As eleições de 2024 para o Parlamento Europeu prometem dar uma nova oportunidade ao "sistema Spitzenkandidaten". Mas poderá o grande projeto sobreviver às suas deficiências e contradições inerentes?
O "sistema" foi introduzido em 2014, quando o bloco realizou o primeiro escrutínio após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa. A revisão exaustiva do texto fundamental clarificou a forma como o presidente da Comissão Europeia, a instituição mais poderosa e influente, deveria ser nomeado.
O novo Tratado estipula que, "tendo em conta as eleições para o Parlamento Europeu e após terem sido efetuadas as consultas adequadas", os dirigentes da UE devem selecionar um candidato à presidência, que deverá ser aprovado pelos deputados europeus por maioria absoluta. Isto significa que o futuro chefe da Comissão Europeia passa por dois testes cruciais: o primeiro no Conselho Europeu e o segundo no Parlamento.
Com base nesta disposição, os legisladores criaram o "sistema Spitzenkandidaten", segundo o qual cada partido político, do maior ao mais pequeno, tem de apresentar um candidato principal (Spitze significa "pico" ou "topo", enquanto Kandidat é auto-explicativo) para presidir à Comissão.
Estes candidatos devem ser conhecidos antecipadamente, defender um manifesto e participar na campanha. Em troca, o partido que obtiver o maior número de lugares no hemiciclo terá "direito" a que o seu candidato principal seja escolhido pelos líderes da UE para o cobiçado cargo, dissipando assim a obscuridade que tradicionalmente tem rodeado estes acordos de bastidores, em que os líderes distribuem os cargos de acordo com a representação geográfica, os humores partidários e outros interesses.
Em 2014, a aposta deu frutos: Jean-Claude Juncker, o Spitzenkandidat do Partido Popular Europeu (PPE), a equipa vencedora, foi escolhido pelo Conselho Europeu e mais tarde aprovado pelo Parlamento, tornando-se presidente da Comissão.
A transparência, pensava-se, era a maior vencedora.
Mas, cinco anos mais tarde, o esquema caiu e ardeu de forma espetacular. Os líderes da UE rejeitaram todos os Spitzenkandidaten e, surpreendentemente, nomearam Ursula von der Leyen, uma política que não tinha participado na corrida e que estava a desempenhar discretamente o cargo de ministra da Defesa da Alemanha.
A nomeação de von der Leyen enfureceu o Parlamento, que a considerou uma afronta à sua posição democrática. Os deputados aprovaram a sua nomeação por nove votos, a margem mais estreita alguma vez registada.
Em 2024, a maioria dos partidos está novamente a nomear candidatos principais e a apresentar programas completos de prioridades comuns. Bruxelas parece estar interessada em reavivar o modelo.
Uma questão de legitimidade
Mas não é preciso muito tempo para ver o terreno movediço em que assenta o Spitzenkandidaten. A ideia é essencialmente uma interpretação extensiva da linha do Tratado de Lisboa que diz "tendo em conta as eleições para o Parlamento Europeu", que os proponentes acreditam estabelecer uma ligação irrefutável entre as três instituições em jogo.
Ao estabelecer esta ligação, o sistema Spitzenkandidaten pretende imitar as formas de funcionamento da política nacional: os partidos fazem campanha em eleições nacionais, é formado um novo parlamento, os legisladores elegem um primeiro-ministro que depois escolhe a dedo um gabinete, muitas vezes como parte de uma coligação.
Durante este ciclo, os eleitores conhecem todos os candidatos, uma vez que os partidos espalham os seus rostos em cartazes, folhetos e anúncios online. Os candidatos participam em comícios, fazem discursos inflamados, dão entrevistas e participam em debates televisivos.
Replicar esta dinâmica a nível da UE é um tiro no escuro, simplesmente porque a UE não é um Estado-nação, mas uma união de 27 países, diz Sophia Russack, investigadora do Centro de Estudos de Política Europeia (CEPS), um grupo de reflexão com sede em Bruxelas.
"A UE baseia-se, e isto é muito importante, numa dupla legitimidade proveniente tanto do Conselho Europeu, que representa os Estados, como do Parlamento, que representa os cidadãos. E penso que esse é o principal problema", disse Russack numa entrevista.
"A UE tem uma estrutura institucional única. Nenhuma abordagem se encaixa perfeitamente".
O "automatismo" do sistema Spitzenkandidaten ignora o outro pilar da dupla legitimidade, diz Russack, porque se antecipa à prerrogativa do Conselho Europeu e impõe um candidato por defeito, independentemente das suas qualificações.
Isto não foi bem aceite pelos Estados-membros, que protegem ciosamente as suas competências. Em 2014, dois chefes de governo, o britânico David Cameron e o húngaro Viktor Orbán, opuseram-se à nomeação de Juncker. Em 2019, não houve consenso em torno de Manfred Weber, um eurodeputado de longa data que não tinha experiência na política nacional, provocando um impasse que levou à ascensão de von der Leyen.
"O Conselho Europeu, de acordo com os Tratados, tem de ter uma palavra a dizer. Por isso, nunca sairá completamente dos bastidores", diz Russack.
Estas negociações obscuras entre líderes aprofundaram a impressão de que a UE sofre do chamado "défice democrático", que separa a tomada de decisões do bloco dos seus 450 milhões de cidadãos. Este argumento ajudou a criar o sistema Spitzenkandidaten como uma solução para dar um rosto às eleições e aumentar a responsabilidade.
Para Jim Cloos, secretário-geral da Associação de Estudos Políticos Transeuropeus (TEPSA), a tese do "défice democrático" não passa de um pretexto utilizado por dois campos opostos para atingir dois objectivos opostos: as forças pró-europeias que querem reforçar o mandato original do Parlamento Europeu e o movimento eurocético que procura atacar e deslegitimar todas as instituições supranacionais. Uma vez que a premissa se baseia em afirmações "erróneas", Cloos argumenta que não pode ser invocada para justificar os Spitzenkandidaten.
"O modelo dos Spitzenkandidaten - não falo de uma 'regra' ou 'sistema' porque não está no Tratado e nunca foi aceite pelo Conselho Europeu - é mais uma tentativa do Parlamento Europeu de obter mais poderes do que os que lhe são conferidos pelos Tratados", diz Cloos. "É mais uma manifestação de um jogo de poder institucional."
De candidato a Presidente
Outra incongruência flagrante é o facto de se pedir aos candidatos principais que adoptem plenamente a política partidária, fazendo campanha e defendendo um manifesto comum. Mas depois, quando o candidato é proposto como potencial presidente, espera-se que dê uma volta de 180 graus e se comporte como uma figura independente, acima da luta partidária.
O Tratado de Lisboa diz-o explicitamente: "No exercício das suas responsabilidades, a Comissão é totalmente independente. (Os membros da Comissão não solicitam nem aceitam instruções de qualquer governo ou outra instituição, organismo, serviço ou entidade."
Esta transformação abrupta põe a nu o eterno distanciamento entre o Parlamento Europeu, cuja composição muda de cinco em cinco anos, e o Conselho Europeu, que está sujeito aos imprevisíveis altos e baixos das políticas nacionais.
O PPE, de centro-direita, é atualmente a força dominante no Parlamento e prevê-se que assim se mantenha. Mas no Conselho Europeu, nenhum dos quatro maiores Estados-Membros - Alemanha, França, Itália e Espanha - é governado por um líder do PPE. Então, porque é que o Conselho Europeu aceitaria o Spitzenkandidat do PPE como dado adquirido?
Uma questão semelhante poderia ser colocada ao Parlamento: por que razão os deputados dos partidos derrotados apoiariam um presidente ligado a um manifesto político que não partilham? É altamente improvável que os socialistas, os verdes e os liberais aceitem que alguém como Ursula von der Leyen copie todo o manifesto do PPE, incluindo o ponto controverso dos planos de migração ao estilo do Ruanda, para o programa de trabalho da Comissão.
O Presidente francês Emmanuel Macron, um dos principais opositores do sistema Spitzenkandidaten, alertou para o facto de a Comissão não se poder tornar uma "emanação" do Parlamento.
"O papel da presidência da Comissão é defender o interesse geral, pelo que não deve ser excessivamente politizado, o que, reconhecidamente, não tem sido o caso desta Comissão", disse Macron aos jornalistas, numa alusão a von der Leyen.
Jim Cloos, eurodeputado francês (Grupo da Aliança dos Democratas e Liberais pela Europa), disse que o sistema Spitzenkandidaten pode comprometer a capacidade da Comissão Europeia de trabalhar com o Parlamento Europeu e com os Estados-Membros, uma vez que o executivo se aproxima mais dos primeiros do que dos segundos.
"Se levarmos este sistema a sério, então dizemos que a Comissão deve implementar o programa de uma maioria política com base nas eleições para o Parlamento Europeu. Isso significaria, na realidade, que a Comissão recebe instruções directas de outra instituição. Não é isso que diz o Tratado, pelo contrário", afirmou Cloos.
"A Comissão é, evidentemente, uma instituição política e sempre o foi. Mas não em termos político-partidários, com um programa político-partidário. É a instituição política da União Europeia que defende o interesse comum europeu, que se sobrepõe aos vários interesses nacionais e partidários", acrescentou.
A própria Von der Leyen parece estar ciente do caminho traiçoeiro. Desde que foi declarada a primeira escolha do PPE, tem concentrado cuidadosamente o seu tempo e energia no seu papel de presidente. O seu perfil nas redes sociais, criado para as suas actividades de campanha, não tem partilhado qualquer mensagem desde o início de março.
Mas mesmo que quisesse, poderia fazer campanha? Uma Spitzenkandidat enfrenta a perspetiva assustadora de viajar por 27 Estados-Membros e comunicar com eleitores que falam outra língua. A ausência de listas transnacionais significa que os cidadãos só podem votar nos candidatos principais nos seus países de origem - se é que isso é possível. (Von der Leyen não está a concorrer a um lugar no Parlamento, pelo que o seu nome não aparecerá na lista alemã).
O que torna as coisas mais complicadas para os candidatos é o facto de as eleições europeias tenderem a ser semelhantes às eleições nacionais, uma vez que os eleitores votam com base em questões nacionais e, muito frequentemente, em protesto contra o líder em funções e não contra a Comissão em funções. O facto de o sistema Spitzenkandidaten estar fortemente concentrado nos círculos de Bruxelas e ser abertamente desprezado por alguns partidos candidatos não ajuda propriamente a maximizar a sua popularidade.
No entanto, apesar das suas deficiências e contradições evidentes, o modelo "ganhou força" e não deverá desaparecer tão cedo, independentemente do destino que venha a ter após as eleições de junho, diz Sophia Russack.
"A minha suspeita é que, mesmo que o procedimento continue e seja reformulado todos os anos, vai demorar muito tempo até que chegue, digamos, aos cidadãos europeus comuns em toda a UE", disse Russack.
"Não precisa de ser levado demasiado a sério, nem interpretado de forma demasiado complicada, nem descartado. Mas podemos confundir-nos, como sempre fazemos".