Grúziában alkalmazott aktív rendszere. A Bíróság ennek kapcsán rámutatott arra, hogy bizonyos szabályok, amelyek egy választási rendszer kontextusában elfogadhatatlanok, egy másik választási rendszerben elfogadhatók lehetnek (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 89. §, Appl. no. 9103/04). A Bíróság megállapította továbbá, hogy általában a választási rendszer stabilitása a kívánatos, a választások alapvető szabályait, – mint amilyen a választói névjegyzék vezetésére vonatkozó szabályozás is –, nem helyes túl gyakran módosítani, különösen nem a választások előtt, különben az állam veszélyezteti a szabad választás garanciáinak tiszteletét és az azokba vetett bizalmat (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 88. §, Appl. no. 9103/04).
[45]	A Bíróság az adott ügyben nem állapított meg jogsértést (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 92. §, Appl. no. 9103/04), amit az eset nagyon sajátos körülményeivel indokolt, az ítélet szerint ugyanis minden választójogi szabályozás alapvetően az adott ország politikai fejlődésének fényében vizsgálandó. A Bíróság ilyen sajátos körülményként értékelte mindenek előtt azt, hogy az előző parlamenti választás kudarca a megfelelő választói névjegyzék hiányára volt visszavezethető (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 85. §, Appl. no. 9103/04). Valamint azt, hogy korábban a választókról nem volt központi névjegyzék, a rendelkezésre álló helyi listák pedig megbízhatatlanok voltak (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 85. §, Appl. no. 9103/04). A Bíróság figyelembe vette továbbá, hogy az aktív regisztráció javított a korábbi helyzeten, számos korábbi hibát kiküszöbölt (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 86. §, Appl. no. 9103/04). A Bíróság értékelte, hogy a választók még a szavazás napján is regisztrálhattak (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 86. §, Appl. no. 9103/04). Jelentősége volt továbbá annak, hogy a grúz hatóságok a nemzetközi szervezetek ajánlásait hajtották végre (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 87. §, Appl. no. 9103/04). A Bíróság figyelembe vette végül, hogy a rendelkezésre álló igen rövid idő (lényegében négy hónap) alatt túlzott és gyakorlatilag elvárhatatlan (excessive and impracticable) lett volna egy ideális megoldást elvárni a grúz hatóságoktól (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 87. §, Appl. no. 9103/04).
[46]	A fentiek alapján általános érvénnyel megállapítható, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezménye 1. Kiegészítő Jegyzőkönyv 3. cikke értelmében a választójog gyakorlásának aktív regisztrációhoz kötése a szabad választáshoz való jogot korlátozza. Ilyen korlátozás csak legitim cél elérése érdekében tekinthető indokoltnak. Kizárólag kellő súlyú indok legitimálhatja a korlátozást. Bejáratott, működő választói névjegyzék mellett – figyelembe véve, hogy az általános választójog immár nem privilégium, azt a választópolgárok lehetőleg minél szélesebb köre számára biztosítani kell –, az aktív regisztráció bevezetésének ilyen kellő súlyú legitim indoka nem állapítható meg.
[47]	Mindezekre figyelemmel volt az Alkotmánybíróság, amikor vizsgálta azt a kérdést, hogy a névjegyzékbe vétel iránti kérelem jogintézménye a Törvényben szabályozott formában az Alaptörvénnyel összhangban korlátozza-e a választójogot. Ezt mindazonáltal az Alkotmánybíróság az Alaptörvénnyel való összhang előzetes vizsgálatára irányuló indítvány keretei között bírálta el.
[48]	4. Az Alkotmánybíróság a választójogot számos korábbi határozatában vizsgálta.
[49]	Az Alkotmánybíróság a 22/2012. (V. 11.) AB határozatban megállapította, hogy az Alaptörvény hatályba lépése előtt hozott korábbi határozatai az akkor elbírált alkotmányjogi kérdéssel összefüggésben hogyan használhatók fel az újabb ügyekben. A határozat szerint az Alkotmánybíróságnak azokra az alapértékekre, emberi jogokra és szabadságokra, továbbá alkotmányos intézményekre vonatkozó megállapításai, amelyek az Alaptörvényben nem változtak meg alapvetően, érvényesek maradnak. A határozat kimondta, hogy az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni.
[50]	A választójogot alapvető jogként az előző Alkotmány 70. §-a is rögzítette, hasonlóan elismerve azoknak a választójogát, akik az Alaptörvény XXIII. cikke alapján is rendelkeznek választójoggal. Az Alkotmány 70. §-a továbbá a választójog korlátozását is tartalmilag az Alaptörvényhez hasonlóan szabályozta; a választójog központi névjegyzékbe történő felvételre irányuló kérelem előterjesztéséhez kötését az Alkotmány sem tartalmazta. Az Alaptörvény ugyanakkor a magyar állampolgárok tekintetében a magyarországi lakóhelyet már nem határozza meg a választójog feltételeként, és ezzel a választójogot a magyar állampolgárok olyan csoportjának is biztosítja, akik korábban nem rendelkeztek választójoggal. Ez azonban nem változtat azon, hogy a választójoggal rendelkezők döntő többsége esetében az Alaptörvény XXIII. cikke az Alkotmány 70. §-ával a jelen ügyben eldöntendő alkotmányjogi kérdések szempontjából tartalmilag azonosan szabályozza a választójogot, ezért az Alkotmánybíróság a korábbi határozataiban foglalt jogértelmezését a jelen ügy vizsgálata során is irányadónak tekintette.
[51]	5.1. Az Alkotmánybíróság elsőként a választójog Alaptörvényben kifejeződő tartalmát vizsgálta.
[52]	Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. A B) cikk (3) bekezdése szerint a közhatalom forrása a nép, amely hatalmát a (4) bekezdés szerint a választott képviselői útján, illetve kivételesen közvetlenül gyakorolja. A népszuverenitás elve alapján a nép az alkotmány elfogadását követően annak keretei között érvényesítheti a közhatalom gyakorlására vonatkozó döntési jogát. Az Alaptörvény szerint a nép nem csupán forrása a közhatalomnak, hanem annak konstituálását követően a B) cikk (4) bekezdésében foglaltak alapján részt is vesz a közhatalom gyakorlásában. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a választópolgárok kizárólag az aktív választójog négy évenkénti gyakorlása révén tudnak befolyást gyakorolni a képviseleti szervek, különösképpen az Országgyűlés összetételére. Éppen ezért, “akár az egyenlőség, akár az általánosság bármiféle korlátozása csak igen jelentős elvi indokból fogadható el és egyeztethető össze az Alkotmánnyal.” [6/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 19, 20.]
[53]	A választójogot az Alaptörvény XXIII. cikke garantálja. Az itt található választójogi szabályok a népszuverenitás elvének, valamint a demokrácia követelményének konkrét megvalósulási formái. Ebből következik, hogy a nép közvetett hatalomgyakorlásának, vagyis az aktív választójognak a korlátozása egyszersmind a B) cikkben foglalt demokrácia és népszuverenitás elveinek a korlátozását is jelenti. “A demokrácia elvén alapuló politikai rendszer elengedhetetlen feltétele a stabil, jogszerűen és kiszámítható módon működő választási rendszer.” A választói akaratnak a választások révén való kifejezése ugyanis a közhatalmat gyakorló képviseleti szerveket “konstituálja, legalizálja és legitimizálja.” [39/2002. (IX. 25.) AB határozat, ABH 2002, 273, 279.]
[54]	Az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata során azt is kimondta, hogy a választójog “[o]lyan alapvető jog, amely az állampolgároknak az állami hatalom gyakorlásában való részvételét hivatott biztosítani és amelynek érvényesülése azt a követelményt támasztja az állammal szemben, hogy biztosítsa gyakorlásának feltételeit és jogszabály – az Alkotmány 8. § (2) bekezdésben foglalt előírásnak megfelelően törvény – határozza meg gyakorlásának módját, rendjét, valamint garanciáit.” [63/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 509, 516.] Ebből következően a választójog olyan alapjog, amely kizárólag az arra vonatkozó szabályozásban megnyilvánuló állami közreműködés révén érvényesülhet, vagyis gyakorlásának feltételeit, körülményeit az állam biztosítani hivatott. A választójog ebből a szempontból tehát kettős funkcióval rendelkező alapjog; egyrészt a választójog a közügyek vitelében való részvételt, valamint a közhatalmi döntéshozatal közvetett formáját testesíti meg az állampolgárok oldaláról, másrészt a képviseleti szerv létrehozásának és legitimációs bázisának eszközeként is szolgál.
[55]	A választójog alanyi oldalán a választójogosultság, mint az állampolgár politikai alapjoga áll. A választójog az Alaptörvényben elismert, – a népszuverenitás elvének érvényre juttatását garantáló – alapvető jog. A választójog alanyi oldalán alapvetően a választásra jogosult állampolgár azon szabadsága áll, amelynek birtokában jogosult eldönteni, hogy gyakorolja-e a választójogát vagy sem, illetve, hogy kire adja le szavazatát.
[111]	Egyetértek a határozat rendelkező részével és indokolásával.
[112]	Ugyanakkor úgy látom, hogy teljesebb a kép, ha részleteiben összevetjük a Törvény 88. § (1) bekezdését az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatával. (A köztársasági elnök is rámutatott arra, hogy az Alkotmánybíróság döntésénél nem maradhatnak figyelmen kívül a nemzetközi kötelezettségvállalások sem, és utalt az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlatára is.)
[113]	Mint ismeretes, kezdettől fogva nem idegen az Alkotmánybíróságtól sem a strasbourgi joggyakorlat figyelembe vétele.
[114]	Az Alkotmánybíróság a 166/2011. (XII. 20.) AB határozatában kimondta: “az Egyezmény adott rendelkezései tartalmának értelmezéséhez és tisztázásához – eddigi gyakorlatához híven – az Egyezmény hiteles (autoritatív) értelmezésének jogával az Egyezményben a részes államok által felruházott Bíróság joggyakorlatát veszi alapul. Ez az alapulvétel mindenekelőtt a Bíróságnak azon dictumai (átvitt értelemben vett »precedensei«) alapján történik, amikor a Bíróság magát az Egyezményt, annak egyes fordulatait értelmezi, amikor rámutat arra, mi egyeztethető az Egyezmény követelményeivel össze és mi nem” (ABH 2011, 545, 557.). Az Alkotmánybíróság ugyanezt ismét hangsúlyozta a családok védelméről szóló 2011. évi CCXI. törvényről hozott, 43/2012. (XII. 20.) AB határozatban, annak 2.1. pontjában.
[115]	“Az Alkotmánybíróságnak a nemzetközi szerződések tartalmáról adott értelmezése értelemszerűen egybe kell, hogy essen ezen szerződések európa tanácsi hivatalos értelmezésével” {41/2012. (XII. 6.) AB határozat, Indokolás [17]}.
[116]	“Egyes alapjogok esetében az Alkotmány ugyanúgy fogalmazza meg az alapjog lényegi tartalmát, mint valamely nemzetközi szerződés (például a Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmánya és az Emberi Jogok Európai Egyezménye). Ezekben az esetekben az Alkotmánybíróság által nyújtott alapjogvédelem szintje semmiképpen sem lehet alacsonyabb, mint a nemzetközi (jellemzően a strasbourgi Emberi Jogok Bírósága által kibontott) jogvédelem szintje. A pacta sunt servanda elvéből [Alkotmány 7. § (1) bekezdés, Alaptörvény Q) cikk (2)–(3) bekezdés] következően tehát az Alkotmánybíróságnak akkor is követnie kell a strasbourgi joggyakorlatot, az abban meghatározott alapjogvédelmi szintet, ha saját megelőző, »precedens-határozataiból« ez kényszerűen nem következne.” [61/2011. (VII. 13.) AB határozat, ABH 2011, 290, 321.]
[117]	Párhuzamos indokolásom elvégzi az Emberi Jogok Európai Egyezményével való összevetést és segít abban, hogy az elnöki indítványban kétszer is felvetett alkotmányos követelmények lehetőségei vonatkozásában is tisztábban lássunk és a 88. § (1) bekezdése, azaz a hazai választópolgárok regisztrációja kapcsán világosak legyenek azok a koordináták, amelyek között – az Alkotmánybíróság határozatának meghozatala után – a jogalkotónak lépéseit meg kell terveznie.
[118]	A strasbourgi bírósági joggyakorlat elektronikus nyilvántartási programja (HUDOC) szerint a 15 ezer körüli érdemi ítéletből 82 ügy kapcsolódott az 1. kiegészítő jegyzőkönyv 3. cikkéhez (Ausztria 1, Azerbajdzsán 10, Belgium 1, Bosznia-Hercegovina 1, Bulgária 2, Ciprus 1, Csehország 1, Egyesült Királyság 4, Franciaország 2, Grúzia 1, Görögország 4, Magyarország 1, Olaszország 21, Lettország 3, Litvánia 1, Moldova 1, Norvégia 1, Románia 3, Oroszország 3, Örményország 1, Spanyolország 3, Szlovákia 1, Törökország 11, Ukrajna 4.)
[119]	A határozat III/3.5.3. pontjában az Alkotmánybíróság bemutatta az Emberi Jogok Európai Bíróságának a választások ügyében kimondott legfontosabb tételeit.
[120]	Az utóbbi években kialakított ítéletszerkesztési technikának megfelelően gyakran egy “alapítéletben” fogalmazzák meg vagy foglalják össze azokat az elvi tételeket, amelyeket a csaknem azonos illetve igen hasonló ügyekben mintegy panelként lehet beépíteni a későbbiekbe. A választási ügyekben is az Emberi Jogok Európai Bírósága láthatóan egy jól kidolgozott panelből indul ki: ez jelenleg az Orujov c. Azerbajdzsán ügyben 2011. július 26-án hozott ítélet, különösen annak 40–42. §-ai.
[121]	Ez úgy foglalható össze, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményének 1. kiegészítő jegyzőkönyve 3. cikkének mikénti végrehajtását illetően 1) az államoknak nagyobb a mozgásszabadságuk, mint a szabadságok tekintetében, 2) az esetleges korlátozások jogszerűségének az alapkritériumai voltaképpen a következőek: (i) a korlátozás célja világos és legitim legyen, (ii) a korlátozások nem lehetnek sem önkényesek, sem aránytalanok, (iii) nem foszthatják meg a választói jogot lényegétől és ténylegességétől.
[122]	Az Emberi Jogok Európai Bírósága által alkalmazott teszt sokban hasonlít az Alkotmánybíróság vizsgálati módszerére, ugyanakkor valamelyest különbözik is attól. A legszembetűnőbb különbség az, hogy az Alkotmánybíróság hangsúlyozottan alapjogként kezeli a választójogot, míg az Emberi Jogok Európai Bírósága ennél visszafogottabb.
[123]	Figyelembe véve, hogy a választójog esetében az Emberi Jogok Európai Egyezményének keretei között tehát szélesebb állami mozgásszabadságról lehet beszélni, mint a szabadságjogok korlátozása esetében, az alábbiak a hármas kritériumrendszer teljesülését vizsgálják az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlatára figyelemmel, a köztársasági elnök által is említett szoros összefüggés elve alapján a választási regisztráció egyéb, az indítványban konkrétan fel nem vetett, de megkerülhetetlen kérdése tekintetében is. E vizsgálat során az Emberi Jogok Európai Bíróságának a tesztje kerül alkalmazásra, mintegy modellezve azt, ahogyan az Emberi Jogok Európai Bírósága vizsgálná a kérdéses jogszabályi részt.
[124]	A fentiek szerint elsőként a célt kell megvizsgálni.
[125]	Igaz, a regisztráció törvényi céljának az azonosítása sem egyszerű. Maga a törvény önnön célját nem definiálja, nincs preambuluma sem.
[126]	A törvény, mint ismeretes, egyéni képviselői indítványként került az Országgyűlés elé, így a törvényjavaslathoz fűzött eredeti, az előterjesztő képviselőktől származó indokolás relevanciája eleve bizonytalan, tekintettel arra is, hogy a törvény számos pontja jelentősen különbözik a beterjesztett javaslattól, de elvi szempontból is felvethető, hogy az előterjesztő egyéni képviselői indokolás köti-e egyáltalán a törvényhozót. A javaslathoz fűzött indokolás egyébként tulajdonképpen a határokon túl élő választópolgárok, illetve az országgyűlési nemzetiségi képviselet legitim megválasztását célzó nemzetiségi választási névjegyzék, továbbá a Magyarországon élő nem magyar EU-polgároknak az európai parlamenti választáson való részvétele kapcsán ad magyarázatot: az ezen kívüli kategóriák – azaz a magyarországi választópolgárok túlnyomó többsége tekintetében – az előterjesztés (Általános indoklásában) csak azt tartalmazza: “Az említettekhez hasonlóan a belföldi lakóhellyel rendelkező polgárok választójoga gyakorlásának is feltétele a továbbiakban, hogy a választópolgár előre jelezze, hogy szavazni kíván”, azaz világos célt nem fogalmaz meg és ilyen nem jelenik meg egyébként a részletes indokolásban sem.
[127]	Az egyéni képviselői indítványt, mint ahogyan az közismert, a Kormány támogatta, ugyanakkor a kormányra visszamutató megnyilatkozásokban is a cél meghatározása különböző, nem teljesen azonos formában jelent meg.
[128]	Az egyik előterjesztő, államtitkári minőségében tartott sajtótájékoztatóján célként “a minél többen, minél tudatosabban” való szavazás biztosítását jelölte meg. (A másik előterjesztő választási visszaélések megelőzésével, illetve a felelősség tudatosításával magyarázta, míg a harmadik szerint hiánypótló az intézmény, mivel szerinte a választói névjegyzék pontatlan.) A Miniszterelnöki Hivatalból állampolgári érdeklődésre kiküldött tájékozatók szerint “a regisztráció célja mindössze az, hogy az eljárást ellenőrizhetővé tegye, csökkentse a választási visszaélések lehetőségét, és intézményesen biztosítsa a választópolgári tudatosságot, ezzel is erősítve a választás demokratikusságát.” Ezzel – érthető módon – nagyjából egybeesett a kormányszóvivő által adott magyarázat is.
[129]	A strasbourgi teszt elvégzése során csak a hivatalosnak tekinthető kormányzati cél képezi a vizsgálat tárgyát.
[130]	Fentiek alapján azt lehet megállapítani, hogy a kormányzat hivatalos célként a népesség-nyilvántartás kapcsán felmerült problémák megoldását, az új, részben határon túl élő szavazópolgárok integrálását és infrastrukturális kiszolgálását, a választások tisztaságának biztosítását jelölte meg, egy egységes rendszer kiépítésének szándékával.
[131]	Ez, mint meghirdetett cél olyan, ami az Emberi Jogok Európai Egyezményével és az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatával önmagában összeegyeztethető.
[132]	Ezután azt kell megválaszolni, hogy a cél érdekében választott jogintézmény egésze vagy annak egyes elemei nem olyanok-e, amelyek önkényesek vagy aránytalanok. (Az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlatában és szóhasználatában ez, mint fordulat közel esik ahhoz, amit az Alkotmánybíróság saját joggyakorlatban szükségesség/arányosság tesztként alkalmaz. Míg az alkotmánybírósági vizsgálat sorrendjében a szükségesség az első kritérium, és ha az nem teljesül, akkor az arányosság vizsgálatára már nem kell, hogy sor kerüljön, a strasbourgi teszt egyrészt megengedőbb a sorrendiség tekintetében, másrészt pedig az, hogy egy korlát nem szükséges-e illetve nem önkényes-e, nyilvánvalóan nem esik teljesen egybe.)
[133]	Ebben a vizsgálatban a már említett szoros összefüggés elve alapján ki kell térni arra, hogy milyen feltételekkel regisztrálhat a Magyarországon ténylegesen élő, magyarországi lakóhellyel rendelkező magyar választópolgár, azaz a problémakör szélesebb annál, minthogy milyen feltételekkel regisztrálhat a magyarországi lakóhellyel nem rendelkező magyar állampolgár, a magyarországi lakóhellyel rendelkező, de külföldön élő magyar választópolgár.
[134]	A Magyarországon ténylegesen élő, magyarországi lakóhellyel rendelkező magyar választópolgár személyesen eljárva a területileg illetékes önkormányzatnál, vagy pedig az ún. ügyfélkapun keresztül regisztrálhat. Ez alól csak az a kivétel, ha az illető betegsége, fogyatékossága miatt a jegyző segítségét kéri, vagy ha a választópolgár fogvatartott, ezért esetében a jegyzőnek kell őt kérelmére felkeresnie [lásd a Törvény 89. § (2) bekezdését]. A határokon túl élő, magyarországi lakóhellyel nem rendelkező választópolgárokkal szemben levélben történő regisztrációra a Törvény nem ad módot.
[135]	Itt célszerű egy összehasonlítójogi áttekintést elvégezni, akárcsak az Emberi Jogok Európai Bírósága tette azt a Grúz Munkáspárt c. Grúzia ügyben 2008. október 8-án hozott ítéletben (lásd különösen az ítélet 54–69. §-ait).
[136]	Ha áttanulmányozzuk azon országoknak a megoldásait és hivatalos okmányait, amelyben a regisztrációt alkalmazzák, és amelyekre a törvény előterjesztői, támogatói is hivatkoznak, azt lehet megállapítani, hogy az egyébként csekély számú és Franciaországot, Belgiumot leszámítva jórészt a common law jogrendszerbe tartozó, nagy bevándorló hullámokat befogadó – különböző, részben történelmi, részben alkotmányjogi okokból központi lakcímnyilvántartással nem rendelkező – államok megoldásai is jóval egyszerűbbek, mint amelyet a Törvény alkotott meg.
[137]	Így az amerikai egyesült államokbeli, a kanadai, az ausztráliai, az új-zélandi, az angol, a francia, a belga és a portugál rendszer egyszerű, az internetről letölthető és az önkormányzatnál is felvehető, illetve postán kiküldött formanyomtatványt használ, amelyet az illető a szokásos személyi adatokkal kitölt, aláír (egyes rendszerekben igazolványa fénymásolatát csatolva) és választása szerint postán elküld, vagy az önkormányzatnál lead. Megjegyzendő továbbá, hogy a választásonkénti (azaz ciklusonként ismétlődő) feljelentkezés az USA-ban érvényesül, a felsorolt államok java része csak az első bejelentkezést intézményesítette (a nagykorúvá váláshoz, vagy a honosításhoz, vagy a visszatelepüléshez kötődve), és ezeket az eseteket leszámítva a belső migrációhoz, költözésekhez, lakóhelyváltásokhoz kapcsolja.
[138]	A Törvény szerinti megoldás terhesebb, mint amelyet – a fenti, az Alkotmánybíróság által ellenőrzött összehasonlító áttekintés tanúsága szerint – az aktív regisztráció intézményét egyáltalán alkalmazó államok bevezettek. A jogalkotó a Törvényben nem adott magyarázatot arra, hogy a jóval több érzékeny adatot hordozó és az állampolgári kitöltésre bízott okmányok – mint amilyen például a személyi jövedelemadó bevallás – esetében bevált, kellő garanciákkal övezett kapcsolattartási formákat ebben az esetben miért nem tartja elegendőnek.
[139]	A megoldás ütközik azzal a kritériummal, hogy egy esetleges korlátozás nem lehet sem önkényes, sem aránytalan. Az egyszerű postai visszaküldés intézményéhez képest a személyes megjelenésre kötelezés (ami az ügyfélkapu nyitásánál is megvan, ha az állampolgár ilyennel nem rendelkezik) nyilvánvalóan aránytalanul terhesebb, ennek a hivatalhoz való eljutási és ottani várakozási idődimenzióit, és adott esetben egyéb tényezőit (pl. munkahelyen szabadnap kivétele, hogy az állampolgár eljusson az illetékes ügyintézőhöz) is figyelembe véve.
[140]	Mivel az Emberi Jogok Európai Bíróságának a tesztje konjunktív feltételek teljesítésére épül, a vizsgálat meg is állhatna itt. A teljesség kedvéért azonban célszerű a harmadik kritérium teljesülését is ellenőrizni.
[141]	A harmadik kritérium az, hogy az esetleges korlátozások nem foszthatják meg a választói jogot lényegétől és ténylegességétől, ami, mint fordulat lényegében azonos tartalmú azzal, ami az Alkotmánybíróság szóhasználatában a “nem üresítheti ki” fordulatként szokott megjelenni.
[142]	Ennek vizsgálatakor rá kell mutatni arra, hogy az aktív regisztrációnak nincs és racionálisan nem is lehet egyénekre lebontott ütemterve. Az egyén – a Törvény szerint is – szabadon dönt arról, hogy regisztrál-e, és erre a választások előtti 15. napig módja van.
[143]	Így azonban számolni kell azzal, előállhat egy olyan helyzet, hogy a választani akaró személyek tömege a regisztrációs határidő végére időzíti a feliratkozását, hasonlatosan egyébként az adóbevallások benyújtásának évek óta megfigyelhető ritmusához. Amennyiben egyes településeken a választópolgárok létszáma magas (mint ez jellemző a nagy- és közepes méretű városokban), egy ilyen, határidőn belüli, de annak a végén történő tömeges jelentkezés olyan helyzetet eredményezhet, amely esetleg nem teszi lehetővé a választójoggal való élést kinyilvánító, egyéni választópolgári akaratnyilatkozat átvezetését a választási névjegyzékben. Egy ilyen helyzet kialakulását a Törvény mai formájában egyáltalán nem tudja kizárni, ez azonban a választójogot lényegétől és ténylegességétől fosztja meg.
[144]	(Igaz, nem hagyható figyelmen kívül, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezménye a tényleges jogsérelemre, a beazonosítható áldozat fellépésére alapítja jogvédelmi rendszerét. Ezt azonban annak fényében kell nézni, hogy ha a fentiekben vázolt helyzet ténylegesen előállna, azaz, hogy akarata ellenére, alapos ok – mint például a súlyos bűncselekmény miatt történt jogerős elítélés – nélkül nem vettek fel valakit a választói névjegyzékre, jóllehet a maga részéről az anyagi követelményeknek megfelelt és az eljárási feltételeket teljesítette, az illető panasza az Emberi Jogok Európai Egyezményében foglalt közismert feltételek teljesítése esetén, ott nyilvánvalóan befogadható lenne. Emellett pedig felvetődik az ún. potenciális sértettnek az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlatában kidolgozott fogalmának a jelen helyzetre való vonatkoztathatósága is.)
[145]	Mivel a Törvény jelenlegi szövege szerint a fenti helyzet kialakulása nem zárható ki, és csak úgy lenne megelőzhető, illetve kezelhető, hogy az a Törvény szövegéből nem következik, azaz gyakorlatilag contra legem lenne, ezért arra a következtetésre kell jutni, hogy a Törvény 88. § (1) bekezdése módosítás, vagy kiegészítés nélkül nem egyeztethető össze az Egyezmény 1. jegyzőkönyvének 3. cikkével.
[146]	Ezek a megállapítások azon tételek fényében kerültek rögzítésre, hogy “az 1. jegyzőkönyv 3. cikkében biztosított jogok kiemelkedő fontosságúak a rule of law által irányított, tényleges és tartalommal teli demokrácia létrehozásában és fenntartásában” (Cucu c. Románia ügyben 2012. november 13-án hozott ítélet 109. §), “[…] a lakosság bizonyos csoportjainak vagy kategóriáinak a szavazati jogból való kizárása összeegyeztethető kell, hogy legyen az 1. jegyzőkönyv 3. cikkét megalapozó elvekkel”. (Lásd Ždanoka c. Lettország, nagykamarában 2006. március 16-án hozott ítélet 105. §.) “Az Egyezmény, mint az emberi jogokat védő eszköz tárgya és célja azt követeli, hogy úgy értelmezzék és alkalmazzák, hogy “szabályai ne elméletiek vagy illuzórikusak legyenek, hanem gyakorlatiasak és ténylegesek”. (Orujov c. Azerbajdzsán ügyben 2011. július 26-án hozott ítélet 42. §)
[147]	Mindezekre tekintettel kell lenni akkor, amikor az adott ügynek az Emberi Jogok Európai Bírósága által is hangsúlyozott egyedi sajtosságaira figyelemmel tanulmányozzuk az aktív választási regisztrációról a Grúz Munkáspárt c. Grúzia ügyben 2008. október 8-án hozott ítéletében a 91. és 93. §-okban kimondott téziseket. “A választói névjegyzékbe való feliratkozás rendszerében is több megoldási lehetőség képzelhető el. Egyikről sem lehet azt mondani, hogy érvényesebb lenne, mint a másik: a lényeg az, hogy biztosítsa a nép akaratának kifejezésre juttatását szabad, tisztességes és rendszeres választások révén.” {Lásd mutatis mutandis Orosz vállalkozók konzervatív pártja c. Oroszország […] 49. §} […] “A fentiek fényében tehát a Bíróság arra következtet, hogy az alperes állam politikai helyzetével összefüggő különleges körülmények miatt, a 2004. február 27-i új választási feliratkozási rendszer bevezetése nem sértette a panaszos pártnak az 1. jegyzőkönyv 3. cikkében garantált, szabad választásokhoz fűződő jogát.”
[148]	Mivel az Emberi Jogok Európai Egyezményével a fentiek szerint nem egyeztethető össze a Törvény 88. § (1) bekezdése, ezért mellőzhető a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányával való összeegyeztethetőség vizsgálata, amelyre a köztársasági elnök érintőlegesen kitért, és ugyanezek okok miatt el lehet tekinteni a Velencei Bizottság, az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezetének a választások ügyében illetékes intézményének, az Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) dokumentumainak az elemzésétől is. Megjegyzendő, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága az 1. jegyzőkönyv 3. cikkére vonatkozó joggyakorlatában a velencei bizottsági illetve az ODIHR dokumentumokat figyelembe veszi, azokra épít (lásd erről: Ekoglasnost c. Bulgária ügyben 2012. november 6-án hozott ítélet 69. §).
[149]	Nem értek egyet a határozat rendelkező részének 1. pontjával, amely szerint az Alaptörvény XXIII. cikk (1) bekezdésében foglalt választójog sérelmét jelenti, hogy a magyarországi lakóhellyel rendelkező választópolgárok a választójogukat a központi névjegyzékbe történő felvételre irányuló kérelem előterjesztését követően gyakorolhatják. Véleményem indokául a következőket adom elő:
[150]	A polgári demokratikus jogállamokban a választójog egy olyan politikai alapjogként jelenik meg, amely a közügyek intézésében történő részvételre jogosít. Ezen alanyi jog egyik legalapvetőbb előfeltétele a demokratikus hatalomgyakorlásnak. Az ENSZ Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 25. cikke ennek megfelelően határozza meg a választójogot, amely szerint minden állampolgárnak megkülönböztetések, illetőleg ésszerűtlen korlátozások nélkül joga és lehetősége van arra, hogy valódi és rendszeres választásokon szavazzon és megválaszthassák, valamint hogy általános és egyenlő választójog alapján a közügyek vitelében közvetlenül, vagy a szabadon választott képviselői útján részt vegyen. E tekintetben osztom a határozat azon következtetését, amelynek értelmében a választójog kettős funkcióval rendelkező politikai alapjog: egyfelől a közügyek vitelében való részvétel biztosítéka, másfelől pedig demokratikus képviseleti szervek legitimációjának forrása. A polgári alkotmányok ebből fakadóan a választójog egyenlőségének és általánosságának értékeit oltalmazzák. A választáshoz fűződő alapvető jog érvényesülésének vizsgálata során meglátásom szerint elsőként szükséges különbséget tenni a választójogból kizáró okok és a választási eljárásjogi szabályok között. Az előbbi a választójogból kizáró, objektív akadályként jelentkezik {pl. az állampolgár a választójog gyakorlásához a szükséges életkort nem töltötte be [Alaptörvény XXIII. cikk (1) bekezdés], vagy a bíróság a közügyek gyakorlásától eltiltotta [Btk. 62. § (2) bekezdés a) pont]}, míg az utóbbi a választójog gyakorlásának eljárásjogi feltételrendszerét határozza meg. Ennek megfelelően a központi névjegyzékbe történő felvételre irányuló, az ún. regisztrációs kérelem jogintézményét a választáshoz fűződő alapvető jog érvényesülését meghatározó két aspektusból külön-külön vizsgáltam.
[151]	1. Míg a korábban hatályban volt alkotmányszöveg szerint minden magyarországi lakóhellyel rendelkező nagykorú magyar állampolgárt megillet a választójog, addig az Alaptörvény ezt az alapvető politikai jogot magyarországi lakóhelyre tekintet nélkül biztosítja valamennyi magyar állampolgár számára. Ezen alkotmányos szabályhoz kapcsolódó alkotmánybírósági gyakorlat mind az aktív, mind a passzív választójogot olyan alapvető állampolgári jognak tekinti, amelynek lényeges tartalma nem korlátozható. [16/1994. (III. 25.) AB határozat, ABH 1994, 81, 82.; 339/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 707, 709.] A választójog általánosságának elve tehát azt jelenti, hogy minden nagykorú állampolgár szavazati joggal rendelkezik. Az Alkotmánybíróság értelmezésében a választójognak akár általánossága, akár egyenlősége tekintetében bármiféle korlátozás csak igen jelentős elvi indokból fogadható el, és egyeztethető össze az Alkotmánnyal. [erről lásd: 6/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 19, 20.] Ugyanakkor a választójogból kizáró okokat – amelyek a választójog lényeges tartalmát vonják el – csak az alkotmányszövegbe épített objektív akadályok jelenthetik, és e korlátok törvényi úton már nem bővíthetők. A törvényhozónak tehát arra nincs lehetősége, hogy a választáshoz fűződő alapvető jogból kizáró objektív okokat az Alkotmányban felsoroltakon túl határozzon meg, ami a választójog objektív korlátainak zárt alkotmányos rendszeréhez vezet. [erről lásd: 54/2008. (IV. 24.) AB határozat, ABH 2008, 523–524.] Ezzel szemben az olyan eljárásjogi természetű szabályok, amelyek a választójog gyakorlásához kapcsolódnak már nem vonhatók ebbe a körbe. Ezt az álláspontot támasztja alá egyebekben a határozatban is felhívott két alkotmánybírósági döntés is. A 16/1994. AB határozatban az Alkotmánybíróság egy olyan választójogi szabályt vizsgált, amely egy meghatározott személyi kört zárt ki a passzív választójogból. Itt az Alkotmánybíróság a kifogásolt törvényi rendelkezést azért tartotta a választójog alkotmányellenes korlátjának, mert a választhatóság tekintetében olyan objektív jellegű kizáró okot határozott meg, amely az Alkotmányban nem szerepelt. (ABH 1994, 79, 81.) Ezzel szemben a 339/B/1994. AB határozatban az Alkotmánybíróság eljárásjogi természetű – a jelöléssel összefüggő – választási szabályokat vizsgált, és azt az álláspontot foglalta el, hogy “az Alkotmány pedig a jelölésről nem rendelkezik, ezért azok tekintetében az Alkotmány 70. § (1) bekezdésének és a 71. § (1) bekezdésének sérelme nem állapítható meg.” Az Alkotmánybíróság e határozatában fejtette ki, hogy az ilyen jellegű választási szabályok megalkotása az Alkotmány felhatalmazása alapján és az Alkotmány keretei között a törvényhozó mérlegelési jogkörébe tartozik. (ABH 1994, 707, 708.) A regisztrációs kérelem új jogintézménye a választási eljárás szabályai között, a választójog gyakorlásának egyik eljárásjogi természetű, adminisztratív jellegű feltételeként jelenik meg, csakúgy mint az a korábban is ismert feltétel, amely szerint a szavazást megelőzően a választópolgár igazolja személyazonosságát (Törvény 180–181 §§). A regisztrációs kérelem a választójog általánosságát azért nem töri meg, mert a névjegyzékbe vételt minden választópolgár azonos feltétellel kérelmezheti. Éppen ezért e jogintézmény a választáshoz fűződő jogból nem jelent objektív kizáró akadályt sem, és a választáshoz fűződő alapvető jogot az Alaptörvényben foglaltakon túl nem vonja meg, annak lényeges tartalmát (általánosságát és egyenlőségét) tiszteletben tartja, így cenzusként nem értékelhető. Mindezek alapján, álláspontom szerint a választójogból kizáró okok zárt alaptörvénybeli követelményét, azaz a választójogi klauzula zárt jellegét az eljárásjogi természetű regisztrációs kérelem jogintézménye azért nem sértheti, mert a kettő között nincs közvetlen összefüggés.
[152]	2. A választáshoz fűződő alapvető jogból kizáró objektív jellegű akadályoktól el kell különíteni a választójog gyakorlásának eljárásjogi feltételrendszerét. A közügyek vitelére jogosító legalapvetőbb politikai jog, a választójog gyakorlásának koncepcionális feltételrendszerét a törvényhozó jogosult kialakítani. Egy ilyen választási eljárásjogi rendszer megalkotása azonban nem csak lehetőség, hanem az állam objektív intézményvédelmi kötelessége is, hiszen az eljárásjogi szabályok a választójog gyakorolhatóságának előfeltételeként jelennek meg. [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 302.] A választási eljárásjogi szabályokról az Alaptörvény nem rendelkezik. Az Országgyűlés az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdéséből, illetve az Alaptörvény 35. cikk (1) cikkéből nyert felhatalmazás alapján, viszonylag tág mérlegelési körben határozhatja meg, hogy pontosan milyen választási eljárásjogi rendszert kíván bevezetni és mely eljárásjogi részletszabályok keretei között kívánja biztosítani a választópolgárok számára a választójog gyakorlását. A többségi döntéstől eltérően meglátásom szerint az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata a politikai alapjogokkal, így a választójoggal összefüggő szabályok alkotmányosságának megítélése során automatikusan már nem alkalmazható tovább. Értékelésem szerint ugyanis az Alaptörvény szövege a közügyek vitelében történő részvétel, és az állampolgári felelősség tekintetében jelentősen eltér a korábban hatályban volt alkotmányszövegtől, és ahhoz képest új alkotmányos értékek mentén kívánja szervezni a magyar politikai közösséget. Éppen ezért álláspontom szerint a regisztrációs kérelem generális jellegű bevezetésének vizsgálata során szükséges az Alaptörvény új, a politikai alapjogokkal összefüggő alkotmányos szabályainak áttekintése, értelmének kibontása, valamint annak vizsgálata, hogy a megváltozott alkotmányos értékre figyelemmel miért volt szükség új választási eljárásjogi rendszer kialakítására.
[153]	Az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdése szerint “[a]z Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja.” Ugyanezen cikk (3) bekezdése értelmében az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti Hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni. Az Alaptörvény Nemzeti Hitvallás 7. Tézise szerint “[í]gérjük, hogy megőrizzük az elmúlt évszázad viharaiban részekre szakadt nemzetünk szellemi és lelki egységét”, míg a 18. Tézis értelmében tiszteletben tartjuk történeti alkotmányunk vívmányait és a Szent Koronát, amely megtestesíti Magyarország alkotmányos állami folytonosságát és a nemzet egységét. A Nemzeti Hitvallás 27. Tézise pedig a nemzeti együttműködésről szól. Az Alaptörvény D) cikke egy új politikai közösség formálására utal, amikor kimondja, hogy “Magyarország az egységes magyar nemzet összetartozását szem előtt tartva felelősséget visel a határain kívül élő magyarok sorsáért, elősegíti közösségeik fennmaradását és fejlődését, támogatja magyarságuk megőrzésére irányuló törekvéseiket, egyéni és közösségi jogaik érvényesítését, közösségi önkormányzataik létrehozását, a szülőföldön való boldogulásukat, valamint előmozdítja együttműködésüket egymással és Magyarországgal.” Az Alaptörvény O) cikke az állampolgári felelősséget és kötelességeket deklarálja, amely szerint “[m]indenki felelős önmagáért, képességei és lehetőségei szerint köteles az állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni.” Az állampolgári felelősség alkotmányi szintű előírásával összhangban az Alaptörvényben biztosított választójog a “Szabadság és Felelősség” részben nyert elhelyezést. A választójog alaptörvényi feltételrendszere is módosult, ugyanis az Alaptörvény XXIII. cikk (1) bekezdése immáron magyarországi lakóhelyre tekintet nélkül, minden nagykorú magyar állampolgárt feljogosít a magyar közügyek vitelében történő részvételre. Ennek jelentősége abban rejlik, hogy Magyarország 2011. január 1-je óta kedvezményes honosítási lehetőséget biztosít azoknak a magyarországi lakóhellyel nem rendelkező külföldi állampolgároknak, akiknek felmenője magyar állampolgár volt, vagy valószínűsíti magyarországi származásukat. Az Alaptörvény E) cikk (1) bekezdése értelmében “Magyarország az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében.” Ugyanezen cikk (2) és (3) bekezdései szerint Magyarország elismeri, hogy az Európai Unió joga kötelező magatartási szabályt állapíthat meg abban a körben, amelyben Magyarország az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit az Európai Unió intézményei útján gyakorolja. Ezen alaptörvényi szabályok jelentősége pedig abban rejlik, hogy Magyarország az Európai Unió tagállamaként biztosítja az Európai Unió működéséről szóló szerződés 45. cikk (1) és (2) bekezdéseiben foglalt, valamint az Európai Parlament és a Tanács 2004/38/EK (2004. április 29.) irányelvében szabályozott letelepedési és mozgásszabadság európajogi elvének érvényesülését. Az ezzel járó migrációs folyamat eredményeként a közügyek vitelére feljogosított magyar politikai közösség számarányát tekintve sem elhanyagolható csoportja ma már az Európai Unió más tagállamaiban vállal munkát és tartózkodik életvitelszerűen. Legnagyobbrészt tehát a magyar politikai közösség fogalmának tényleges változása, a közügyek vitelére feljogosítottak körének bővülése, valamint az európai integrációból fakadó migrációs jelenség szolgáltak az új választójogi rendszer kialakításának indokaiként.
[154]	Figyelemmel tehát arra, hogy az Alaptörvény rendelkezései a politikai jogok tekintetében a korábban hatályban volt alkotmányszöveghez képest alapvető változást mutatnak, a regisztrációs kérelmet generális jelleggel előíró választási eljárási szabály alkotmányosságának megítélésekor a korábbi alkotmányossági mércét ezen új szempontokkal kellett volna kiegészíteni. Erre figyelemmel a regisztrációs kérelem általános és egységes alkalmazásának szükségét egyfelől e politikai jog gyakorlására feljogosítottak körének bővülése, és a magyar politikai közösség fogalmának tényleges változása [Alaptörvény D) cikk, illetve az Alaptörvény Nemzeti Hitvallás 18. Tézise] másfelől a kötelességek teljesítése és a szabadságjogok felelősségteljes gyakorlása [Alaptörvény O) cikk] tekintetében megfogalmazott új alkotmányos értékek védelme megfelelően igazolja. Az európai integráció eredményeként megkezdődő migrációs folyamat ugyancsak egy egységes regisztrációs kérelem bevezetésének alkotmányos igazolását támogathatja.
[155]	Emellett a regisztrációs kérelem jogintézményének alkotmányossági vizsgálata során arra is szükséges figyelemmel lenni, hogy a fentiekben bemutatottak értelmében a törvényhozó széles mérlegelési lehetőséggel rendelkezik a választási eljárási rendszer megválasztása és szabályainak kialakítása során. A törvényalkotó mérlegelési szabadságának határát e körben az jelenti, hogy nem alakíthat ki olyan választási eljárásjogi rendszert, amely a választójog gyakorlását ellehetetleníti, vagy aránytalanul megnehezíti, és összhatását tekintve választáshoz fűződő alapjog gyakorlásának tényleges akadályát képezi. Ennek megítéléséhez azonban a választási eljárási rendszert felépítő eljárásjogi részletszabályok együttes hatásának vizsgálata szükséges. A regisztrációs kérelem alapján kialakított választási eljárás alkotmányosságát így meglátásom szerint kizárólag a regisztráció egyes feltételeinek alkotmányossági vizsgálata során lehetne megítélni. Éppen ezért önmagában annak meghatározása, hogy a választójog gyakorlása egy általános regisztrációs kérelmen alapuló választási eljárási rendszer keretei között történjék, a törvényhozó szabad mérlegelésébe tartozik. Ezt erősíti számos külföldi jogállam példája is, amelyekben a regisztráción alapuló választási rendszer alkotmányosan működik. Az Alkotmánybíróságnak ebből következően inkább azt a kérdést kellett volna vizsgálnia, hogy a regisztrációs kérelem érvényesülését szolgáló egyes részletszabályok, így például a kérelem benyújtására szabott határidő [Törvény 87. § (1) bekezdés] az Alaptörvény új alkotmányos értékeiből kibontható célokkal arányos szabályozásnak tekinthető-e. Minthogy azonban a magyarországi lakóhellyel rendelkezők esetében a többségi határozat nem talált alkotmányosan igazolható okot a regisztrációs kérelem bevezetésére, így a jogintézmény egyes részletszabályainak arányossági vizsgálata is elmaradt.
[156]	A fentiekben bemutatott indokok alapján, álláspontom szerint önmagában az általános regisztrációs kérelmen alapuló választási eljárási rendszer bevezetése nem alaptörvény-ellenes, így a többségi döntést e tekintetben nem tudom elfogadni.
[157]	Nem értek egyet a határozat rendelkező része 1. pontjának a választási eljárásról szóló, az Országgyűlés által 2012. november 26-án elfogadott törvény (a továbbiakban: Törvény) 82. § (2) bekezdésére és a 106. §-ára vonatkozó, e rendelkezéseket alaptörvény-ellenesnek minősítő megállapításával és annak indokolásával.
[158]	Egyetértek ugyanakkor a rendelkező rész 1. pontjának a Törvény 88. § (1) bekezdésére és a 92. §-ára vonatkozó rendelkezésekkel, továbbá a rendelkező rész 2–5. pontjában szereplő törvényi rendelkezéseket alaptörvény-ellenesnek minősítő megállapításaival.
[159]	1. A köztársasági elnök előzetes normakontroll iránti indítványában kifejezetten nem igényelte a választójog gyakorlásának feltételeként meghatározott központi névjegyzékbe való kérelemre történő felvétel szükségességének vizsgálatát, mivel azt az Alaptörvény részét képező Átmeneti rendelkezések (a továbbiakban: Ár.) 23. cikk (3)–(5) bekezdései tartalmazzák.
[160]	Az Ár. itt hivatkozott cikkeit az Alkotmánybíróság – közjogi érvénytelenség címén – 2012. december 28-án megsemmisítette. A megsemmisítés tehát formai okból történt, tartalmi vizsgálatot az Alkotmánybíróság nem végzett.
[161]	Az Ár. formai okból történő megsemmisítésére alapozva az Alkotmánybíróság vizsgálatát a jelen ügyben a Törvény 82. § (2) bekezdésére és a 106. §-ára kiterjesztette, annak ellenére, hogy a köztársasági elnök ezekre a rendelkezésekre nézve vizsgálatot nem igényelt.
[162]	A Törvény 82. § (2) bekezdése az Ár. 23. cikk (3) bekezdésével tartalmilag teljesen egyezően rendelkezik akként, hogy a központi névjegyzék annak a választójoggal rendelkező polgárnak tartalmazza az adatait, akit kérelmére felvettek. Így megállapítható, hogy az erre, illetőleg a Törvénynek az azzal szoros egységben lévő 106. §-ára történő kiterjesztés a választójog gyakorlásának feltételeként meghatározott központi névjegyzékbe való kérelemre történő felvétel szükségessége alkotmánybírósági vizsgálatára irányult.
[163]	Következésképpen a Törvény 82. § (2) bekezdése és a 106. §-a alkotmányellenességének megállapítására az Alkotmánybíróság részéről olyan időpontban került sor, amikor az alkotmányozó hatalom még nem mérlegelhette az Ár. 23. cikke (3)–(5) bekezdésének formai okból történt megsemmisítése jogi következményeit. Ennek megfelelően nem döntött, nem dönthetett arról, hogy az eredeti szándéka szerinti rendelkezéseket, így a választójog gyakorlásának kérelemre történő regisztrációhoz kötését változatlanul fenn kívánja-e tartani egyáltalán, s ha igen, akkor Alaptörvény módosítással beépítve az Alaptörvény XXIII. cikkének rendelkezései közé, vagy csak a sarkalatos Törvény részeként.
[164]	Ilyen körülmények között elvi szempontból, a hatalommegosztás oldaláról nézve rendkívül aggályosnak tartom, hogy az Alkotmánybíróság – a formai megsemmisítésére alapozva – tartalmi álláspontot nyilvánít ki az alkotmányozót megelőzve olyan kérdésben, amelyre a köztársasági elnök nem kért előzetes normakontrollt, s az alkotmányozó hatalom pedig még nem nyilvánulhatott meg.
[165]	2. A választójog gyakorlását a kérelemre történő központi nyilvántartásba való felvételhez kötő feltétel (a továbbiakban: választási regisztráció) véleményem szerint nem jelenti a választásra jogosultság korlátozását, így alkotmányellenes sem lehet.
[166]	A választás tisztaságának biztosítása, a választójoggal való visszaélés megelőzése már önmagában is kellő indoka annak, hogy a választójog reformja során, annak keretében a jogalkotó speciális, a választói jog gyakorlása céljaira központi nyilvántartást hozzon létre és ennek alapja a választásra jogosult regisztrációja legyen. A regisztráció ugyanis lehetőséget biztosít a választójoggal rendelkező polgár kötelező személyi adatai és egyáltalán létezésének azonosítása mellett a kétségtelenül létező, ám hiányos lakcímnyilvántartás adataival való egybevetésére is.
[167]	A választási regisztráció, a választójoggal rendelkező polgár választójoga gyakorlásának technikai és adminisztratív jellegű előfeltétele. Mint ilyen, nem vitásan többlet erőfeszítést igényel a választópolgártól a korábbi választójogi szabályozáshoz képest. Ennek a teljesítése azonban semmiképpen nem tekinthető az állampolgárok által aránytalan nehézségek árán végrehajtható követelménynek és még kevésbé a választójog gyakorlása korlátozásának. Utóbbi ugyanis fogalmilag a választási jogával élni kívánó állampolgár e szándékát befolyásoló körülmény fennállását feltételezné, illetőleg igényelné, amiről – álláspontom szerint – a jelen ügyben nincs szó.
[168]	Ebben az összefüggésben kell rámutatni arra, hogy az Alaptörvény az állampolgároknak nemcsak jogosultságot biztosít és védi azokat, hanem elvárásokat is megfogalmaz a jogok gyakorlójával szemben. Az Alaptörvény O) cikke szerint lehetőségei szerint mindenki köteles az állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni. A választások megszervezése és lebonyolítása, annak biztosítása, hogy a választásra jogosultak e jogosultságukkal zavartalanul élni (de nem visszaélni) tudjanak, kétségtelenül elsősorban és döntően állami feladat. Esetünkben azonban az állampolgároktól is elvárható az a minimális, hosszabb idő alatt egyszeri és rövid időtartamú elfoglaltságot igénylő erőfeszítés, hogy egy – nagyobb közösségben az életükre is kiható döntés létrehozásához, a népakarat minél pontosabb kifejezésre juttatásához – személyes közreműködést fejtsenek ki, választójoguk gyakorlásához azonosítsák magukat és legszűkebb személyi adataikat, az erre irányadó szabályok szerint.
[169]	A határozat rendelkező részének 1. pontjával (magyarországi lakóhellyel rendelkezők kérelemre történő választási regisztrációjának alaptörvény-ellenessége) és 5. pontjával egyetértek, a 2–4. pontokat azonban nem tudom elfogadni.
[170]	1. Mivel az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének az alapja [R) cikk (1) bekezdés], nyilvánvalóan az alapja a választójogi és a választási eljárási (sarkalatos) törvényeknek is. Az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti Hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni [R) cikk (3) bekezdés]. A Nemzeti Hitvallás 27. Tézise a nemzeti együttműködésről szól. A B) cikk (2), (3) és (4) bekezdései szerint Magyarország államformája köztársaság, a közhatalom forrása a nép, a nép a hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja. Az E) cikk (2), (3) és (4) bekezdései az Európai Unió jogával, a Q) cikk (2) és (3) bekezdései a nemzetközi jog és a magyar jog összhangjával, a nemzetközi jog általánosan elismert szabályainak elfogadásával kapcsolatos rendelkezéseket tartalmaznak.
[171]	Fentiekkel összefüggésben az O) cikk témánk szempontjából is lényeges újdonsága a felelősség és a kötelesség alaptörvényi rangra emelése, azaz alkotmányos értékkénti deklarálása: “Mindenki felelős önmagáért, képességei és lehetőségei szerint köteles az állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni.” Mindezeknek megfelelően az alapvető jogokról szóló rész címe a “Szabadság és felelősség” összekapcsolását, együttes értelmezését deklarálja.
[172]	Ebben a fent vázolt alaptörvényi háttérben, keretben kell tehát értelmezni a IX. cikk által biztosított véleménynyilvánítás, a sajtó és a médiaszolgáltatások szabadságát, valamint a XXIII. cikkben biztosított választójogot, annak alaptörvényi korlátait és gyakorlásának sarkalatos törvényi feltételeit. Konkrétan a választójoghoz eddig is szokás volt hozzátenni, hogy az egyben “állampolgári kötelezettség” is. Ez, a köztársaság polgárait eddig is terhelő morális (a társadalmi közösséggel szembeni) kötelezettség és felelősség került most alaptörvényi szintű elismerésre és hangsúlyozásra.
[173]	2. A demokratikus jogállamnak – amit máról-holnapra bevezetni nem lehet, megvalósítása egy történelmi program és történelmi folyamat – talán a legfontosabb eleme (előfeltétele) a hatékony politikai demokrácia működése (ld. Egyezmény az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről; a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája Kiegészítő Jegyzőkönyve kihirdetéséről szóló 2010. évi XXVI. törvény 5.3. pontja). A hatékony politikai demokráciának pedig nyilvánvaló előfeltétele a választójog hatékonysága. Ezek konkrét alkotmányjogi tartalmát azonban eddig sem a nemzetközi dokumentumok, sem a magyar Alkotmánybíróság részleteiben még nem bontotta ki. Egyes korábbi határozataiban azonban találhatók a választójog és a választások hatékonysága elemének tekinthető megállapítások és követelmények: pl. a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás követelménye; a választás tisztaságának megóvása; a választási csalások megakadályozása; a jogállamiság követelményének megfelelő, a visszaélések lehetőségét kizáró, garanciális jellegű szabályok megalkotása és érvényesítése; a választás zavartalansága; a választói akarat manipulálatlansága; a választói akarat szabad érvényesülése és kifejezésre juttatása; a legfelsőbb államhatalmi szerv szabad akaraton alapuló létrehozása, legalizálása és legitimizálása stb. [39/2002. (IX. 25.) AB határozat, ABH 2002, 273.; 298/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 696.]. A 6/2007. (II. 27.) AB határozat (ABH 2007, 135.) az egyénnek a politikai folyamatokban való megalapozott részvételéhez – nyilvánvalóan az előbbi határozatokban felvázolt politikai és jogi közegben – szükségesnek tartotta a tájékoztatáshoz való jogot és a tájékozódás szabadságát. A köztársasági elnök indítványa maga is hivatkozza az ENSZ Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 25. cikkéhez adott útmutatásból, hogy “a 25. cikk szerinti jogok tájékozott közösség általi hatékony gyakorlásának biztosításához szükséges a választópolgárok oktatása és regisztrációs kampányok folytatása […]” Mindezen elemekből körvonalazódnak és kiolvashatók a hatékony politikai demokrácia és a hatékony választójog tartalmi követelményei, amelyek egyrészt a támadott rendelkezések alkotmányosságának megítéléséhez mérceként szolgálhatnak, másrészt körülírják az államot terhelő intézményvédelmi kötelezettség tartalmi elemeit is a demokrácia és a választójog védelme érdekében.
[174]	3. A választópolgár részvétele és döntése (szavazata) a demokratikus jogállam működése szempontjából kiemelkedően fontos közjogi-közhatalmi jognyilatkozat (joghatás kiváltására irányuló akaratnyilatkozat). A jogrend egésze minden jognyilatkozattól elvárja annak komolyságát. A jognyilatkozat komolysága először is feltételezi a megfontoltságot. A megfontoltság része a releváns előzmények számbavétele és értékelése (múltbatekintés), majd a várható következmények felmérése és mérlegelése (jövőbetekintés). Mindehhez nélkülözhetetlen a kellő körültekintés és tájékozódás (tájékozottság). Csak a tudatos választói akarattá formált és bármiféle tisztességtelen befolyástól, kényszertől vagy fenyegetéstől is mentes döntés tekinthető felelős döntésnek. A választópolgárnak tisztában kell lennie döntése remélt előnyei mellett az esetleg hibás döntése várható negatív következményeivel is, így azzal is, hogy mind az előnyök, mind a hátrányok az egész politikai közösségre, azon belül az ő családjára és személyére is kihatnak.
[175]	A választójog hatékonysága – azaz a jognyilatkozat komolysága – tehát nem csupán egy jogosultság (szabadság) gyakorlására, hanem annak kötelezettségi, aktivitási és politikai felelősségi vonzataira is vonatkozik. Ilyen kibővített, teljes tartalommal (értelmezésben) kell ezt a hatékonyságot a jogalkotásnak és a jogalkalmazásnak elismernie, előmozdítania és szükség esetén megvédenie is, minden súlyos, veszélyeztető körülménytől (ez is része a választójog “intézményes védelmének”).
[176]	4. 1990 óta hat országgyűlési és helyi önkormányzati és két európai parlamenti választás zajlott le. Ezek során bőséges gyakorlati tapasztalat (pozitív és negatív egyaránt) halmozódott fel. A törvényhozó mindig köteles utólagos hatásvizsgálatra is, és ha szükségesnek látja, a választójogot és a választási eljárási rendszert a jogállamiság keretében továbbfejlesztheti vagy akár újraszabályozhatja. Ennek során különös gondot köteles fordítani a múltban előfordult negatív jelenségek jövőbeni ismétlődésének megakadályozására, vagy legalább a negatív hatások mérséklésére.
[177]	A két évtizedet átfogó utólagos hatásvizsgálat egyik kiemelkedően fontos új jelensége az ún. politikai piac működése, különösen a politikai reklám és -marketing tevékenység folytatása. Ezek fő eszközei az üzleti alapon működő kereskedelmi médiumok. A mögöttük álló koncentrált tulajdonosi hatalmak ugyanolyan, vagy még nagyobb mértékben veszélyeztethetik a választások és a demokrácia tisztaságát, mint a “korlátlan” állami közhatalom. A demokratikus jogállamnak ugyanolyan kötelessége a választójog és a demokrácia intézményes védelme ezzel a veszéllyel szemben, mint az esetleges állami túlhatalommal szemben.
[178]	Mindezek alapján a 151. §-nak a politikai reklámra, a 152. § (5) bekezdésének a politikai hirdetésre, a 154. § (1) bekezdésnek a közvélemény-kutatási eredmények közzétételére vonatkozó szabályait alkotmányosan elfogadhatónak, az Alaptörvény betűjével és értékrendjével összhangban állónak tartom.
[179]	5. Ami a külön választási nyilvántartás létrehozását és az ún. regisztrációs kérelmet illeti, az mint a jogban ismert előzetes szándéknyilatkozat, mind a jognyilatkozatoktól elvárt komolysággal, mind az állampolgárokat is terhelő kötelezettségekkel és állampolgári felelősséggel összhangban állónak minősíthető. Azon választópolgári csoportok tekintetében, akiknél ez a választójog hatékony gyakorlásához nélkülözhetetlen, nincs is vele semmi gond. Azok esetében viszont, akiknél a lakcímnyilvántartás több, mint fél évszázada (szerzett jogként) ugyanezt a célt megfelelően biztosította és kisebb hibáit kijavítva ma is biztosítja, bevezetésének szükségessége nincs kellően alátámasztva, a vele járó kötelezettségek és terhek arányossága nem bizonyított, ezért az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében írt követelménynek nem felel meg.
[180]	Nem értek egyet a határozat rendelkező részének 1. pontjával, mely a köztársasági elnök indítványát kiterjesztve alaptörvény-ellenesnek minősítette a belföldi állandó lakhellyel rendelkező állampolgárok vonatkozásában a választójog kérelemre történő regisztráláshoz kötését, és nem értek egyet a 2. ponttal sem, mely alaptörvény-ellenesnek minősítette a választási kampány során a politikai hirdetések közszolgálati médiumokra szűkítését. A rendelkező rész többi pontjában foglalt alaptörvény-ellenessé nyilvánításokat elfogadom.
[181]	1. Már azt a módot is vitatom, hogy a köztársasági elnök indítványa után bekövetkezett megsemmisítést az Alaptörvény Átmeneti Rendelkezései (továbbiakban: Aár.) egyes cikkeit illetően, melynek választási regisztrációt rögzítő 23. cikkére az indítvány alapvetően épült, az Alkotmánybíróság többségi határozata az indítványozó államfő megkérdezése nélkül igénybe vette az indítvány kibővítésére. Ő ugyan jelezte a tartalmi összefüggés esetén az indítványa kibővítésének lehetőségét, ám ezt annak tudatában tette, hogy az Alaptörvény részét képező Aár. 23. cikke tartalmazza a választási regisztrációt, így az érinthetetlen. A megsemmisítéssel tehát az indítványt illetően a kiinduló alaphelyzet változott meg, és ezt az Alkotmánybíróság egyoldalúan nem értékelhette volna. Megfelelő eljárás az Alkotmánybíróság részéről csak az lehetett volna, hogy az Aár. vonatkozó részeinek megsemmisítését kihirdető határozata után tájékoztatja az államfőt az új helyzetről, és erre tekintettel kéri az indítványa megfontolását. (Ahogy az Alkotmánybíróság tette is ezt az indítványozó alapjogi biztos esetében is az Aár. vonatkozásában 2012 szeptemberében, amikor az alkotmányozó hatalom az “Aár. Alaptörvény része”-tézist belefoglalta az Alaptörvénybe!) Amikor az államfő az indítványa végén a “tartalmilag összefüggő rendelkezések vizsgálatára” is felhívta az Alkotmánybíróságot, akkor nem tudhatta, hogy az alkotmánybírák ezt magának az – általa az Alaptörvény érinthetetlen rendelkezésének tartott – általános választási regisztráció intézményének alaptörvény-ellenessé nyilvánításához fogják felhasználni, és mindezt az önmaguk által előidézett alapvető helyzetváltozás után.
[182]	Nem állja meg a helyét a többségi határozatnak az az érvelése a visszaküldés elmaradásának indokolására a III. rész bevezető soraiban, hogy az Abtv. 53. § (6) bekezdése alapján az egyszer beadott indítvány amúgy sem vonható vissza. Itt ugyanis egy joghézag maradt az alkotmánybírósági eljárást szabályozó törvényben, és kimaradt annak szabályozása, hogy mi a teendő abban az esetben, ha a köztársasági elnök indítványának beadása után változik meg az Alaptörvény, melyre tekintettel adta be az indítványát az államfő. E joghézag kitöltése nyilvánvalóan az Alkotmánybíróság feladata, így ezzel a szabályozás-hiánnyal nem védekezhet a határozatot meghozó többség, mely ezt a lépést elmulasztotta. A visszaküldést követő újabb államfői indítvány esetén pedig az erre az eljárásra megszabott harminc napos határidő a jog általános elveinek megfelelően újra kezdődik, így a harminc napos határidő szűkösségére alapozott érv sem állja meg a helyét a visszaküldés elmaradásának indokolásában.
[183]	2. Tartalmilag rátérve a választási regisztráció alaptörvény-ellenessé minősítésének problémájára, alapvetően elhibázottnak tartom a határozat ezen pontjának az indokolását. Már az vitatható, hogy az indokolás a választási regisztrációt pusztán a választójog korlátozásának fogja fel, miközben az a választási rendszer funkcionális működőképességének egyre inkább fontos feltételévé válik. Ugyanis az uniós csatlakozás után évekkel később kinyíló országhatárok révén – különösen 2007–2011-től kezdve – olyan nyugatra irányuló tartós munkavállalási hullám indult meg, melynek révén már eddig is majd félmillióra tehető a részben kitelepültek aránya, és sajnos ennek csak a növekedését lehet prognosztizálni a jövőben. Ennek hatására a lakcímnyilvántartáson alapuló helyzetkép egy sok szempontból fiktív ország-lakosságot vesz alapul, és az egyes választókerületek tényleges választóinak számait, az ehhez szükséges szavazókörök beosztását stb. egy jórészt fiktív számadathoz igazítja. A választás egész lefolyásának menetét befolyásolja, ha a tényleges választói közönségről nagymértékben nem valóságos információkon alapszik a választásokat levezető szervek tudása. De ugyanígy a választási eredmények legitimitását is állandó megkérdőjelezésnek teszi ki, ha a fiktív lakosságszám magasabb adatainak fényében mindig csak egy kisebbség választottjának tűnik az egyes képviselő és a kormánytöbbség, illetve a polgármester és az önkormányzati képviselőtestület felállása. A népszavazások esetén pedig, ahol megmaradt a ma hatályos törvényi szabályozásban is az érvényességi küszöb, fokozottan fennáll e migrációs mozgások miatt egyre inkább majd annak veszélye, hogy nem lehet érvényes népszavazásokat tartani, mert fiktív országlakosság-szám alapján minősítjük azok érvényességi küszöbét.
[184]	A lakcím-nyilvántartási szabályozásban létezik ugyan ma is egy bejelentési kötelezettség, ha a kitelepedés szándékával kívánja valaki elhagyni az országot, vagy három hónapot meghaladó időtartamra vállal külföldön munkát, de mivel a magyar állampolgárok igen nagy tömege többhónaponként hazalátogatva dolgozik odakinn, és igazi ellenőrzést sem lehet kiépíteni ehhez az előíráshoz, csak az érintettek kisebbik része él ezzel. (Az uniós országok többségében pedig a híradások szerint nem létezik, vagy már eltörölték a más uniós országból érkezett munkavállalók regisztrációs kötelezettségét, mert ez sérti az Unión belüli szabad munkavállalás elvét.) Ha a hazai törvényhozó e migrációs mozgásokat szigorúbb nyilvántartási kötelezettséggel és ehhez engedélyek előírásával kívánná megkötni, az valóban felvetné az állampolgárok uniós mozgásszabadságának túlzott korlátozását – esetleg épp az Alkotmánybíróságnak kellene ezt megsemmisíteni, mint uniós alapelvbe ütközőt. Így a megoldás csak az lehet a prognosztizálhatóan növekvő számú kétlakiságra, hogy az egyes szektorokban folyamatosan megújítandó névjegyzékek párhuzamos működtetésével együtt minősítsük csak használhatónak a hazai lakcímnyilvántartást. Az, hogy a rendszerint a választáson összesen megjelenők majd tíz százalékát kitevő, félmillió körüli a tartósan külföldön – alapvetően a nyugati uniós országokban – dolgozók száma már jelenleg is (vagy lesz 2014-ben a további növekedés révén), mutatja a hivatalos lakosság-statisztikától való eltérésből adódó gondokat. Ha pedig előre tekintünk a 2018. illetve a 2022. évi választásokra is, és a várható további sokszázezres külföldi munkavállalásokat beszámítjuk, akkor látható, hogy a mai fiktív választói névjegyzéken alapuló rendszer országosan is gondokat okozhat a választások lebonyolításánál. (Gondoljunk az e téren már előbbre tartó Romániára, ahol az eredetileg huszonkétmilliós állampolgári számból a 2011-es népszámlások tanúsága szerint már tizenkilencmillióra csökkent a ténylegesen otthon maradottak száma, és a közelmúltban lefolyt választásokon a két adat közötti különbség komoly vitákat okozott az egyes választási eredmények értékelésében!) A többségi határozat teljességgel figyelmen kívül hagyta a választási rendszernek ezt az újonnan felbukkant gondját, melynek kezelésére a választási ciklusonként megújításra kerülő általános választási regisztráció alkalmas lett volna, és ezt alaptörvény-ellenesnek minősítve újra nyitottá tette a problémát. Az indokolás III. részének 6.2. pontja a külföldi munkavállalást csak leszűkítve, a választókerületek egyenlősége vonatkozásában vette szemügyre, és mivel a választókerületek módosításának a választás napjához közeledve törvényi korlátai vannak, irrelevánsnak minősítette ezt a kérdést. Ezzel azonban nem adott választ a fentiekben felvetett sokkal súlyosabb kérdésekre, pedig épp ezek szem elé állítása indokolják a kérelemre történő választási regisztráció törvénybe foglalását. E nélkül azonban hosszabb távon funkcionális zavarok keletkezhetnek a demokratikus jogállam működésében Magyarországon.
[185]	A fenti probléma és ennek megoldására a kérelemre történő regisztráció intézménye veti fel, hogy mennyiben tartható a többségi határozatnak az az indokolási része a III. rész 5.2. pontjában, hogy az Alaptörvény XXIII. cikke a választási feltételeket illetően zárt rendszert alkot, melyből nem következik a további feltételek beiktatásának lehetősége a választójog gyakorlásához – és ezért alaptörvény-ellenes a választási regisztráció feltételként meghatározása a választójog gyakorlásához. Ez az érvelés nem fogadható el, mert a XXIII. cikkbe foglalt választójog a különböző választói csoportok felé technikailag nyilvánvalóan csak speciális névjegyzékek összeállítása révén realizálható, és ehhez az önkéntes kérelmezés előírása nem zárható ki, így ez mint további választójogi előfeltétel logikusan adódik. Nem lehet tehát az alaptörvény-ellenessé nyilvánítás érvelésével egyetérteni, miszerint a XXIII. cikkből egy ki nem egészíthető, zárt feltételrendszer adódik a választójog gyakorlását illetően. Kérdéses legfeljebb csak azt lehet, hogy a legnagyobb választási csoport – az állandó lakhellyel rendelkező, itthon élő magyar állampolgárok – vonatkozásában a lakcím-nyilvántartási rendszer léte miatt szükségesnek minősül-e a kérelemre történő regisztráció előírása. A fenti elemzés azonban megmutatta, hogy ez funkcionális kelléket jelent a választás lebonyolításához.
[186]	Ki kell még térni arra is, hogy a választási intézményrendszer funkcionálásának ez a szükséges feltétele mennyiben fogható fel egyben a választójog gyakorlásának korlátjaként is.
[187]	A) Nem vitás, hogy minden funkcionális feltétel keretek közé szorítja a választót a joga gyakorlásában, és sokszor nehéz eldönteni, mikor tekintjük ezt korlátnak, mikor pusztán a joggyakorlás nélkülözhetetlen feltételének. Pl. az Egyesült Államokban egy általános személyi igazolvány létesítését is mint alkotmányellenes korlátozást fogják fel, de ez nem zavarta az európai demokráciák többségét abban, hogy egy ilyenféle igazolványt intézményesítsenek. Tesztként fel lehet állítani, hogy ha egy feltétel felállítása egy adott jog gyakorlásának intézményeihez funkcionális kelléket biztosít, akkor ezt magát nem lehet bevonni az adott jog korlátjai közé, hanem legfeljebb csak a funkcionális feltétel módját. Például a jelen esetben a választási regisztrációnál magát az intézményt nem, de ennek módját, hogy ezt levélben, elektronikusan vagy csak személyesen stb. lehet megtenni, azt mint esetlegesen aránytalanul korlátozó módot vizsgálhatja az Alkotmánybíróság. Szükségesség és arányosság csak ez utóbbi vonatkozásában vethető fel, és vizsgálható. Ha ugyanis nem tesszük meg a funkcionális feltétel és a korlát fogalmi megkülönböztetését, és minden intézményi kelléket, feltételt mint korlátot fogunk eleve fel – ahogy tette most a többségi határozat –, akkor az Alkotmánybíróság a teljes jogi szabályozást ellenőrzés alá vonja, és a törvényhozó döntési szabadságát lényegében megsemmisíti. Ez pedig az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdésébe foglalt demokratikus jogállam követelményéből a demokrácia komponensét semmisíti meg.
[188]	B) Fontos kiemelni, hogy az egyes alapvető jogok korlátozhatóságánál is új helyzetet teremtett az Alaptörvény, mert a régi Alkotmánytól eltérően az alapvető jogok egyéneknek biztosításánál generális módon a közösségbe illesztett individuumokból indul ki. Ezt az Alaptörvény Nemzeti Hitvallás című részének több deklarációja rögzíti, melyek az R) cikk (3) bekezdése alapján az egész Alaptörvény értelmezési alapját jelentik: “Valljuk, hogy az egyéni szabadság csak másokkal együttműködve bontakozhat ki.” Ugyanígy bukkan ez fel a következő deklarációkban: “Valljuk, hogy együttélésünk legfontosabb keretei a család és a nemzet […]”. “Valljuk, hogy a közösség erejének és minden ember becsületének alapja a munka, az emberi szellem teljesítménye.” De ugyanígy az egész Alaptörvény és az ezen nyugvó jogrendszer céljának a nemzeti közösség fennmaradását deklarálja a következő tézis: “Ígérjük, hogy megőrizzük az elmúlt évszázad viharaiban részekre szakadt nemzetünk szellemi és lelki egységét.” Végül a Hitvallás záró deklarációja az egyes polgárok nemzeti közösségbe befogott létezésén és országos rendjén alapuló nemzeti együttműködést emeli a középpontba: “Mi, Magyarország polgárai készen állunk arra, hogy országunk rendjét a nemzet együttműködésére alapítsuk.” A Hitvallás e deklarációinak következményeit levonva az Alaptörvény Alapvetés című részének az O) cikke pedig az egyes alapvető jogok gyakorlását generális módon az egyén képességei és tehetsége szerinti közösségi feladatokhoz hozzájárulás kötelezettségéhez köti: “Mindenki felelős önmagáért, képességei és tehetsége szerint köteles az állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni.”

matches: Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság bíróság