Cet article a été co-écrit avec Dimitri Oudin, président départemental et membre du Bureau national du Mouvement européen, adjoint au maire de Reims en charge des relations internationales et des affaires européennes.
La fonction d'ombudsman, aussi appelé « médiateur », ou « Défenseur des droits », existe désormais dans plus de 120 pays du monde. Dans les pays où l'ombudsman n'est pas qu'un poste fantoche, il est l'un des garants essentiels de l'État de droit. Sa raison d'être est de contribuer à protéger les citoyens d'un éventuel mauvais fonctionnement du service public et à prévenir d'éventuels abus de pouvoir de l'administration.
Au niveau de l'UE, l'ombudsman est élu par le Parlement européen pour la durée de sa législature, c'est-à-dire cinq ans. Il a pour rôle de promouvoir la démocratie et de garantir une administration européenne transparente et éthique. Il agit à la fois en tant que médiateur au niveau de l'ensemble de l'UE et en tant que coordinateur du Réseau européen des médiateurs, qui regroupe les médiateurs de chacun des membres de l'Union et au-delà (notamment les pays candidats à l'adhésion à l'UE tels que la Moldavie, l'Albanie, la Serbie ou l'Ukraine).
À l'heure de la guerre en Ukraine, ce poste stratégique, détenu depuis 2013 par l'Irlandaise Emily O'Reilly, mérite d'être particulièrement mis en lumière.
Des prérogatives progressivement étendues
Le médiateur européen naît « dans les textes » en 1992, dans le cadre du Traité de Maastricht, avant de trouver sa première expression opérationnelle en 1995, lorsque le premier d'entre eux, le Finlandais Jacob Söderman, est élu par le Parlement européen. Il exercera cette fonction jusqu'en 2003, année où lui succédera pour dix ans le Grec Nikifóros Diamandoúros, lui-même remplacé en 2013 par Emily O'Reilly.
Créé concomitamment à la citoyenneté européenne, institutionnalisée elle aussi par le Traité de Maastricht, le médiateur européen est censé renforcer cette notion de citoyenneté supranationale, comme l'explique la chercheuse Hélène Michel : « La possibilité pour les citoyens de saisir le Médiateur ne consiste pas seulement en l'augmentation de la protection du citoyen face à l'administration européenne. Elle s'inscrit dans une perspective plus générale, d'une part de renforcement de la légitimité des institutions en donnant le droit au citoyen de demander des comptes aux institutions européennes, et d'autre part de réduction de la distance qui séparerait ces institutions et les citoyens ».
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Précisons que la formule « médiateur européen » désigne à la fois la personne en charge de la fonction et l'entité que cette personne dirige (75 personnes, pour un budget d'environ 13 millions d'euros).
Malgré un nombre de plaintes relativement faible (750 par an en moyenne, tournées pour un tiers contre la Commission européenne, les autres concernant des institutions de moindre importance, et souvent formulées par des citoyens ayant un lien professionnel avec l'Europe) au regard de la taille de l'espace politique européen, le médiateur a peu à peu étendu son influence symbolique et politique comme instrument de « transparence » et de support à l'exercice de la citoyenneté européenne.
La réforme de 2021 a considérablement contribué à l'« institutionnalisation » de sa légitimité politique car elle a étendu ses prérogatives : sa fonction n'est désormais exclusivement plus uniquement défensive puisqu'il peut notamment utiliser le dispositif d'enquête d'initiative stratégique, qui vise à identifier en amont, de manière dite proactive, les domaines d'importance considérée comme stratégique. À titre d'exemple, le médiateur européen vient de lancer, début 2024, une initiative stratégique visant à garantir une transparence suffisante quant à la manière dont la Commission européenne utilise l'intelligence artificielle.
Le mandat du médiateur européen couvre « l'ensemble de l'administration de l'UE, à l'exception du Parlement européen dans son rôle politique et de la Cour de justice de l'Union européenne dans son rôle judiciaire. Le médiateur européen n'enquête pas sur les actions politiques des députés européens ou sur les décisions de la Cour ».
Le médiateur est européen parce que son action se concentre sur les institutions de l'UE ; il l'est aussi parce qu'il est une déclinaison supranationale d'une initiative qui est née en Europe, scandinave, sous le terme d'ombudsman.
L'influence de la « version » suédoise est manifeste puisqu'elle avait pour objectif, sans remettre en question les décisions de la Couronne, de se retourner contre les excès de pouvoir de l'administration royale au nom des individus. Désormais, cette institution existe dans la quasi-totalité des États membres de l'UE, avec des compétences certes légèrement différentes selon les pays ; le médiateur européen joue le rôle de coordinateur entre ces différents médiateurs nationaux.
Ce besoin de coordination est apparu nécessaire puisque le médiateur européen ne peut investiguer que sur les cas de maladministration au niveau des institutions européennes, avec lesquelles les citoyens européens sont très peu en contact direct. Ces derniers peuvent en revanche être sujets à un excès de pouvoir d'une administration nationale, en raison d'une mise en application, par l'État membre dont ils sont résidents, d'une loi européenne. De telles situations font émerger un besoin de coopération entre le niveau européen et les niveaux nationaux de la médiation citoyen/administration.
C'est ainsi que, dès 1996, le Réseau européen des médiateurs a été créé, avec pour objectif, notamment, d'échanges de bonnes pratiques et d'investigations menées en bonne intelligence lorsqu'elles concernent des sujets qui peuvent toucher les deux niveaux de maladministration, nationale et européenne – et tout cela dans une perspective horizontale, ni contraignante, ni hiérarchique, entre l'Ombudsman européen et les institutions médiatrices nationales.
À ce jour, le Réseau se compose de près de 95 bureaux, présents dans 36 pays européens, qu'il s'agisse de pays membres de l'UE, de pays qui ne le sont pas, ou de pays candidats à l'adhésion à l'UE, comme l'Ukraine.
Sur ce point, il convient de rappeler que la garantie du respect de la démocratie, de l'État de droit et par conséquent des droits fondamentaux des citoyens figure parmi les conditions d'adhésion des pays candidats à l'Union. Cette conditionnalité a été d'autant plus importante que les élargissements successifs, depuis le milieu des années 1980 avec l'Espagne et la Grèce notamment, puis au début des années 2000 avec les pays d'Europe centrale et orientale post-communistes, ont souvent concerné des États qui étaient en train d'opérer ou venaient de réaliser une transition démocratique – transition que leur entrée dans l'UE a permis de consolider.
Aujourd'hui, l'institution de l'Ombudsman, présente en Ukraine, et la qualité de son travail, font explicitement partie des éléments de l'évaluation forgée par la Commission européenne dans le cadre de l'examen de la candidature ukrainienne à l'UE.
L'action menée par l'ombudsman depuis le début de la guerre en Ukraine
Nous avons recensé les principales minutes et décisions du Réseau européen des médiateurs sur la période mai 2022-octobre 2023 avec comme principal critère de sélection sa saisine au regard du rôle des institutions européennes en réponse à l'invasion de l'Ukraine par la Russie.
Plus particulièrement, nous avons identifié trois thématiques dominantes : 1) l'accueil des réfugiés au sein de l'UE ; 2) la transparence du processus décisionnel du Conseil de l'UE en lien avec les sanctions envers la Russie ; et 3) l'adhésion prochaine de l'Ukraine à l'UE examinée à l'aune des progrès du pays en matière de démocratie, d'État de droit et de lutte contre la corruption.
Le 10 mai 2022, lors de la Conférence du Réseau européen des médiateurs à Strasbourg, Emily O'Reilly soulignait qu'elle souhaitait avant tout définir « de quelle manière nous (les médiateurs européens) pouvons soutenir et surveiller au mieux les efforts déployés par l'UE pour offrir un abri et une protection à tous ceux qui sont contraints de quitter leur foyer et leur famille en Ukraine ». Le rôle des médiateurs européens est ainsi de veiller à ce que les réfugiés bénéficient de leurs droits, à savoir principalement d'« un accès aux soins de santé, à l'emploi, au logement, à l'éducation et au soutien social », dans les États membres où ils ont fui, tout en alertant sur le risque de traite des êtres humains.
En ce qui concerne les sanctions infligées à la Russie, le médiateur européen a avant tout cherché à s'assurer de la capacité des citoyens européens à pouvoir consulter auprès de la Commission les documents relatifs à ces sanctions. En juin 2022, il a demandé au Conseil de l'UE la mise à disposition proactive de documents concernant l'adoption des sanctions contre la Russie, afin d'évaluer la transparence du processus décisionnel du Conseil de l'UE relatif à ces sanctions, ce qui lui a toutefois été refusé.
Par ailleurs, le médiateur européen a été saisi par un citoyen européen, suite au refus de la Banque centrale européenne d'accorder l'accès du public à des documents relatifs à la mise en application de ces sanctions vis-à-vis de la Russie. Le médiateur a été en capacité de consulter les documents en question et ainsi d'évaluer la réponse de la BCE qui justifiait ce refus par le fait qu'une divulgation intégrale porterait atteinte à la protection de l'intérêt public en ce qui concerne la politique financière, monétaire ou économique de l'Union et les relations financières internationales. Suite à son enquête, le médiateur a conclu qu'il n'y avait « pas eu de mauvaise administration par la Banque centrale européenne ».
Quant à la question de l'adhésion de l'Ukraine à l'UE, Emily O'Reilly s'est publiquement interrogée sur la conditionnalité de cette adhésion au respect de l'État de droit sur le territoire ukrainien : « L'UE a-t-elle la patience stratégique d'attendre la transformation des institutions ukrainiennes que le gouvernement a promise dans le cadre de ses réformes de lutte contre la corruption ? Ou le désir de créer rapidement un contrepoids géopolitique cohérent à la puissance dure russe et chinoise impliquera-t-il de fermer les yeux sur les lacunes institutionnelles ? »
Ces lacunes institutionnelles, si elles sont acceptées en l'état pour accélérer le processus d'adhésion, seront mises à l'épreuve par la possibilité pour tout citoyen européen de saisir le médiateur. C'est d'ailleurs déjà le cas, à l'image de la décision rendue le 18 août 2022 concernant le refus du Service européen pour l'action extérieure (SEAE) de donner au public l'accès à un document concernant la suspension de partis politiques en Ukraine (affaire 952/2022/MIG).
L'ombudsman ukrainien, un cas à part ?
Une adhésion de l'Ukraine à l'UE renforcerait le poids du médiateur européen dans l'évaluation de la nécessaire transformation institutionnelle du pays. D'autant plus que l'indépendance de l'institution de l'ombudsman ukrainien vis-à-vis du pouvoir politique ne semble pas totale à ce stade. Ainsi, au terme du mandat de la médiatrice Valeria Lutkovska en 2017, il a fallu près d'un an au Parlement ukrainien pour désigner sa successeure, durée pendant laquelle la communauté internationale s'est inquiétée du manque de transparence et de l'ultra-politisation de cette nomination. Deux des trois candidats étaient membres du Parlement (instance électrice de l'ombudsman) alors que les dispositions légales étaient relativement floues à ce sujet, puisqu'ils étaient censés être inéligibles à cette élection, sauf à démissionner de leur mandat – ce que Lyudmila Denisova fit, une fois enfin élue à ce poste en mars 2018.
Fin mai 2022, trois mois après le début de l'invasion de l'Ukraine, Lyudmila Denisova a été démise de ses fonctions par le Parlement. Elle avait été publiquement critiquée, notamment par un certain nombre d'associations humanitaires, pour sa gestion de la crise, notamment pour sa communication concernant les crimes sexuels supposément commis par des soldats russes à l'égard d'enfants ; pour autant, ces mêmes associations se sont émues de la manière dont son mandat a été interrompu, alors que rien dans la Constitution ni dans la loi ordinaire ne prévoyait une telle disposition.
Cette procédure n'a pu être justifiée que par l'instauration de la loi martiale, compte tenu des circonstances exceptionnelles ; elle n'en a pas moins été dénoncée par la Mission de surveillance des droits de l'homme de l'ONU en Ukraine, qui y a vu une « violation du droit international ». À notre connaissance, les représentants des institutions européennes, y compris de l'Ombudsman européen, n'ont pas publiquement dénoncé le limogeage de Denisova.
On peut néanmoins supposer que la nomination rapide, dès juin 2022, du nouvel ombudsman, Dmytro Lubinets, montre que Kiev accorde une importance certaine à ce poste, notamment dans la perspective de sa candidature à l'adhésion à l'UE.
Les futurs élargissements et l'importance de l'ombudsman
Dans un monde en tension et face aux ambitions de plus en plus affirmées des puissances russe et chinoise, l'UE semble déterminée à accélérer le processus d'adhésion de certains États candidats, comme l'Ukraine mais aussi la Moldavie et, à plus lointaine échéance, la Géorgie. Les lacunes institutionnelles constatées dans ces États devront être rapidement corrigées, quand bien même l'UE ferait preuve d'une certaine mansuétude à leur égard, au vu du contexte international qui l'incite à agir prestement.
À terme, chacun de ces pays devra disposer d'un médiateur national qui agira à la fois de façon indépendante à l'intérieur et en concertation, si besoin, avec le Réseau européen des médiateurs, dont l'ombudsman européen est le coordinateur. Dès lors, ce dernier pourrait se trouver ainsi renforcé dans son influence au sein des frontières de l'Europe.