text:
BEVEZETÉS A SZABÁLYOZÁS GAZDASÁGTANÁBA - PDF
Download "BEVEZETÉS A SZABÁLYOZÁS GAZDASÁGTANÁBA"
1 Kiss Ferenc László BEVEZETÉS A SZABÁLYOZÁS GAZDASÁGTANÁBA A cikk a szabályozás gazdaságtanával mint a közszolgáltatási piacok szabályozásának alkalmazott közgazdaságtani elméletével három megközelítésben foglalkozik. Először felvázolja a gazdaságtan tárgyát alkotó piaci szabályozási tevékenységeket. Másodszor a 19. századig visszatekintve feltárja azokat a körülményeket és jelenségeket, amelyek elősegítették, illetve szükségessé tették az úgynevezett természetes monopólium szabályozását. A történelmi megközelítés fokozatosan vált át a szabályozás gazdaságtana fő témaköreinek tárgyalásába. Harmadszor a versenynek a közszolgáltatási piacok jelentős részén való megjelenése által inspirált új gazdaságtan elemzésére, valamint a ráépülő szabályozási gyakorlat egyes fontos problémáinak vizsgálatára kerül sor. A cikket a szabályozás gazdaságtana területén a következő évtizedben várható főbb fejleményekről és sajátosságokról szóló rövid előretekintés zárja. ELŐSZÓ Az évente megjelenő Verseny és szabályozás című könyvsorozat első kötetéhez illő módon ez az írás bevezető jelleggel foglalkozik a szabályozás gazdaságtanával. Azokhoz a közgazdászokhoz és szabályozási tevékenységet végző szakemberekhez szól, akiknek már vannak elméleti ismereteik és/vagy gyakorlati tapasztalataik, és akik rendszerezni és mélyíteni kívánják tudásukat a szabályozás közgazdasági témáiban. Szándékaink szerint ez az írás olyan cikksorozat bevezetőjéül szolgál, amely a szabályozás legfontosabb közgazdasági problémáit nagy részletességgel és mélységben fogja taglalni, segítve ezáltal a magyarországi szabályozási gyakorlat további fejlődését. Először körülhatároljuk a gazdaságtan tárgyát alkotó szabályozási tevékenységeket, számba vesszük azokat a gazdasági jelenségeket, amelyek kapcsán a szabályozási tevékenységek zajlanak, végül az ily módon meghatározott területen belül kijelöljük a szabályozás gazdaságtanának azokat a részterületeit és vetületeit, amelyekkel a további fejezetek foglalkoznak. Ezt követően végig történelmi megközelítésben tárgyaljuk a szabályozás gazdaságtanának fő témáit. A történelmi előzményeket 1934-ig taglaló fejezetet a monopolpiacok szabályozása elméletének felvázolása követi. Foglalkozunk a természetes monopólium fogalmával és szabályozásának szükségességével. Az 1960 után bekövetkezett főbb elméleti fejleményekről
2 12 Kiss Ferenc László ad számot a következő fejezet, amelyben szólunk a megtérülési ráta szabályozásáról, az Averch Johnson-hatásról és következményeiről, a Ramsey-árazásról, a monopolhelyzetben lévő szolgáltatók hálózatainak összekapcsolásáról és végül a vertikális integráció szabályozási kérdéseiről. Ezután olyan további fejleményeket tárgyalunk, amelyek hosszú történelmi múltra nyúlnak vissza, s még a verseny bevezetését megelőzően váltak a szabályozás-gazdaságtan részeivé, de már a versennyel való foglalkozás és az arra való elméleti-módszertani felkészülés követelményeit és hatásait tükrözik. Ilyenek a koncesszió, az árverés, az externáliák és az ársapka (price cap). A következő fejezet a szabályozás most lezajlott, illetve még zajló forradalma során létrejött új szabályozás főbb elméleti alkotó elemeinek az áttekintése. Négy alfejezetében az olvasó olyan alapkérdésekről talál anyagot, mint a megbízó ügynökelmélet, a monopolista szűk keresztmetszetet jelentő, úgynevezett nélkülözhetetlen eszközei hez való hozzáférés és annak ára, valamint a már korábban bemutatott hálózati hatások és externáliák főbb hatásai. Ezután azokkal a főként a gyakorlat által inspirált témákkal foglalkozunk, amelyek újonnan, vagy radikálisan új formában és következményekkel merültek fel a versenynek a közszolgáltatási piacokra való bevezetését követően. Tárgyaljuk a deregulációt, az ösztönző szabályozást és viszonylag nagy terjedelemben foglalkozunk a piaci erő és az érintett piac meghatározásának gondjaival, valamint az összekapcsolásnak a verseny következtében létrejött problémáival. Végül az utolsó fejezet felvázolja a szabályozás gazdaságtana fejlődésének a közeljövőben várható főbb irányait és jellegzetességeit. MI A SZABÁLYOZÁS-GAZDASÁGTAN? A szabályozás-gazdaságtan alkalmazott közgazdaságtan. Az elnevezést Richard Posnernek köszönhetjük, aki 1974-ben elsőként írta le a kifejezést, eredete azonban visszanyúlik a 20. század elejéig, sőt még a 19. századba is. Keletkezéséhez egyfelől a közszolgáltatási piacok különösen a távközlési, energiaipari és közlekedési szolgáltatások piacainak fejlődése során felmerült gazdasági problémák és feladatok megoldására irányuló törekvés, másfelől a modern közgazdaságtan 1870-es években kezdődő kialakulása teremtette meg a feltételeket. Észak-Amerikában született meg és fejlődött közel egy évszázadon keresztül, mert az Egyesült Államokban és Kanadában a közszolgáltatók magánvállalkozások, pontosabban magánmonopóliumok voltak, amelyek társadalmi szempontból megfelelő működését az állam kívánta biztosítani és felügyelni. Európában a szabályozás funkciója a távközlés első évszázadában nem létezett, mert a távközlési szolgáltatók általában a postai szervezet részeként állami monopóliumok voltak. Az állam a saját tulajdonában lévő közszolgáltatási monopóliumokat tipikusan államigazgatási módszerekkel, azaz minisztériumokon és hatóságokon keresztül, adminisztratív-bürokratikus eszközökkel irányította. Elő-
3 BEVEZETÉS A SZABÁLYOZÁS GAZDASÁGTANÁBA 13 fordult olyan elrendezés is, amelyben maga a posta töltött be miniszteriális feladatokat. Azok a gazdasági természetű szabályozási feladatok, amelyek Észak-Amerikában korán és sürgetően jelentkeztek, nem alakultak ki, ezért 1980 előtt nem merült fel igény a szabályozás gazdaságtanának megteremtésére sem. Az 1970-es években Európában megindult a posta szétválása a távközléstől, az 1980-as években pedig sor került az állami tulajdonban maradt távközlési szolgáltatók privatizációjára is. Ez hosszú folyamat volt. Az észak-amerikai szabályozási rendszer az 1980-as évek végétől kezdve a privatizálás következményeként gyorsan elterjedt az egész világon, így az Európai Unión belül is. Míg 1990-ben világszerte csak 12 önálló távközlési szabályozótestület létezett, jelenlegi számuk már jóval 100 felett van. Magyarországon a szabályozás iránti igény először ban a Matáv privatizációja kapcsán merült fel. A cég iránt érdeklődő külföldi befektetők ugyanis egyöntetűen megkövetelték, hogy Magyarországon is létezzen a távközlésszabályozásnak egységes, megfelelő elvi és módszertani alapokon nyugvó, valamint a befektetők számára kiszámítható üzleti feltételeket biztosító rendszere. A szabályozás gazdaságtana nagy terjedelme és a tárgyához tartozó jelenségek igen széles köre következtében meglehetősen nehezen körülírható diszciplína. Történetének elméleti szempontból legnagyobb fordulata 1971-ben következett be Stigler úttörő cikkének 1 és Posner alapvető jelentőségű kritikai megjegyzéseinek együttes megjelenésével a Bell Journal oldalain. Irodalma azonban azóta is szinte teljes egészében olyan könyvekből, cikkekből, tanulmányokból és más publikációkból tevődik össze, amelyek egy-egy részterülettel foglalkoznak, vagy valamilyen adott szempontból közelítik meg témájukat. 2 A teljesség és a rendszerezés együttes igényével írott, a diszciplína egészével formalizáltan foglalkozó összefoglaló mű nem létezik. 3 A rendelkezésre álló kollektív tudásanyagunk ezért csak arra elegendő, hogy segítségével behatóan jellemezzük a szabályozás-gazdaságtan forrásait, tárgyát, főbb témaköreit és részterületeit. Mint ezt a neve is jelzi, tárgya a szabályozás. Legnagyobbrészt a különféle gazdasági természetű jelenségek szabályozásával és kis részben más, nem gazdasági 1 Stigler [1971/1989] fő érdemét a ma használatos fogalmaink segítségével úgy lehet jellemezni, hogy integrálta a közgazdasági elemzést és a politológiát mint a politikai magatartás tudományát. 2 Ezek közül az elmélet fejlődése szempontjából a legfontosabb Peltzman [1976] és Becker [1983] cikke. 3 Hiányának fő okai a szabályozás gazdasági témaköreinek nagyfokú komplexitásában és rendkívül nagy számában keresendők. Több nagy terjedelmű munka kínál átfogó és mély elméleti-módszertani ismereteket a szabályozás gazdaságtanának legfontosabb témaköreiről, illetve foglalkozik rendszerezett formában annak egy-egy területével vagy aspektusával. Példaként említhető Kahn [ ], [1988] és Viscusi Harrington Vernon [2005]. Ezek sem fogják át azonban a szabályozás-gazdaságtan egészét. A diszciplína teljes lefedését még az olyan különlegesen nagy terjedelmű gyűjteményes könyvek sem képesek megoldani, mint például A szabályozás-gazdaságtan alapjai című, Ekelund által szerkesztett háromkötetes és összesen 1720 oldal terjedelmű kiadvány (Ekelund [1998]).
4 14 Kiss Ferenc László jelenségek szabályozásának a gazdasági hatásaival foglalkozik. Ez utóbbi részét terjedelmi korlátaink miatt figyelmen kívül hagyjuk. Az előbbit illetően először az szorul tisztázásra, hogy a) melyek a szabályozás célpontját és ezért gazdaságtanunk tárgyát jelentő gazdasági természetű jelenségek; b) melyek azok a szabályok és szabályozási tevékenységek, amelyekkel gazdaságtanunk foglalkozik. Többszörös szűkítés eredményeként jutunk el a gazdasági természetű jelenségeknek ahhoz a köréhez, amely a szabályozás-gazdaságtan tárgya. Először is a piacokra korlátozzuk e kört, mert piacgazdaságban a gazdaság működésének szabályozása alapvetően a piacok szabályozása révén valósul meg, 4 a szabályozás elsősorban és túlnyomórészt a piac szabályozását jelenti. Beszélünk tehát például a pénzpiacok, a távközlési szolgáltatási piacok, az energiapiacok stb. szabályairól, illetve szabályozásáról. Az, amit a szabályozás gazdaságtana a rövidség kedvéért egyszerűen szabályozásnak nevez, az piacszabályozás. Másodszor a piacokat három részre osztva megkülönböztetünk tökéletesen versenyző (hatékony), tökéletlenül versenyző és monopolpiacokat. A hatékonyan működő versenypiacok is szabályok szerint működnek, és szabályaik kialakítása és kezelése is szabályozási tevékenység. Ez a tevékenység tárgya a szabályozás-gazdaságtannak, azonban ismét terjedelmi korlátainkra hivatkozva itt most nem vizsgáljuk. Csak azoknak a piacoknak a szabályozására terjed ki figyelmünk, amelyek vagy nem versenypiacok, vagy pedig tökéletlenül versenyzők, ezért ténylegesen vagy potenciálisan kudarcot vallanak, azaz az optimálisnál rosszabb (szuboptimális) társadalmi jólétet generálnak. Az ilyen piacok a célpontjai a nem piaci eszközökkel történő állami beavatkozásoknak, mert a piacgazdaságra épülő társadalom állama optimális társadalmi-gazdasági feltételeket próbál teremteni a piacok lehető leghatékonyabb és az egész társadalom szempontjából lehető leghasznosabb működése számára (Kiss Major Valentiny [2000] 19. o.). A szabályozás célja a piaci kudarc 5 megelőzése vagy orvoslása, vagyis azoknak a piacoknak a hatékonnyá tétele, amelyek szabályozás nélkül tökéletlenül működnének. 6 A piacszabályozás irányulhat a piac kínálati vagy keresleti oldalára, most azonban főként a kínálati oldali szabályozás gazdaságtanáról lesz szó. 4 Hogy másfajta szabályozást is említsünk, nem piaci gazdaságokban kiterjedt szabályozási tevékenység révén valósul meg a gazdaság működésének központi tervezése. A központi tervezés is gazdasági szabályozás, vele azonban nem foglalkozunk. 5 Egyszerűen fogalmazva piaci kudarc (market failure) akkor létezik, amikor a piac az optimálisnál rosszabbul osztja el a társadalom rendelkezésére álló gazdasági erőforrásokat. A közgazdászok már több mint két évszázada tudatában vannak annak, hogy a piac működése az erőforrások allokációs mechanizmusa, továbbá azt is vallják, hogy vannak piacok, amelyek ezt a funkciójukat valamilyen módon hibásan látják el, a piaci kudarc fogalmát mégis egy filozófusnak, Henry Sidgwicknek köszönhetjük, aki 1885-ben formalizálta azt. 6 A gyakorlatban a szabályozásnak lehetnek torz céljai is, amelyekkel való foglalkozás ugyancsak a szabályozás gazdaságtanának feladatai közé tartozik, de amelyekkel itt nem áll módunkban foglalkozni. A Wikipedia például olyanokat is felsorol, mint a jó kapcsolatokkal rendelkező cégek gazdagítása vagy a politikusok haszna (http://en.wikipedia.org/wiki/regulatory_economics).
5 BEVEZETÉS A SZABÁLYOZÁS GAZDASÁGTANÁBA 15 Miután a szabályozás szabályalkotó és -alkalmazó tevékenység, tisztáznunk kell, hogy milyen fajta szabályok és ezért szabályozások léteznek, majd pedig a létező szabályok és szabályozások dzsungeléből ki kell választanunk azokat, amelyekkel a szabályozás gazdaságtana foglalkozik. Csak ezt követően láthatunk neki a szabályozás-gazdaságtan leírásának és elemzésének. A piacok azonban igen sokféle szabály szerint működnek, és ezek közül sok nem tartozik a szabályozás-gazdaságtan tárgyköréhez. Érdemes ez utóbbiak közül néhányat illusztrációként megemlíteni. A piac kínálati oldalán léteznek a termelési folyamatra vonatkozó műszaki és irányítási típusú szabályok, amelyek közül egyesek például munkavédelmi jellegűek, mások az alkalmazott technológia különféle szempontjaira vonatkoznak. Vannak kereskedelmi szabályok, amelyek a piaci tranzakciók egyes körülményeit szabják meg. Ilyenek például a nyitva tartásra vagy a kereskedelmi létesítmények higiéniájára vonatkozó előírások. Vannak fogyasztóvédelmi szabályok, amelyek közül egyesek a minőséggel, mások a fogyasztók informálásával, ismét mások a fogyasztói panaszok rendezésével foglalkoznak. Nem bonyolódunk a felsorolásukba, mert ezek a szabályok nem tartoznak a szabályozás-gazdaságtan tárgyköréhez, noha gyakran jelentősen érintik, befolyásolják azt. Mint már említettük, a szabályozás gazdaságtana azokkal a szabályokkal és szabályozási tevékenységekkel foglalkozik, amelyek a piacok gazdaságilag hatékony működését hívatottak segíteni olyankor, amikor a szabályozatlan piac valamilyen módon hibásan azaz társadalmi szempontból az optimálisnál rosszabbul működik vagy működne. A szabályozás gazdaságtanának alaptémája körébe tehát a piaci kudarc (market failure) különféle esetei pontosabban eme esetek orvoslásának vagy megelőzésének a módjai tartoznak. A piaci kudarcot korrigáló szabályozásnak olyan eszközei vannak, mint például a piacra való belépés és a piacról való kilépés feltételeinek a kialakítása, a piaci szereplők esélyegyenlőségének megteremtése, a piaci erő kialakulásának megakadályozására tett intézkedések, valamint a piaci erővel rendelkező szolgáltatók árainak és profitjának a szabályozása. Rövid kitérőként meg kell itt jegyeznünk, hogy nem minden piaci erő jelent társadalmilag káros, negatív jelenséget, és igényel szabályozói beavatkozást a piac működésébe. Hatékonyan működő versenypiacok esetében is létezik piaci erő, mégpedig olyan, amely társadalmilag messzemenően kívánatos. A pozitív piaci erő egyik fajtája az innovációval és a technológiai haladással kapcsolatos. Akkor keletkezik, ha valamely piaci kínáló az általa bevezetett technológiai változás következtében versenytársaihoz képest minőségi vagy költségelőnyhöz jut, amely lehetővé teszi számára terméke árának a piacon kialakult ártól való eltérítését és a normálisnál nagyobb számviteli profit elérését. Ha a technológiai információ terjedését káros korlátozások nem akadályozzák, akkor az innovációból fakadó gazdasági előny ideiglenes, mert az új technológiára vonatkozó információ lehetővé teszi, hogy e technológiát más piaci kínálók is bevezessék. A piac hatékony volta az innováció gyors elterjedéséhez vezet. A pozitív piaci erővel kapcsolatban a legfőbb szabályozási fel-
6 16 Kiss Ferenc László adat annak elkerülése, hogy a negatív piaci erő hatását semlegesítő szabályozás hátráltassa a pozitív piaci erő kialakulását és működését. További bonyodalmat okoz az, hogy a szabályokat szabályalkotók hozzák létre, mert sokféle szabályalkotó létezik, és közöttük sokan vannak olyanok, akik vagy amelyek által alkotott szabályok nem tartoznak a szabályozás gazdaságtana tárgyához. Nézzük meg ezt közelebbről! Kik vagy mik alkotnak szabályokat? A legfontosabb generikus piaciszabály-alkotók a következők: technológiai követelmények és lehetőségek, 7 piaci szereplők, kínálók és keresők egyaránt, jogalkotók és -alkalmazók (parlament, kormány, miniszterek, bírák), versenyszabályozók (például versenyhivatal, kereskedelmi bizottság), ágazati szabályozók (pénzügyi, távközlési, közlekedési, energia stb.), piaci szervezetek, intézmények (például tőzsde, szolgáltatói és felhasználói szövetségek), nem piaci szervezetek és intézmények (például jogvédő egyesületek), erkölcsi normák, szokások, hagyományok. Bárki vagy bármi is alkotta őket, mindazok a szabályok, amelyek képesek piaci kudarcot okozni vagy elősegíteni, vagy pedig piaci kudarcok megelőzését, enyhítését, illetve megszüntetését előidézni, per definitionem tárgyai a szabályozás gazdaságtanának. Van a szabályalkotóknak egy csoportja, amely elsősorban és túlnyomórészt az utóbbi fajta szabályokat alkotja, mert feladatának tekinti a piaci kudarcok megelőzését, enyhítését, illetve megszüntetését. 8 Ebbe a csoportba soroljuk a jogalkotókat és -alkalmazókat, a versenyszabályozókat és az ágazati szabályozókat, és öszszefoglaló névvel állami szabályozóknak, tevékenységüket pedig állami szabályozásnak (government regulation) nevezzük. Jelentőségük és az általuk alkotott szabályok jellege miatt a szabályozás gazdaságtana legnagyobbrészt róluk szól, vagyis kis túlzással nevezhetnénk az állami szabályozás gazdaságtanának is. Az eddigieket összefoglalva, közgazdasági lényegét illetően a szabályozás gazdaságtana tárgyát alkotó szabályozás olyan jelentős részben állami tevékenység, amely társadalmi szempontból ténylegesen vagy potenciálisan szuboptimálisan működő piacok azok kínálói, keresői, közvetítői, más szereplői és tranzakciós mechanizmusai számára alkot és működtet a piaci kudarcot megelőző, enyhítő, illetve megszüntető hatású szabályokat, továbbá ellenőrzi az általa alkotott szabályok 7 Technológiai szabályalkotás megvalósulhat például szabványok, technológiai ajánlások, rendszerválasztás, hálózattervezés vagy szoftverválasztás révén, de specifikus problémák jelentős piaci hatású technológiai megoldásai is lehetnek szabályalkotók. Meg kell jegyeznünk, hogy napjainkban az informatika alkalmazása révén egyre intelligensebbé váló technológiák gyorsan növekvő mértékben válnak szabályalkotásra alkalmasakká, valamint egyre több piaci szabály forrásai. 8 Hibás vagy tudatosan kártékony szabályalkotás esetében pedig piaci kudarcot okoz, elmélyít, fenntart.
7 BEVEZETÉS A SZABÁLYOZÁS GAZDASÁGTANÁBA 17 működését, a piaci szereplők által történő betartását, valamint szankcionálja e szabályok megsértését, és intézkedéseket tartalmaz a megsértés által létrehozott nemkívánatos társadalmi-gazdasági állapotok enyhítésére és megszüntetésére. A szabályozás a tökéletlenül működő piacok működésébe történő külső nem piaci, adminisztratív eszközökkel történő beavatkozás. Olyan piacok esetében, amelyeket magánvállalkozások látnak el, a szabályozás főként a szolgáltatóknak mint üzleti vállalkozásoknak a szabályozását jelenti. 9 A tökéletlen piacoktól nem lehet elvárni azokat a társadalmi előnyöket (hatékonyság, költségcsökkentés, innováció, alacsony árak, jó minőség stb.), amelyeket általában a gazdasági versennyel társítunk. Eme előnyök elérése érdekében be kell avatkozni. A szabályozó korlátozza a piaci kínálók tulajdonjogait annak érdekében, hogy elősegítse a társadalom számára kedvező gazdasági helyzetek létrejöttét. A szabályozás úgy jellemezhető, hogy az a hatékony versenypiac gazdasági jellemzőinek és következményeinek az imitálására törekszik a monopólium vagy a tökéletlen verseny körülményei között (lásd Kiss [1997]). A szabályozás két nagy területet ölel fel. Elsődlegesnek nevezhető a piac kínálati és keresleti oldalának, valamint tranzakciós mechanizmusának a közvetlen szabályozása, másodlagosnak pedig az olyan társadalmi viszonyok szabályozása, amelyek kapcsolatban állnak a piac működésével. Tipikusan ilyenek az alapvető emberi jogok, például a szólásszabadság vagy az információhoz kapcsolódó jogok. Itt nem foglalkozunk olyan másodlagos szabályozási folyamatok gazdaságtanával, amelyek közvetlen tárgya nem maga a piac még akkor sem, ha ezeknek jelentős piaci hatásai vannak. Nem foglalkozunk továbbá azokkal a szabályozásokkal sem, amelyeket speciális éghajlati, földrajzi vagy történelmi körülmények tesznek indokolttá. A gazdaságban létező különféle szabályozott piacok közül itt csak a szolgáltatási piacokra, azokon belül is csak a következő három közszolgáltatási piac szabályozására hivatkozunk: 1. az infokommunikációs szolgáltatási piacok (különösen a távközlés), 2. az energiapiacok és 3. a közlekedési piacok. Nem foglalkozunk a pénzpiacok és bizonyos közszolgáltatási (például közegészségügyi, honvédelmi) piacok szabályozásával. A postai szolgáltatások piacait sem érintjük, ezekre csak néhány utalást teszünk. A három közszolgáltatási piac közül legfőképpen az infokommunikációs piacokkal, azokon belül is a távközlési piacokkal foglalkozunk. Az infokommunikációs részpiacok közül viszonylag kevés figyelmet szentelünk a kábeltelevízió és az elektronikus média piacainak, az internet pedig legnagyobbrészt eleve nem tartozik 9 Egyes állami tulajdonban lévő közszolgáltatók privatizációja sok helyütt Magyarországon is olyan vegyes (állami + magán) tulajdonú vállalatok evolúciója formájában zajlott le, amelyekben időben csökkent az állami tulajdon, és nőtt a magántulajdon aránya. Ezek szabályozása a magántulajdon bevonását követően a magántulajdonú üzleti vállalkozások szabályozásához hasonló, esetenként az államigazgatási módszerek bizonyos elemeivel kombinált formában.
8 18 Kiss Ferenc László a piacszabályozás körébe. Annak, hogy elsősorban az infokommunikációs piacokat helyezzük középpontba terjedelmi kötöttségeinken túlmenően, több oka is van. Az infokommunikáció az egymással szoros kínálat- és keresletoldali összefüggésben lévő szolgáltatások, a technológiai fejlődés példátlan gyorsasága és sokrétűsége, valamint a piac keresleti oldalának sajátosságai tekintetében a közszolgáltatási piacok legbonyolultabb esetét képviseli. Számos fontos jelenség kizárólag az info kommu nikációs piacokon létezik. Más jelenségek viszont léteznek más piacokon is, de legtisztább, legvilágosabban illusztrálható formájukban az infokommunikációban jelentkeznek. 10 Az is fontos, hogy a szabályozás-gazdaságtani elméleti eredmények túlnyomó része specifikusan a távközlési piacokkal kapcsolatban jött létre, és a távközlési irodalomban látott napvilágot. A szabályozás tekintetében a verseny bevezetése jelentette a legalapvetőbb, legforradalmibb változást, és ennek a változásnak az infokommunikáció volt az éllovasa. Mindeme körülmények tükrében nem meglepő, hogy amíg más szolgáltatási piacok szabályozása igen sokat köszönhet az infokommunikációs piacok szabályozásának, addig az utóbbiak az előbbieknek csak viszonylag kevés eredményét hasznosíthatták. Célszerűnek látszik ezért, hogy a szabályozás gazdaságtanának fő témáit főként az infokommunikáció példái segítségével illusztráljuk. TÖRTÉNELMI ELŐZMÉNYEK Amerikában a szövetségi kormányzat a függetlenségi háborútól kezdve erőteljesen szabadpiaci elveket vallott, és ellenezte az árak és a piaci belépés állami szabályozásának minden elképzelését. Álláspontja csak a polgárháború lezárását követő évtizedben kezdett árnyaltabbá válni, előbb a vasutak fejlődésének, majd pedig a századvég nagy összeolvadási hullámának a hatására. A szabályozás gyakorlata a vasúti teherszállítási díjak szabályozásával kezdődött. Elméletről, gazdaságtanról azonban ekkor még embrionális formában sem beszélhetünk. A szabályozás-gazdaságtan előtörténete az 1890-es években kezdődött, és a szövetségi szabályozó hatóságoknak az 1930-as évek közepén történt megalakításával ért véget. Erre a periódusra ágazati oldalról négy jelenség, illetve esemény gyakorolt meghatározó hatást: 1. az önkormányzati koncessziók, 2. a közgazdaságtan alkalmazása a bírósági gyakorlatban, 3. az általános versenyszabályozás (antitrust) létrejötte, 4. a Kingsbury-felajánlás. 10 Gondoljunk csak az infokommunikációs konvergencia különféle jelenségeire vagy az externáliák egyes eseteire a telefóniában!
9 BEVEZETÉS A SZABÁLYOZÁS GAZDASÁGTANÁBA 19 Noha az észak-amerikai önkormányzati koncessziók (municipal franchises) kétségtelenül a modern állami piacszabályozási tevékenység kezdeteit jelölik, a szabályozás gazdaságtanának kialakulása szempontjából nincsen különösebb jelentőségük, ezért csak röviden említjük őket. Eredetük a 19. század elejéig nyúlik vissza. Leginkább a városi víz- és gázszolgáltatásban, valamint közlekedésben alakultak ki. A 19. század végén kiterjedtek a villamosenergia- és a távközlési, majd több évtizeddel később a kábeltelevíziós szolgáltatásokra is. Az Egyesült Államokban a 20. század első évtizedeiben több ezer önkormányzati koncessziós szerződés létezett. Történelmük során ezek a koncessziók háromféle utat jártak be. Egyes helyi szolgáltatási piacokon a verseny elterjedése következtében értelmetlenné váltak, vagy pedig az önkormányzati tulajdonú ingatlanok használatára (public rights-of-way) vonatkozó szerződésekké korlátozódtak. Más esetekben például a víz- és szennyvízszolgáltatásban vagy a városi közlekedésben sok koncesszió tartósan fennmaradt. A harmadik és a szabályozás gyakorlatának fejlődése szempontjából legérdekesebb esetben az önkormányzati koncessziók általi szabályozást felváltotta a tagállami szintű bizottsági (commission) formájú szabályozás. A helyi szintről a tagállami szintre váltás már a 19. században megkezdődött, de különféle gazdasági és politikai hatások által felgyorsítva tömegesen az 1907 és 1915 közötti időszakban történt. Különleges helyzet állt elő a második világháború után a kábeltelevíziós piacokon. Formailag megmaradtak ugyan a különféle helyi közösségi kommunikációs csatornákat is biztosító önkormányzati koncessziók, irányításukat azonban a tagállami közszolgáltatási bizottságok (Public Utilities Commission, PUC) vették át, aggregálták, és jelentős mértékben uniformizálták. Tartalmukat illetően az önkormányzati koncessziós szerződések rendkívül változatosak voltak. A legegyszerűbbek különösen a távközlésben eleve csak az ingatlanhasználattal kapcsolatos jogokat és kötelességeket rögzítették, a legbonyolultabbak viszont a legapróbb részletekig előírták a szolgáltatások elérhetőségével, minőségével és áraival kapcsolatos követelményeket az utóbbi kapcsán esetleg a szociális szempontú keresztfinanszírozásokat is. Miután a szerződések az esetek döntő többségében igen hosszú időre 25, 30 vagy akár 50 évre szóltak, a részletes előírások leggyakrabban a szerződéses periódus elejére vonatkoztak, a továbbiakra pedig csak általános kitételeket tartalmaztak, mint például azt, hogy az árak legyenek ésszerűek, vagy azt, hogy New Yorkban a gázlámpák mindig legalább olyan fényesen világítsanak, mint Londonban. A szerződéses feltételeknek a folyamatosan változó gazdasági körülményekhez való rugalmas és hatékony alkalmazkodása a legkülönbözőbb kezdeményezések dacára az esetek többségében megoldhatatlan feladat volt, és ez nagyban hozzájárult ahhoz, hogy az önkormányzati koncesszióktól a tagállami és később a szövetségi bizottságok vették át a közszolgáltatási piacok szabályozásának feladatát. A koncessziós szerződés alkalmatlannak bizonyult a szabályozási feladatok döntő többségének ellátására.
10 20 Kiss Ferenc László Az alkalmazott közgazdaságtan mint elméleti-módszertani alap iránti első kereslet ad hoc jelleggel a bíróságok részéről jelentkezett azokban az országokban, ahol a közszolgáltatók magánmonopóliumok voltak. A különféle közszolgáltatási árakat túlzottan magasnak tartó fogyasztók ugyanis helyenként és időnként beperelték szolgáltatójukat, és a bíróságtól az árak csökkentését kérték. Az ilyen pereket tárgyaló bíróságok árképző szerepkörben találták magukat. Közgazdasági és ágazati szakértelem hiányában ez a szerepkör számukra igen kényelmetlennek bizonyult. Miután a felperesek és alperesek egyaránt felvonultattak gazdasági szakértőként tanúkat, a bíróságnak is szüksége lett olyan független, a bíróság segítőiként működő közgazdászokra, akik képesek voltak elemezni és értékelni a peranyagot, tanácsokkal tudtak szolgálni, valamint a bírói ítéleteket közgazdasági szempontból meg tudták alapozni. Az idők során a közgazdasági elemzés egyre nagyobb helyet követelt magának, és ezáltal jelentős mértékben módosult a bírósági eljárások lefolyása. A perek során elemi formában felmerültek az árszabályozás egyes alapkérdései. Mi határozza meg, hogy valamely vitatott ár túlságosan magas, túlságosan alacsony, vagy pontosan helyes-e? Mitől helyes, illetve helytelen egy ár? Ha egy ár nem helyes, akkor hogyan lehet megmondani, hogy mennyivel tér el a helyes ártól? Mi a költségek szerepe az árképzésben? Mi a viszony a költségek és az árak között? Hogyan allokáljuk helyesen az inputonként keletkező költségeket az outputok között? Mi a kapcsolata az ár helyességének a szolgáltató profitjával? Az árváltozások miként hatnak a profit nagyságára? Mikor és miért túlságosan sok, túlságosan kevés vagy optimális a szolgáltató profitja? A 19. és a 20. század fordulóján és azt követően a közgazdaságtannak ez az ad hoc jellegű bírósági alkalmazása szinte kizárólag a szolgáltatási árakkal és származékosan a szolgáltatók profitjával volt kapcsolatos. A helyes profit vizsgálata vezetett a szabályozás kialakulásához. Az árak helyességének vizsgálata önmagában nem jelentett gyökeresen új feladatot a bíróságok számára. Az igazságos ár (justum pretium) régóta jól ismert jogi fogalom. Új volt azonban egyfelől a peranyag magas fokú összetettsége és nagy mennyisége, másfelől pedig az, hogy az ár igazságosságának jogi kritériumait át kellett értelmezni, mert az árak bíróság általi módosítása monopoljáradékok újraelosztását valósította meg. Kiderült, hogy a társadalmilag felelősségteljes igazi feladat nem az volt, ami a bíróság előtt állt (vagyis a helyes ár felfedése), hanem a monopoljáradék megszüntetése. Optimális ítéleteket nem a felperes, hanem a társadalom egésze szempontjából kellett hozni, amit úgy is ki lehet fejezni, hogy az ítélethozónak bíróságból szabályozóvá kellett válnia. A bírósági eljárás fennmaradt mint a szabályozói eljárás formai kerete, de új tartalmakkal töltődött meg; szabályai, menete és fogalomrendszere jelentősen módosultak. A módosult bírósági eljárásnak két fontos következménye volt. Egyfelől a szabályozói funkciókat hatékony eljárások keretében magas szakértelmi szinten ellátó bíróságok sok évtizeden keresztül meghatározó hatást fejtettek ki a közszol-
11 BEVEZETÉS A SZABÁLYOZÁS GAZDASÁGTANÁBA 21 gáltatási különösen a távközlési piacok fejlődésére. 11 Másfelől mint erre még a Fejlemények a verseny bevezetése előtt című fejezetben visszatérünk az 1930-as évek közepén létrejött szabályozók több évtizeden keresztül a bíróságok eljárásrendjén alapuló, úgynevezett kvázijogi eljárásokat alkalmaztak. A szabályozói funkciókat ellátó bíróság eljárásrendjének történelmileg hosszú időn keresztül nagy hatása volt a szabályozók eljárásrendjére. Elmondható, hogy eljárásrendileg a szabályozó a bíróságból nőtt ki. Ezen a ponton érdemes röviden visszatérni az előző fejezet témájához, mert a szabályozásnak a bírósági eljárásokhoz való viszonyát vizsgálva, újabb adalékkal szolgálhatunk a szabályozás és gazdaságtana fogalmi tisztázásához. Már említettük, hogy a piacok igen sokféle szabály szerint működnek, és e szabályok közül sok nem tárgya a szabályozás gazdaságtanának. A szabályozás tevékenységét mint a szabályalkotás egy specifikus területét mutattuk be. Felmerül a kérdés, hogy milyen viszony van a szabályozás és más szabályalkotó tevékenységek között. Mi a viszony a szabályozás és a bírósági eljárások között? Azokban az országokban, ahol a közszolgáltatók állami monopóliumok voltak, a szolgáltatók egymás közötti, valamint a szolgáltatók és a fogyasztók közötti vitás ügyeket államigazgatási eljárások során kezelték. Észak-Amerikában, ahol a közszolgáltatók magánmonopóliumok voltak, a vitás ügyek kezelésének feladata a 20. századig a bíróságok feladata volt. A bírósági döntések által teremtett szabályalkotást az jellemzi, hogy nem a bíróság, hanem a felperes kezdeményezi, a bírósághoz benyújtott panaszt és kérelmet egyedileg vizsgálják, továbbá a hatályos jogszabályok alapján és segítségével döntenek, vagyis jogi döntéseket hoznak. A szabályozási eljárást ezzel szemben a gazdasági szereplők lehető legszélesebb köre amely ideális esetben minden állampolgárra és érintett félre kiterjed kezdeményezheti, az eljárás tárgyának kialakítása széles körű és sokoldalú információszerzési folyamat keretében valósul meg, a döntés alapjául szolgáló bizonyíték egyidejűleg egyedi és általános. Továbbá a hatályos jogszabályokon túlmenően a közgazdasági szakmai anyagok és a nem jogszabályi formájú, gazdasági természetű szabályozói döntések és állásfoglalások széles köre alapján és segítségével döntenek. Fontos különbség, hogy szabályozási eljárás olyan témákban és esetekben is folyhat, amelyekben a bíróság nem járhat el Olyan nagy horderejű ügyekben születtek bírói döntések, mint a három Computer Inquiry, a nagy antitröszt perek: Southern Pacific (Sprint) versus AT&T, MCI versus AT&T, és különösen a DoJ [az Egyesült Államok igazságügyi minisztériuma] versus AT&T per eredményeként létrejött módosított végső ítélet (Modified Final Judgment MFJ), amelynek értelmében Green bíró lett az AT&T divesztitúra felügyelője, és gyakorolta 1984 és 1996 között a struktúraváltás során felmerült szinte összes szabályozói funkciót. 12 A bíróság és a szabályozó viszonyával kapcsolatos vita végigkíséri a szabályozás gazdaságtanának egész történelmét. Számos szerző (például Coase [1960/2004]) véleménye szerint a szabályozás gazdaságtana nem adott meggyőző választ arra a kérdésre, hogy a szabályozásnak tulajdonított és
12 22 Kiss Ferenc László Az általános versenyszabályozást formalizáló és jogszabályi formába öntő amerikai Sherman-törvény 1890-ben lépett hatályba, és sokféle módosítással és továbbfejlesztéssel mind a mai napig hatályban van. A szabályozás célja a versenypiacok hatékony működésének állami biztosítása és felügyelete volt. Középpontjában a versenypiacokra termelők és szolgáltatók közötti olyan kapcsolatok álltak, amelyek összejátszás (kollúzió), kartellek stb. révén alkalmasak arra, hogy gátolják e piacok hatékony működését, és ezáltal gazdasági-társadalmi károkat okozzanak. Megjelölésére ezért is terjedt el az antitröszt kifejezés. A sokféle közszolgáltatási piac közül a Sherman-törvény hosszú ideig szinte kizárólag a távközlési szolgáltatási piacokat érintette, ezeken viszont igen fontos szerepet töltött be. A távközlési piacok ugyanis Alexander Graham Bell szabadalma kizárólagosságának lejártát (1896) követően a sok független (nem Bell) telefonvállalat megjelenésével gyorsan növekvő mértékben váltak versenyzőivé, vagyis a Sherman-törvény hatálya alá kerültek. Sőt, nem egyszerűen a hatálya alá, hanem egyenesen annak középpontjába. Ugyanis a verseny kiterjedésével és a gyors fejlődéssel (a telefonvállalatok számának és méretének gyors növekedésével) párhuzamosan megindult a konszolidáció folyamata is, amelynek keretében a kisebb-nagyobb telefonvállalatok összeolvadtak, felvásárolták egymást, vagy csak összekapcsolták hálózataikat a szolgáltatás gyors földrajzi kiterjesztése érdekében. A konszolidáció során a szolgáltatók között kialakult kapcsolatok alkalmasak voltak az összejátszásra, kartellek stb. kialakítására. Gyorsan felismerték, hogy a konszolidáció gazdasági magánhaszna igen nagy, ezért szabályozás hiányában a verseny tökéletlen működéséből, különösen a versenyellenes magatartásból származó társadalmi kár (elveszített haszon) is nagy lehet. Itt újabb kitérőt kell tennünk, hogy röviden megvilágítsuk az alapvető különbségeket az általános versenyszabályozás és az ágazati szabályozás között. A közszolgáltatási szféra egyes ágazataiban például a távközlésben, a villamosenergia-iparban, a gáziparban, egyes közlekedési ágazatokban (például vasút, légi közlekedés), valamint a városi vízművek és szennyvízművek stb. esetében a szabályozás-gazdaságtan tárgykörébe tartozó szabályozás kétrétegű. Egyik rétege kiterjed a közszolgáltatások valamennyi területére, és azt tartalmazza, ami ezeken a területeken közös. A másik rétege pedig ágazatspecifikus, és szorosan kapcsolódik az adott ágazat gazdaságtanához. Az utóbbihoz való viszonyát úgy lehetne egyszerűen jellemezni, hogy az ágazati gazdaságtan megmutatja, mi az, amit szabályoznak, a szabályozás gazdaságtana pedig azzal foglalkozik, hogy miért és hogyan szabályozzák. Az ágazati gazdaságtan alkalmazott gazdaságtan, amelynek elméleti alapjait a makro ökonómia a szabályozók által majd egy évszázada a valóságban is ellátott funkciókat miért nem tudnák a bíróságok a szabályozókkal azonos vagy azoknál magasabb fokú hatékonysággal ellátni. Mások (például Shavell [1984] és Posner [1992]) a szabályozónak számos olyan tulajdonságát emelik ki, amely a bíróságoknál alkalmasabbá teszi őket szabályozási feladataik ellátására. Az érvek a szabályozási költségek fedezésének módjától az elmarasztalt felek kártérítési kötelezettségének korlátain keresztül olyan területekre is kiterjednek, mint a befolyásolhatóság és a megvesztegethetőség vizsgálata.
13 BEVEZETÉS A SZABÁLYOZÁS GAZDASÁGTANÁBA 23 és a mikroökonómia tartalmazza. A szabályozás gazdaságtana is alkalmazott gazdaságtan, mégpedig kettős értelemben. Egyrészt közvetlenül merít a makro- és mikroökonómiából, másrészt közvetve, az ágazati gazdaságtanok közvetítésével. Monopolpiacok szabályozása esetén, ha nem is mindig élesen és egyértelműen, de a versenyszabályozás és az ágazati szabályozás tárgya elválik egymástól. A versenyszabályozás a versenypiacokkal foglalkozik, és célja eme piacok hatékony működésének biztosítása. Az ágazati szabályozás ezzel szemben a monopolpiacokra irányul, és célja annak elérése, hogy ezeken a piacokon a verseny hiányában is a társadalomra nézve optimális állapotokat érjen el. A különbség éles, amikor a monopolpiacok és a versenypiacok világosan megkülönböztethetők, de elmosódik azáltal, hogy a kétféle piacok kölcsönösen átmehetnek egymásba, vagyis a monopolpiacokon megjelenhet a verseny, illetve a versenypiacok monopolizálhatók. Emiatt ugyanis a versenyszabályozónak foglalkoznia kell a monopolpiacokkal, a monopoljellegű ágazati piacok szabályozójának pedig a versenypiacokkal. A monopolizált közszolgáltatási piacok liberalizálásával megváltozott a helyzet. Korábban monopolizált piacok versenypiacokká váltak, és ezáltal a versenyszabályozás hatálya alá kerültek. A természetes monopólium szabályozásának a feladata néhány piacra korlátozódott. Az újonnan liberalizált piacok azonban sokban különböztek azoktól a versenypiacoktól, amelyekkel a versenyszabályozás tradicionálisan foglalkozott. Közszolgáltatási és ágazati jellemvonásaik erősek maradtak, tulajdonságaik és működésük megértése megkívánta monopolista múltjuk beható ismeretét. Továbbra is szükség volt az ágazati szabályozásban és annak gazdaságtanában felhalmozódott tudásanyagra. Konvergenciafolyamat indult a szabályozásban, amelynek során a liberalizált piacok szabályozási feladatai átkerültek a versenyszabályozóhoz, de amelynek során a versenyszabályozó funkciói speciális közszolgáltatási és ágazati elemekkel bővültek. Ez a folyamat ma is tart, sőt sok országban például Magyarországon is még meglehetősen kezdeti szakaszban folyik. A történelmi előzményekhez visszatérve, a harmadik fontos ágazati megközelítésű fejlemény a Kingsbury-felajánlás volt, pontosabban az annak elfogadása következtében kialakult helyzet. A 20. század első évtizedében a Bell-rendszer (Bell System) a Bell-szabadalom kizárólagossága lejártának ellenére rendkívül gyorsan növekedett. Korszerű távolsági telefonhálózatot hozott létre, gyorsan növelte előfizetői számát, nagy tömegben vásárolt fel egyes telefonvállalatokat, másokkal pedig társulási szerződéseket kötött, és az így kialakult birodalmát egységes hierarchikus formában szervezte meg. A Western Union megvásárlásával monopóliuma a távírópiaci szolgáltatásokra is kiterjedt. A monopolizálás egyik fő eszköze az volt, hogy megtagadta a független helyi szolgáltatóktól az összekapcsolást, amelyek ennek következtében nem válhattak képessé távolsági szolgáltatások nyújtására, vagyis életképtelenek lettek, és ezért megvásárolhatókká váltak. Az 1910-es évekre a fő téma a telefonszolgáltatási piacok monopolizálása lett, és a hangsúly átkerült a verseny szabályozásáról a monopólium szabályozására. Megszületett az első független, ügynökség
14 24 Kiss Ferenc László formájú szabályozó, az 1887 óta létező Interstate Commerce Commission (államközi kereskedelmi bizottság), amelynek hatásköre a vasúti szállításon túlmenően 1910 és 1934 között kiterjedt a tagállamok közötti távközlési szolgáltatások piacaira is. Az Egyesült Államok igazságügyi minisztériuma versenyszabályozási vizsgálatot indított a Bell-rendszer ellen. Ennek fejleményeként Nathan Kingsbury, az AT&T alelnöke 1913-ban levélben ajánlotta fel az Egyesült Államok főügyészének azt, hogy: 1. a Bell-rendszer vállalja az egyetemes telefonszolgáltatás gyors létrehozását, amelynek keretében minden amerikai kommunikálhat minden más amerikaival ; 2. bizonyos feltételek fennállása esetén kötelezettséget vállal a független helyi szolgáltatókkal való összekapcsolásra; 3. ha jogilag védett monopolista státust kap a távolsági és az általa kiszolgált helyi piacokon; 4. amely státus fejében hajlandó magát szövetségi szabályozásnak alávetni; 5. beleértve azt a kötelezettséget, hogy szabályozói egyetértés nélkül nem vásárol fel más szolgáltatókat; továbbá 6. kilép a távíró-szolgáltatási piacokról, azaz eladja a Western Uniont. A felajánlást elfogadták. A kialakult szabályozási rendszer 1934-ig, az Egyesült Államok kommunikációs ágazatát szabályozó szövetségi bizottságnak (Federal Commu nication Commission FCC) a létrejöttéig, a piaci struktúra pedig bizonyos módosulásokkal egészen 1984-ig létezett. A Kingsbury-felajánlás kapcsán megvitatott gazdasági alapkérdések (belső és külső gazdaságosságok, a monopólium előnyei és hátrányai, horizontális és vertikális integráció, összekapcsolás, a szabályozás célja, tárgya, módszerei) a szabályozás gazdaságtanának mint alkalmazott közgazdaságtannak a fő fejlődési irányait és tartalmát az 1970-es évek második feléig meghatározták, illetve azok számára utat mutattak. A közgazdasági elmélet oldaláról két olyan jelentős fejlemény érdemel figyelmet, amely segítette a szabályozás elméletének formalizálását és rendszerbe foglalását, eközben pedig megteremtette azt az elméleti alapot is, amelyre az 1934-ben Amerikában és Kanadában létrehozott szabályozási gyakorlat épült. Az egyik fejlemény a közérdek elméletének a kialakulása volt, amely Pigou és mások munkájának volt az eredménye. 13 A közérdek elmélete szakított a verseny addigi idealizált ábrázolásával, és megmutatta, hogy a szabályozatlan piacokon a piaci erő, a belső és külső gazdaságosságok és egy sor más jelenség jelenléte a közérdek szempontjából káros következményekkel is járhat. Ha a szabályozás célja a szabályozott piacok társadalmi hatékonysága, akkor feladatához tartozik ezeknek a káros következményeknek a megelőzése, illetve felszámolása. A közérdek védelmén 13 A közérdeknek és a közszolgáltatásnak a közgazdaságtanban is meghonosodott fogalmai Phillips [1993] szerint a középkori angol közjogból erednek.
15 BEVEZETÉS A SZABÁLYOZÁS GAZDASÁGTANÁBA 25 alapuló érvelés alapján kritériumokat lehetett alkotni annak vizsgálatához is, hogy működik-e a szabályozás funkciója, a szabályozás eléri-e az elé állított célokat. Maga a szabályozás is vizsgálatok tárgyává vált tehát, ami különösen jól segítette az önálló szabályozó szervezetek kialakítását és működtetését. A másik fejlemény a tökéletlen verseny elmélete volt, amelynek Edward Chamberlin és Joan Robinson voltak a vezéralakjai. Feloldották a tökéletes verseny klasszikus feltételezését, megvizsgálták a monopolista árbevételek, költségek és profitok természetét, valamint elemezték a termékek és szolgáltatások monopóliumok által történő termelésének Robinson szavaival élve: a monopóliumok világának a következményeit. Ezáltal lehetővé vált az árdiszkrimináció és a monopoljáradék elemzése. A monopólium és a monopoljáradék formálisan is a szabályozás célpontjává válhatott, az árszabályozás pedig mint a szabályozás eszköze jelentősen kifinomult és hatékonyabbá lett. Létrejött az az analitikus keret, amelyen belül a szabályozás gazdaságtana mint a természetes monopóliumok szabályozásának a tudománya több évtizeden keresztül tulajdonképpen egészen az 1970-es évek közepéig továbbfejlődhetett. A MONOPOLPIACOK SZABÁLYOZÁSÁNAK ELMÉLETE A közszolgáltatási piacok szabályozása a szabályozás kezdeteitől fogva egészen az es évekig a természetesnek nevezett monopóliumok szabályozását jelentette. 14 A természetes monopólium ezért a szabályozás gazdaságtanának egyik központi témája volt, sőt a versenypiacok megjelenése után is az maradt. Az, hogy a verseny megjelent a közszolgáltatási piacokon, nem jelentette a természetes monopólium szabályozási kérdéseinek az elhalását. A monopólium továbbra is sokoldalúan jelen van a szabályozás gazdaságtanában. Továbbra is érvényes az az érvelés, amely szerint olyan piacokon, amelyeken a kínáló technológiája költségszubadditív (vagyis ahol a kínáló természetes monopólium), a versenynek a társadalmi jólétet csökkentő hatása van, ezért előállhat, hogy a társadalmilag optimális piaci forma nem a verseny, hanem a szabályozott monopólium. Ismeretes, hogy a belső és külső gazdaságosságok hatásai következtében a versenypiacok szabályozói beavatkozás hiányában esetenként olyan irányban változnak, hogy piaci erő, dominancia, vagy akár monopólium jön létre. Az ilyen monopóliumhoz tartó esetek elemzése és értékelése is megköveteli a monopólium és különösen a természetes monopólium közgazdasági tulajdonságainak mélyreható ismeretét. Tudni kell, hogy a piac monopólium felé közeledésének melyek a következményei, valamint azt is, hogy milyen szabályozói beavatkozásra van szükség a káros következmények kiküszöbölése érdekében. A kutatás jelenlegi állása szerint a természetes monopólium kifejezést elsőként az angol közgazdász John Stuart Mill alkalmazta 1848-ban. A természetes mono- 14 Sharkey [1982] kiváló összefoglalását adja a természetes monopólium gazdaságtana történelmének.
16 26 Kiss Ferenc László póliumokra és azok szabályozására vonatkozó közgazdasági elmélet elemei nagyobb számban elsőként a 19. század végén jelentek meg az amerikai irodalomban. A versenyjog és a szabályozási gyakorlat oldaláról egyaránt jelentkezett kereslet irántuk. Az 1890-ben elfogadott Sherman-törvény egyfelől igényt támasztott a versenyjog szabályainak közgazdasági elméleti támogatására, másfelől pedig paradox módon azzal ösztönözte a szabályozás elméletének fejlődését, hogy a monopóliumok egyes eseteire nyilvánvalóan alkalmazhatatlannak bizonyult. 15 Ezek az esetek voltak a természetes monopólium esetei, amelyeket elemezni kellett, meg kellett érteni és meg kellett találni azokat a versenyjogon kívüli eszközöket, amelyek segítségével úgy lehet kiküszöbölni káros hatásaikat, hogy a hasznos hatások megmaradnak. Erre az időszakra tehetők az árak és a piaci belépés szabályozásának első gyakorlati kezdeményezései is, amelyek a Sherman-törvény oldaláról nézve a versenyjog alkalmazhatóságának a hézagaiban jöttek létre. Megjelentek a tagállami és szövetségi szabályozó testületek elsőként a Federal Railroad Commission (szövetségi vasúti bizottság), amelyek a gyakorlati nehézségeikből adódó igényekkel léptek fel a közgazdasági elmélettel szemben. Az elmélet csak sok évtizedes evolúciós folyamat során vált alkalmassá arra, hogy többé-kevésbé kielégítse a vele szemben támasztott igényeket. Az 1870-es években megkezdődött a modern határelemzést alkalmazó közgazdaságtan alapjainak a lerakása. Az új elmélet új eszközöket hozott létre, illetve tett lehetővé a piaci kereslet és a termelési technológia elemzésére. Például a növekvő hozadék újonnan bevezetett fogalmát már Marshall [1890/1961] felhasználta mind a monopólium, mind az oligopólium kialakulásának megmagyarázására. Mint ahogyan ezt már említettük, az elmélet fejlődésében jelentős ugrás következett be az as években, elsősorban Chamberlin és Robinson munkásságának eredményeként, a tökéletlen verseny elméletének kidolgozása révén. Gyakorlati célokra megbízhatóan használható mennyiségi elemzések végzésére azonban csak az 1970-es évek végétől kezdve került sor. Ekkorra alakultak ki az ökonometriai és a műszaki modellezés alkalmas eszközei. A természetes monopólium szabályozása kapcsán a gazdaságtannak mindenekelőtt a következő alapkérdéseket kellett megválaszolnia: 1. Mi a természetes monopólium? 2. Miért szükséges a természetes monopólium szabályozása? 3. Melyek a szabályozás eszközei, intézményei és eljárásai? Az 1890-t követő időszakban a Sherman-törvénnyel kapcsolatos fogalmi és elméleti tisztázatlanságok meglehetősen súlyosak voltak. Súlyosságukra jellemző, hogy a törvényt annak hatályba lépését követő több év során a bíróságok nem alkalmazták. Értékes elemzést nyújt a Shermantörvényről Hazlett [1997]. 16 Az eszközök, intézmények és eljárások tekintetében létező elméleti útmutatások sokrétűek, és végighúzódnak írásunknak nemcsak a monopóliummal, hanem a versennyel foglalkozó részein is, ezért itt külön nem foglalkozunk velük.
17 BEVEZETÉS A SZABÁLYOZÁS GAZDASÁGTANÁBA 27 A természetes monopólium fogalma Szigorúan véve a természetes monopólium definíciója nem a szabályozás alkalmazott gazdaságtanának, hanem a közgazdaságtannak, azon belül pedig a mikro ökonómiának a területéhez tartozik. Mégis foglalkozunk vele röviden, mert szükségesnek tartjuk annak rögzítését, hogy mi az, amire a szabályozás vonatkozik. Szokásos a természetes monopóliumot neoklasszikus technológiai fogalomként meghatározni. Ez a fogalom költségalapú. A monopólium akkor természetes, amikor gazdaságos, vagyis valamely adott piacot a leggazdaságosabban azaz a legalacsonyabb költséggel egyetlen kínáló képes ellátni. A monopólium lehet helyileg (a piacnagyság valamely sávjában) és globálisan (bármely piacnagyság esetében) természetes. Az ökonometriai elemzés korai időszakában a közszolgáltató modellje eleinte a neoklasszikus termelési függvény, később pedig az egytermékes költségfüggvény volt. Ezekben a modellekben az egytermékes monopólium akkor és csakis akkor globálisan természetes, ha outputjának bármely lehetséges volumenét alacsonyabb költséggel képes megtermelni, mint amekkora összes költséggel bármilyen számú versenyző vállalat bármilyen kombinációban képes lenne megtermelni ugyanannak az outputnak ugyanazon mennyiségeit. Egytermékes modellekben a természetes monopólium elégséges feltétele a méretgazdaságosság, amelynek mérőszáma termelési függvény esetén az output inputrugalmassága, költségfüggvény esetén pedig a költség outputrugalmassága. Baumol [1977] kiterjesztette a neoklasszikus elemzést a többtermékes monopóliumokra. A többtermékes monopólium akkor és csakis akkor globálisan természetes, ha outputjainak bármely lehetséges kombinációját alacsonyabb költséggel képes megtermelni, mint amekkora összes költséggel bármilyen számú versenyző vállalat bármilyen kombinációban képes lenne megtermelni ugyanazoknak az outputoknak ugyanazon mennyiségeit. Többtermékes modellekben a természetes monopólium szükséges és elégséges feltétele a költség-szubadditivitás. 17 Minden outputnak megvan a maga specifikus méretgazdaságossága. Létezhet továbbá választékgazdaságosság is, ami arra utal, hogy több output együttes egy termelési folyamat keretén belüli termelése költségmegtakarítások forrása. Az output-specifikus méretgazdaságosságok és a választékgazdaságosság együttesen határozzák meg a vállalati szintű méretgazdaságosság mértékét. Szabályozott monopóliumok esetén az ökonometriai modell általában többtermékes költségfüggvény formáját ölti A költség-szubadditivitás a többtermékes természetes monopólium definíciója. Belátható, hogy a méretgazdaságosság mint kritérium nem más, mint a költség-szubadditivitás speciális esete, mint ahogy az egytermékes természetes monopólium sem más, mint a többtermékes természetes monopólium speciális esete. 18 Profitfüggvényeket is becsült néhány kutató, például Kanadában Erwin Diewert.
18 28 Kiss Ferenc László Az as években a szabályozott monopóliumok elsősorban a távközlő szolgáltatók igen nagy mennyiségű adatot hoztak nyilvánosságra szabályozási eljárásaik folyamán. Ezek az adatok alkalmasak voltak arra, hogy benépesítsék a monopóliumok különféle ökonometriai modelljeit től az 1990-es évek végéig kutatók tucatjai modellek százait hozták létre azzal a céllal, hogy empirikus bizonyítékokkal szolgáljanak az általuk vizsgált monopóliumok közöttük kiváltképpen a természetes monopólium alapvető közgazdasági jellemzőit illetően. A monumentális méretű kutatás eredményeit számos amerikai és kanadai szabályozási folyamat során foglalták össze a szakértők. A témakört összefoglaló publikációk is keletkeztek (Kiss Lefebvre [1987], Fuss Waverman [2002]). Hasonló tanulmányok jöttek létre más ágazatokban különösen a villamosenergia-iparban és más országokban is. Az empirikus bizonyítékok zömében azt sugallták, hogy azoknak a szabályozott monopóliumoknak a termelési technológiáit, amelyek hálózati alapú szolgáltatásokat nyújtanak, meglehetősen nagy mértékű belső gazdaságosságok méret- és választékgazdaságosságok jellemzik. Az eredmények megjelenése egybeesett azzal az időszakkal, amikor a versenyt bevezették számos addig természetes monopóliumnak tartott piacra, ezért az eredmények a monopóliumot és a versenyt védelmezők közötti ádáz ideológiai harc eszközeivé is váltak. Itt rövid kitérőt szükséges tennünk, mert a szubadditivitásra vonatkozó ökonometriai modellezési eredmények természetes monopóliumként való értelmezése kapcsán a szabályozói gyakorlatban és a szakirodalomban egyaránt félreértések keletkeztek. Még az 1980-as években is elterjedt téves nézet szerint a távközlési vállalatok költség-szubadditivitására vonatkozó ökonometriai evidencia azt bizonyítja, hogy a távközlési piacokon gazdaságtalan a verseny bevezetése, mert a verseny következtében a piacot ellátó termelési folyamatok sokasodnak, és a társadalom elveszíti a költség-szubadditivitásból, vagyis a méret- és választékgazdaságosságból fakadó költségelőnyöket. 19 Annak bemutatásához, hogy ez nem így van, mindenekelőtt meg kell különböztetnünk a monopólium technológiai, intézményi és tulajdoni formáját, és fel kell tennünk azt a kérdést, hogy ezek milyen viszonyban lehetnek a költségek szubadditivitásával. 19 Jórészt ennek a téves értelmezésnek a következtében az észak-amerikai távközlési közgazdászok közül a monopólium egyes védelmezői, illetve a verseny bevezetésének egyes hívei az 1970-es és 1980-as években ökonometriai modelljeik segítségével egymás ellenében arra próbáltak bizonyítékot találni, hogy a távközlésben a költségek szubadditívak, illetve szuperadditívak. (Szuperadditivitásról akkor beszélünk, ha létezik a piacnak legalább egy olyan versenyszerű kínálati oldala, amely olcsóbban képes ellátni a piacot, mint a monopólium.) Harc folyt a szabályozói fórumokon és a szakirodalomban egyaránt, ami csak akkor csendesedett el, amikor felismerték, hogy a hálózatok összekapcsolása lehetővé teszi a verseny létezését természetes monopólium mellett is. Az egyik korai felismerő, Richard Schmalensee szakértő tanúként egy szabályozási eljárás során a következőket vallotta: even if a network is a natural monopoly, its sponsors often compete vigorously with each other along a number of dimensions. Competition can thus occur both between and within multiple-sponsor networks. (Schmalensee [1995].)
19 BEVEZETÉS A SZABÁLYOZÁS GAZDASÁGTANÁBA 29 Technológiai monopólium a piacot ellátó termékek és/vagy szolgáltatások egyetlen közös termelési folyamatban (joint production) történő előállítása esetén létezik. Az intézményi monopólium azt jelenti, hogy a piacot egyetlen cég látja el, és a közös termelés ezen belül valósul meg. Tulajdoni monopólium esetében pedig ez az egyetlen cég egyetlen tulajdonos kezében van. Könnyen belátható, hogy technológia, intézmény és tulajdon a közszolgáltatási ágazatokban sokféleképpen kombinálódhat egymással. A monopólium legtisztább esetében egyetlen termelési folyamat, egyetlen intézmény és egyetlen tulajdonos létezik. Az állami tulajdonú európai postai, távíró- és távbeszélő-szolgáltatók (PTT-k) köztük a Magyar Posta is ezt az esetet testesítették meg. A rendelkezésre álló ökonometriai evidencia szerint azonban a háromféle monopólium egyidejű, kombinált létezése nem szükséges feltétele a költségek szubadditivitásának. Tehát olyan modellek is szubadditivitást jelezhetnek, amelyekben a háromféle monopólium nem kombinálódik. Egyfelől a piacot ellátó egyetlen intézménynek több tulajdonosa is lehet. A magántulajdonban lévő észak-amerikai monopolhelyzetű telefonvállalatoknak például tipikusan nagyszámú tulajdonosuk volt. A költség-szubadditivitásra vonatkozó ökonometriai eredmények számottevő része éppen olyan cégek (például az AT&T és a Bell Canada) modellezése során keletkezett, amelyeknek a modellek mintaidőszakában sok nagyobb részvényes és több millió kisrészvényes tulajdonosa létezett. Másfelől az egymással összekapcsolt hálózatú távközlési szolgáltatókat tartalmazó keresztmetszeti modellek becslései is jelentős belső gazdaságosságokra és költségszubadditivitásra utaltak. Ezekben a modellekben a piacot ellátó különféle szolgáltatások közös termelése a hálózatok és ezáltal a termelési folyamatok összekapcsolása révén több intézmény együttes keretében valósult meg. Költség-szubadditivitás tehát létezhet a piacot ellátó több intézmény és több tulajdonos esetében is. Per definitionem nem létezhet viszont akkor, ha a termelési folyamat nem lehet közös. A költség-szubadditivitás azt jelenti, hogy a vizsgálat alá vont a vizsgált szolgáltató(k) által termelt szolgáltatások közös termelési folyamatban történő előállítása költségelőnnyel jár ugyanazon szolgáltatásoknak több (akárhány), egymástól elkülönült termelési folyamat révén bármilyen megoszlásban történő ellátásával szemben. A közös termelés a költség-szubadditivitásból eredő költségelőnyök szükséges, de nem elégséges feltétele. A természetes monopóliumra vonatkozó ökonometriai eredmények a technológiai értelemben vett monopólium költségelőnyéről szólnak. A közös termelés technológiai költségelőnyeit akkor is lehet hatékonyan realizálni, ha a termelési folyamat különféle termelési tényezői és/ vagy részfolyamatai különböző vállalkozók tulajdonában vannak, illetve különböző cégeken belül szerveződnek, mégpedig az illető cégek tulajdonviszonyaitól függetlenül, és még akkor is, ha ezek a különböző cégek versenyeznek egymással. Ha a szolgáltatás hálózati termelés eredménye, akkor a közös termelés két alapformája az egyetlen hálózaton, illetve az összekapcsolt hálózatokon történő szolgáltatás.
20 30 Kiss Ferenc László A hálózatok összekapcsolása megvalósulhat a piaci verseny körülményei között is. Az egymással versenyző szolgáltatók hálózatainak gazdaságos összekapcsolása anélkül teszi lehetővé a versenyt és a versennyel általában asszociált gazdasági előnyök (hatékonyság, költségcsökkentés, innováció, alacsony árak, jó minőség stb.) megjelenését a szolgáltatások piacain, hogy a társadalomnak le kellene mondania a belső gazdaságosságok által létrehozott költségelőnyökről. A természetes monopólium nem zárja ki a versenyt, hanem a hálózatok összekapcsolása és a soktulajdonos hálózatok révén a költség-szubadditivitás és a verseny előnyei egyidejűleg biztosíthatók a társadalom számára. Jó példa erre az internet, amelyről nagy biztonsággal elmondható, hogy jelentős méret- és választékgazdaságosság, valamint költ ség-szub additivitás jellemzi, tehát természetes monopóliumnak tekinthető, azonban mint a hálózatok hálózata sokmillió tulajdonos több millió összekapcsolt hálózatából tevődik össze, és valóban igen sokoldalú és intenzív verseny folyik a hálózatok és tulajdonosaik között. Az ökonometriai evidencia olyan értelmezése is előfordul, hogy a távközlési szolgáltatási piac minimális költségen történő ellátása akkor valósul meg, ha valamennyi távközlési szolgáltatást közösen termelik. Ez az értelmezés nem veszi figyelembe az ökonometriai modellek aggregált természetét, ezért a becslési eredményeket a modellek korlátain messze túlmenően értelmezi. A modellek ugyanis különféle okok főként a statisztikai becslési nehézségek miatt a szolgáltatások néhány tág kategóriájával dolgoznak, és nem képesek külön-külön megbecsülni a több ezer egyedi szolgáltatás közös termelése során létrejöhető költségmegtakarításokat. Az aggregált szolgáltatási kategóriák között fennálló költség-szubadditivitás nem zárja ki az egyes dezaggregált szolgáltatások közötti additivitást vagy szuperadditivitást. 20 Ha például olyan eredményre jutunk, hogy gazdaságos a helyi és távolsági telefonszolgáltatások, valamint a különféle adatkommunikációs szolgáltatások közös termelési folyamatban történő előállítása, abból nem következik, hogy nem létezhet olyan adatkommunikáció, amelynek megvalósítása a telefóniától elkülönült termelési folyamatban például az interneten vagy magánhálózatokon a leggazdaságosabb. Az esetleges dezaggregált szuperadditivitások amelyekre vonatkozóan a rendelkezésre álló ökonometriai modellek nem tartalmaznak információt a versenylehetőségek körét bővítik a szolgáltatások piacain. A szabályozás szükségessége Az első kérdés, amelyet a szabályozás gazdaságtana saját magának feltesz az, hogy van-e és ha van, akkor miért szükség a szabályozásra. Logikailag és történelmileg egyaránt ez a kérdés először a természetes monopóliumok kapcsán vetődik fel, ezért itt tárgyaljuk. 20 Szuperadditivitásról lásd az előző lábjegyzetet.
VERSENY ÉS SZABÁLYOZÁS 2007 VERSENY ÉS SZABÁLYOZÁS Az évkönyv szerkesztőbizottsága Valentiny Pál (elnök), MTA Közgazdaságtudományi Intézet Kiss Ferenc László (főszerkesztő), Pannon Egyetem Halustyik Anna,

matches: bíróság bíróság bíróság bíróság bíróság bíróság


text:
Ha esik a hó – D.A.S. Jogvédelmi Biztosító Zrt.
A hó megjött, de a nagy öröm mellett némi bosszúságot is okozhat a főleg háztetőkön felgyülemlett hómennyiség.
Biztos sokan olvasták már a következő feliratot a tél beköszöntével: "VIGYÁZAT HÓOMLÁSVESZÉLY! Az ebből eredő károkért semminemű felelősséget nem vállalunk!" Az ehhez hasonló feliratok tél idején gyakoriak a belvárosi társasházakon. A tájékoztatás azt a célt szolgálja, hogy az épületek tulajdonosainak, illetve a társasháznak ne kelljen kártérítést fizetnie a leomló hó miatt az előtte parkoló autókban bekövetkezett károkért. Az azonban kérdéses, hogy ez a figyelmeztetés jár-e bármilyen jogkövetkezménnyel. Nos, a bíróság álláspontja szerint igen, de pusztán a felirat kihelyezése nem jár a felelősség kizárásával. Építés és karbantartás Az idén télen még hatályos polgári törvénykönyv (Ptk.) 352. §-ának (1) bekezdése kimondja: "épület egyes részeinek lehullásából vagy az épület hiányosságaiból másra háramló kárért az épület tulajdonosa felelős. Az épület tulajdonosa csak akkor mentesülhet a felelősség alól, ha bizonyítja, hogy az építkezésre és karbantartásra vonatkozó szabályokat nem sértették meg, és az építkezés vagy karbantartás során a károk megelőzése érdekében úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható."
Például – első fok
Egy konkrét esetben a társasház tetejéről leomló hó az előtte parkoló személygépkocsira esett, és kárt okozott az autóban. A gépkocsi tulajdonosa követelte kárának megtérítését a Ptk. 352. § (1) bekezdése alapján, a társasház pedig vitatta felelősségének fennállását, tekintettel arra, hogy éppen ennek a jogszabályhelynek megfelelően mentesül. Az első fokon eljáró bíróság arra az álláspontra jutott, hogy a perbeli épületen megfelelő hófogókat szereltek fel, és azokat folyamatosan karban is tartották, csakhogy a horganylemezzel díszített párkányzat, illetve a lizénia olyan épületelem, amelyen megállhat a hó, amely onnan lezuhanva okozhatta a perbeli gépjármű sérüléseit. A bíróság szerint az alperes felelősség alóli kimentése akkor lett volna eredményes, ha igazolja, hogy a hóomlásra figyelmeztető táblát helyezett ki, illetve a veszélyeztetett területen való parkolást más módon korlátozta. Az elsőfokú ítélet nem emelkedett jogerőre, mivel az első fokon marasztalt társasház fellebbezett. Ebben ismét leszögezték, hogy a hófogókat előírás szerint szerelték fel, és a karbantartásuk folyamatos volt. Másrészt kifogásolták, hogy az elsőfokú bíróság feltételezésekre alapította a döntését, amikor azt állapította meg, hogy a hó a párkányról "eshetett" a gépkocsira. A másodfokú bíróság az elsőfokú ítéletet helybenhagyta.
Például – másodfok
A fellebbezésről döntő bíróság szerint az elsőfokú bíróság helyesen mérlegelte a bizonyítékokat, és megfelelő jogi következtetésekre jutott belőlük. A felperes bizonyította, hogy kára következett be a Ptk. 352. § (1) bekezdésének megfelelően, az alperes felelősség alóli kimentése viszont nem volt eredményes. A hó kétséget kizáróan az alperesi épületről zuhant le. Önmagában a megfelelő hófogók léte és a folyamatos karbantartás az alperes kimentésére nem elegendő, mert az alperes arra is köteles lett volna, hogy az arra közlekedők figyelmét a veszélyre felhívja. Helyesen utalt arra az elsőfokú ítélet, hogy az alperes akkor tanúsította volna az e téren általában elvárható magatartást, ha figyelmeztető táblákat helyez ki, illetve a terület elkerítésével a parkolást fizikailag akadályozza. Az alperes azonban mindezeket az intézkedéseket elmulasztotta.
Kimentő körülmények
– az építkezés vagy karbantartás során a károk megelőzése érdekében úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható. Látható, hogy a ház a hóomlás veszélyére vonatkozó figyelmeztetés kihelyezésével csak a második feltételnek tett eleget, hiszen a megfelelően elhelyezett tájékoztatással a károk megelőzhetők. Az első követelmény már nehezebben vizsgálható, mivel ez esetben azt kellene megítélni, hogy műszaki értelemben megfelelő-e a hó és a jég leesését megakadályozó védelem. Ezt egyrészt nehezen lehet a károsult autó mellett állva, a parkolóból megállapítani, másrészt műszaki szakkérdésnek is számít, vagyis ebben a kérdésben laikusok nem is feltétlenül tudnak dönteni. Érdemes lehet perelni Mindezek miatt hóomlásos kár elszenvedésekor minden esetben tanácsos megkísérelni az igényérvényesítést a házzal szemben, akár bíróság előtt is. Egy ilyen eljárásban a károsultnak két dolgot kell tudnia bizonyítani. Egyrészt azt, hogy a kár az épület egyes részeinek lehullása vagy az épület hiányosságai miatt következett be, másrészt a bekövetkezett károk mértékét. Tanácsos ezért a káresemény helyszínén fényképfelvételeket készíteni mind a gépkocsiról, mind a házról, összeírni a szóba jöhető tanúk nevét és címét, esetleg rögtön szólni a ház tulajdonosának, gondnokának és jegyzőkönyvben rögzíteni az eseményeket. A károsult sikeres bizonyítása esetén ugyanis a károkozó csak kimentés esetén menekülhet a kártérítési kötelezettsége alól.
A cikk utolsó frissítésének időpontja: 2010. február 03. ( 10 éve )
Előző bejegyzés Elmaradt munkabérGyorsbillentyű: P
Következő bejegyzés Késő bánat? - A PPO éves szolgáltatási díja Gyorsbillentyű: N

matches: bíróság bíróság bíróság bíróság bíróság bíróság bíróság bíróság


text:
Kpkf.37.608/2015/2. számú határozat | K Ú R I A
Kpkf.37.608/2015/2. számú határozat
Kpkf.IV.37.608/2015/2.
A Kúria az Alkotmánybíróságnak a Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 7.Kpk.50.100/2013/4. számú végzését megsemmisítő 12/2015. (V.14.) AB határozata (alkotmánybírósági ügyszám: IV/00211/2014.) alapján követendő eljárás meghatározása tárgyában – hivatalból indított – nemperes eljárás során meghozta az alábbi
A Kúria az Alkotmánybíróság 12/2015. (V.14.) AB határozata alapján a Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságot új eljárásra és új határozat hozatalára utasítja.
1. Az alkotmánybírósági eljárás indítványozója a jegyző építési engedélyről szóló határozata alapján szerzett tudomást arról, hogy közvetlen szomszédja részére a földhivatal telekcsoport-újraosztást engedélyezett az indítványozó ingatlanja előtti üres telken, melynek következtében az indítványozó ingatlanával közös telekhatáron három építési telek alakult. Az indítványozó sérelmezte, hogy a telekalakítási eljárásról őt nem tájékoztatták, az iratokba történő betekintését nem tették lehetővé.
A Nyíregyházi Járási Hivatal Járási Földhivatala elutasította az indítványozó kérelmét, döntését a Hajdú-Bihar Megyei Kormányhivatal helybenhagyta, ez utóbbi döntést a Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 7.Kpk.50.100/2013/4. számú végzésében hagyta helyben. A bírósági döntés szerint a földhivatalokról, a Földmérési és Távérzékelési Intézetről, a Földrajzinév Bizottságról és az ingatlan-nyilvántartási eljárás részletes szabályairól szóló 338/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. r.) 9. § (2) bekezdése alapján az indítványozót nem illeti meg az ügyféli jogosultság, mert a telekalakítási eljárást a Korm. r. II/A. fejezete szabályozza, amely nem biztosít ügyféli jogosultságot a szomszédos ingatlannal rendelkezni jogosult számára a telekalakítási eljárásban, az indítványozó által hivatkozott § pedig e fejezeten kívül található. Az indítványozó a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 15. § (1) bekezdésének ügyfélfogalmára hivatkozva kérte ügyféli minőségének a telekalakítási eljárás vonatkozásában való megállapítását, kérelmét azonban a hatóságok és a bíróság arra hivatkozva tagadták meg, hogy a konkrét esetben a Korm. r. speciális szabályt állapít meg, és a Ket. ügyfélfogalma nem használható.
2. Az indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a szerinti alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz. Az Alkotmánybíróság a 12/2015. (V.14.) AB határozatában a Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 7.Kpk.50.100/2013/4. számú végzését megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményt is megállapított, amely szerint az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdéséből fakadó követelmény, hogy a Ket. 15. § (1), (3) és (8) bekezdésének alkalmazása során a telekalakítási eljárással érintett telekkel közvetlenül szomszédos telek tulajdonosát is ügyfélnek kell tekinteni.
Az Alkotmánybíróság szerint már a telekalakítás során is felmerülhet olyan körülmény, amely a telekalakítással érintett telekkel szomszédos ingatlan tulajdonosa vagy az azzal rendelkezni jogosult számára hátrányos következménnyel járhat. Az Alkotmánybíróság idézte az indítványozó hivatkozását arra, hogy a terepszintnek a megemelése következtében ingatlanja hidrológiai viszonyai várhatóan megváltoznak, ami hátrányos lehet családi házas és művelés alá is vont kertes ingatlanára. Ez az állapot a teleknek az engedély alapján az építéshez való kialakítása folytán állhat be. Az Alkotmánybíróság szerint ilyenkor már a telekalakítási eljárásban felmerülhet olyan jogos érdek, ami indokolttá teszi az indítványozó számára, hogy ügyfélként részt vehessen az eljárásban és előadhassa érveit, illetve hogy jogorvoslattal élhessen a számára jogtalan hátrányt jelentő közigazgatási döntéssel szemben.
A Pp. fenti rendelkezései alapján indult eljárásban – az Alkotmánybíróság 12/2015. (V. 14.) AB határozata nyomán – a Kúria megállapította, hogy a Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 7.Kpk.50.100/2013/4. számú végzésének megsemmisítése folytán el nem bírált bírósági felülvizsgálat maradt folyamatban.
A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 361. § c) pontja szerint, ha az Alkotmánybíróság a bíróság határozatát megsemmisítette, a Kúria az eljárt bíróságot új eljárásra és új határozat hozatalára utasítja. Az új eljárásban a Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságnak a 12/2015. (V. 14.) AB határozatba foglalt alkotmányos követelmény alapján kell eljárni, s megfelelő döntést hozni.
Dr. Molnár Ambrus sk. a tanács elnöke,

matches: Kúria Bíróság Kúria Bíróság bíróság Bíróság Kúria Bíróság bíróság Kúria