text:
A Bíróság ítélete (nagytanács), 2018. február 27.
Western Sahara Campaign UK kontra Commissioners for Her Majesty's Revenue and Customs és Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs.
A High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem.
Előzetes döntéshozatal – Az Európai Közösség és a Marokkói Királyság között létrejött halászati partnerségi megállapodás – A megállapodás szerinti halászati lehetőségek megállapításáról szóló jegyzőkönyv – A megállapodás és a jegyzőkönyv megkötéséről szóló aktusok – A jegyzőkönyvben megállapított halászati lehetőségeket a tagállamok között felosztó rendeletek – Bírósági hatáskör – Értelmezés – Érvényesség az EUSZ 3. cikk (5) bekezdése és a nemzetközi jog szempontjából – Az említett megállapodásnak és jegyzőkönyvnek Nyugat‑Szahara területére és a szomszédos vizekre történő alkalmazhatósága.
C-266/16. sz. ügy.
2018. február 27. ( *1 )
„Előzetes döntéshozatal – Az Európai Közösség és a Marokkói Királyság között létrejött halászati partnerségi megállapodás – A megállapodás szerinti halászati lehetőségek megállapításáról szóló jegyzőkönyv – A megállapodás és a jegyzőkönyv megkötéséről szóló aktusok – A jegyzőkönyvben megállapított halászati lehetőségeket a tagállamok között felosztó rendeletek – Bírósági hatáskör – Értelmezés – Érvényesség az EUSZ 3. cikk (5) bekezdése és a nemzetközi jog szempontjából – Az említett megállapodásnak és jegyzőkönyvnek Nyugat‑Szahara területére és a szomszédos vizekre történő alkalmazhatósága”
A C‑266/16. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (felsőbíróság [Anglia és Wales], Queen’s Bench kollégium [közigazgatási bíróság], Egyesült Királyság) a Bírósághoz 2016. május 13‑án érkezett, 2016. április 27‑i határozatával terjesztett elő
a Western Sahara Campaign UK kérelme alapján
a Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs,
a Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs
a Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader)
tagjai: K. Lenaerts elnök, A. Tizzano elnökhelyettes, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen, J. Malenovský (előadó), C. G. Fernlund és C. Vajda tanácselnökök, A. Arabadjiev, C. Toader, M. Safjan, D. Šváby, M. Berger, A. Prechal és E. Jarašiūnas bírák,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2017. szeptember 6‑i tárgyalásra,
a Western Sahara Campaign UK képviseletében K. Beal QC, C. McCarthy barrister és R. Curling solicitor,
a Confédération marocaine de l’agriculture et du développement (Comader) képviseletében J.‑F. Bellis, R. Hicheri és M. Struys avocats, valamint R. Penfold solicitor,
a francia kormány képviseletében F. Alabrune, D. Colas, B. Fodda, S. Horrenberger és L. Legrand, meghatalmazotti minőségben,
a portugál kormány képviseletében M. Figueiredo és L. Inez Fernandes, meghatalmazotti minőségben,
az Európai Unió Tanácsa képviseletében A. de Elera‑San Miguel Hurtado és A. Westerhof Löfflerová, meghatalmazotti minőségben,
az Európai Bizottság képviseletében A. Bouquet, F. Castillo de la Torre, E. Paasivirta és B. Eggers, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2018. január 10‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az Európai Közösség és Marokkói Királyság között létrejött halászati partnerségi megállapodás megkötéséről szóló, 2006. május 22‑i 764/2006/EK tanácsi rendelettel (HL 2006. L 141., 1. o.), az Európai Unió és a Marokkói Királyság közötti halászati partnerségi megállapodással előírt halászati lehetőségek és pénzügyi hozzájárulás megállapításáról szóló, az Európai Unió és a Marokkói Királyság közötti jegyzőkönyv megkötéséről [helyesen: az Európai Unió nevében történő megkötéséről] szóló, 2013. december 16‑i 2013/785/EU tanácsi határozattal (HL 2013. L 349., 1. o.) és az Európai Unió és a Marokkói Királyság közötti halászati partnerségi megállapodással előírt halászati lehetőségek és pénzügyi hozzájárulás megállapításáról szóló, az Európai Unió és a Marokkói Királyság közötti jegyzőkönyv szerinti halászati lehetőségek elosztásáról szóló, 2013. november 15‑i 1270/2013/EU tanácsi rendelettel (HL 2013. L 328., 40. o.) jóváhagyott és végrehajtott, az Európai Közösség és a Marokkói Királyság között létrejött halászati partnerségi megállapodás (HL 2006. L 141., 4. o.; a továbbiakban: partnerségi megállapodás) érvényességére vonatkozik.
E kérelmet a Western Sahara Campaign UK, illetve egyrészt a Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (adó‑ és vámhatóság, Egyesült Királyság), és másrészt a Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs (környezetvédelmi, élelmiszer‑ és vidékügyi miniszter, Egyesült Királyság) között az Európai Unió és a Marokkói Királyság között létrejött nemzetközi megállapodások és az azokhoz kapcsolódó másodlagos jogi aktusok említett hatóság és miniszter általi végrehajtása tárgyában folyamatban lévő két jogvita keretében terjesztették elő.
Az Egyesült Nemzetek San Franciscóban 1945. június 26‑án aláírt Alapokmányának (kihirdette: az 1956. évi I. törvény) 1. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Az Egyesült Nemzetek célja, hogy:
a nemzetek között a népeket megillető egyenjogúság és önrendelkezési jog elvének tiszteletben tartásán alapuló baráti kapcsolatokat fejlessze […]
Ezen Alapokmánynak „Az önkormányzattal nem rendelkező területekre vonatkozó nyilatkozat” című XI. fejezete tartalmazza az Alapokmány 73. cikkét, amelynek értelmében:
„Az Egyesült Nemzeteknek azok a tagjai, amelyek olyan területek igazgatásáért vállalták vagy készek vállalni a felelősséget, amely területek népei az önkormányzat teljes mértékét még nem érték el, elismerik e területek lakossága érdekei elsőbbségének alapelvét. Magasztos megbízatásnak tekintik azt a kötelességüket, hogy a nemzetközi békének és biztonságnak a jelen alapokmánnyal létesített rendje keretében e területek lakosságának jólétét tőlük telhetőleg előmozdítsák […]
A tengerjogi egyezmény
Az Egyesült Nemzetek Montego Bay‑ben 1982. december 10‑én aláírt Tengerjogi Egyezménye (Recueil des traités des Nations unies, 1833., 1834. és 1835. kötet, 3. o.; a továbbiakban: tengerjogi egyezmény) 1994. november 16‑án lépett hatályba. Megkötését az Európai Közösség nevében az 1998. március 23‑i 98/392/EK tanácsi határozat (HL 1998. L 179., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 4. fejezet, 3. kötet, 260. o.) hagyta jóvá.
A tengerjogi egyezménynek „A parti tenger és a csatlakozó övezet” című II. része tartalmazza többek között ezen egyezménynek „A parti tenger, a felette lévő légtér, a tengerfenék és az altalaj jogállása” című 2. cikkét, amelynek (1) és (3) bekezdése a következőket írja elő:
„(1) A parti állam szuverenitása szárazföldi területén és belvizein, valamint szigetcsoportból álló állam esetén a szigetek közötti vizeken túl kiterjed a parti tengerként megjelölt szomszédos tengersávra.
(3) A parti tenger feletti szuverenitást ezen egyezménynek és a nemzetközi jog más szabályainak megfelelően kell gyakorolni.”
Ezen egyezménynek „A kizárólagos gazdasági övezet” című V. része tartalmazza többek között az egyezmény 55. és 56. cikkét.
Az említett egyezménynek „A kizárólagos gazdasági övezet különleges jogi rendszere” című 55. cikke értelmében „[a] kizárólagos gazdasági övezet a parti tengeren túl lévő és azzal szomszédos terület, amelyre az e részben megállapított olyan különleges jogi rendszer vonatkozik, amely szerint a parti állam jogait és joghatóságát, továbbá más államok jogait és szabadságait ezen egyezmény vonatkozó rendelkezései szabályozzák.”
Ugyanezen egyezménynek „A parti állam jogai, joghatósága és kötelezettségei a kizárólagos gazdasági övezetben” című 56. cikke a következőket mondja ki az (1) bekezdésében:
„A kizárólagos gazdasági övezetben a parti államnak:
szuverén jogai vannak a tengerfenék feletti vízréteg, a tengerfenék és az altalaj akár élő, akár élettelen természeti erőforrásainak felkutatása, kiaknázása, megóvása és kezelése céljából, és az övezet gazdasági kiaknázására és felkutatására irányuló egyéb tevékenységek […] tekintetében;
ezen egyezmény vonatkozó rendelkezései szerint joghatósága van a következők tekintetében:
tengeri tudományos kutatás;
ezen egyezmény szerinti egyéb jogai és kötelezettségei vannak.”
A szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény
A szerződések jogáról szóló bécsi egyezményt 1969. május 23‑án kötötték Bécsben (Recueil des traités des Nations unies, 1155. kötet, 331. o., a továbbiakban: a szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény; kihirdette: 1987. évi 12. törvényerejű rendelet).
Ezen egyezménynek „Az egyezmény hatályán kívül eső nemzetközi megállapodások” című 3. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Az a tény, hogy az egyezmény hatálya nem terjed ki az államok és a nemzetközi jog más alanyai közötti, vagy a nemzetközi jog ezen más alanyai közötti, illetve a nem írásos formában kötött nemzetközi megállapodásokra, nem érinti:
az egyezményben foglalt minden olyan szabálynak ezekre történő alkalmazását, amelyeknek a nemzetközi jog alapján az egyezménytől függetlenül alávethetők;
Az említett egyezménynek „Az értelmezés általános szabályai” című 31. cikke értelmében:
„(1) A szerződést jóhiszeműen, kifejezéseinek szövegösszefüggésükben szokásos értelme szerint, valamint tárgya és célja figyelembevételével kell értelmezni.
(2) A szerződés értelmezése céljából a szerződésnek a bevezető részt és a mellékleteit is magában foglaló szövegén túl a szövegösszefüggésbe tartozónak kell tekinteni:
bármely, a szerződéssel összefüggő olyan megállapodást, amely valamennyi részes fél között a szerződés megkötésével kapcsolatban jött létre;
bármely okmányt, amelyet egy vagy több részes fél készített a szerződés megkötésével kapcsolatban, és amelyet a többi részes fél a szerződésre vonatkozó okmánynak ismer el.
(3) A szövegösszefüggés mellett figyelembe kell venni:
a részes felek között a szerződés értelmezésére vagy rendelkezéseinek alkalmazására vonatkozóan létrejött bármely utólagos megállapodást;
a szerződés alkalmazása során utólag kialakult olyan gyakorlatot, amely a szerződés értelmezését illetően a részes felek megegyezését jelenti;
a nemzetközi jognak a részes felek viszonyában alkalmazható bármely idevonatkozó szabályát.
(4) Valamely kifejezésnek különleges értelmet kell adni, ha megállapítható, hogy a részes feleknek ez volt a szándékuk.”
Ugyanezen egyezménynek a „Harmadik államra vonatkozó általános szabály” című 34. cikke szerint „[a] szerződés harmadik állam számára – annak beleegyezése nélkül – sem kötelezettségeket, sem jogokat nem hoz létre.”
Az egyrészről az Európai Közösségek és azok tagállamai, és másrészről a Marokkói Királyság közötti társulást létrehozó euro‑mediterrán megállapodást (HL 2000. L 70., 2. o.; a továbbiakban: társulási megállapodás) Brüsszelben, 1996. február 26‑án írták alá, és azt az Európai Közösségek nevében a 2000. január 24‑i 2000/204/EK, ESZAK tanácsi és bizottsági határozat (HL 2000. L 70., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 33. kötet, 175. o.) hagyta jóvá. A társulási megállapodás a 96. cikkével összhangban 2000. március 1‑jén lépett hatályba, amint az az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában közzétett tájékoztatásból (HL 2000. L 70., 228. o.) kitűnik.
E megállapodás „Intézményi, általános és záró rendelkezések” megnevezésű VIII. címe tartalmazza többek között e megállapodás 94. cikkét, amelynek értelmében „[e] megállapodást egyrészről azokon a területeken kell alkalmazni, amelyeken az Európai Közösséget és az Európai Szén‑ és Acélközösséget létrehozó szerződések alkalmazandók, az e szerződésekben meghatározott feltételekkel, és másrészről a Marokkói Királyság területén” [nem hivatalos fordítás].
A partnerségi megállapodás a 17. cikkével összhangban 2007. február 28‑án lépett hatályba, amint az az Európai Unió Hivatalos Lapjában közzétett tájékoztatásból (HL 2007. L 78., 31. o.) kitűnik.
Amint az a preambulumából, valamint az 1. és 3. cikkéből kitűnik, e megállapodás fokozni kívánja az Unió és a Marokkói Királyság közötti – különösen a társulási megállapodás keretében létrejött – együttműködési kapcsolatokat egy olyan halászati partnerség létrehozásával, amely előmozdítja a felelősségteljes halászatot a marokkói halászati térségekben, továbbá hatékonyan végrehajtja a marokkói halászati politikát. E célból a partnerségi megállapodás megállapítja többek között a felek közötti gazdasági, pénzügyi, műszaki és tudományos együttműködésre vonatkozó szabályokat, a tagállamok lobogója alatt hajózó hajók marokkói halászati térségekbe történő bejutására irányadó feltételeket, valamint e térségekben a halászati tevékenységek ellenőrzésére vonatkozó rendelkezéseket.
Ennek keretében a partnerségi megállapodásnak „[Az uniós] hajók hozzáférése a marokkói halászati övezetekben lévő halászterületekhez” című 5. cikkéből, és konkrétabban e cikk (1) és (4) bekezdéséből, valamint e megállapodásnak „A halászat gyakorlásának feltételei” című 6. cikkéből, és különösen e cikk (1) bekezdéséből kitűnik, hogy a Marokkói Királyság vállalta, hogy „e megállapodással – beleértve annak jegyzőkönyvét és mellékletét – összhangban a halászati övezeteiben engedélyezi a[z uniós] hajók számára halászati tevékenységek folytatását”, feltéve hogy e hajók rendelkeznek az uniós hatóságok kérelmére ezen harmadik állam hatóságai által kiállított halászati engedéllyel. Az Unió a maga részéről vállalta, hogy „megtesz minden szükséges intézkedést annak érdekében, hogy hajói betartsák [az említett] megállapodás rendelkezéseit a Marokkó[i Királyság] joghatósága alá tartozó vizeken folytatott halászat tekintetében irányadó jogszabályoknak és [a] Tengerjogi Megállapodás[nak] megfelelően”.
A partnerségi megállapodásnak „A megállapodás hatálya alá tartozó földrajzi terület” című 11. cikke úgy rendelkezik, hogy a Marokkói Királyság tekintetében e megállapodás „Marokkó területén, a joghatósága alá tartozó vizeken” alkalmazandó. Egyébiránt e megállapodásnak a „Fogalommeghatározások” című 2. cikke az a) pontjában kifejti, hogy a „marokkói halászati övezet” fogalma e megállapodás, valamint az azt kísérő jegyzőkönyv és e jegyzőkönyv melléklete alkalmazásában „a Marokkói Királyság felségterülete vagy joghatósága alá tartozó vizek[ként]” értendő.
A partnerségi megállapodás 16. cikkének előírása szerint a megállapodást kísérő jegyzőkönyv – az e jegyzőkönyvhöz csatolt melléklethez és függelékekhez hasonlóan – e megállapodás elválaszthatatlan részét képezi.
A 2013. évi jegyzőkönyv
A partnerségi megállapodást az 5. cikke szerinti halászati lehetőségek négyéves időszakra való megállapítása céljából eredetileg egy jegyzőkönyv kísérte (a továbbiakban: eredeti jegyzőkönyv).
Ezen eredeti jegyzőkönyvet egy másik jegyzőkönyv váltotta fel, amely utóbbinak a helyébe 2013‑ban az Európai Unió és a Marokkói Királyság között az Európai Unió és a Marokkói Királyság között létrejött halászati partnerségi megállapodással előírt halászati lehetőségek és pénzügyi hozzájárulás megállapításáról szóló jegyzőkönyv (HL 2013. L 328., 2. o.; a továbbiakban: 2013. évi jegyzőkönyv) lépett. A 2013/785 határozattal jóváhagyott ezen utóbbi jegyzőkönyv 2014. július 15‑én lépett hatályba, amint az az Európai Unió Hivatalos Lapjában közzétett tájékoztatásból (HL 2014. L 228., 1. o.) kitűnik.
A 2013. évi jegyzőkönyv „Általános elvek” című 1. cikke értelmében ez „[a] jegyzőkönyv, annak melléklete és függelékei szerves részét képezik [a] partnerségi megállapodásnak […], amely része [a társulási] megállapodásnak”. Egyébiránt az említett jegyzőkönyv „hozzájárul a társulási megállapodás általános célkitűzéseinek megvalósításához”.
A 2013. évi jegyzőkönyv „Alkalmazási időszak, a halászat időtartama és lehetőségei” című 2. cikke értelmében az Unió valamely tagállamának lobogója alatt közlekedő hajók, ha rendelkeznek a partnerségi megállapodással és az e jegyzőkönyvvel és annak mellékletével összhangban kiállított engedéllyel, négyéves időszakra kisüzemi, tengerfenéki és nyílt tengeri halászati lehetőségekben részesülnek a marokkói halászati övezetekben az említett jegyzőkönyvhöz csatolt táblázatban megállapított részletes szabályok szerint. Ugyanezen jegyzőkönyv 5. cikke értelmében e halászati lehetőségek közös megegyezéssel felülvizsgálhatók.
A 2013. évi jegyzőkönyvnek „Az európai uniós hajók által a marokkói halászati övezetben végzett halászati tevékenységekre irányadó feltételek” című melléklete tartalmazza a „Halászati övezetek” című III. fejezetet, amely a következőképpen hangzik:
„[A] Marokkó[i Királyság] a jegyzőkönyv alkalmazásának kezdete előtt közli az […] Unióval alapvonalainak, halászati övezetének és az ezen belül található, halászati tilalom hatálya alá tartozó valamennyi […] övezetnek a földrajzi koordinátáit […].
A Marokkó atlanti‑óceáni övezetében lévő halászati övezetek jellemzői minden halászati kategória tekintetében a technikai adatlapokon kerültek meghatározásra (2. függelék).”
E melléklet 2. függeléke 1‑től 6‑ig számozott hat technikai adatlapot tartalmaz. E technikai adatlapok mindegyike meghatározott halászati kategóriára vonatkozik, és megállapítja a halászat folytatásának feltételeit az adott kategória tekintetében. Az említett egyes adatlapokon szereplő feltételek között szerepel az „[e]ngedélyezett övezet földrajzi határa”.
Az említett mellékletnek a „Halászati övezetek koordinátái” című 4. függeléke többek között úgy rendelkezik, hogy „[a Marokkói Királyság mezőgazdasági és halászati minisztériumának halászati] főosztály[a] a [2013. évi jegyzőkönyv] hatálybalépés[é]t megelőzően közli a Bizottsággal a marokkói alapvonalak, a marokkói halászati övezet, valamint a hajózási és halászati tilalom alá tartozó területek földrajzi koordinátáit”.
A partnerségi megállapodás és a 2013. évi jegyzőkönyv végrehajtási jogi aktusai
A 764/2006 rendelet többek között arra irányult – amint az a (3) preambulumbekezdéséből kitűnik –, hogy az eredeti jegyzőkönyv alkalmazási időszakára nézve meghatározza a partnerségi megállapodás szerinti halászati lehetőségek tagállamok közötti elosztásának kulcsát. E rendelet 2. cikke értelmében az ipari célú nyílt tengeri halászat keretében az Egyesült Királyság rendelkezésére álló kvóta 2500 tonna volt.
Hasonlóképpen, az 1270/2013 rendelet arra irányult, hogy a 2013. évi jegyzőkönyv alkalmazási időszakára nézve meghatározza a partnerségi megállapodás szerinti halászati lehetőségek tagállamok közötti elosztásának módját. E rendelet 1. cikke értelmében az ipari célú nyílt tengeri halászat keretében az Egyesült Királyság rendelkezésére álló kvóta 4525 tonna volt.
Az alapeljárások, a Bíróság előtti eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
A Western Sahara Campaign UK egy önkéntes szervezet, amelynek célja, hogy támogassa a nyugat‑szaharai nép önrendelkezéshez való jogának elismerését.
A szervezet két keresetet terjesztett a High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (felsőbíróság [Anglia és Wales], Queen’s Bench kollégium [közigazgatási bíróság], Egyesült Királyság) elé. E jogviták közül az első arra a kérdésre vonatkozik, hogy az Egyesült Királyság adó‑ és vámhatósága jogosult‑e elfogadni a Nyugat‑Szahara területéről származó termékeknek a társulási megállapodás értelmében vett, marokkói királysági eredetigazolással rendelkező termékként való behozatalát az említett tagállamba. A második jogvita keretében az Egyesült Királyság környezetvédelmi, élelmiszer‑ és vidékügyi minisztere által kidolgozott halászati politikát vitatják, mivel annak előírása szerint a Nyugat‑Szahara területével szomszédos vizekre is ki kell terjeszteni a partnerségi megállapodás, a 2013. évi jegyzőkönyv, illetve azon másodlagos uniós jogszabályok végrehajtására irányuló belső jogi intézkedések hatályát, amelyekkel az Unió az említett megállapodás és jegyzőkönyv alapján halászati lehetőségeket osztott ki a tagállamoknak.
A kérdést előterjesztő bíróság előtt a Western Sahara Campaign UK azt állítja, hogy a társulási megállapodás, a partnerségi megállapodás, a 2013. évi jegyzőkönyv, illetve azon másodlagos jogi aktusok, amelyek az említett megállapodás és jegyzőkönyv alapján halászati lehetőségeket osztanak ki a tagállamoknak, sértik az EUSZ 3. cikk (5) bekezdését, amelynek értelmében a világ többi részéhez fűződő kapcsolataiban az Unió hozzájárul a nemzetközi jog szigorú betartásához, így különösen az Egyesült Nemzetek Alapokmányában foglalt alapelvek tiszteletben tartásához, amennyiben ezek a különböző nemzetközi megállapodások alkalmazandók Nyugat‑Szahara területén és az azzal szomszédos vizeken. E területnek és vizeknek az említett jogszabályok területi hatálya alá vonása ugyanis nyilvánvalóan összeegyeztethetetlen a nemzetközi joggal, és konkrétan az önrendelkezési joggal, az Egyesült Nemzetek Alapokmányának 73. cikkével, a tengerjogi egyezmény rendelkezéseivel, valamint az államoknak és a nemzetközi jog más alanyainak azon kötelezettségeivel, hogy hagyják abba e jog feltétlen alkalmazást igénylő szabályának súlyos megsértését, ne ismerjék el az ilyen jogsértés miatt kialakult helyzetet, továbbá ne támogassák a nemzetközi jogot sértő magatartást. Ezenfelül a társulási megállapodás, a partnerségi megállapodás és a 2013. évi jegyzőkönyv megkötésére nem a nyugat‑szaharai nép nevében vagy a képviselőivel egyeztetve került sor. Végül, nem áll rendelkezésre azzal kapcsolatos bizonyíték, hogy az említett három nemzetközi megállapodás előnyös lenne e nép számára.
A kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy az alapeljárás alperesei arra hivatkoznak, hogy az Európai Unió Tanácsa és a Bizottság nem követett el nyilvánvaló értékelési hibát, amikor megállapította, hogy a társulási megállapodáshoz, a partnerségi megállapodáshoz és a 2013. évi jegyzőkönyvhöz hasonló nemzetközi megállapodások megkötése nem ellentétes a nemzetközi joggal.
Ezen érvekre tekintettel a kérdést előterjesztő bíróság úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából négy kérdést terjeszt a Bíróság elé, amelyek közül az első kettő a társulási megállapodás értelmezésére és érvényességére, míg az utolsó kettő a partnerségi megállapodás és az ahhoz kapcsolódó különböző másodlagos jogi aktusok érvényességére vonatkozik.
Első kérdésével e bíróság a társulási megállapodás értelmezését kérte a Bíróságtól, és arra a kérdésre várt választ, hogy az e megállapodásban szereplő, „Marokkói Királyságra” való hivatkozásokat úgy kell‑e értelmezni, hogy azok kizárólag ezen állam szuverén területeire utalnak, és ezért kizárják, hogy a Nyugat‑Szahara területéről származó termékeket az említett megállapodás alapján vámmentesen hozzák be az Unióba.
Második kérdésével, amely azon a feltevésen alapul, hogy a Nyugat‑Szaharából származó termékek a társulási megállapodás alapján vámmentesen hozhatók be az Unióba, a kérdést előterjesztő bíróság arra várt választ, hogy e megállapodás érvényes‑e az EUSZ 3. cikk (5) bekezdésére tekintettel.
Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság – a második kérdése mögött állóhoz hasonló feltevés esetén – a partnerségi megállapodás és a 2013. évi jegyzőkönyv érvényességével kapcsolatos kérdést intézett a Bírósághoz. E tekintetben lényegében arra várt választ, hogy az EUSZ 3. cikk (5) bekezdésére tekintettel az Unió mennyiben volt jogosult arra, hogy a Nyugat‑Szahara területével szomszédos vizek természeti erőforrásainak kiaknázását megengedő nemzetközi megállapodásokat kössön a Marokkói Királysággal. E bíróság véleménye szerint megállapítható, hogy semmi sem tiltja általános és abszolút jelleggel e nemzetközi megállapodások megkötését, annak ellenére sem, hogy egyrészt a nemzetközi közösség nem ismeri el a Marokkói Királyság Nyugat‑Szahara feletti szuverenitását, és másrészt ezen állam elhúzódó megszállás alatt tartja az önkormányzattal nem rendelkező említett területet. Mindazonáltal e megállapodások megkötése azon kettős követelményhez kötött, hogy azok összhangban álljanak Nyugat‑Szahara népének akaratával, továbbá e nép számára előnyösek legyenek. A jelen esetben ezért a Bíróságnak meg kell vizsgálnia, hogy a partnerségi megállapodás és a 2013. évi jegyzőkönyv mennyiben tartja tiszteletben e kettős követelményt.
Negyedik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra várt választ, hogy az alapeljárás felpereséhez hasonló, a belső jog értelmében kereshetőségi joggal rendelkező személy jogosult lehet‑e vitatni a társulási megállapodáshoz, a partnerségi megállapodáshoz és a 2013. évi jegyzőkönyvhöz hasonló nemzetközi megállapodások érvényességét, valamint az ezek megkötéséről és végrehajtásáról szóló aktusok érvényességét azon az alapon, hogy az Unió megsértette a nemzetközi jogot. Ezzel kapcsolatban e bíróság rámutatott arra, hogy amennyiben az alapeljárásbeli jogvitákat kizárólag a belső jog alapján kellene elbírálni, a kereseteket elutasítanák azon az alapon, hogy azok külföldi hatóságok által tanúsított magatartás jogszerűségének vizsgálatát vonják maguk után. Hangsúlyozta továbbá, hogy a Rómából 1943‑ban elszállított monetáris arany ügyében 1954. június 15‑én hozott ítéletében (CIJ Receuil 1954, 19. o.) a Nemzetközi Bíróság kimondta, hogy az Alapszabálya értelmében tilos olyan megállapítást tennie, amely a Nemzetközi Bíróság előtt nem képviselt – a Nemzetközi Bíróság joghatóságának magát alá nem vető – állam eljárását vitatja vagy jogait sérti. A kérdést előterjesztő bíróság ugyanakkor hozzátette, hogy az alapeljárásbeli jogviták bizonyos uniós aktusok érvényességével kapcsolatosak, és egy olyan esetben, amely komoly kétséget vet fel a szóban forgó jogi aktusok érvényességét illetően, annak megállapítása, hogy a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel, veszélyeztethetné az EUSZ 3. cikk (5) bekezdésének tényleges érvényesülését.
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem benyújtását követően a Bíróság kimondta, hogy az Unióra kötelező nemzetközi jogi szabályokkal összhangban a társulási megállapodást úgy kell értelmezni, hogy e megállapodás nem alkalmazandó Nyugat‑Szahara területére (2016. december 21‑iTanács kontra Front Polisario ítélet, C‑104/16 P, EU:C:2016:973).
Ezen ítélet kihirdetését követően felhívták a kérdést előterjesztő bíróságot, hogy nyilatkozzon a társulási megállapodás értelmezésével és érvényességével kapcsolatos első két kérdésének fenntartására vagy visszavonására vonatkozó szándékáról. Válaszában e bíróság jelezte, hogy az említett két kérdést visszavontnak kell tekinteni.
E körülmények között a High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (felsőbíróság [Anglia és Wales], Queen’s Bench kollégium [közigazgatási bíróság]) úgy határozott, hogy fenntartja a következő, előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket:
Érvényes‑e a 764/2006 rendelettel, a 2013/785 határozattal és az 1270/2013 rendelettel jóváhagyott és végrehajtott […] partnerségi megállapodás az [EUSZ 3. cikk] (5) bekezdésében foglalt, a nemzetközi jog releváns elveinek betartására, és az Egyesült Nemzetek Alapokmányában foglalt alapelvek tiszteletben tartására vonatkozó[, az Unióval szembeni] követelményre, valamint arra tekintettel, hogy [e] megállapodást milyen mértékben kötötték a szahravi nép javára, az ő nevükben, kívánalmaiknak megfelelően és/vagy elismert képviselőikkel egyeztetve?
A felperes jogosult‑e kifogásolni az uniós aktusok érvényességét azon az alapon, hogy az Európai Unió állítólag megsértette a nemzetközi jogot, figyelembe véve különösen:
azt a tényt, hogy habár a felperes a nemzeti jog alapján indíthat keresetet az uniós aktusok érvényességének megtámadására, az uniós jog alapján nem illeti meg őt semmiféle jog; és/vagy
a […] monetáris arany ügyében [1954. június 15‑i ítélet, CIJ Recueil 1954, 19. o.] szereplő azon elvet, miszerint a Nemzetközi Bíróság nem tehet olyan megállapítást, amely a Nemzetközi Bíróság előtt nem képviselt – a Nemzetközi Bíróság joghatóságának magát alá nem vető – állam eljárását vitatja vagy jogait sérti?”
A Tanács szerint a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel a nemzetközi megállapodások, így a partnerségi megállapodás és a 2013. évi jegyzőkönyv érvényességének előzetes döntéshozatali eljárás keretében történő vizsgálatára. Véleménye szerint a Bíróság kizárólag az ilyen megállapodások megkötésére irányuló uniós aktusok érvényességéről foglalhat állást.
E tekintetben az EUSZ 19. cikk (3) bekezdése b) pontjának és az EUMSZ 267. cikk első bekezdése b) pontjának előírása szerint a Bíróság hatáskörrel rendelkezik előzetes döntés meghozatalára az uniós jog értelmezésére és az uniós intézmények jogi aktusainak érvényességére vonatkozó kérdésekben.
E rendelkezésekből az következik, hogy a Bíróság hatáskörrel rendelkezik arra, hogy előzetes döntéshozatal keretében kivétel nélkül döntsön az uniós intézmények által hozott aktusok érvényességéről és értelmezéséről (1989. december 13‑iGrimaldi ítélet, C‑322/88, EU:C:1989:646, 8. pont; 2017. június 13‑iFlorescu és társai ítélet, C‑258/14, EU:C:2017:448, 30. pont).
Márpedig az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az Unió által a Szerződések rendelkezései alapján kötött nemzetközi megállapodások az Unió vonatkozásában az uniós intézmények által hozott jogi aktusnak minősülnek (1998. június 16‑iRacke ítélet, C‑162/96, EU:C:1998:293, 41. pont; 2010. február 25‑iBrita ítélet, C‑386/08, EU:C:2010:91, 39. pont).
Ennek alapján az ilyen megállapodások a hatálybalépésüktől kezdve az Unió jogrendszerének szerves részét képezik (lásd ebben az értelemben: 1974. április 30‑iHaegeman ítélet, 181/73, EU:C:1974:41, 5. pont; 2017. november 22‑iAebtri ítélet, C‑224/16, EU:C:2017:880, 50. pont). Az ilyen megállapodás rendelkezéseinek tehát a Szerződésekkel, valamint az azokból eredő alkotmányos elvekkel teljes mértékben összeegyeztethetőnek kell lenniük (lásd ebben az értelemben: 2008. szeptember 3‑iKadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság ítélet, C‑402/05 P és C‑415/05 P, EU:C:2008:461, 285. pont; 2017. július 26‑i1/15 [EU‑Kanada PNR‑megállapodás] vélemény, EU:C:2017:592, 67. pont). Konkrétabban, egyrészt e rendelkezések érdemi tartalmának összeegyeztethetőnek kell lennie az uniós intézmények hatáskörére irányadó szabályokkal, valamint a vonatkozó anyagi jogi szabályokkal. Másrészt a megkötésük részletes szabályainak összhangban kell állniuk az uniós jog alkalmazandó alaki és eljárásjogi szabályaival (lásd ebben az értelemben: 1975. november 11‑i1/75 [OECD‑megállapodás – A helyi kiadásokra vonatkozó előírások] vélemény, EU:C:1975:145, 1360. és 1361. pont; 2017. július 26‑i1/15 [EU‑Kanada PNR‑megállapodás] vélemény, EU:C:2017:592, 69. és 70. pont).
Egyébiránt az állandó ítélkezési gyakorlattal összhangban az Unió a hatásköreinek gyakorlásakor teljes egészében köteles tiszteletben tartani a nemzetközi jogot, ideértve nemcsak az általános nemzetközi jog és a nemzetközi szokásjog szabályait és elveit, hanem az Unióra kötelező nemzetközi egyezmények rendelkezéseit is (lásd ebben az értelemben: 1992. november 24‑iPoulsen és Diva Navigation ítélet, C‑286/90, EU:C:1992:453, 9. pont; 2008. szeptember 3‑iKadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság ítélet, C‑402/05 P és C‑415/05 P, EU:C:2008:461, 291. pont; 2011. december 21‑iAir Transport Association of America és társai ítélet, C‑366/10, EU:C:2011:864, 101. és 123. pont).
Ezért a Bíróság mind a megsemmisítés iránti kereset, mind az előzetes döntéshozatal iránti kérelem keretében vizsgálhatja az Unió által kötött nemzetközi megállapodásnak a Szerződésekkel (lásd ebben az értelemben: 1975. november 11‑i1/75 [OECD‑megállapodás – A helyi kiadásokra vonatkozó előírások] vélemény, EU:C:1975:145, 1361. pont), valamint az e Szerződésekkel összhangban az Unióra kötelező nemzetközi jogi szabályokkal való összeegyeztethetőségét.
Mindehhez hozzá kell tenni, hogy az Unió által kötött nemzetközi megállapodások az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdésével összhangban nemcsak az uniós intézményekre, hanem az e megállapodásokban részes harmadik államokra is kötelezőek.
Ezért meg kell állapítani, hogy amennyiben a jelen esethez hasonlóan a Bíróság elé terjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem az Unió által kötött valamely nemzetközi megállapodás érvényességével kapcsolatos, akkor úgy kell tekinteni, hogy e kérelem tárgya az ilyen nemzetközi megállapodás megkötéséről szóló uniós jogi aktus (lásd analógia útján: 1994. augusztus 9‑iFranciaország kontra Bizottság ítélet, C‑327/91, EU:C:1994:305, 17. pont; 2008. szeptember 3‑iKadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság ítélet, C‑402/05 P és C‑415/05 P, EU:C:2008:461, 286. és 289. pont).
Az Uniónak a jelen ítélet 46. és 47. pontjában említett kötelezettségeire tekintettel ugyanakkor az érvényesség Bíróság általi esetleges vizsgálata ebben az összefüggésben arra is kiterjedhet, hogy ez az aktus magának a szóban forgó nemzetközi megállapodásnak a tartalmára tekintettel jogszerű‑e (lásd ebben az értelemben: 2008. szeptember 3‑iKadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság ítélet, C‑402/05 P és C‑415/05 P, EU:C:2008:461, 289. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra kéri a Bíróságot, hogy az EUSZ 3. cikk (5) bekezdésére tekintettel vizsgálja meg először is a 764/2006 rendelet, majd a 2013/785 határozat, és végül az 1270/2013 rendelet érvényességét.
Amint az a jelen ítélet 37. pontjából kitűnik, ez a kérdés azon a feltevésen alapul, hogy a partnerségi megállapodás és a 2013. évi jegyzőkönyv megengedi a Nyugat‑Szahara területével szomszédos vizek erőforrásainak kiaknázását. E feltevés magában foglalja, hogy e vizek az említett megállapodás és jegyzőkönyv területi hatálya alá tartoznak, és így a tagállamok lobogója alatt közlekedő hajók az említett két nemzetközi megállapodás értelmében bejuthatnak e vizekre a szóban forgó erőforrások kiaknázása érdekében.
Az említett kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság tehát lényegében arra vár választ, hogy az a körülmény, hogy a partnerségi megállapodás és a 2013. évi jegyzőkönyv megengedi a Nyugat‑Szahara területével szomszédos vizek erőforrásainak kiaknázását, maga után vonja‑e a 764/2006 rendelet, a 2013/785 határozat és az 1270/2013 rendelet érvénytelenségét.
Márpedig az érvényesség felülvizsgálatára irányuló e kérdésnek csak akkor van létjogosultsága, ha helytálló az annak alapjául szolgáló feltevés.
Következésképpen mindenekelőtt meg kell vizsgálni, hogy a Nyugat‑Szaharával szomszédos vizek a partnerségi megállapodás, illetve a 2013. évi jegyzőkönyv hatálya alá tartoznak‑e. E vizsgálat magában foglalja az említett két nemzetközi megállapodás területi hatályát megállapító rendelkezések megvizsgálását.
A partnerségi megállapodás területi hatályáról
A partnerségi megállapodás három, a területi hatályát megállapító rendelkezést tartalmaz. Először is e megállapodás 11. cikke kifejti, hogy e megállapodás a Marokkói Királyságot illetően „Marokkó területén, a joghatósága alá tartozó vizeken” alkalmazandó. Ezt követően, ami konkrétabban a halászati tevékenységeket illeti, az említett megállapodás 5. cikkének előírása szerint a tagállamok lobogója alatt közlekedő hajók számára a „[Marokkói Királyság] halászati övezeteiben engedélyezi[k] halászati tevékenységek folytatását”. Végül a megállapodás 2. cikkének a) pontja kifejti, hogy a „marokkói halászati övezet” fogalma „a Marokkói Királyság felségterülete vagy joghatósága alá tartozó vizek[re]” utal.
E rendelkezések értelmezésekor figyelembe kell venni a nemzetközi szokásjog szabályait, amelyek a szerződések jogáról szóló – az Unió intézményeire kötelező és az Unió jogrendjének részét képező – bécsi egyezmény 31. cikkének rendelkezéseiben tükröződnek (lásd ebben az értelemben: 2010. február 25‑iBrita ítélet, C‑386/08, EU:C:2010:91, 40–43. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), továbbá az Unióra kötelező tengerjogi egyezményt, amelyre a partnerségi megállapodás második preambulumbekezdése és e megállapodás 5. cikkének (4) bekezdése kifejezetten utal.
E tekintetben rá kell mutatni először is arra, hogy a partnerségi megállapodás első preambulumbekezdéséből kiolvasható, hogy e bekezdés az Unió és a Marokkói Királyság azon közös óhajának megnyilvánulása, hogy fokozzák a különösen a társulási megállapodás keretében létrejött szoros együttműködési kapcsolatokat. Ennek alapján a partnerségi megállapodás a társulási megállapodás részét képező egyezménycsoporthoz tartozik.
Ezen egyezménycsoport rendszerét egyértelműen kiemeli a 2013. évi jegyzőkönyv, amelyet a szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény 31. cikke (3) bekezdésének a) pontja értelmében – a partnerségi megállapodásban részes két fél által kötött későbbi megállapodásként – figyelembe kell venni a partnerségi megállapodás értelmezésekor. A 2013. évi jegyzőkönyv 1. cikke ugyanis úgy rendelkezik, hogy mind e jegyzőkönyv, mind a partnerségi megállapodás a társulási megállapodás részét képezik, és hozzájárulnak a célkitűzései megvalósításához.
Ezen egyezménycsoport meglétére tekintettel a partnerségi megállapodás 11. cikkében szereplő „Marokkó területe” fogalmat ugyanúgy kell értelmezni, mint a társulási megállapodás 94. cikkében szereplő a „Marokkói Királyság területe” fogalmat.
Márpedig a Bíróság korábban rámutatott arra, hogy ez utóbbi fogalom alatt azon földrajzi terület értendő, amelyen a Marokkói Királyság a nemzetközi jog által a szuverén jogalanyok számára elismert jogkörök teljességét gyakorolja, kizárva minden más területet, így Nyugat‑Szaharát (2016. december 21‑iTanács kontra Front Polisario ítélet, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, 95. és 132. pont).
Nyugat‑Szahara területének a társulási megállapodás hatálya alá vonása ugyanis sértene az Unió és a Marokkói Királyság közötti kapcsolatokra alkalmazandó bizonyos általános nemzetközi jogi szabályokat, így az Egyesült Nemzetek Alapokmányának 1. cikkében felhívott önrendelkezés elvét, továbbá a szerződések relatív hatályának elvét, amelynek a szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény 34. cikke különös kifejeződése (2016. december 21‑iTanács kontra Front Polisario ítélet, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, 88–93., 100., 103–107. és 123. pont).
E körülmények között Nyugat‑Szahara területe nem tartozik a partnerségi megállapodás 11. cikke értelmében vett „Marokkó területe” fogalom alá.
Másodszor, a partnerségi megállapodás nemcsak a Marokkói Királyság területére, hanem a jelen ítélet 57. pontjában foglaltak szerint az ezen állam „felségterülete vagy joghatósága alá tartozó vizekre” is alkalmazandó. Maga a társulási megállapodás nem használja ezt a kifejezést.
Márpedig az említett kifejezés értelmezésekor figyelembe kell venni a tengerjogi egyezményt, amint arra a jelen ítélet 58. pontja rámutat.
E tekintetben az említett egyezmény 2. cikkének (1) bekezdéséből az következik, hogy a parti állam szuverenitása a szárazföldi területén és belvizein túl kiterjed a „parti tengerként” megjelölt szomszédos tengersávra. Ezen egyezmény 55. és 56. cikke értelmében továbbá a parti állam meghatározott jogokat magában foglaló joghatóságot gyakorol a parti tengeren túl lévő és azzal szomszédos területen, az úgynevezett „kizárólagos gazdasági övezetben”.
Mindebből az következik, hogy azok a vizek, amelyeken a parti állam a tengerjogi egyezmény értelmében szuverenitást vagy joghatóságot gyakorolhat, kizárólag a területével szomszédos, a parti tengerének vagy a kizárólagos gazdasági övezetének részét alkotó vizekre korlátozódik.
Következésképpen, és a jelen ítélet 62–64. pontjában felhívottak szerint tekintettel arra, hogy Nyugat‑Szahara területe nem képezi a Marokkói Királyság területének részét, a Nyugat‑Szaharával szomszédos vizek nem tartoznak a partnerségi megállapodás 2. cikkének a) pontjában szereplő marokkói halászati övezethez.
Harmadszor és utolsósorban, a szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény 31. cikkének (4) bekezdéséből kétségkívül kitűnik, hogy a szerződésben részes felek a szerződésben szereplő valamely kifejezésnek különös értelmet tulajdoníthatnak.
Ugyanakkor a partnerségi megállapodás 2. cikkének a) pontjában alkalmazott, a „Marokkó Királyság felségterülete […] alá tartozó vizek” kifejezést illetően rá kell mutatni arra, hogy a jelen ítélet 63. pontjában szereplő, az Unió által tiszteletben tartandó és a jelen esetben értelemszerűen alkalmazandó nemzetközi jogi szabályokkal ellentétes lenne, ha ezen az alapon a Nyugat‑Szahara partjával közvetlenül szomszédos vizekre is kiterjesztenék e megállapodás hatályát. Következésképpen az Unió nem támogathatja érvényes módon a Marokkói Királyság azon szándékát, hogy ily módon az említett megállapodás hatálya alá vonja a szóban forgó vizeket.
Ami az e rendelkezésben szereplő, a „Marokkói Királyság […] joghatósága alá tartozó vizek” kifejezést illeti, a Tanács és a Bizottság – egyéb eshetőségek mellett – elképzelhetőnek tartotta, hogy a Marokkói Királyságot Nyugat‑Szahara területének „de facto adminisztratív hatalmának” vagy az e területet megszálló hatalomnak tekintsék, és e minősítés a partnerségi megállapodás hatályának meghatározásakor is relevánsnak bizonyulhat. E tekintetben ugyanakkor – anélkül, hogy vizsgálni kellene, hogy összeegyeztethető‑e az Unióra kötelező nemzetközi jogi szabályokkal a partnerségi megállapodásban részes felek esetleges azon közös szándéka, hogy e kifejezésnek e körülmények figyelembevétele érdekében különleges értelmet tulajdonítsanak – elegendő megjegyezni, hogy a jelen esetben semmiképpen sem állapítható meg ilyen közös szándék, mivel a Marokkói Királyság kategorikusan kizárta, hogy Nyugat‑Szahara területét megszálló hatalomnak vagy e terület adminisztratív hatalmának tekintsék.
A fenti megfontolások összességéből az következik, hogy a Nyugat‑Szahara területével szomszédos vizek nem tartoznak a partnerségi megállapodás 2. cikkének a) pontjában szereplő, a „Marokkói Királyság felségterülete vagy joghatósága alá tartozó vizek” kifejezés hatálya alá.
A 2013. évi jegyzőkönyv területi hatályáról
Ami a 2013. évi jegyzőkönyvet illeti, először is a jelen ítélet 21. és 22. pontjában kifejtetteknek megfelelően emlékeztetni kell arra, hogy e jegyzőkönyv több, egymást követő jegyzőkönyv sorába illeszkedik, amelyek mindegyike arra irányul, hogy meghatározott időszakra megállapítsa a tagállamok lobogója alatt közlekedő hajóknak a partnerségi megállapodás 5. cikke szerinti halászati lehetőségeit.
A partnerségi megállapodástól eltérően a 2013. évi jegyzőkönyv nem tartalmaz a jegyzőkönyv területi hatályát megállapító különleges rendelkezést.
Mindazonáltal e jegyzőkönyv különböző rendelkezései a „marokkói halászati övezet” kifejezést alkalmazzák.
Márpedig e kifejezés megegyezik a partnerségi megállapodás 2. cikkének a) pontjában alkalmazott kifejezéssel, amely utóbbi rendelkezés szerint egyrészt e kifejezés a „Marokkói Királyság felségterülete vagy joghatósága alá tartozó vizekként” értendő, másrészt pedig e fogalommeghatározás nemcsak e megállapodásra, hanem az azt kísérő jegyzőkönyvre és e jegyzőkönyv mellékletére is alkalmazandó. Ezenfelül a partnerségi megállapodás 16. cikkéből és a 2013. évi jegyzőkönyv 1. cikkéből az következik, hogy e jegyzőkönyv, annak melléklete és függelékei az említett megállapodás szerves részét képezi.
Ebből az következik, hogy a partnerségi megállapodás és a 2013. évi jegyzőkönyv által egyaránt alkalmazott „marokkói halászati övezet” kifejezés – amely a jegyzőkönyv tekintetében annak területi hatályát határozza meg – úgy értendő, hogy az a Marokkói Királyság felségterülete vagy joghatósága alá tartozó vizekre utal.
Következésképpen, és összhangban a jelen ítélet 73. pontjában szereplő értelmezéssel, úgy kell tekinteni, hogy az említett jegyzőkönyv értelmében vett „marokkói halászati övezet” nem foglalja magában a Nyugat‑Szahara területével szomszédos vizeket.
Másodszor, meg kell állapítani, hogy egyrészt a 2013. évi jegyzőkönyv melléklete a „Halászati övezetek” című III. fejezetében előírja, hogy „[a] Marokkó[i Királyság] a jegyzőkönyv alkalmazásának kezdete előtt közli az […] Unióval alapvonalainak [és] halászati övezetének […] földrajzi koordinátáit”. Másrészt e mellékletnek a „Halászati övezetek koordinátái” című 4. függeléke ugyanebben az összefüggésben kifejti, hogy „[a Marokkói Királyság mezőgazdasági és halászati minisztériumának halászati] főosztály[a] az [említett jegyzőkönyv] hatálybalépés[é]t megelőzően közli a Bizottsággal a marokkói alapvonalak [és] a marokkói halászati övezet […] földrajzi koordinátáit”.
E tekintetben a Bírósághoz benyújtott iratokból kitűnik, hogy az előző pontban hivatkozott rendelkezésekben említett földrajzi koordináták közlésére csak 2014. július 16‑án került sor. Mivel a 2013. évi jegyzőkönyv 2014. július 15‑én hatályba lépett, e földrajzi koordináták nem képezik e jegyzőkönyv felek által elfogadott szövegének részét.
Mindenesetre a jelen ítélet 79. pontjában szereplő értelmezésre és az annak alapjául szolgáló indokokra tekintettel rá kell mutatni arra, hogy még ha a 2013. évi jegyzőkönyv hatálybalépése előtt közölték is volna az említett földrajzi koordinátákat, azok semmiképpen sem kérdőjelezhették volna meg az említett pontban szereplő, „marokkói halászati övezet” kifejezés értelmezését, és nem eredményezhették volna e jegyzőkönyv hatályának oly módon való kiterjesztését, hogy az a Nyugat‑Szahara területével szomszédos vizeket is magában foglalja.
A fenti megfontolások összességéből tehát az következik, hogy a partnerségi megállapodást és a 2013. évi jegyzőkönyvet az Unióra kötelező, az Unió és a Marokkói Királyság közötti kapcsolatokra alkalmazandó nemzetközi jogi szabályokkal összhangban úgy kell értelmezni, hogy a Nyugat‑Szahara területével szomszédos vizek nem tartoznak e megállapodás és e jegyzőkönyv területi hatálya alá.
Következésképpen az e megállapítással ellentétes feltevés – amely a jelen ítélet 53. és 54. pontjában foglaltak szerint a kérdést előterjesztő bíróságnak a 764/2006 rendelet, a 2013/785 határozat és az 1270/2013 rendelet érvényességével kapcsolatos kérdései alapjául szolgál – nem bizonyul helytállónak.
E körülmények között az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy mivel sem a partnerségi megállapodás, sem a 2013. évi jegyzőkönyv nem alkalmazandó a Nyugat‑Szahara területével szomszédos vizekre, e kérdés vizsgálata nem tárt fel egyetlen olyan információt sem, amely érintené a 764/2006 rendelet, a 2013/785 határozat és az 1270/2013 rendelet érvényességét az EUSZ 3. cikk (5) bekezdésére tekintettel.
Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az alapeljárás felpereséhez hasonló, a nemzeti jog alapján kereshetőségi joggal rendelkező jogalany jogosult‑e vitatni a partnerségi megállapodás és a 2013. évi jegyzőkönyv megkötéséről és végrehajtásáról szóló aktusok érvényességét azon az alapon, hogy az Unió megsértette a nemzetközi jogot.
Az első kérdésre adott válaszra tekintettel e második kérdésre nem szükséges válaszolni.
Mivel sem az Európai Közösség és Marokkói Királyság között létrejött halászati partnerségi megállapodás, sem az Európai Unió és a Marokkói Királyság közötti halászati partnerségi megállapodással előírt halászati lehetőségek és pénzügyi hozzájárulás megállapításáról szóló, az Európai Unió és a Marokkói Királyság közötti jegyzőkönyv nem alkalmazandó a Nyugat‑Szahara területével szomszédos vizekre, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés vizsgálata nem tárt fel egyetlen olyan információt sem, amely érintené az említett megállapodás megkötéséről szóló, 2006. május 22‑i 764/2006/EK tanácsi rendelet, az említett jegyzőkönyv megkötéséről szóló, 2013. december 16‑i 2013/785/EU tanácsi határozat és az említett jegyzőkönyv szerinti halászati lehetőségek elosztásáról szóló, 2013. november 15‑i 1270/2013/EU tanácsi rendelet érvényességét az EUSZ 3. cikk (5) bekezdésére tekintettel.

matches: Bíróság Bíróság bíróság bíróság bíróság Bíróság bíróság bíróság bíróság bíróság bíróság bíróság Bíróság Bíróság Bíróság bíróság Bíróság Bíróság bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság bíróság bíróság Bíróság bíróság


text:
A C‑355/10. sz. ügyben,
az EUMSZ 263. cikk alapján megsemmisítés iránt 2010. július 12‑én
az Európai Parlament (képviselik: M. Dean, A. Auersperger Matić és K. Bradley, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
az Európai Unió Tanácsa (képviselik: Z. Kupčová és R. Szostak, meghatalmazotti minőségben)
az Európai Bizottság (képviselik: C. O’Reilly és M. Wilderspin, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
tagjai: V. Skouris elnök, A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot és A. Prechal tanácselnökök, R. Silva de Lapuerta, K. Schiemann, Juhász E., G. Arestis, T. von Danwitz (előadó), M. Berger és E. Jarašiūnas bírák,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2012. január 25‑i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2012. április 17‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
1 Az Európai Parlament a keresetében a külső tengeri határoknak az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség által koordinált operatív együttműködés keretében történő őrizete tekintetében a Schengeni Határ ellenőrzési Kódex kiegészítéséről szóló, 2010. április 26‑i 2010/252/EU tanácsi határozat (HL L 111., 20. o.; a továbbiakban: megtámadott határozat) megsemmisítését kéri.
2 A Parlament a keresetének alátámasztása végett különösen azzal érvel, hogy e határozat túllépi a 2008. március 11‑i 296/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL L 97., 60. o.) módosított, a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni határ-ellenőrzési kódex) létrehozásáról szóló, 2006. március 15‑i 562/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 105., 1. o.; a továbbiakban: CFS) 12. cikkének (5) bekezdésében előírt végrehajtási hatáskörök korlátait. A Parlament álláspontja szerint a megtámadott határozat rendelkezéseit a rendes jogalkotási eljárás alkalmazásával kellett volna elfogadni, és nem az említett 12. cikk (5) bekezdésén alapuló komitológiai eljárás keretében.
A – Az 1999/468/EK határozat
3 A 2006. július 17‑i 2006/512/EK tanácsi határozattal (HL L 200., 11. o.) módosított, a Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 1999. június 28‑i 1999/468/EK tanácsi határozatot (HL L 184., 23. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 124. o.; a továbbiakban: második komitológiai határozat) az EK 202. cikk alapján fogadták el.
4 Az ellenőrzéssel történő szabályozási eljárást illetően a második komitológiai határozat (7a) preambulumbekezdése a következőket tartalmazza:
„Azon általános hatályú intézkedések esetében, amelyek a[z EK-]Szerződés 251. cikkében meghatározott eljárás alapján elfogadott jogi aktus nem alapvető fontosságú elemeinek módosítását szolgálják, beleértve néhány ilyen elem törlését vagy a jogi aktus új, nem alapvető fontosságú elemek beillesztésével történő kiegészítését is, ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljáráshoz kell folyamodni. Ezen eljárásnak lehetővé kell tennie a jogalkotási hatóság két ága számára, hogy az ilyen intézkedések elfogadása előtt előzetes ellenőrzést végezzenek. Egy jogalkotási aktus alapvető fontosságú elemeit kizárólag maga a jogalkotó módosíthatja a Szerződés alapján.”
5 A második komitológiai határozat 2. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Amennyiben egy – a Szerződés 251. cikkében foglalt eljárás szerint elfogadott – alap‑jogiaktus olyan általános hatályú intézkedések elfogadásáról rendelkezik, amelyek e jogi aktus nem alapvető fontosságú elemeinek módosítását szolgálják, beleértve néhány ilyen elem törlését, vagy a jogi aktus új, nem alapvető fontosságú elemek beillesztésével történő kiegészítését is, ezen intézkedéseket az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárás szerint kell elfogadni.”
6 Az ellenőrzéssel történő szabályozási eljárás folyamatát a második komitológiai határozat 5. cikke szabályozza. Ezen eljárás keretében egy ellenőrzéssel történő szabályozási bizottság (a továbbiakban: bizottság) is részt vesz, amely a tagállamok képviselőiből áll, amelynek elnöke az Európai Bizottság képviselője, és amely véleményezi a meghozandó intézkedések tervezetét. Az eljárás eltérő abban az esetben, ha egyrészről a tervezett intézkedések összhangban vannak a bizottság véleményével, illetve ha másrészről azok nincsenek összhangban a bizottság véleményével, vagy a bizottság nem nyilvánított véleményt.
7 Arra az esetre, ha a tervezett intézkedések nincsenek összhangban a bizottság véleményével, vagy a bizottság nem nyilvánított véleményt, a második komitológiai határozat 5a. cikkének (4) bekezdése a következő eljárás alkalmazását írja elő:
„a) a Bizottság a meghozandó intézkedésekről haladéktalanul javaslatot terjeszt a Tanács elé, és azt egyidejűleg továbbítja az Európai Parlament részére;
b) a Tanács e javaslatról minősített többséggel határoz a javaslatnak a Tanács elé terjesztésétől számított két hónapon belül;
c) ha e határidőn belül a Tanács minősített többséggel ellenzi a javasolt intézkedéseket, az intézkedéseket nem fogadják el. Ebben az esetben a Bizottság a Tanácsnak módosított javaslatot nyújthat be, vagy a Szerződés alapján jogalkotási javaslatot terjeszthet elő;
d) ha a Tanács el kívánja fogadni a javasolt intézkedéseket, azokat haladéktalanul benyújtja az Európai Parlamentnek. Ha a Tanács az említett két hónapon belül nem határoz, a Bizottság az intézkedéseket haladéktalanul benyújtja az Európai Parlamentnek;
e) képviselőinek többségével az Európai Parlament a javaslat a) pontnak megfelelő továbbításától számított négy hónapon belül ellenezheti a kérdéses intézkedések elfogadását, megindokolva tiltakozását annak jelzésével, hogy a javasolt intézkedések túllépik az alap-jogiaktusban meghatározott végrehajtási hatásköröket, vagy ezek az intézkedések nem egyeztethetők össze az alap-jogiaktus céljával vagy tartalmával, vagy pedig nem tartják tiszteletben a szubszidiaritás és az arányosság elvét;
f) ha e határidőn belül az Európai Parlament ellenzi a javasolt intézkedéseket, az intézkedéseket nem fogadják el. Ebben az esetben a Bizottság benyújthatja az intézkedések módosított tervezetét a bizottságnak, vagy – a Szerződés alapján – jogalkotási javaslatot terjeszthet elő;
g) ha az említett határidőn belül az Európai Parlament nem ellenezte a javasolt intézkedéseket, az intézkedéseket a Tanács, illetve a Bizottság elfogadja.”
B – A CFS
8 A CFS, amint annak 1. cikkének második bekezdéséből kitűnik, meghatározza az Európai Unió tagállamainak külső határait átlépő személyek ellenőrzésére irányadó szabályokat.
9 A CFS (6) preambulumbekezdése értelmében az említett ellenőrzés célja, hogy „[elősegítse] az illegális bevándorlás és az emberkereskedelem elleni küzdelmet, és [megelőzze] a tagállamok belső biztonságát, közrendjét, közegészségügyét és nemzetközi kapcsolatait fenyegető veszélyeket”.
10 A CFS (17) preambulumbekezdése szerint „[r]endelkezni kell olyan eljárásról, amely lehetővé teszi a Bizottság számára, hogy kiigazítson egyes, a határellenőrzésre irányadó részletes gyakorlati szabályt [helyesen: szabályokat]. Az ilyen esetekben [a CFS] végrehajtásához szükséges intézkedéseket a […] 1999/468/EK […] határozat szerint kell meghozni”.
11 A CFS 2. cikkének 9. pontjának meghatározása szerint a „határellenőrzés” határforgalom‑ellenőrzésből és határőrizetből áll, és „a határon – [a CFS‑nek] megfelelően és annak alkalmazásában – […] kizárólag a határ átlépésére irányuló szándék vagy az átlépés esetén, minden más októl függetlenül [végzett tevékenység].”
12 A határőrizet a CFS 2. cikke 11. pontjának meghatározása szerint „a határok őrizete a határátkelőhelyek között, valamint a határátkelőhelyeknek a hivatalos nyitvatartási időn túli őrizete, a határforgalom‑ellenőrzés megkerülésének megakadályozása érdekében”.
13 A CFS a 6–11. cikkében a külső határokon történő ellenőrzésére vonatkozó szabályokat ír elő.
14 A CFS 12. cikke a határőrizet tekintetében a következőképpen rendelkezik:
„(1) A határőrizet fő célja a jogellenes határátlépések megakadályozása, a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelem, valamint a határt illegálisan átlépő személyek elleni intézkedések meghozatala.
(3) A határátkelőhelyek közötti őrizetet a fennálló vagy várható kockázatoknak és veszélyeknek megfelelő létszámban és módszerekkel szolgálatot teljesítő határőrök végzik. Az őrizet végrehajtásának időszakát gyakran és váratlanul kell változtatni, hogy jogellenes határátlépés esetén állandó jelleggel fennálljon a tettenérés kockázata.
(5) A határőrizetre további irányadó szabályokat lehet elfogadni. Ezeket az intézkedéseket, amelyek e rendelet nem alapvető fontosságú elemeinek kiegészítéssel történő módosítására irányulnak, a 33. cikk (2) bekezdésében említett, ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárással összhangban kell elfogadni.”
15 A tagállam területére való belépésnek a harmadik országok állampolgáraival szemben való megtagadására indokolt határozatban kerülhet sor, amelyet a CFS 13. cikkének (2) bekezdése értelmében az e kódex V. mellékletének B. részében megállapított formanyomtatványon kell közölni.
16 A CFS 33. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Az e bekezdésre történő hivatkozáskor az 1999/468/EK határozat 5a. cikkének (1)–(4) bekezdéseit, valamint 7. cikkét kell alkalmazni, 8. cikkének rendelkezéseire is figyelemmel”.
C – A 2007/2004/EK rendelet
17 A 2007. július 11‑i 863/2007/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL L 199., 30. o.) módosított, az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség felállításáról szóló, 2004. október 26‑i 2007/2004/EK tanácsi rendelet (HL L 349., 1. o.; a továbbiakban: Frontex‑rendelet) különösen ezen Európai Ügynökség (a továbbiakban: Ügynökség) feladatait határozza meg.
18 A Frontex‑rendelet 2. cikkének (1) bekezdése értelmében az Ügynökség főként a következő feladatokat látja el:
„a) a külső határok igazgatása terén a tagállamok közötti operatív együttműködés összehangolása;
e) a külső határokon fokozottabb technikai és operatív segítségnyújtást szükségessé tevő körülményekkel szembesülő tagállamok segítése;
g) a gyorsreagálású határvédelmi csapatok tagállamokba történő kiküldése […]”
19 Amennyiben az Ügynökség ügyvezető igazgatója a tagállam kérelmére egy vagy több gyorsreagálású határvédelmi csapat kiküldéséről dönt, úgy az Ügynökség és a kérelmező tagállam az említett rendelet 8d. cikkének (5) bekezdése értelmében operatív tervet készít.
20 A Frontex‑rendeletnek az „Operatív terv” című 8e. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) Az ügyvezető igazgató és a kérelmező tagállam operatív tervet fogad el, amely részletesen meghatározza a csapatok kiküldetésének pontos feltételeit. Az operatív tervet [helyesen: operatív terv] tartalmazza az alábbiakat:
c) a kérelmező tagállam hatáskörébe [helyesen: fennhatósága alá] tartozó földrajzi területek meghatározása, ahol a csapatokat bevetik;
(2) Az operatív terv bármilyen módosítását vagy kiigazítását az ügyvezető igazgatónak és a kérelmező tagállamnak egyaránt jóvá kell hagynia. A módosított vagy kiigazított operatív terv egy másolatát az ügynökség haladéktalanul megküldi a részt vevő tagállamoknak.”
21 Az operatív terv végrehajtását érintően a Frontex‑rendelet 8g. cikkének (2) bekezdése a következőket írja elő:
„A koordinátor a csapatok kiküldetésének valamennyi vonatkozásában az Ügynökség nevében jár el. A koordinátor különösen
D – A megtámadott határozat
22 A megtámadott határozatot a CFS 12. cikkének (5) bekezdése alapján, a második komitológiai határozat 5a. cikkében előírt, ellenőrzéssel történő szabályozási eljárás keretében fogadták el. Mivel a bizottság a Bizottság kezdeti javaslatára vonatkozóan nem nyilvánított véleményt, a Bizottság az 5a. cikk (4) bekezdése alapján a meghozandó intézkedésekre vonatkozó javaslatot terjesztett a Tanács elé, és azt egyidejűleg továbbította a Parlament részére. Mivel a Parlament e javaslatot nem ellenezte, a Tanács elfogadta a megtámadott határozatot.
23 A megtámadott határozat (9) preambulumbekezdése szerint:
„Az ilyen helyzetek tekintetében a műveletben részt vevő tagállamok közötti jobb koordináció biztosítása és az ilyen műveletek lefolytatásának megkönnyítése érdekében e határozatnak nem kötelező erejű útmutatásokat kell tartalmaznia. E határozat nem érinti a kutatási-mentési szolgálatok feladatait, beleértve a koordináció és együttműködés olyan módon történő lefolytatásának a biztosítását, hogy a megmentett személyek biztonságos helyre legyenek szállíthatók”.
24 A megtámadott határozat 1. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Az [Ügynökség] által koordinált, tagállamok közötti operatív együttműködés keretében folytatott külső tengeri határőrizeti tevékenységre a melléklet I. részében megállapított szabályok irányadók. Ezen szabályok és a melléklet II. részében megállapított, nem kötelező erejű iránymutatások az Ügynökség által koordinált minden egyes művelet tekintetében kidolgozandó műveleti terv részét képezik.”
25 A megtámadott határozat mellékletének I. része az 1. pontjában előírja az Ügynökség által koordinált tengeri határőrizeti műveletek általános elveit, és 2. pontjában az ilyen műveletek során meghozandó konkrét intézkedéseket meghatározó szabályokat. Ezen I. rész 2.1, 2.2 és 2.3 pontja megállapítja az észlelt hajók megközelítése és figyelemmel kísérése céljából tanúsítandó magatartást, valamint előírja az e hajókra vonatkozó információknak az illetékes hatóságokkal való közlését. Ugyanezen résznek a 2.4 pontja azon intézkedésekre vonatkozik, amelyeket az észlelt hajókkal és azok azok fedélzetén levő személyekkel szemben kell meghozni, az I. rész 2.5 pontja pedig az ezen intézkedések végrehajtása során betartandó feltételeket sorolja fel. E feltételek eltérőek abban az esetben, ha az intézkedéseket egyrészről a parti tengeren és a csatlakozó övezetben, vagy másrészről a nyílt tengeren kell meghozni.
26 Az észlelt hajókkal vagy a fedélzeten levő személyekkel szemben meghozandó intézkedéseket illetően az említett I. rész 2.4 pontja a következőket írja elő:
„A határőrizeti művelet során többek között a következő intézkedések hozhatók azon hajókkal szemben, amelyekről alapos okkal feltételezhető, hogy a határforgalom‑ellenőrzést megkerülni szándékozó személyeket szállítanak:
a) felszólítás a hajó tulajdonosára, lajstromozására, az utazással kapcsolatos részletekre, valamint a fedélzeten tartózkodó személyek személyazonosságára, állampolgárságára és egyéb releváns adataira vonatkozó információk és dokumentumok átadására;
b) a hajó megállítása, fedélzetre szállás, a hajó, a rakomány és a fedélzeten tartózkodók átkutatása, a fedélzeten tartózkodó személyek kikérdezése;
c) a fedélzeten tartózkodó személyek tájékoztatása arról, hogy nem jogosultak határátlépésre, és hogy a hajót irányító személyek az utazás elősegítése miatt büntetéssel sújthatók;
d) a hajó lefoglalása és a fedélzeten tartózkodók őrizetbe vétele;
e) utasítás a hajó útvonalának a felségvizeken vagy a csatlakozó övezeten kívüli célállomás irányába történő módosítására, a hajó kísérete vagy a közelében hajózás mindaddig, amíg erre az útvonalra beáll;
f) a hajó vagy a fedélzeten tartózkodó személyek harmadik országba való irányítása, illetve a hajó vagy a fedélzeten tartózkodó személyek harmadik országok hatóságai részére történő átadása;
g) a hajó vagy a fedélzeten tartózkodó személyek irányítása a fogadó tagállamba vagy a műveletben részt vevő egyéb tagállamba.”
27 A megtámadott határozat II. részének a címe „Iránymutatások az Ügynökség által koordinált tengeri határőrizeti műveletek keretében a kutatási és mentési helyzetekhez és partra szállításhoz”.
28 Az említett II. rész az 1.1 pontjában többek közt azt írja elő, hogy a tagállamok „eleget tesznek […] a tengeren bajba jutott személyeknek való segítségnyújtás kötelezettségének”, és „a részt vevő egységek minden tengeren bajba jutott hajónak vagy személynek segítséget nyújtanak”. Ezen rész 1.2–1.5 pontja a helyzetértékelésre, az ezen értékelésnek és egyéb információknak a mentési koordinációs központtal való közlésére, valamint az érintett személyek biztonságának garantálására alkalmas vagy ahhoz szükséges intézkedések elfogadására vonatkozik. Ugyanezen II. rész 1.6 pontja szerint a műveletet bizonyos feltételek mellett a megtámadott határozat mellékletének I. részével összhangban kell folytatni.
29 Ezenfelül a megtámadott határozat II. része a 2.1 pontja első bekezdésének első mondatában többek közt előírja, hogy „[a] feltartóztatott vagy megmentett személyek partra szállításának a nemzetközi jog előírásainak és a vonatkozó kétoldalú megállapodásoknak megfelelő módozatait a műveleti terv részletezi.” Ugyanezen bekezdés második mondata szerint e műveleti terv „nem ró kötelezettségeket a műveletben részt nem vevő tagállamokra”. A 2.1 pont második bekezdése azt írja elő, hogy amennyiben a műveleti terv nem rendelkezik másként, „elsőbbséget kell biztosítani az [e személyeknek az] abban a harmadik országban történő partra szállítás[á]nak, ahonnan a személyeket szállító hajó elindult, vagy amelynek felségvizein [helyesen: parti tengerén] vagy kutatási-mentési régióján keresztül a hajó áthaladt”.
II – A felek kérelmei és a Bíróság előtti eljárás
30 A Parlament azt kéri, hogy a Bíróság:
– rendelje el a megtámadott határozat joghatásainak az annak helyébe lépő határozat elfogadásáig történő fenntartását, és
31 A Tanács azt kéri, hogy a Bíróság:
– elsődlegesen elfogadhatatlanság miatt utasítsa el a Parlament keresetét;
– másodlagosan megalapozatlanság miatt utasítsa el az említett keresetet, és
32 A Bíróság elnöke a 2010. november 30‑i végzésében engedélyezte, hogy a Bizottság a Tanács kérelmeinek támogatása végett az eljárásba beavatkozzon, és a Bizottság a beavatkozási beadványában a Parlament keresetének az elutasítását, és a parlamentnek a költségek viselésére való kötelezését kéri.
A – A kereset elfogadhatóságáról
33 A Tanács elsődlegesen a Parlament keresetének elfogadhatatlanságára hivatkozik. Véleménye szerint a Parlamentnek nem áll fenn az eljáráshoz fűződő érdeke, és nem jogosult a megtámadott határozat vitatására, mivel nem gyakorolta az említett határozat elfogadásának a komitológiai határozat 5a. cikke (4) bekezdésének e) pontjában felsorolt indokok megsértése miatti ellenzésére vonatkozó jogát. Ha a Parlamentnek kételyei merültek fel a megtámadott határozat jogszerűségét illetően, azt az ellenőrzéssel történő szabályozási eljárásnak megfelelően elleneznie kellett volna, és így a megtámadott határozat elfogadására nem kerülhetett volna sor.
34 A jelen ügyben fennálló helyzet eltér a C‑166/78. sz., Olaszország kontra Tanács ügyben 1979. július 12‑én hozott ítélet [EBHT 1979., 2575. o.] alapjául szolgáló helyzettől, amely utóbbiban a Bíróság elfogadhatónak nyilvánított egy olyan tagállam által előterjesztett keresetet, amely a Tanácson belül a megtámadott jogi aktus mellett szavazott. A Parlament által annak meghatározása céljából gyakorolt ellenőrzés ugyanis, hogy a javasolt intézkedés túllépi‑e az alap‑jogiaktus által előírt végrehajtási jogköröket, a kérdéses jogi aktus elfogadására vonatkozó eljárás formális eljárási szakasza, és nem politikai értékelést követel meg, hanem a jogszerűségi feltételek teljesülésének az ellenőrzését.
35 A Parlament érvelése szerint az EUMSZ 263. cikk második bekezdése, valamint a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata (lásd a 45/86. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 1987. március 26‑án hozott ítélet [EBHT 1987., 1493. o.] 3. pontját) szerint nem köteles bizonyítani az eljáráshoz fűződő érdekét. Még ha e bizonyítás szükséges is lenne, a jelen ügyben ez az érdek vitathatatlanul fennáll, mivel kötelező erejű uniós jogi aktus jogszerűségét vitatják, és a jogi aktusnak a jogalkotási eljárás helyett végrehajtási eljárás keretében történő elfogadása kétségbe vonja a Parlament prerogatíváit (a C‑303/94. sz., Parlament kontra Tanács ügyben 1996. június 18‑án hozott ítélet [EBHT 1996., I‑2943. o.] 19. és 20. pontja).
36 A javasolt végrehajtási intézkedésnek a Parlament általi, a második komitológiai határozat 5a. cikke (4) bekezdésének e) pontjában előírt ellenőrzése nem jár azzal a következménnyel, hogy korlátozza ezen intézménynek azt a jogát, hogy keresetet indíthasson az ilyen intézkedés bírósági felülvizsgálata iránt. Ezenfelül a Parlament álláspontja szerint nem köteles a vétójogát gyakorolni, ha kételyei merülnek fel a javasolt végrehajtási intézkedés jogszerűségét illetően.
2. A Bíróság álláspontja
37 A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a jogorvoslathoz való, az EUMSZ 263. cikk (2) bekezdésében előírt jognak a tagállamok, a Parlament, a Tanács és a Bizottság általi gyakorlása nem függ az eljáráshoz fűződő érdek fennállásának bizonyításától (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Olaszország kontra Tanács ügyben hozott ítélet 6. pontját; a C‑378/00. sz., Bizottság kontra Parlament és Tanács ügyben 2003. január 21‑én hozott ítélet (EBHT 2003., I‑937. o.) 28. pontját; a C‑370/07. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 2009. október 1‑jén hozott ítélet [EBHT 2009., 8917. o.] 16. pontját, valamint a C‑463/10. P. és C‑475/10. P. sz., Deutsche Post és Németország kontra Bizottság egyesített ügyekben 2011. október 13‑án hozott ítélet [EBHT 2011., I‑9639. o.] 36. pontját).
38 Ezenfelül a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából következik az is, hogy e jog gyakorlása nem függ a kérdéses jogi aktus elfogadására irányuló eljárás során a keresetet benyújtó intézmény vagy tagállam által elfogadott állásponttól sem (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Olaszország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 6. pontját, valamint a fent hivatkozott Bizottság kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ítélet 28. pontját).
39 Az, hogy a Parlamentnek a második komitológiai határozat 5a. cikke (4) bekezdésének e) pontja alapján lehetősége volt arra, hogy a képviselőinek többségével ellenezze a megtámadott határozat elfogadását, nem zárhatja ki ezen intézménynek a jogorvoslati jogát, amint arra a főtanácsnok az indítványának a 20. és 22. pontjában rámutatott.
40 Bár az ellenőrzéssel történő szabályozási eljárás a második komitológiai határozat (7a) preambulumbekezdése szerint a Parlament számára lehetővé teszi, hogy az intézkedés elfogadása tekintetében előzetes ellenőrzést gyakoroljon, ez az eljárás nem helyettesítheti a bírósági felülvizsgálatot. Az tehát, hogy a Parlament e jogi aktus elfogadását az ilyen eljárás keretében nem ellenezte, nem vonhatja maga után az ily módon elfogadott jogi aktus jogszerűségét vitató, megsemmisítés iránti kereset elfogadhatatlanságát.
41 A fentiekből következően a megsemmisítés iránti kereset elfogadható.
42 A felek közötti vita lényegében egyrészt a végrehajtási hatáskörökre irányadó elveket, másrészt pedig annak a kérdését érinti, hogy a megtámadott határozatot a végrehajtási hatáskörök keretében el lehetett‑e fogadni.
a) A végrehajtási hatáskörökre irányadó elvekről
43 A Parlament érvelése szerint az ellenőrzéssel történő szabályozási eljárás tárgya az alap‑jogiaktus nem alapvető fontosságú elemeinek a módosítása vagy törlése, vagy annak nem alapvető fontosságú elemek beillesztésével történő kiegészítése lehet, de az ilyen jogi aktus alapvető fontosságú elemeinek a módosítása nem. A Parlament álláspontja szerint a végrehajtási hatáskörök mindenfajta gyakorlása során tiszteletben kell tartania az alap‑jogiaktus tartalmának alapvető fontosságú elemeit. A Parlament ezenfelül úgy véli, hogy a Bizottság nem jogosult arra, hogy olyan tevékenységeket szabályozzon, amelyek nem tartoznak a jogalkotási alap‑jogiaktus tárgyi hatálya alá.
44 Az „alapvető fontosságú elemek” fogalma a Parlament álláspontja szerint kiterjed az alapszabályozásban foglalt, az ezen jogi aktus tárgyi hatályának a körülhatárolására szolgáló fogalommeghatározásokra, és e fogalom kijelöli azt a keretet, amelyen belül e szabályozás alkalmazandó, mely új, nem alapvető fontosságú elemek beillesztése útján kiegészíthető. A végrehajtási hatáskörök korlátainak meghatározása tekintetében a Parlament álláspontja szerint különösen ezen hatáskörök azon tárgyi korlátait kell figyelembe venni, amelyek az alap‑jogiaktus lényeges elemeiből, valamint az EK‑Szerződés rendelkezéseiből és az alapvető jogok tiszteletben tartásának a kötelezettségéből következnek.
45 A Tanács ezzel szemben azzal érvel, hogy az uniós jogalkotó maga határozhatja meg a hatáskör‑átruházás korlátait, maga határozhatja meg az alapszabályozás alapvető céljait, és maga állapíthatja meg, melyek azok az alapvető fontosságú elemek, amelyek tekintetében a hatáskör nem ruházható át a Bizottságra. A végrehajtási hatáskörök átruházásának a terjedelme főként a jogalkotó által a Bizottságra ruházott mérlegelési jogkörtől függ, és e tekintetben a Bíróság elismerte, a végrehajtási hatásköröket ezen intézmény számára széles körben lehet átruházni.
46 A Bizottság álláspontja szerint az „alapvető fontosságú elemek” fogalmát illetően a Bíróság ítélkezési gyakorlatát kell alapul venni, amely szerint ilyen elemeknek tekintendők azok a szabályok, amelyek a szabályozási tárgykör szempontjából alapvető jelentőségűek (a 25/70. sz., Köster és Berodt & Co. ügyben 1970. december 17‑én hozott ítélet (EBHT 1970., 1161. o.) 6. pontja, és a C‑240/90. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 1992. október 27‑én hozott ítélet [EBHT 1992., I‑5383. o.] 36. pontja). Az „új, nem alapvető fontosságú elemek beillesztésével” kifejezésnek a második komitológiai határozat 2. cikkének (2) bekezdésében történő használata lehetővé teszi azt, hogy a Bizottság számára átruházzák az azon alapvető fontosságú elemek konkretizálására vonatkozó hatáskört, amelyeket a jogalkotásban részt vevők részletesen nem soroltak fel. A Bizottság jogosult ezen elemek kiegészítésére, valamint a szabályozási tárgykörbe és annak alapvető szabályainak az alkalmazási körébe tartozó új tevékenységek szabályozására.
b) A megtámadott határozatról
47 Ami a megtámadott határozatot illeti, a Parlament nem vitatja annak céljait, de úgy véli, hogy annak tartalmát jogalkotási aktus keretében, és nem végrehajtási jogi aktus keretében kellett volna elfogadni. Ez a határozat nem tartozik a CFS 12. cikkének (5) bekezdésében említett végrehajtási hatáskörök hatálya alá, mivel e kódexbe új, alapvető fontosságú elemeket vezet be, és módosítja annak alapvető fontosságú elemeit, valamint a Frontex‑rendelet tartalmát.
i) Az új, alapvető fontosságú elemeknek a CFS‑be való bevezetéséről
48 Az új, alapvető fontosságú elemeknek a CFS‑be való bevezetése tekintetében a Parlament azzal érvel, hogy a megtámadott határozat mellékletének az I. és II. része olyan intézkedéseket ír elő, amelyek nem tekinthetők a kódexben előírt határőrizet hatálya alá tartozónak vagy annak nem alapvető fontosságú elemének.
49 Így e melléklet I. részének 2.4 pontja – a CFS 12. cikkének (5) bekezdésével vagy (17) preambulumbekezdésével ellentétben – nem a határőrizet puszta gyakorlati részletszabályait tartalmazza, hanem a határőrökre igen kiterjedt jogköröket ruház. A CFS hallgat arról, hogy a személyekkel vagy a hajókkal szemben milyen intézkedések alkalmazhatók. A megtámadott határozat azonban tág hatályú kényszerintézkedéseket ír elő, de a nyílt tengeren feltartóztatott személyek számára nem biztosítja azt a lehetőséget, hogy menedékjogra vagy ehhez kapcsolódó jogokra hivatkozzanak, jóllehet a CFS 13. cikk értelmében az érintett személyeknek az azon országba való visszaküldése, ahonnan jöttek, csupán a beléptetés formális megtagadása esetén lehetséges.
50 Ezenfelül a megtámadott határozat mellékletének a II. részében szereplő, olyan tevékenységekre vonatkozó szabályok, mint a kutatás, a mentés és a partra szállítás, a Parlament álláspontja szerint nem tartoznak az őrizet fogalmába. Még ha e II. rész a címében tartalmazza is az iránymutatások” kifejezést, az kötelező erejű, és joghatásokat vált ki az Ügynökség által koordinált műveletben részt vevő tagállamok vonatkozásában, tekintettel mind a szövegére, mind pedig arra a tényre, hogy az jogilag kötelező jogi aktusban szerepel, és a Frontex‑rendelet által előírt műveleti terv részét képezi. A megtámadott határozat tehát a CFS alapvető fontosságú elemeit tartalmazza, és következésképpen az nem képezheti végrehajtási intézkedés tárgyát.
51 A Parlament továbbá úgy véli, hogy a megtámadott határozat túllépi a CFS területi hatályát. A CFS 2. cikkének 11. pontja szerint az őrizet a határoknak a határátkelőhelyek közötti, valamint a határátkelőhelyeknek a hivatalos nyitvatartási időn túli őrizetére korlátozódik, míg e határozat a melléklete I. részének 2.5 pontja értelmében nemcsak a parti tengeren alkalmazandó, hanem a csatlakozó övezetben és a nyílt tengeren is.
52 A Tanács álláspontja szerint az uniós jogalkotó úgy vélte, hogy a határforgalom‑ellenőrzés a határellenőrzésnek alapvető fontosságú eleme, amelyet kimerítő módon szabályoztak. A határőrizetet illetően a Tanács azzal érvel, hogy a jogalkotó ezzel ellentétben úgy vélte, hogy elég meghatározni az általános célokat és az alapvető módszereket, és emellett a Bizottságnak felhatalmazást adott arra, hogy szükség esetén az őrizetre alkalmazandó kiegészítő intézkedéseket fogadjon el, valamint kiterjedt végrehajtási hatásköröket biztosított a Bizottság számára.
53 A Tanács álláspontja szerint az említett I. rész 2.4 pontjában felsorolt intézkedések nem ellentétesek a határőrizetnek a CFS 12. cikkében meghatározott céljaival. Az ugyanezen I. rész 2.5 cikkében említett, az együttesen végrehajtott műveletek során alkalmazott őrizeti műveletek koordinációjára alkalmazandó szabályok a műveletek lebonyolításának a megkönnyítését szolgálják. A CFS területi hatályának az állítólagos kiterjesztésére alapított érv a Tanács álláspontja szerint megalapozatlan, mivel e kódex nem határozza meg a tengeri határ fogalmát, és azt úgy kell érteni, mint amely a csatlakozó övezetben és a nyílt tengeren biztosított határőrizetet is magában foglalja.
54 Ami a megtámadott határozat mellékletének a II.részét illeti, nemcsak annak (7), (8) és (9) preambulumbekezdésének a szövege, hanem a melléklet két része címének a különböző megfogalmazása, valamint az iránymutatások megfogalmazási módja is azt támasztja alá, hogy e határozat szerzőjének a szándéka nem irányult arra, hogy e részt kötelező erővel ruházza fel. Igaz, hogy a bajba jutott hajóknak történő segítségnyújtás nem szigorú értelemben vett őrizeti intézkedés. Ha azonban az Ügynökség által koordinált őrizet során ilyen helyzet adódik, elengedhetetlennek tűnik az, hogy előzetesen koordinálják azt a módot, ahogyan a kutatást és a mentést a különböző részt vevő tagállamok vezetik. E körülmények között a Tanács úgy véli, hogy a megtámadott határozat nem vezet be új elemeket a CFS‑be.
55 A Bizottság álláspontja szerint a határőrizet a CFS alapvető fontosságú eleme, de az erre irányadó alapvető szabályokat a CFS 12. cikke foglalja magában, amely előírja az őrizet tartalmára, tárgyára és céljára vonatkozó rendelkezéseket, anélkül hogy azt kiterjedten és kimerítő módon kívánná szabályozni. A jogalkotásban részt vevők a Bizottságra ruházták az ezen alapvető fontosságú elemek kiegészítésére vonatkozó hatáskört. Az új tevékenységek szabályozására vonatkozó hatáskör a Bizottság számára lehetővé teszi a határőrizet taralmának a meghatározását, valamint annak a megállapítását, hogy e tevékenység mit foglal magában.
56 A Bizottság álláspontja szerint a megtámadott határozat nem vezet be új alapvető fontosságú elemeket a CFS‑be. Az őrizetnek a céljára tekintettel nemcsak az Unió területére való jogellenes belépés kísérleteire kell kiterjednie, hanem olyan konkrét intézkedésekre is, mint az olyan hajók feltartóztatása, amelyekkel kapcsolatban feltételezhető, hogy az Unió területére a határellenőrzés megkerülésével próbálnak belépni. A CFS 12. cikkének (4) bekezdése kifejezetten utal rá, hogy a határőrizet egyik célja az egyének elfogása. Annak megállapításához, hogy a „kutatás és a mentés” az őrizet fogalmába tartozik‑e, azokat a ténykörülményeket kell figyelembe venni, amelyek között a jogellenes belépés kísérlete megvalósul. Az őrizeti művelet számos esetben kutatási és mentési műveleteket indít meg, anélkül hogy világosan meg lehetne különböztetni e két típusú műveletet. Az a kérdés, hogy az iránymutatások kötelezőek‑e, nem merül fel, mivel az azok által előírt intézkedések az őrizet fogalmába tartoznak.
ii) A CFS alapvető fontosságú elemeinek a módosításáról
57 Ami a CFS alapvető fontosságú elemeinek a módosítását illeti, a parlament főként azzal érvel, hogy a megtámadott határozat módosítja e kódex 13. cikkét. Mivel e cikk a feltartóztatás valamennyi esetére vonatkozik, a parti tengerre és a csatlakozó övezetbe jogellenesen belépő személyek nem foghatók el, és nem küldhetők vissza a 13. cikk alapján elfogadott határozat meghozatala nélkül. A megtámadott határozat melléklete I. részének 2.4 pontja ezzel szemben a határőrökre olyan hatáskört ruház, amelynek keretében a hajókat az útvonaluknak a parti tengeren kívüli célállomás irányába történő módosítására utasíthatják anélkül, hogy sor került volna az említett 13. cikk szerinti határozat elfogadására, és anélkül, hogy az érintett személyeknek lehetőségük lett volna arra, hogy a beléptetés megtagadásával szemben jogorvoslattal éljenek.
58 E tekintetben a Tanács és a Bizottság azzal érvel, hogy a CFS 13. cikke nem vonatkozik a határőrizeti tevékenységekre, így a határozat e cikket nem módosíthatja.
iii) A Frontex‑rendelet módosításáról
59 A Frontex‑rendelet módosítását illetően a Parlament azzal érvel, hogy a CFS 12. cikkének (5) bekezdése nem ruház a Bizottságra az azon szabályok megállapítására vonatkozó hatáskört, amelyek módosítják a Frontex‑rendeletben az Ügynökség által koordinált műveletek tekintetében megállapított hatásköröket és kötelezettségeket. A megtámadott határozat nem megfelelő jogi eszköz az ilyen műveletekre vonatkozó kötelezettségek létrehozására vagy a Frontex‑rendelet rendelkezéseinek a módosítására.
60 Az említett határozat azonban csak az Ügynökség által koordinált műveletek keretében alkalmazható, és kötelező azokra, valamint a tagállamokra, mivel a melléklete részét képezi a minden egyes műveletre vonatkozóan kidolgozott műveleti tervnek, noha a Frontex‑rendelet 8e. cikke határozza meg e terv fő elemeit. A megtámadott határozat mellékletében meghatározott szabályoknak és iránymutatásoknak a műveleti tervbe való kötelező jellegű felvétele jelentős mértékben módosítja az említett terv végrehajtásához szükséges olyan elemek listáját, mint a határőrök, a részt vevő egységek, valamint a mentési koordinációs központ szerepe.
61 E tekintetben a Tanács azzal érvel, hogy még ha e határozat I. melléklete a műveleti terv részét képezi is, a megtámadott határozat nem módosítja az Ügynökség feladatait. A határőrizet részletszabályai a műveleti tervnek a Frontex‑rendelet 8e. cikkében felsorolt szükséges elemei közé tartoznak. Még ha e határozat új, nem alapvető fontosságú elemekkel egészíti is ki az említett 8e. cikk rendelkezéseit, ez ugyanakkor nem vonja maga után e rendelet jogellenességét. A CFS és végrehajtási intézkedései egyrészről, valamint a Frontex‑rendelet másrészről egymást kiegészítő jellegűek. E két alap‑jogiaktus olyan jogi eszköznek minősül, amelyeknek a célja az EUMSZ 77. cikkében meghatározott, határellenőrzésre vonatkozó politika végrehajtása, és a Frontex‑rendelet által végrehajtott rendszerrel való koordinációt a CFS szabályozza. Következésképpen a megtámadott határozat által beillesztett új, nem alapvető fontosságú elemek összeegyeztethetőek a Frontex‑rendelettel és a CFS‑sel.
62 A Bizottság álláspontja szerint a megtámadott határozat nincs hatással a Frontex‑rendelet működésére. Az ezen határozat 1. cikkében foglalt követelmény, amely szerint a határozat mellékletének két része a műveleti terv részét kell, hogy képezze, nem az Ügynökség, hanem a tagállamok tekintetében kötelező, amelyek a határozat címzettjei, és amelyek biztosítani kötelesek, hogy e melléklet a terv részét képezze. E körülmények között a megtámadott határozat nem módosítja a Frontex‑rendeletet.
63 Meg kell állapítani, hogy a jelen ügyben vitatott felhatalmazó rendelkezés – azaz a CFS 12. cikkének (5) bekezdése – azt írja elő, hogy „[a] határőrizetre további irányadó szabályokat lehet elfogadni […], amelyek [a CFS] nem alapvető fontosságú elemeinek kiegészítéssel történő módosítására irányulnak”. E rendelkezés a CFS 33. cikkének (2) bekezdésével összefüggésben értelmezve a követendő eljárás tekintetében a második komitológiai határozatra hivatkozik, amely utóbbi ugyanakkor az EK 202. cikk harmadik francia bekezdésén alapul.
64 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az érintett tárgykör alapvető fontosságú elemeire vonatkozó szabályozás elfogadása az uniós jogalkotó hatáskörébe tartozik (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Németország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 36. pontját, a C‑104/97. P. sz., Atlanta kontra Európai Közösség ügyben 1999. október 14‑én hozott ítélet [EBHT 1999., I‑6983. o.] 76. pontját és a C‑356/97. sz. Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen ügyben 2000. július 6‑án hozott ítélet [EBHT 2000., I‑5461. o.] 21. pontját). Az érintett tárgykör alapvető szabályait az alapszabályozásban kell elfogadni, és azt nem képezheti hatáskör‑átruházás tárgyát (lásd ebben az értelemben a C‑156/93. sz., Parlament kontra Bizottság ügyben 1995. július 13‑án hozott ítélet [EBHT 1995., I‑2019. o.] 18. pontját, a C‑48/98. sz. Söhl & Söhlke ügyben 1999. november 11‑én hozott ítélet [EBHT 1999., I‑7877. o.] 34. pontját, valamint a C‑133/06. sz., Parlament kontra Bizottság ügyben 2008. május 6‑án hozott ítélet [EBHT 2008., I‑3189. o.] 45. pontját).
65 Nem képezhetik tehát ilyen hatáskör‑átruházás tárgyát olyan rendelkezések, amelyeknek az elfogadásához az uniós jogalkotó saját felelősségi körébe tartozó politikai döntések szükségesek.
66 Ebből következően a végrehajtási intézkedések nem módosíthatják az alapszabályozás alapvető fontosságú elemeit, és azt nem is egészíthetik ki új alapvető fontosságú elemekkel.
67 Az a kérdés, hogy valamely tárgykörnek melyek azok az elemei, amelyeket alapvetőnek kell minősíteni, a Tanács és a Bizottság állításaival ellentétben nem az uniós jogalkotó kizárólagos mérlegelésének a tárgya, hanem annak olyan objektív elemeken kell alapulnia, amelyek bírósági felülvizsgálat tárgyát képezhetik.
68 E tekintetben figyelembe kell venni az érintett terület jellemzőit és sajátosságait.
69 Azt a kérdést illetően, hogy a Tanács jogosult volt‑e arra, hogy a megtámadott határozatot a CFS határőrizetre vonatkozó 12. cikkét végrehajtó intézkedésként e cikk (5) bekezdése alapján elfogadja, először is az említett cikk tartalmát kell értékelni.
70 A CFS 12. cikkének (1) és (4) bekezdése előírja, hogy a határőrizet célja a jogellenes határátlépések megakadályozása, a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelem, valamint a határt illegálisan átlépő személyek elleni intézkedések meghozatala, illetve e személyek elfogása. A CFS (6) preambulumbekezdése szerint továbbá a határellenőrzés célja, hogy elősegítse „az illegális bevándorlás és az emberkereskedelem elleni küzdelmet, és [megelőzze] a tagállamok belső biztonságát, közrendjét, közegészségügyét és nemzetközi kapcsolatait fenyegető veszélyeket”.
71 A határőrizeti műveleteket illetően a CFS 12. cikke a (2), (3) és (4) bekezdésében a határőrizeti műveletek működésének egyes vonatkozásait érintő rendelkezéseket tartalmaz, melyek a határőrök feladatának az absztrakt módon történő leírására korlátozódnak. E cikk (2) bekezdésének második albekezdése előírja, hogy az őrizetet „oly módon kell végrehajtani, hogy az megakadályozza a személyeket a határátkelőhelyeken történő ellenőrzés megkerülésében, és visszatartsa őket ettől”. Ugyanígy ezen 12. cikk (3) bekezdése az első mondatában előírja, hogy „[a] határátkelőhelyek közötti őrizetet a fennálló vagy várható kockázatoknak és veszélyeknek megfelelő létszámban és módszerekkel szolgálatot teljesítő határőrök végzik”.
72 Az érintett intézmény arra való felhatalmazását illetően, hogy a határőrizethez kapcsolódó végrehajtási intézkedéseket fogadjon el, a CFS 12. cikkének (5) bekezdése – a jelen ítélet 64. cikkében hivatkozott ítélkezési gyakorlattal összhangban – előírja, hogy „a határőrizetre további irányadó szabályokat lehet elfogadni […], amelyek [a CFS] nem alapvető fontosságú elemeinek kiegészítéssel történő módosítására irányulnak”. Egyébiránt a CFS (17) preambulumbekezdése és a 296/2008 rendelet (4) preambulumbekezdése szerint a végrehajtási hatáskör átruházása csupán egyes, a határellenőrzésre irányadó részletes gyakorlati szabályokra vonatkozik.
73 Márpedig, bár a CFS, amely az adott tárgykör alapszabályozása, a 12. cikkének a (4) bekezdésében azt említi, hogy az őrizet célja a határt jogellenesen átlépő személyek elfogása, nem tartalmaz szabályokat a személyek vagy a hajók ellen az elfogásuk során, illetve azt követően a határőrök által végrehajtható intézkedésekre vonatkozóan, mint például a kényszerintézkedések alkalmazása, a fegyverek bevetése, az elfogott személyek meghatározott helyre való visszaküldése vagy az emberkereskedelemben részt vevő személyek tekintetében alkalmazandó intézkedések.
74 Erre tekintettel a megtámadott határozat melléklete az I. részének a 2.4 pontjában előírja azokat az intézkedéseket, amelyeket a határőrök az észlelt hajókkal és az azok fedélzetén tartózkodó személyekkel szemben alkalmazhatnak. E tekintetben e 2.4 pont b), d), f) és g) pontja többek között lehetővé teszi a hajó megállítását, a fedélzetére szállást, a hajó átkutatását, lefoglalását, a fedélzeten tartózkodók átkutatását és őrizetbe vételét, valamint a hajónak vagy e személyeknek a valamely harmadik országba való irányítását, illetve az azon személyekkel vagy hajókkal szembeni kényszerintézkedések alkalmazását, akik vagy amelyek a lobogó szerinti állam szuverenitása alá tartozhatnak.
75 Ezenfelül az említett melléklet a II. részének 1.1 pontjában többek közt előírja az Ügynökség által koordinált tengeri határőrizeti műveletekben részt vevő egységek arra vonatkozó kötelezettségét, hogy minden tengeren bajba jutott hajónak vagy személynek segítséget nyújtsanak. Ugyanezen II. rész a 2. pontjában előírja a feltartóztatott vagy megmentett személyek partra szállításának szabályait, a 2.1 pont második bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy elsőbbséget kell biztosítani az abban a harmadik országban történő partra szállításnak, ahonnan az adott személyeket szállító hajó elindult.
76 Egyrészt a jelen ítélet előző két pontjában említett, a határőrök számára a kényszerítő eszközök alkalmazásának hatáskörét biztosító szabályok elfogadása az uniós jogalkotó saját felelősségi körébe tartozó politikai döntéseket tesz szükségessé, mivel az a különböző érintett érdekeknek a többszörös értékelés alapján történő mérlegelését feltételezi. A határőrök hatásköre az ilyen szabályok elfogadásának alapjául szolgáló politikai döntésektől függően jelentős mértékben változhat, mivel azok gyakorlása akár engedélyezés, akár kötelezettség, akár tilalom tárgya is lehet, mint például a kényszerintézkedések alkalmazása, a fegyverek bevetése vagy az elfogott személyek meghatározott helyre való visszaküldése esetében. Egyébiránt mivel e hatáskörök hajókkal szembeni intézkedések meghozatalát érintik, e hatáskörök gyakorlása azok terjedelmétől függően beavatkozást jelenthet harmadik országok szuverén jogaiba attól függően, hogy az érintett hajók milyen lobogó alatt közlekednek. Az ilyen szabályok elfogadása ezért a CFS rendszerén belül jelentős mértékű fejleményt jelent.
77 Másrészt hangsúlyozni kell, hogy az olyan közhatalmi jogosítványoknak a biztosítására vonatkozó rendelkezések, mint amelyeket a megtámadott határozat a határőrök számára biztosított, amelyek között szerepel az elfogott személyek őrizetbe vétele, a hajók lefoglalása és az elfogott személyeknek a meghatározott helyre való visszaküldése, az érintett személyek olyan fontosságú alapvető jogaiba jelenthet beavatkozást, hogy ez szükségessé teszi az uniós jogalkotó intézkedését.
78 A megtámadott határozat melléklete I. részének a 2.4 pontjában, valamint a II. részének az 1.1 és a 2.1 pontjában előírtakhoz hasonló rendelkezések elfogadása tehát a jelen ítélet előző két pontja értelmében vett politikai döntéseket tesz szükségessé, így az meghaladja a CFS 12. cikkének (5) bekezdése értelmében vett kiegészítő intézkedések kereteit, és az uniós intézményrendszer keretében az uniós jogalkotó felelősségi körébe tartozik.
79 E körülmények között meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozat mellékletének I. és II. része, amint azt a főtanácsnok az indítványának a 61. és 66. pontjában szintén megállapította, a külső tengeri határok őrizetének alapvető fontosságú elemeit tartalmazza.
80 Önmagában az a körülmény, hogy a megtámadott határozat melléklete II. részének a címe az „iránymutatások” kifejezést tartalmazza, és e határozat 1. cikkének második mondata előírja, hogy az említett részben foglalt szabályok és iránymutatások „nem kötelező erejű[ek]”, nem teheti kétségessé azoknak az alapvető fontosságú elemként való minősítését.
81 Ezen melléklet II. része ugyanis az e határozat 1. cikkének második mondata szerint az Ügynökség által koordinált minden egyes művelet tekintetében kidolgozandó műveleti terv részét képezi. Márpedig a Frontex‑rendelet 8e. cikke értelmében e terv „részletesen meghatározza a csapatok kiküldetésének pontos feltételeit”, és e terv „helyes végrehajtásá[nak]” az ellenőrzése ugyanezen rendelet 8g. cikke értelmében a koordinátor feladata.
82 Mivel tehát az e tervben előírt feltételeket tiszteletben kell tartani, ebből szükségszerűen az következik, hogy a megtámadott határozat melléklete II. részének 1.1 és 2.1 pontjában foglalt szabályoknak kötelező joghatást kell kiváltaniuk.
83 Végezetül még ha a megtámadott határozat tartalmaz is olyan rendelkezéseket is, amelyek a határőrizet gyakorlati részletszabályaira vonatkoznak, meg kell állapítani, hogy az e határozat mellékletének I., illetve II. részében előírt szabályok összessége egymással összefügg, mivel az őrizeti művelet, illetve a mentési művelet elvégzésére vonatkoznak.
84 E körülmények között a megtámadott határozatot teljes egészében meg kell semmisíteni, mivel a tagállamok külső tengeri határainak az őrizetére vonatkozó alapvető fontosságú elemeket tartalmaznak, amelyek túllépik a CFS 12. cikkének (5) bekezdése értelmében vett kiegészítő intézkedések keretét, és mivel ilyen határozatot csak az uniós jogalkotó fogadhatott volna el.
85 Ebből következően nem szükséges megvizsgálni a Parlament azon érveit, amelyek szerint a megtámadott határozat a CFS és a Frontex‑rendelet alapvető fontosságú elemeit módosítja.
IV – A megtámadott határozat joghatásainak fenntartására irányuló kérelemről
86 A Parlament azt kéri, hogy a Bíróság – amennyiben úgy határoz, hogy a megtámadott határozatot semmisnek nyilvánítja – az új jogi aktus elfogadásáig az EUMSZ 264. cikk második bekezdése alapján tartsa fenn annak joghatásait.
87 A Parlament álláspontja szerint e határozat joghatásainak a fenntartása a határellenőrzési műveletekre vonatkozó uniós politika keretében javasolt intézkedések céljainak a fontosságára tekintettel szükséges.
88 Az EUMSZ 264. cikk második bekezdése értelmében a Bíróság, ha azt szükségesnek ítéli, megjelöli a semmisnek nyilvánított jogi aktusoknak azokat a joghatásait, amelyek továbbra is fennmaradnak.
89 A megtámadott határozat anélkül történő megsemmisítése, hogy a joghatásai átmenetileg fennmaradnának, veszélyeztethetné az Ügynökség által koordinált, folyamatban levő vagy jövőbeni műveleteknek a megfelelő elvégzését, és következésképpen a tagállam külső tengeri határainak az őrzését.
90 E körülmények között jelentős jogbiztonsági indokok igazolják, hogy a Bíróság az EUMSZ 264. cikk második bekezdésében biztosított hatáskörét gyakorolja. A jelen ügyben a megtámadott határozat joghatásait fenn kell tartani addig, amíg ésszerű határidőn belül hatályba nem lép az új szabályozás, amelynek a megtámadott és a jelen ítéletben semmisnek nyilvánított határozat helyébe kell lépnie.
91 Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Tanácsot, mivel pervesztes lett, a Parlament kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére. Ugyanezen cikk 4. §‑a első bekezdésének értelmében az eljárásba a Tanács kérelmének támogatása végett beavatkozó Bizottság maga viseli saját költségeit.
1) A Bíróság a külső tengeri határoknak az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség által koordinált operatív együttműködés keretében történő őrizete tekintetében a Schengeni Határ ellenőrzési Kódex kiegészítéséről szóló, 2010. április 26‑i 2010/252/EU tanácsi határozatot megsemmisíti.
2) A 2010/252 határozat joghatásai fennmaradnak az új szabályozásnak az ésszerű határidőn belül történő hatálybalépéséig.
3) A Bíróság az Európai Unió Tanácsát kötelezi a költségek viselésére.
4) Az Európai Bizottság maga viseli a saját költségeit.

matches: Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság