Il RUP nel nuovo Codice dei Contratti: supporto, esternalizzazione e disciplina dei compensi
Il RUP nel nuovo codice dei contratti: project manager negli appalti complessi, struttura di supporto, affidamento esterno e attività di supporto
L'art. 15 del nuovo Codice dei Contratti, rubricato "Responsabile unico del progetto (RUP)", contiene una delle maggiori innovazioni lessicali (e sostanziali) introdotte dal D. Lgs 36/2023.
Infatti, nonostante l'acronimo sia rimasto lo stesso, il RUP non è più il responsabile del procedimento descritto dal D. Lgs 50/2016, bensì il responsabile di progetto o di intervento. Si tratta di una dizione sicuramente più conferente a quelle che sono le funzioni del RUP, essendo, egli, il responsabile di una serie di fasi preordinate alla realizzazione di un progetto o di un intervento pubblico.
La funzione manageriale del RUP si evince chiaramente dall'Allegato I.2 che riprende in 10 articoli i contenuti delle Linee guida ANAC n. 3/2016 come aggiornate con la deliberazione ANAC n. 1007 dell'11 ottobre 2017.
Il ruolo da Team Builder è ancora più comprensibile se orientato nell'ottica della privatizzazione della Pubblica Amministrazione per cui questa, nell'esercizio delle sue funzioni, adotta i mezzi, gli istituti, le forme del diritto privato perché più competitive e prestazionali.
Indice degli argomenti
Il RUP come project manager
I requisiti di professionalità del RUP sono indicati all'art. 4 dell'Allegato I.2, il quale fa esplicitamente leva sull'alto grado di professionalità della figura e sulla necessità di continuo aggiornamento e miglioramento delle competenze.
Competenze ancor più pregnanti nell'ambito dei lavori complessi per i quali è richiesta "un'esperienza professionale di almeno cinque anni nell'ambito delle attività di programmazione, progettazione, affidamento o esecuzione di appalti e concessioni di lavori, una laurea magistrale o specialistica nelle materie oggetto dell'intervento da affidare nonché adeguata competenza quale Project Manager, acquisita anche mediante la frequenza, con profitto, di corsi di formazione in materia di Project Management".
La qualificazione del RUP come Project manager è dunque considerata obbligatoria solo nel caso di appalti complessi, definiti dall'art. 2 lett. d) dell'Allegato I.1. La nozione di appalto complesso è più tecnico-descrittiva che giuridica, poiché vengono individuati in quegli appalti "aventi a oggetto lavori caratterizzati da particolare complessità in relazione alla tipologia delle opere, all'utilizzo di materiali e componenti innovativi, alla necessità di coordinare discipline eterogenee o alla esecuzione in luoghi che presentano difficoltà logistiche o particolari problematiche geotecniche, idrauliche, geologiche e ambientali. In ogni caso sono complessi tutti quei lavori per i quali si richieda un elevato livello di conoscenza per mitigare il rischio di allungamento dei tempi contrattuali o il superamento dei costi previsti, o per tutelare la salute e la sicurezza dei lavoratori coinvolti".
Il Codice presenta dunque l'appalto complesso attraverso una serie di esemplificazioni tutte accomunate dal fatto che si tratti di lavori per cui è richiesto un elevato livello di conoscenza che mitighi i rischi di allungamento dei tempi contrattuali, di superamento dei costi previsti, o ancora rischi in termini di salute e sicurezza dei lavori coinvolti.
Invero la complessità attiene a qualsiasi tipo di lavoro e conseguentemente il RUP, deve comunque essere visto come un Project manager dalle elevate competenze professionali e multisettoriali, con grande capacità di gestione delle risorse umane e strumentali e al quale dovrebbe essere riconosciuto un incentivo proporzionato alle proprie attività responsabilità.
Tale visione, a ben vedere, supera anche il problema delle competenze professionali, aspetto questo che verrà affrontato per evidenti esigenze di sintesi, in un altro contributo.
Resta in ogni caso oggettivamente apprezzabile la necessità che il RUP disponga delle risorse o conoscenze necessarie per gestire appieno appalti a carattere necessariamente multidisciplinare: in tale prospettiva risulta indispensabile la condivisa previsione della struttura di supporto volta a che a superare l'assenza dei necessari requisiti.
La struttura di supporto al RUP
Per quanto risulti non solo comprensibile ma anche lodevole la prospettazione di un RUP altamente professionalizzato, nella pratica risulta difficile sia che questo riesca a svolgere in prima persona tutti i compiti che gli sono affidati, sia che questo sia titolare di tutte le competenze che gli vengono richieste per la predisposizione, validazione e attuazione del progetto di cui è responsabile, o sarebbe meglio dire referente.
Il Codice contempla opportunamente dei rimedi compensativi a entrambe le situazioni, innanzitutto prevedendo la costituzione di una struttura di supporto al RUP, ai sensi del comma 6, art. 15 D. Lgs 36/2023 e art. 3 dell'Allegato I.2.
Il legislatore attribuisce alla stazione appaltante, "nel caso di appalti di particolare complessità che richiedano valutazioni e competenze altamente specialistiche", la possibilità di istituire una struttura stabile a supporto del RUP a cui conferire, su proposta di quest'ultimo, incarichi per la migliore realizzazione dell'intervento pubblico.
Per questi incarichi di assistenza al RUP le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono destinare risorse finanziarie non superiori all'1 per cento dell'importo posto a base di gara. La struttura di supporto al RUP può essere istituita anche in comune fra più stazioni appaltanti, previa sottoscrizione di accordi ai sensi dell'articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241.
Affidamento esterno e attività di supporto
In taluni casi l'organico della stazione appaltante ( o delle stazioni appaltanti interpellate) può presentare comunque delle carenze rispetto alle competenze richieste: non si tratta di ipotesi residuali posto che la complessità delle tematiche involgenti l'appalto ( si pensi agli aspetti della digitalizzazione, strutturale, impiantistico, di corretta applicazione dei criteri ambientali minimi ecc...) richiede figure professionali altamente specializzate non disponibili negli organici delle amministrazioni.
Secondo quanto attestato dal dirigente competente, in questi casi i compiti di supporto all'attività del RUP possono essere affidati, con le procedure previste dal Codice dei contratti, a soggetti esterni aventi le specifiche competenze di carattere tecnico, economico finanziario, amministrativo, organizzativo e legale.
L'esternalizzazione delle attività del RUP è espressamente prevista dal comma 3, art. 2 dell'Allegato I.2:
3. Il RUP deve essere dotato di competenze professionali adeguate all'incarico da svolgere. Per i lavori e i servizi attinenti all'ingegneria e all'architettura il RUP deve essere un tecnico. Ove non sia presente tale figura professionale, le competenze sono attribuite al dirigente o al responsabile del servizio nel cui ambito di competenza rientra l'intervento da realizzare. Negli altri casi, la stazione appaltante può individuare quale RUP un dipendente anche non in possesso dei requisiti richiesti. Nel caso in cui sia individuato un RUP carente dei requisiti richiesti, la stazione appaltante affida lo svolgimento delle attività di supporto al RUP ad altri dipendenti in possesso dei requisiti carenti in capo al RUP o, in mancanza, a soggetti esterni aventi le specifiche competenze richieste dal codice e dal presente allegato. Gli affidatari delle attività di supporto devono essere muniti di assicurazione di responsabilità civile professionale per i rischi derivanti dallo svolgimento delle attività di propria competenza.
L'esternalizzazione rappresenta comunque un rimedio sussidiario in caso di mancanza di professionalità del RUP, poiché le competenze tecniche devono preliminarmente essere ricercate all'interno dell'impresa volgendo lo sguardo agli altri dipendenti.
In definitiva, nello svolgimento di lavori occorre distinguere l'affiancamento al RUP con altro soggetto interno all'amministrazione e, in caso di mancanza di quest'ultimo, l'affidamento a un soggetto esterno dei compiti tecnici.
Struttura di supporto al RUP ed esternalizzazione, sebbene si inseriscano nello stesso contesto, sono diverse sotto il profilo della funzione e della remunerazione. Se la struttura di supporto, così come descritta dal comma 6 dell'art. 15, può discrezionalmente essere costituita dalla stazione appaltante (o da più) a garanzia di una migliore esecuzione del lavoro, l'esternalizzazione rappresenta un vero e proprio rimedio all'assenza di professionalità interne, ai sensi dell'art. 2 comma 3, Allegato I.2.
La sentenza della Corte dei Conti Abruzzo in tema di compensi
Il tema della differenza tra struttura di supporto interna e affidamento esterno è stato affrontato da una recente sentenza della Corte dei Conti dell'Abruzzo (deliberazione n. 41/2024/PAR), chiamata a pronunciarsi sulle modalità di calcolo del compenso da attribuire al professionista esterno incaricato di supporto al RUP.
In particolare, ci si è chiesto se la seconda parte dell'art. 15 comma 6, in tema di risorse finanziarie e compensi sia applicabile tanto alla struttura di supporto quanto ai professionisti esterni.
La risposta fornita dalla Corte dei Conti è stata negativa, poiché, le due figure non si trovano in un rapporto di species a genus, trattandosi come già visto di due istituti distinti e autonomi.
La separazione tra affidamento interno ed esterno era stata già ribadita dall'ANAC con parere n. 11 del 2023, il quale ha qualificato l'attività del professionista esterno come appalto di servizi.
L'esternalizzazione viene così descritta: "un'obbligazione nei confronti del committente avente ad oggetto il compimento di un'opera o di un servizio verso un corrispettivo in denaro, con organizzazione dei mezzi necessari (di tipo imprenditoriale) e con assunzione in proprio del rischio di esecuzione della prestazione (art. 1655 c.c.). In quest'ottica, l'attività di supporto al RUP, anche se prevista al fine di sopperire all'indisponibilità di personale dotato di adeguate competenze all'interno dell'amministrazione, deve essere qualificata quale attività professionale in proprio, richiedendo non solo che il soggetto affidatario sia dotato di specifiche competenze professionali relative al settore di riferimento oggetto dell'incarico, ma anche che appresti una specifica organizzazione, con assunzione del rischio, diretta a soddisfare le esigenze dell'ente".
Da tale distinzione ontologica e gnoseologica tra affidamento interno ed esterno non può che discendere un diverso regime di compensi: soltanto in caso di affidamento interno saranno destinate, ai sensi dell'art. 15, risorse finanziarie non superiori all'1 per cento dell'importo posto a base di gara; dovendosi invece, per la quantificazione dei compensi dei professionisti esterni, far riferimento ai parametri normativi previsti per le specifiche figure professionali, tra cui l'Allegato I.13 e, per gli incarichi di natura squisitamente tecnica, il d.m. 17 giugno 2016 con la normativa sopravvenuta in tema di equo compenso… ma questa è un'altra storia…
Normativa collegata
Art. 15, D.Lgs. n. 36/2023 - Responsabile unico del progetto (RUP)
1. Nel primo atto di avvio dell'intervento pubblico da realizzare mediante un contratto le stazioni appaltanti e gli enti concedenti nominano nell'interesse proprio o di altre amministrazioni un responsabile unico del progetto (RUP) per le fasi di programmazione, progettazione, affidamento e per l'esecuzione di ciascuna procedura soggetta al codice.
2. Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti nominano il RUP tra i dipendenti assunti anche a tempo determinato della stazione appaltante o dell'ente concedente, preferibilmente in servizio presso l'unità organizzativa titolare del potere di spesa, in possesso dei requisiti di cui all'allegato I.2 e di competenze professionali adeguate in relazione ai compiti al medesimo affidati, nel rispetto dell'inquadramento contrattuale e delle relative mansioni. Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti che non sono pubbliche amministrazioni o enti pubblici individuano, secondo i propri ordinamenti, uno o più soggetti cui affidare i compiti del RUP, limitatamente al rispetto delle norme del codice alla cui osservanza sono tenute. L'ufficio di RUP è obbligatorio e non può essere rifiutato. In caso di mancata nomina del RUP nell'atto di avvio dell'intervento pubblico, l'incarico è svolto dal responsabile dell'unità organizzativa competente per l'intervento.
3. Il nominativo del RUP è indicato nel bando o nell'avviso di indizione della gara, o, in mancanza, nell'invito a presentare un'offerta o nel provvedimento di affidamento diretto.
4. Ferma restando l'unicità del RUP, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, possono individuare modelli organizzativi, i quali prevedano la nomina di un responsabile di procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile di procedimento per la fase di affidamento. Le relative responsabilità sono ripartite in base ai compiti svolti in ciascuna fase, ferme restando le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento del RUP.
5. Il RUP assicura il completamento dell'intervento pubblico nei termini previsti e nel rispetto degli obiettivi connessi al suo incarico, svolgendo tutte le attività indicate nell'allegato I.2, o che siano comunque necessarie, ove non di competenza di altri organi. In sede di prima applicazione del codice, l'allegato I.2 è abrogato a decorrere dalla data di entrata in vigore di un corrispondente regolamento adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, che lo sostituisce integralmente anche in qualità di allegato al codice.
6. Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono istituire una struttura di supporto al RUP, e possono destinare risorse finanziarie non superiori all'1 per cento dell'importo posto a base di gara per l'affidamento diretto da parte del RUP di incarichi di assistenza al medesimo.
7. Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, in coerenza con il programma degli acquisti di beni e servizi e del programma dei lavori pubblici di cui all'articolo 37, adottano un piano di formazione per il personale che svolge funzioni relative alle procedure in materia di acquisiti di lavori, servizi e forniture.
8. Negli appalti pubblici di lavori aggiudicati con la formula del contraente generale e nelle altre formule di partenariato pubblico-privato, è vietata l'attribuzione dei compiti di RUP, responsabile dei lavori, direttore dei lavori o collaudatore allo stesso contraente generale, al soggetto aggiudicatario dei contratti di partenariato pubblico-privato e ai soggetti a essi collegati.
9. Le centrali di committenza e le aggregazioni di stazioni appaltanti designano un RUP per le attività di propria competenza con i compiti e le funzioni determinate dalla specificità e complessità dei processi di acquisizione gestiti direttamente.
Art. 2, Allegato I.2, D.Lgs. n. 50/2016 - Modalità di individuazione del RUP.
1. Il RUP è individuato, nel rispetto di quanto previsto dall'articolo 15, comma 3, del codice, e dagli articoli 4 e 5 del presente allegato, tra i dipendenti di ruolo anche non aventi qualifica dirigenziale. Il RUP svolge i propri compiti con il supporto dei dipendenti della stazione appaltante.
2. Le funzioni di RUP non possono essere assunte dai soggetti che sono stati condannati, anche con sentenza non passata in giudicato, per i reati previsti nel Capo I del Titolo II del Libro secondo del codice penale, ai sensi dell'articolo 35-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
3. Il RUP deve essere dotato di competenze professionali adeguate all'incarico da svolgere. Per i lavori e i servizi attinenti all'ingegneria e all'architettura il RUP deve essere un tecnico. Ove non sia presente tale figura professionale, le competenze sono attribuite al dirigente o al responsabile del servizio nel cui ambito di competenza rientra l'intervento da realizzare. Negli altri casi, la stazione appaltante può individuare quale RUP un dipendente anche non in possesso dei requisiti richiesti. Nel caso in cui sia individuato un RUP carente dei requisiti richiesti, la stazione appaltante affida lo svolgimento delle attività di supporto al RUP ad altri dipendenti in possesso dei requisiti carenti in capo al RUP o, in mancanza, a soggetti esterni aventi le specifiche competenze richieste dal codice e dal presente allegato. Gli affidatari delle attività di supporto devono essere muniti di assicurazione di responsabilità civile professionale per i rischi derivanti dallo svolgimento delle attività di propria competenza.
Art. 3, Allegato I.2, D.Lgs. n. 50/2016 - Struttura di supporto
La stazione appaltante può istituire una struttura stabile a supporto del RUP e può conferire, su proposta di quest'ultimo, incarichi per la migliore realizzazione dell'intervento pubblico, nel caso di appalti di particolare complessità che richiedano valutazioni e competenze altamente specialistiche. La struttura di supporto al RUP può essere istituita anche in comune fra più stazioni appaltanti, previa sottoscrizione di accordi ai sensi dell'articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241.
Art. 4, Allegato I.2, D.Lgs. n. 50/2016 - Requisiti di professionalità del RUP per appalti, concessioni di lavori e per servizi attinenti all'ingegneria e all'architettura.
1. Il RUP deve essere un tecnico abilitato all'esercizio della professione, o, quando l'abilitazione non sia prevista dalle norme vigenti, un tecnico anche di qualifica non dirigenziale che deve essere in possesso di titolo di studio e di esperienza e formazione professionale specifiche. La formazione professionale è soggetta a costante aggiornamento ai sensi dell'articolo 15, comma 7, del codice. Il RUP deve aver maturato un'adeguata esperienza nello svolgimento di attività analoghe a quelle da realizzare in termini di natura, complessità e/o importo dell'intervento:
a) di almeno un anno per i contratti di importo inferiore a 1.000.000 di euro;
b) di almeno tre anni per i contratti di importo pari o superiore a 1.000.000 di euro e inferiore alla soglia di cui all'articolo 14 del codice;
c) di almeno cinque anni per i contratti di importo pari o superiore alla soglia di cui all'articolo 14 del codice.
2. In mancanza di abilitazione all'esercizio della professione, il RUP è un tecnico in possesso di esperienza nel settore dei contratti di cui al comma 1, di almeno cinque anni, attestata anche dall'anzianità di servizio maturata.
3. Il RUP può svolgere, per uno o più interventi e nei limiti delle proprie competenze professionali, anche le funzioni di progettista o di direttore dei lavori. Le funzioni di RUP, progettista e direttore dei lavori non possono coincidere nel caso di lavori complessi o di particolare rilevanza sotto il profilo architettonico, ambientale, storico-artistico e conservativo, oltre che tecnologico, nonché nel caso di progetti integrali ovvero di interventi di importo pari o superiore alla soglia di cui all'articolo 14 del codice.
4. Nelle procedure di affidamento di lavori particolarmente complessi, il RUP possiede, oltre a un'esperienza professionale di almeno cinque anni nell'ambito delle attività di programmazione, progettazione, affidamento o esecuzione di appalti e concessioni di lavori, una laurea magistrale o specialistica nelle materie oggetto dell'intervento da affidare nonché adeguata competenza quale Project Manager, acquisita anche mediante la frequenza, con profitto, di corsi di formazione in materia di Project Management.