Седьмая часть суши — Россия — остается наполовину неучтенной. Почему?
На сегодняшний день 40% всех почв во всем мире пострадали от эрозии, герметизации и засоления, вымывания органических веществ, подкисления, загрязнения, уплотнения грунтов и других причин.
Эту проблему обсуждают участники 15-й сессии Конференции сторон Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием «Земля. Жизнь. Наследие: от дефицита к процветанию», которая 9 мая 2022 года стартовала в крупнейшем городе Кот-д'Ивуар — Абиджане. Речь идет о призыве к действиям, направленным на возрождение и сохранение для будущих поколений наземных экосистем, таких как сельскохозяйственные угодья, луга, леса, водно-болотные угодья и торфяники.
Обращаясь к участникам конференции, председатель 76-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Абдулла Шахид подчеркнул, что усилия по возрождению экосистем помогут восстановить их способность накапливать углерод и сокращать выбросы парниковых газов, предотвратить стремительное сокращение флоры и фауны, повысить плодородие почвы и уменьшить дефицит воды. Он подчеркнул, что деградация земель уже влияет на благосостояние примерно 3,2 млрд человек.
Абдулла Шахид напомнил о провозглашении Генеральной Ассамблеей Десятилетия восстановления экосистем
А что мы в России знаем о собственном национальном богатстве — почвенных ресурсах — основе обеспечения продовольственной безопасности и устойчивого развития?
В России за период с 1990 года площадь земель сельскохозяйственного назначения уменьшилась с 638 млн га до 383 млн га, а площадь пашни — со 132 до 116 млн га. За 30 лет переведены в лесной фонд 231 млн га земель сельскохозяйственного назначения.
Площадь посевов — около 81 млн га, а паров — до 12 млн га. Возникают вопросы. В 1990 году площадь посевов была равна площади пашни, за вычетом паров — 120 млн га. Так это и должно быть, а сейчас о состоянии 23 млн га пашни ничего не известно? При этом о почвах и их характеристиках на участках земель сельскохозяйственного назначения, которые используются в агропроизводстве или являются резервом для его расширения, нет адекватной и полной информации. А в большинстве случаев сбор её с мест происходит опросным путем. Данные же из различных источников (Росстат, Росреестр, Минсельхоз и т.д.) не совпадают.
В настоящее время отсутствуют государственные документы, определяющие, сколько, каких и где расположенных пахотных почв и сельскохозяйственных угодий нужно России для реализации положений доктрины национальной и продовольственной безопасности, а также обеспечения растущего экспорта сельскохозяйственной продукции
Можно ли решить проблему с помощью цифровых технологий? И как?
Напомню, что существует и действует Единая федеральная информационная система о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий (далее — ЕФИС ЗСН), введенная в эксплуатацию Приказом Минсельхоза РФ от 02.04.2018 №130 в соответствии с постановлением Правительства РФ от 06.07.2015 №676 «О требованиях к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации». Это так называемая программа «Эффективный гектар».
Распоряжение Правительства РФ от 29.12.2021 №3971-р, утверждены стратегические направления в области цифровой трансформации отраслей агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов Российской Федерации на период до 2030 года».
Проблемами текущего состояния отрасли, решаемыми при цифровизации, являются:
высокий уровень дефицита на рынке труда специалистов в сфере агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов, способных эффективно работать с инновационными цифровыми технологиями;
отсутствие учебных программ по подготовке специалистов в сфере агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов в области использования современных инновационных технологий для сбора и обработки информации о состоянии и использовании земель в агропромышленном комплексе;
неразвитость прогнозирования и планирования в агропромышленном и рыбохозяйственном комплексах в цифровой среде;
недостаточное развитие цифровой инфраструктуры;
недостаточная доступность интернета;
отсутствие единой цифровой площадки получения отраслевых данных;
неразвитость сбыта продукции агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов через цифровые каналы;
недостаточная точность данных в агропромышленном и рыбохозяйственном комплексах;
высокая капиталоемкость мероприятий цифровой трансформации агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов.
Вызовами (задачами) цифровой трансформации агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов Российской Федерации являются:
обеспечение агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов квалифицированными кадрами, обладающими цифровыми компетенциями;
снижение потерь в цепочке производства продукции агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов;
наращивание доли необходимой для деятельности агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов информации в открытом доступе, а также повышение уровня ее достоверности;
оптимизация контрольно-надзорной деятельности;
повышение эффективности расходования бюджетных средств;
снижение импортозависимости от программно-аппаратных средств и программного обеспечения и увеличение доли российской электронной продукции, используемой при реализации проектов в области цифровой трансформации агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов.
Общие вызовы формируют ряд стратегических рисков, среди которых наиболее значимы:
зависимость от импортных технологий и цифровых решений для разработки цифровых сервисов и платформ;
недостаточность объемов финансирования;
нехватка управленческого и производственного персонала, адаптированного к новым реалиям ведения бизнеса в условиях цифровой трансформации;
высокий уровень различий в развитии инфраструктуры субъектов РФ и их кадрового потенциала.
Федеральным законом от 30.12.2021 № 475-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», направленные на развитие государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и создание информационного ресурса.
В статье 15 определены цели и задачи, силы и средства для государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также включения этих сведений в государственный реестр. В статье 15.1 закреплено, что он представляет собой государственный информационный ресурс, содержащий свод достоверных систематизированных сведений о состоянии земель сельскохозяйственного назначения и об их использовании. В реестр в качестве дополнения помещаются сведения, предоставляемые в порядке межведомственного информационного взаимодействии.
Порядок ведения государственного реестра земель сельскохозяйственного назначения, состава содержащейся в нем информации, а также порядка ее предоставления (в том числе внесения изменений в сведения) устанавливается правительством РФ.
Реестр выступает необходимым источником данных для проведения мероприятий по земельному надзору, а также государственным информационным ресурсом, содержащим подтвержденные в ходе проведения государственного земельного надзора сведения о фактическом использовании земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения.
Напомним, что Росреестр не имеет функций управления земельными и почвенными ресурсами и не несет ответственности за их нерациональное использование.
Государственный мониторинг этих земель является подсистемой единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), где осуществляются поиск, получение (сбор), хранение, обработка (обобщение, систематизация) и анализ информации о состоянии земель сельскохозяйственного назначения.
Информация, полученная при осуществлении государственного мониторинга, подлежит внесению в государственный реестр земель сельскохозяйственного назначения. Его ведение осуществляется Минсельхозом РФ посредством Системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства, созданной и функционирующей в соответствии со статьей 17 Федерального закона от 29.12.2006 №264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства».
Считается, что будет создан инструмент, позволяющий осуществлять управление землями, в том числе обеспечивающий оперативное получение актуальных и достоверных сведений о них, а также пригодности земельных участков в составе таких земель для сельскохозяйственного производства.
Настоящий Федеральный закон вступил в силу с 01.03.2022. Необходимые подзаконные акты надо подготовить и принять, а планируемую систему еще только предстоит создать. Возникает ряд вопросов: чем она будет отличаться от существующих сейчас и как будет осуществляться межведомственное информационное взаимодействие?
Оптимальным представляется вариант, когда используется единая электронная картографическая основа, создаваемая и обновляемая в соответствии с законодательством о геодезии и картографии, на которой воспроизводятся границы земель и участков, в том числе сельскохозяйственных угодий и земель сельскохозяйственного назначения.
В 2022 году в национальном проекте «Экология» должен появиться новый федеральный проект «Комплексная система мониторинга качества окружающей среды». Как будут связаны все эти системы и на какой платформе будут создаваться? Как будет стандартизован сбор и обмен информацией? Для пространственных данных возникает серьезный вопрос пресечения и наложения контуров, как и каким образом будут определяться границы? В изученных нормативных документах и методических материалах ответа на поставленные вопросы найти не удалось.
С 1 января 2022 года начала действовать государственная программа Российской Федерации «Национальная система пространственных данных» (Цифровая платформа — НСПД), утвержденная Постановлением Правительства РФ от 01.12.2021 №2148. В нем констатируется, что отсутствовал базовый документ стратегического планирования, отражающий комплексный подход при формировании и реализации мероприятий в сфере земельных и имущественных отношений, цели и задачи реализации государственной политики в этой сфере на среднесрочную и долгосрочную перспективы.
Реализация указанных мероприятий в настоящее время носит разрозненный характер и предусмотрена в нескольких программных направлениях деятельности различных органов государственной власти.
По состоянию на 1 апреля 2022 года в Единый государственный реестр недвижимости внесены сведения о 55,3% участков границ между субъектами Российской Федерации, 44,4% границ населенных пунктов, 83,2% границ муниципальных образований субъектов Российской Федерации, а также о 34,1% границ территориальных зон.
Кроме того, ЕГРН содержит более 2 млн реестровых ошибок, что формирует экономические риски и потери для всех уровней бюджетной системы. Более 23 млн земельных участков не имеют установленных границ, что сопровождается большим количеством споров, в отношении 48,3 млн объектов недвижимости отсутствуют сведения о правообладателе. Низкие темпы сбора и актуализации пространственных данных, отсутствие единой технологической базы свидетельствуют о том, что наполнение единой электронной картографической основы составляет 30% от территории страны. Мониторинг и сопровождение государственной кадастровой оценки осуществляются преимущественно в ручном режиме.
Предполагается, что наполнение платформы достоверными сведениями о земле, недвижимости, о правах и о кадастровой оценке позволит минимизировать риски возникновения территориальных споров, неопределенности в правовом режиме использования объектов недвижимости, а также повысит качество планирования и управления территориями.
Созданием платформы займется специально создаваемая правительством госкомпания «Роскадастр» — она также обеспечит обмен данными с действующими информсистемами федеральных госорганов, регионов и муниципалитетов. Результатом работы в перспективе должен стать запуск цифровой мультимасштабной карты РФ. Пока присоединиться к новой платформе и воспользоваться ее сервисами могут лишь участники эксперимента по учету земли и недвижимости — Краснодарский и Пермский края, Иркутская область и Татарстан.
Новая цифровая платформа должна консолидировать данные из разных ведомственных систем: Минэкономики, Минприроды, Минсельхоза, Росимущества, Рослесхоза (всего 14), а также региональных фондов пространственных данных и других многочисленных информационных систем регионов и муниципалитетов. В этом и есть основная трудность создания адекватного и работоспособного инструмента.
Кстати, ее разработчиком будет новая публично-правовая компания (ППК) «Роскадастр» — госкомпания для выполнения комплексных услуг в сфере пространственных данных будет создана на базе федеральных государственных бюджетных учреждений «Федеральная кадастровая палата Росреестра» и «Центр геодезии, картографии и пространственных данных» и акционерных обществ «Ростехинвентаризация — БТИ» и «Роскартография» (Федеральный закон от 30.12.2021 №448-ФЗ «О публично-правовой компании «Роскадастр»).
Хотя реорганизация структур будет продолжаться на протяжении всего 2022 года, Росреестр не планирует откладывать работы по созданию цифровой платформы — до создания «Роскадастра» этим займется Федеральная кадастровая палата. Вероятно, параллельные процессы реорганизации и создания новой системы станут еще одним непростым этапом работ над НСПД.
Для решения проблемы отсутствия достоверных данных о земле и недвижимости федеральные власти намерены привлечь глав регионов к наполнению Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН). Росреестр предлагает оценивать эффективность губернаторов в том числе в зависимости от качества и полноты геоданных в их регионах. В перспективе появление единых достоверных данных об участках должно снизить риски территориальных споров и повысить качество управленческих и инвестиционных решений. Инициатива является продолжением работы по цифровизации всех пространственных данных и созданию мультимасштабной цифровой карты России.
Росреестр подготовил проект указа президента о расширении перечня критериев эффективности властей субъектов РФ (губернаторов, а также региональных и муниципальных ведомств) за счет показателя полноты данных о земле и недвижимости в Едином госреестре недвижимости. Параллельно Минэкономики и Росреестр подготовили поправки к правительственным актам, детализирующие состав показателей эффективности и методику их расчета.
Учитываться будут доли муниципальных образований, населенных пунктов и территориальных зон регионов, сведения о границах которых внесены в ЕГРН, а также доли количества земельных участков и участков границ между регионами.
Будет учитываться и работа по уточнению данных о правообладателях ранее учтенных объектов недвижимости. «Эффективность использования земельных ресурсов и качество контроля (надзора) за таким использованием напрямую зависят от наличия полных и актуальных сведений о них», — указывают авторы проекта.
Отметим, что введение личной ответственности губернаторов и местных госорганов власти за сбор данных о земле и недвижимости укладывается в логику прежних инициатив по созданию цифровой мультимасштабной карты России.
На региональном уровне работа по сбору данных сейчас ведется в рамках эксперимента по созданию единого ресурса по учету земли и недвижимости в четырех субъектах РФ — это Краснодарский и Пермский края, Иркутская область и Татарстан. Эти регионы первыми смогут протестировать и проектируемую Росреестром цифровую платформу в рамках НСПД. Отметим, что создание стимулов для местных властей к сбору данных о земле и недвижимости может ускорить сроки распространения эксперимента на наиболее успешные регионы — в теории такая перспектива может повысить привлекательность территорий для инвесторов.
Предполагаем, что ввод в эксплуатацию единой цифровой платформы, вероятно, состоится уже к 2023 году — к этому сроку Росреестр должен утвердить порядок подключения к платформе и требования к формату данных для их обмена.
В остальном же ответственность за работу нового портала полностью ложится на «Роскадастр». Так, ППК должна в том числе обеспечить подключение к системе новых участников, целостность и доступность данных, а также интеграцию с другими информационным системами. В частности, доступ к геопространственным данным цифровой платформы можно будет получить на портале госуслуг — «Роскадастр», напомним, также займется разработкой и внедрением электронных сервисов Росреестра, что упростит доступ граждан и бизнеса к услугам ведомства.
Отметим, что правительство РФ давно признало неэффективность использования земельных ресурсов и недвижимости. Например, ФНС совместно с Росреестром уточняла данные по земельным участкам для определения налоговой базы, поскольку ответственные за категоризацию земель муниципалитеты ограничены в средствах и ресурсах. Принципиальные изменения в работе Росреестра планировались еще в 2012 году после смены руководства, но инициатива так и не была реализована.
Позднее планы по цифровизации учета данных о земле и недвижимости вошли в программу цифровой трансформации Росреестра, однако проект был недостаточно финансирован (33 млрд руб. на 2021–2023 годы). Начало системной работы в сфере учета произошло в 2020 году, когда Росреестр по поручению главы правительства впервые подсчитал доступные для жилищной застройки земельные площадки. В рамках НСПД актуальная информация о таких участках будет доступна бизнесу.
Создание Единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, предусматривает наличие в открытом доступе информация о схеме размещения контуров посевов конкретной компании. А как же риски раскрытия коммерческой тайны? Разве у органов местного самоуправления (тех самых районных администраций) есть условия для конфиденциального хранения и обработки такой информации? Как были учтены риски спекуляций на рынке арендных отношений и коррупционных правонарушений?
Предполагают заполнение 19 атрибутов по каждому полю, причем в разрезе кадастровых участков, которые зачастую не совпадают с агрономическими полями, а сейчас эти атрибуты не используются в формах отчетности — система не стыкуется автоматически с системами и справочниками полей в 1С и ГИС, которые уже давно используют аграрии. Значит, для предоставления требуемой отчетности нужно будет обязательно нанимать дополнительных сотрудников.
Этот пример показывает, что затраты на информационные мероприятия и «цифровые» технологии в конечном итоге увеличат себестоимость сельскохозяйственной продукции и продуктов питания. И, как всегда, основной удар понесут малые формы хозяйств, напомню, производящие сейчас не менее половины валовой продукции отрасли.
В статье 7 Федерального закона от 29.12.2006 №264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» указано, что государственная поддержка развития сельского хозяйства, устойчивого развития сельских территорий, осуществляется в том числе (пункт 8) обеспечением мероприятий по повышению плодородия почв. Очевидно, что пока данное положения не реализуется в полном объеме.