Bayerischer VGH, Urteil vom 3. Februar 2009 - Az. 16a D 07.1304
Urteil vom 3. Februar 2009 - Az. 16a D 07.1304
Bayerischer VGH · Urteil vom 3. Februar 2009 · Az. 16a D 07.1304
16a D 07.1304
openJur 2012, 98351
III. Der dem Beamten nach Art. 11 Abs. 3 Satz 1 BayDG zustehende Unterhaltsbeitrag ist ihm bis einschließlich 31. Januar 2010 zu gewähren.
Der am 5. Januar 1950 geborene Beklagte (Beamte) wurde nach dem Abschluss der Volksschule und bestandener Einstellungsprüfung für den mittleren nichttechnischen Verwaltungsdienst am 1. September 1964 als Dienstanfänger bei der Klägerin eingestellt. Mit Wirkung zum 1. Februar 1966 ernannte ihn die Klägerin unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zum Städtischen Assistentenanwärter. Diese Ernennung wurde am 3. Dezember 1968 wiederholt, da der Beklagte die im gleichen Jahr abgelegte Anstellungsprüfung für den mittleren Verwaltungsdienst nicht bestanden hatte. Nach erfolgreicher Ablegung dieser Prüfung im Jahr 1969 wurde er am 13. November 1969 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zum Städtischen Assistenten z.A. ernannt. Die Ernennungen zum Städtischen Assistenten, zum Städtischen Sekretär und zum Städtischen Obersekretär erfolgten mit Wirkung zum 13. November 1970, zum 1. Dezember 1971 bzw. zum 1. Januar 1974. Am 5. Januar 1977 wurde der Beklagte in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit berufen. Dem schlossen sich die mit Wirkung zum 1. Dezember 1978 ausgesprochene Ernennung zum Verwaltungshauptsekretär und die am 1. Dezember 1980 wirksam gewordene Ernennung zum Verwaltungsamtsinspektor an.
Ab dem 1. Februar 1994 war der Beklagte als Außendienstleiter in der kommunalen Verkehrsüberwachung der Klägerin tätig.
Dienstlich wurde er zuletzt wie folgt beurteilt:
- 1995 und 1999 mit dem Prädikat "sehr tüchtig";
- 2003 mit dem Prädikat "übertrifft die Anforderungen in herausragender Weise".
In den beiden letzten dienstlichen Beurteilungen wurde ihm die Eignung für den Aufstieg in den gehobenen Dienst zuerkannt.
Am 6. Mai 2005 wurde dem Beklagten eine Leistungsprämie für eine herausragende besondere Einzelleistung im Zusammenhang mit seinem herausragenden Engagement bei der Bewältigung des durch den Krankheitsausfall einer Dienstkraft entstandenen zusätzlichen Arbeitsanfalls und im Zusammenhang mit seinem herausragenden Führungsverhalten gewährt.
Der Beklagte ist schwerbehindert (Grad der Behinderung: 70); bei ihm besteht eine angeborene Aplasie des rechten Unterarms mit Fehlen der Hand. Er ist verheiratet und Vater zweier in den Jahren 1982 und 1991 geborener Kinder.
Er erhielt gegen Ende des Jahres 2006 Dienstbezüge nach der Besoldungsgruppe A 9 (Stufe 11) in Höhe von monatlich 2.894,86 € brutto bzw. 2.630,10 € netto. Nach Darstellung des Beklagten wurden bei der Ermittlung des Nettobetrages Krankenversicherungs- und sonstige Versicherungsbeiträge nicht berücksichtigt. Aus dem Erwerb einer Eigentumswohnung bestanden nach seinen Angaben im März 2007 Verbindlichkeiten in Höhe von ca. 30.000,-- €.
Durch Strafbefehl vom 8. Dezember 2005 verhängte das Amtsgericht E. gegen den Beklagten, der nach Aktenlage bis dahin weder straf- noch disziplinarrechtlich in Erscheinung getreten war, wegen Urkundenfälschung (§ 267 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 4 StGB) eine Freiheitsstrafe von acht Monaten, deren Vollstreckung zur Bewährung ausgesetzt wurde. Durch Beschluss vom gleichen Tag erteilte ihm das Amtsgericht gemäß § 56 b StGB außerdem die Auflage, als Geldbuße 1.750,-- € in Raten an eine karitative Einrichtung zu zahlen. Dem Strafbefehl lag folgender Sachverhalt zugrunde:
"Am 10. Juni 2005 geriet der Pkw ... ..., amtliches Kennzeichen … - gesteuert vom Präsidenten des FC ..., Herrn ... - in eine stationäre Geschwindigkeitskontrolle an einer Baustelle am Mittleren Ring in der Landeshauptstadt ... Der Pkw wurde dabei mit einer Geschwindigkeit von 74 km/h statt der erlaubten 30 km/h gemessen. Die Geschwindigkeitsüberwachungsanlage wurde vom Verkehrsüberwachungsdienst der Landeshauptstadt ... betrieben. Sowohl die Messung als auch die Durchführung des Ordnungswidrigkeitenverfahrens oblagen somit vollständig der Kommune.
In den folgenden Tagen, vermutlich am 13. Juni 2005 führte die Lebensgefährtin des Herrn ..., Frau ... ein Telefongespräch mit dem Mitbeschuldigten ... in seiner Eigenschaft als Fuhrparkleiter des FC ... Dabei erwähnte Frau ... beiläufig die zuvor stattgefundene Geschwindigkeitsüberschreitung.
Im Anschluss an dieses Telefonat fühlte sich ... bemüßigt, Anstrengungen zu unternehmen, die für Herrn ... mit einem Bußgeldverfahren verbundenen Unannehmlichkeiten (Fahrverbot, Eintragung ins Verkehrszentralregister, Berichterstattung in der Presse u.a.) zu verhindern. Zu diesem Zweck wandte er sich Mitte Juni 2005 an den ihm, aufgrund seiner ehrenamtlichen Tätigkeit im Sicherheitsdienst des FC ... bekannten Mitbeschuldigten ..., einen Oberkommissar der KPI E..
… setzte ... telefonisch darüber in Kenntnis, dass ... geblitzt worden wäre und erkundigte sich, ob ... 'da nichts machen könne'.
Ziel seiner Bemühungen war es, eine 'Bestrafung' des ... zu vermeiden.
Der Mitbeschuldigte ... wandte sich nun noch am gleichen Tag an seinen Bekannten, den Mitbeschuldigten ..., einen Polizeiobermeister der Verkehrspolizeiinspektion ..., Abteilung Verkehrsüberwachung, teilte ihm den Sachverhalt mit und bat ihn, sich um die Angelegenheit zu kümmern.
Nachdem der Mitbeschuldigte ... noch am gleichen Tag festgestellt hatte, dass es sich bei der fraglichen Geschwindigkeitskontrolle am 10. Juni 2005 nicht um eine polizeiliche, sondern eine städtische Messung handelte, teil-te er dies dem Mitbeschuldigten ... mit, informierte ihn aber darüber, dass er vielleicht doch etwas machen könne, da er jemanden aus der zuständigen Abteilung des Kreisverwaltungsreferates ... kenne. Dazu - so der Mitbe-schuldigte ... - müsste ... aber den Originalanhörbogen beschaffen.
Im Anschluss daran teilte ... dem Mitbeschuldigten ... diesen Sachverhalt mit, informierte ihn insbesondere darüber, dass die Möglichkeit bestünde 'etwas zu machen', wenn der Originalanhörbogen zur Verfügung stünde.
Dabei war ... bekannt, dass Halter des fraglichen Pkw ... die Firma A. AG ... ist, bei der Kfz-Zulassungsstelle ... jedoch als Standortverantwortlicher für den genannten Pkw der FC ... eingetragen ist. Daher war ihm auch klar, dass der Anhörbogen seitens des Kreisverwaltungsreferates an die Geschäftsstelle des FC ... versandt werden wird.
… ließ sich nun Mitte Juli 2005 den Anhörbogen nach Eingang auf der Geschäftsstelle von einer ahnungslosen Mitarbeiterin des FC ... aushändigen und sandte diesen - wie mit dem Mitbeschuldigten ... vereinbart - an die Privatadresse des Mitbeschuldigten ... in ….
In der Folgezeit als sich der Mitbeschuldigte ... nun nach Erhalt des Anhörbogens wiederum an den Mitbeschuldigten ... wandte teilte ihm dieser mit, ... solle ein Begleitschreiben des Inhalts verfassen, dass das Fahrzeug zum fraglichen Zeitpunkt in polizeilichem Auftrag unterwegs gewesen wäre. Dann könne sein Bekannter im Kreisverwaltungsreferat das Verfahren einstellen.
Daraufhin fertigte der Mitbeschuldigte ... am 22. Juni 2005 oder 23. Juni 2005 auf seinem Computer auf der Dienststelle der KPI E. ein Schreiben der Kriminalpolizeiinspektion I.. Dieses Schreiben beinhaltet die Aussage, dass das fragliche Fahrzeug der KPI I. von der Firma A. AG bzw. dem FC ... zu Überwachungsmaßnahmen zur Verfügung gestellt und zur Tatzeit von einem Beamten des Kommissariats 2/I der KPI I. unter Inanspruchnahme von Sonderrechten geführt wurde. Dieses Schreiben unterzeichneten Sie mit dem Namen ..., 1. Kriminalhauptkommissar, Stellvertretender Dienststellenleiter.
Ende Juli 2005 übergab ... dieses Schreiben in ... dem Mitbeschuldigten ..., welcher dieses Schreiben in der Folgezeit Ihnen, in Ihrer Eigenschaft als Mitarbeiter des Kreisverwaltungsreferates der Landeshauptstadt ... übergab. In Kenntnis der Fälschung verfügten Sie am 1. August 2005 die Einstellung des Ordnungswidrigkeitenverfahrens und nahmen das gefälschte Schreiben zur Begründung Ihrer Verfügung zum Vorgang. In den folgenden Tagen wurde die fehlerhafte Sachbehandlung zufällig von einer anderen Mitarbeiterin des Kreisverwaltungsreferates entdeckt und die Einstellungsverfügung letztlich aufgehoben."
Der Strafbefehl, gegen den der Beklagte keinen Einspruch einlegte, wurde am 28. Dezember 2005 rechtskräftig.
Im Laufe des Januar 2006 wurde der Beklagte in die Urkundenstelle des Standesam-tes der Klägerin umgesetzt.
Am 16. Februar 2006 verfügte der Oberbürgermeister der Klägerin wegen der nachfolgend als Sachverhaltskomplexe 1, 2 und 4 bezeichneten Vorgänge die Einleitung eines Disziplinarverfahrens gegen den Beklagten, der hiervon am Folgetag in Kenntnis gesetzt wurde. Durch Verfügung vom 21. April 2006, den Bevollmächtigten des Beklagten bekanntgegeben am 24. April 2006, wurde das Disziplinarverfahren auf den nachfolgend als Sachverhaltskomplex 3 bezeichneten Vorgang erstreckt.
Nachdem auf Antrag des Beklagten die bei der Klägerin bestehende Schwerbehindertenvertretung beteiligt worden war, beschloss der Verwaltungs- und Personalausschuss der Klägerin am 6. Dezember 2006, gegen den Beklagten wegen eines Dienstvergehens Disziplinarklage zum Verwaltungsgericht München zu erheben. In der zugehörigen Beschlussvorlage werden dem Beklagten folgende Sachverhalte zur Last gelegt:
1. Einstellung des gegen Herrn ... gerichteten Verkehrsordnungswidrigkeitenverfahrens (Sachverhaltskomplex 1):
In tatsächlicher Hinsicht übernahm die Klägerin insoweit die Darstellung im Strafbefehl vom 8. Dezember 2005.
2. Einstellung eines Verkehrsordnungswidrigkeitenverfahrens mit dem Aktenzeichen 6014440710585 (Sachverhaltskomplex 2):
Dem Beklagten wird in der Beschlussvorlage insoweit zur Last gelegt, dass sich in der Akte jenes Ordnungswidrigkeitenverfahrens keine Schriftstücke oder Notizen befänden, die Grundlage für die getroffene Ermessensentscheidung hätten sein können; das Lichtbild habe den Fahrer gut erkennen lassen.
3. Einstellung eines Verkehrsordnungswidrigkeitenverfahrens mit dem Aktenzeichen 6014440663230 (Sachverhaltskomplex 3):
Nach den Feststellungen der Landespolizei sei das zur Begehung dieser Ordnungswidrigkeit verwendete Kraftfahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen … dem Leiter der Presseabteilung des FC ... zugeordnet. Auch in der Akte dieses Verfahrens fänden sich keine Schriftstücke oder Notizen, die Grundlage für eine Ermessensentscheidung sein könnten.
Im weiteren Fortgang des den Sachverhaltskomplex 3 betreffenden Teils der Beschlussvorlage referierte die Klägerin folgenden Passus aus der Beschuldigteneinvernahme ... am 14. September 2005:
"Auf Frage von EKHK F., ob Herr ... schon einmal seinen Dienst in Anspruch nahm, gab er an, ... hat schon einmal gesagt, dass er mit einem Pkw vom FC ... unterwegs war. Damals handelte es sich um einen Geschwindigkeitsverstoß, aber im Verwarnungsbereich. Zuständig war auch wiederum das KVR der Landeshauptstadt ... Als Tatzeit könnte es dieses Jahr gewesen sein, genau weiß ich es nicht mehr, ich glaube im Frühjahr 2005. Diese Verwarnung wurde dann von Herrn ... auch wieder auf dem mündlichen bzw. fernmündlichen Weg eingestellt."
Die Klägerin merkte im Anschluss daran in der Beschlussvorlage an, die Aussage ... decke sich hinsichtlich des Tatzeitpunkts (Frühjahr 2005), hinsichtlich des Verkehrsverstoßes (Geschwindigkeitsüberschreitung im Verwarnungsbereich) und "hinsichtlich der Aktenlage" (fernmündliche Einstellung auf Veranlassung von Herrn ... und daraus folgende, fehlende Dokumentation der Einstellung durch den Beklagten in den Akten) mit dem unter dem Aktenzeichen 6014440663230 geführten Verkehrsordnungswidrigkeitenverfahren. Nach den Aussagen ... sei davon auszugehen, dass der Beklagte – wie schon im Fall "…" – ein Verkehrsordnungswidrigkeitenverfahren gegen eine dem FC ... nahestehende Person rechtswidrig eingestellt habe.
4. Unrechtmäßige Beantragung von Rechtsschutz (Sachverhaltskomplex 4):
In einem Schreiben vom 14. November 2005 (in ihm hatte der Beklagte die Klägerin unter Hinweis auf das Strafverfahren, das mit dem Strafbefehl vom 8.12.2005 endete, um Rechtsschutz gebeten) habe der Beklagte angegeben, im Zeitpunkt der Einstellung des Herrn ... betreffenden Ordnungswidrigkeitenverfahrens sei ihm nicht bekannt gewesen, dass die ihm übergebene Stellungnahme der Polizei gefälscht gewesen sei. Im Strafbefehl vom 8. Dezember 2005 heiße es demgegenüber:
"In Kenntnis der Fälschung verfügten Sie am 1. August 2005 die Einstellung des Ordnungswidrigkeitenverfahrens und nahmen das gefälschte Schreiben zur Begründung Ihrer Verfügung zum Vorgang."
Da der Beklagte gegen den Strafbefehl keinen Einspruch eingelegt habe, habe er sich die darin enthaltene Sachverhaltsschilderung zu Eigen gemacht. Er habe demgemäß gewusst, dass das Schreiben der KPI I. gefälscht gewesen sei und er die Einstellung des Verkehrsordnungswidrigkeitenverfahrens gegen Herrn ... nicht hätte verfügen dürfen. Auch im Rahmen des staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahrens habe der Beklagte den gegen ihn erhobenen Vorwurf der Urkundenfälschung eingeräumt.
Mit der am 14. Dezember 2006 zum Verwaltungsgericht München erhobenen Disziplinarklage beantragte die Klägerin, den Beklagten aus dem Beamtenverhältnis zu entfernen. Als Klageschrift legte sie die Beschlussvorlage für die Sitzung ihres Verwaltungs- und Personalausschusses am 6. Dezember 2006 vor.
Auf Ersuchen des Verwaltungsgerichts ließ die Klägerin am 13. März 2007 ein Persönlichkeitsbild des Beklagten erstellen. Auf diese Unterlage (Bl. 130 f. der Akte des Verwaltungsgerichts) wird Bezug genommen.
In der am 28. März 2007 im ersten Rechtszug durchgeführten mündlichen Verhandlung beschränkte das Verwaltungsgericht das Disziplinarverfahren gemäß Art. 54 BayDG auf die Sachverhaltskomplexe 1 bis 3.
Durch am gleichen Tag verkündetes Urteil, den Bevollmächtigten des Beklagten zugestellt am 12. April 2007, erkannte das Verwaltungsgericht gegen den Beklagten wegen eines Dienstvergehens auf die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis. Das Gericht sei davon überzeugt, dass der Beklagte in Kenntnis der Urkundenfälschung gehandelt habe. Der gegen ihn ergangene Strafbefehl entfalte erhebliche Indizwirkung, die durch die ermittelten Einzelumstände erheblich verstärkt werde. Der Beklagte habe seinem Freund ... den Rat gegeben, den Originalanhörbogen und eine polizeiliche Bestätigung zu beschaffen. Diese Unterlagen habe er auf der Straße entgegengenommen und sie nicht mit einem Eingangsstempel versehen lassen. Bei der Einstellung habe er weder den Vorgang hinzugezogen noch das ihm von ... privat übergebene Schreiben der zuständigen Sachbearbeiterin zur abschließenden Behandlung zugeleitet. Vielmehr habe er seine herausgehobene Stellung als Außendienstleiter und die ihm eingeräumte Möglichkeit ausgenutzt, ohne Mitzeichnung durch andere Amtsträger das Verfahren einzustellen. Wer amtliche Akten manipuliere, sei für den öffentlichen Dienst nicht mehr tragbar. Der Dienstherr und die Öffentlichkeit besäßen ein Anrecht darauf, dass alle Bürger gleich behandelt würden. Das gelte namentlich im Bereich der Verkehrsordnungswidrigkeiten, da hiervon potenziell jedermann betroffen sei. Einem Amtsträger, der sich anmaße, einzelne Personen durch strafrechtlich relevante Manipulation der Akten und unter Ausschaltung aller Kontrollmöglichkeiten vor den Folgen einer Ordnungswidrigkeit zu bewahren, könne das erforderliche Vertrauen trotz positiver Leistungen in der Vergangenheit nicht mehr entgegengebracht werden. Ein solches Fehlverhalten ziehe eine erhebliche, nicht wieder gutzumachende Ansehensschädigung des Berufsbeamtentums nach sich. Milderungsgründe seien nicht ersichtlich; insbesondere habe der Beklagte nicht einmalig in einer unerwarteten Überraschungssituation versagt, so dass keine persönlichkeitsfremde Augenblickstat vorliege. Er habe vielmehr in jedem Teilabschnitt einen neuen Entschluss gefasst, sein pflichtwidriges Verhalten fortzusetzen.
Mit der am 22. Mai 2007 eingelegten Berufung beantragt der Beklagte:
I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 28. März 2007 wird aufgehoben.
Wegen seines die Sache betreffenden Vorbringens im Berufungsverfahren wird auf die Schriftsätze seiner Bevollmächtigten vom 22. Mai 2007, 2. Januar 2008, 8. April 2008, 30. Juni 2008 und 29. August 2008 Bezug genommen.
Durch Beschluss vom 27. August 2007 gewährte der Verwaltungsgerichtshof dem Beklagten hinsichtlich der versäumten Frist zur Einlegung der Berufung Wiedereinsetzung in den vorigen Stand.
Sie hat sich zur Sache in ihren Schriftsätzen vom 8. November 2007, 19. Februar 2008, 23. Mai 2008 und 8. August 2008 geäußert; auf diese Aktenstücke wird verwiesen.
In der mündlichen Verhandlung am 3. Februar 2009 hat der Verwaltungsgerichtshof durch uneidliche Einvernahme des Zeugen ... Beweis darüber erhoben, welche Informationen der Beklagte über die Entstehung des vorerwähnten Schreibens der KPI I. (es trägt das Datum "22.07.2005") und über den Fahrer des Kraftfahrzeugs erhalten hat, mit dem Herr ... am 10. Juni 2005 in ... eine Geschwindigkeitsüberschreitung begangen hat. Wegen der Bekundungen dieses Zeugen sowie wegen der Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung wird auf die Sitzungsniederschrift verwiesen.
Der gleichfalls als Zeuge zur mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof geladene Herr ... erklärte durch Schriftsätze seiner Beistände vom 2. und 3. Februar 2009, er verweigere gemäß § 384 Nr. 2 ZPO die Aussage zu allen im gerichtlichen Ladungsschreiben vom 5. Januar 2009 (Bl. 216 der Akte des Verwaltungsgerichtshofs) genannten Beweisthemen; zur mündlichen Verhandlung erschien er nicht. Auf Antrag des Beklagten, über die Rechtmäßigkeit der Zeugnisverweigerung durch Herrn ... vorab zu entscheiden, sprach der Verwaltungsgerichtshof durch in der Verhandlung verkündetes Zwischenurteil aus, dass Herr ... berechtigt ist, das Zeugnis hinsichtlich aller Fragen zu verweigern, die in Zusammenhang mit den beiden im Ladungsschreiben vom 5. Januar 2009 genannten Beweisthemen stehen.
Der Verwaltungsgerichtshof hat daraufhin die Niederschrift über die Vernehmung des Herrn ... in dem gegen ihn gerichteten förmlichen Disziplinarverfahren durch die Untersuchungsführerin der Landesanwaltschaft Bayern am 8. Februar 2006 und das Protokoll der im gleichen Disziplinarverfahren vor dem Verwaltungsgerichts München am 15. Januar 2007 durchgeführten mündliche Verhandlung (Az. des Verwaltungsgerichts: M 19 D 06.4130) in den Rechtsstreit eingeführt. Wegen der Erklärungen, die der Beklagte zu diesen Unterlagen abgab, wird auf die Seite 5 der Niederschrift über die mündliche Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof verwiesen.
Im weiteren Fortgang der mündlichen Verhandlung beschränkte der Verwaltungsgerichtshof das Disziplinarverfahren in der Weise, dass die Sachverhaltskomplexe 2 und 3 ausgeschieden wurden, da sie für die Art und die Höhe der zu erwartenden Disziplinarmaßnahme nicht ins Gewicht fielen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge, die vom Verwaltungsgericht beigezogenen Vorgänge (nämlich die Personalakte des Beklagten, die bei der Klägerin angefallene Disziplinarakte sowie die Ablichtung der Akte des strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens, das u. a. zum Erlass des Strafbefehls vom 8.12.2005 führte) Bezug genommen. Ebenfalls verwiesen wird auf die von der Klägerin mit Schreiben vom 15. und 19. Januar 2009 sowie die seitens der Staatsanwaltschaft I. mit Schreiben vom 27. Januar 2009 übersandten Akten bzw. Aktenkopien und Aktenreste der Ordnungswidrigkeitenverfahren, die den Sachverhaltskomplexen 1 bis 3 zugrunde liegen.
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat gegen den Beklagten zu Recht auf die Disziplinarmaßnahme der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis (Art. 11 BayDG) erkannt. Denn er hat das gegen Herrn ... gerichtete Ordnungswidrigkeitenverfahren zur Überzeugung des Verwaltungsgerichtshofs im Wissen um die Person des Täters und die inhaltliche Unrichtigkeit des mit dem Briefkopf der Kriminalpolizeiinspektion (KPI) I. versehenen Schreibens vom 22. Juli 2005 eingestellt (1.). Dadurch hat er das Verbrechen der versuchten Rechtsbeugung begangen (2.). Dieses Verhalten erfordert gemäß Art. 14 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 BayDG die Entfernung des Beklagten aus dem Beamtenverhältnis (3.).
1. Dem Beklagten war bei der Einstellung des Herrn ... betreffenden Ordnungswidrigkeitenverfahrens positiv bekannt, dass die Geschwindigkeitsüberschreitung, die in jenem Verfahren geahndet werden sollte, nicht durch einen Polizeibeamten im Rahmen einer Einsatzfahrt, sondern durch Herrn ... begangen worden war.
1.1 Diese Gewissheit folgt zunächst aus den Erklärungen, die der Beklagte bei seiner Einvernahme als Beschuldigter am 19. September 2005 abgegeben hat, soweit seinen Darstellungen gefolgt werden kann.
Der Beklagte hat damals angegeben, Herr … habe ihn während der beiden letzten Wochen des Juli 2005 angerufen und ihm mitgeteilt, "dass wohl ein Prominenter geblitzt worden sei", und ob der Beklagte "da was machen kön-ne". Herr ... habe in diesem Telefonat ferner einen Zusammenhang mit polizeilichen Ermittlungen und mit einem Kollegen der KPI I. erwähnt. Er selbst habe ... erklärt, dass ihn das "mit dem Prominenten" nicht interessiere; es müsse eine schriftliche Bestätigung vorgelegt werden. Nachdem der Beklagte im weiteren Fortgang des Verhörs vom 19. September 2005 erneut auf diese Äußerung ... angesprochen worden war (vgl. S. 5 f. der Niederschrift über seine Beschuldigteneinvernahme), gab er an, bei dem Kon-takt, bei dem er von der Involvierung einer prominenten Persönlichkeit in die An-gelegenheit erfahren hatte, sei vom FC ... noch nicht die Rede gewesen. Es könne jedoch sein, dass ... ihm bei der Übergabe des Kuverts erzählt habe, dass es sich um einen "Prominenten des FC ..." handele. Befragt, was er unter einer prominenten Persönlichkeit dieses Sportvereins verstehe, gab er an: "Jemand aus der Vorstandsetage." Auf Vorhalt des die Er-mittlungen leitenden Oberstaatsanwalts, ob er sich vorstellen könne, dass je-mand aus der Vorstandsetage nachts am Mittleren Ring in ... im Auftrag der KPI I. unterwegs sei, äußerte er, dass ihn das nicht weiter interessiert habe; er habe sich zu sehr auf Herrn ... verlassen.
Selbst wenn man zugunsten des Beklagten unterstellen wollte, ihm sei am 1. August 2005 nicht bekannt gewesen, dass es sich bei dem Betroffenen des einzustellenden Ordnungswidrigkeitenverfahrens um Herrn ... handelte, ergäbe sich aus seinen vorstehend wiedergegebenen Einlassungen, dass er im Zeitpunkt der Einstellungsverfügung positiv darum wusste, dass die am 10. Juni 2005 begangene Zuwiderhandlung im Straßenverkehr nicht von einem im Einsatz befindlichen Polizeibeamten, sondern von einer Privatperson begangen wurde, die über einen hohen Bekanntheitsgrad verfügte, und von der der Beklagte selbst annahm, dass sie dem Vorstand des FC ... angehörte. Dahinstehen kann, ob ihm auch bekannt war oder hätte bekannt sein müssen, dass das mit dem Briefkopf der KPI I. versehene Bestätigungsschreiben vom 22. Juli 2005 im Sinn von § 267 Abs. 1 StGB "unecht" war (d.h. sein tatsächlicher Urheber nicht mit der Person identisch ist, die nach außen hin als der Urheber dieses Dokuments in Erscheinung tritt). Denn unabhängig hiervon musste ihm bereits auf der Grundlage seiner eigenen Schilderung des Geschehensablaufs bewusst sein, dass dieses Schreiben jedenfalls inhaltlich nicht zutreffen konnte. Denn das Wissen darum, dass die inmitten stehende Zuwiderhandlung im Straßenverkehr durch ein - noch dazu prominentes - Vorstandsmitglied des FC ... begangen wurde, schließt es aus, guten Glaubens von der Richtigkeit des Schreibens vom 22. Juli 2005 auszugehen, in dem es heißt, Täter der Ordnungswidrigkeit sei ein im Einsatz befindlicher Beamter dieser Dienststelle gewesen.
1.2 Aus den Angaben, die Herr ... am 8. Februar 2006 vor der Untersuchungsführerin in dem gegen ihn gerichteten förmlichen Disziplinarverfahren und am 15. Januar 2007 in der im gleichen Verfahren vor dem Verwaltungsgericht München durchgeführten mündlichen Verhandlung gemacht hat, ergibt sich zur Überzeugung des Verwaltungsgerichtshofs darüber hinaus, dass dem Beklagten bereits vor der am 1. August 2005 vorgenommenen Einstellungsverfügung positiv bekannt war, dass sich das inmitten stehende Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen Herrn ... richtete.
Am 8. Februar 2006 hat Herr ... erklärt, er habe den Beklagten nicht von Anfang an darüber informiert, dass Herr ... Täter der Zuwiderhandlung im Straßenverkehr war, deren Ahndung durch die beizubringende polizeiliche Bestätigung verhindert werden sollte. Erst bei einem Telefonat, in dem er ihm mitteilte, dass "der Kollege" (gemeint erkennbar: Herr ...) das Bestätigungsschreiben verfasse, habe er ihn gefragt, "ob er das auch machen würde, wenn es sich um ... handeln würde". Der Beklagte habe daraufhin erklärt, "er würde es auch in diesem Fall machen".
Am 15. Januar 2007 hat Herr ... ausgeführt, er habe dem Beklagten einige Tage, nachdem er Herrn ... darüber unterrichtet habe, was erforderlich sei, mitgeteilt, dass die inmitten stehende Ordnungswidrigkeit Herrn ..., nicht aber einen Polizeibeamten betreffe. Als er dem Beklagten später die Schriftstücke (gemeint erkennbar: den an den FC ... gerichteten Anhörungsbogen und das gefälschte Bestätigungsschreiben vom 22.7.2005) übergeben habe, habe er nochmals darauf hingewiesen, dass es sich bei dem beschuldigten Verkehrsteilnehmer um ... handele.
Die Niederschriften über die Anhörung von Herrn ... durch die Untersuchungsführerin und durch das Verwaltungsgericht konnten im Wege des Urkundenbeweises zum Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits gemacht werden. Macht ein Zeuge in einem Zivilprozess von einem Aussageverweigerungsrecht Gebrauch und steht er deshalb als persönliches Beweismittel nicht zur Verfügung, so kann das Gericht auf Urkunden zurückgreifen, die Angaben des Zeugen zum Beweisthema enthalten (OLG Köln vom 15.6.1992 VersR 1993, 335 f.; Damrau in: MK zur ZPO, 3. Aufl. 2008, RdNr. 43 zu § 383; Zöller/Greger, ZPO, 27. Aufl. 2009, RdNr. 6 zu § 383). Dieser zum zivilgerichtlichen Verfahren entwickelte Grundsatz gilt in nach dem Bayerischen Disziplinargesetz durchzuführenden Verfahren in gleicher Weise, da die Beweisaufnahmen in solchen Streitsachen (mit den Modifizierungen, die sich aus dem Bayerischen Disziplinargesetz und der gemäß Art. 3 BayDG subsidiär anzuwendenden Verwaltungsgerichtsordnung ergeben) ebenfalls nach zivilprozessualen Grundsätzen abzuwickeln sind (vgl. die in § 98 und § 173 VwGO enthaltenen Verweisungen auf die Zivilprozessordnung). Ein der Vorschrift des § 252 StPO vergleichbares Beweisverwertungsverbot kennen weder die Zivilprozess- noch die Verwaltungsgerichtsordnung noch das Bayerische Disziplinargesetz. Einer entsprechenden Anwendung dieser Bestimmung steht entgegen, dass § 252 StPO nicht Ausdruck eines allgemeinen, unabhängig von einer ausdrücklichen Normierung Geltung beanspruchenden Rechtsgedankens ist (gegen die Anwendbarkeit dieser Norm im Zivilprozess auch OLG Köln vom 15.6.1992, a.a.O., S. 336; Damrau, a.a.O.; Zöller/Greger, a.a.O.). Die Entscheidung des Zeugen, nunmehr von einem Aussageverweigerungsrecht Gebrauch zu machen, bleibt vielmehr unangetastet, wenn Erklärungen, die er früher aufgrund eines freien Willensentschlusses abgegeben hat, nunmehr zu Lasten oder zu Gunsten dritter Personen herangezogen werden (OLG Köln vom 15.6.1992, a.a.O., S. 336).
Anders verhält es sich nur, wenn die früheren Bekundungen des jetzigen, zur Verweigerung der Aussage berechtigten Zeugen nicht in verfahrensrechtlich korrekter Weise gewonnen wurden, er seinerzeit insbesondere nicht über ein ihm (bereits damals) zustehendes Aussageverweigerungsrecht belehrt wurde (BGH vom 12.2.1985 NJW 1985, 1470/1471). Die Heranziehung der Niederschriften vom 8. Februar 2006 und vom 15. Januar 2007 begegnet danach keinen Bedenken, da Herr ... zu Beginn beider Anhörungen jeweils über sein Recht belehrt wurde, keine Angaben zur Sache machen zu müssen.
Von der Frage der Verwertbarkeit von Urkunden über Erklärungen einer Person, die später das Zeugnis verweigert, ist die Frage der Beweiskraft derartiger Dokumente zu unterscheiden. Insoweit muss grundsätzlich berücksichtigt werden, dass ein Beschuldigter im Strafverfahren aus Gründen der Selbstverteidigung u. U. bereit ist, andere Personen zu Unrecht zu belasten, zumal ein solches Verhalten - anders als eine Falschaussage als Zeuge - jedenfalls nicht als Aussagedelikt geahndet werden kann. Dieser Umstand steht jedoch der Verwertung von Niederschriften über solche Angaben nicht entgegen; ihm ist vielmehr bei der Beweiswürdigung Rechnung zu tragen (OLG Köln vom 15.6.1992, a.a.O., S. 336). Hierbei ist zu bedenken, dass der Urkunde über die Vernehmung einer Person in einem anderen Verfahren im Allgemeinen ein geringerer Beweiswert als der unmittelbaren Zeugenaussage zukommt: je nach Sachlage kann er sogar gänzlich fehlen (BSG vom 8.11.1965 NJW 1966, 270/271; BGH vom 13.6.1995 NJW 1995, 2856/2857). Denn die Verfahrensbeteiligten können von dem Zeugen keinen persönlichen Eindruck gewinnen, ihm keine Fragen stellen und Vorhalte machen; auch sind Gegenüberstellungen nicht möglich (BGH vom 13.6.1995, a.a.O.). Aus dem Grundsatz der freien Beweiswürdigung, der auch für in einer Niederschrift festgehaltene Aussagen gilt (BGH vom 13.6.1995, a.a.O.), folgt indes, dass das Gericht seine Überzeugung auch aus einer solchen Aussage gewinnen kann; doch setzt das eine sorgfältige Prüfung des Beweiswertes der früheren Aussage voraus (BGH vom 13.6.1995, a.a.O.).
Für die Glaubhaftigkeit der Schilderungen, die Herr ... am 8. Februar 2006 und am 15. Januar 2007 gemacht hat, spricht vor allem, dass er sie im Rahmen eines gegen ihn gerichteten Disziplinarverfahrens abgegeben hat. Entschließt sich ein Beamter, der sich in dieser verfahrensrechtlichen Stellung befindet, trotz des ihm zustehenden Schweigerechts Angaben zur Sache zu machen, so unterliegt er - anders als der Beschuldigte in einem Strafverfahren - der Wahrheitspflicht (BVerwG vom 27.4.1973 BVerwGE 46, 116/120 f.; vom 18.12.1980 BVerwGE 73, 121/123; Zängl, Bayerisches Disziplinarrecht, MatR/II, RdNr. 274). Die Verlässlichkeit der Erklärungen, die Herr ... am 8. Februar 2006 und am 15. Januar 2007 darüber abgegeben hat, inwieweit er den Beklagten über den Täter der am 10. Juni 2005 begangenen Ordnungswidrigkeit unterrichtet hat, kann deshalb nicht durchgreifend mit dem Argument in Frage gestellt werden, Herr ... habe sich durch eine möglichst intensive, inhaltlich jedoch unzutreffende Belastung des Beklagten Vorteile bei der Bemessung der gegen ihn zu verhängenden Disziplinarmaßnahme erhofft. Durch unwahre Angaben in diesem Punkt hätte er sich im Gegenteil der Gefahr ausgesetzt, dass ihm ein weiteres Dienstvergehen in Gestalt eines Verstoßes gegen die Wahrheitspflicht zur Last gelegt worden wäre; zumindest hätte er befürchten müssen, dass das Verwaltungsgericht eine solche Pflichtverletzung bei der Festsetzung der zu verhängenden Disziplinarmaßnahme zu seinem Nachteil berücksichtigen würde. Da Herr ... sowohl bei seiner Anhörung durch die Untersuchungsführerin als auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht über Verteidiger verfügte, muss davon ausgegangen werden, dass sie ihn auf diese rechtlichen Zusammenhänge hingewiesen haben.
Die von Herrn ... am 8. Februar 2006 und am 15. Januar 2007 gemachten Angaben darüber, welche Informationen er dem Beklagten vor dem 1. August 2005 über den Betroffenen des einzustellenden Ordnungswidrigkeitenverfahrens hat zukommen lassen, sind sowohl in sich schlüssig als auch im Verhältnis zueinander widerspruchsfrei. Plausibel erscheint es insbesondere, wenn er bei dem Telefonat, in dem er den Beklagten über die Verfertigung des polizeilichen Bestätigungsschreibens in Kenntnis setzte, Herrn ... nicht direkt als den Täter der verfahrensgegenständlichen Zuwiderhandlung benannte, sondern er diese Information in das äußere Gewand der Frage kleidete, ob der Beklagte zur Einstellung des Ordnungswidrigkeitenverfahrens sogar dann bereit wäre, "wenn es sich um ... handeln würde". Denn auch wenn er und der Beklagte schon seit längerer Zeit miteinander bekannt waren, entsprach es dem Gebot der Vorsicht, nicht sogleich "mit der Tür ins Haus zu fallen", sondern zunächst auf verklausulierte Weise auszuloten, ob der Beklagte bereit war, eine prominente Persönlichkeit durch pflichtwidrige Ausübung des nach § 47 Abs. 1 OWiG eröffneten Ermessens zu begünstigen. Hätte der Beklagte das Ansinnen, einen derartigen Rechtsbruch zu begehen, zurückgewiesen, hätte Herr ... eine so formulierte Frage als Scherz abtun können.
Andererseits ergibt sich aus einer derartigen Frage in Verbindung mit dem Kontext, in dem sie gestellt wurde, für jede verständige Person mit hinreichender Deutlichkeit, dass das aus gleichem Anlass erwähnte polizeiliche Bestätigungsschreiben keinem anderen Zweck als dem dienen sollte, einen vorgeschützten Rechtfertigungsgrund für eine Verfahrenseinstellung zu liefern, durch die eine prominente Person begünstigt werden sollte. Es bedeutet deshalb keinen Widerspruch zu den Angaben, die Herr ... am 8. Februar 2006 gemacht hat, wenn er den Inhalt dieses Telefonats in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht dahingehend wiedergab, er habe dem Beklagten damals mitgeteilt, "dass die inmitten stehende Verkehrsordnungswidrigkeit Herrn ... beträfe und nicht einen Polizeibeamten". Denn auch wenn er diese Information in jenem Telefonat in Frageform gekleidet hatte, so verschaffte sie dem Beklagten doch die hinreichende sichere Kenntnis darüber, wer Betroffener des Ordnungswidrigkeitenverfahrens war, zu dessen Einstellung er sich unter der Bedingung bereiterklärt hatte, dass ein sein Handeln vordergründig legitimierendes polizeiliches Bestätigungsschreiben beigebracht würde. Angesichts der klaren Bekundung des Beklagten, er sei zur Vornahme einer solchen Amtshandlung auch dann bereit, wenn Herr ... Täter der inmitten stehenden Zuwiderhandlung gewesen sei (vgl. die diesbezügliche Angabe ... vom 8.2.2006), konnte letzterer bei der am 29. Juli 2005 erfolgten Übergabe des Anhörungsbogens und des gefälschten Bestätigungsschreibens auf die ursprünglich an den Tag gelegte Vorsicht verzichten und offen zum Ausdruck bringen, dass die verabredete Tat zu Gunsten von Herrn ... verübt werden sollte.
Die Angaben, die in dem polizeilichen Vermerk vom 14. September 2005 über die am gleichen Tag erfolgte erste Vernehmung von Herrn ... festgehalten wurden, sind nicht geeignet, die Verlässlichkeit der Bekundungen, die er am 8. Februar 2006 und am 15. Januar 2007 gemacht hat, durchgreifend zu erschüttern. Diesem Vermerk zufolge hat Herr ... dem Beklagten lediglich mitgeteilt, dass "es" (d.h. entweder das unzutreffende Schreiben vom 22.7.2005 oder der gesamte verfahrensgegenständliche Vorgang) möglicherwei-se mit dem FC ... in Verbindung stehe; den Namen des Fahrers habe er dem Beklagten nicht genannt. Bei der Würdigung dieser Einlassung ist zu bedenken, dass Herr ... und der Beklagte sich bis zur Aufdeckung der verfahrensgegenständlichen Straftaten auch privat "recht gut verstanden" haben, was sich u. a. in einem gemeinsamen Biergartenbesuch wenige Tage nach dem 1. August 2005 manifestierte (vgl. dazu u. a. die auf S. 4 des Vermerks vom 14.9.2005 festgehaltenen Angaben ...). Da der Beklagte am 13. September 2005 versichert hatte, im Anschluss an die Unterredungen mit den ermittelnden Beamten nicht mit Herrn ... gesprochen zu haben (vgl. Bl. 316 der Akte des u. a. gegen ihn und Herrn ... durchgeführten strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens), muss davon ausgegangen werden, dass Herr ... bei seiner Einvernahme am 14. September 2005 noch nicht darum wusste, dass es der Beklagte war, den ihn am Vortag gegenüber der Polizei als eine Person benannt hatte, die an den aufzuklärenden Delikten beteiligt war. Herrn ... musste damals deshalb noch daran gelegen sein, das Ausmaß der Involvierung dieses guten Bekannten so weit als möglich zu minimieren. Am 8. Februar 2006 und am 15. Januar 2007 war dieses Motiv demgegenüber gegenstandlos geworden, zumal auch der Beklagte geltend gemacht hat, er habe nach dem 12. September 2005 den Kontakt zu Herrn ... abgebrochen (vgl. S. 5 der Niederschrift über die mündliche Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof). Die Frage, inwieweit der Vermerk vom 14. September 2005 uneingeschränkt verlässlich ist, da Herr ... diesen Text weder durch Unterschriftsleistung noch in sonstiger Weise inhaltlich gebilligt hat, es sich hierbei ferner nicht um die Abschrift eines Tonbandmitschnitts oder eines anderen Aufzeichnungsmediums, sondern um eine Ausarbeitung handelt, die auf Notizen eines bei dieser Vernehmung anwesenden Kriminalbeamten beruht, kann deshalb dahinstehen.
Das Recht der Ordnungswidrigkeiten gehört im weiteren Sinne zum Strafrecht (BGH vom 21.4.1959 BGHSt 13, 102/110). Auch wenn Zuwiderhandlungen, die statt mit Kriminalstrafe nur mit einem Bußgeld bedroht sind, bloßes "Verwaltungsunrecht" darstellen, so liegen beide Materien doch nahe beieinander (BGH vom 21.4.1959, a.a.O.). Seine Zuständigkeit zum Erlass des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten hat der Bund deshalb auf seine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das Strafrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG) gestützt (BGH vom 21.4.1959, a.a.O.). Dem Grunde nach nicht anders als ein Richter befindet ein Amtsträger in der Verwaltung, der über die Verhängung oder Nichtverhängung von Bußgeldern entscheidet, darüber, ob eine Person einen mit einer bußgeldrechtlichen Sanktion belegten Tatbestand verwirklicht hat, ob diese Tat rechtswidrig und schuldhaft begangen wurde, und die Verhängung welcher Sanktion im Einzelfall veranlasst ist. Wie nahe die Tätigkeit des Beamten, der über die Ahndung von Ordnungswidrigkeiten entscheidet, derjenigen des Strafrichters und des Staatsanwalts steht, wird auch daran deutlich, dass für das Verfahren in Bußgeldsachen nach § 46 Abs. 1 OWiG u. a. die Strafprozessordnung, das Gerichtsverfassungs- und das Jugendgerichtsgesetz sinngemäß gelten. Richter, Staatsanwälte und in der Exekutive tätige Amtsträger haben, wenn sie mit Ordnungswidrigkeiten befasst sind, deshalb grundsätzlich die gleichen Normen zu vollziehen. Zu Recht hat das Oberlandesgericht Schleswig im Urteil vom 13. Dezember 1982 (a.a.O.) deshalb angemerkt: "Das Verfahren beim Erlass von Bußgeldbescheiden ist so sehr gesetzlich ausgeformt und nach Verfahrensweise und Inhalt dem richterlichen Strafbefehlsverfahren nachgebildet, dass der Beamte der Bußgeldstelle hierbei richterähnliche streitentscheidende Funktionen ausübt, die als Leitung und Entscheidung einer Rechtssache im Sinne des § 336 StGB [diese Vorschrift entsprach wortgleich dem heutigen § 339 StGB] zu qualifizieren sind." § 35 sowie die §§ 40 bis 42 OWiG zeigen zudem, dass der für die Entscheidung über Ordnungswidrigkeiten zuständige Verwaltungsbeamte der Sache nach Aufgaben wahrnimmt, die ggf. auch in die Zuständigkeit des Staatsanwalts fallen können, der seinerseits ebenfalls Täter einer Rechtsbeugung sein kann (vgl. z.B. BGH vom 29.10.1992 BGHSt 38, 381/382; Spendel, a.a.O., RdNr. 19 zu § 339; Uebele, a.a.O., RdNr. 12 zu § 339).
2.2 Der Beklagte besaß die Rechtsmacht, über die Einstellung eines Bußgeldverfahrens zu befinden, das eine im Straßenverkehr begangene Ordnungswidrigkeit zum Gegenstand hat. Zwar oblag die "büromäßige" Bearbeitung bußgeldrechtlicher Vorgänge grundsätzlich dem Innendienst der kommunalen Verkehrsüberwachung der Klägerin; die Vornahme solcher Amtshandlungen gehörte mithin nicht zum (primären) dienstlichen Aufgabenkreis des Beklagten als einer der Außendienstleiter der kommunalen Verkehrsüberwachung. Verfügte er jedoch eine solche Einstellung, so überschritt er hierbei nicht die Grenzen seines rechtlichen "Dürfens", die ihm durch die im Bereich der Klägerin geltende Zuständigkeitsordnung gesetzt waren. Er zog lediglich ein Geschäft an sich, das er nach der behördeninternen Aufgabenverteilung von Rechts wegen nicht hätte erledigen müssen, zu dessen Wahrnehmung er jedoch befugt war, wenn er sich hierzu von sich aus bereit fand.
Sowohl das Ermittlungsverfahren, das den Strafbefehlen vom 8. Dezember 2005 vorausging, als auch die hausinternen Untersuchungen, die aus Anlass der dienstlichen Verfehlungen des Beklagten im Kreisverwaltungsreferat der Klägerin stattfanden, haben ergeben, dass die Außendienstleiter der kommunalen Verkehrsüberwachung der Klägerin (neben dem Beklagten bekleideten nach Aktenlage noch weitere Personen eine solche Funktion) befugt waren, Entscheidungen nach § 47 Abs. 1 Satz 2 OWiG zu treffen. Im strafrechtlichen Ermittlungsverfahren hat dies der Leiter des Innendienstes der kommunalen Verkehrsüberwachung der Klägerin, Herr ..., bei seiner polizeilichen Einvernahme als Zeuge am 13. September 2005 ausdrücklich bekundet; erst am Vortag seiner Aussage seien durch Außendienstleiter zwei Verfahren eingestellt worden. Das gelte auch für solche Vorgänge, die im Bereich der Klägerin als "Sofort(anzeige)verfahren" bezeichnet werden (das gegen Herrn ... gerichtete Ordnungswidrigkeitenverfahren gehörte nach Darstellung von Herrn ... hierzu); insoweit sei es allerdings seltener zu von Außendienstleitern verfügten Einstellungen gekommen. Die Innenrevision des Kreisverwaltungsreferats der Klägerin hielt in ihrem Bericht vom 28. Dezember 2005 fest, die interne Zuständigkeit für Verfahrenseinstellungen sei bisher nur partiell geregelt; für Dienstkräfte oberhalb der Sachbearbeitungsebene würden Regelungen fehlen. Der Außendienstleiter, dessen Aufgabenschwerpunkt derzeit den ruhenden Verkehr betreffe, könne sich jedoch als "nicht gehindert" ansehen, eine Verfahrenseinstellung auch für den fließenden Verkehr vorzunehmen.
Auch im Berufungsverfahren ging die Klägerin zunächst davon aus, dass der Beklagte aufgrund seiner herausgehobenen Stellung als Vorgesetzter und Außendienstleiter in der Lage war, einen "Sofortanzeigefall" an sich zu ziehen und ihn ohne Mitzeichnung durch andere einzustellen. Es habe allerdings nicht der gängigen Praxis entsprochen, dass Außendienstleiter Verkehrsordnungswidrigkeitenverfahren eingestellt hätten; die "primäre Zuständigkeit" hierfür habe beim Innendienst gelegen (vgl. zu alledem den ersten Absatz in Abschnitt 1.2.1 der Berufungserwiderung vom 8.11.2007). Wenn die Klägerin im weiteren Fortgang des Berufungsverfahrens (vgl. ihren Schriftsatz vom 23.5.2008, dort insbesondere S. 4) die Auffassung vertrat, dem Beklagten habe für die Einstellung von Verfahren, denen im fließenden Verkehr begangene Zuwiderhandlungen zugrunde gelegen hätten, jedwede "Zuständigkeit" gefehlt, und in Bezug auf den ruhenden Verkehr sei er für im Ermessenswege ergehende Einstellungsentscheidungen "unzuständig" gewesen, so kann das vor dem Hintergrund der Bekundungen von Herrn ... und angesichts der Feststellungen der Innenrevision der Klägerin nur so verstanden werden, dass die Klägerin damit zum Ausdruck bringen wollte, die Vornahme derartiger Rechtshandlungen habe innerbehördlich nicht zum Aufgabenkreis des Beklagten gehört.
Der Befund, dass der Beklagte nach außen hin demgegenüber sehr wohl die Rechtsmacht ("Befugnis") zu solchen Entscheidungen besaß, wird auch durch die dienstliche Stellungnahme des Leiters der kommunalen Verkehrsüberwachung der Klägerin, ..., vom 25. April 2008 bestätigt, die die Klägerin als Anlage zu ihrem Schreiben vom 23. Mai 2008 in das Berufungsverfahren eingeführt hat. Herr ... hat darin ausgeführt, bei der Einstellung von Ordnungswidrigkeitenverfahren, denen polizeiliche Dienstfahrten zugrunde lagen, habe es sich nach seinem Verständnis und nach der Struktur des Verfahrensablaufs zwar stets um eine "Aufgabe" des Innendienstes gehandelt. Gleichzeitig hat er jedoch eingeräumt, dass die "Mitarbeiter der Außendienstleitung" die datenverarbeitungstechnische Berechtigung besaßen, Verfahren einzustellen, um fehlerhafte Entscheidungen von Außendienstmitarbeitern korrigieren zu können. Unter der Voraussetzung einer sachgerecht erfolgten und revisionssicher dokumentierten Sachbearbeitung hätte er auch keine Einwände gegen eine Verfahrenseinstellung erhoben, die Dienstkräfte der Außendienstleitung in Bezug auf eine hoheitliche Dienstfahrt vorgenommen hätten. In das sich so ergebende Bild fügt es sich, dass nach eigener Darstellung des Beklagten (S. 4 des Schreibens seiner Bevollmächtigten vom 30.6.2008) die Leitung des Außendienstes erst nach der Angelegenheit "…" aufgefordert wurde, die Einstellung von Ordnungswidrigkeiten im fließenden Verkehr nicht mehr selbst zu bearbeiten.
2.3 Eine Beugung des Rechts liegt zutreffender Auffassung zufolge dann vor, wenn das (geschriebene oder ungeschriebene) Recht objektiv eindeutig falsch angewendet wird ("objektive Theorie"; vgl. z.B. Spendel, a.a.O., RdNr. 41 zu § 339; Cramer in: Schönke/Schröder, StGB, 26. Aufl. 2001, RdNr. 5 a zu § 339; Uebele, a.a.O., RdNr. 26 zu § 339). Im Hinblick auf die Schwere der Strafdrohung unterfallen dem Tatbestand des § 339 StGB zudem nur Handlungen, mit denen sich der Amtsträger bewusst und in schwerwiegender Weise vom Gesetz entfernt und bei denen er sein Verhalten als Staatsorgan statt an Recht und Gesetz an seinen eigenen Maßstäben ausrichtet (BGH vom 29.10.1992, a.a.O., S. 383; vom 9.5.1994 BGHSt 40, 169/178; vom 6.10.1994 BGHSt 40, 272/283; vom 3.12.1998 BGHSt 44, 258/260).
§ 47 Abs. 1 Satz 2 OWiG macht die Befugnis der Verwaltungsbehörde, ein bei ihr anhängiges Ordnungswidrigkeitenverfahren einzustellen, nicht von der Erfüllung bestimmter Tatbestandsvoraussetzungen abhängig; das Gesetz stellt eine solche Maßnahme vielmehr - vordergründig uneingeschränkt - in das Ermessen des handelnden Amtsträgers. Die Rechtslage stellt sich insofern nicht anders als bei Einstellungen dar, die gemäß § 47 Abs. 2 OWiG durch das Gericht erfolgen. Das in § 47 Abs. 2 Satz 1 OWiG zusätzlich aufgenommene Kriterium, dass das Gericht eine Ahndung nicht für geboten halten muss, stellt keine objektive Einschränkung des richterlichen Ermessens dar (vgl. zur tatbestandlichen "Voraussetzungslosigkeit" von Verfahrenseinstellungen nach § 47 Abs. 2 OWiG BGH vom 3.12.1998, a.a.O.); das Gesetz stellt vielmehr ausdrücklich auf die subjektive Bewertung des Gerichts ab (BGH vom 3.12.1998, a.a.O.).
Eingegrenzt wird die Opportunitätsentscheidung des Gerichts nach § 47 Abs. 2 OWiG lediglich durch das Erfordernis pflichtgemäßen Ermessens (BGH vom 3.12.1998, a.a.O.). Dem Begriff der "Pflicht" kommt hierbei eine ausschließende Funktion dergestalt zu, dass Unsachliches und Sachfremdes ausgeschieden wird (BGH vom 3.12.1998, a.a.O.). Für die Frage, ob eine Verfahrenseinstellung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 OWiG objektiv im Widerspruch zum Recht steht und damit das Recht beugt, bedeutet das, dass es insbesondere nicht darauf ankommt, ob es für diese Entscheidung gute oder weniger gute Gründe gibt, ob geringe Schuld oder fehlendes öffentliches Interesse an der Verfolgung der Ordnungswidrigkeit nachgewiesen oder ob das Prinzip der Verhältnismäßigkeit herangezogen wurde (BGH vom 3.12.1998, a.a.O., S. 261). Allein entscheidend ist vielmehr, ob die Einstellung ohne Ermessensausübung oder aus sachfremden Gründen erfolgt ist (BGH vom 3.12.1998, a.a.O., S. 261; vgl. zur möglichen Begehung des Verbrechens nach § 339 StGB durch Missbrauch eines dem Entscheidungsträger zustehenden Ermessens auch Cramer, a.a.O., RdNr. 4 zu § 339). Gesichtspunkte parteipolitischer, persönlicher oder außerdienstlicher Art sind hierbei als rechtswidrig anzusehen (BGH vom 3.12.1998, a.a.O., S. 260).
Diese zur richterlichen Verfahrenseinstellung nach § 47 Abs. 2 OWiG entwickelten Grundsätze sind für Einstellungsentscheidungen der Verwaltungsbehörde im Sinn von § 47 Abs. 1 Satz 2 OWiG in gleicher Weise maßgeblich (so auch Seitz in: Göhler, OWiG, 15. Aufl. 2009, RdNr. 8 zu § 47). Auch die vollziehende Gewalt hat das ihr eingeräumte Ermessen pflichtgemäß auszuüben (Seitz, a.a.O., RdNr. 6 zu § 47); allein sachliche Umstände haben dafür maßgeblich zu sein, ob eine Ordnungswidrigkeit verfolgt wird oder nicht (Seitz, a.a.O., RdNr. 7 zu § 47).
Um den Tatbestand der vollendeten Rechtsbeugung bejahen zu können, genügt es zutreffender Auffassung zufolge allerdings nicht, dass eine Entscheidung von subjektiv pflichtwidrigen Beweggründen getragen war; notwendig ist auf der Grundlage der "objektiven Theorie" vielmehr, dass sich der vom Leiter oder Entscheider einer Rechtssache gesetzte Akt tatsächlich als schwerwiegende Verletzung oder als objektive Missachtung der Ermessensschranken darstellt (Spendel, a.a.O., RdNr. 65 zu § 339 StGB). Erscheint ein Einstellungsbeschluss wegen atypischer Tatumstände oder wegen der besonderen Verfahrensgestaltung (z.B. wegen der Belastung, die sich für den Betroffenen aus einer langen Verfahrensdauer ergeben hat; vgl. dazu BGH vom 3.12.1998, a.a.O., S. 262), objektiv nicht völlig unvertretbar, so kann nicht davon gesprochen werden, der Amtsträger habe eine Entscheidung erlassen, die sich nach außen hin als Verletzung der Rechtsordnung darstellt.
Zugunsten des Beklagten muss vorliegend davon ausgegangen werden, dass es der durch § 47 Abs. 1 Satz 2 OWiG eröffnete, weite Ermessensspielraum erlaubt hätte, das gegen Herrn ... durchgeführte Ordnungswidrigkeitenverfahren rechtskonform einzustellen. Herr ... wohnte nach Aktenlage damals in Österreich. Der Beklagte hat im Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 8. April 2008 geltend gemacht, bis in den September 2005 hinein sei es bei der Klägerin üblich gewesen, die Verfolgung von Verkehrsordnungswidrigkeiten u. a. dann einzustellen, wenn hierbei gegen Fahrzeugführer oder -halter hätte vorgegangen werden müssen, die ihren Sitz oder Wohnsitz im Ausland hatten, da sich solche Verfahren nicht edv-technisch hätten bearbeiten lassen. Für die Richtigkeit dieser Darstellung hat er drei Beschäftigte der Klägerin als Zeugen benannt. Die Klägerin hat in ihrer Erwiderung vom 23. Mai 2008 hierzu ausgeführt, "der Regelfall" der vom Beklagten angesprochenen Handhabung betreffe ausländische Fahrzeugführer mit im Ausland zugelassenen Fahrzeugen. Im Fall "…" sei demgegenüber ein deutscher Fahrer Betroffener gewesen, der ein im Inland zugelassenes Fahrzeug gesteuert habe. Nachdem die verfahrensgegenständlichen Vorfälle bekannt geworden seien, habe die Behördenleitung festgelegt, dass "der Verstoß durch Zustellung des Anhörbogens am Auslandswohnsitz des Betroffenen zu verfolgen sei". Der Beklagte habe damit "im Zeitpunkt der Anhörung des Betroffenen" weder objektiv noch subjektiv zuverlässig beurteilen können, ob es bei dieser atypischen Sachlage zu einer Verfolgung kommen werde. Der Beklagte ist dieser Darstellung im Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 30. Juni 2008 mit der Behauptung entgegengetreten, für das Absehen von einer Verfolgung sei es auf die Zulassung des Tatfahrzeugs im In- oder Ausland ebenso wenig angekommen wie auf die Staatsangehörigkeit des Fahrers; das maßgebliche Kriterium sei vielmehr dessen Wohnort gewesen. Die Klägerin hat sich zu diesem Vorbringen nicht mehr geäußert, obwohl sie unter dem Datum des 8. August 2008 auf das Schreiben der Beklagtenseite vom 30. Juni 2008 erwidert hat.
Das Gericht muss vor diesem Hintergrund zugunsten des Beklagten davon ausgehen, dass es im Bereich der Klägerin bis in den September 2005 hinein als zulässig angesehen wurde, dann von der Verfolgung von Verkehrsordnungswidrigkeiten abzusehen, wenn der Betroffene (mag es sich bei ihm auch um einen deutschen Staatsangehörigen gehandelt haben und das Tatfahrzeug im Inland zugelassen gewesen sein) im Ausland ansässig war. Hierfür spricht nicht nur, dass die Klägerin in ihrem Schreiben vom 23. Mai 2008 zu erkennen gegeben hat, dass erst nach dem Bekanntwerden des Falles "…" angeordnet wurde, auch Verkehrsordnungswidrigkeiten von im Ausland ansässigen Deutschen seien zu verfolgen, sondern auch, dass sie der Darstellung im Schriftsatz vom 30. Juni 2008 nicht mehr entgegengetreten ist.
Auch nach objektiv-rechtlichen Maßstäben könnte es nicht als offensichtlich pflichtwidrige, keinesfalls mehr vertretbare Ermessenshandhabung angesehen werden, wenn ein Amtsträger sich am 1. August 2005 aus rein sachbezogenen, nicht mit der Person des Betroffenen zusammenhängenden Gründen entschlossen hätte, das gegen Herrn ... anhängige Ordnungswidrigkeitenverfahren einzustellen. Wäre ihm in diesem Zeitpunkt die Identität des Täters und dessen Wohnsitz in Österreich bekannt gewesen, wäre zunächst die nach § 55 Abs. 1 OWiG i.V.m. § 163 a Abs. 1 StPO zwingend vorgeschriebene Anhörung des Betroffenen vorzunehmen gewesen. Um die sich aus § 26 Abs. 3 StVG ergebende, am 10. September 2005 endende kurze Verjährungsfrist gemäß § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 OWiG zu unterbrechen, hätte das Anhörungsschreiben Herrn ... spätestens an diesem Tag nachweislich zugehen müssen. Vor allem aber wäre der Verwaltungsaufwand, der allein im Bereich der Klägerin mit der Vollstreckung eines gegen einen in Österreich ansässigen Deutschen erlassenen Bußgeldbescheids einhergegangen wäre, u. U. höher gewesen als das zu verhängende Bußgeld (es belief sich nach der Nummer 11.3.7 der Tabelle 1, Buchst. c zu Nr. 11.3 der Anlage zur Bußgeldkatalog-Verordnung in der am 10.6.2005 geltenden Fassung auf 125,-- €). Das gälte insbesondere dann, falls sich die insoweit anfallenden Verwaltungsgeschäfte (z.B. die Erstellung eines an die zur Beitreibung deutscher Bußgeldforderungen in Österreich zuständige Stelle zu richtenden Vollstreckungsersuchens) im Bereich der Klägerin nicht edv-mäßig hätten durchführen lassen, wie das der Beklagte unwidersprochen vorgetragen hat.
Der Beklagte hat sich bei der von ihm am 1. August 2005 verfügten Einstellung indes nicht von solchen Erwägungen leiten lassen. Hierfür spricht vor allem der Umstand, dass er auf die im Bereich der Klägerin bestehende Übung bei der Einstellung von Bußgeldverfahren "mit Auslandsbezug" erstmals im Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 8. April 2008 - mithin erst in einem fortgeschrittenen Stadium des disziplinarrechtlichen Berufungsverfahrens - hingewiesen hat. Wären die darin und in der Folgezeit geltend gemachten Gesichtspunkte für sein Handeln am 1. August 2005 auch nur ansatzweise bestimmend gewesen, so wäre es schlechthin nicht erklärbar, warum er diese Gründe, die sein Tun objektiv u. U. als pflichtgemäß hätten erscheinen lassen können, nicht bereits von Anfang an, jedenfalls aber wesentlich früher als geschehen vorgetragen hat. Augenscheinlich ist ihm oder seinen Bevollmächtigten erst im Laufe des Jahres 2008 bewusst geworden, dass es Umstände gibt, im Hinblick auf die eine Einstellung des gegen Herrn ... gerichteten Verfahrens nach außen hin ggf. als vertretbare Ausübung des durch § 47 Abs. 1 Satz 2 OWiG eröffneten Ermessens verstanden werden kann.
Hinzu kommt, dass es bei einer subjektiv "guten Gewissens" vorgenommenen Verfahrenseinstellung nicht jener Machenschaften bedurft hätte, die der Beklagte ins Werk gesetzt hat, um die Einstellung vornehmen zu können. Hätte er sein Ermessen rechtskonform ausüben wollen, so hätte es von vornherein keines polizeilichen Bestätigungsschreibens bedurft, in dem die Fahrt von Herrn ... als dienstliche Verrichtung der Landespolizei deklariert wurde. Ebenfalls keine Veranlassung hätte für den Beklagten bestanden, sich das fingierte Bestätigungsschreiben außerhalb des Dienstes auf der Straße aushändigen zu lassen. Nicht notwendig wäre es ferner gewesen, ein solches Schriftstück der Einlaufstelle vorzuenthalten und so seine registraturmäßige Erfassung zu verhindern. Ein dergestalt korrektes Vorgehen hätte vielmehr zur Folge gehabt, dass die Einlaufstelle diese Unterlage denjenigen Amtsträgern zugeleitet hätte, die für die Bearbeitung des Falles "…" zuständig waren (d.h. der Verwaltungsangestellten ... bzw. ihrer Urlaubsvertretung, Frau ...). Bei einer Sachbearbeitung durch diese Dienstkräfte hätte der Beklagte befürchten müssen, dass seine Manipulationen und diejenigen seiner Mittäter ... und ... aufgedeckt werden. Denn da er damit rechnen musste, dass diese Amtsträgerinnen die Akte des Ordnungswidrigkeitenverfahrens beiziehen würden, lag es nicht fern, dass sie Herrn ... anhand der darin befindlichen, von der Verkehrsüberwachungsanlage gefertigten Lichtbilder erkennen könnten und sie schlussfolgern würden, dass das Schreiben vom 22. Juli 2005 nicht der Wahrheit entsprechen konnte.
Stellt sich die Entscheidung, die ein von § 339 StGB erfasster Amtsträger getroffen hat, als mit der Rechtsordnung objektiv vereinbar dar, handelt der Betroffene jedoch subjektiv in der Meinung, das Recht falsch anzuwenden, oder lässt er sich bei seiner Ermessensausübung von Beweggründen leiten, die durch die Rechtsordnung nicht gedeckt sind, so fehlt es an der auf der Grundlage der "objektiven Theorie" erforderlichen Unrichtigkeit der Entscheidung. Da der Handelnde durch den Erlass einer Entscheidung, die zwar objektiv vertretbar, nach seiner subjektiven Willensrichtung jedoch von rechtsfeindlichen Beweggründen getragen war, zur Verwirklichung des Tatbestandes des § 339 StGB unmittelbar angesetzt hat, liegt ein (nach § 23 Abs. 1 StGB strafbarer) untauglicher Versuch der Rechtsbeugung vor (RG vom 14.3.1935 RGSt 69, 213/216; Spendel, a.a.O., RdNr. 112 zu § 339; Uebele, a.a.O., RdNr. 67 zu § 339; Fischer, a.a.O., RdNr. 20 zu § 339).
Wenn das Amtsgericht E. das Verhalten des Beklagten nicht als versuchte Rechtsbeugung, sondern als Urkundenfälschung (in der Tatbestandsvariante des "Gebrauchmachens von einer unechten Urkunde") gewertet hat, so ist der Verwaltungsgerichtshof nicht gehindert, zu einem hiervon abweichenden rechtlichen Ergebnis zu gelangen. Denn nach Art. 25 Abs. 1 BayDG entfalten nur rechtskräftige Urteile, nicht aber Strafbefehle Bindungswirkung für das Disziplinarverfahren; diese Bindungswirkung erstreckt sich zudem nur auf die tatsächlichen Feststellungen, nicht aber auf die rechtliche Würdigung eines Sachverhalts. Ob sich der Beklagte zusätzlich zum Verbrechen der versuchten Rechtsbeugung noch eines Vergehens nach § 267 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 4 StGB schuldig gemacht hat (das würde voraussetzen, dass er nicht nur um die inhaltliche Unrichtigkeit des Schreibens vom 22.7.2005 wusste, sondern ihm auch bekannt war, dass dieses Dokument nicht von der Person unterzeichnet war, deren Name dort als Unterschrift erscheint), kann - da für die disziplinarrechtliche Würdigung des Verhaltens des Beklagten ohne Belang - ebenso dahinstehen wie die Frage, ob einer etwaigen Verwirklichung des Tatbestands des § 267 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 4 StGB neben einem versuchten Verbrechen nach § 339 StGB noch gesonderte strafrechtliche Bedeutung zukommt.
3. Ein Beamter, der im Dienst eine versuchte Rechtsbeugung begeht, lässt sich ein schweres Dienstvergehen zuschulden kommen. Nach den Umständen des konkreten Falles führt ein solches Fehlverhalten dazu, dass der Beklagte hierdurch im Sinn von Art. 14 Abs. 2 Satz 1 BayDG das Vertrauen des Dienstherrn und der Allgemeinheit endgültig verloren hat.
Die Frage, ob die Voraussetzungen des Art. 14 Abs. 2 Satz 1 BayDG erfüllt sind, beantwortet sich allerdings nicht allein anhand der objektiven Schwere des Dienstvergehens. Wenn diese Bestimmung die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis von einem prognostisch zu beurteilenden endgültigen Vertrauensverlust abhängig macht, der aus einem schweren Dienstvergehen resultiert, so greift sie damit die generell geltenden Bemessungskriterien des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 BayDG auf (BVerwG vom 20.10.2005 BVerwGE 124, 252/258 zur Parallelvorschrift des § 13 BDG). Auch wenn Art. 14 Abs. 2 Satz 1 BayDG die in Art. 14 Abs. 1 Satz 2 BayDG zusätzlich enthaltenen Gesichtspunkte "Persönlichkeitsbild" des Beamten und "bisheriges dienstliches Verhalten" nicht ausdrücklich erwähnt, gibt es keinen Grund, sie im Regelungsbereich dieser Norm unberücksichtigt zu lassen (ebenso BVerwG vom 20.10.2005, a.a.O.). Damit ist allerdings noch nichts darüber gesagt, welches Gewicht einem Umstand, der einem dieser Bemessungskriterien zuzuordnen ist, im Einzelfall zukommt. Eine objektive und ausgewogene Zumessungsentscheidung setzt voraus, dass die sich aus Art. 14 Abs. 1 Satz 2 BayDG ergebenden Gesichtspunkte mit den ihnen im Einzelfall zukommenden Gewicht ermittelt und in die Entscheidung eingestellt werden. Dieses Erfordernis beruht letztlich auf dem im Disziplinarrecht geltenden Schuldprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (BVerwG vom 20.10.2005, a.a.O.). Danach muss die gegen den Beamten ausgesprochene Disziplinarmaßnahme in einem gerechten Verhältnis zur Schwere des Dienstvergehens und zum Verschulden des Beamten stehen (BVerfG vom 8.12.2004 NJW 2005, 1344/1346).
Bei der Auslegung des Begriffs "Schwere des Dienstvergehens" ist maßgebend auf das Eigengewicht der Verfehlung abzustellen. Zu diesem Zwecke können objektive Merkmale (insbesondere Eigenart und Bedeutung des Dienstvergehens sowie besondere Umstände der Tatbegehung), subjektive Gesichtspunkte (insbesondere Form und Gewicht der Schuld des Beamten sowie die Beweggründe für sein Verhalten) sowie unmittelbare Folgen des Dienstvergehens für den dienstlichen Bereich und Dritte herangezogen werden (BVerwG vom 20.10.2005, a.a.O., S. 259).
Das Fehlverhalten des Beklagten muss danach als schwerwiegend angesehen werden. Die Einstufung eines Verhaltens als Verbrechen stellt das gravierendste Unwerturteil dar, das die Rechtsordnung über menschliches Verhalten aussprechen kann. Durch die Einordnung des Tatbestands der Rechtsbeugung in diese Deliktskategorie trug der Gesetzgeber der Tatsache Rechnung, dass die Rechts- und Gesetzeskonformität gerichtlicher und - soweit sie von § 339 StGB erfasst werden - auch behördlicher Entscheidungen sowie ihr Zustandekommen in einem ordnungsgemäßen Verfahren im Rechtsstaat ein außerordentlich hohes Gut darstellen. Als besonders verwerflich muss eine solche Straftat dann angesehen werden, wenn der handelnde Amtsträger sich hierbei von dem Gesichtspunkt der Prominenz eines Beteiligten oder von anderen in dessen Person liegenden, nach den einschlägigen Vorgaben der Rechtsordnung nicht berücksichtigungsfähigen Umständen leiten lässt. Denn der Grundsatz der Gleichheit vor dem Gesetz gehört nicht nur zu den elementarsten und ältesten Prinzipien der Rechtspflege in einem demokratischen Rechtsstaat; er bildet darüber hinaus einen der zentralen Bausteine im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik Deutschland (vgl. Art. 3 Abs. 1 GG) und ihrer Länder (vgl. z.B. Art. 118 Abs. 1 BayVerf). Wird eine prominente Person sachwidrig begünstigt, geht eine solche Fehlentscheidung zudem mit einem besonders einschneidenden Vertrauens- und Ansehensverlust für den öffentlichen Dienst einher, da in solchen Fällen in weiten Kreisen der Bevölkerung der Eindruck entsteht, Verwaltung und Rechtspflege würden auch sonst "mit zweierlei Maß" messen (vgl. BayVGH vom 5.3.2008 Az. 16a D 06.2662, RdNr. 78). Wenn der nach § 38 Abs. 1 DRiG von jedem Richter zu leistende Eid die Verpflichtung, "ohne Ansehen der Person" zu urteilen, ausdrücklich festhält, so kommt darin zum Ausdruck, welch herausragende Bedeutung der Gesetzgeber dem Gebot beimisst, dass sich ein Richter bei seiner Amtsausübung nicht von persönliche Sympathien oder Aversionen leiten lassen darf. Für Beamte, die - wie beim Vollzug des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten der Fall - rechtsprechungsähnliche Aufgaben wahrnehmen, gilt dieses Gebot in gleicher Weise. Unabhängig hiervon verpflichtet Art. 62 Abs. 1 Satz 2 BayBG jeden Beamten dazu, sein Amt "unparteiisch" und gerecht auszuüben.
Erhebliches Gewicht besäße das versuchte Verbrechen, das sich der Beklagte hat zuschulden kommen lassen, aber auch dann, wenn er die Verfahrenseinstellung nicht (primär) in der Absicht vorgenommen haben sollte, auf diese Weise Herrn ... die Unannehmlichkeit vor allem des Fahrverbots zu ersparen, das bei einer Ordnungswidrigkeit der hier inmitten stehenden Art zusätzlich zu dem festzusetzenden Bußgeld zu verhängen gewesen wäre, sondern er z.B. seinem Bekannten ... einen Gefallen erweisen oder er sich jene innere Befriedigung verschaffen wollte, die ein Mensch verspüren kann, der die Macht besitzt, Gunst und Missgunst nach Gutdünken zu verteilen. Denn auch die in einer solchen Haltung liegende Anmaßung ist mit den Erfordernissen einer geordneten Verwaltung und Rechtspflege sowie mit dem Dienstethos des Beamten, der allein den Geboten der Rechtsordnung und der Sachgesetzlichkeit verpflichtet sein muss, schlechthin unvereinbar. Vor allem aber erleidet der öffentliche Dienst in Fällen, in denen sich eine solchermaßen "selbstherrliche" Amtsausübung zugunsten einer prominenten Persönlichkeit auswirkt, den gleichen Ansehensverlust, wie er dann eintritt, wenn sich der handelnde Beamte unmittelbar von der Rücksichtnahme auf die Person des Begünstigten leiten lässt.
Am disziplinarrechtlichen Gewicht einer im Dienst begangenen Rechtsbeugung ändert es nichts, wenn eine solche Tat - wie hier - über das Versuchsstadium nicht hinausgelangen konnte. Hierfür spricht nicht nur, dass auch der Versuch dieses Delikts gemäß § 12 Abs. 3 StGB ein Verbrechen darstellt. Ausschlaggebend kommt unter disziplinarrechtlichem Blickwinkel hinzu, dass ein Beamter bereits dann pflichtwidrig handelt, wenn er durch ein konkretes Tun oder Unterlassen auf die Verletzung eines beamtenrechtlich geschützten Rechtsguts hinarbeitet (Zängl, a.a.O., MatR/I, RdNr. 24). Der Versuch einer Straftat stellt deshalb bereits ein vollendetes Dienstvergehen dar (BVerwG vom 25.8.1993 NVwZ-RR 1994, 219/220; vom 7.12.1993 BVerwGE 103, 54/57; vom 22.5.1996 NVwZ-RR 1997, 635/637). Auch für die disziplinarrechtliche Bewertung stellt der Umstand, dass eine Straftat im Versuchsstadium steckengeblieben ist, keinen Milderungsgrund dar. Denn für die im Disziplinarrecht im Vordergrund stehende Beurteilung der Persönlichkeit des Beamten kommt es entscheidend auf den Handlungswillen (d.h. die durch den betätigten Entschluss zur Verletzung der Rechtsordnung bekundete Bereitschaft zu pflichtwidrigem Tun) und weniger auf den Eintritt des Erfolgs an (BVerwG vom 7.12.1993, a.a.O.; vom 22.5.1996, a.a.O.).
Was die Schwere des Verschuldens des Beklagten anbetrifft, so muss berücksichtigt werden, dass er nicht etwa in einer Situation versagt hat, in der er gleichsam "überrumpelt" wurde und nicht genügend Gelegenheit besaß, sein Tun zu überdenken. Denn zwischen dem Zeitpunkt, in dem er erstmal positive Kenntnis davon erlangt hat, dass er mit der vorgeschützten Begründung, es stehe eine polizeiliche Dienstfahrt inmitten, ein Ordnungswidrigkeitenverfahren einstellen sollte, dem eine von Herrn ... begangene Tat zugrunde lag, und der Einstellung selbst lagen etwa zwei Wochen. Zudem hat ihn Herr ... bei der Übergabe des Bestätigungsschreibens am 29. Juli 2005 nochmals - und diesmal in unverschleierter Form - darauf hingewiesen, dass die inmitten stehende Ordnungswidrigkeit von Herrn ... begangen worden war. Auch diese Information und der Umstand, dass er bis zur Verfahrenseinstellung am kommenden Montag noch ein Wochenende lang Zeit besaß, sein Verhalten zu reflektieren, vermochten den Beklagten jedoch nicht davon abzuhalten, seinen Tatentschluss zu verwirklichen.
Zusätzlich erschwerend wirkt sich das Verhalten des Beklagten nach der Tat aus. Er hat seine Verfehlung - und auch das nur teilweise - erst im Rahmen der dritten polizeilichen Einvernahme (nämlich am 13.9.2005) eingestanden. Bei seiner informellen Befragung am 30. August 2005 und seiner Zeugeneinvernahme am 12. September 2005 hat er nicht nur jede Kenntnis von den vorgefallenen Manipulationen geleugnet, sondern darüber hinaus sogar falsche Spuren gelegt, die zur Folge hatten, dass drei in die Angelegenheit in keiner Weise involvierte Amtsangehörige mit polizeilichen Ermittlungsmaßnahmen überzogen wurden. Denn seine unzutreffende Behauptung, er habe das Bestätigungsschreiben vom 22. Juli 2005 entweder auf dem Schreibtisch eines Herrn ... vorgefunden oder es in der Einlaufstelle aus dem Fach dieses Kollegen genommen, bewirkte, dass am 12. bzw. 13. September 2005 auch Herr ... sowie die beiden in der Einlaufstelle tätigen Verwaltungsangestellten ... und ... durch die Polizei als Zeugen einvernommen wurden. Das wiegt - abgesehen von den mit jeder Zeugenaussage verbundenen Belastungen - vor allem deshalb nicht gering, weil sich die beiden letztgenannten Dienstkräfte hierbei nach Aktenlage zeitweilig dem Verdacht ausgesetzt gesehen haben, sie hätten ein Schriftstück pflichtwidrig nicht mit einem Eingangsstempel versehen.
Zum Nachteil des Beamten fällt ferner ins Gewicht, dass er im Dienst nicht nur ein als Verbrechen qualifiziertes Amtsdelikt zu begehen versucht hat, sondern dass er zumindest bei der ersten Unterrichtung über die Betroffeneneigenschaft ... durch Herrn ... diesem gegenüber ausdrücklich seine Bereitschaft bekundet hat, einen solchen Rechtsbruch vorzunehmen.
All diese Gegebenheiten lassen bereits für sich genommen, erst recht aber in ihrer Zusammenschau derart tiefgreifende Defizite im Verhältnis des Beklagten zu Recht und Gesetz erkennen, dass es weder der Klägerin noch der Allgemeinheit zugemutet werden kann, eine solche Person weiterhin im Beamtenverhältnis zu belassen. Das gilt ungeachtet des Umstands, dass der Beklagte mehr als 40 Jahre dem öffentlichen Dienst angehört hat, ohne dass es in dieser Zeit zu Verfehlungen gekommen ist, und dass er während erheblicher Teile dieser Zeit deutlich überdurchschnittliche Leistungen erbracht hat. Denn die innerdienstliche Rechtstreue gehört zu den elementaren, unverzichtbaren Grundpflichten eines jeden Beamten. Auch die Schwerbehinderung des Beklagten vermag nichts an dem Umstand zu ändern, dass er durch die Begehung eines versuchten Verbrechens der Rechtsbeugung im Dienst sowie zusätzlich durch das vorangegangene Sich-Bereiterklären zu einem solchen Tun gegenüber Herrn ... und durch sein Verhalten nach der Tat das Vertrauen des Dienstherrn und der Allgemeinheit in seine Rechtschaffenheit unwiederbringlich zerstört hat.
Der Umstand, dass er nach der Aufdeckung seiner Machenschaften seinen Dienst ausweislich des über ihn erstellten Persönlichkeitsbildes in einer anderen Funktion in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt hat, vermag hieran nichts zu ändern. Denn das gehört zu den selbstverständlichen Verpflichtungen eines jeden Beamten, deren Erfüllung sich ein Betroffener auch und gerade während eines anhängigen Disziplinarverfahrens angelegen lassen sein wird. Das Anerkennungsschreiben, das der Beklagte wegen seiner Mitwirkung an der Kommunalwahl 2008 erhalten hat, rechtfertigt schon deshalb nicht die Zuerkennung einer milderen Disziplinarmaßnahme, weil die Klägerin glaubhaft dargelegt hat, dass es sich hierbei um einen Serienbrief handelt, den mit gleichem Inhalt alle 552 Wahlhelfer erhalten haben, die allein das Kreisverwaltungsreferat der Klägerin zu stellen hatte; der Beklagte hätte sich zusätzlich in ein ungünstiges Licht gesetzt, hätte er sich geweigert, diese Zusatzaufgabe zu übernehmen.
Auch die Tatsache, dass der Beklagte für seinen Rechtsbruch nach Aktenlage keine vermögenswerten Vorteile erhalten hat, ist nicht geeignet, sein Tun in einem milderen Licht erscheinen zu lassen. Denn Begünstigungen Dritter, die ein Amtsträger aus immateriellen Gründen (z.B. wegen parteipolitischer oder weltanschaulich-ideologischer Verbundenheit, wegen der Zugehörigkeit des zu Bevorzugenden zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder auch nur aufgrund von Bewunderung und Sympathie) vornimmt, gefährden das Funktionieren des Rechtsstaats im Ergebnis nicht minder stark und beeinträchtigen das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Korrektheit der Aufgabenerfüllung von Rechtspflege und Verwaltung im Ergebnis nicht weniger nachhaltig, als das bei Korruptionsvorgängen der Fall ist.
Der Ausspruch unter der Nummer III des Urteilstenors findet seine Rechtsgrundlage in Art. 11 Abs. 3 Satz 3 BayDG. Nach dieser Bestimmung kann das Gericht die Zeitspanne von sechs Monaten, während derer einem nach Art. 11 Abs. 3 Satz 1 BayDG aus dem Dienst entfernten Beamten ein Unterhaltsbeitrag zusteht, verlängern, wenn das notwendig ist, um eine unbillige Härte zu vermeiden. Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall erfüllt, da der Beklagte angesichts seines fortgeschrittenen Alters und seiner Behinderung voraussichtlich nicht in der Lage sein wird, zwischen dem Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils und dem Zeitpunkt, von dem an er ggf. eine Sozialversicherungsrente wird beziehen können, eine Erwerbstätigkeit auszuüben.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO i.V.m. Art. 72 Abs. 4 BayDG.
Dieses Urteil ist gemäß Art. 64 Abs. 2 BayDG mit seiner Verkündung rechtskräftig geworden.
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