Um die Klimaziele zu erreichen, muss umweltschädliches Verhalten teurer werden. Doch wie soll der CO2-Preis bestimmt werden, und wie macht man ihn sozial verträglich?
Ein Buch kostet 27 Euro. Eine Langspielplatte kostet 27 Euro. Ein Flug von Wien nach Barcelona kostet 27 Euro. Ein Schnäppchen. Selbst die Fahrt mit dem Zug von Wien nach Linz ist teurer. Wir überweisen das Geld und bekommen einen Sitzplatz. Geld gegen Güter, die Grundformel des wirtschaftlichen Handelns. Doch lassen sich mit einem derart niedrigen Flugpreis wirklich alle Kosten decken? Reichen 27 Euro für Kerosin, Steuern, Wartung des Flugzeugs, Start- und Landegebühren, das Gehalt von Flugbegleitern und Piloten? Vermutlich nicht. Der Flug ist nur scheinbar billig.
Wenn Flüge wie dieser weit unter den tatsächlichen Kosten liegen, muss irgendwer den Preis dafür zahlen. Da ist das Airline-Personal, das zu gering entlohnt wird. Da sind die fehlenden Staatseinnahmen, weil Kerosin nicht besteuert ist. 1944 einigten sich 52 Staaten, den Treibstoff von der Steuer auszunehmen. Die zivile Luftfahrt sollte gefördert werden. Das "Chicagoer Abkommen" gilt noch heute. Umweltschädliches Verhalten wird dadurch subventioniert. Der Flugverkehr belastet die Umwelt durch Schadstoffe und Feinstaub, die beim Verbrennen von Kerosin ausgestoßen werden. Der dabei entstehende Lärm geht zulasten der Menschen, die in der Nähe von Flughäfen wohnen. Und nicht zuletzt wird für Flughäfen Fläche versiegelt.
Theoretisch müsste der Flugverkehr die von ihm verursachten Kosten bezahlen. In der Realität werden diese Kosten jedoch zum Großteil der Gesellschaft angelastet. Die Allgemeinheit trägt sie unfreiwillig. Ökonomen sprechen von externen Kosten.
Der Verkehr ist ein gutes Beispiel dafür. Er verursacht rund 30 Prozent der CO2-Emissionen in Österreich. Sie sind - im Gegensatz zu anderen Bereichen wie Gebäude oder Landwirtschaft - in den vergangenen Jahren sogar gestiegen. Dabei müsste eigentlich längst das Gegenteil geschehen. Die Emissionen müssen sinken. Und zwar rasant, wenn Österreich bis 2040 Klimaneutralität und die Pariser Klimaziele erreichen will.
Die Herausforderung im Verkehr besteht darin, dass alle Verkehrsteilnehmer die von ihnen verursachten Kosten selbst übernehmen. Erst dann gibt es Kostenwahrheit. Doch was heißt das konkret? Wird das Autofahren in Zukunft teurer? Sollen Vielflieger und Vielfahrer auch mehr bezahlen?
Die Allgemeinheit zahlt beim Verkehr kräftig mit
Die Gesamtkosten eines Autos setzen sich aus vielen Einzelposten zusammen: Anschaffung, Steuern, Versicherung, Sprit, Wartung, Wertverlust. Doch die Kosten des Autofahrens enden nicht beim Nutzer. Sie erstrecken sich auf die Allgemeinheit. "Beim Straßenverkehr werden 49 Prozent der variablen Kosten vom Nutzer bezahlt", sagt der Verkehrswissenschafter Gerd Sammer. Die andere Hälfte der Kosten trägt die Allgemeinheit. Das betrifft etwa den Bau und Unterhalt von Parkplätzen und Straßen. Zusätzlich entstehen Kosten durch Unfälle. Auch Staukosten sind ökonomisch relevant. Durch Lärm und Luftverschmutzung wird nicht nur die Umwelt, sondern auch die Gesundheit der Menschen belastet.
Wie hoch die Kosten für eine Volkswirtschaft sind, hat das Schweizer Bundesamt für Statistik (BfS) berechnet. Der Straßenpersonenverkehr in der Schweiz hat 2017 zwar rund 86 Prozent seiner Kosten selbst getragen. 7,3 Milliarden Franken (rund 6,6 Milliarden Euro) wurden laut BfS aber als externe Unfall-, Umwelt- und Gesundheitskosten auf die Allgemeinheit abgewälzt.
Diesen externen Kosten steht kein Nutzen gegenüber. "Der Verkehr ist so billig, weil die externen Kosten nicht vom Nutzer gezahlt werden", sagt Sammer. Er plädiert dafür, dass jene, die mehr CO2-Emissionen verursachen, auch mehr bezahlen müssen.
Zum Vergleich: Die Bahn fährt kostendeckender. Der Deckungsgrad beträgt 80 Prozent der variablen. Rechnet man Investitionskosten, die etwa für den Bau von Tunneln anfallen noch mit ein, sinkt die Kostendeckung allerdings auf 20 Prozent. "Ob man die Investitionskosten dazu nimmt oder nicht, ist eine gesellschaftspolitische Diskussion. Schienen gehören zur Grundausstattung der Gesellschaft", sagt der Verkehrswissenschafter.
Je nach Verkehrsmittel variieren die externen Kosten. Bei Pkws liegen sie bei 12,8 Cent pro Personenkilometer, bei der dieselbetriebenen Bahn sind es 8,4 Cent. 3,8 Cent betragen die externen Kosten beim Bus, 3,2 Cent bei der elektrischen Bahn und 3,4 Cent beim Flugzeug. "Da sie mit dem Flugzeug sehr große Entfernungen zurücklegen, fallen die Kosten aber ins Gewicht", sagt Sammer. Die Zahlen stammen aus dem "Handbook on the external costs of transport", dass die EU-Kommission 2019 veröffentlicht hat.
Umweltschädliches Verhalten hat einen Preis
Um den Verkehr also nachhaltig und ökologisch zu gestalten, müssen die externen Kosten miteingerechnet werden. Doch das ist leider nicht so einfach. "Kostenwahrheit ist sehr spezifisch. Für jede bestimmte Strecke gibt es eine bestimmte Kostenwahrheit", sagt Sammer.
Um die Klimaziele zu erreichen, muss umweltschädliches Verhalten stärker bepreist, umweltfreundliches Verhalten belohnt werden. Die Regierung arbeitet derzeit an einer ökosozialen Steuerreform. Wie soll nun aber der Preis für CO2 bestimmt werden? Und wie macht man ihn sozial verträglich?
Die Wissenschaft spricht von "social cost of carbon", den gesellschaftlichen Kosten von CO2. Es geht darum, den korrekten Preis für CO2 zu ermitteln. "Aus Sicht der ökologischen Ökonomie sind korrekte Preise unmöglich", sagt Ökonomin Sigrid Stagl, die an der Wirtschaftsuniversität Wien das Institut für Ecological Economics leitet. Denn die CO2-Bepreisung wirft eine Reihe von Fragen auf. Wie viel Schaden verursacht eine Tonne Kohlenstoffdioxid? Soll nur der Schaden heute bewertet werden oder auch jener, der in der Zukunft entstehen wird?
Wie bedeutsam solche Fragen sind, zeigt auch das kürzlich vom deutschen Bundesverfassungsgericht entschiedene "Klima-Urteil". Die Verfassungsrichter entschieden, dass Deutschland seine Reduktionsziele auch für die Zeit nach 2030 regeln muss. Das Höchstgericht urteilte vor allem in Hinblick auf künftige Generationen. Die zum Teil noch sehr jungen Beschwerdeführenden seien in ihren Freiheitsrechten verletzt, stellten die Karlsruher Verfassungsrichter fest.
"Es wäre ideal, wenn wir die Kosten wüssten, aber die Wirtschaft ist komplex", sagt Stagl. Komplex ist auch das Klimasystem. Werden sogenannte Kippelemente erreicht - dazu zählt etwa das Schmelzen des arktischen Eises -, kann das weitreichende Umweltauswirkungen haben. CO2-Emissionen könnten sprunghaft steigen. Die Preisgestaltung ist deshalb mit vielen Unsicherheiten behaftet.
Die von der EU verschärften Klimaziele - minus 55 Prozent Emissionen bis 2030 - machen sich bereits im CO2-Emissionshandel bemerkbar. Erst diese Woche stieg der Preis für eine Tonne CO2 auf ein Rekordhoch von über 50 Euro. "Ein Bereich, in dem es anfängt, interessant zu werden", sagt Stagl. Um die Klimaziele zu erreichen, müsste der Preis pro Tonne bis 2030 schrittweise auf 130 bis 400 Euro ansteigen. Die Spanne ist deshalb so breit, weil die Berechnung der sozialen Kosten sehr unterschiedlich ist. "Sie genau festzulegen, ist selbst mit den besten Daten und Modellen nicht möglich", sagt Stagl. Zudem ist noch nicht klar, ab welchem Preisniveau eine Reduktion der Emissionen erreicht werden kann.
Soziale Akzeptanz spielt eine große Rolle
Wie bei der Energiewende spielt auch bei der CO2-Bepreisung die Akzeptanz der Bevölkerung eine große Rolle. Die Regierung muss ökologisch und sozial unter einen Hut zu bringen. "Die soziale Akzeptanz der Ökosteuerreform hängt stark davon ab, ob man negative Verteilungseffekte abfängt", sagt Margit Schratzenstaller, Ökonomin am Wirtschaftsforschungsinstitut Wifo.
Ein CO2-Preis etwa beim Verkehr belastet grundsätzlich alle Einkommensklassen. Die unteren Klassen belastet der Preis aber - bezogen auf ihr Einkommen - nicht stärker als die oberen. "In der Regel ist das im Verkehr, wie wir aus vielen internationalen Studien wissen, nicht der Fall", sagt Schratzenstaller. Denn die unteren Einkommen haben weniger Autos und fahren tendenziell Autos mit geringerem Spritverbrauch. Bei den mittleren Einkommen machen die Ausgaben für Treibstoff bezogen auf das Einkommen mehr aus als bei den unteren Einkommen.
Wird der CO2-Preis jedoch sehr stark erhöht, bedeutet das für die unteren Einkommen eine hohe Belastung. Der Staat muss dann entsprechend umverteilen. Er kann mit den Einnahmen aus dem CO2-Preis etwa bei Tickets für den öffentlichen Verkehr zuschießen oder die Abgaben auf Arbeit senken.
Es gibt aber auch Situationen, in denen eine Bepreisung nicht greift. Wenn in der Waldviertler Gemeinde nur zweimal am Tag ein Bus fährt, bleibt den Menschen meist nur die Fahrt mit dem Auto. Der Umstieg auf Elektroautos wäre eine Möglichkeit. "Die Batterie der E-Autos ist aber alles andere als umweltfreundlich", sagt Ökonomin Stagl.
Kostenwahrheit ist ein langfristiger Prozess
Der Staat muss Alternativen für den Individualverkehr anbieten. Dazu gehört der Ausbau des öffentlichen Verkehrs genauso wie Sammeltaxis und Sharing-Modelle. Als Ultima Ratio könnten auch Fahrverbote erlassen werden. "Ein CO2-Preis greift nur, wenn es leistbare Alternativen gibt", sagt Ökonomin Schratzenstaller. Darüber hinaus fordert sie, dass umweltschädliche Förderungen, wie etwa das Dieselprivileg, die Pendlerpauschale und das Dienstwagenprivileg, abgeschafft bzw. ökologisiert werden.
2022 will die Regierung die ökosoziale Steuerreform umsetzen. Im Idealfall bekommt der Ausstoß von CO2 einen gerechten Preis. Externe Kosten beim Verkehr werden schrittweise eingepreist. Bis Kostenwahrheit hergestellt ist, wird es aber noch dauern. "Kostenwahrheit kann nicht von heute auf morgen umgesetzt werden. Das ganze Bezahl- und Besteuerungssystem muss umgestellt werden", sagt Verkehrswissenschafter Sammer.
Den scheinbar billigen Flug um 27 Euro wird es künftig nicht mehr geben, wenn Kerosin besteuert und das Flugzeugpersonal fair entlohnt wird. Das Fliegen wird ökologisiert. Die Kosten zahlt der Verursacher und nicht mehr die Allgemeinheit.