text:
A Közbeszerzések Tanácsának útmutatója a becsült érték számítása, a részekre bontás tilalma és a beszerzési igények mesterséges egyesítése tárgyában
Aránytalanul alacsony ár
Közbeszerzés plusz
KÉ 2017. évi 95. szám; 2017. június 9.
A közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 2015. november 1-jei hatályba lépése érintette a becsült érték meghatározásának, valamint a részekre bontás tilalmának szabályait is, és azokat a korábbi, a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény (a továbbiakban: régi Kbt.) rendelkezéseihez képest némileg pontosította.
1. A becsült érték meghatározása
A becsült érték fogalma
A becsült érték a Kbt. 16. § (1) bekezdés alapján nem a legmagasabb összegű teljes ellenszolgáltatást jelenti, hanem az adott piacon általában kért vagy kínált – nettó – teljes ellenszolgáltatás az alapja.
Emellett fontos kiemelni a Kbt. – 2014/24/EU irányelv 5. cikk (2) bekezdése[1] alapján bevezetett – fontos újítását, mely szerint, ha az ajánlatkérő szervezet több különálló működési vagy szervezeti egységből (a továbbiakban: működési egység) áll, a közbeszerzés – 19. § (3) bekezdésében foglaltak figyelembevételével megállapított – becsült értékének meghatározása során valamennyi működési egység beszerzési igényét együttesen kell figyelembe venni, kivéve, ha egy különálló működési egység saját gazdasági szervezettel és működési költségvetése felett önálló rendelkezési joggal bír. Ez utóbbi esetben a közbeszerzés becsült értékét az érintett különálló működési egység szintjén is meg lehet határozni [Kbt. 16. § (4) bekezdés]. A működési/szervezeti egység beszerzési igényeit akkor lehet tehát az ajánlatkérő beszerzési igényeitől elkülönülten figyelembe venni az ajánlatkérő beszerzéseinek becsült értéke számítása során, ha a működési/szervezeti egység – bár jogilag nem önálló – saját maga dönthet beszerzési igényeiről, azok tekintetében önállóan vállalhat kötelezettségeket a működési költségvetése terhére és valósíthatja meg gazdasági szervezetén keresztül.
Fentieken túl, a törvény meghatározza az innovációs partnerség becsült értékének fogalmát is [Kbt. 18. § (3) bekezdés], illetve pontosítja a keretmegállapodások becsült értékének fogalmát [Kbt. 18. § (1) bekezdés] azzal, hogy keretmegállapodások esetében a keretmegállapodás időtartama alatt kötendő szerződések becsült legmagasabb összértékét kell figyelembe venni becsült értékként.
A korábbi közbeszerzési törvényekkel szemben a Kbt. – a koncessziós beszerzési eljárás szabályainak bevezetésével egyidejűleg – 20. §-ában rögzíti az építési és a szolgáltatási koncesszió becsült értékének definícióját is (a szerződés időtartama alatt várható teljes nettó árbevétel formájában), valamint e becsült érték meghatározására vonatkozó szabályokat.
A becsült érték meghatározása, számítása a közbeszerzések előkészítése során
A Kbt. 28. § (1) bekezdése különös hangsúlyt fektet ajánlatkérő felelősségére a közbeszerzési eljárás megfelelő alaposságú előkészítése tekintetében a beszerzés tárgyának és becsült értékének pontos meghatározása érdekében.
E felelősségi körben az ajánlatkérő köteles a becsült érték meghatározása céljából külön vizsgálatot végezni és annak eredményét dokumentálni. A vizsgálat során az ajánlatkérő objektív alapú módszereket alkalmazhat. Ilyen módszerek különösen
a) a beszerzés tárgyára vonatkozó indikatív ajánlatok bekérése,
b) a beszerzés tárgyára vonatkozó, arra szakosodott szervezetek által végzett piackutatás,
c) igazságügyi szakértő igénybe vétele,
d) szakmai kamarák által ajánlott díjszabások,
e) szakmai kamarák által előállított és karbantartott, megvalósítási értéken alapuló, részletes építési adatbázis,
f) a Közbeszerzési Hatóság által kiadott árstatisztika,
g) az ajánlatkérő korábbi, hasonló tárgyra irányuló szerződéseinek elemzése [Kbt. 28. § (2) bekezdés].
A Közbeszerzések Tanácsa felhívja a figyelmet arra, hogy a Kbt. fentiekben idézett rendelkezése nem taxatív, hanem példálózó jellegű felsorolást tartalmaz, így az ajánlatkérők a közbeszerzés becsült értékének meghatározására más olyan módszert is alkalmazhatnak, amely a becsült érték objektív megállapítására alkalmas.
Milyen esetben kell az egy éves beszerzési értéket figyelembe venni becsült értékként?
A Kbt. 17. § (2) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik:
17. § (2) Az árubeszerzés vagy a szolgáltatás becsült értéke a rendszeresen vagy az időszakonként visszatérően kötött szerződés esetében:
a) az előző naptári év során kötött azonos tárgyú szerződés vagy szerződések szerinti tényleges ellenszolgáltatás, módosítva a következő naptári év alatt várható mennyiségi és értékbeli változással, vagy
b) az első teljesítést követő, a következő tizenkét hónap alatti vagy a tizenkét hónapnál hosszabb időre kötött szerződés vagy szerződések időtartama alatti becsült ellenszolgáltatás.
Az ajánlatkérőknél jellemzően vannak olyan áru- vagy szolgáltatás beszerzési igények, amelyek a feladatuk ellátása vagy a szervezeti működés biztosítása érdekében szükségesek, és előre látható módon rendszeres jelleggel vagy időszakonként visszatérően felmerülnek (például irodaszerek, vagy folyamatosan ellátott étkeztetéshez szükséges élelmiszerek, rendszeres fuvarozás vagy takarítás, könyvelés, stb.). Ezeknek a beszerzési igényeknek a közös jellemzője, hogy rendszeresen, minden évben felmerülnek, és az ajánlatkérő folyamatos működésének biztosítása érdekében az ellátásukra vonatkozó szerződéseket az ajánlatkérőnek minden évben újra meg kell kötnie. E beszerzések esetében az uniós közbeszerzési irányelvek – és ennek megfelelően a Kbt. – speciális szabályokat adnak, és a becsült értéket éves szinten rendelik meghatározni. Ilyen esetekben akkor is a 17. § (2) bekezdés a) vagy b) pontja szerint meghatározott egy éves értéket kell figyelembe venni, ha az adott szerződés időtartama nem haladja meg az egy évet. A Kbt. 17. § (2) bekezdés a) és b) pontjának alkalmazása közül az ajánlatkérő a beszerzési igénye függvényében választhat.
A fenti szabály nem zárja ki, hogy egyedileg lehessen árukat vagy szolgáltatásokat beszerezni, amennyiben a rendszeres beszerzésektől eltérően nem előre tervezhető módon merül fel egy elkülönített beszerzési igény, amely nem képez a korábbi beszerzéssel műszaki-gazdasági funkcionális egységet. Példaként említhető, ha egy intézmény minden évben előre tervezett módon nagy összegben rendel könyveket könyvtára számára, az éves megrendelések értéke nem bontható szét. Amennyiben azonban az előre tervezett éves beszerzésektől függetlenül merül fel, hogy adott alkalomra (például egy konferenciára) kisebb értékben könyvet vásárolnának, arra már nem alkalmazandóak az azonos vagy hasonló felhasználásra szánt áruk rendszeres beszerzésére vonatkozó becsült érték számítási szabályok, hanem a Kbt. 19. § (3) bekezdése alkalmazandó és a beszerzés értéke önállóan határozandó meg, tekintettel a beszerzések funkcionális egységének hiányára. Egy másik példával élve, ha az ajánlatkérő minden évben köt szerződéseket az általa kezelt ingatlanokban végzendő takarítási szolgáltatásra, az előre láthatóan rendszeres jelleggel felmerülő beszerzési igényeire olyan módon kell a közbeszerzést megvalósítania, hogy – amennyiben nem egy ennél hosszabb idejű szerződést köt – a takarítási szolgáltatások egy éves összesített értékét veszi figyelembe. Ha azonban az adott év során a tervezéskor még nem előre látható módon egy olyan ingatlan is kezelésébe kerül, amelynek takarítására külön kell szerződést kötnie, ennek a beszerzésnek az értékét nem a Kbt. 17. § (2) bekezdése szerint kell meghatároznia, hanem a becsült érték meghatározására vonatkozó általános szabályok szerint. Mindez ugyanakkor azt is jelenti, hogy az ajánlatkérőnek a példa szerinti esetben a tárgyév során kezelésébe került további ingatlant a következő évre vonatkozó takarítás beszerzésének a Kbt. 17. § (2) bekezdése szerint meghatározott becsült értéke vizsgálatakor már figyelembe kell vennie.
A Kbt. 17. § (2) bekezdésének alkalmazása kapcsán a Közbeszerzések Tanácsa álláspontja szerint, ha egy beszerzés a Kbt. valamely becsült érték számítási szabálya alapján közbeszerzési kötelezettség alá tartozik, az ajánlatkérő nem hivatkozhat arra, hogy egy másik becsült érték számítási szabály alapján a becsült érték nem érné el a közbeszerzési értékhatárt [Kbt. 19. § (1) bekezdés].
Az Európai Unió közbeszerzési irányelvei és a hozzájuk kapcsolódó uniós bírósági gyakorlat azt követelik meg, hogy az ajánlatkérő – értékét tekintve – ne bontson részekre olyan közbeszerzéseket, amelyek egy egységes beszerzésnek minősülnek. A hazai közbeszerzési szabályozás 2013. július 1-je óta ezen az uniós szemléleten alapul, azt követi. A Kbt. megalkotásakor a jogalkotó a közösségi jogi szabályozás[2] alapján, az uniós bírósági joggyakorlat figyelembevételével csupán néhány pontosítást eszközölt a jelen útmutató tárgyát képező rendelkezéseken. Alapvetően tehát a részekre bontás tilalmának szabályai nem változtak, maga a jogalkotó utal is e tényre a miniszteri indokolásban, miszerint a Kbt. követi a korábbi szabályozás logikáját és a könnyebb kezelhetőség érdekében pontosít a törvény a szövegén.
2. Részekre bontás tilalma
Mit jelent a részekre bontás tilalma?
Kbt. 19. § (1) Tilos a becsült érték meghatározásának módszerét e törvény megkerülése céljával megválasztani.
(2) Tilos a közbeszerzést oly módon részekre bontani, amely e törvény vagy e törvény szerinti uniós értékhatárt elérő vagy meghaladó becsült értékű beszerzésekre vonatkozó szabályai alkalmazásának megkerüléséhez vezet.
(3) Ha egy építési beruházás vagy ugyanazon közvetlen cél megvalósítására irányuló szolgáltatásmegrendelés, illetve azonos vagy hasonló felhasználásra szánt áruk beszerzése részekre bontva, több szerződés útján valósul meg, a közbeszerzés becsült értékének meghatározásához az összes rész értékét figyelembe kell venni. Szolgáltatás megrendelése esetében az ugyanazon közvetlen célra irányultság vizsgálatakor az egyes szolgáltatások műszaki és gazdasági funkcionális egységét kell alapul venni.
A Kbt. 19. § (1)-(2) bekezdései fogalmazzák meg, hogy tilos a közbeszerzési kötelezettség vagy a szigorúbban szabályozott uniós eljárásrend alkalmazásának megkerülése céljából a közbeszerzést részekre bontani. Részekre bontás alatt azt kell érteni, amikor az ajánlatkérő egy egységes közbeszerzést több szerződéssel valósít meg úgy, hogy azok értékét külön-külön veszi figyelembe a becsült érték megállapításakor és ez által nem alkalmazza a Kbt.-t, vagy nem a magasabb érték szerint alkalmazandó eljárási szabályok szerint folytatja le az egyes közbeszerzési eljárásokat.
A részekre bontás tehát mindig a becsült érték számításával kapcsolatban elkövetett jogsértés. Egy közbeszerzést több szerződéssel, külön időpontokban megvalósítani nem jogsértő, csak abban az esetben, ha az ajánlatkérő a becsült érték számításánál ezen szerződések értékét nem adja össze. A részekre bontás tilalma megsértésének megállapításához nem szükséges, hogy az ajánlatkérő magatartásában a megkerülésre irányuló szubjektív szándék, illetve célzat tetten érhető legyen.[3]
A Kbt. 19. § (3) bekezdésében foglalt szabály valójában a részekre bontás tilalmát kimondó előírások tükörképe. Amennyiben egy közbeszerzést több szerződéssel valósít meg az ajánlatkérő, ezek értékét a becsült érték megállapításakor össze kell adni, és minden egyes szerződésre vonatkozóan az alkalmazandó szabályokat a teljes becsült érték alapján kell meghatározni.
Mi számít egy közbeszerzésnek, amellyel kapcsolatban több szerződés értékét össze kell számítani?
Az Európai Unió Bírósága (Bíróság) ítéleteiben – amely az irányelveknek a tagállami jogalkalmazók számára is követendő értelmezését adja – funkcionálisan közelíti meg, hogy mit kell egy közbeszerzés alatt érteni. A funkcionális megközelítés azt jelenti, hogy a Bíróság egy, az irányelvek célját érvényre juttató tartalmi szempontrendszer alapján ítéli meg az egy beszerzés fennállását (függetlenül attól, hogy például államháztartási okok miatt az ajánlatkérő azt több szerződésként kötötte meg).
Annak megítélésére vonatkozóan, hogy a becsült érték meghatározásával kapcsolatban fennáll-e a részekre bontás tilalma, elsődlegesen a műszaki-gazdasági funkcionális egység fennállásának vizsgálata szükséges. Amennyiben a műszaki-gazdasági funkció egysége, mint fő szempont tekintetében nem tehető egyértelmű megállapítás, úgy segítségül hívhatóak további kisegítő szempontok[4] is, amelyek az adott esetben az egy közbeszerzés fennállását támasztják alá a későbbiekben részletezettek szerint.
Műszaki-gazdasági funkcionális egység
A Bíróság a C-16/98. sz. ítéletében kimondta: az egy építési beruházás fennállásának megítélésekor a gazdasági és műszaki funkció egysége a döntő szempont. A Bíróság rámutatott, azt kell vizsgálni, hogy a külön szerződésekben foglalt építési munkák együtt egy funkciót töltenek-e be, mind műszaki, mind gazdasági értelemben. Az ítéletből következik, hogy a közbeszerzés tervezésekor az építési munkák eredményének gazdasági és műszaki rendeltetése, funkciója a kiindulópont és attól függően kell megítélni, hogy egy szerződéssel vagy több szerződéssel valósíthatóak-e meg a beruházások. A Bíróság a C-574/10. sz. ítélete alapján a beszerzés egységének megítéléséhez az építési beruházások kapcsán alkalmazott műszaki-gazdasági funkcionális egység irányadó szempontja más beszerzési tárgyak esetében is mérvadó (lásd az ítélet 41. pontját).
A funkcionális egység fennállásának megítélése kapcsán a Bíróság a C-574/10. sz. ügyben hozott ítéletében több szakaszra bontott tervezői és mérnöki szolgáltatások egységét arra tekintettel mondta ki, hogy azok egy építési beruházás megvalósításához kapcsolódtak és ugyanolyan tartalmú szolgáltatások voltak. A Bíróság szerint a funkcionális és gazdasági folytonosságot mutató munka egységesnek tekintendő, és azt vizsgálta, hogy a munka különböző részei ugyanazt a gazdasági és műszaki és funkciót töltik-e be. Így annak megállapításához, hogy a több különböző szakaszban nyújtott szolgáltatásokat egy egységes közbeszerzési szerződésnek kell-e tekinteni, elegendő kimutatni gazdasági és műszaki funkciójuk egységes jellegét. Az a tény, hogy a projekt különböző megvalósítási szakaszaiban az építési beruházás tárgya eltérő volt – tehát például az épület tartószerkezetét, a tetőzetet vagy a világítást érintette –, nem jelenti azt, hogy a különböző szakaszokban nyújtott építészeti szolgáltatások tartalma és természete is eltérő volt. Minden esetben tipikus építész tervező szolgáltatásokról volt szó, amelyeknek tartalma ugyanaz, tehát lényegében a megvalósítandó építési beruházás megtervezése és ütemezése, valamint a kivitelezés felügyelete, továbbá e szolgáltatások egy egységes projektre irányultak. Következésképpen e szolgáltatások gazdasági és műszaki szempontból összhangban állnak egymással, és funkcionális folytonosságot mutatnak, márpedig ezt az összhangot és folytonosságot nem szakíthatta meg az a tény, hogy a fent említett szolgáltatásokat, a kapcsolódó építési beruházások ritmusát követve, több különböző szakaszra bontották.
A Bíróság megállapításai nyomán a beszerzéseket tehát elsősorban az egy közös cél, – amely a hivatkozott esetben az ugyanazon építési beruházáshoz kapcsolódás volt – kapcsolja össze. Ennek keretein belül fontos szerephez juthat adott esetben a beszerzés egységének megítélésekor a szolgáltatások tartalmi hasonlósága.
Az új épület építésére vonatkozó építési beruházás esetében ennek megfelelően a közvetlen cél az épület felépítése. Ha ugyanazon építési beruházáshoz az ajánlatkérő megrendel vázlattervet, engedélyezési és kiviteli terveket – amennyiben sajátos egyedi körülmények nem támasztják alá az ellenkezőjét – ezeket a becsült érték szempontjából egy közbeszerzésként kell kezelni már a folyamatot elindító első tervezési feladat megrendelésekor. Abban az esetben pedig, ha a különböző tervezési munkák így meghatározott becsült értéke eléri vagy meghaladja a legalacsonyabb – nemzeti, vagy a Kbt. 111. § r)-s) pontja szerinti szolgáltatások esetében uniós – értékhatárt, a szerződés megkötésére közbeszerzési eljárás lefolytatása nem mellőzhető.
Kisegítő szempontok
Lényeges, hogy mindig az adott eset egyedi körülményeinek megfelelően kell megítélni az egy közbeszerzés fennállását. Elsődlegesen mindig a műszaki-gazdasági funkcionális egység fennállását kell vizsgálni. Kisegítő szempontok lehetnek különösen:
az egységes tervezés és döntés,
ugyanazon ajánlatkérő személye,
azonos jogalap és azonos feltételek a szerződések megkötésekor,
időbeli összefüggés.
Fentiek közül kiemelendő az időbeli összefüggés, amely kapcsán hangsúlyozandó, hogy az nem feltétlenül jelent teljes egyidejűséget. Az egy közbeszerzés funkcionális megközelítését alkalmazva nem lehet az adott beszerzés tárgyától és feltételeitől függetlenül, általános érvénnyel megmondani, hogy pontosan milyen időtartam alatt megvalósított beszerzések értéke nem bontható meg. Egy hosszabb idő alatt megvalósuló építési beruházáshoz kapcsolódó mérnöki szolgáltatások beszerzésénél például nem bontja meg a beszerzés egységét az sem, ha évente kerül sor szerződések megkötésére, melyek egy időben összefüggő folyamatba épülnek. Ha viszont a beruházás valamilyen okból megszakad, és évek múlva kell újabb szerződéseket kötni a folytatásra, már nem az eredetivel egy közbeszerzésről beszélhetünk. Ehhez hasonlóan a Közbeszerzések Tanácsa álláspontja szerint nem az eredetivel egy közbeszerzésről beszélhetünk az előre nem látható, előre nem tervezhető módon felmerülő, elkülönített beszerzési igények esetében.
A Bíróság gyakorlata alapján az ajánlatkérő költségvetési tervezésével összefüggő indokok nem törik meg egy beszerzés funkcionális egységét. Így például, ha egy feladat elvégzésére az ajánlatkérő azért köt két egymást követő évben egy-egy szerződést, mert a később elvégzendő részfeladatot érintően a költségvetési fedezettel csak a második évben fog rendelkezni, ez nem ad lehetőséget a szerződések értékének külön kezelésére. A Közbeszerzések Tanácsa felhívja a figyelmet, hogy az adott tevékenységek vonatkozásában a földrajzi elkülönülés megtörheti a műszaki-gazdasági funkcionális egységet, azonban önmagában a földrajzi elkülönülés ténye nem alapozza meg a becsült érték részekre bontásának lehetőségét abban az esetben, ha a műszaki-gazdasági funkcionális egység a földrajzi elkülönülés ellenére is megállapítható (lásd: T-358/08. ítéletet).
Hogyan vizsgálható a műszaki-gazdasági funkció egysége?
A műszaki és gazdasági funkció egysége az adott beszerzés tárgyával és feltételeivel összefüggésben vizsgálható minden esetben. Nincs általános szabály, mindig a konkrét beszerzés a döntő.
Szolgáltatás-megrendelések
Szolgáltatás megrendelések esetében a vizsgálat elsődleges szempontja az, hogy az egyes beszerzések ugyanazon közvetlen cél megvalósítására irányuljanak. A Kbt. 19. § (3) bekezdésének utolsó mondata alapján szolgáltatás megrendelése esetében az ugyanazon közvetlen célra irányultság vizsgálatakor az egyes szolgáltatások műszaki és gazdasági funkcionális egységét kell alapul venni. Ahogyan arra a jogalkotói indokolás utal, e meghatározás jogszabályi szintre emelésére abból a célból került sor, hogy az kövesse a Közbeszerzési Hatóságnak a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény (a továbbiakban: régi Kbt.) rendelkezéseihez született útmutatójában[5] foglaltakat. Alapvetően tehát nem változnak a szolgáltatás megrendelések becsült értékének összeszámítási szempontjai sem, melyek a következők szerint foglalhatóak össze.
Előre bocsátandó, hogy ennek megfelelően az Európai Bizottság auditjai során kiemelte, hogy a beszerzés tárgyának (szolgáltatások esetében azok tartalmának), rendeletetésének azonossága és felhasználásuk egymással közvetlen összefüggése a döntő szempontok annak vizsgálata során, hogy a becsült értéküket részekre lehet-e bontani. Ez például az alábbiakban is kifejtettekre tekintettel objektív indokoltság esetén megalapozhatja, hogy a különböző épületekhez kapcsolódó tervezések funkcionálisan nem függnek össze.
Szolgáltatások megrendelése esetében lényeges szempont a szolgáltatás tartalmának a vizsgálata a tekintetben, hogy annak mi a közvetlen célja. A közvetlen cél meghatározása során természetesen nem az adott szolgáltatás elnevezése dönt (például pénzügyi és műszaki tervezés a tervezés ellenére jogszerűen részekre bontható).
Az egyes szolgáltatások szakmai tartalmának elkülönülését az ajánlatkérőnek minden esetben körültekintően kell megvizsgálnia. Eltérő szakmai tartalomra utalhat például, hogy az építészeti-műszaki tervezési szolgáltatás milyen típusú szakági tervezési tevékenységet foglal magában. Ennek megítélésére vonatkozóan iránymutatásul szolgálhat a Magyar Építész Kamara, illetve a Magyar Mérnöki Kamara díjszabása[6], a szakmai tartalomra utalhatnak az építési beruházások, valamint az építési beruházásokhoz kapcsolódó tervezői és mérnöki szolgáltatások közbeszerzésének részletes szabályairól szóló 322/2015. (X. 30.) Korm. rendelet 6. §-ában foglaltak is. A kérdés megítélésében segítségül szolgálhat még az építésügyi és az építésüggyel összefüggő szakmagyakorlási tevékenységekről szóló 266/2013. (VII. 11.) Korm. rendelet is, amely a szakmagyakorlási követelményeket határozza meg (tervezési jogosultságok).
Építési beruházásokhoz kapcsolódó tervezési szolgáltatások (tipikusan építészeti-műszaki tervezési szolgáltatások) esetében a földrajzi hely (például az egyes telephelyek, amelyekkel kapcsolatban az ajánlatkérő tervezési szolgáltatást rendel meg) különbözősége önmagában nem alapozza meg a becsült érték részekre bontásának lehetőségét, hiszen a műszaki-gazdasági funkcionális egység egyes esetekben ilyenkor is fennállhat. Előfordulhatnak ugyanakkor olyan speciális helyzetek, amikor a különböző helyszínen végzett tevékenység egybeesik a szakmai tartalom elkülönülésével. Hangsúlyozandó, hogy ilyen esetekben sem a teljesítési helyek különbözősége, hanem például a szolgáltatások szakmai tartalmának (tárgyának) különbözősége és/vagy az egyes szolgáltatások felhasználásának nem közvetlenül összefüggő mivolta alapozhatja meg a részekre bontás jogszerűségét. Előfordulhat továbbá, hogy az egyes szolgáltatások rendeltetésének különbözősége, az azok közötti funkcionális összefüggés hiánya (például az a tény, hogy azok különböző építési beruházásokhoz kapcsolódnak) jogszerűvé teheti azok részekre bontását. Ennek megfelelően, amennyiben az eltérő földrajzi elhelyezkedés révén a tevékenységek felhasználása közvetlenül nem függ össze, ez a körülmény megtöri a műszaki-gazdasági funkcionális egység fennállását és megalapozza a részekre bontást. A Közbeszerzések Tanácsa felhívja a jogalkalmazók figyelmét, hogy önmagában az a tény, hogy az egyes szolgáltatások különböző földrajzi helyszíneken valósulnak meg, nem alapozza meg azok jogszerű részekre bontását. Ehhez hasonlóan, önmagában az a tény, hogy az egyes szolgáltatásokat különböző támogatáspolitikai értelemben vett projektekből finanszírozzák, nem alapozza meg azok jogszerű részekre bontását.
Amennyiben a vizsgált szolgáltatások, tevékenységek szakmai tartalmának hasonlósága nem áll fenn, vagy a tevékenységek szakmai tartalmának hasonlósága ugyan fennáll, de a tevékenységek felhasználása nem függ össze közvetlenül, a részekre bontás megalapozott.
Szolgáltatások megrendelése esetében tehát az ajánlatkérőnek a műszaki-gazdasági funkció egysége körében elsődlegesen azt kell vizsgálnia, hogy a szolgáltatások egy közvetlen cél megvalósítását szolgálják-e.
Abban az esetben, ha a szolgáltatások eltérő feladatokat foglalnak magukban, és nem képeznek műszaki és gazdasági-funkcionális egységet, a két tevékenység eltérő közvetlen cél megvalósítására irányul. Az ugyanazon közvetlen cél hiánya miatt két ilyen tevékenység szolgáltatás megrendeléseként történő beszerzésére nem vonatkozik a részekre bontás tilalma, tekintettel arra, hogy a gazdasági-funkcionális egység hiánya miatt erre vonatkozóan egyértelmű megállapítás tehető. Például a beruházás-lebonyolítói, valamint a projektmenedzseri tevékenységek esetében egyértelműen megállapítható, hogy a két tevékenység tartalmában más feladatot takar. A beruházás-lebonyolító az ajánlatkérő általános megbízottjaként koordinálja az építési beruházás megvalósítását, ennek során gondoskodik az építési beruházás előkészítéséről, a tervező kiválasztásának előkészítéséről és koordinálásáról, a közbeszerzési eljárás előkészítéséről és kiválasztja a műszaki ellenőrt, amíg a projektmenedzser alkalmazási köre nem korlátozódik az építési beruházások lebonyolítására, kiterjed az egyes európai uniós alapokból származó támogatások terhére történő kötelezettségek vállalására, a programok tervezésére, végrehajtására, nyomon követésére, a teljesítés ellenőrzésére. Az eltérő jellegű tevékenységre ugyanígy példaként említhető a tervezés és a műszaki ellenőrzés elkülönülése (utóbbi feladatainak részletezése az építőipari kivitelezési tevékenységről szóló 191/2009. (IX. 15.) Korm. rendeletben). Hasonlóan az előzőekhez, eltérő jellegű tevékenységet jelent a megvalósíthatósági tanulmány készítése és a tervezés.
Olyan jellegű szolgáltatások esetében, melyek többféle, egyértelműen eltérő területhez kötődhetnek (pl. különféle, egymástól szakmailag lényegesen eltérő tárgyú oktatás, vagy eltérő szakterületeken nyújtott tanácsadás), alapvetően azok a beszerzések tekinthetőek tartalmilag egységesnek, amelyek azonos szakterülethez vagy szakmához tartoznak, de a megítélés során szerephez juthat a szükséges végzettség-képzettség is, illetve, hogy tipikusan egy vállalkozó képes lehet-e a szolgáltatásokat teljesíteni. Így például egy képzésért felelős szervezet nyelvoktatásra és mérlegképes könyvelői szakma oktatására kötött szerződéseit nem kell egy beszerzésnek tekinteni.
Európai bizottsági audit tapasztalatok alapján a Közbeszerzések Tanácsa felhívja a jogalkalmazók figyelmét arra, hogy amennyiben a beszerzések egy uniós támogatáspolitikai értelemben vett projekt keretében kerülnek megvalósításra, ez a tény az egyes beszerzéseket összekapcsolhatja a becsült érték meghatározása szempontjából, hiszen a közösen elérendő projektcél önálló funkcionális egységet is létrehozhat.
Építési beruházások
A Kbt. 19. § (3) bekezdése alapján az egy építési beruházás értéke nem bontható részekre. Az egy építési beruházás meghatározása a vizsgálat elsődleges szempontja annak megítélésével kapcsolatban, hogy építési beruházások esetében mi számít a Kbt. hivatkozott rendelkezése szerinti egy egységnek. A műszaki tartalom vizsgálatához a Kbt. 8. § (3) bekezdésében foglaltak jelentik a kiindulópontot. A Kbt. 8. § (3) bekezdése szerint az építési beruházás a következő valamely munka megrendelése (és átvétele) az ajánlatkérő részéről:
a) a Kbt. 1. mellékletében felsorolt tevékenységek egyikéhez kapcsolódó munka kivitelezése vagy kivitelezése és külön jogszabályban meghatározott tervezése együtt;
b) építmény kivitelezése vagy kivitelezése és külön jogszabályban meghatározott tervezése együtt;
c) az ajánlatkérő által meghatározott követelményeknek megfelelő építmény bármilyen eszközzel vagy módon történő kivitelezése.
A fentiek alapján a kiindulópontot az „egy épület”, „egy építmény”, illetve a Kbt. 1. számú melléklete szerinti tevékenységek egysége jelenti.
Építési beruházások esetében is a műszaki-gazdasági funkcionális egység vizsgálata az irányadó, amely során építési beruházások esetében a fentiekre tekintettel a következők szerint javasolt eljárni.
Épület, építmény építésére vonatkozóan a műszaki-gazdasági funkcionális egységet az adott épület (építmény) vélhetően önmagában megvalósítja. A becsült érték meghatározása során az építési beruházások, valamint az építési beruházásokhoz kapcsolódó tervezői és mérnöki szolgáltatások közbeszerzésének részletes szabályairól szóló 322/2015. (X. 30.) Korm. rendelet nyújthat segítséget. A Korm. rendelet 13. § (2) bekezdése ugyanazon építési beruházásnak minősíti az egy építési engedélyben több megvalósulási szakaszra bontott építési beruházást. Ez a szabály további segítséget nyújt az ugyanazon építési beruházás megítéléséhez azzal, hogy az egy építési engedély is a beruházás egységét mutatja. Több engedély ugyanakkor természetesen nem zárja ki az egy egységes építési beruházás megvalósulását.
Összefüggő épület, építmény, épületkomplexum építése esetében az egység adott esetben az adott épületkomplexum szintjén valósulhat meg. Az egy beruházás fennállásának megítélése szempontjából azt kell vizsgálni, hogy az épületek egy beruházás keretében épülnek-e, egységesen az adott épületkomplexum részét képezik-e. Ebben az esetben szintén segítséget nyújthat az, ha az épületkomplexum építése egy építési engedély alapján történik.
Amennyiben a beszerzés tárgya valamely, a Kbt. 1. számú melléklete szerinti építési/műszaki tevékenység, de az nem épület, építmény építésre irányul, az adott tevékenység szakmai tartalmát kell vizsgálni.
A műszaki-gazdasági funkcionális egység témakörében meghatározottak itt is alkalmazandóak, amelynek fennállása elsődlegesen az adott tevékenység tárgya alapján ítélhető meg. Amennyiben az ajánlatkérő különböző telephelyeken azonos tárgyú műszaki tevékenységeket rendel meg, akkor különös tekintettel vizsgálandó azok egysége.
Az audit tapasztalatokból kiindulva a Közbeszerzések Tanácsa a vizsgálatot azzal javasolja kibővíteni, hogy a beszerzések tárgya és rendeltetése azonosságának és felhasználásuk egymással közvetlen összefüggésének vizsgálata során lehet megítélni, hogy a Kbt. 1. számú melléklete szerinti munkák, mint építési beruházások becsült értékét részekre lehet-e bontani. Tekintettel arra, hogy ezeket a szempontokat egységesen kell kezelni, az, ha az egyes tevékenységek tárgya megegyezik, de a rendeltetésének azonossága és felhasználásuk egymással való közvetlen összefüggése nem állapítható meg, objektív indokoltság esetén alapot adhat a becsült értékük részekre bontására. Ugyanakkor abban az esetben, ha az ajánlatkérő egy adott épület, építmény felújítása keretében – egyidőben – különböző tartalmú, a Kbt. 1. melléklete szerinti munkákat rendel meg, azok értékét jogszerűen nem bonthatja részekre.
Annak vizsgálatát, hogy a különböző épületekkel kapcsolatos felújítást és egyúttal új épületrész építését is tartalmazó beruházások értékét részekre lehet-e bontani, a Közbeszerzések Tanácsa a következők szerint javasolja elvégezni. A konkrét tevékenységeket minden esetben a beszerzési igény egységességéből kiindulva kell az ajánlatkérőnek vizsgálnia, így a különböző tevékenységeket magukban foglaló összetett munkák esetében azok egységes célját és felhasználását alátámasztó szempontokat kell vizsgálnia. Így ha a felújítást és építést is magában foglaló tevékenységek közvetlen célja egy adott épülethez köthető, az egység adott esetben a konkrét épület szintjén is megállapítható.
Annak vizsgálatát, hogy a különböző helyszíneken megvalósított útépítések vagy útfelújítások becsült értékét az útépítéssel, illetve útfelújítással összefüggő magasépítési beruházások becsült értékével összevontan kell-e kezelni, az alábbi szempontok mentén javasolt elvégezni. A vizsgálat szempontjából egyrészt nem releváns, hogy új út építéséről vagy régi út felújításáról van szó, abban az esetben, ha az egyes utak, illetve érintett útszakaszok önállóan funkcionálnak, vagyis rendeltetésüket önállóan is megvalósítják, egyik szakasz a másik nélkül is használható, azok értéke jogszerűen részekre bontható. Ha viszont az egyes útszakaszok a funkciójuk betöltésére önállóan nyilvánvalóan nem alkalmasak, az azok építésére vonatkozó becsült értékeket jogszerűen nem lehet részekre bontani[7]. Például körforgalom és a hozzá csatlakozó út értékét azok műszaki egységére tekintettel nem javasolt részekre bontani, ugyanakkor, ha két eltérő földrajzi helyen egymáshoz nem kapcsolódó, önállóan funkcionáló útszakaszokat érint a beruházás, azok értékét jogszerűen részekre lehet bontani. Másrészt az útépítés és a hozzá kapcsolódó magasépítés vonatkozásában az ajánlatkérőnek szintén az egy építési beruházás fogalmából kell kiindulnia, ami a teljesen eltérő szakmai tartalmú beruházások esetében vélhetően nem áll fenn.
Fentiekre tekintettel egységet képezhet az azonos tárgyú építési/műszaki tevékenység akkor is, ha azokat az ajánlatkérő különböző szervezeti egységei tekintetében kell elvégezni abban az esetben, ha azok rendeltetésének azonossága és felhasználásuk egymással való közvetlen összefüggése megállapítható. A földrajzi hely különbözősége önmagában az építési beruházások esetében sem alapozza meg a becsült érték részekre bontásának lehetőségét, hiszen a műszaki-gazdasági funkcionális egység egyes esetekben ilyenkor is fennállhat (pl. épületkomplexum). Amennyiben azonban az eltérő földrajzi elhelyezkedés révén a tevékenységek felhasználása közvetlenül nem függ össze, ez a körülmény megtöri a műszaki-gazdasági funkcionális egység fennállását és megalapozza a részekre bontást (lásd: T-358/08. ítéletet).
A különböző helyszíneken lezajló beruházások tekintetében segítségül szolgálhat a kiegészítő szempontok vizsgálata, mint például az egységes tervezés és döntés, ugyanazon ajánlatkérő személye, azonos jogalap és azonos feltételek a szerződések megkötésekor, időbeli összefüggés, a beruházás céljának, időtartamának vizsgálata mellett az eredményének jellemzői vizsgálata. A közbeszerzés tervezett időszakánál az időbeliség szempontjából szintén az egységet erősíti, ha az igények azonos közbeszerzési tervben jelennek meg.
Az eltérő földrajzi helyen található épületeken végzett felújítások megvalósítása, melyek keretében az egyes munkanemek között alapvető eltérések vannak, megalapozhatja a becsült értékük részekre bontását. Így például az ajánlatkérő két különböző épületén végzett beruházások értéke – melyek keretében az egyik épület festésére, míg a másik épületben a csaptelepek cseréjére kerül sor – jogszerűen részekre bontható. Ugyanakkor például az azonos ajánlatkérő által fenntartott két különböző helyrajzi számon található óvoda felújításának (amelyek mindegyike energetikai felújítást, az ablakok cseréjét, a fűtési rendszer korszerűsítését és a homlokzat felújítását foglalja magában) értékét az ajánlatkérő nem bonthatja részekre, amennyiben a beszerzés egyéb körülményei (például, hogy az egységes igényként megfogalmazott beszerzéseket az ajánlatkérő egy időben kívánja megvalósítani) az egyes beszerzések rendeltetésének azonosságára, felhasználásuk közvetlen összefüggésére utalnak, azzal, hogy a különböző épületek a funkciójuk betöltésére önállóan nem, csak együttesen alkalmasak. A Közbeszerzések Tanácsa felhívja a jogalkalmazók figyelmét, hogy önmagában az a tény, hogy az egyes építési tevékenységek különböző földrajzi helyszíneken valósulnak meg, nem alapozza meg azok jogszerű részekre bontását. Ehhez hasonlóan, önmagában az a tény, hogy az egyes építési tevékenységeket különböző támogatáspolitikai értelemben vett projektekből finanszírozzák, nem alapozza meg azok jogszerű részekre bontását.
Előzőeken túl hangsúlyozandó, hogy amennyiben az önálló műszaki egység egyéb építmények[8] (műtárgyak[9]) esetében is fennáll, úgy az azokat érintő építési tevékenységek esetében is irányadóak a fent kifejtettek.
Európai bizottsági audit tapasztalatok alapján az építési beruházások körében is hangsúlyozandó, hogy a beszerzés tárgyának, rendeletetésének azonossága, és felhasználásuk egymással közvetlen összefüggése a döntő szempontok annak vizsgálata során, hogy a becsült értéküket részekre lehet-e bontani.
Európai bizottsági audit tapasztalatok alapján a Közbeszerzések Tanácsa felhívja az építési beruházások körében is a jogalkalmazók figyelmét arra, hogy amennyiben a beszerzések egy uniós támogatáspolitikai értelemben vett projekt keretében kerülnek megvalósításra, ez a tény az egyes beszerzéseket összekapcsolhatja a becsült érték meghatározása szempontjából, hiszen a közösen elérendő projektcél önálló funkcionális egységet is létrehozhat.
Árubeszerzések
A Kbt. 19. § (3) bekezdése kifejezetten utal arra, hogy az egy közbeszerzés fennállása tekintetében az áruk azonossága, illetve azok hasonló felhasználási célja a meghatározó szempont. A Kbt.-hez fűzött miniszteri indokolás értelmében a gyakorlat által sokszor kifogásolt „hasonló áruk” kifejezés pontosítása volt a célja az új rendelkezésnek. A hatályos Kbt. szerint tehát az „azonos” áruk becsült értékét összevontan kell kezelni, a „hasonló” kifejezést, pedig a „hasonló felhasználásra szánt áruk” kifejezés váltja, ami az indokolás szerint alkalmas arra, hogy segítse a jogalkalmazást annak megítélésében, hogy mit kell hasonló árunak tekinteni e szabály alkalmazásakor.
Az azonos áruk megítélése nem igényel különösebb magyarázatot. Áruk tekintetében hasonló felhasználásra szolgálhatnak például különféle élelmiszerek vagy különböző irodabútorok. Tipikusan egy az adott területen működő gazdasági szereplő tartana ilyen termékeket árukészletében. A Közbeszerzések Tanácsa álláspontja szerint a felhasználási cél az adott áru közvetlen funkciójának szem előtt tartásával ítélhető meg, így az áruk esetében e két vizsgálati szempont nem feltétlenül válik el egymástól, és a hasonló felhasználási cél – amennyiben nem állnak fenn objektív indokok, amelyek egyértelműen e beszerzések funkcionális önállóságát igazolják – kifejezi a funkcionális egységet is. Ha például az ajánlatkérő feladatainak ellátásához szoros időbeli összefüggésben irodabútorokat szerez be, nem különítheti el ezek értékét arra hivatkozással, hogy azokat eltérő területi kirendeltsége fogja használni, ugyanígy nem különíthető el az azonos fenntartó különböző telephelyei számára szoros időbeli összefüggésben beszerzett áruk értéke, amelyek azonosak vagy hasonló felhasználási célra irányulnak. Adott esetben lehetnek azonban objektív körülmények, amelyek hasonló felhasználásra szánt áruk esetében megalapozzák a beszerzések önállóságát.
Hangsúlyozandó, hogy különböző támogatáspolitikai értelemben vett projektek keretében megvalósuló azonos vagy hasonló felhasználásra szánt áruk beszerzése esetében önmagában a forrás különbözősége nem alapozza meg a beszerzések becsült értékének részekre bontását. Például óvodai játékok beszerzése esetében, ha az áruk azonosak vagy hasonló felhasználásúak, az egyes óvodákat fenntartó azonos ajánlatkérő azokat egy időben szerzi be, azok értékét nem bonthatja jogszerűen részekre önmagában a finanszírozás forrására tekintettel, figyelemmel arra, hogy a beszerzés sajátos körülményei az azok közötti funkcionális egység fennállása felé mutatnak.
Tipikusan az informatikai beszerzések kapcsán felmerülő kérdés, hogy egy, az informatikai rendszer működését is biztosító hálózat kiépítésének értékét szükséges-e egyben kezelni például az ajánlatkérő hardver beszerzésének értékével, amennyiben az adott hálózat nem kizárólag az említett hardver eszközökkel kompatibilis, illetve fordítva, az adott hardver eszközök működtetése nem feltételezi konkrét hálózat meglétét. Ilyenkor ugyanis a funkcionális egység megtörhet a kiépítendő hálózat és a hardver eszközök között. Ha a beszerzendő hardver eszközök – bár részben az ajánlatkérő egyéb tevékenységének ellátását is szolgálják – egy adott informatikai rendszer működéséhez szükségesek, felmerülhet a részekre bontás tilalma. Hasonló következtetésre juthatunk a hardver eszközök és a szoftver beszerzése kapcsán, azaz a funkcionális egység e két beszerzés között is megtörhet, amennyiben a szoftver működését nem kizárólag a beszerezni kívánt hardver eszközök tudják biztosítani. További példával élve, amennyiben a beszerzendő tonerek kizárólag nyomtatókhoz használhatóak és a beszerzendő fénymásoló gépekkel nem kompatibilisek, akkor azok értékét – főszabály szerint – részekre lehet bontani, hiszen a műszaki egység hiánya miatt nem minősülnek egy beszerzésnek.
Valamennyi beszerzési tárgyra vonatkozóan általánosságban elmondható, hogy az egy (köz)beszerzés határait nehezebb általános fogalmakkal körülírni, mint az adott helyzetben az ésszerűséget figyelembe véve felismerni. Kétségtelen, hogy az ajánlatkérőnek a törvényi szabályok egyedi esetre alkalmazása során a körülményeket mérlegelve kell döntést hoznia az egy közbeszerzés fennállásáról. Ennek során különösen a Kbt. alapelveire hívjuk fel a jogalkalmazók figyelmét. A közbeszerzés lényege, hogy a közszféra megrendelései során biztosítsa a versenyt.
Milyen példák találhatóak az Európai Unió Bíróságának gyakorlatában?
A C-16/98. sz. ügyben hozott ítéletében a Bíróság a gazdasági és műszaki funkció egységének szempontja alapján megállapította, hogy az egyidejűleg megkezdett, a villamosenergia-ellátó hálózaton és a közvilágítás hálózatán végzendő építési munkákra vonatkozó, területileg felosztott beszerzések közül a villamosenergia-ellátó hálózatra vonatkozó munkák értékét össze kellett volna számítani. A Bíróság kifejtette, hogy az „egy beruházás meglétének mérlegelését (…) a betöltött gazdasági és műszaki funkcióhoz képest kell mérlegelni” [38. bekezdés]. Ezt mindenkor a vizsgált beszerzések „kontextusa és sajátosságai függvényében kell mérlegelni” [65. bekezdés].
Az Európai Törvényszék a Bizottság kontra Spanyol Királyság T-358/08. sz. ügyben hozott ítéletében több vonatkozásban is a Bíróság C-16/98 sz. ügy kapcsán hozott ítéletének logikáját követve járt el, így azt, hogy az egyes építési szerződések egy építési beruházásnak minősülnek-e az építési munkák eredményének műszaki és gazdasági szempontú vizsgálata mentén állapította meg, figyelembe véve, de nem kritériumként értelmezve olyan egyéb körülményeket is, mint az egyazon ajánlatkérő személye, a munkák megvalósításának időbelisége, a földrajzi-fizikai elhelyezkedés, vagy a projekt, melynek keretében a munkákat megvalósították. A Zaragoza város csatornázási és szennyvíztisztító létesítményeinek fejlesztése és kibővítése tárgyú eljárásban a Törvényszék arra tekintettel állapította meg a részekre bontás tilalmának fennállását, hogy amennyiben a különböző építési munkák eredménye szerves részét képezi a Zaragoza csatornázási hálózata által betöltött rendeltetésnek, az e hálózat által lefedett terület alkotja a releváns földrajzi területet, akár a városi agglomerációhoz tartozik, akár az önkormányzat területéhez.
A C-187/04. és C-188/04. sz. egyesített ügyekben az Európai Unió Bírósága úgy ítélte meg, hogy két összekötő út építésére és üzemeltetésére vonatkozó építési koncesszió együtt azon közös műszaki funkció betöltésére irányult, hogy összekösse az úthasználat problémájával súlyosan érintett területeket.
A C-271/08. sz. ügy alapjául szolgáló esetben egyes önkormányzatok keretmegállapodásokat írtak alá munkáltatói nyugdíj szolgáltatás biztosítására – az önkormányzati munkáltatói és munkavállalói érdekképviseleti szervezetek által kollektív szerződésben megnevezett – egy vagy több szolgáltatóval, amely megállapodások rögzítették, hogy az egyedi biztosítási jogviszonyt létrehozó szerződés megkötése iránt milyen feltételekkel fordulhatnak maguk a munkavállalók a szolgáltatókhoz. A Bíróság megállapította, hogy az egyes önkormányzatoknak a szolgáltatókkal külön-külön kötött keretmegállapodásaik értékét együtt kellett volna figyelembe venni, mert egy ilyen esetben, ahol a szerződések tárgya lényegét tekintve egységes, mesterséges részekre bontást jelentene, amennyiben a becsült érték kiszámítása a szerződések számától függene.
A C-574/10. sz. ügyben egy önkormányzat egy sport- és rendezvénycsarnok felújításához kapcsolódóan 2008-2010. évek között minden évben megbízta ugyanazon irodát a következő kivitelezési szakaszhoz kapcsolódó tervezési, műszaki ellenőrzési és egyes szakmérnökök kiválasztására vonatkozó feladatokkal. A Bíróság megállapította, hogy az ugyanazon építménnyel kapcsolatosan tervezői és mérnöki szolgáltatásokra kötött több szerződés műszaki és gazdasági szempontból egységet képzett, annak ellenére, hogy a beruházás előrehaladása során egyes szakaszokra külön-külön kötötték meg a szerződéseket. A Bíróság kiemelte, hogy a szolgáltatások mindegyike ugyanazon épület egy felújítási beruházásához tartozott, és bár az egyes szakaszokhoz kapcsolódó feladatok között voltak eltérések, alapvetően mindig tipikus mérnöki feladatok ellátásáról volt szó, amelyek díjazási módja is megegyezett. Következésképpen ezek a szolgáltatások gazdasági és műszaki szempontból belső koherenciát és funkcionális folytonosságot mutatnak, amelyet nem tör meg a szolgáltatások szakaszolása.
Előfordulhat-e, hogy eltérő beszerzési tárgyakra kötött szerződések értékét is egységként kell kezelni?
Az uniós esetjogból ismert eddigi példák arra vonatkoznak, hogy több szerződés értékének összeadására azonos beszerzési tárgyak esetében van szükség. A hazai gyakorlat sokáig elkülönítetten kezelte a különböző beszerzési tárgyakhoz tartozó szerződéseket. A műszaki-gazdasági funkcionális egység szempontját előtérbe helyező megközelítés is jellemzően azt az eredményt hozza, hogy a különböző beszerzési tárgyak értéke megbontható. Így e tekintetben a korábbi gyakorlat főszabály szerint továbbra is követhető.
A Kbt. maga is nevesít néhány esetet, amikor különböző tárgyú szerződések funkcionálisan annyira szorosan kapcsolódnak, hogy nem tekinthetőek önálló beszerzésnek, hanem egy közbeszerzést alkotnak. Ilyen – többek között – a Kbt. 8. § (2) bekezdésében nevesített eset, amikor is az árubeszerzés becsült értékébe a beállítás és üzembe helyezés értékét is be kell számítani.
Különböző ajánlatkérők beszerzései és a részekre bontás tilalmának vizsgálata
Több ajánlatkérő egységes közös beszerzési igénye esetében az ajánlatkérő személye pusztán kisegítő szempont (lásd: T-358/08. ítéletet). Önmagában arra alapozva, hogy az egységes beszerzési igényt (például egy épület felépítését) több ajánlatkérő valósítja meg, a beszerzések becsült értéke nem bontható részekre (nem jogszerű ennek megfelelően például, ha az egyik ajánlatkérő ugyanazon épület tekintetében a tetőfedést, a másik ajánlatkérő ugyanazon épület tekintetében a villanyszerelési munkák elvégzését rendeli meg, és ezek becsült értékét ajánlatkérőnként külön-külön veszik figyelembe). Ezzel együtt több ajánlatkérő részben közös, részben saját beszerzési igényével kapcsolatos beszerzései esetében az egyes ajánlatkérőknek a részekre bontást a közös beszerzési igény vonatkozásában kell csak vizsgálni. A kizárólag egy adott ajánlatkérőhöz kapcsolódó beszerzéseik értékét az egyes ajánlatkérők külön-külön vehetik figyelembe, azonban, ha a különböző ajánlatkérők a saját beszerzési igényeiket egy eljárás keretében kívánják megvalósítani, azok becsült értékét jogszerűen nem bonthatják részekre, függetlenül a részajánlattétel lehetőségének biztosításától,
Hogyan viszonyul az egy közbeszerzés fogalma a támogatott projektéhez?
Az egy közbeszerzés fogalmát a közbeszerzési irányelvek céljának megfelelő, a Bíróság által kialakított önálló szempontrendszer szerint kell értelmezni. Ugyanezen szempontrendszert kell alkalmazni abban az esetben is, ha a vizsgált szerződések egy uniós támogatáspolitikai értelemben vett projekt (a továbbiakban: projekt) keretébe tartoznak. A támogatáspolitikai projekt tehát semmi esetre sem azonosítható az egy közbeszerzés kereteivel. Projektekről alapvetően támogatáspolitikai szempontból beszélhetünk, a Kbt. projektszemlélete egybe esik a Kbt. 19. § (3) bekezdésében megjelenő egy építési beruházás, ugyanazon közvetlen cél megvalósítására irányuló szolgáltatásmegrendelés, illetve azonos vagy hasonló felhasználásra szánt áruk beszerzés szerinti elkülönítéssel, ennélfogva a támogatáspolitikai értelemben vett projekt és a Kbt. 19. § (3) bekezdésében szereplő „projektbeniség” nem azonos. Ennél fogva nem az uniós forrású pályázat/projekt vagy hazai támogatási pályázat/projekt a döntő szempont a „részekre bontás tilalma” szabály vizsgálatakor, hanem a műszaki-gazdasági funkcionális egység fennállása. Ha az ajánlatkérő az egységesnek minősülő beszerzését több támogatáspolitikai értelemben vett projektből finanszírozza, azok értékét önmagában a finanszírozás forrásának különbözőségére tekintettel jogszerűen nem bonthatja részekre.
A közbeszerzési jog által alkalmazott, egy közbeszerzéshez tartozó szerződések funkcionális egységének megállapítása körében ugyanakkor releváns lehet az a körülmény, hogy egyes beszerzések egy projekt keretében valósulnak meg. Ha ugyanis az ajánlatkérő az egyes, azonos projekt keretében megvalósítandó beszerzései tekintetében önmagában nem tud megállapítást tenni a funkcionális egységre, úgy az egy projekt ténye egy olyan ún. kisegítő szempont[10] lehet, mely érvként hozható fel a becsült értékek összeszámításának kötelezettsége mellett. Ezzel összefüggésben azonban kiemelendő, hogy önmagában az a körülmény, hogy egyes, lényegesen eltérő célra irányuló szolgáltatások egy projekt keretében kerülnek megvalósításra, nem vezethet ahhoz az eredményhez, hogy ezeket a szolgáltatásokat a részekre bontás tilalma szempontjából egységesen kezelje az ajánlatkérő (például az egy projekt keretében megvalósuló műszaki ellenőr beszerzésére irányuló szerződés értékét nem kell összevontan kezelni a nyilvánosság biztosítására vonatkozó szerződéssel, vagy a projektmenedzsment szerződéssel). Ehhez hasonlóan nem követelmény az eltérő projektekhez kötődő hasonló szolgáltatások értékének összevonása – feltéve, hogy sajátos körülmények – nem alapozzák meg kifejezetten a szerződések egységét.
Amikor az ajánlatkérő olyan helyzettel szembesül, amelyben nem tudja egyértelműen eldönteni, hogy több szerződés egy közbeszerzésnek tekintendő-e, a mérlegelés során javasolt figyelembe vennie továbbá azt is, hogy az Európai Unióból származó forrás felhasználása esetén az utólagos ellenőrzések egy projektet és a projekten belül megvalósított közbeszerzéseket vizsgálnak és a közbeszerzés mellőzése – az egyéb jogkövetkezmények mellett – a támogatás teljes összegének visszafizetését vonhatja maga után.
Európai bizottsági audit tapasztalatok alapján ugyanakkor a Közbeszerzések Tanácsa felhívja a jogalkalmazók figyelmét arra, hogy amennyiben a beszerzések egy uniós támogatáspolitikai értelemben vett projekt keretében kerülnek megvalósításra, az az egyes beszerzéseket a becsült értékük meghatározása szempontjából összekapcsolhatja.
Hogyan kell értelmezni a Kbt. 19. § (4) bekezdését?
A Kbt. 19. § (4) bekezdése lehetővé teszi egy közbeszerzésről kisebb értékű szerződések leválasztását, ezáltal segíti a kisebb vállalkozások piacra jutását és egyben megkönnyíti az ajánlatkérők helyzetét is. A szabály értelmében a Kbt. Harmadik Része szerinti eljárás alkalmazható a közbeszerzésről leválasztott, a törvényben rögzített értékhatárt el nem érő összegű egy vagy több szerződés megkötésére, amelynek korlátját jelenti azonban, hogy az így leválasztott részek összértéke nem haladhatja meg annak az értéknek a húsz százalékát, amely a teljes közbeszerzés becsült értéke.
A Kbt. 19. § (4) bekezdése alkalmazásának konjunktív feltételei tehát az alábbiak:
a közbeszerzés becsült értéke eléri vagy meghaladja a mindenkori uniós értékhatárt,
a leválasztott rész becsült értéke a 19. § (4) bekezdés a) pontja szerinti összeget nem éri el,
a leválasztott részek összértéke nem haladja meg a közbeszerzés teljes becsült értékének 20 %-át.
A jogszabályhelyhez fűzött jogalkotói indokolás e helyütt is utal arra, hogy a szabályozás csupán a könnyebb érthetőség érdekében tesz pontosítást, a rendelkezés első fordulata egyértelművé teszi azt, hogy az ún. „leválasztás” lehetősége kizárólag a Kbt. Második Része szerinti eljárásrendben alkalmazható.
A Kbt. 19. § (5) bekezdése iránymutatást ad azzal kapcsolatban, hogy az így leválasztott részek tekintetében a nemzeti eljárásrendben szabályozott, Kbt. 111. § szerinti kivételek nem alkalmazhatóak.
A leválasztott szerződések becsült értékének meghatározása tekintetében is felhívjuk azonban az ajánlatkérők figyelmét a Kbt. alapelveire. Amennyiben egy közbeszerzés keretében 20%-ot meg nem haladó értékű, tárgyukat tekintve elkülöníthető beszerzések merülnek fel, erre vonatkozóan alkalmazható a Kbt. 19. § (4) bekezdése, az ajánlatkérő magatartása azonban nem irányulhat egy tárgyát tekintve egyértelműen egységes szerződés mesterséges szétdarabolására. Az ajánlatkérőnek a tárgy szerint leválasztott szerződések becsült értékét kell először meghatároznia, nem pedig az eljárási rezsimhez igazítania a becsült értéket.
A Kbt. 19. § (4) bekezdésében foglaltak szerint leválasztott kis értékű közbeszerzések esetében a nemzeti eljárási rendben alkalmazandó eljárási szabályokat a leválasztott rész önmagában vett becsült értéke alapján kell kiválasztani. A Közbeszerzések Tanácsa felhívja azonban a figyelmet arra, hogy a részekre bontás tilalmára vonatkozó szabályok a nemzeti eljárási rendbe tartozó beszerzések esetében is alkalmazandók és azokat figyelembe kell venni az egyes beszerzések becsült értékének meghatározása során. Tekintettel arra, hogy a Kbt. nem tartalmazza a régi Kbt. 18. § (4) bekezdése[11] szerinti szabályt, abban az esetben, ha az ajánlatkérő az uniós értékhatárt elérő vagy meghaladó értékű szerződéséről több olyan részt is leválaszt, amelyeknek önmagukban vett becsült értéke nem éri el építési beruházás esetén a háromszázmillió forintot, akkor ezek becsült értékét össze kell vonnia, és a Kbt. 115. §-a szerinti eljárási típus nem alkalmazható. Bármely más, a nemzeti eljárási rendben található eljárástípus azonban szabadon alkalmazható valamennyi leválasztott beszerzés esetében.
Különösen európai uniós forrásból megvalósuló beszerzések kapcsán szükséges arra is a felhívni a figyelmet, hogy az uniós értékhatárt el nem érő beszerzések esetében is meg kell felelni az uniós alapszerződésből következő átláthatósági követelményeknek.[12] Jelentős kockázatot jelent ezért az uniós szempontú ellenőrzések során, amennyiben az ajánlatkérő egy, az uniós értékhatárt elérő, ennél fogva határon átnyúló jelentőséggel bíró közbeszerzés egyes elemeit a Kbt. 19. § (4) bekezdése alapján annak érdekében darabolja fel mesterségesen, hogy azok hirdetmény nélküli eljárástípusban legyenek megvalósíthatóak.
A beszerzési igények mesterséges egyesítésének tilalma
A Közbeszerzések Tanácsa felhívja az ajánlatkérők figyelmét arra, hogy európai uniós forrásból megvalósuló beszerzések esetében fokozott audit kockázatot jelent, ha az ajánlatkérő a közbeszerzési eljárásban olyan beszerzési igényeket kíván egységes szerződésben megvalósítani, amelyek szorosan nem kapcsolódnak egymáshoz. Ennek oka, hogy az ilyen szerződések teljesítésére csak korlátozott számú, jellemzően széles körű kapacitásokkal rendelkező gazdasági szereplő lehet alkalmas, ennek következtében a beszerzési igények ily módon történő megvalósítása korlátozza a versenyt, illetve a kis- és közepes vállalkozások közbeszerzésekbe való bekapcsolódását. Ezen beszerzések esetében a Közbeszerzések Tanácsa hangsúlyozza, hogy az ajánlatkérőnek minimálisan a részekre történő ajánlattétel lehetőségét kell biztosítania az egyes beszerzési igények tekintetében.
[1] 2014/24/EU irányelv 5. cikk (2) Amennyiben az ajánlatkérő szerv több különálló működési egységből áll, a teljes becsült értéket kell figyelembe venni, valamennyi működési egységre együttesen számítva.
Az első albekezdés ellenére, amennyiben egy különálló működési egység önálló módon felelős a saját beszerzéséért vagy annak egyes kategóriáiért, az értékek becsülhetők az adott egység szintjén is.
[2] Ld. a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló 2014/24/EU Európai Parlament és Tanács (2014. február 26.) irányelvének (a továbbiakban: Irányelv) 5. cikkét.
[3] Az Európai Unió Bíróságának C-574/10. sz. ítélete alapján.
[4] Ld. pl. T-358/08 Spanyol Királyság kontra Európai Bizottság ítéletet, melyben az került kimondásra, hogy a földrajzi és időbeli szempontok a műszaki és gazdasági egység mellett kvázi „komplementer” tényezők.
5 Ld. A Közbeszerzési Hatóság útmutatója a részekre bontás tilalma alkalmazásához (KÉ 2013. évi 141. szám; 2013. november 29.)
[6]http://mek.hu/index.php?link=Dijszabas_dijszamitas, illetve https://www.mmk.hu/tudastar/dijszabas
[7] Ld. 517/6/2015 KDB határozat
8 Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 2. § 8. pontja szerit Építmény: építési tevékenységgel létrehozott, illetve késztermékként az építési helyszínre szállított, – rendeltetésére, szerkezeti megoldására, anyagára, készültségi fokára és kiterjedésére tekintet nélkül – minden olyan helyhez kötött műszaki alkotás, amely a terepszint, a víz vagy az azok alatti talaj, illetve azok feletti légtér megváltoztatásával, beépítésével jön létre (az építmény az épület és műtárgy gyűjtőfogalma).
9 Az Étv. 2. § 15. pontja szerint Műtárgy: mindazon építmény, ami nem minősül épületnek és épület funkciót jellemzően nem tartalmaz (pl. út, híd, torony, távközlés, műsorszórás műszaki létesítményei, gáz-, folyadék-, ömlesztett anyag tárolására szolgáló és nyomvonalas műszaki alkotások).
10 Ld. a már említett T-358/08 Spanyol Királyság kontra Európai Bizottság ítéletet, melyben az került kimondásra, hogy a földrajzi és időbeli szempontok a műszaki és gazdasági egység mellett kvázi „komplementer” tényezők.
11 régi Kbt. 18. § (4) Amennyiben a beszerzés becsült értéke a (2) bekezdés szerint az uniós értékhatárt elérné, a (3) bekezdés alapján nem alkalmazhatóak azok a rendelkezések, amelyeket e törvény Harmadik Része a törvény alkalmazása alól kivételként határoz meg [120. §]. A (3) bekezdés alkalmazásakor annak megítéléséhez, hogy a Harmadik Rész szerint milyen eljárás folytatható le, az egyes leválasztott szerződések értéke önállóan vehető figyelembe.
12 Lásd erről a Bizottság értelmező közleményét: http://www.kozbeszerzes.hu/static/uploaded/document/Ertekhatar_alatti_HU.pdf
Példatár.pdf
kapcsolat@kt.hu

matches:
Bíróság
Bíróság
Bíróság
Bíróság
Bíróság
Bíróság
Bíróság
Bíróság
Bíróság
Bíróság
Bíróság
Bíróság
Bíróság
Bíróság
Bíróság
§ 8
§ 15


text:
Az ismertetés napja: 2012. március 22.(1)
C‑12/11. sz. ügy
(A Dublin Metropolitan District Court [Írország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Légi közlekedés – A visszautasított beszállás és légi járatok törlése vagy hosszú késése esetén az utasoknak nyújtandó kártalanítás és segítség – A »rendkívüli körülmények« 261/2004/EK rendelet értelmében vett fogalma – A légtér lezárását okozó vulkánkitörés”
1. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem útján a 261/2004/EK rendelet(2) 5. és 9. cikke szerint fennálló, a légi fuvarozónak a légi utasok ellátására vonatkozó kötelezettsége terjedelmének pontos meghatározását kérik a Bíróságtól.
2. A 261/2004 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének b) pontja szerint ugyanis a légi járat törlése esetén az érintett utasoknak, e rendelet 9. cikkének megfelelően, joguk van az üzemeltető légi fuvarozó általi segítségnyújtáshoz. A légi fuvarozónak abban az esetben is eleget kell tennie ezen kötelezettségének, ha a légi járat törlését rendkívüli körülmények okozták.
3. A jelen ügy az Eyjafjallajökull-vulkán kitörésével áll összefüggésben, amely 2010. márciustól májusig tartott Izlandon, és a légtér lezárását okozta, amely lezárás több mint 100 000 légi járat törlését eredményezte és több mint 10 millió légi utast érintett.
4. A jelen ügy lényegében arra a kérdésre vonatkozik, hogy a légi fuvarozó mentesül‑e az utasok ellátására vonatkozó kötelezettsége alól akkor, ha az utasok légi járatát vulkánkitörés miatti légtérlezárás következtében törölték. Más szóval: az olyan esemény, mint az Eyjafjallajökull‑vulkán kitörése miatti légtérlezárás a 261/2004 rendelet értelmében vett „rendkívüli körülmények” fogalmába tartozik‑e, amely e rendelet 5. és 9. cikkének megfelelően arra kötelezi a légi fuvarozót, hogy ellátást biztosítson azoknak az utasoknak, akiknek törölték a légi járatát, vagy pedig ez az esemény egy olyan kategóriába tartozik, amely meghaladja a rendkívüli eseményeket, ennélfogva mentesíti a légi fuvarozót ezen kötelezettség alól?
5. A Dublin Metropolitan District Court (dublini fővárosi kerületi bíróság) (Írország) másfelől azt kívánja megtudni, hogy korlátozni kell‑e időben vagy pénzbeli szempontból az e rendelkezésekben előírt ellátási kötelezettséget, ha a légi járat törlését rendkívüli körülmények okozták. Nemleges válasz esetén azt kívánja megtudni, hogy érvénytelenek‑e az említett rendelkezések annyiban, amennyiben sértik az arányosság és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét, a nemzetközi légi szállítás egyes szabályainak egységesítéséről szóló, 1999. május 28‑án Montrealban aláírt egyezményben(3) szereplő, „érdekek méltányos egyensúlyának” elvét, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartájának(4) 16. és 17. cikkét.
6. A jelen indítványban be fogom mutatni azokat az okokat, amelyek miatt álláspontom szerint a 261/2004 rendelet 5. és 9. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az olyan körülmények, mint a vulkánkitörés miatti légtérlezárás az e rendelet értelmében vett rendkívüli körülményeknek minősülnek.
7. Ezt követően be fogom mutatni, hogy véleményem szerint ezek a rendelkezések miért nem tartalmaznak mentesítést vagy hallgatólagos korlátozást azon utasok ellátásának kötelezettsége vonatkozásában, akiknek a légi járatát rendkívüli körülmények miatt törölték, és azt, hogy ez a megállapítás miért nem teheti kétségessé az említett rendelkezések érvényességét.
A – A nemzetközi szabályozás
8. A Montreali Egyezményt az Európai Közösség részéről a 2001/539/EK határozat(5) hagyta jóvá, és az egyezmény az Európai Uniót illetően 2004. június 28‑án lépett hatályba.
9. A Montreali Egyezmény harmadik és ötödik preambulumbekezdése a következőképpen fogalmaz:
„felismerve annak fontosságát, hogy biztosítani kell a nemzetközi légi fuvarozásban résztvevő ügyfelek érdekeinek védelmét, és hogy szükség van a jogokba való visszahelyezés elvén nyugvó méltányos kártalanításra,
abból a meggyőződésből, hogy az érdekek méltányos egyensúlyának megteremtésére az Államoknak a nemzetközi légi fuvarozást szabályozó egyes jogszabályok további harmonizálására és a jogszabályalkotás érdekében közösen, egy új Egyezmény keretében tett lépései jelentik a legmegfelelőbb eszközt”.
B – Az uniós szabályozás
10. A 261/2004 rendelet (1) preambulumbekezdése szerint szükséges, hogy a Közösség fellépése a légi közlekedés terén többek között az utasok magas szintű védelmére irányuljon.
11. E rendelet (14) preambulumbekezdése szerint az üzemeltető légi fuvarozókra háruló kötelezettségeket korlátozni kellene, vagy ki kellene zárni azokban az esetekben, amikor egy eseményt olyan rendkívüli körülmények okoztak, amelyeket minden ésszerű intézkedés ellenére sem lehetett volna elkerülni. Ilyen körülmények különösen politikai instabilitás, az érintett légi járat működésével össze nem egyeztethető meteorológiai feltételek, biztonsági kockázatok, váratlan repülésbiztonsági hiányosságok és olyan sztrájkok esetén fordulhatnak elő, amelyek egy üzemeltető légi fuvarozó működését befolyásolják.
12. Az említett rendelet 5. cikke a következőképpen fogalmaz:
b) az üzemeltető légi fuvarozó a 9. cikk (1) bekezdésének a) pontja és a 9. cikk (2) bekezdésének megfelelően segítséget ajánl fel, valamint átfoglalás esetén, ha az új légi járat indulási időpontja ésszerű számítás szerint legalább a törölt járat tervezett indulását követő nap, akkor a 9. cikk (1) bekezdésének b) pontjában és a 9. cikk (1) bekezdésének c) pontjában előírt segítséget nyújtja; és
c) joguk van az üzemeltető légi fuvarozó általi kártalanításhoz a 7. cikkel összhangban […]
(3) Az üzemeltető légi fuvarozó nem köteles kártérítést [helyesen: kártalanítást] fizetni a 7. cikk szerint, ha bizonyítani tudja, hogy a járat törlését olyan rendkívüli körülmények okozták, amelyeket minden ésszerű intézkedés ellenére sem lehetett volna elkerülni.
13. Az 261/2004 rendelet 9. cikke előírja:
„(1) E cikkre való hivatkozáskor az utasoknak díjmentesen a következőket kell felajánlani:
a) várakozási idővel ésszerű arányban étkezést és frissítőket;
(2) Ezenkívül az utasoknak díjmentesen két telefonhívást, telex‑ vagy faxüzenet, vagy e‑mail küldését kell felajánlani.
(3) E cikk alkalmazásakor az üzemeltető légi fuvarozó különösen figyelmet fordít a csökkent mozgásképességű személyek és az őket kísérő személyek szükségleteire, valamint a kíséret nélkül utazó gyermekek szükségleteire.”
14. Az izlandi Eyjafjallajökull‑vulkán kitörései 2010. március 20‑án kezdődtek. A vulkán 2010. április 14‑én lépett aktív szakaszba, ennek következtében 2010. április 15‑én a kitörés miatt keletkezett vulkáni hamufelhő által képviselt veszély miatt több tagállam fölött lezárták a légteret.
15. A légiközlekedési szabályozó hatóságok 2010. április 15. és 23. között lezárták a légteret Észak-Európa nagy része felett, beleértve többek között az ír és a brit légteret is. Ezt követően 2010. május 17‑ig, szórványosan és időszakosan több olyan tagállam légterét is lezárták, amelyekbe és ahonnan a Ryanair Ltd légitársaság(6) hosszú idő óta indít és fogad járatokat.
16. E légtérlezárások miatt a légitársaságoknak csak 2010. április 15. és 21. között körülbelül 100 000 járatot kellett törölniük, és mintegy 10 millió utas nem tudott utazni ezen időszak alatt.
17. A Ryanairnek körülbelül 9500 járatot kellett törölnie a vulkáni hamufelhő miatt, meghiúsítva ezzel körülbelül 1,4 millió utas utazását. A kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy a Ryanair képes lett volna szolgáltatást nyújtani az utasainak, a légtér lezárása miatt azonban az engedélyt nem adták meg részére.
18. A Commission for Aviation Regulation in Ireland [ír légiközlekedési hatóság] megállapította, hogy az Eyjafjallajökull‑vulkán kitörése, és a abból következő légtérzárak a 261/2004 rendelet értelmében vett „rendkívüli körülményeknek” minősülnek. Ennélfogva azok az utasok, akiknek a légi járatát törölték, e rendelet 5. cikke (3) bekezdésének megfelelően nem voltak jogosultak kártalanítást igényelni e rendelet 7. cikke alapján.
19. D. McDonagh egyike volt azon utasoknak, akiknek a vulkánkitörés miatt törölték a légi járatát. D. McDonagh a Ryanair 2010. április 17‑i Faro–Dublin légi járatára vásárolt jegyet.
20. Ugyanezen a napon a légtér lezárása miatt törölték D. McDonagh légi járatát. Az Írország és a kontinentális Európa közötti légi járatok csak 2010. április 22‑én indultak újra. D. McDonagh végül 2010. április 24‑én tudott visszatérni Írországba.
21. A Ryanair nem biztosította D. McDonagh részére a 261/2004 rendelet 9. cikke szerinti ellátást 2010. április 17. és április 24. között. D. McDonagh úgy véli, hogy a Ryanair köteles részére 1129,41 euró összegű kártalanítást vagy kártérítést fizetni, amely összeg az általa az étkezésekre, frissítőkre, szállásra és közlekedésre fordított kiadásoknak felel meg. D. McDonagh ennélfogva keresetet terjesztett a kérdést előterjesztő bíróság elé.
22. A Dublin Metropolitan District Courtnak kétségei vannak a 261/2004 rendelet 5. és 9. cikkének értelmezése és e rendelkezések érvényessége tekintetében. Ezért úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1. Meghaladják‑e a 261/2004 rendelet értelmében vett »rendkívüli körülményeket« az olyan körülmények, mint az izlandi Eyjafjallajökull‑vulkán kitörése miatti európai légtérlezárások, amelyek kiterjedt és hosszabb ideig tartó légiközlekedési zavarokat okoztak?
2. Az első kérdésre adandó igenlő válasz esetén: Kizárt‑e ilyen esetekben az [e rendelet] 5. és a 9. cikk[e] szerinti ellátás biztosítására vonatkozó kötelezettség miatti felelősség?
3. A második kérdésre adandó nemleges válasz esetén: Érvénytelen‑e az [említett rendelet] 5. és 9. cikk[e] annyiban, amennyiben sérti az arányosság és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét, a Montreali Egyezményben kimondott, az »érdekek méltányos egyensúlyának« elvét, valamint a[…] Charta[…] 16. és 17. cikkét?
4. Úgy kell‑e értelmezni a [261/2004 rendelet] 5. és 9. cikk[é]ben foglalt kötelezettséget, hogy az hallgatólagos időbeli és/vagy pénzbeli korlátozást tartalmaz arra az esetre, ha a légi járat törlését »rendkívüli körülmények« okozták?
5. A negyedik kérdésre adandó nemleges válasz esetén: Érvénytelen‑e az [e rendelet] 5. és 9. cikk[e] annyiban, amennyiben sérti az arányosság és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét, a Montreali Egyezményben kimondott, az »érdekek méltányos egyensúlyának« elvét, valamint a[…] Charta[…] 16. és 17. cikkét?”
23. Először is az első és a második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra vár választ a Bíróságtól, hogy úgy kell‑e értelmezni a 261/2004 rendelet 5. és 9. cikkét, hogy az olyan körülmények, mint a vulkánkitörés miatti légtérlezárások meghaladják a „rendkívüli körülményeket”, mentesítve ezáltal az üzemeltető légi fuvarozót azon utasok ellátására vonatkozó kötelezettsége alól, akiknek e légtérlezárás miatt törölték a légi járatát.
24. A kérdést előterjesztő bíróság a harmadik kérdésével lényegében arra vár választ, hogy ha az említett légtérlezárás a „rendkívüli körülményeket” meghaladó körülménynek minősülne, azonban nem mentesítené a légi fuvarozót azon utasok ellátására vonatkozó kötelezettsége alól, akiknek törölték a légi járatát, érvénytelen‑e ezen rendelet 5. és 9. cikke annyiban, amennyiben sérti az arányosság és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét, a Montreali Egyezményben kimondott, az „érdekek méltányos egyensúlyának” elvét, valamint a Charta 16. és 17. cikkét.
25. Másodszor a kérdést előterjesztő bíróság a negyedik kérdésével azt kéri, hogy a Bíróság határozzon arról, hogy az említett rendelet 5. és 9. cikkében foglalt kötelezettség tartalmaz‑e hallgatólagos időbeli és/vagy pénzbeli korlátozást arra az esetre, ha a légi járat törlését „rendkívüli körülmény” okozta.
26. Ha nem ez a helyzet, a kérdést előterjesztő bíróság az ötödik kérdésével arra vár választ, hogy érvénytelenek‑e ezek a rendelkezések annyiban, amennyiben sértik az arányosság és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét, a Montreali Egyezményben kimondott, az „érdekek méltányos egyensúlyának” elvét, valamint a Charta 16. és 17. cikkét.
A – Az első, a második és a harmadik kérdésről
27. Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy a 261/2004 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének b) pontja szerint az üzemeltető légi fuvarozó köteles ellátást biztosítani annak az utasnak, akinek a légi járatát törölték. Az e rendelet 5. cikke (1) bekezdésének c) pontjában előírt kártalanítási kötelezettséggel ellentétben az ezen utas ellátására vonatkozó kötelezettség abban az esetben is fennáll, ha a törlésre „rendkívüli körülmények” miatt került sor.(7)
28. A jelen eljárásban a kérdést előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy az olyan körülmények, mint az Eyjafjallajökull‑vulkán kitörése miatti légtérlezárás nem haladják‑e meg ezeket a rendkívüli körülményeket, mentesítve ezáltal az üzemeltető légi fuvarozót azon utasok ellátására vonatkozó bármilyen kötelezettség alól, akiknek e légtérlezárás miatt törölték a légi járatát.
29. Álláspontom szerint nem. Éppen ellenkezőleg, úgy vélem, hogy a „rendkívüli körülmények” fogalma magában foglal minden olyan rendkívüli eseményt is – így a vulkánkitörés miatti légtérlezárást –, amelyet minden ésszerű intézkedés ellenére sem lehetett volna elkerülni.
30. Ezen fogalom meghatározását nem tartalmazza a 261/2004 rendelet. E rendelet (14) preambulumbekezdése arra szorítkozik, hogy példálózó jelleggel ismerteti a rendkívüli körülménynek tekinthető események néhány esetét,(8) azaz a politikai instabilitás, az érintett légi járat működésével össze nem egyeztethető meteorológiai feltételek, a biztonsági kockázatok, a váratlan repülésbiztonsági hiányosságok és olyan sztrájkok, amelyek valamely légi fuvarozó működését befolyásolják.
31. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatának megfelelően azon kifejezések értelmét és terjedelmét, amelyekre az uniós jog semmilyen meghatározást nem ad, az általános nyelvhasználatban elfogadott szokásos jelentés szerint kell meghatározni, figyelembe véve azon szövegkörnyezetet, amelyben a kifejezéseket használják, és azon szabályozás célkitűzéseit, amelynek e kifejezések részét képezik. Továbbá, amennyiben e kifejezések olyan rendelkezésben szerepelnek, amely kivételt képez valamely elv, illetve pontosabban a fogyasztók védelmére irányuló uniós szabályok alól, a kifejezéseket úgy kell érteni, hogy e rendelkezést szigorúan lehessen értelmezni.(9)
32. Az általános nyelvhasználatban a „rendkívüli” kifejezés alatt valami olyat értenek, ami az általános rendnek nem felel meg, rendellenes, kivételes, szokatlan. Álláspontom szerint e kifejezés választása egyértelműen az uniós jogalkotó azon szándékát mutatja, hogy a „rendkívüli körülmények” fogalmába minden olyan körülményt belefoglaljon, amelyre a légi fuvarozónak egyáltalán nincs befolyása. Ebben a tekintetben a Bíróság a fent hivatkozott Wallentin‑Hermann‑ügyben hozott ítéletében akként határozott, hogy a 261/2004 rendelet értelmében vett rendkívüli körülmények, olyan eseményre vonatkoznak, amely az e rendelet (14) preambulumbekezdésében felsorolt eseményekhez hasonlóan nem tartozik az érintett légi fuvarozó rendes tevékenységi körébe, és jellegénél vagy eredeténél fogva a légi fuvarozó tényleges befolyásolási körén kívül esik.(10)
33. Egyebekben megjegyzem, hogy az uniós jogalkotó a 261/2004 rendelet előkészítő munkálatai során eredetileg a „vis maior” fogalmát választotta a „rendkívüli körülmények”, fogalma helyett,(11) mivel az első fogalmat általában olyan események minősítésére használják, amelyekre az embernek nincs befolyása, mivel ezek az események előre nem láthatók, feltartóztathatatlanok, és rajta kívül állnak.
34. Álláspontom szerint ezek a tények az uniós jogalkotó azon szándékát mutatják, hogy egyazon fogalomban, azaz a „rendkívüli körülmények” fogalmában foglalják össze mindazokat a körülményeket, amelyekre a légi fuvarozónak nincs befolyása, függetlenül azok természetétől és súlyosságától. Ennélfogva úgy vélem, hogy nincs helye a rendkívüli körülményeken túlmenő, olyan kategóriának, mint amelyet Ryanair javasolt. Az olyan esemény, mint az Eyjafjallajökull‑vulkán kitörése tehát szerintem a 261/2004 rendelet értelmében vett rendkívüli körülménynek minősül, és az maga után vonja a légi fuvarozó azon kötelezettségét, hogy ellássa azokat az utasokat, akiknek a légi járatát e vulkánkitörés miatt törölték.
35. Másfelől e rendelet 5. és 9. cikkének egyértelmű megfogalmazása és eltérő tartalma azt eredményezi, hogy – a szöveg kiegészítése nélkül – nem lehet létrehozni a „különösen rendkívüli” események különálló kategóriáját, amely alapján a légi fuvarozó teljesen mentesülne a kötelezettségei alól.
36. Ezt az álláspontot szerintem az említett rendelet célja és az az összefüggés is megerősíti, amelyben az említett cikkek szerepelnek.
37. Ugyanis, ahogyan arra a Bíróság a Sturgeon és társai egyesített ügyekben 2009. november 19‑én hozott ítéletében(12) emlékeztetett, a 261/2004 rendelet (1)–(4) preambulumbekezdéséből következik, hogy a rendelet a légi közlekedésben részt vevő utasok magas szintű védelmének biztosítására irányul, függetlenül attól, hogy beszállásukat utasították vissza, vagy a légi járatukat törölték, illetve járatuk késik‑e, mivel valamennyien a légi közlekedéshez kapcsolódó, hasonlóan súlyos gondnak és kényelmetlenségnek vannak kitéve.(13)
38. Ennek alapján a légi fuvarozó azon kötelezettsége, hogy ellássa azokat az utasokat, akiknek a légi járatát törölték – azaz a részükre frissítők, étkezés, szállodai elhelyezés biztosítása, illetve a harmadik személyekkel való kommunikáció eszközeinek rendelkezésre bocsátása – a légi járat törlésének okától függetlenül az utasok azonnali szükségleteinek helyben történő kielégítésére,(14) valamint ezen utasok érdekvédelmének javítására irányul.(15)
39. Ezen ellátási kötelezettség létjogosultsága a jellegében és az elérni kívánt céljában is különbözik a kártalanítási kötelezettségtől, amelyre a légi fuvarozó akkor köteles, ha nem tájékoztatta időben az utasokat az érintett légi járat törléséről.
40. Ugyanis a 261/2004 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének c) pontján és 7. cikkén alapuló kártalanítás célja, hogy a légi járat törlése miatti időveszteségből álló – az összes utas esetében többé‑kevésbé azonos – kárt orvosolja, amelynek az egyetlen módja, az időveszteség visszafordíthatatlan jellegére tekintettel, a kártalanítás.(16) Az uniós jogalkotó szándéka egyértelműen a légi fuvarozók arra való ösztönzésére irányult, hogy azok előre értesítsék az érintett légi járatok utasait annak érdekében, hogy a gondoktól és kényelmetlenségektől megkíméljék őket, és időben megtehessék a szükséges intézkedéseket.(17) A légi fuvarozó ezen kötelezettség alól csak abban az esetben mentesíthető, ha a légi járat törlését rendkívüli körülmények okozták, mivel az uniós jogalkotó abból indult ki, hogy a légi fuvarozó ilyen esetben nem felelős a légi járat törléséért.(18)
41. A 261/2004 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének b) pontjában és 9. cikkében előírt ellátási kötelezettségnek teljesen más a létjogosultsága. Ez az ellátás az étkezések, a frissítők és adott esetben a szállodai elhelyezés biztosításával arra irányul, hogy az utasok kielégítő körülmények között folytathassák az útjukat, továbbá annak elkerülésére, hogy sorsukra hagyják az átfoglalásra vagy az alternatív járatra várakozó utasokat.
42. Az ellátás tehát a légi utasoknak nyújtott segítség, akik az ilyen helyzetben különösen sebezhetőnek számítanak. Ez a segítség még inkább elengedhetetlen abban az esetben, ha az utasok rendkívüli körülmények bekövetkezése miatt a repülőtéren rekednek.
43. Álláspontom szerint ez az oka annak, hogy az uniós jogalkotó úgy vélte, hogy a légi fuvarozót terhelő kártalanítási kötelezettséggel ellentétben – amelyet nem kell teljesíteni, amennyiben a légi fuvarozó bizonyítja, hogy a légi járat törlését olyan rendkívüli körülmények okozták, amelyeket nem lehetett volna elkerülni – az ellátási kötelezettségnek a törlést okozó eseményre való tekintet nélkül továbbra is fenn kell maradnia, függetlenül attól, hogy a légi fuvarozó felelős‑e ezért az eseményért, vagy sem.
44. Úgy tűnik tehát, hogy a légi utasok ellátása még inkább lényeges és elsőrendű fontosságú, ha az utóbbiak légi járatát több tagállam légterének több napig tartó lezárását okozó vulkánkitörés miatt törölték, ami bizonyos utasokat arra kényszerített, hogy a légtér újbóli megnyitásáig a repülőtéren maradjanak, több utas esetében az otthonuktól távol.
45. Súlyosan sérülne a 261/2004 rendelet 5. cikke (1) bekezdése b) pontjának – és annak a rendszernek, amelynek részét képezi – a hatékony érvényesülése annak elfogadása esetén, hogy ilyen körülmények között a légi fuvarozó nem köteles az utasai ellátására, emlékeztetek továbbá arra, hogy ezen rendszer célja a légi utasok magas szintű védelmének biztosítása.
46. Következésképpen álláspontom szerint a 261/2004 rendelet 5. és 9. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az olyan körülmények, mint a vulkánkitörés miatti légtérlezárás e rendelet értelmében vett rendkívüli körülményeknek minősülnek.
47. E megállapításokra tekintettel, álláspontom szerint, nem kell válaszolni a második és a harmadik kérdésre.
B – A negyedik és az ötödik kérdésről
48. A kérdéseivel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 261/2004 rendelet 5. és 9. cikkében előírt ellátási kötelezettséget korlátozni kell‑e az időben vagy pénzbeli szempontból, ha a légi járat törlését rendkívüli körülmények okozták. Nemleges válasz esetén a bíróságnak az a kérdése, hogy érvénytelenek‑e ezek a rendelkezések annyiban, amennyiben sértik az arányosság és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét, a Montreali Egyezményben kimondott, az „érdekek méltányos egyensúlyának” elvét, valamint a Charta 16. és 17. cikkét.
49. A Ryanair azt állítja, hogy korlátozni kell a légi fuvarozó ellátási kötelezettségét, ha a törlést rendkívüli körülmények okozták. A Ryanair úgy véli, hogy például a szállodai elhelyezés költségét napi átalányösszegre, azaz éjszakánként 80 euróra, és legfeljebb három éjszakára kell korlátozni. Ehhez hasonlóan úgy véli, hogy az étkezések és a frissítők biztosítása esetében is időbeli és pénzbeli korlátozásnak kell fennállnia, és a repülőtér és a szálláshely közötti szállítás átvállalt költségeit a tömegközlekedéssel való utazás költségeire kell korlátozni.
50. Álláspontom szerint a 261/2004 rendelet 5. és 9. cikke nem tartalmaz ilyen hallgatólagos korlátozást azon utasok ellátása vonatkozásában, akiknek a légi járatát rendkívüli körülmények miatt törölték.
51. Mindenekelőtt ugyanis, amint arra a francia kormány rámutatott,(19) az uniós jogalkotó szándékosan tagadta meg, hogy a légi fuvarozót mentesítse azon utasok ellátására vonatkozó kötelezettsége alól, akinek a légi járatát törölték, ha ezt a törlést rendkívüli körülmények okozták.(20)
52. Egyébiránt, amint azt a jelen indítvány 44. pontjában jeleztem, az ellátási kötelezettség különösen fontos az olyan rendkívüli körülmények esetén, amelyek hosszú ideig tartanak. Éppen a légi járat törlése miatti várakozási idő rendkívüli hosszúsága esetén van szükség annak biztosítására, hogy a légi utas a teljes várakozási idő alatt hozzáférhessen az alapvető termékekhez és szolgáltatásokhoz. Ebben a tekintetben utalok arra, hogy a 261/2004 rendelet 9. cikke, bár hallgatólagosan egyáltalán nem korlátozza az ellátási kötelezettséget, kimondja, hogy az utasoknak a következőket kell díjmentesen felajánlani: „a várakozási idővel ésszerű arányban[(21)] étkezést és frissítőket”. Itt tehát egyáltalán nincs szó az ellátás időbeli vagy pénzbeli korlátozásáról.
53. Ismételten kijelentem, hogy a Ryanair által javasolt korlátozás azzal járna, hogy e rendelet 5. és 9. cikke elveszítené a hatékony érvényesülésének egy részét, mivel az érintett légi utasokat néhány nap elteltével a sorsukra hagynák.
54. Álláspontom szerint ez az elemzés – a Ryanair által előterjesztettekkel ellentétben – nem teszi kérdésessé e rendelkezések érvényességét.
55. Először is, ami az arányosság elvét illeti, a fent hivatkozott IATA és ELFAA ügyben hozott ítéletében – többek között a 261/2004 rendelet 5. és 6. cikkének érvényességére vonatkozó értékelés keretében, amely cikkek e rendelet 9. cikkére utalnak – a Bíróságnak már volt alkalma annak megállapítására, hogy az olyan egységesített és azonnali intézkedések, mint az átfoglalás vagy a frissítők, étkezések és szállás, illetve a harmadik személyekkel való kommunikáció eszközeinek rendelkezésre bocsátása az utasok által elszenvedett károk nagyságától függenek, ezek tehát nem tűnnek nyilvánvalóan alkalmatlannak csupán amiatt, hogy a légi fuvarozók nem hivatkozhatnak a rendkívüli körülmények miatti kimentési okra.(22)
56. Az Európai Bizottság szerint az ellátás biztosítására vonatkozó, a 261/2004 rendelet 9. cikke alapján fennálló kötelezettséget anélkül kell alkalmazni, hogy aránytalan és igazságtalan terhet rónának az érintett légi fuvarozókra, ebből következően a segítséget az arányosság és az ésszerűség határain belül kell nyújtani, figyelembe véve az adott eset sajátos körülményeit, valamint az ellátás és az átfoglalás költségeit.(23) A Bizottság több olyan szempontot is megfogalmaz, amelyeket a légi fuvarozók figyelembe vehetnek: a repülőtér és a lakóhely közötti távolság, a szálláshely és a repülőtér közötti távolság, valamint az adott területen rendelkezésre álló szállások, és azok átlagos ára.(24)
57. Álláspontom szerint valójában az ellátás hallgatólagos korlátozását jelentené, ha a légi fuvarozók ilyen szempontokat alkalmaznának. Szerintem a nemzeti bíróság feladata, hogy vita esetén figyelembe vegye e szempontokat, és értékelje, hogy az egyedi eset körülményeire tekintettel ésszerűek‑e a légi utas által ellátási kötelezettség címén követelt összegek.
58. Másfelől számomra aránytalannak sem tűnik az ilyen ellátási kötelezettségnek a légi fuvarozókra való terhelése, amennyiben – amint arra az Egyesült Királyság Kormánya rámutatott – ez utóbbiak a szolgáltatás miatt keletkezett költségeiket szabadon beépíthetik a repülőjegyek árába.(25)
59. Ebben a tekintetben említést érdemel, hogy 2004. április 4‑től maga a Ryanair vezette be az utasonként és légi járatonként fizetendő „UE 261” megjelölésű díjat azon költségek fedezése céljából, amelyek többek között azon utasok ellátásához kapcsolódó kötelezettsége miatt merülnek fel, akiknek vis maiornak minősülő események miatt törölték a légi járatát.(26) A Ryanair ezzel kifejezetten az izlandi vulkánkitörés miatti légtérlezárásra utal. A Ryanair azt is megjegyzi, hogy ezt a díjat az utasok a vele történő szerződéskötéskor – a foglalás pillanatában – elfogadják, és ha az ellátási kötelezettséghez kapcsolódó költségek 2011‑ben csökkennek, akkor az említett díj is csökken 2012‑ben. Fordított esetben: ha a költségek emelkednek 2011‑ben, akkor a díj is emelkedni fog 2012‑ben. Mivel a Ryanair a kártalanítás miatt felmerült költségeket áthárítja az utasokra – amihez joga van –, nemigen érthető, hogy mi okozhatna számára méltánytalan egyensúlyhiányt.
60. A légi fuvarozónak mint körültekintő gazdasági szereplőnek előre kell látnia az ellátási kötelezettségéhez kapcsolódó ilyen típusú költségeket annak érdekében, hogy adott esetben eleget tehessen ennek a kötelezettségének. Ezenfelül a Bizottság által előterjesztett számok(27) vizsgálata alapján – amelyek szerint az izlandi vulkánkitörés miatti légtérlezárással érintett, összesen több mint 10 millió utasból az utasok „mindössze” 10 000 panaszt nyújtottak be – úgy tűnik számomra, hogy az említett kötelezettség nem volt teljesíthetetlen a légi fuvarozók számára, mivel nagy többségük eleget tett a 261/2004 rendeletből eredő kötelezettségeinek.(28)
61. Ennélfogva, a fentiekre tekintettel, álláspontom szerint e rendelet 5. és 9. cikke nem ellentétes az arányosság elvével.
62. A Ryanair ezt követően arra hivatkozik, hogy az utasok ellátásának kötelezettsége a rendkívüli körülmények miatt a légi járat törlése esetén azzal az elvvel is ellentétes, amely szerint a fogyasztók kártalanításának az érdekek méltányos egyensúlyán kell alapulnia, amely elvet a Montreali Egyezmény harmadik és ötödik preambulumbekezdése fogalmazott meg.
63. Ebben a tekintetben a Bíróság a fent hivatkozott IATA és ELFAA ügyben hozott ítéletében megállapította, hogy mivel a 261/2004 rendelet 6. cikkében – amely cikk ugyanezen rendelet 9. cikkére hivatkozik – meghatározott, a légi járatok jelentős késése esetén az utasoknak nyújtandó segítség és ellátás egységesített és azonnali kártalanítási intézkedés, nem tartozik azon intézkedések közé, amelyeknek a Montreali Egyezmény rögzíti a feltételeit.(29) Tény, hogy a Bíróság a Waltz‑ügyben 2010. május 6‑án hozott ítéletében(30) kimondta, hogy az „érdekek méltányos egyensúlya” – azon különböző esetekben, amikor a légi fuvarozó felelőssége fennáll – megköveteli a kártalanítás korlátozását annak érdekében, hogy a légi fuvarozóra ne telepítsen túlzottan súlyos, nehezen meghatározható és kiszámítható kártérítési terhet, amely veszélyeztethetné, akár meg is akadályozhatná annak gazdasági tevékenységét.(31) Mindazonáltal az ezen ítélethez vezető ügynek nem az utasok ellátására vonatkozó kötelezettség volt a tárgya, hanem az, hogy az utasok az elszenvedett kár esetén egyéni kártérítést kapjanak a Montreali Egyezmény III. fejezetének megfelelően.(32) Az említett ítélet jogi kontextusa tehát eltér a jelen ügyétől.
64. Ennélfogva álláspontom szerint a 261/2004 rendelet 5. és 9. cikke nem ellentétes a Montreali Egyezményben kimondott, az érdekek méltányos egyensúlyának elvével.
65. Azon kérdést illetően, hogy ezek a rendelkezések sértik‑e a hátrányos megkülönböztetés tilalmának alapelvét, mivel az utasok ellátására vonatkozóan olyan kötelezettséget írnak elő, amely a másféle közlekedési módot használó gazdasági szereplőket nem terheli, elég arra emlékeztetni, hogy a Bíróság azt állapította meg, hogy figyelembe véve a működésük módjait, a hozzáférés feltételeit és a hálózatok elosztását, a különféle közlekedési módok az igénybevételük feltételeit tekintve nem felcserélhetők. A különféle közlekedési módokban tevékenykedő vállalkozások helyzete ezért nem hasonlítható össze.(33) Másrészt a légi közlekedés terén a légi járat törlésével vagy jelentős késésével érintett utasok objektíve eltérő helyzetben vannak, mint a más közlekedési eszközök hasonló helyzetben lévő utasai.(34) A Bíróság ebből arra következtetett, hogy a 261/2004 rendelet 5., 6. és 7. cikke nem érvénytelen, mivel az nem sérti az egyenlő bánásmód elvét.(35)
66. Végül a Ryanair úgy véli, hogy az utasok ellátására vonatkozó kötelezettség a légi járatuk rendkívüli körülmények miatt való törlése esetén sérti a légi fuvarozók vállalkozási szabadságát, valamint a tulajdon birtoklásához, használatához és az azzal való rendelkezéshez való jogot, amely jogok a Charta 16., illetőleg 17. cikkében szerepelnek. A Ryanair szerint ebből az következik, hogy a 261/2004 rendelet 5. és 9. cikke érvénytelen.
67. A Ryanair lényegében úgy véli, hogy az ellátási kötelezettség miatt elveszti a munkája gyümölcsének és az általa eszközölt befektetéseknek egy részét.(36)
68. Ebben a tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Charta 52. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy az e Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlása csak a törvény által, valamint e jogok és szabadságok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az arányosság elvére figyelemmel, korlátozásukra csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja.
69. Ebben a tekintetben, amint azt a francia kormány megjegyezte, az EUMSZ 169. cikk (1) bekezdése szerint az Unió előmozdítja a fogyasztók érdekeit és a védelem magas szintjét biztosítja számukra.(37) Ehhez hasonlóan a Charta 38. cikke kimondja, hogy az Unió politikáiban biztosítani kell a fogyasztók védelmének magas szintjét. Másfelől, a jelen indítvány a 37. pontjában szereplő megállapításnak megfelelően, a 261/2004 rendelet a légi közlekedésben részt vevő utasok magas szintű védelmének biztosítására irányul, függetlenül attól, hogy beszállásukat utasították vissza vagy a légi járatukat törölték, illetve a légi járatuk késik‑e, mivel valamennyien a légi közlekedéshez kapcsolódó, hasonlóan súlyos gondnak és kényelmetlenségnek vannak kitéve.
70. Ezenkívül, ahogyan azt a jelen indítvány 55–61. pontjában kifejtettem, álláspontom szerint nem sértheti az arányosság elvét a légi utasok ellátására vonatkozó kötelezettség, amely az e rendelet 5. és 9. cikke értelmében abban az esetben terheli a légi fuvarozót, ha a légi járatot rendkívüli körülmények miatt törölték.
71. Következésképpen álláspontom szerint az említett rendelet 5. és 9. cikke nem ellentétes a Charta 16. és 17. cikkével.
72. A fenti megállapítások összességére tekintettel álláspontom szerint a 261/2004 rendelet 5. és 9. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azok nem tartalmaznak hallgatólagos felmentést vagy korlátozást az azon utasok ellátására vonatkozó kötelezettség alól, akiknek a légi járatát rendkívüli körülmények miatt törölték. Ez a megállapítás nem teheti kétségessé e rendelkezések érvényességét.
73. A fenti körülményeket figyelembe véve azt javasolom a Bíróságnak, hogy a következő választ adja a Dublin Metropolitan District Court kérdéseire:
„A visszautasított beszállás és légi járatok törlése vagy hosszú késése esetén az utasoknak nyújtandó kártalanítás és segítség közös szabályainak megállapításáról, és a 295/91/EGK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. február 11‑i 261/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 5. és 9. cikkét úgy kell értelmezni, hogy
– az olyan körülmények, mint a vulkánkitörés miatti légtérlezárás a 261/2004 rendelet értelmében vett rendkívüli körülményeknek minősülnek, és
– ezek a rendelkezések nem tartalmaznak hallgatólagos felmentést vagy korlátozást azon utasok ellátására vonatkozó kötelezettség alól, akiknek a légi járatát rendkívüli körülmények miatt törölték. Ez a megállapítás nem teheti kétségessé e rendelkezések érvényességét.”
2 –	A visszautasított beszállás és légi járatok törlése vagy hosszú késése esetén az utasoknak nyújtandó kártalanítás és segítség közös szabályainak megállapításáról, és a 295/91/EGK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. február 11‑i 261/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 46., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 8. kötet, 10. o.).
3 –	A továbbiakban: Montreali Egyezmény. Kihirdette: 2005. évi VII. törvény.
5 –	A nemzetközi légi szállítás egyes szabályainak egységesítéséről szóló egyezménynek (Montreali Egyezmény) az Európai Közösség részéről történő megkötéséről szóló, 2001. április 5‑i 2001/539/EK tanácsi határozat (HL L 194., 38. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 5. kötet, 491. o.).
6 –	A továbbiakban: Ryanair.
7 –	Lásd a C‑294/10. sz., Eglītis és Ratnieks ügyben 2011. május 12‑én hozott ítélet (EBHT 2011., I‑3983. o.) 23. és 24. pontját.
8 –	Lásd a C‑549/07. sz. Wallentin‑Hermann‑ügyben 2008. december 22‑én hozott ítélet (EBHT 2008., I‑11061. o.) 22. pontját.
9 –	Ugyanott, 17. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
10 –	Ugyanott, 23. pont.
11 –	Lásd a 2003. március 18‑i 27/2003/EK tanácsi közös álláspontot (HL C 125 E., 63. o.) és a Tanácsnak a visszautasított beszállás és légi járatok törlése vagy hosszú késése esetén az utasoknak nyújtandó kártalanítás és segítség közös szabályainak megállapításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendelet elfogadására vonatkozó közös álláspontjáról az Európai Parlamentnek szóló 2003. március 25‑i bizottsági közleményt (SEC(2003) 361 végleges, 4. o.). Csak a Tanács javaslatára részesítették előnyben a „rendkívüli körülmények” fogalmát a „vis maiorral” szemben a jogi egyértelműségre tekintettel. Lásd még az Európai Parlament első olvasatban 2002. október 24‑én elfogadott álláspontját (5. o.).
12 –	A C‑402/07. és C‑432/07. sz. egyesített ügyekben hozott ítélet (EBHT 2009., I‑10923. o.).
13 –	44. pont.
14 –	A C‑344/04. sz., IATA és ELFAA ügyben 2006. január 10‑én hozott ítélet (EBHT 2006., I‑403. o.) 86. pontja.
15 –	Ugyanott, 48. pont.
16 –	A fent hivatkozott Sturgeon és társai egyesített ügyekben hozott ítélet 52. pontja.
17 –	Lásd a visszautasított beszállás és légi járatok törlése vagy hosszú késése esetén az utasoknak nyújtandó kártalanítás és segítség közös szabályainak megállapításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendelet javaslatát (COM (2001) 784 végleges, az indokolás 22. pontja).
18 –	Ugyanott, az indokolás 20. pontja.
19– Lásd az észrevételek 43–49. pontját.
20– Lásd a fent hivatkozott IATA és ELFAA ügyben hozott ítélet 51–54. pontját.
22 –	Lásd a 86. pontot.
23 –	Lásd az észrevételek 31. pontját.
24 –	Lásd ezen észrevételek 33. pontját.
25 –	Lásd az észrevételek 23. pontját.
26 –	Az erre vonatkozó sajtóközlemény a következő internetes címen érhető el: http://www.ryanair.com/ie/news/briefing-note-cancellation-levy
27 –	Lásd „A vulkáni hamu által okozott zavarok: az egy évvel későbbi helyzet és a válsághelyzetekre való felkészültség értékelése” című, 2011. április 12‑i MEMO/11/235‑öt.
28 –	Ugyanott, 5. és 6. o.
29 –	Lásd a 46. pontot.
30 –	A C‑63/09. sz. ügy (EBHT 2010., I‑4239. o.).
31 –	A 35. és a 36. pont.
32 –	Lásd különösen a 17. pontot.
33 –	Lásd a fent hivatkozott IATA és ELFAA ügyben hozott ítélet 96. pontját.
34 –	Ugyanott, 97. pont.
35 –	Ugyanott, 99. pont.
36 –	Lásd az észrevételek 45. pontját.
37 –	Lásd az észrevételek 79. pontját.

matches: bíróság bíróság Bíróság bíróság bíróság bíróság Bíróság bíróság bíróság Bíróság Bíróság Bíróság bíróság bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság