Según la Fiscalía General de la República, la Ley Orgánica de la Administración Financiera y su reglamento establecen que cada institución debe crear una Cuenta Subsidiaria Institucional del Tesoro Público, para recibir el presupuesto asignado cada año. De aquí debe obtener fondos las demás cuentas bancarias que la normativa establece : la cuenta Remuneraciones y la de Bienes y Servicios. Sin embargo, el 1 de junio de 2004, el expresidente Antonio Saca y su exsecretario privado, Élmer Charlaix, crearon un reglamento interno para el uso de dichos fondos. La creación de este reglamento revela que la intención de los señores Saca González y Charlaix Urquilla era dotar de cobertura reglamentaria el desvío de fondos que del Presupuesto General de la Nación eran destinados para gastos lícitos generados desde la Presidencia, finalidad ilegal que no debió conseguirse, porque ninguna ley secundaria puede ir en contra de la Constitución, dice la Fiscalía.