text:
Az információhoz való hozzáférés szabályozása és annak érvényesülése a környezetvédelemben - PDF
Download "Az információhoz való hozzáférés szabályozása és annak érvényesülése a környezetvédelemben"
1 Az információhoz való hozzáférés szabályozása és annak érvényesülése a környezetvédelemben Készült a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium megbízásából szeptember 30.
2 Előszó Az információhoz való hozzáférés szabályozása és annak érvényesülése a környezetvédelemben című tanulmányhoz Két alapérték közös területéről szólnak a következő oldalak és az azt követő tanulmány: a környezet védelméről és az információ szabadságáról. Mindkét érték önmagában is olyan jelentőségű, amelyet a XXI. században nem szokás megkérdőjelezni. Az előbbi a környezetünk kétségbeejtő pusztulása, a saját magunkkal és a jövő generációkkal, valamint a föld többi élőlényével szembeni felelősségünk miatt megkérdőjelezhetetlen, utóbbi pedig azért, mert a demokratikus társadalmunk egyik tartóoszlopa, a közügyekről folytatott nyílt vita előfeltétele, mert eszközt ad az állampolgár kezébe a közhatalom átláthatóságára, és segíti az egyén életét befolyásoló döntéseit is. E két érték a környezeti adatok megismerésének szabadságában találkozik. A következő tanulmány azt tárja fel, hogy ma Magyarországon milyen mértékben nyilvánosak a környezeti információk, és törvényalkotási, valamint széles értelemben vett jogalkalmazási javaslatokat fogalmaz meg az ezen adatok teljes körű napfényre kerülése érdekében. 1 Az információszabadságról elsősorban a közhatalom gyakorlói tevékenységének átláthatósága szokott eszünkbe jutni, vagyis az, hogy akinek a megbízásából és nevében a hatalmat gyakorolják, annak joga van a hatalomgyakorlás minden részletét is megismernie, hogy ellenőrizni tudja azokat, akik helyette és felette gyakorolják ezt a hatalmat és költik el a közpénzeket. Ehhez képest a környezeti adatok nyilvánossága más természetű, hiszen annak lényege a demokratikus ellenőrzésen túlmenően az, hogy a körülöttünk lévő világ és az életfeltételeink részleteit nem szabad eltitkolni a polgárok elől. Ez utóbbi nyilvánosság-érv még az előzőnél is fontosabb, hiszen kit érdekel a hatalom és a közpénz, ha másfelől az életfeltételeink, az életünk vagy az egészségünk a tét. A környezeti adatokról ezért is szokás azt mondani, hogy azok minősítetten közérdekű adatok, amely kifejezés arra utal, hogy jelentőségük miatt ezen adatok nyilvánosságát csak végső esetben, más közérdekű adatokhoz képest is szűkebb körben lehet korlátozni. 1 Az előszót követő tanulmány a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium megrendelésére készült. A minisztérium az Eötvös Károly Intézetet bízta meg a munka elvégzésével, aki a megrendelést az EMLA Környezeti Management és Jog Egyesülettel és a Közép-európai Egyetem Média és Kommunikáció Kutató Központjával együtt teljesítette. A tanulmányt az EMLA Környezeti Management és Jog Egyesület készítette, az Eötvös Károly Intézet és a Közép-európai Egyetem Média és Kommunikáció Kutató Központjának javaslatait és észrevételeit is figyelembe véve.
3 A zöld adatok nyilvánossága sok országban a teljes körű, általános információszabadság szálláscsinálója volt: ez történt például a szomszédos Szlovákiában, ahol az átláthatóság jogi kiindulópontja a környezeti információk nyilvánosságáról szóló 1998-as törvény volt, amely alkalmazásával egyúttal tapasztalatot szereztek az újságírók, a civil szervezetek és az állampolgárok is a hivatalos információk megszerzésében. Bulgáriában is hasonló szerepet töltött be az 1991-es környezetvédelmi törvény, mivel először iktatta törvénybe az egyének információhoz való jogát, a megismeréshez való jogi érdek igazolásának szükségessége nélkül. 2 A környezeti adatokhoz való hozzáférés erősítését célzó törekvések úttörő szerepet játszanak az információszabadság nemzetközi szintű érvényesítésében is. Nem véletlen, hogy az első nemzetközi bírósági döntés, amely nemzetközi emberi jogként ismerte el az információszabadságot, egy környezetvédelmi adatokkal kapcsolatos ügyben született, amikor Chilében számos fa élete került veszélybe. 3 A környezeti adatok nyilvánosságára irányuló törekvések az információszabadság történetében abban is nagy szerepet játszottak, hogy tisztázódjon: a nyilvánosság elvei nemcsak az állami szervekre vonatkoznak, hanem ahogyan az a magyar információszabadság törvényben is szerepel minden közfeladatot ellátó szervre, sőt, a környezeti adatok tekintetében közfeladattól függetlenül minden szervezetre, amely valamit kibocsát a környezetbe. Márpedig ez nagyon széles kört jelent. Ennek jó példája egy egészen más jogi környezetben, egy másik jogalkotói logika szerint, de szellemében hasonlóan, az Amerikai Egyesült Államok katasztrófatervezésről és a környezeti adatokról szóló szövetségi szintű törvénye 4 és ennek egyes állami szintű megfelelői, amelyek hatálya a magánszervezetekre is kiterjed. A környezeti adatok tekintetében a közhatalmi szerveken kívül is érvényesítendő átláthatóságra a figyelmet a nagy környezeti katasztrófák és azok publicitása irányította. 5 A környezeti információk nyilvánosságra kerülése ösztönözte a nemzetközi pénzügyi szervezeteket is arra, hogy vonakodva bár, de a saját működésükre vonatkozó információkat is, legalább részben elérhetővé tegyék a külvilág számára. 6 2 Székely Iván: Átláthatóság és információszabadság Közép- és Kelet-Európában. In: Székely Iván Szabó Máté Dániel (szerk.): Szabad adatok, védett adatok. Budapest, 2005, Budapesti Műszaki Egyetem Információ- és Tudásmenedzsment Tanszék. 3 Claude Reyes et al v. Chile, Inter-American Court of Human Rights, Judgment of September 19, Forrás: 4 Az 1986-ban elfogadott Emergency Planning and Community Right-to-Know Act, 42 U.S.C Az amerikai jogalkotás közvetlen előzményeként tekinthetünk a történelem eddigi legnagyobb ipari balesetére, az 1984-es bhopali vegyi katasztrófára, és e törvény megszületésének évében történt az eddigi legsúlyosabb nukleáris baleset, a csernobili atomreaktor felrobbanása. A környezeti információk nyilvánosságának politikai kérdéssé válásáról, törvényi szabályozásáról, egyszersmind az üzleti titkok védelmével és a nemzetbiztonsági érdekekkel való ütközéséről lásd Mary Graham: Democracy by Diclosure. The Rise of Technopopulism című könyvének második fejezetét, Washington D.C., 2002, The Brookings Institution. 6 A Világbank esetében például az általa finanszírozott, ám vitatható környezeti hatásokkal járó beruházások közül ilyenek voltak a Fülöp-szigeteki Chico folyóra tervezett, és a tiltakozások hatására időhatár nélkül elhalasztott gát megépítése, amely hatalmas rizsföldek víz alá kerülésével járt volna, vagy a brazil esőerdőkben hatalmas károkat okozó Polonoroeste útépítés, amelynek támogatását a Világbank később visszavonta, vagy ilyen az indiai Narmada gát projekt, amely végül magának a Világbanknak is elkerülhetetlenné tette a saját nyilvánosság-politikája megreformálását. Thomas Blanton: The Struggle for Openness in the International Financial Institutions. In: Ann Florini (szerk.): The Right to Know. Transparency for an Open World. New York, 2007, Columbia University Press.
4 Az információszabadság érvényesülésének két útja, az adatigénylés és a közzététel útján megvalósuló nyilvánosság a ma hatályos nyilvánosságszabályozásunkban kiegészíti egymást. A legfontosabb adatokat minden kérés nélkül közzé kell tenni, ez biztosítja, hogy a polgároknak legalább alapszintű információi legyenek a környezetről, így amennyiben további kérdések fogalmazódnak meg bennük, adatigényléssel fordulhatnak a közérdekű adatok kezelőihez, amelyet azoknak teljesíteniük kell. Az információhoz a polgárnak alanyi joga van, a megismerés lehetősége nem függhet másnak a döntésétől. Ezt a törvény erre vonatkozó pozitív szabályain kívül a szóhasználatával is igyekszik kifejezni, a polgár nem kéri az adat megismerhetővé tételét, hanem igényli, hiszen ami jár nekünk, azt igényeljük, és nem kérelmezzük. A környezetvédelemnek a már említett, az információszabadságot inspiráló hatása egyáltalán nem egyirányú. A közérdekű adatok nyilvánosságának alanyi jogi tartalma ugyanis közvetve a környezethez való jognak is alanyi jogi tartalmat kölcsönöz. A környezethez való alkotmányos jognak ugyanis nincs alanyi jogi oldala, az csupán az állam számára teremt különböző alkotmányos kötelezettségeket, a környezethez való jog az állam környezetre vonatkozó kötelezettségeit emeli az alapjogok szintjére, anélkül, hogy bárkinek is alanyi jogként biztosítaná a környezet védelmének elért szintjét. 7 A környezeti adatok megismerésének szabadsága azonban meghatározó részében alanyi jogként érvényesül, amely a polgárok környezettudatos viselkedésének is mintegy előfeltételeként alanyi jogként kikényszeríthető alapjogot jelent a környezetvédelem területén. Az információszabadság így adja vissza a kölcsönt a környezetvédelemnek, az előbbi kialakulásában a környezetvédelem meghatározó szerepet játszott, ám az információszabadság hatékony eszközt is ad a környezetvédők és a környezetükért aggódók kezébe. Az adatok nyilvánosságát előíró jogszabályaink korszerűek, mára az elektronikus információszabadságról szóló törvény minden rendelkezése hatályba lépett, 8 de ahogy a következő tanulmány is rámutat, néhány alapvető törvényi rendelkezés még hiányzik az információszabadság érvényesüléséhez. A tanulmány alapjául szolgáló kutatás eredményéből többek között az következik, hogy feltétlenül indokolt a belső információszabadság-felelősök kinevezésének törvényi szintű előírása, és az információszabadság szabályainak megsértésével kapcsolatos igazgatási szankciók jelenlegi hiányának megszüntetése. E két alapvető törvényalkotási hiányosság sürgős pótlása a jogalkalmazás szintén szükséges fejlesztése szempontjából is döntő fontosságú. Emellett további halaszthatatlan és elengedhetetlen törvényalkotási feladat, hogy az államtitkokról és szolgálati titkokról szóló törvénynek az Országgyűlésben éppen napirenden lévő újraalkotásakor összehasonlíthatatlanul szűkebb körűvé váljon a nemzetbiztonsági és egyéb okokból titkosítható környezeti információk köre és az új törvény valamennyi más rendelkezése szerint is forduljon meg a pártállamból örökölt logika: a nyilvánosság 7 Az Alkotmánybíróság megfogalmazása szerint az egészséges környezethez való jog ( ) elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. 28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, Lásd például az Eötvös Károly Intézet felmérését az elektronikus információszabadság érvényesüléséről 2007-ben és 2008-ban, megjelent: Szoboszlai Judit Vissy Beatrix Szigeti Tamás: Közérdekű adatok a világhálón. In: Székely Iván Szabó Máté Dániel (szerk.): Szabad adatok, védett adatok 2. Budapest, 2008, Információs Társadalomért Alapítvány, valamint a felmérés eredményére érkező válaszokat az intézet honlapján,
5 legyen a főszabály, a titkosíthatóság pedig a nagyon szigorúan szűkre szabott kivétel, ne pedig fordítva, ahogy az diktatúrákban szokás. Végül, a kutatásból is következően, a környezetet érintő bármely szintű jogszabálytervezetek nyilvános és érdemi vitathatóságának törvényi szintű garanciáit is erősíteni kell. Az ilyen kutatások, mint amelynek keretében a következő tanulmány készült, elősegítik a közérdekű adatok kezelői gyakorlatának pozitív változását is, beleértve ebbe az attitűdváltást, a jogismeret szintjének emelését, a felelős döntéshozatalt és legfőképpen az oktatást, amelyek előtt az ilyen kutatások tapossák ki az utat. De éppen mivel sokszor tapasztalható az is, hogy a közfeladatot ellátó szervezeteknél dolgozók nem is tudják, milyen nyilvánosság-szabályoknak kell eleget tenniük, maguknak a közérdekű adatok kezelőinek is készíttetniük kellene a saját gyakorlatukat értékelő felméréseket. Ehhez elsősorban annak belátása szükséges, hogy a nyilvánosság számukra nemcsak egyfajta kényszer, hanem közös érdek. A tanulmányban megfogalmazott megállapítások és javaslatok a környezeti információk nyilvánosságának nagymértékű szélesítése mellett nagyrészt más területekre is kihatnak. A belső információszabadság-felelősök és a hatékony szankciórendszer előírása, a nyilvánosság főszabállyá tétele az adatok titkosíthatóságával szemben, valamint a jogszabaly-tervezetekről szóló nyilvános és érdemi vita garanciáinak erősítése nemcsak a környezeti adatokhoz való hozzáférést szélesíti, hanem általában is segíti az információszabadság, az állam átláthatóságának érvényesülését. Ahogy az információszabadság kivívásában, úgy a megerősítésében is élen kell járniuk a környezetvédőknek. Budapest, szeptember 30. Eötvös Károly Intézet Közép Európai Egyetem, Média és Kommunikáció Kutató Központ
6 Az in for m á c ióh oz való h ozzá fé r é s s zab á lyozá s a é s an n ak é r vé n ye s ü lé s e a k ör n ye ze tvé d e le m b e n Környezeti Managem ent és J o g E gyes ület dr. B e r k i Z s uz s anna, dr. S z ilágy i S z ilv ia, D r. B ándi G y ula, B e r k i A ndr ás, dr. K is s C s aba - B udap es t augus ztus
7 Az informác ióh oz való h ozzáférés szabályozása és annak érvényesülése a környezetvédelemben 2
8 Az információhoz való hozzáférés szabályozása és annak érvényesülése a környezetvédelemben 3 T artalomjegyzék 1. A kutatás összefoglalója Bevezetés Az európai normatív környezet Jogszabályi alapok Kifejezetten információs követelmények Más horizontális szabályok Egyes különös szabályok Ítélkezési gyakorlat Az Európa T anács A hazai normatív környezet Általános szabályozási keretek Környezetvédelmi szabályok H elyi, területi szabályozás Az elemzés módszertana Az elemzés eredménye A helyi, területi szabályozás tartalma A vizsgált önkormányzatok, illetőleg azok vonatkozó rendeletei, szabályzatai részletesen Következtetések, javaslatok A környezeti információhoz való hozzáférés gyakorlati érvényesülése A hozzáférés alapvető eljárásjogi szabályainak áttekintése Aktív hozzáférés (avagy a közzétételi információszabadság) P asszív hozzáférés (avagy az információszabadság érvényesülése igény esetén) A kutatás módszertana Az aktív hozzáférés vizsgálata A passzív hozzáférés vizsgálata... 71
9 Az információhoz való hozzáférés szabályozása és annak érvényesülése a környezetvédelemben A kutatás eredménye Az aktív hozzáférés vizsgálati eredményei A passzív hozzáférés vizsgálati eredményei Értékelés N ormatív környezet G yakorlati érvényesülés vizsgálati eredményeinek értékelése Aktív hozzáférés Passzív hozzáférés Javaslatok F üggelék A vizsgált környezeti információval rendelkező szervek elérhetősége Adatkiadási igény minta A passzív hozzáférés vizsgálata során benyújtott adatigénylések ismertetése 101 A passzív hozzáférés vizsgálata során benyújtott adatigénylések tárgya Jogesetek bemutatása EU jogi gyűjtemény Horizontális szabályok Egyes különös szabályok Az egyes adatkiadási igények tárgyában érkezett válaszok
10 Az információhoz való hozzáférés szabályozása és annak érvényesülése a környezetvédelemben 5 1. A ku tatás összefog lalója A kutatás Az információhoz való hozzáférés szabályozása és annak érvényesülése a környezetvédelemben címmel meghatározott céllal indult, méghozzá a címben meghatározott jog, mint alkotmányos jog, szabályozásának áttekintése és annak érvényesülése tárgyában a mai Magyarországon. Természetesen a kérdést számos oldalról lehet megközelíteni, melyek között olyan lehetőségek is akadnak, amelyekre jelen kutatás nem tért ki. A kutatás feladatának tekintette: a nemzetközi, különösen az európai jogi háttér feltárását ennek módszere jogszabályelemzés, kiegészítve az Európai Bíróság egyes jellemzőnek tekinthető eseteinek tanulságaival; a hazai alkotmányos keretek vizsgálatát, értve ezalatt az információhoz jutásra általában vonatkozó törvényi szintű szabályozást, valamint az ehhez kapcsolódó különös résznek tekinthető környezetvédelmi szabályozást, ez utóbbiban specifikus példákon keresztül is feltárva a tényleges jogi helyzetet; a hazai szabályozáson belül kiemelt figyelmet fordított a kutatás az országos szint alatti jogalkotói szint vizsgálatának, tehát az önkormányzatok környezeti adatokhoz való hozzáférést szabályozó rendeleteinek, illetve S Z MS Z -einek ha ilyenek egyáltalában vannak, méghozzá összesen 16 példán keresztül (Budapest Főváros Önkormányzata; 5 megyei jogú város önkormányzata; 5 város önkormányzata és 5 község önkormányzata); vizsgálat tárgya volt az aktív információs jog és kötelezettség, ami esetünkben az elektronikus hozzáférést jelentette; vizsgálat tárgya volt a passzív információs jog, méghozzá konkrét eseteken keresztül, amelyekhez az igényt a kutatás során jelentettük be, méghozzá három címzettnek helyi önkormányzat, regionális környezetvédelmi hatóság és a KvV M, minden esetcsoportban három-három igénylő (helyi zöld szervezet, országos zöld szervezet és magánszemély) nevében, két helyzetet véve alapul egyes eljárásokhoz, ügyekhez kapcsolódó igényként, illetve ügytől független igényként; végezetül összegző értékelés készült, javaslatokkal a jogalkotás és a gyakorlat jobbítása irányában. Nem volt a kutatás tárgya a hazai bírósági gyakorlat, hiszen az más irányú munkát követelt volna meg, ebben részben jelentős anyaggyűjtés, illetve a problémásnak tekintett információs igények saját magunk által történő bíróság elé vitele is szerepelt volna. Nem vizsgáltuk emellett sem az Alkotmánybíróság, sem az adatvédelmi biztos eljárásait, határozatait, jelentéseit. Ugyancsak nem célja a kutatásnak konkrét jogalkotási javaslatok elkészítése, amelyekhez viszont a munka alapot adhat.
11 Az információhoz való hozzáférés szabályozása és annak érvényesülése a környezetvédelemben 6 Kiindulási alapunk, hogy a társadalmi részvétel és ezzel együtt a civil kontroll mind teljesebb érvényre juttatása alapvető követelményként jelent meg a környezetvédelmi jog X X. századi fejlődésében. A környezeti demokrácia jogintézményei a nemzetközi egyezmények részeivé váltak, és az Európai Unió jogrendszerében is jelentős szerepet töltenek be. Mindez feltételezi a környezeti információkhoz, adatokhoz való hozzáférés jogának és egyben az ehhez kapcsolódó kötelezettségeknek egyre részletesebb szabályozását. Ennek legismertebb példája az évi Aarhusi Egyezmény, összegyűjtve a környezeti ügyekben a közösségi részvétel meglévő elemeit és rendszerbe foglalva azokat. Ennek megfelelően az egyezmény három fő eleme az információhoz való jog, a döntéshozatalban való részvétel joga és a jogorvoslati jog. Kiemelést érdemel, hogy az Európai Unió hatodik környezetvédelmi akcióprogramja ( ), mely külön területként jelöli meg az állampolgárok bevonásának ösztönzését a környezetvédelmi eljárásokba, illetve megfelelő jogosítványokkal való felhatalmazásukat a fent vázolt három területen. Az inform ác ió a társadalm i ré szvé tel legalapvetőbb felté tele, amely két nagy jogosítványcsoportba sorolható: az aktív információhoz való jutás szabályainak csoportjába, amely szerint a társadalmat rendszeresen tájékoztatni kell a környezet állapotáról, és a passzív információs jog csoportjába, amelynek értelmében a társadalom tagjai vagy csoportjai információt kérhetnek, mégpedig anélkül, hogy ennek indokait meg kellene határozniuk. Az információ iránti igény visszautasítására csak indokolt esetekben kerülhet sor ilyen lehet például a nemzetbiztonság vagy a szolgálati titok. Az EU másodlagos jogának áttekintése jól mutatja az információs jogok fejlődését, amelyek garanciái egy kezdeti, 1990-es irányelvből mára többszintű szabályozásig nőtték ki magukat. Természetesen az Aarhusi Egyezmény jelentős lökést adott a jogok biztosítása irányában. A szabályozásnak éppúgy része a tagállami jogok harmonizálására való törekvés, mint az európai intézmények kötelezettségeinek rendezése. Mind az Aarhusi csomagban, mind az EU szabályozásán belül kiemelt fontosságúak a hozzáférhető nyilvántartási rendszerek (EPER, PR TR, Európai Környezetvédelmi Ügynökség). A fenti általános kereteken túl az információs jogok és kötelezettségek rendszere egyre teljesebb módon jelenik meg a másodlagos jog egyes szabályozási területein, kiterjesztve a nyilvánosság követelményét, szabályozási területenként más-más kötelezettséggel ebben a környezetvédelmi eljárások során biztos ított nyilvánosságtól
12 Az információhoz való hozzáférés szabályozása és annak érvényesülése a környezetvédelemben 7 a sajátos környezeti adatok közzétételének kötelezettségén át a fogyasztók megfelelő tájékoztatásáig számos jogintézmény jelenik meg. Az európai joganyag vizsgálata nem lett volna teljes egyes, meghatározó jelentőségű közösségi bírósági jogesetek áttekintése nélkül, mert az Európai Bíróság ítéletei is részei a közösségi joganyagnak. Figyelemre méltó, hogy a Bíróság értelmezése világosan arra mutat, hogy a társadalmi részvétel elvének megfelelő érvényesülés érdekében valójában minden jogosítványt, ami a részvételt szolgálja, tágan, kiterjesztően kell értelmezni, míg a korlátokat, amelyek a részvételt megnehezítenék, kizárnák, a lehető legszűkebben. Nem feledkezhettünk meg az Európa Tanácsról sem, amelynek ugyancsak ismert az információs jogokkal kapcsolatos ajánlása, de nem elhanyagolható az Európai Emberi Jogi Bíróság szerepe sem, különösen a környezethez való jog garanciái terén, amelyek között természetesen az információs jogok is szerepelnek. A hazai, országos szabályozást jelentő normatív környezet vizsgálata volt a következő állomás, amelyek a fenti EU jogi követelmények által meghatározott keretek között mozognak elsősorban. Ezen belül vizsgálni kellett a nem kifejezetten környezetvédelmi érdekű szabályozást, amely jól mutatja a jogok és értelemszerűen a kapcsolódó kötelezettségek kiterjesztését, különösen az aktív információs jogok vonatkozásában, azon belül is annak tartalmi pontosításában, illetve az elektronikus információszabadság terén. A kötelezetti kör is egyre pontosabban és kiterjesztő értelemben jelenik meg. A környezetvédelmi szabályozás ehhez képest meghatároz egyes sajátosságokat, mint pl. a környezethasználó felé érvényesülő információs kötelezettségeket, vagy általában a környezeti információ aktív jogainak részletes szabályozását. Az EK jog követelményeinek megfelelően a különös környezetvédelmi szabályozási területeken belül is megjelennek az ott jelzett sajátos eljárási és garanciális követelmények. Az országos szabályozás mellett a helyi, területi szabályozás is kiemelt figyelemmel szerepelt a kutatásban, elsődlegesen az önkormányzatok környezeti adatokhoz való hozzáférését szabályozó rendeleteit nézve, ha ilyenek léteznek. A fent jelzett egyes önkormányzatok kivéve természetesen a f ővárost - kiválasztása véletlenszerűen történt, s a kiválasztás során törekedtünk arra, hogy az ország egyes területrészei minél szélesebb körben képviselve legyenek. A helyi rendeleteket jobbára felleltük, de három kivétellel tárgykörünkre vonatkozó szabályozásról nem szereztünk tudomást. Ha az információs jogok érvényesülését segítő gyakorlati útmutatókat kerestünk, ezzel sem jártunk jobban, csak két esetben volt ilyenre példa.
13 Az információhoz való hozzáférés szabályozása és annak érvényesülése a környezetvédelemben 8 Budapest főváros, továbbá D ebrecen és Kecskemét megyei jogú városok honlapjain megtalálható az adatkezelés, a közérdekű adatokkal kapcsolatos adatszolgáltatás helyi szabályzata, míg Szolnok és Kaposvár megyei jogú városok honlapjain ilyen szabályzat nem, csupán az adatszolgáltatás rendjéről szóló rövid tájékoztató található. A fennmaradó, vizsgált 11 önkormányzat hasonló szabályzattal nem rendelkezik, illetőleg az érintett önkormányzati honlapokon a közérdekű adatszolgáltatás rendjéről szóló dokumentum az általunk végzett kutatás ideje alatt nem volt fellelhető. A keresett szabályzatok hiányában ezen, 11 önkormányzat esetében a közzétett szervezeti és működési szabályzatok rendelkezéseit tekintettük át. A közérdekű adatokkal kapcsolatos adatkérés szabályairól tájékoztatást ezen dokumentumok sem tartalmaznak egyik önkormányzat esetében sem. A gyakorlati vizsgálat következő részében vizsgáltuk, hogyan érvényesül a közzétételi információszabadság a környezeti adatok esetében, avagy a környezeti információval rendelkező szervek a gyakorlatban eleget tesznek-e a jogszabályban előírt nyilvánosságra hozatali kötelezettségüknek. A közzétételi információszabadság érvényesülésének vizsgálatát kizárólag az internetes hozzáférés biztosításán keresztül vizsgáltuk meg. Az országos vagy regionális környezetvédelmi honlapok többnyire tartalmazzák a fontos adatokat, de nem azonos módon és mértékben, illetve nem minden esetben könnyű ezeken eligazodni pl. keres ők hiánya -, illetve nem igazán jelennek meg megfelelő módon az elérhetőségi kapcsolatok. A környezetre hatást gyakorló tevékenységek megfigyeléséből származó adatok nyilvánosságra hozatali kötelezettségének a minisztérium részben eleget tesz, de ezáltal nem teljesíti teljes mértékben a közzétételi kötelezettségét. Az O KIR részét képező adatok köre ugyanis jóval tágabb, mint azon környezeti információké, amelyeket az EPER-PRTR oldalon nyilvánosságra hoztak, és ez az országos rendszer nem hozzáférhető. A környezeti információk a települési önkormányzatok hivatalos w eboldalain kis számban fordulnak elő. Ami jobban hozzáférhető, az a településrendezés vagy építési joghoz kapcsolódó információ. Összességében a települési önkormányzatok nem tesznek teljes mértékben eleget sem évi XC. törvény, sem a 311/2005. (XII.25.) Korm. r. 3. -a szerinti közzétételi kötelezettségüknek, az elektronikus információszolgáltatás lehetőségét a környezeti információk esetében csak részben használják ki. A passzív hozzáférés vizsgálata a mondottak szerint esettanulmányként, próbaigények beadása révén történt.
14 Az információhoz való hozzáférés szabályozása és annak érvényesülése a környezetvédelemben 9 Alapvető megállapítás, hogy az aktív és a passzív hozzáférés eredményei nem meglepő módon jelentős mértékben egybevágnak, vagyis az a környezeti információval rendelkező szerv, amely a közzétételi kötelezettségének a jogszabályi rendelkezésekkel összhangban eleget tesz, rendszerint ugyanilyen módon jár el az egyedi adatkiadási kérelmek teljesítése során. A KvVM-hez küldött adatigényléseknek a minisztérium kivétel nélkül eleget tett, valamennyi esetben érdemi választ kaptunk. A felügyelőségek szintén valamennyi adatkiadási igényre válaszoltak, egy esetben egy formai jellegű felhívással, nem érdemben. Az önkormányzatok esetében már nem beszélhetünk ilyen pozitív eredményről, hatból három esetben kaptunk csupán választ. Ugyanez a sorrend jelenik meg mind az eljárásjogi, mind az anyagi jogi kérdéseket tekintve, tehát a minisztériumtól haladva a helyi szint felé, csökken az eljárási szempontból jó megoldások és a tartalmi szempontból megfelelő válaszok aránya. Több alkalommal kértük valamely ügyhöz kapcsolódóan az összes rendelkezésre álló dokumentáció megküldését, ahol nem volt mindig jó a tapasztalat, a kérések szűk körű értelmezésére nem egy esetben kimutatható volt, illetve nem továbbították a kérést ahhoz a szervhez, amelyik rendelkezik az adatokkal. A felügyelőségekhez benyújtott adatkiadási kérelmek esetében több alkalommal kaptuk azt a választ, hogy a kért környezeti információ, illetve azok egy része az Interneten keresztül elérhető, márpedig ez nem minősíthető kielégítő válasznak, a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény évi L III. tv. 19. (2) értelmében. Gyakorlati kutatásunk során egyetlen esetben sem került sor költségtérítés felszámítására, melyet a környezeti információval rendelkező szervek részéről a hozzáférést elősegítő, pozitív magatartásnak tekintünk. Összességében tehát, a jogi hátteret vizsgálva, azt mondhatjuk, hogy valójában szinte minden elvárható jogi követelmény megjelenik, akadnak azonban hiányosságok, főleg a gyakorlati megvalósulás feltételeinek biztosítása, illetve a jogkövetkezmények tekintetében. A szabályozás tehát nem feltétlenül igényel további átfogó javítást, nincs szükség alapvető változásra, de a rendszer, illetve ennek kapcsán egyes elemek erősítése indokolt. Ezen felül, ami különösen javításra vár, az a gyakorlat, illetve az ezt erősítő, szervezési típusú intézkedések. Az aktív jogokkal kezdve, aligha lehet annál többet mondani, mint azt, hogy mi tartozik a kötelezően nyilvános körbe és mely sajátos feladatok vannak pl. egy engedélykérelem nyilvánosságával kapcsolatban. Arról, hogy ennek legjobb formája mára az elektronikus adatbázis lett, nem is érdemes vitatkozni. Ugyanakkor ezen adatbázisok hozzáférhetősége, ismertsége, rendszere bizony javítható, különösen, ami a
15 Az információhoz való hozzáférés szabályozása és annak érvényesülése a környezetvédelemben 10 gyakorlati alkalmazás feltételeit, illetve az önkormányzatok kötelezettségeinek pontosítását illeti. A feladat tehát a rendszer megfelelő hozzáférhetősége, kezelhetőségének biztosítása, könnyű, a hétköznapi ember számára is biztosított elérhetősége. Mindez ma még nem áll rendelkezésre kielégítő módon. Ha jogszabályi változást keresünk, akkor a kapcsolat, link megteremtésének szükségessége lehet az, vagy pedig a teljes adattartam megjelenítésének követelménye. Ugyanaz lesz igaz később a területi-helyi rendszerekre nézve is, amelyek szintén nem tartalmazzák a megfelelő információkat, illetve még fokozottabb javítást igényelnek. Ennek érdekében úgy tűnik, nem elegendő az önkormányzatok számára a törvényben adott általános kötelezettségek előírása, a feléjük érvényesítendő követelményeket tovább kell jogszabályban pontosítani, mert a évi XC. tv. inkább a központi-területi szervekre vonatkozik. Meg kell tehát határozni, milyen feladatok és milyen adattartam milyen formában álljon rendelkezésre. Ehhez némi költségvetési szabályozási kapcsolat is szükséges, mert a forráshiányt nem lehet számon kérni. Ugyanakkor a pontosabb jogszabályi követelmények források nélkül is segítséget jelenthetnek. A helyi-területi önkormányzatok esetében a jogalkotási tervekre vonatkozó elektronikus nyilvánosságra és ezzel az észrevételezés szabadságára vonatkozó elvárások (2005. évi XC. tv ) kiterjesztendő kell, legyen az ő rendeletalkotási tevékenységükre is. A másik oldalról, tehát a meglévő jogszabályok oldaláról nézve, hasonló célt szolgál az önkormányzati rendeletalkotás nyilvánossá, áttekinthetővé tétele azáltal, ha valamennyi önkormányzati rendelet, határozat felkerül a honlapra, s az ezek közötti tájékozódást hatékony keresőmodul könnyíti meg. Nem elegendő az, ha erről az önkormányzatokért felelős miniszter gondoskodik. Az aktív hozzáférés javítása érdekében javasoljuk az Országos Környezeti Információs Rendszer (OKIR) bárki számára elérhetővé tételét. A honlapokon keresők működtetését, amelyek segítségével konkrét környezeti információk gyorsan és könnyen elérhetők. A részvételre képesítés körébe, sorolandó azonban az információs tisztviselők (amint az erről folyó jogalkotási vitában felmerült: információszabadság felelősök ) kinevezésének szükségessége, hiszen ez vonatkozik mind az aktív, mind a passzív információs jogok feltételeire. A központi szervek, regionális és területi szervek, valamint nagyobb (pl lakoson felüli) önkormányzatok esetében mindenképpen kötelező ilyen felelős megnevezése, elérhetőségének közzététele. A normatív környezet fejlesztését szolgálja, ha az egyes hatóságok is, illetve különösen valamennyi települési önkormányzat elkészíti az Avtv. által előírt, a
16 Az információhoz való hozzáférés szabályozása és annak érvényesülése a környezetvédelemben 11 közérdekű adatok aktív közzétételének, illetve az azok megismerésére irányuló igények teljesítésének rendjét rögzítő helyi szabályzatot és azt honlapján közzéteszi. Az adatokhoz való hozzáférés elősegítése érdekében javaslatként fogalmazzuk meg az adatkezelési szabályzatok gyakorlatiasabbá tételét, vagy azok gyakorlati útmutatóval történő kiegészítését. A felügyelőségek jogalkalmazási gyakorlatának egységesítése, javítása révén szintén javítható az információszabadság jelenlegi helyzete a környezeti információk esetében. Kérdésként merült fel az információs jogok továbbfejlesztésének terén a megfelelő felelősségi elemek kialakítása. Ez hosszabb előkészítést igénylő kérdés, mert e téren nem feltétlenül mutatható ki specifikus, személyre szabott jogsértés. A felelősség kapcsán a fegyelmi felelősség az elsődleges kérdés, amelynek érvényesítése a szervezet vezetőjének vagy a felettes szervnek lehet feladata. További felelősség, pl. az elektronikus információ kapcsán említett büntetőjogi felelősség kifejezetten az adatok meghamisítására, vétkes mulasztással helytelen adatok szolgáltatására terjedhet ki ez is csak kiemelt esetekben, nem érintheti pl. a honlap nem megfelelő kezelését vagy az adatok frissítésének követelményét. Egyebekben a felelősség kérdése még további pontosítás révén sem kezelhető jobban. Hiszen nyilvánvalóan jogsértő egy rendelettervezet nem, vagy nem megfelelő közzététele, de a fegyelmi felelősségen kívül ehhez nehéz lenne másféle felelősséget hozzákapcsolni. Ezt viszont a jelenleginél fokozottabban kell alkalmazni, sőt jogszabályi lehetőség adni az érintett társadalom számára, hogy ilyen értelmű a felel ősség érvényesítésére utaló - bejelentést tegyen a szerv vezetőjénél, és elvárja a válaszadást, megfelelve az alapul szolgáló adatnyilvánosságnak.
17 Az információhoz való hozzáférés szabályozása és annak érvényesülése a környezetvédelemben B evezetés A társadalmi részvétel és ezzel együtt a civil kontroll mind teljesebb érvényre juttatása alapvető követelményként jelent meg a környezetvédelmi jog XX. századi fejlődésében. A környezeti demokrácia jogintézményei a nemzetközi egyezmények részeivé váltak, és az Európai Unió jogrendszerében is hivatkozási alapként jelentek meg, nem is szólva arról, hogy a másodlagos jog is egyre több helyen tartalmazza a társadalmi részvétel követelményét valamilyen formában ezek számos példájára visszatérünk a következőkben. Ezzel párhuzamosan az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatában arra törekedett, hogy egyrészt kötelezze a tagállamokat a társadalmi részvételre vonatkozó szabályok betartására, másrészt pedig minél pontosabban definiálja a tagállamok számára a társadalmi részvétel tényleges érvényesülését jelentő jogalkotói szándékot, illetve annak egyes elemeit. A társadalmi részvétel egyes területeit a Riói Nyilatkozat 10. elve foglalja össze, ami részben az állampolgárok számára hivatkozási alapot jelent a környezetvédelemmel összefüggő jogaik gyakorlására, részben kötelezettséget ró az államokra a Nyilatkozat 10. elvének megfelelő nemzeti szabályozás kialakítására is. A Riói Nyilatkozat 10. elve kimondja: A környezeti ügyeket a legjobban az összes érdekelt állampolgár részvételével a megfelelő szinten lehet kezelni. N emzeti szinten minden egyénnek biztosítani kell a megfelelő hozzáférést a környezetre vonatkozó információkhoz, melyekkel a közhivatalok és a hatóságok rendelkeznek; beleértve a veszélyes anyagokra és az állampolgárok közösségeit érintő tevékenységekre vonatkozó információt; és lehetővé kell tenni a döntéshozatali folyamatban való részvételt. Az államok segítsék elő és bátorítsák a lakosság tudatosságát és részvételét azzal, hogy széles körben hozzáférhetővé teszik az információkat. H atékony hozzáférést kell biztosítani a bírósági és igazgatási eljárásokhoz, beleértve a jóvátételt és helyreállítást." A társadalmi részvétel érvényesülésének és érvényesítésének alapdokumentuma az évi Aarhusi Egyezmény 1, amit az Európai Parlament és a Tanács szeptember 6-i 1367/2006/EK rendelete az Európai Unió jogrendszerének szerves részévé tett 2. Az Egyezmény 1. cikkelye kimondja: A jelen és jövő generációkban élő minden egyén azon jogának védelme érdekében, hogy egészségének és jólétének megfelelő környezetben éljen, ezen E gyezményben R észes valamennyi F él garantálja a nyilvánosság számára a jogot az információk hozzáférhetőségéhez, a döntéshozatalban való részvételhez és az igazságszolgáltatás igénybevételéhez a környezetvédelmi ügyekben" (E gyezmény 1. Cikk) 1 A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Egyezmény, június Az Európai Parlament és a Tanács szeptember 6-i 1367/2006/EK rendelete a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Aarhusi Egyezmény rendelkezéseinek a közösségi intézményekre és szervekre való alkalmazásáról.
18 Az információhoz való hozzáférés szabályozása és annak érvényesülése a környezetvédelemben 13 Az Aarhusi Egyezmény összegyűjtötte a környezeti ügyekben a közösségi részvétel meglévő elemeit és rendszerbe foglalta azokat. Ennek megfelelően az egyezmény három fő eleme: - Információhoz való jog; - Döntéshozatalban való részvétel joga; - Jogorvoslati jog. Amikor tehát társadalmi részvételről beszélünk, kiindulási alapunk lehet a fenti egyezmény, amelynek elemeit egy kicsit tovább bontva, a társadalmi részvétel következő elemeit sorolhatjuk fel, mint olyanokat, amelyek sok tekintetben egymást feltételezik mégis egyenként eltérő feltételek teljesülését kívánják meg: - az információhoz való jog; - részvétel a jogszabályalkotásban; - részvétel a közigazgatási döntéshozatalban, egyedi esetekre is vonatkoztatva, valamint ennek folytatásaként részvétel a környezetvédelmi ellenőrzésben, a jogérvényesítési folyamatokban; - a jogorvoslathoz való jog szélesebb értelemben beleértve a sérelmezett helyzetek megoldásának keresését, illetve a szűkebb értelemben vett perlési jogok; - valamint mindezek szolgálatában a környezetvédelmi egyesületek jogai, illetve ehhez kapcsolódóan a részvételre képesítés (capacity building). A számos már vonatkozó példa mellett kiemelést érdemel, hogy az Európai Unió hatodik akcióprogramja ( ) 3 középpontjában a fenntartható fejlődés tényleges megvalósítása áll, amely magában foglalja a társadalmi és gazdasági vonatkozásokat is. A környezetvédelmi célkitűzések megvalósításához szükséges intézkedések között külön területként jelöli meg az állampolgárok bevonásának ösztönzését a környezetvédelmi eljárásokba, illetve megfelelő jogosítványokkal való felhatalmazásukat az alábbiak szerint: (15 ) A program sikere szempontjából fontos, hogy biztosítsák a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférést, az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosítását és a nyilvánosság részvételét a döntéshozatalban; (33) A politikai döntéshozóknak, az érdekelt feleknek és a nyilvánosságnak adott tájékoztatásnak lényegesnek, átláthatónak, időszerűnek és könnyen érthetőnek kell lennie; 3. cikk 9. bek. - biztosítani kell az információhoz való hozzáférést, részvételt és igazságszolgáltatáshoz való jogot az Aarhusi Egyezmény mielőbbi megerősítésével a Közösség és a tagállamok részéről, 3 A Parlament és a Tanács 1600/2002/EC sz. irányelve, július 22., a Közösség Hatodik Környezetvédelmi Akcióprogramjáról, O.J. L 242, 10/09/2002 P )5
19 Az információhoz való hozzáférés szabályozása és annak érvényesülése a környezetvédelemben 14 - támogatni kell a könnyen hozzáférhető információk rendelkezésre állását az állampolgárok részére a környezet állapotáról és fejlődési tendenciáiról a szociális, gazdasági és egészségügyi tendenciákkal kapcsolatban; - a környezeti tudatosság általános szintjének emelése; - a jó környezeti kormányzásnak a párbeszéd érdekeit szolgáló általános szabályait és elveit kell fejleszteni. A környezet védelmének általános szabályairól szóló évi LIII. tv. (továbbiakban: Kvtv., környezetvédelmi törvény) 12. -a tájékozódás, tájékoztatás és nyilvánosság elveként valami hasonló alapelv kimondására törekszik, de ezt a törvényi elvet csak a törvény VIII. fejezetével együtt elemezve nyilvánosság részvétele a környezetvédelemben azonosíthatjuk a társadalmi részvétel elvéve l, ugyanakkor a 12. témánk szempontjából a legfontosabb. Erre a következőkben kissé részletesebben visszatérünk. A tájékozódás a környezetre vonatkozó információk megismerését jelenti, a tájékoztatás az állami szervek és önkormányzatok adatgyűjtési és ezen alapuló tájékoztatási kötelezettségével azonosítható, míg a környezethasználót is tájékoztatási kötelezettség terheli a 12. (9) bekezdése szerint. Az információ a társadalmi részvétel legalapvetőbb feltétele, amely két nagy jogosítványcsoportba sorolható: az aktív információhoz való jutás szabályainak csoportjába, amely szerint a társadalmat rendszeresen tájékoztatni kell a környezet állapotáról, és a passzív információs jog csoportjába, amelynek értelmében a társadalom tagjai vagy csoportjai információt kérhetnek, mégpedig anélkül, hogy ennek indokait meg kellene határozniuk. Az információ iránti igény visszautasítására csak indokolt esetekben kerülhet sor ilyen lehet például a nemzetbiztonság vagy a szolgálati titok. Az információhoz jutás joga természetesen nem korlátozódik a környezeti információkra, ezért majd az általános szabályokat is értelmeznünk kell. A közérdekű adatok nyilvánosságának tárgyalása során a Kvtv. mellett a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló évi LXIII. törvény (adatvédelmi törvény, Avtv.) lesz a kiindulási pont. Bevezetőnkben, a fogalmi tisztánlátás és a feltételek körének meghatározása tekintetében az Aarhusi Egyezmény 5. cikkét érdemes felidézni, hiszen ez szól a környezeti információk összegyűjtése és terjesztése, tehát az aktív információhoz jutás, kérdéseiről. E cikk rendelkezései közül kiemelést érdemelnek a következő elvárások: 1. Valamennyi Részes Fél biztosítja, hogy a hatóságok a funkcióiknak megfelelő információval rendelkeznek és azokat naprakészen tartják; kötelező rendszereket hoznak létre, amelyek biztosítják az információ megfelelő áramlását a hatóságok felé azon javasolt, illetőleg már létező tevékenységekkel kapcsolatosan, amelyek jelentős mértékben befolyásolhatják a környezetet;
20 Az információhoz való hozzáférés szabályozása és annak érvényesülése a környezetvédelemben 15 az emberi egészség vagy a környezet közvetlen veszélyeztetettsége esetén, függetlenül attól, hogy emberi tevékenység vagy természeti okok váltották ki, a hatóság által birtokolt minden olyan információt, amely lehetővé teszi a nyilvánosság számára, hogy olyan lépéseket tegyen, amellyel megakadályozhatja vagy enyhítheti a fenyegetettségből származó veszélyt, azonnal közzé kell tenni, és az esetleg érintett lakosság tagjait arról haladéktalanul tájékoztatni kell. 2. Valamennyi Fél biztosítja azt, hogy a hatóságok által a nyilvánosság számára közzétett információ közzétételi módja a nemzeti jogi szabályozásnak megfelelően átlátható és hatékonyan hozzáférhető legyen. 3. Valamennyi Fél biztosítja azt, hogy a környezeti információk egyre inkább rendelkezésre álljanak olyan elektronikus adatbázisokban, amelyek a nyilvánosság számára a nyilvános telekommunikációs hálózaton keresztül könnyen hozzáférhetők. 4. Valamennyi Fél három vagy négy évet meg nem haladó rendszeres időszakonként országos jelentést ad ki és terjeszt a környezet állapotáról, melynek keretében információt biztosít a környezet minőségéről és a környezet terheléséről. 5. Valamennyi Fél nemzeti jogi keretein belül intézkedéseket tesz avégett, hogy nyilvánosságra hozzák egyebek között: a közigazgatás különböző szintjein készült jogszabályokat és az egyéb általános iránymutatásokat, mint a környezethez kapcsolódó tervek, irányelvek, programok és stratégiák, illetve azok megvalósításáról szóló előrehaladási jelentések; környezeti kérdésekről szóló nemzetközi jogi szerződések, egyezmények, megállapodások; és amennyiben szükséges, más jelentős, a környezettel kapcsolatos nemzetközi jogi dokumentumok. 6. Valamennyi Fél ösztönzi, hogy az olyan környezethasználók, akiknek tevékenysége jelentős hatást gyakorol a környezetre, rendszeresen tájékoztassák a nyilvánosságot tevékenységük és termékeik környezeti hatásairól, ahol szükséges önkéntes ökofelülvizsgálat (öko-auditing) vagy öko-címke" programok ú tján vagy egyéb módon. 9. T egyen lépéseket, hogy a megfelelő mértékben figyelembe véve a nemzetközi folyamatokat is, egyre jobban meghonosítsa az összefüggő, egész országra kiterjedő szennyezésbejelentési és -nyilvántartási rendszert, amely egy strukturált, számítógépes és a nyilvánosság számára hozzáférhető adatbázison alapul, mely adatbázist egy egységesített beszámolási rendszer táplál. Ez a rendszer magában foglalhatja pontosan meghatározott anyagok és termékek beszerzését, kibocsátását és szállítását, ideértve a víz-, energia- és erőforrás-felhasználást ugyancsak pontosan meghatározott, a környezet elemeivel kapcsolatos tevékenységekkel, továbbá belső és külső hulladékkezeléssel és - lerakással kapcsolatosan. A másik alapkérdés a környezeti információ fogalma. Erre az Aarhusi Egyezmény 2. cikk 3. bekezdése ad részletes választ, amely tehát már a hazai jognak is része, a környezeti információ fogalmát is meghatározza. Ezek szerint: 3. A "környezeti információ" jelent bármely írott, látható, hallható, elektronikus vagy egyéb formában megjelenő információt, melynek tárgya: a környezet elemeinek, ú gymint a levegőnek és az atmoszférának, a víznek, a talajnak, a földnek, a tájképnek, a természetes élőhelyeknek, a biológiai sokféleségnek és

matches: Bíróság bíróság Bíróság Bíróság Bíróság Bíróság