Государство отдаёт свои социальные обязательства НКО: зачем? кто ответит?
В 90-е годы, когда в законодательство вводилось понятие «некоммерческие организации», целью заявлялось создание гражданского общества. Но стало ли за эти годы общество гражданским или происходит поступательная замена ответственных за социальные обязательства, как наиболее затратные для бюджетов — с государства на НКО?
Доля социально ориентированных НКО, выделенных в отдельный вид с 2010 года, уже превысила 60% от общего числа некоммерческих организаций, и есть тенденция к дальнейшему росту. А с 2018 года при оценке работы администраций регионов федеральные власти будут учитывать и такой критерий, как поддержка социально ориентированных НКО. Кроме того, 2018 год в стране планируется объявить Годом гражданской активности и добровольчества (волонтерства).
История зарождения НКО в России
Некоммерческие организации, которые позднее прозвали «третьим сектором», официально появились в стране 31 мая 1991 года, когда Верховный Совет СССР утвердил Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик. Отдельный закон «О некоммерческих организациях», применяемый и по сей день, был подписан президентом РФ 12 января 1996 года.
«Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками», — гласит закон.
А вот цели у НКО по закону могут быть разные — социальные, благотворительные, образовательные, научные и т.д. Кроме того, создать НКО можно и с целью охраны здоровья граждан, развития спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, в том числе и для оказания юридической помощи. То есть для всего того, что направлено «на достижение общественных благ».
В 2010 году в закон был внесён пункт, который ввёл отдельный вид НКО — социально ориентированные (СОНКО). Их задача — решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации. С 1 января 2017 года в законе появился пункт об НКО, исполняющих общественно полезные услуги. Под ними понимаются социально ориентированные НКО, которые не менее года «оказывают общественно полезные услуги надлежащего качества» и не являются иностранными агентами. Те, кто попадут в соответствующий реестр, смогут рассчитывать на субсидии от государства. Но, по признанию самих организаций, получение статуса исполнителя общественно полезных услуг идёт очень медленно.
На это на встрече президента РФ Владимира Путина с представителями некоммерческих организаций в Петрозаводске 26 июля пожаловалась директор АНО «Агентство социальной информации», член Общественной палаты РФ Елена Тополева-Солдунова.
«У нас пока на всю страну 15 таких организаций (на конец сентября 2017 года их было 36 — прим. ИА REGNUM ), потому что очень большие сложности в процедуре получения этого статуса, в частности в доказательстве надлежащего качества услуг. Общественная палата разработала рекомендации, как это можно всё упростить. Потому что очень заформализована сейчас эта процедура. Но как-то все игнорируют наши рекомендации», — заявила она.
На это Владимир Путин заметил, что правительством РФ уже подготовлены два проекта, в одном из которых должно быть определено само понятие социального предпринимательства.
«У нас ведь такого понятия пока в законе нет — вот в этом самая главная проблема, — уточнил он. — И второй законопроект. Там говорится о механизмах реализации. И после того, как он выйдет, — а я надеюсь, что он в осеннюю сессию должен быть окончательно доработан и принят Федеральным Собранием, Думой и Советом Федерации, — после этого будет легче. Почему? Потому что тогда и регионы будут иметь определённые ориентиры».
По итогам этой встречи, но уже в сентябре, был дан ряд правительственных поручений, в том числе и по тем законопроектам, которые озвучил на июльской встрече президент. Профильные министерства должны выполнить поручения до 1 декабря 2017 года. А Минздрав и Минэкономразвития совместно с органами власти регионов и АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов» до 1 октября 2017 года должны проанализировать лучшую практику медицинских организаций по обеспечению доступа близких родственников к больным, находящимся в отделениях реанимации и интенсивной терапии, и представить предложения по её возможному распространению.
Немного статистики
В ежегодном докладе Общественной палаты РФ (ОП РФ) отмечается, что в 2015—2016 гг. общее количество некоммерческих организаций в России оставалось стабильным, с тенденцией к определённому росту.
«Если на конец 2015 года в реестре Минюста значилось около 226 тыс. некоммерческих организаций, то на декабрь 2016-го — уже чуть более 227 тыс.», — отмечается в докладе.
В 2016 году по заказу ОП РФ было проведено социологическое исследование «Анализ третьего сектора в России: субъекты и взаимодействия». Среди выявленных в результате него проблем одна из основных — нехватка помещений для работы у НКО. Причём последняя остро стоит и в сегменте социально ориентированных организаций: около половины СОНКО не имеют офисов.
«Ситуация неоднородна в разных субъектах Российской Федерации. Так, по данным исследования «Анализ третьего сектора в России: субъекты и взаимодействия» за 2015 год, в Центральном федеральном округе 42% СОНКО не имеют помещений. Лучше всего ситуация обстоит в Брянской области, где не имеют помещений всего 11% СОНКО, а хуже всего — в Тульской, Воронежской, Ивановской и Рязанской областях, где не имеют помещений более 65% СОНКО», — отмечается в докладе.
Вторая выявленная проблема — это отсутствие постоянного устойчивого бюджета у организаций.
Российское законодательство на сегодня предусматривает ряд источников финансирования «третьего сектора»: президентские, региональные и муниципальные гранты, частные пожертвования, а также донорская помощь от более крупных фондов и НКО.
В 2013 году Фонд развития гражданского общества проанализировал в том числе и ситуацию с финансированием НКО. Они отметили, что если во всём мире основной формой поддержки «третьего сектора» является господдержка, то в России она составляет всего 5%.
«В среднем, по совокупной оценке, в развитых странах государственное финансирование НКО составляет 48% их дохода (в развивающихся — 22%, в России — 5%), доходы от деятельности, включая членские взносы, — 35% (в развивающихся странах — 61%, в России — 22%), пожертвования бизнеса, граждан и зарубежных фондов — 17% (в развивающихся странах — 17%, в России — 73%) (оценка The Boston Consulting Group, 2011 г.). Большая часть государственных средств передается социально значимым НКО,
Читайте также: Российский «третий сектор» уступает западному: эксперты
В последние три года объём бюджетных вливаний в «третий сектор» с социальной ориентацией стал расти. Согласно докладу министерства экономического развития РФ, по итогам 2014 года объём господдержки социально ориентированных НКО составил 4,2 млрд рублей, в 2015 году он вырос до 8,11 млрд рублей, а в 2016-м — до 11,32 млрд рублей.
Это объяснимо в том числе и принятием в конце декабря 2012 года подпрограммы «Повышение эффективности государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций». Она является составной частью государственной программы «Социальная поддержка граждан». Только в рамках одной этой подпрограммы плановая господдержка СОНКО из федерального бюджета на 2017 год должна составить более 896,19 млн рублей. Общий объём финансирования с 2013 по 2020 год по подпрограмме предполагается в размере 6,32 млрд рублей. При этом к концу срока число регионов, в которых реализуются муниципальные программы поддержки СОНКО, принятые более чем в 10% городских округов и районов, планируется довести до 50%. Кроме того, аналогичные региональные программы должны будут иметь 83 региона.
Увеличение бюджетного финансирования привело к тому, что всё большее число НКО стали регистрировать свою «социальную ориентацию». По данным Общественной палаты РФ, если на конец 2014 года в России было более 132 тыс. СОНКО, то на конец 2015-го — 140 031 (около 62% от общего количества зарегистрированных некоммерческих организаций).
По числу СОНКО на начало 2016 года лидировали следующие регионы: Краснодарский край — 6179, Свердловская область — 5341, Татария — 5263, Башкирия — 5118, Московская область — 4962, Москва — 4856, Новосибирская область — 4229, Самарская область — 4137 и Санкт-Петербург — 3966.
Финансирование в обмен на обязательства
Чем же объясняется наращивание финансового ручейка в «карманы» НКО со стороны бюджета? Для того чтобы объяснить интерес властей, нужно вернуться на восемь лет назад — в непростой для экономики страны 2009 год.
Президент РФ в своём послании от 25 мая 2009 года «О бюджетной политике в 2010—2012 годах» поставил задачу эффективного расходования бюджетных средств.
«Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны осуществить оптимизацию расходов, принять все меры по мобилизации доходов и сокращению дефицита, — сказал президент в своём послании тогда. — Целесообразно рассмотреть возможность перевода значительной части бюджетных учреждений со сметного принципа финансирования на формирование государственных заданий с обеспечением финансирования за счет субсидий, в том числе на основе преобразования бюджетных учреждений в автономные учреждения».
Он также добавил, что
«государственная помощь организациям должна представлять собой механизм рефинансирования долговых обязательств, а не переход на государственное финансирование».
В своей публикации, обнародованной в журнале «Юрист» в 2013 году, магистрант Юридического института ФГБОУ ВПО «Госуниверситет-УНПК» Владимир Гусев проанализировал это послание и пришёл к выводу, что,
«по сути дела, речь уже шла о сокращении бюджетных расходов на социальную сферу».
Эксперт отметил, что статья 6 Бюджетного кодекса, определяя государственные услуги, допускает возможность их оказания не только органами власти, но и иными юридическими лицами.
«При этом вопрос о финансировании (возмещении) затрат юридическим лицам в случае оказания ими таких услуг потенциально может быть разрешен в рамках ст. 78 Бюджетного кодекса. С другой стороны, изменение бюджетной политики государства направлено на более эффективное расходование бюджетных средств, поиск внутренних резервов.
Начиная с Послания Президента РФ от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010—2012 годах» была поставлена задача эффективного расходования бюджетных средств, а по сути дела, речь уже шла о сокращении бюджетных расходов на социальную сферу. Так, в указанном Послании президент РФ отметил, что одной из причин существования и роста неэффективных бюджетных расходов являлись на тот период сохранение устаревшей системы финансирования сети учреждений исходя из фактических затрат, отсутствие конкуренции и барьеры на пути привлечения частного сектора к оказанию бюджетных услуг. Таким образом, бюджетная политика государства ориентирует социальную сферу, как уже было замечено, на поиск внутренних резервов», — отметил Гусев.
Вероятно, что таким «внутренним резервом» решено было сделать НКО. Эту теорию подтверждает и тот факт, что уже в 2010 году в законе «О некоммерческих организациях» появляется новый термин — социально ориентированные НКО. Перед ними ставится задача — решение социальных проблем и развитие гражданского общества в Российской Федерации. Примечательно, что в числе сфер деятельности социально ориентированных НКО, упор на поддержку которых делает государство, — образование, наука, культура, искусство, здравоохранение, физическая культура и спорт и содействие указанной деятельности, а также соцподдержка и защита граждан, подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий и прочих катастроф, охрана окружающей среды и защита животных, охрана культурного, природного наследия и мест захоронения, оказание юридической помощи. Этот перечень почти полностью дублирует социальной блок бюджета как страны, так и регионов. Самый затратный и проблемный блок, надо заметить.
С 2012 года взаимоотношения СОНКО и государства строятся на базе Указа президента РФ № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики». Этим документом правительству РФ было поручено, начиная с 2013 и вплоть до 2018 года, предусмотреть меры, направленные на увеличение поддержки социально ориентированных НКО.
В сентябре 2017 года Минэкономразвития России обнародовало доклад о деятельности и развитии социально ориентированных некоммерческих организаций за 2016 год. В нём, в частности, было дано объяснение тому, зачем государству тратить средства на поддержку НКО.
«Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций является одним из долгосрочных приоритетов государственной политики Российской Федерации, содействует активной самоорганизации граждан и вносит тем самым значительный вклад в развитие российского гражданского общества, обеспечение роста качества и доступности услуг в социальной сфере, — говорится в докладе. — СОНКО рассматриваются не только как объекты поддержки со стороны государства, но и как субъекты взаимодействия с государством, способные оказать по ряду направлений данные услуги более эффективно и более высокого качества по сравнению с государственными и муниципальными учреждениями».
С 2016 года в стране внедряется комплекс мер, направленный на доступ СОНКО к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг. Для этих целей разработана «дорожная карта» «Поддержка доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере» (утверждена распоряжением правительства РФ от 8 июня 2016 года и рассчитана срок до 2020 года).
Указом президента РФ от 8 августа 2016 года № 398 были утверждены приоритетные направления услуг соцсферы, куда планируется «запустить» НКО. Всего их было 20, в том числе деятельность:
- по оказанию услуг в сфере дошкольного и общего образования, дополнительного образования детей;
- по оказанию социально-бытовых услуг, направленных на поддержание жизнедеятельности получателей социальных услуг в быту;
- по оказанию социально-медицинских услуг, направленных на поддержание и сохранение здоровья получателей соцуслуг путём организации ухода, оказания содействия в проведении оздоровительных мероприятий, систематического наблюдения за получателями услуг для выявления отклонений в состоянии их здоровья;
- по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
- по оказанию услуг, направленных на медико-социальную реабилитацию лиц с алкогольной, наркотической или иной токсической зависимостью;
- по оказанию услуг в области физической культуры и массового спорта и т. д.
27 июля 2017 года перечень дополнили деятельностью по оказанию услуг, направленных на развитие межнационального сотрудничества, сохранение и защиту самобытности, культуры, языков и традиций народов Федерации, социальную и культурную адаптацию и интеграцию мигрантов.
А в декабре 2016 года в закон «О некоммерческих организациях» был внесён пункт о том, что НКО — исполнителям общественно полезных услуг меры имущественной поддержки и субсидии за счет ассигнований бюджетов разных уровней предоставляются на срок не менее двух лет.
Такие финансовые «бонусы» нашли живой отклик в «третьем секторе». По данным Росстата, по итогам 2016 года число социально ориентированных некоммерческих организаций составило 143 тыс., что на 47 тыс. больше, чем по итогам 2011 года. При этом отмечается и рост численности добровольцев в этой сфере — с 1,146 млн до свыше 3,8 млн человек.
НКО открывают доступ к бюджету?
Направления определили, но этого мало. Теперь нужно «придержать» двери для доступа на региональные рынки. Ведь неизвестных с улицы никто не запустит ни в один сектор экономики, пусть даже он такой затратный и проблемный, как социальный. Оказалось, что и этот вопрос уже решён.
С 2018 года региональные администрации начнут оценивать с точки зрения реализации механизмов поддержки СОНКО и по итогам выделят лучшие практики. В распоряжении правительства РФ от 19 июня 2017 года №1284-р прописан перечень показателей, используемых для расчёта этого рейтинга, и дана рекомендация администрациям регионов предоставлять ежегодно, до 15 мая года следующего за отчётным, доклад в виде показателей. Например, среди них — темпы роста количества подобных организаций, объем выпадающих доходов бюджета субъекта в связи с налоговыми льготами для таких НКО, доли средств бюджета региона, выделенных в виде субсидий на формирование инфраструктуры поддержки СОНКО и негосударственным организациям на предоставление услуг в общем объёме расходов на услуги в социальной сфере.
При этом какого-либо приятного «бонуса» в виде поступлений из федерального бюджета на эти цели документ не содержит. Как, например, при самообложении, где на каждый собранный рубль с населения вышестоящий бюджет обещает муниципалитетам добавить 4−7 рублей. Хотя и наказания за низкие показатели в новом рейтинге для регионов также не предусмотрены, а вот соответствующие выводы могут и сделать.
Читайте также: С шапкой по миру: самообложение в России
Новый рейтинг диссонирует с заявлениями регионов о том, что бюджет 2018 года из-за возросшего объёма расходов будет дефицитным. Например, в Татарии дефицит анонсирован в размере 6,1 млрд рублей. Не совсем ясно, где субъекты РФ должны будут изыскивать средства на поддержку СОНКО. Муниципальным и государственным учреждениям придётся поделиться бюджетным финансированием?
Примечательно, 22 ноября 2016 года, выступая на форуме Общероссийского народного фронта, Владимир Путин заявил о том, что государство поддержит деятельность социально ориентированных некоммерческих организаций не только финансово, но и предоставлением государственной инфраструктуры.
«Принято решение о поддержке деятельности некоммерческих организаций. Речь идёт и о материальной поддержке, в том числе о привлечении тех некоммерческих организаций, работающих в социальной сфере, которые доказали свою дееспособность. Принято решение о выделении соответствующих средств, финансовых ресурсов, которые раньше предусматривались исключительно только для работы муниципальных и региональных организаций. И теперь некоммерческие социально ориентированные организации должны быть подключены к этому источнику финансирования. И дальше нужно развивать этот сектор самым широким образом», — отметил глава государства, добавив, что нужно «дать возможность использовать государственную или муниципальную инфраструктуру для частных организаций, которые хотят заниматься этим видом деятельности».
«А что касается того, чтобы разрешить частным организациям финансироваться из муниципальных и государственных источников, эти решения уже приняты, нужно только добиться того, чтобы они исполнялись», — добавил глава государства.
В 2016 году данную инициативу активно внедряли в жизнь.
По сведениям Минтруда России, на 1 января 2017 года в реестры поставщиков социальных услуг включено 1047 негосударственных организаций, в том числе 705 некоммерческих организаций.
Ничего плохого в передаче части функций в общем-то нет, если бы не одно «но». У государства пока нет эффективного инструмента контроля за целевым расходованием выделяемых средств и качественным исполнением этих функций. По сути огромная сумма бюджетных средств уходит в частный кошелек. Как ни крути, НКО — это именно частные компании.
Контроль и бесконтрольность
Слабый контроль за расходованием средств, выделенных из бюджета для НКО на разные цели и в разной форме, подтверждается и проверками Счетной палаты РФ. К примеру, в мае 2017 года ведомство опубликовало результаты проверки использования в 2013—2015 годах и частично в 2016 году средств федерального бюджета, выделенных на выполнение мероприятия «Грантовое финансирование фундаментальных научных исследований Российским научным фондом» по подпрограмме «Фундаментальные научные исследования» государственной программы Российской Федерации «Развитие науки и технологий» на 2013−2020 годы».
Российский научный фонд был создан в 2013 году, и одна из его основных функций — проведение конкурсного отбора научных и научно-технических проектов и осуществление их финансирования. За 2014−2016 годы организация заключила грантовые соглашения с 551 организацией для финансирования 2 434 научно-исследовательских проектов в 69 регионах России.
«В целом по результатам проверки Счетная палата пришла к выводу, что место и роль Фонда в сложившейся системе государственной поддержки фундаментальных и поисковых научных исследований определены недостаточно четко. Это связано, в частности, с отсутствием должной координации деятельности Минобрнауки России, РАН, ФАНО России, государственных научных фондов (например РФФИ) и других структур в научной сфере. Сложившаяся нормативная правовая база не исключает возможности финансирования схожих по содержанию научных работ за счет средств федерального бюджета. Анализ локальных нормативных актов Фонда выявил риски принятия необоснованных решений о грантовом финансировании практически на каждой стадии организации отбора проектов», — отметил в своём докладе аудитор палаты.
Читайте также: Российский научный фонд работает с нарушениями — СП РФ
Ранее ведомство проверило эффективность государственной финансовой поддержки СОНКО по линии Минтруда России и Минэкономразвития России при предоставлении ими субсидий из федерального бюджета в 2012—2014 гг.
«Контроль за целевым использованием субсидий возложен на Минэкономразвития России. При этом выездные проверки министерством не проводились. Вместо этого использовался мониторинг, проводимый сторонними организациями. В 2013—2014 гг. на эти цели было потрачено 5,7 млн рублей. Мониторинг проводился опосредованно, через изучение нормативных правовых актов, методических материалов, а также проведение переговоров и опросов при помощи средств телекоммуникационной связи, что не обеспечило реального контроля за использованием выделяемых в виде субсидий средств», — отмечалось в докладе Счетной палаты РФ.
Приводил в своём отчете аудитор и реальные факты использования субсидий на цели, не связанные с мероприятиями социальной направленности. Например, в 2012—2013 гг. из средств субсидии, предусмотренных на финансирование Общероссийской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и военной травмы — «Инвалиды войны», материальная помощь была оказана председателю Тверской региональной организации. 661,2 тыс. рублей было потрачено на ремонт автомобиля.
«Недостаточный контроль за СОНКО формирует риски, когда объёмы использования субсидии на одни и те же цели существенно различаются», — отмечал аудитор в 2015 году, приводя в пример Школу подготовки собак-проводников Общероссийской общественной организации инвалидов «Всероссийское ордена Трудового Красного Знамени общество слепых».
В 2013 году организация на подготовку одной собаки-поводыря тратила 1 млн рублей, а в 2014 году уже 1,2 млн. При этом в АНО «Учебно-кинологический центр «Собаки — помощники инвалидов» расходы на подготовку одной собаки-поводыря составляли 294 тыс. рублей, то есть в 3,4 раза меньше.
Нарушений Счётная палата РФ за все годы обнаружила немало, и судя по тому, что скандалы, связанные с грантами из федерального бюджета, доносятся из различных регионов и в 2017 году, контроль за расходованием всё ещё хромает.
Вот, к примеру, в феврале 2017 года на сайте контрольно-счётной палаты (КСП) Пермского края было опубликовано экспертное заключение КСП о ходе реализации государственной поддержки социально ориентированных НКО, занимающихся патриотическим воспитанием граждан. В нём была масса претензий, в том числе и такая — «не подтверждается эффективность организации и проведения учебно-полевых сборов АНО ДО «Краевой казачий центр «ПЛАСТУН».
То, что проблемы нецелевого использования есть до сих пор, косвенно подтверждают и слова главы Фонда президентских грантов Ильи Чукалина о том, что по итогам конкурсов в 2017 году будет создан чёрный список грантополучателей. Когда все в порядке, «чёрную метку» выдавать некому.
«Мы будем публиковать чёрный список по мере поступления отчётов от наших грантополучателей. 31 июля Фондом президентских грантов были объявлены результаты первого конкурса, сейчас с победителями заключаются договоры, а это значит, победители только приступают к работе над заявленными проектами. Наступят сроки отчётности, будем оценивать итоги их работы. В черный список попадут организации, предоставившие недостоверную информацию о своей деятельности или не сдавшие отчетность вовсе. Также Фонд не допускает вариант использования грантовых средств нецелевым образом», — цитирует его слова портал «Общенационального союза некоммерческих организаций».
Появление чёрного списка логично: объем средств на грантовую поддержку некоммерческих организаций от Фонда в 2017 году составит 7 млрд рублей. Из них свыше 4,5 млрд рублей распределят в рамках второго конкурса, на который пока идёт приём заявок.
Президентские гранты
Гранты, выделяемые от имени президента, являются ещё одним крупным источником финансирования НКО в России. Выделять их начали с 2006 года, и за последующие 10 лет между НКО были распределены более 11 тыс. грантов на сумму свыше 22 млрд рублей. На начальном этапе список НКО — получателей грантов утверждал президент РФ своим распоряжением. Позднее систему изменили, введя грантооператоров, между которым поделили разные направления. На 2016 год грантооператоров было девять, среди них — Российский союз ректоров, Союз пенсионеров России, Союз женщин России и другие.
В последние годы грантооператоров всё чаще обвиняли в слабой синхронизированности между собой и стабильном выделении средств одним и тем же НКО.
«Грантооператоры были слабо синхронизированы друг с другом. У каждого из них набирался перечень НКО, которым они стабильно выделяли деньги», — говорит в комментариях «Новой газете» аналитик компании «Трансперенси Интернешнл — Россия», ведущей контроль за грантами с 2012 года, Анастасия Иволга.
В комментариях ИА REGNUM в апреле 2017 года генеральный директор автономной некоммерческой организации «Детский хоспис» Александр Ткаченко отметил, что в прежние годы существовала масса вопросов о том, как происходит отбор заявок на гранты.
«Например, детский хоспис Санкт-Петербурга, будучи одной из ведущих некоммерческих организаций в стране, часто не мог пройти даже первый этап отбора, несмотря на то, что нам удавалось запустить очень перспективные проекты в области помощи тяжело больным детям именно благодаря президентским грантам. Видимо, аналитика деятельности грантооператоров побудила администрацию президента РФ кардинально изменить подход к оценке деятельности НКО и распределению грантов», — подчеркнул Ткаченко.
Действительно, с 2017 года порядок распределения грантов кардинально изменился: на смену девяти операторам пришёл единый Фонд президентских грантов. А оценку заявкам даёт Координационный комитет по проведению грантовских конкурсов. Его председателем является Сергей Кириенко — ответственный в Кремле за внутреннюю политику, который пришёл на свой пост в октябре 2016 года.
Гендиректором Фонда президентских грантов был назначен Илья Чукалин, один из создателей благотворительного фонда «Саратовская губерния». Пост исполнительного директора в нём он оставил в октябре 2011 года в связи с переходом на должность заместителя директора департамента стратегического управления (программ) и бюджетирования Министерства экономического развития РФ. Его задачей в ведомстве было «формирование и осуществление государственной политики в области поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, развития институтов гражданского общества, благотворительности и добровольчества».
До старта первого конкурса в 2017 года в комментариях СМИ Чукалин отметил, что новая система оценки включает в себя контроль расходов некоммерческих организаций по счетам и качественную оценку содержания проектов. Он также заявил, что внимание общества позволит не допустить нарушений, а то нередки случаи, когда на бумаге «бюджет проекта может быть выполнен на все 100%, но по факту не достигается и половина намеченного».
«Иногда грантополучатели приукрашивают результаты. Поэтому мы намерены привлечь региональные общественные палаты, чтобы проанализировать эффект от реализации проектов», — цитируют Чукалина «Известия».
Создание одного грантооператора — Фонда — объяснили ещё и тем, что ранее из-за закрепления субсидий между разными операторами невозможно было перераспределить средства по направлениям.
Результаты первого конкурса, подведённого в конце июля 2017 года по новым правилам, вызвали небывалый интерес и удивление общественности. По сути они открыто показали новый курс внутренней политики страны — на активное включение НКО в социальную часть обязательств государства. Одним из основных критериев оценки проектов стала актуальность проблемы и социальная значимость проекта. И если в 2016 году среди победителей большой процент одобренных заявок был с патриотическим уклоном, то в этом году ставка делается на охрану здоровья, пропаганду здорового образа жизни и проекты в области науки и образования. В целом на них среди победителей пришлось 279 проектов. Ещё 123 проекта направлены на социальное обслуживание и соцподдержку.
Читайте также: Государство выходит из социальной сферы?
Удивило многих то, что за бортом в этот раз остались многолетние получатели госпомощи — известная байк-организация «Ночные волки». В последние пять лет она ежегодно получала президентские гранты, а в этот раз осталась без поддержки. Хотя и в этом году молодёжная автономная некоммерческая организация «Ночные волки» из Москвы подала заявку на 9 517 820 рублей для проведения детских новогодних ёлок в байк-центре. В отличие от прошлых лет проект не получил финансирования.
Напомним, эта организация получила свою известность за счёт того, что в экстравагантной форме поддерживала главу государства, а также скандалами вокруг себя. Например, в 2015 году им был передан в аренду на 10 лет земельный участок у горы Гасфорта в Балаклаве. Байкеры собирались организовать здесь спортивно-патриотический парк экстремальных видов спорта «Патриот». В 2016 году участок планировалось передать Минобороны, однако врио губернатора Дмитрий Овсянников отложил на месяц передачу земли в федеральную собственность до предоставления Минобороны «концепции развития» парка к общественному обсуждению. Позднее чиновник, ссылаясь на письмо Минобороны РФ, заявил, что военное ведомство отказалось от претензий на земельный участок у горы Гасфорта. Он также добавил, что «участок в районе горы Гасфорта в дальнейшем не будет рассматриваться Минобороны РФ как потенциально возможный для размещения парка «Патриот», но от проекта не отказываются».
Оставление «байкерских» ёлок без президентского гранта общество без внимания не оставило, оценив этот шаг с положительной точки зрения.
«Я не помню эти конкретные заявки, но думаю, решение по ним стало результатом новой системы оценки проектов с привлечением независимых анонимных экспертов. Это оценка не самой организации, плохая она или хорошая, а того, насколько ответственно НКО отнеслась к проработке своих проектов, особенно если проект ежегодный: он должен показывать динамику», — отметила в комментариях «Коммерсанту» член объединенного экспертного совета Елена Тополева-Солдунова.
Кто же смог выполнить новые условия участия и чьи заявки экспертный совет посчитал качественно проработанными?
Если судить по результатам первого конкурса грантов в текущем году, то таковым был проект АНО «Фестиваль «Золотая маска». Ей выделено 50 млн рублей на одноимённую национальную театральную премию. Примечательно, в 2016 году данная организация уже получала гранты на первом и четвёртом этапах конкурса. 10 млн рублей ей было выделено на знакомство жителей регионов с наиболее интересными театральными постановками в рамках фестиваля «Золотая маска». Такая же сумма была одобрена осенью 2016 года непосредственно на театральную премию.
Интересен и тот факт, что в числе победителей второго конкурса НКО 2016 года президентский грант в размере 20 млн рублей на эту же премию получила общероссийская общественная организация «Союз театральных деятелей Российской Федерации (Всероссийское театральное общества)». А в рамках третьего конкурса в число победителей на эту же сумму и на точно такую же премию попала заявка регионального общественного фонда поддержки «Международного театрального фестиваля имени А. П. Чехова».
Второе место по размеру выделенной госпомощи можно отдать общероссийской общественной организации «Российский Красный Крест». На развитие добровольческого общероссийского гуманитарно-образовательного движения «Я — Твой донор» она получит 20 355 524 рубля.
АНО «Спортивный клуб «КПРФ» из Москвы на проект по пропаганде и стимулированию граждан к занятию физкультурой и спортом «О, спорт, ты — мир!» предоставят 15 330 000 рублей. По данным ЕГРЮЛ, данная организация создана КПРФ 25 августа 2009 года. В 2014 году она уже получала президентский грант на сумму 12 млн рублей. Его целью было поддержка общероссийской спартакиады «Спорт в регионы». При всём при том лидер КПРФ Геннадий Зюганов неоднократно выступал с критикой действующих властей. А 31 июля 2017 года пресс-служба партии распространила официальное заявление Зюганова, в котором он заявил, что «необходим полный пересмотр социально-экономической политики». К слову, по положению о конкурсе политические партии не могут принимать участия в нём. Но КПРФ показала, как можно обойти этот запрет: создать свою НКО и выдвинуть заявку. А позднее ничего ведь не мешает вписать оплаченный из грантового фонда проект в заслуги именно партии, не так ли?
В ближайшие дни Фонд подведёт итоги второго конкурса президентских грантов. Но вот ведь занятная особенность, если смотреть на уже зарегистрированные заявки, то опять перекос наблюдается в сторону социального сектора, а отнюдь не в развитие институтов гражданского общества, хотя такое грантовское направление есть в конкурсе. При этом заметно в проектах и дублирование некоторых функций власти в разных вопросах. Вот, к примеру, территориальное общественное самоуправление «Солонский-Первомайский» из Волгоградской области просит почти 500 млн рублей на создание и обустройство зоны для занятия спортом на территории Солонского сельского поселения. Или вот благотворительный фонд «Дети России» запросил 4,17 млн рублей на развитие службы клинических психологов межрегионального Центра детской онкологии и гематологии областной детской клинической больницы №1 г. Екатеринбурга. В этом случае мы наблюдаем попытку «оптимизированной» сферы здравоохранения изыскать средства на своё развитие хотя бы через НКО, хотя вопрос реабилитации пациентов — это тоже задача государства.
Ещё один интересный пример — заявка на почти 400 тыс. рублей от РОО «Нижегородский совет женщин» на диагностику и профилактику заболеваний опорно-двигательного аппарата у детей и подростков г. Нижний Новгород и Нижегородской области. В задачах проекта прямо прописано, что планируется обследовать детей на аппаратно-программном комплексе на выявление дисфункций опорно-двигательного аппарата и ортопедической патологии по нозологиям и обеспечить ортопедическими изделиями. Тут хотелось бы напомнить, что, если гражданин признан инвалидом, то технические средства реабилитации, куда отнесены и ортопедические изделия, ему обязаны предоставить за счёт средств федерального бюджета.
Встречаются среди заявок и совсем уж «наполеоновские», но в то же время перекрывающие целый пласт обязательств государства. Так, из Удмуртии РОО по содействию защите равенства прав и социальных гарантий граждан Удмуртской Республики «Гарантия защиты» просит у президентского фонда около 1,2 млн рублей на «повышение качества жизни граждан в Удмуртской Республике». Добиваться результата они планируют юридическим консультированием, еженедельной прямой линией по всем вопросам, волнующим граждан, решением вопросов граждан, поступивших на прямую линию, анализом этих вопросов, а также через организацию бесплатных посещений культурно-массовых мероприятий и организацию досуга граждан.
При этом авторы уже прошедшей регистрацию заявки сами пишут, что в регионе 190 тыс. человек, доход которых ниже прожиточного минимума, и ещё 250 тыс. человек относятся к малообеспеченным из числа получателей пенсий, многодетных и неполных семей, детей-сирот и лиц, попавших в трудную жизненную ситуацию.
«В целом количество граждан, нуждающихся в помощи, составляет 1/3 от населения Удмуртской Республики», — уточняют авторы заявки.
Если НКО решает вопрос благосостояния жителей целого региона, да еще и таким простым способом, то зачем же тогда целый аппарат администрации? Разогнать и дело с концом.
После ознакомления с заявками ко второму конкурсу президентских грантов возникает вопрос, неужели некоммерческие организации смогут лучше построить детскую площадку, реабилитировать пациентов или обеспечить их медизделиями, чем те же самые госучреждения? Почему бы не выделить все эти средства напрямую больнице, сельскому поселению, взяв под контроль реализацию и целевое использование.
Вполне понятно, что подобное вызывает недоумение и у населения. О последнем, к слову, во всей этой денежной круговерти и государство, и сами НКО, кажется, забыли. Хотя базовым критерием оценки гражданского общества является не что иное, как мнение именно населения. Похвастаться высоким доверием со стороны россиян НКО, будь они хоть трижды социальные, не могут.
«Уровень осведомленности россиян о деятельности некоммерческих организаций и уровень доверия к ним остаются низкими. По данным, представленным Центром исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, эти показатели демонстрируют отрицательную динамику. О низком уровне доверия к некоммерческим организациям говорит также то, что россияне предпочитают участвовать в добровольческой активности индивидуально или через неформальные инициативные группы и значительно меньше участвуют в добровольчестве в рамках некоммерческих организаций», — говорится в докладе Общественной палаты РФ по итогам 2016 года.
Среди минусов, которые отмечаются в докладе, — низкая открытость и прозрачность со стороны грантополучателей.
«Некоторые организации-грантополучатели не имеют своих сайтов, информация об исполнении грантового проекта остается недоступной для широкой общественности. На сайтах большинства НКО, получающих президентские гранты, отсутствуют программные и финансовые годовые отчеты, у многих вообще нет сайта. Из 193 НКО, получивших за последние пять лет более 10 млн рублей в сумме и более 3 млн рублей за один год, собственные сайты имеются только у 91 организации, то есть у 47%. В числе победителей грантовых конкурсов встречаются «технические» НКО, которые не ведут регулярной деятельности, а создаются для участия в конкурсах», — уточняется в докладе.
К слову, Минобрнауки России, Минфину России и Росмолодежи поручено предусмотреть в федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов бюджетные ассигнования для развития и продвижения единого федерального интернет-ресурса, освещающего деятельность добровольцев (волонтеров). Задачу ведомства должны выполнить до 5 декабря 2017 года.
Иностранная агентура в структуре НКО
Многие годы власти говорили про еще одну проблему, связанную с НКО, — вмешательство западных стран в дела России через влияние на эти организации. Влиять получалось через самый простой и понятный инструмент — финансы.
Впервые вопрос иностранного влияния был поставлен в качестве актуальной государственной повестки в 2012 году. А основой для создания инструмента «борьбы» с таким влиянием стал работающий в США с 1938 года закон FARA — Foreign Agent Registration Act, или Закон о регистрации иностранных агентов, обязывающий агентов сообщать о своей деятельности в госорганы.
Термин «иностранный агент» был закреплён в российском законодательстве в июле 2012 года. К таковым НКО относятся те, которые «получают денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан», в том числе и через посредников. Речь идёт о тех организациях, которые участвуют в интересах иностранных источников в политической деятельности на территории России.
На стадии законопроекта инициатива вызвала бурную реакцию в российском обществе: были высказаны опасения, что под видом борьбы с влиянием Запада начнётся поиск инакомыслящих. Были и те, кто назвал это попыткой «удушения некоммерческого сектора».
«Принятие закона об НКО — иностранных агентах — еще один шаг к удушению некоммерческого сектора», — высказал в начале июля 2012 года мнение директор Санкт-Петербургской региональной благотворительной организации «Ночлежка» Григорий Свердлин.
Директор петербургской региональной благотворительной общественной организации «Перспективы» Мария Островская дала ещё более негативный прогноз: «Законопроект о некоммерческих организациях (НКО) — иностранных агентах должен быть отклонен, и НКО не должны принимать участия в какой бы то ни было доработке этого законопроекта, который является страшным посланием гражданскому обществу».
Но, несмотря на всю критику, закон был принят в конце июля 2012 года. НКО, имеющие иностранное финансирование, стали вносить в открытый реестр. На конец сентября 2017 года таковых в нём оказалось 88.
Если рассматривать иностранные вливания во все российские НКО, то, по информации из ежегодного доклада Минюста РФ, за 2016 год они получили 71,8 млрд рублей. Те организации, что официально признаны «иностранными агентами», из этой суммы профинансированы на 804,3 млн рублей. Общее число НКО, которые получили иностранное финансирование за 2016 год, составило 4 322.
По данным Минюста РФ, объём иностранного финансирования структурных подразделений иностранных НКО и неправительственных организаций в России за первую половину 2017 года составил 7,1 млрд рублей. При этом общее число организаций сократилось с 151 до 135. Эта информация была озвучена 25 сентября 2017 года на заседание Временной комиссии Совета Федерации по защите государственного суверенитета и предотвращению вмешательства во внутренние дела РФ. Тогда же прозвучали сведения о том, что были установлены факты многочисленного вмешательства в период подготовки и проведения выборов 10 сентября 2017 года.
«Комиссия установила факт наличия многочисленных признаков вмешательства во внутренние дела Российской Федерации в период подготовки и проведения региональных выборов. Мы не можем не реагировать на то, как подобные мероприятия зарубежных «партнеров» проводятся на нашей территории, поэтому члены Комиссии предлагали внести изменения в российское законодательство с целью полностью оградить наш электоральный суверенитет от любых попыток вмешательства извне», — заявил сенатор Андрей Климов на заседании, отметив, что это «не означает изменения прозрачности наших выборов».
Он подчеркнул, что обязательства, связанные с международным наблюдением за ходом выборов, будут выполняться, но наблюдение не касается попыток навязывать нам те или иные решения.
Так что по вопросу иностранных агентов из НКО вполне можно ждать дальнейшего ужесточения законодательства. Особенно в свете заявления представителя МИД РФ.
«Примечательно, что из десяти неправительственных организаций, признанных в России нежелательными, восемь — американские. Несмотря на неэффективность попытки вмешательства, не приходится рассчитывать, что давление это ослабеет», — заявил замглавы Министерства иностранных дел России Сергей Рябков, которого цитирует 1tv.ru.
Но подобная ситуация с иностранным вмешательством не привела к тому, что всем НКО, что когда-либо получали гранты от зарубежных фондов, поставили клеймо и оставили не у дел в своей стране. По результатам первого конкурса президентских грантов в списке победителей были и проекты «иностранных агентов», включённых в реестр Минюста РФ.
Так, региональный благотворительный фонд «Самарская губерния» получил 7 160 836 рублей на развитие неформального альянса «Серебряный возраст». Цель проекта — развитие ресурсных центров по работе со старшим поколением в 13 регионах страны. Всего заявитель планирует потратить на него 14,3 млн рублей.
Второй «иностранный агент» — АНО «Аналитический центр Юрия Левады» из Москвы. Ему на проект «Паллиативная помощь в России: барьеры и перспективы развития» предоставлено 2 295 644 рубля.
Последнее НКО с подобным статусом — межрегиональная благотворительная организация «Центр развития некоммерческих организаций» из Санкт-Петербурга. На проект «Современные обучающие технологии для профессионализации НКО: доступные, массовые, эффективные» она получит 2 994 599 рублей.
Гражданское общество или смена ответственного?
Но если в качестве «иностранных агентов» НКО не спешат регистрироваться, то указать свою социальную ориентированность стараются всё больше организаций. По итогам 2013 года их было 113 тыс., а к началу 2016 года уже 140 тыс., что составляет 60% от общего числа НКО. Почти 60 тыс. из них работали в области образования, просвещения и науки, ещё 48,6 тыс. заняли нишу здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа.
Активная регистрация НКО с пометкой «социально ориентированные» говорит о том, что финансовые вливания со стороны государства для организаций сыграли свою ведущую роль. Фактически некая часть НКО согласилась взять на себя социальные обязательства власти в обмен на поддержку ресурсами. Другой вопрос, как будут вести спрос с них за качество, расходование денег?
Таким образом, можно сказать, что в последние годы действительно происходит переход социальных полномочий власти к НКО. Хорошо это или плохо, покажет время.