W poszukiwaniu zabranych pieniędzy
Jak uniezależnić samorządy od władz centralnych
Tego zagrożenia samorządy z pewnością w ostatnich latach się nie spodziewały. Nie dość, że przyszło im walczyć z finansowymi skutkami pandemii, radzić sobie z konsekwencjami kryzysu energetycznego i pomagać setkom tysięcy uchodźców uciekających przed wojną, to jeszcze ich budżety zostały zdestabilizowane reformami poprzedniego rządu. Pod hasłem "Polskiego Ładu" wprowadzono bardzo istotne zmiany dla wszystkich podatników. Z jednej strony składka zdrowotna nie może być odliczana od podatku. A z drugiej podstawowa stawka PIT została obniżona do 12 proc., aby zrekompensować straty dla podatników. Co jednak złagodziło wściekłość obywateli, dla samorządów okazało się prawdziwą katastrofą. Bo właśnie dochody z PIT to dla nich najważniejsze źródło finansowania. Lokalni politycy liczyli, że tak rewolucyjne zmiany będą połączone przynajmniej z większym udziałem samorządów w przychodach z PIT (obecnie trafia do nich około połowy środków z tego podatku).
Nic takiego jednak się nie stało. Przeciwnie, z powodu "Polskiego Ładu" na popularności zyskał wśród podatników tzw. PIT ryczałtowy, w którym samorządy nie mają już w ogóle udziału. Poprzednia władza wybrała szczególną drogę. W sposób zupełnie arbitralny wypłacała samorządom tzw. rekompensaty za utracone przychody z PIT. Często działo się to pod sam koniec roku, więc nie dało się stabilnie planować wydatków. Równocześnie politycy rozdawali dotacje na konkretne projekty lokalne, zwane ironicznie "tekturowymi czekami", bo ich wręczaniu towarzyszył zawsze medialny spektakl. Nie był to wcale przypadek, ale bardzo konsekwentna polityka osłabiania samorządów. Miały one otrzymywać coraz mniej środków w sposób automatyczny, ale coraz więcej na zasadzie uznaniowości. Szybko okazało się, że na hojne wsparcie mogą liczyć te gminy, w których władzę sprawują politycy związani z partiami rządzącymi, za to dużo mniejsze dofinansowanie otrzymują ci, których włodarze ośmielają się krytykować Zjednoczoną Prawicę.
Wątpliwości nie pozostawiają dane przygotowywane przez Związek Miast Polskich. W 2021 r. gminy i powiaty otrzymały z podatku PIT oraz rządowej rekompensaty niespełna 68 mld zł. W 2022 r., mimo coraz wyższej inflacji, było to już tylko 65,3 mld zł, a w roku ubiegłym zaledwie 63 mld zł. Ten spadek miał miejsce w warunkach cenowej eksplozji, która oznaczała dla samorządów coraz wyższe bieżące wydatki – chociażby na rachunki za energię elektryczną czy ogrzewanie miejskich instytucji. Warto zauważyć, że konsekwencje "Polskiego Ładu" były bardzo różne, w zależności od tego, jak rząd traktował poszczególne samorządy. W najgorszej sytuacji znalazły się duże miasta, postrzegane wyjątkowo wrogo jako ośrodki opozycyjne wobec PiS.
Zmiana władzy została przez wielu samorządowców przyjęta z ulgą. Jednak problem braku stabilnego finansowania gmin i powiatów pozostaje. Obecnie nie mają one przecież żadnego wpływu na zmiany podatkowe uchwalane w Sejmie, ale równocześnie ponoszą ich konsekwencje. – My wszystko planujemy na kilka lat do przodu. Musimy mieć zabezpieczone finansowanie i obsługę zadłużenia. Chcemy zatem, aby nasze wpływy z PIT były uzależniane od dochodów podatników, a nie od tego, ile w danym roku zbierze się tego podatku. Dzięki temu nie będziemy cierpieli, gdy znowu dojdzie do zmian w wyliczaniu PIT, na przykład przez podniesienie kwoty wolnej. Zauważmy, że w wyniku ostatnich reform poszkodowane były samorządy, ale już nie budżet centralny. Dla niego najważniejszy jest VAT, a wpływy z tego podatku znacznie wzrosły, chociażby z powodu wysokiej inflacji – mówi Piotr Krzystek, prezydent Szczecina.
Na przykład w ubiegłym roku przychody budżetu państwa wyniosły ok. 574 mld zł. Aż 244 mld zł z tej kwoty (czyli ponad 40 proc.) przypadło na podatek VAT. Dla porównania PIT zapewnił tylko niecałe 92 mld zł (16 proc.). Nic dziwnego, że samorządy od dawna postulują, aby także one uzyskały część, choćby nawet niewielką, dochodów z VAT. Jednak kolejne rządy zazdrośnie strzegą tych pieniędzy, skoro podatek VAT jest filarem finansów publicznych. Czy zatem nic się nie zmieni? Na szczęście nowy rząd rozpoczął z samorządowcami dialog i przygotował dla nich różne propozycje. W grę wchodzi przede wszystkim uniezależnienie przychodów z PIT od zmian wprowadzanych przez polityków. Do samorządów miałby płynąć strumień pieniędzy wyliczany na podstawie przychodów podatników zamieszkałych na terenie konkretnej gminy, a nie tego, jaki PIT ostatecznie zapłacili. Taki mechanizm oznaczałby, że samorządy nie musiałyby obawiać się na przykład dalszego obniżania stawek PIT czy podnoszenia kwoty wolnej. Przy okazji zreformowane ma zostać też tzw. janosikowe, które płacą bogatsze gminy na rzecz uboższych, oraz sposób wyliczania subwencji oświatowej. Zbyt niska jej wysokość w ostatnich latach dodatkowo skomplikowała finansową sytuację samorządów.
Debata na takie tematy może wydawać się techniczna, jednak w rzeczywistości jest to spór o definicje samorządu i pytanie, czym on powinien być. Czy ma pełnić głównie funkcje bieżącego zarządzania lokalną infrastrukturą, jak chciała poprzednia władza? Czy też powinien mieć zapewnioną maksymalną wolność i decyzyjność w kwestiach wyboru ścieżki lokalnego rozwoju? W tym pierwszym scenariuszu dochody gmin, powiatów czy województw mają być jak najniższe, a decyzje o większych inwestycjach zapadają w Warszawie, która łaskawie obdziela samorządy potrzebnymi pieniędzmi. W scenariuszu drugim rząd zwiększa strumień pieniędzy płynących bezpośrednio do lokalnych władz, które same decydują, na co je przeznaczą. Samorządowcy mają nadzieję, że teraz powrócimy właśnie do tego modelu.
Trudna sytuacja finansowa w ostatnich latach zmuszała do ograniczania inwestycji, skoro trzeba było się skupić na bieżących potrzebach. Istotnym źródłem potencjalnych przychodów jest odzyskiwanie zaległości od dłużników. To przede wszystkim ci, którzy nie płacą czynszów za lokale komunalne, oraz gapowicze w komunikacji miejskiej. Jednak zwłaszcza przed wyborami wielu samorządowców ma wątpliwości, czy warto upominać się o takie zobowiązania. Tymczasem wyniki badań prowadzonych przez Krajowy Rejestr Długów w 2022 r. są jednoznaczne. Wśród ogółu ankietowanych prawie 70 proc. uważa, że gminy powinny starać się odzyskiwać zaległe opłaty od dłużników. Co ciekawe, wśród osób określających się jako aktywni wyborcy ten wskaźnik rośnie aż do 81 proc. W tej grupie tylko 16 proc. nie ma zdania, a jedynie 3 proc. jest przeciwnych windykacji takich długów. Ankietowani opowiadają się za stosowaniem najpierw metod polubownych, takich jak propozycja rozłożenia należności na raty, a dopiero potem dopuszczają działania bardziej radykalne. Jednak w zdecydowanej większości popierają odzyskiwanie należności. Aż 72 proc. osób uważających się za aktywnych wyborców określa dobrego gospodarza jako takiego, który stara się skłonić gminnych dłużników do uregulowania swoich zobowiązań.
Niepewność co do finansowej stabilności okazuje się jednak w ostatnich latach nie tylko zagrożeniem. Zachęca też lokalne władze do różnych inicjatyw, które mają zabezpieczyć przyszłość samorządów. Ogromnym wyzwaniem jest na przykład znaczące zwiększenie kosztów ogrzewania czy oświetlenia. Co prawda poprzedni rząd wprowadził specjalną taryfę dla odbiorców publicznych, ale ona i tak oznaczała duży wzrost wydatków. Co robić w takiej sytuacji? Gminy bardzo chętnie modernizują uliczne oświetlenie, wymieniając lampy sodowe na technologię LED. Przy obecnych cenach energii taka inwestycja zwraca się dużo szybciej niż kiedyś. A przy okazji pozwala na bardziej racjonalne gospodarowanie światłem, na przykład lepsze ukierunkowanie jego strumienia. Pozwala to zmniejszać tzw. zanieczyszczenie światłem, które zwłaszcza w dużych miastach stało się poważnym problemem, dotykającym i zwierzęta, i ludzi.
Kończąca się kadencja samorządów to również rosnące zainteresowanie odnawialnymi źródłami energii, zwłaszcza panelami fotowoltaicznymi. Samorządy coraz częściej instalują je na dachach szkół i innych budynków, których są właścicielami. Wychodzą bowiem ze słusznego założenia, że energia elektryczna produkowana z węgla, dostarczana przez wielkie, głównie państwowe koncerny, pozostanie w najbliższych latach bardzo droga. Jedna z metod oszczędności to produkcja prądu własnymi siłami. – Warto zastanowić się nad tworzeniem klastrów energetycznych opartych na lokalnie wytworzonej zielonej energii. Samorząd może być członkiem takiego klastra, zapewniać popyt na czystą energię, ale także tworzyć ramy rozwoju OZE na terenie swojego działania poprzez planowanie przestrzenne. Odbiorcami staną się zarówno jednostki komunalne, jak i firmy czy gospodarstwa domowe. Natomiast odnawialne źródła (na przykład panele fotowoltaiczne) powstaną w ramach współpracy z prywatnymi inwestorami. Dzięki temu odbiorcy energii będą znajdować się w pobliżu miejsca jej wytwarzania, co zmniejszy obciążenia systemu przesyłowego. Czasem wystarczy niewielka inwestycja w infrastrukturę, aby taki klaster energetyczny mógł efektywnie funkcjonować – mówi Remigiusz Nowakowski, wiceprezes i dyrektor zarządzający Qair Polska.
Trudne doświadczenia minionych lat z pewnością nauczyły samorządowców, że zamiast załamywać ręce i liczyć na pomoc władz centralnych, muszą się od nich w maksymalny sposób uniezależnić. Dotyczy to zarówno źródeł finansowania, jak i konieczności zwiększania energetycznej samodzielności. W polskim modelu państwa unitarnego władze lokalne oczywiście zawsze będą musiały brać pod uwagę to, co dzieje się w Sejmie. Jednak przez swoich mieszkańców są rozliczane z tego, jak radzą sobie same. Nie wystarczy zatem wskazywać na decyzje zapadające w Warszawie i nimi tłumaczyć swoje niepowodzenia. Polacy przyzwyczaili się w ostatnich latach do licznych inwestycji, możliwych przede wszystkim dzięki ogromnemu wsparciu unijnemu. W następnej kadencji oczekują kontynuowania takiej strategii rozwoju, chociaż z pewnością nie będzie to proste. Sukces odniosą ci włodarze, którzy mimo licznych przeciwności będą w stanie spełnić rozbudzone oczekiwania. I znaleźć pieniądze, mimo że o nie coraz trudniej.