10.13125/bss-4857
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2279-6908
4857
it
Raffaella Sau
Bollettino di Studi Sardi
La rappresentanza prima del governo rappresentativo Brevi note sul Comune medievale
Text.Serial.Journal
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11
Articoli
2018-06-01
2021-06-29
2022-03-07
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Raffaella Sau
2018/06/01
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La rappresentanza prima del governo rappresentativo Brevi note sul Comune medievale
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11
             La rappresentanza prima del governo rappresentativo
                       Brevi note sul Comune medievale
                                             di Raffaella Sau


    1. Questioni interpretative: fra semplificazioni e fraintendimenti.
    È opinione ampiamente condivisa che il concetto di rappresentanza politica
sia un concetto eminentemente moderno, un prodotto tipico della cultura mo-
derna e contemporanea, che assume un carattere definitivo solo a partire dalla
seconda metà del XVII secolo in Inghilterra e alla fine del XVIII nella Costituzione
americana e in quella della Francia post-rivoluzionaria.1 Considerata un concetto
chiave della storia politica moderna, nella misura in cui riassume in sé le istanze
teoriche e gli strumenti ‘tecnici’ della lotta contro l’assolutismo regio, la rappre-
sentanza politica è l’istituto su cui si costruiscono le nuove forme costituzionali
liberali e democratiche dei regimi politici che, in Occidente, segnano la fine
dell’ancien régime.2
    Meno condivisa in letteratura è invece la storia concettuale del termine, so-
prattutto se intesa come una storia lineare, di lineare relazione fra la varietà delle
forme che storicamente la rappresentanza ha assunto e il suo nucleo concettuale.
Detto in altri termini, la storia concettuale della rappresentanza sembrerebbe
esporsi, secondo talune interpretazioni, a semplificazioni e fraintendimenti: da
una lato, infatti, si è spesso inteso identificare il concetto con la parola, riducendo
così la storia concettuale a semplice rassegna terminologica; dall’altro lato si è
preteso di applicare retrospettivamente categorie proprie del fenomeno politico
moderno e contemporaneo a esperienze politico-istituzionali del passato e a con-
testi sociali niente affatto comparabili, con la duplice conseguenza di fraintende-
re la comprensione di fenomeni storici che invece richiederebbero di essere colti
nella propria specificità, e di travisare, forzandolo, il contributo teorico dei clas-
sici del pensiero politico e giuridico.3
    L’approfondimento degli studi sul medioevo, in particolare sulla cittadinanza
e sul rapporto fra il singolo e lo stato nell’esperienza delle città medievali, ha re-
centemente offerto una prospettiva di analisi che contrasta la tendenza verso
operazioni riduzionistiche e di semplificazione della storia concettuale della rap-

1
  Cfr. V. MURA, La rappresentanza politica in Categorie della politica. Elementi per una teoria generale, Torino
2004, pp. 339-353.
2
  M. COTTA, Rappresentanza politica, in Dizionario di politica, a cura di N. Bobbio, N. Matteucci, G. Pasquino,
Torino 1976, p. 929.
3
  G. DUSO, Introduzione, in H. HOFMANN, Rappresentanza-Rappresentazione. Parola e concetto dall’antichità
all’Ottocento, Milano 2007, p. X.
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presentanza, richiamando l’opportunità di una lettura interpretativa che, par-
tendo dall’analisi del concetto e del contesto che lo origina e ne determina lo
svolgimento, segnali le rotture e le discontinuità piuttosto che l’astratta ripeti-
zione «in una pacificata successione cronologica di epoche».4 Applicare le catego-
rie proprie della ‘mentalità moderna’ alla rappresentanza medievale significa
pertanto, secondo questa prospettiva, rinunciare a comprende che tra il significa-
to della rappresentanza tipica dello stato moderno e quello medievale e cetuale
non vi è semplicemente un mutamento dello stesso concetto ma l’apparizione di
un concetto del tutto diverso, nuovo: «che comporta un modo radicalmente di-
verso di intendere l’uomo, la scienza e la politica»5 e che anzi è pensabile solo a
partire dalla negazione del modo in cui tradizionalmente si era pensato all’uomo
e alla politica.
    Non può tuttavia essere trascurato che, nel passaggio fra l’ordine sociopolitico
feudale e medievale e l’affermazione dello stato moderno e ancor di più del costi-
tuzionalismo, si situano esperienze storiche e proposte teoriche che sembrano
costituire, e che sono state interpretate come costituenti, vere e proprie anticipa-
zioni, o che quantomeno segnalano una modalità sui generis di praticare il rappor-
to politico, tali da apparire più prossime alla modernità che al loro contesto di ri-
ferimento. Che l’esperienza medievale dei Comuni autonomi, per esempio, apra
una breccia nell’egemonia, fino a quel momento incontrastata, del principio del
potere discendente è un fatto. Che nell’intellighenzia italiana del XIII secolo circo-
lasse la riflessione sulla natura del potere politico e sulle formule della sua giusti-
ficazione in un senso che tendeva a liberare la pratica del governo sia dalla pro-
spettiva teologica sia dall’universalismo imperiale è un altro fatto difficilmente
confutabile (basti qui il riferimento a Dante). Altra questione è sostenere che
quell’esperienza, circoscritta nello spazio (l’Italia centro settentrionale soprattut-
to) e nel tempo (tre secoli circa), abbia raggiunto in modo compiuto la consape-
volezza delle potenzialità che poteva dispiegare non solo in termini di progetto
politico ma anche di svolta antropologica e culturale. Il Comune introduce, infat-
ti, principi innovativi nella definizione del rapporto fra il singolo e il collettivo di
cui fa parte; dagli statuti delle città autonome emerge un coinvolgimento dinami-
co dei singoli nel processo decisionale come pure l’introduzione di meccanismi
elettivi di assegnazione delle cariche pubbliche. Ciò tuttavia non si traduce sem-
plicisticamente, secondo la prospettiva storiografica citata, nella reificazione del
principio della sovranità popolare né nella realizzazione di un governo rappre-
sentativo ante litteram. L’esperienza politica del Comune, pur costituendo una

4
    Ibid.
5
    G. DUSO, La rappresentanza politica. Genesi e crisi del concetto, Milano 2006, p. 9.
La rappresentanza prima del governo rappresentativo. Brevi note sul Comune medievale                              81



‘anomalia’ feudale, è considerata ancora profondamente radicata in un contesto
culturale pre-moderno, inintelligibile se non alla luce di valori quali disugua-
glianza, gerarchia e subordinazione.6 L’analisi di questo contesto, dal quale solo è
possibile evidenziare la specificità delle categorie politiche medievali, porterebbe
a mostrare che anche nei comuni autonomi dotati di statuti propri, non diversa-
mente dalle tradizionali forme politiche feudali, l’operatività di dispositivi quali
l’elettività delle cariche o le funzioni attribuite ai consigli cittadini non costitui-
scano affatto un’approssimazione al concetto moderno di rappresentanza politi-
ca.
    Questa impostazione è senz’altro efficace quando mostra la frattura, prodotta
dalla Rivoluzione francese, nell’idea stessa di politica come conseguenza del ca-
povolgimento del modo di intendere la società e l’individuo. A una vera e propria
rivoluzione, infatti, che è insieme antropologica e culturale, sociale ed economica
– quella cioè che trasforma prima l’uomo in individuo e poi il suddito in cittadino
– è associata indiscutibilmente la consapevole trasformazione dell’idea del go-
verno e il definitivo superamento dell’ordine feudale.
    L’affermazione del principio dell’uguaglianza formale degli individui che i co-
stituenti francesi collocano al centro del progetto del governo costituzionale è lo
strumento che meglio consente di tracciare la distanza fra un ordine fondato sul-
la costitutiva diseguaglianza (politica, sociale, esistenziale) – quello feudale e me-
dievale – e l’ordine fondato, viceversa, sull’uguale riconoscimento e sulla garan-
zia dei diritti naturali e inalienabili degli individui.
    L’autocomprensione individuale e sociale si riflette, ovviamente, nella defini-
zione di un nuovo ordine politico; produce un nuovo vocabolario e assieme una
nuova mentalità.
    Ciò che sopravvive del passato diventa tuttavia parte integrante di quella
mentalità, seppure sottotraccia. In questo senso, la tesi della discontinuità sem-
bra non essere, in tutti i casi, del tutto convincente. Nel caso specifico del concet-
to di rappresentanza, infatti, se è chiara la distanza che nella dinamica del pro-
cesso decisionale politico separa la partecipazione corporativa dall’idea moderna
del parlamento, meno certo è che questa differenza segnali uno slittamento con-
cettuale tale da non consentire comparazioni fra i due modelli teorici e i due
esempi storici.
    La filosofia e la scienza politica contemporanea hanno mostrato le difficoltà
nel superare le aporie connesse al concetto della rappresentanza politica moder-
na, soprattutto nella sua funzione di traduzione del principio della sovranità po-

6
 Cfr. P. COSTA, Civitas. Storia della cittadinanza in Europa. Vol. 1: Dalla civiltà comunale al Settecento, Roma-Bari
1999, in particolare il cap. I, pp. 3-50.
82                                                                         RAFFAELLA SAU



polare. Ciò costringe le analisi e le definizioni a continue retrocessioni rispetto
all’ideale ed è proprio in queste retrocessioni che si può forse individuare un nu-
cleo centrale del concetto variamente declinato poi nelle forme storiche.
    Ferma restando infatti la distanza fra il chi e il cosa della rappresentanza nel
passaggio fra il medioevo repubblicano e la modernità – gli individui piuttosto
che i gruppi/ceti/corporazioni, l’interesse generale piuttosto che gli interessi set-
toriali – non è escluso che indagare sul perché (ossia sul fine) della rappresentanza
non faccia emergere invece un tema concettualmente ricorrente.
    Comprendere il funzionamento del meccanismo rappresentativo nel contesto
del comune autonomo medievale richiede dunque non tanto mettere da parte la
‘mentalità moderna’, quanto collocare nella giusta prospettiva l’analisi concet-
tuale e la specificità storica del contesto. Per questo, dopo aver sinteticamente
abbozzato il discorso sulla concezione moderna della rappresentanza, esaminerò
prima il processo di elaborazione teorica dal quale emerge la riflessione sulla
rappresentanza in epoca medievale e infine, con l’esame del caso degli statuti
medievali della città di Sassari, evidenzierò gli aspetti significativi del rapporto
politico e del ruolo che in quello specifico ordinamento svolge il meccanismo
rappresentativo.


    2. La rappresentanza moderna come rappresentanza elettiva.
    Due elementi, entrambi maturati pienamente con la Rivoluzione francese,
contribuiscono a definire la rappresentanza politica, così come la pensiamo oggi,
come un concetto tipico, addirittura esclusivamente tipico, della modernità: il
primo è l’affermazione dei diritti individuali intesi come diritti naturali e quindi
inviolabili; il secondo è il governo rappresentativo. Va da sé che i due elementi si
implicano a vicenda: il riconoscimento dei diritti naturali, e dunque universali,
degli individui – libertà e uguaglianza innanzitutto – trasforma radicalmente il
modo di intendere il potere politico sia rispetto alla titolarità sia rispetto al suo
esercizio. Mentre infatti fino a quel momento era il potere del governante a defi-
nire i diritti dei governati, con ciò definendo la sfera della cittadinanza, ora av-
viene l’esatto contrario: a partire dalla Dichiarazione dei diritti del 1789 saranno i
diritti individuali pre-politici a stabilire il titolo, il contenuto e i limiti
dell’esercizio del potere politico attraverso il processo elettorale di creazione
dell’organo rappresentativo.
    Il momento storico cruciale di questa trasformazione è nell’erosione della
struttura gerarchica e corporatista della società di ancien régime avviata durante
la Rivoluzione dal Terzo Stato che, proprio sulla base dei diritti naturali di ugua-
glianza e di libertà, rivendica una partecipazione egualitaria degli individui nella
La rappresentanza prima del governo rappresentativo. Brevi note sul Comune medievale           83



costruzione della società politica. In questo senso la Rivoluzione ratifica sostan-
zialmente gli assunti delle teorie giuscontrattualistiche sia rispetto alla concezio-
ne dell’uomo (inteso come titolare di diritti in quanto tale), sia rispetto alla con-
cezione del potere, (fondato, a partire da quei diritti, sul consenso) e sia rispetto
allo scopo del governo (che proprio nella tutela di quei diritti trova la sua giusti-
ficazione).
    Sul nesso fra i diritti individuali e le modalità della loro tutela si costruisce, a
partire dal XVIII secolo, il nesso fra rappresentanza ed esercizio del governo. In
questo senso rappresentanza e governo rappresentativo si definiscono recipro-
camente e circolarmente. Secondo Giovanni Sartori, infatti, «fino alla Gloriosa ri-
voluzione inglese, alla dichiarazione di indipendenza degli Stati Uniti, e alla rivo-
luzione francese, l’istituto della rappresentanza non era associato al governo. I
corpi rappresentativi medioevali costituivano canali intermediari tra mandanti e
sovrano: essi rappresentavano qualcuno presso qualcun altro. Ma di tanto il pote-
re del parlamento cresceva, e quanto più il parlamento veniva a collocarsi al cen-
tro dell’organismo statuale, di altrettanto i corpi rappresentativi assumevano una
seconda funzione: oltre a rappresentare i cittadini, essi governavano sopra i cit-
tadini».7 Questo modo di intendere l’evoluzione storica dei parlamenti evidenzia
da un lato una trasformazione sociale – il passaggio dalla società corporativa alla
società capitalistica moderna fondata sulla centralità dell’individuo – e dall’altro
lato una trasformazione politica e istituzionale: i corpi rappresentativi non si in-
tendono più come la controparte del sovrano, ma come il sovrano stesso.
    Al superamento della società corporativa corrisponde il passaggio dall’idea di
rappresentanza come sostituzione di persona all’idea di rappresentanza come so-
stituzione di volontà. Centrale, in questo snodo è il concetto di nazione che i costi-
tuenti francesi adottano per indicare l’unità del corpo sovrano contrapposta alla
frammentazione della società cetuale. Già Edmund Burke aveva sostenuto a que-
sto proposito che

       il parlamento non è un congresso di ambasciatori di opposti e ostili interessi; inte-
       ressi che ciascuno deve tutelare, come agente o avvocato, contro altri agenti e av-
       vocati; il Parlamento è invece un’assemblea deliberante di una nazione, con un so-
       lo interesse, quello dell’intero; dove non dovrebbero essere di guida scopi e pre-
       giudizi locali, ma il bene generale.8




7
    G. SARTORI, Rappresentanza, in ID., Elementi di teoria politica, Bologna 1987, p. 276.
8
    E. BURKE, The Works, vol. 1, London 1834, p. 180.
84                                                                         RAFFAELLA SAU



    Così pure Siéyès, che della Dichiarazione del 1789 fu uno dei principali artefici,
quando sostiene che i rappresentanti sono nominati dans les départements e non
par les départements perché rappresentano la nazione. Non rappresentano una circo-
scrizione, non una categoria di persone o di interessi e nemmeno, il che è
l’aspetto più rilevante, il popolo.9
    Il concetto di nazione diventa qui il luogo più astratto e impersonale nel quale
far confluire un’idea unitaria della volontà sovrana arginando contestualmente
l’ipotesi del governo diretto del popolo. Del resto, la ‘repubblica’ di Rousseau ave-
va allarmato i costituenti sulle conseguenze dell’ideale del governo ‘di ciascuno
su tutti’ ma aveva anche mostrato la debolezza logica di una concezione della
rappresentanza intesa meramente come sostituzione di persona. Per Rousseau,
infatti, la volontà sovrana è non rappresentabile: o è la stessa o è un’altra.10
    È interessante notare due aspetti che riguardano la giustificazione della prefe-
ribilità del modello a mandato non vincolato e che sono ben sottolineati appunto
nelle tesi di Burke e di Siéyès. Entrambi infatti ambiscono a rimarcare la necessità
del superamento della frammentazione sociale e del corporativismo, tipici della
vicenda storico-politica feudale e medievale; entrambi spostano il concetto di
rappresentanza dal focus dalla sostituzione di persona, tipico di un approccio
giuridico, a quello della sostituzione della volontà. Questo non solo fa emergere
un terzo soggetto della relazione di potere (non più il governo di qualcuno su
qualcun altro ma il governo impersonale dello Stato su tutti) ma fa sorgere anche
un fine terzo dell’azione potestativa (il perseguimento di fini e obiettivi non più
riconducibili a soggetti singolarmente identificabili: l’imperatore, il papa, la con-
tea, il feudo, la città, la corporazione).
    Abbinata al concetto di nazione, la rappresentanza designa da quel momento
«l’idea di un potere dato al rappresentante di volere e di decidere per la nazio-
ne».11
    Dal punto di vista concettuale, la distanza dal modello della rappresentanza
corporatista appare indubbiamente abissale: un conto è infatti intendere la rap-
presentanza come strumento che serve a portare in evidenza «istanze, bisogni e
volontà che avevano già una loro determinazione, una loro forma» dal momento
che «la realtà del gruppo o della corporazione esiste prima di essere rappresenta-
ta», altra cosa è «dare una forma a qualcosa che non è già esistente in modo de-




9
  E.J. SIÉYÈS, Che cos’è il terzo stato?, Roma 1972, pp. 53-54.
10
   J.J. ROUSSEAU, Il contratto sociale, Milano 1989, II, p. 40.
11
   G. SARTORI, Rappresentanza cit., p. 272.
La rappresentanza prima del governo rappresentativo. Brevi note sul Comune medievale   85



terminato» e che ‘trascende’ gli stessi soggetti del rapporto di rappresentanza,
ossia gli individui.12
    È questo elemento della volontà che modifica anche il senso dell’elezione
dell’organo rappresentativo nel contesto della politica moderna. Infatti, poiché la
volontà della nazione deve emergere come istanza autonoma e indipendente ri-
spetto al volere del rappresentato, anche il rappresentante deve essere ‘protetto’
da vincoli e legami particolaristici. L’elezione garantisce in questo senso il supe-
ramento del legame di tipo privatistico associato alla rappresentante giuridica e
corporativa.
    A partire dall’elaborazione dei costituenti francesi, la rappresentanza politica
(dove politica sta per moderna) è rappresentanza elettiva: non c’è rappresentan-
za, sostiene Sartori, senza il divieto del vincolo di mandato «e dal momento che la
rappresentanza politica è solo protetta, in definitiva, da una salvaguardia eletto-
rale, in questo caso non ci può essere rappresentanza senza elezione».13
    A partire dalla Rivoluzione francese la rappresentanza assume quindi una fun-
zione del tutto nuova: è esercizio della sovranità della nazione sia nel senso che
esprime, attraverso il voto di ciascuno, la volontà del soggetto collettivo, sia per-
ché è la fonte di legittimazione del potere coattivo dello stato. In questo modo la
rappresentanza sostanzia l’idea che il governo antiassolutistico sia il governo
rappresentativo elettivo, il che equivarrà poi a sostenere che la democrazia è il
governo rappresentativo elettivo nel contesto del suffragio universale.
    Un’impostazione simile al problema definitorio della rappresentanza politica è
quella fornita dal Dizionario di politica. Maurizio Cotta associa qui la rappresentan-
za all’esistenza di istituti posti a sua stessa garanzia, fra i quali principalmente
l’elettività degli organismi parlamentari. La rappresentanza politica è definita
pertanto come rappresentanza elettiva. Non però semplicemente elettiva o ri-
conducibile a qualsiasi tipo di elezione: il processo elettorale garantisce la rap-
presentanza in senso moderno quando le elezioni sono competitive e libere
«nell’espressione del suffragio». A questa condizione la rappresentanza elettorale
garantisce la costruzione del consenso e presiede al processo di legittimazione
del potere. Senza questa condizione «diventa pura e semplice acclamazione e in-
vestitura plebiscitaria».14 Ciò conduce Cotta a definire la rappresentanza come
«un sistema istituzionalizzato di responsabilità politica, realizzato attraverso la
designazione elettorale libera di certi organismi politici fondamentali (per lo più i


12
   G. DUSO, La rappresentanza politica cit., p. 60.
13
   G. SARTORI, Rappresentanza cit., p. 278.
14
   M. COTTA, Rappresentanza politica cit., p. 932.
86                                                                          RAFFAELLA SAU



parlamenti)».15 Ma il significato proprium della rappresentanza politica, sostiene
anche Cotta, «emerge da una lettura storica della vicenda del fenomeno. Da essa
si rileva come il regime politico rappresentativo si ponga in opposizione da un
lato ai regimi assolutisti e autocratici, cioè svincolati dal controllo politico dei
sudditi, e dall’altro alla democrazia diretta, cioè il regime nel quale in teoria do-
vrebbe sparire la distinzione fra governanti e governati. Il senso della rappresen-
tanza sta dunque nella possibilità di controllare il potere politico attribuita a chi
il potere non può esercitare di persona».16 Da qui l’idea della rappresentanza co-
me «meccanismo politico per la realizzazione di un rapporto di comunicazione e
di controllo (regolare) fra governanti e governati».17
    L’elettività, in sintesi, connota la rappresentanza moderna ma non in modo
esclusivo. Ciò significa sostenere che l’elezione è condizione necessaria ma non
sufficiente della rappresentanza moderna che è piuttosto connessa all’idea della
responsabilità o meglio, come sostiene lo stesso Sartori, al principio della respon-
sabilità/rispondenza: «la teoria elettorale della rappresentanza è in effetti la teo-
ria della rappresentanza responsabile: il suo problema non è di soddisfare il re-
quisito della somiglianza ma di assicurare l’obbligo di rispondere».18 L’obbligo di
rispondere non è altro che il criterio che determina il consenso/dissenso e che
dunque circoscrive i confini del mandato rappresentativo dal momento che è
l’autorizzazione dei cittadini finalizzata a uno scopo che crea l’autorità. Questo è
un modo diverso per dire che la rappresentanza serve più come meccanismo di
controllo del potere che come surrogazione della sovranità popolare.


    3. Continuità e discontinuità storica.
    3.1 Questioni concettuali.
    Nella tipizzazione delle forme della rappresentanza si tende solitamente a col-
locare il Medioevo nel modello della rappresentanza organica, che caratterizze-
rebbe, più o meno indistintamente, un periodo storico lunghissimo che va dal XIII
secolo alla Rivoluzione francese.
    La rappresentanza di tipo organico è innanzitutto definita dal carattere della
irregolarità e connessa più agli interessi del sovrano che a quelli dei sudditi. Nella
società feudale, piramidale e gerarchizzata, dove è assente una struttura potesta-
tiva unitaria, l’autorità è distribuita in una serie di centri subordinati fra loro an-

15
   Ivi, p. 933.
16
   Ivi, p. 929.
17
   Ibid.
18
   G. SARTORI, Rappresentanza cit., p. 280.
La rappresentanza prima del governo rappresentativo. Brevi note sul Comune medievale                          87



che se di fatto indipendenti. Il rapporto diretto fra il sovrano e i sudditi è affidato
alle assemblee (consilia o curiae), composte da esponenti di rilievo delle gerarchie
ecclesiastiche, da dignitari laici, dagli inviati dalle città e dei borghi; le assemblee
sono convocate arbitrariamente e sporadicamente dal sovrano; non hanno gene-
ralmente funzione legislativa quanto piuttosto quella di ratificare la volontà so-
vrana. Ma poiché simbolicamente servono a esprimere l’unità del regno, sono in-
tese come rappresentative dell’intero corpo sociale.19
    Trattandosi di un mandato non elettivo (o solo in parte elettivo), il ruolo dei
rappresentanti è qui quello del rispecchiamento della realtà politico-sociale di
provenienza (intesa o come luogo o come status sociale); un ruolo che non implica
alterità fra il rappresentato e il rappresentante e che si configura dunque come
mera proiezione riproduttiva di una somiglianza: «i componenti l’assemblea, che
è di norma divisa in “bracci” o “stati”, sono o membri di diritto o nominati dal
sovrano oppure designati dai singoli corpi in virtù delle cariche ricoperte, e sono
perciò ‘specchio’ della realtà proprio perché sono prima di tutto espressioni fun-
zionali di quella particolare realtà organica che è nel medioevo la società-stato.
La rappresentanza medioevale, che può essere qualificata anche come corporati-
va, si regge dunque sul criterio dell’appartenenza a settori omogenei: la corri-
spondenza, quasi meccanica, di interessi e di condizione sociale fra i ceti e i ri-
spettivi ‘bracci’ tende a fare dell’assemblea la copia conforme della società, a ri-
produrre fedelmente, cioè, le attitudini e le istanze dell’universitas populi».20 Il
corpo rappresentativo appare come un corpo inerte, un testimone silenzioso del-
la catena potestativa che ha il suo anello conclusivo nel sovrano.
    In Storia della cittadinanza in Europa, Pietro Costa ha ricostruito efficacemente i
caratteri della cittadinanza medievale, movendo da una critica della letteratura
che attribuisce al pensiero due-trecentesco l’origine del processo di democratiz-
zazione delle forme politiche dell’Europa feudale e revocando in dubbio la corret-
tezza della continuità fra l’idea dell’autonomia comunale e l’idea di democrazia,
con i corollari che ne conseguono e dunque anche rigettando una possibile conti-
nuità nell’idea di rappresentanza.
    Secondo la prospettiva adottata in questo studio, né la teoria politica
dell’epoca né la prassi dei governi cittadini possono essere intese nei termini di
una qualche continuità con la svolta politica moderna. Costa definisce infatti la
condizione del cittadino dei comuni medievali sulla base delle coordinate tipiche

19
   Sull’evoluzione dei corpi rappresentativi si veda A. MASTROPAOLO, L. VERZICHELLI, Il parlamento. Le assem-
blee legislative nelle democrazie contemporanee, Roma-Bari 2006, cap. 1.
20
   V. MURA, Rappresentanza politica, in Il Mondo Contemporaneo, IX: Politica e società, 2, Firenze 1979, pp. 707-
722.
88                                                                           RAFFAELLA SAU



della concezione organicistica della società e della politica. In questo senso, ciò
che caratterizza la condizione del cittadino medievale è innanzitutto «il suo le-
game costitutivo con la disuguaglianza delle situazioni soggettive».21 È la disu-
guaglianza che definisce l’universo medievale sostanziando, paradossalmente se-
condo una prospettiva moderna, l’ordine giusto. Nella mentalità medievale, infat-
ti, «che l’universo sia ordinato significa che la parte, il singolo elemento, non è
comprensibile se non lo si riferisce a una totalità che lo include e assegna ad esso
la sua collocazione e la sua destinazione […] L’ordine è composizione delle dise-
guaglianze: presuppone la disparità dei suoi elementi, la loro diversità ontologica,
la necessità della loro disposizione gerarchica».22 E ancora, è una idea di ordine,
per cui le diseguaglianze, insieme naturali e provvidenziali, come possono essere
quelle forte/debole, uomo/donna, adulto/bambino «hanno un ruolo e un senso,
entro un universo che si struttura disponendo la diversità nella gerarchia e indi-
rizzando la gerarchia al compimento della perfezione».23
    Il rapporto fra l’individuo e la comunità politica è dunque mediato dalla strut-
tura gerarchica, ordinata e ordinante, della società alla quale è riconducibile sia
l’appartenenza sia la partecipazione, i diritti e i doveri, i privilegi e gli oneri, dei
cittadini.
    La città medievale combina, infatti, logica discendente e legame comunitario,
disuguaglianze verticali e comuni appartenenze: da un lato è omogeneità cultura-
le, condivisione di valori e simboli, diffuso senso di appartenenza a una comune
identità, dall’altro lato è appartenenza differenziata, verticalmente definita dalla
disuguaglianza di status, dipendente dalla molteplicità delle condizioni soggetti-
ve. Lo stesso criterio definisce la partecipazione al governo della città dal mo-
mento che si configura necessariamente, sostiene Costa, come una partecipazione
differenziata e gerarchizzata in base al censo e allo status dei soggetti.
    Ciò che definisce la condizione del cittadino medievale non è pertanto
l’intestazione al soggetto di un pacchetto di diritti specificamente politici, omo-
geneo e formalmente definito. Se è vero, infatti, che la dimensione politica del
comune medievale si regge sul coinvolgimento e sulla partecipazione attiva dei
suoi membri e se la partecipazione si estrinseca anche attraverso la pratica di
procedure elettorali finalizzate alla selezione della classe dirigente, ciò avviene
pur sempre nell’ambito dello schema strutturale della differenziazione sociale e
giuridica dei membri stessi.


21
   P. COSTA, Civitas cit., p. 14.
22
   Ivi, pp. 6-7.
23
   Ivi, p. 7.
La rappresentanza prima del governo rappresentativo. Brevi note sul Comune medievale                     89



    La tesi conclusiva di Costa è che le procedure elettive che il comune medievale
pratica non sono traducibili in una concezione della rappresentanza che non sia
quella tipicamente medievale, sia perché fondate sull’assioma della disuguaglian-
za dei soggetti sia perché prive del carattere formale della regolarità e della rigi-
dità. Si tratterebbe infatti di pratiche che «non solo mutano drasticamente da
luogo a luogo, come ogni altro aspetto della cittadinanza, dal momento che non
obbediscono a uno schema fisso in quanto ideologicamente connotato (quale
l’idea moderna di uguaglianza); ma costituiscono anche solo una tecnica di desi-
gnazione accanto ad altre: il sorteggio, principalmente, che si integra in vario
modo con l’elezione o si sostituisce ad essa».24
    Si tratta tuttavia di due argomenti non decisivi. Gli statuti delle città autono-
me forniscono, infatti, buoni argomenti non solo per accertare che le pratiche
elettive con cui si attribuiscono le cariche pubbliche sono connesse a procedure
stabili e rigide e che tali cariche sono anche associate alla funzione ‘legislativa’;
ma anche per evidenziare che la logica della rappresentanza consiste nel mecca-
nismo di controllo del potere. Ciò consente di ravvisare nel meccanismo rappre-
sentativo dei comuni autonomi medievali uno degli aspetti che, come si è visto,
diventerà precipuo anche della rappresentanza moderna. Questo elemento resi-
ste infatti sia all’obiezione fondata sull’argomento della diseguaglianza dell’ordi-
ne gerarchico che caratterizza la società medievale, sia all’obiezione per cui il
concetto di partecipazione è necessariamente connesso ai diritti individuali. Mi
riferisco al significato che la partecipazione assume nella cultura politica medie-
vale, che la associa meno all’esercizio del governo e più a una qualche forma di
controllo del potere. Il primo significato è chiaramente riferibile alla diffusione
della filosofia aristotelica, il secondo alla cultura repubblicana di matrice roma-
na.25 Mentre nella prospettiva aristotelica la partecipazione alla gestione della
‘cosa pubblica’ dipende dall’attribuzione di diritti politici (naturalmente nel con-
testo di una società diseguale), nella prospettiva del pensiero repubblicano essa è
associata a un dovere, o a un insieme di doveri, derivanti dall’appartenenza co-
munitaria e inerenti la tutela della libertà della città, ossia dell’autogoverno ri-
spetto a un potere inteso come dominio arbitrario. È la comune appartenenza e il
condiviso corredo di doveri che fonda, in un certo senso (questo si incomprensi-
bile per la ‘mentalità moderna’), l’uguaglianza dei cittadini del comune. Il che


24
  Ivi, p. 17.
25
  Sul contributo della teoria repubblicana del buongoverno alla definizione e strutturazione dei principi
dell’autonomia comunale rinvio alle considerazioni svolte in R. SAU, Le radici teoriche dell’autogoverno me-
dievale, in «Diritto@Storia», 16 (2018), http://www.dirittoestoria.it/16/contributi/Sau-Radici-teoriche-
autogoverno-medievale.htm, e riprese infra, § 4.
90                                                                            RAFFAELLA SAU



sembra funzionale all’obiettivo delle ‘città-stato’ medievali più di quanto potesse
verosimilmente esserlo l’uguaglianza dei diritti.


    3.2 La lettura modernizzante del pensiero politico e giuridico medievale.
    Il riferimento alla filosofia aristotelica è fondamentale anche per comprendere
l’orizzonte culturale nel quale si sviluppano, a partire dal XIII secolo, le prime
teorie del potere ascendente che contengono anche il riferimento a una qualche
concezione della rappresentanza. Se l’opera di Marsilio da Padova è in questo
senso centrale, quella dalla quale si può ricavare la riemersione della teoria della
sovranità popolare, è però interessante osservare il suo radicamento in un pro-
cesso culturale più ampio.
    Walter Ullmann ha fornito una narrazione di lungo periodo dalla quale si rica-
va la lenta ma graduale affermazione della teoria del potere ascendente.
    L’obiettivo di Ullmann è quello di isolare una serie di momenti cruciali della
storia dell’erosione della tesi del potere assoluto (spirituale e temporale) in modo
che se ne colga la fluida continuità: nel sistema feudale è insito il germe del go-
verno popolare; nell’applicazione del diritto comune si anticipa la forza rivolu-
zionaria dei diritti naturali, ossia dei diritti pre-politici, e da qui «il costante pro-
gresso costituzionale che condusse all’evoluzione democratica».26
    Centrale, in questa cronologia dei fatti storici è, per Ullmann, il supporto dot-
trinale di Tommaso d’Aquino, la cui opera si dimostrò capace di insinuarsi nelle
pieghe della cultura egemonica dell’epoca e di trasmettere «ai suoi contempora-
nei e alla generazione successiva» un insieme di principi in grado di confutare le
pretese assolutistiche di papi e re. È su questo terreno, fertilizzato in parte da
elementi individualistici e antispeculativi di matrice aristotelica (si pensi al natu-
ralismo e al ruolo che la natura torna ad assumere come parte integrante
dell’ordine divino che Dante ha efficacemente declinato nella teoria del duplex or-
do) e in parte dalla pratica diffusione di esperienze ‘repubblicane’ di governo che
pongono radici solide le teorie politiche – con Marsilio da Padova – e le interpre-
tazioni giuridiche – con Bartolo di Sassoferrato – della giustificazione del governo
popolare e del popolo come legittimo produttore del ‘suo’ diritto.
    Punto di riferimento di Tommaso è, com’è noto, Aristotele o, meglio, ciò che di
Aristotele Tommaso riesce ad adattare e incorporare nella cosmologia cristocen-
trica. Un’operazione, questa, spregiudicata, non solo perché richiedeva di «conci-
liare il naturalismo evolutivo aristotelico con le credenze creazionistiche o con il


26
     W. ULLMANN, Individuo e società, Bologna 1974, p. 126.
La rappresentanza prima del governo rappresentativo. Brevi note sul Comune medievale     91



provvidenzialismo nella storia, ma anche, sul piano della filosofia politica, impli-
cava accogliere le distinzioni concatenate, che prescindono dallo status di fedele
cristiano, fra l’uomo e il cittadino e fra l’etica e la politica, o la tesi sull’origine na-
turale (non divina) dello ‘Stato’»,27 ma soprattutto perché, scrive Ullmann, forni-
va consistenti armi agli anti-ierocratici e «a tutti gli oppositori di qualsiasi dottri-
na discendente del governo e del diritto».28 Forniva, anche e innanzitutto, uno
strumento linguistico nuovo attraverso il quale descrivere la contrapposizione
fra il potere assoluto e il potere limitato: «politicum autem regimen est, quando
ille qui praeest, habet potestatem coarctatam secundum aliquas leges civitatis».
    Il regimen politicum è dunque, per Tommaso, l’opposto del regimen regale, carat-
terizzato quest’ultimo dalla plenaria potestas del governante; un potere assoluto,
non vincolato dalle leggi che, nella ricostruzione di Ullmann, impersona «l’antico
re medievale il quale sta al di sopra della legge e non può per conseguenza essere
vincolato dalle leggi, delle quali è egli stesso la fonte».29
    Il rapporto fra il ruolo del governante e il suo titolo di legittimità, sottolinea
Ullmann, conduce qui al concetto di rappresentanza: «infatti, è il governante che
‘impersona il popolo’: ‘eius [scil. Populi] persona gerit’ e pertanto si può anche
sostenere che ciò che il capo di uno stato fa, si ritiene sia lo stato stesso a farlo».30
    Ullmann considera il ‘momento’ rappresentativo come uno fra i vari indicatori
dello status popularis che la dottrina tomista dissemina nella seconda metà del XIII
secolo, dottrina utilizzata non solo nelle dispute accademiche in funzione anti-
ierocratica ma in azione anche nel concreto svolgersi della vita delle comunità di
villaggio, associazioni, corporazioni, collegi, città, ossia quell’insieme di zone
‘franche’, poste alle periferie dell’Impero e dei regni, dove il potere centrale è più
debole e meno attento, che si autogovernano sulla base di un diritto non scritto
ma obbedito per tradizione. È in queste esperienze che emergono le prime forme
di delega o di trasmissione dei poteri (le assemblee di villaggio eleggevano, in cer-
ti casi annualmente, i major villae o i magister vicinorum, ossia i sindaci, respon-
sabili di fronte a coloro che li avevano eletti);31 ed è a queste esperienze che risale
l’introduzione della regola di maggioranza nelle decisioni dell’assemblea comuni-
taria, come pure la previsione della durata limitata del mandato, della remunera-
zione del mandato e del giuramento di fedeltà.
    Si tratta di prassi che si consolidano a tal punto da diventare ‘diritto comune’,
consuetudine, una sorta di principio di effettività in funzione legittimante, del

27
   ID., Principi di governo e politica nel medioevo, Bologna 1972, p. 312.
28
   Ivi, p. 343.
29
   Ivi, p. 338.
30
   Ibid.
31
   Ivi, p. 287.
92                                                                                             RAFFAELLA SAU



quale non è interessante comprendere l’origine (il quando) o la fonte specifica da
cui promana (chi: uno, alcuni, il popolo, i molti), poiché ciò che lo qualifica è
l’impersonalità del tempo che si è fatto tradizione. In questo senso Ullmann può
dire che se è vero che gli Statuti dei Comuni autonomi, «sono una riserva inesau-
ribile per accertare la forza delle forme popolari di governo»,32 è però dallo spon-
taneo radicamento di quei principi e di quelle forme che nasce e si organizza il
Comune medievale.
    La versione tuttavia più compiuta della formula del potere rappresentativo in
età medievale si trova, secondo una lunga tradizione storiografica che Ullmann
ripropone, nell’opera di Marsilio da Padova.
    La tesi ascendente del governo e del diritto, sostiene Ullmann, non potrebbe
essere espressa più efficacemente che con l’affermazione di Marsilio secondo cui
«il legislatore concede potere al governo».33 Com’è noto, Marsilio aveva sostenuto
nel Defensor Pacis che «il legislatore o la causa prima ed efficiente della legge è il
popolo o l’intero corpo dei cittadini o la sua parte prevalente, mediante la sua
elezione o volontà espressa con le parole nell’assemblea generale dei cittadini,
che comanda che qualcosa sia fatto o non fatto nei riguardi degli atti civili umani
sotto la minaccia di una pena o punizione temporale».34
    Rovesciando la posizione di Tommaso d’Aquino, che attribuiva alla legge natu-
rale, di derivazione divina, il primato sulla legge positiva, Marsilio sostiene che
«la legge è fatta, non data, ed è fatta dalla comunità dei cittadini»;35 il legislatore è
il popolo (universitas civium) che, pertanto, è il solo detentore del potere, il vero
sovrano, nel senso tecnico del termine giacché superiorem non recognoscens;36 il
popolo delibera a maggioranza in assemblea (attraverso la sua pars valentior) o at-
traverso rappresentanti; la legge è legge perché è munita di sanzioni in caso
d’inosservanza.
    Mentre dunque il legislatore è la ‘causa prima’ dell’azione dello stato, il gover-
no è la ‘causa seconda’, il soggetto esecutivo che ha ricevuto per concessione
l’autorità. L’elezione del governo rappresenta qui il momento centrale nella defi-
nizione del potere legittimo. Infatti, sostiene Ullmann, «che Marsilio insista sul
principio dell’elezione è ovvio. Soltanto l’elezione del governo può assicurare che
al governante venga legittimamente concessa la sua autorità».37 Posto infatti che
l’elezione incarna il principio del consenso, nessun governo è valido, secondo

32
   Ivi, p. 289.
33
   Ivi, p. 363.
34
   MARSILIO DA PADOVA, Il difensore della pace, Torino 1960, Primo discorso, XII, 3, p. 169.
35
   W. ULLMANN, Principi di governo cit., p. 359.
36
   Ivi, p. 115.
37
   Ivi, p. 364.
La rappresentanza prima del governo rappresentativo. Brevi note sul Comune medievale   93



Marsilio, se non è eletto dal popolo. Detto altrimenti: il governo è legittimo solo
quanto ha la volontaria sottomissione dei cittadini.
    Che la tesi di Marsilio possa essere letta come la preconizzazione di una frat-
tura dell’ordine medievale, diseguale e gerarchicamente fondato dipende, secon-
do molti recenti studi, da ciò che nel Defensor pacis resta non esplicitato e resta
non esplicitato proprio perché riguarda assunti, dettati dalla forma mentis si po-
trebbe dire, per Marsilio non problematici. La questione centrale di una corretta
interpretazione, ha sostenuto Pietro Costa, è comprendere cosa realmente Marsi-
lio intenda per popolo e quale sia il rapporto fra popolo e pars valentior. La rispo-
sta si evince già dalla definizione del cittadino che per Marsilio è «colui che par-
tecipa secondo il proprio rango alla comunità civile, al governo o alla funzione
deliberativa e giudiziaria». Una definizione, aristotelicamente ispirata, dunque
perfettamente coerente con la logica corporatista alla quale pure andrebbe ripor-
tato l’intero discorso del padovano. Infatti, in Marsilio il riferimento al principio
della sovranità popolare continuerebbe a rinviare all’idea di corpus e di universitas
come ricomposizione delle parti nell’unità dell’insieme e non certo a una plurali-
tà di soggetti. In questo senso, «il punto decisivo della sovranità non è un plurale
ma un singolare: non i cittadini, ma l’universitas, non i cittadini ma gli ordini e la
disposizione delle parti nel tutto».38 Per questo Marsilio può tranquillamente
identificare la pars valentior col popolo, una parte rispetto al tutto, senza inficiare
l’obiettivo della realizzazione della sovranità popolare. L’assunto implicito è qui,
secondo Costa, la concezione medievale della rappresentanza, intesa come re-
praesentatio identitatis: «una rappresentanza fondata sull’unità del corpo e non sul-
la distinzione fra due grandezze, una delle quali agisce in sostituzione dell’altra. La
rappresentanza identitaria presuppone l’identità della parte col tutto nel rispetto
dell’organizzazione gerarchica delle parti che lo compongono: nel corpo ordinato
della città, in rapporto a determinate azioni o eventi, il consiglio della città è di-
rettamente la città. Proprio facendo leva sulla presupposizione tacita di quella
idea-guida della cultura medievale ‘corpo’ e ‘parte prevalente’ possono agire co-
me se fossero identici perché sono identici: perché la parte è solo l’espressione
visibile, in certi casi e a certe condizioni, dell’unità del tutto, perché la partecipa-
zione ordinata dei molti è resa possibile dalla soggiacente unità del corpo che a
sua volta essa contribuisce a realizzare».39
    Particolarmente critico della storiografia che colloca il Defensor pacis nel solco
della teoria democratica è Hasso Hofmann. Ripercorrendo la storiografia da Gier-
ke in poi e analizzando minuziosamente i capitoli 12 e 13 della prima parte del te-

38
     P. COSTA, Civitas cit., p. 26.
39
     Ivi, p. 27.
94                                                                        RAFFAELLA SAU



sto marsiliano, i soli in realtà a contenere la teoria della sovranità popolare, Hof-
mann demolisce la lettura a suo parere modernizzante che ha ravvisato
nell’opera di Marsilio una dottrina della sovranità popolare e una compiuta idea
della rappresentanza democratica. Tutta l’analisi è svolta a dimostrare, anche qui
come in Costa, l’incongruenza fra la disuguaglianza delle relazioni e degli status
sociali e il concetto di popolo sovrano. Del resto, per Hofmann, è quantomeno
singolare considerare democratico un autore che ammette la schiavitù e la parte-
cipazione popolare differenziata e limitata in base al rango (secundum gradum
suum, scrive Marsilio) e che concepisce il popolo a partire da un ordine articolato
e gerarchizzato e non sulla base della libertà individuale e dell’uguaglianza.
    La teoria marsiliana della sovranità popolare e l’annessa teoria della rappre-
sentanza restano dunque nel quadro delle forme medievali di declinazione del
rapporto politico e, in particolare, si situa, secondo Hofmann, in quella particola-
re modalità giuridico-politica che Giovanni da Segovia aveva definito come re-
praesentatio identitatis e che a distanza considerevole dal Defensor pacis e dal tra-
monto delle repubbliche cittadine (Segovia espone le sue tesi nel 1441), rappre-
senta, egli crede, il modo più efficace di descrivere la rappresentanza medievale.
    Segovia distingue, infatti, quattro modelli di rappresentanza: quella fondata
sulla somiglianza (fondata sulla mera logica del rispecchiamento: «quomodo in
nummo aut in pariete imago regis impressa eum repraesentat»), quella naturale
(tipica della relazione padre/figlio), quella istituita per procura e quella
dell’identità, considerata quest’ultima la vera rappresentanza poiché qui
«l’autorità legittima dei rappresentanti non è in nulla inferiore a quella dei rap-
presentati» («ut consulatus repraesentat civitatem eodem utens nomine et pote-
state»). La repraesentatio identitatis designa, secondo Hofmann, «una identità par-
ziale o ‘in prospettiva’, e cioè l’equivalenza dinamica di una parte col tutto, ferma
restando la premessa che, proprio perché repraesentatio, tale uguaglianza non
ammette reciprocità. Ciò significa che quando svolge determinate azioni il consi-
glio municipale è la città e il concilio è la chiesa».40 Non dunque l’equivalenza
piena del tutto a ognuna delle sue parti quanto piuttosto una equivalenza relati-
va, determinata dalle circostanze e da azioni specifiche, ma pur sempre nella
cornice della relazione gerarchica fra il tutto e le parti.




40
     H. HOFMANN, Rappresentanza-Rappresentazione cit., pp. 252-253.
La rappresentanza prima del governo rappresentativo. Brevi note sul Comune medievale   95



    4. La rappresentanza nei comuni autonomi: il caso del comune di Sassari.
    Dalla ricostruzione di Hofmann emerge che tanto nella teoria quanto nella
prassi l’elettività delle cariche pubbliche risulta irrilevante ai fini della definizio-
ne della rappresentanza medievale. E neppure ritiene che si possa attribuire al
corpo rappresentativo, al consiglio cittadino, una specifica funzione legislativa.
Né la teoria né la prassi giungono, nella sua lettura e questo è l’elemento dirimen-
te, a definire la nozione di unitarietà del potere pubblico e della sua articolazione
distinta per specifiche competenze. Il consiglio cittadino è inteso come uno fra i
tanti gruppi, o corporazioni, di cui si compone la città e questo condiziona il giu-
dizio sull’autonomia legislativa, di solito associata alla facoltà di nova facere statu-
ta. Il comune, in sintesi, per Hofmann, non può essere descritto come la prima
forma di comunità sovrana dal momento che l’autonomia statutaria non è una
funzione esclusiva della civitas ma compete indistintamente a tutte le corpora-
zioni.41 Un giudizio forse affrettato che non considera la ratio sottesa al carattere
delle istituzioni cittadine e, dal punto di vista tecnico, trascura di sottolineare
l’oggetto della deliberazione e la sua estensione. Basti considerare che gli statuti
cittadini legiferano erga omnes, a differenza di quelli delle corporazioni o di qual-
siasi altra associazione pure integrata nella città, la cui autorità è invece circo-
scritta ai soli membri. Più rilevante è osservare che l’autonomia comunale è inte-
ressata a stabilire specifiche modalità di esercizio del potere più che a rivendicare
formali pretese di sovranità esclusiva. Del resto l’autonomia della città si costrui-
sce per sottrazione di sovranità altrui senza mai del tutto superarle in quel com-
plicato intrico di poteri (fattuali e formali) e di ordinamenti (fra regni mondani e
spirituali) più o meno coattivi che è il medioevo.
    È piuttosto nella costruzione dei meccanismi dell’autonomia, secondo la men-
talità e la cultura dell’epoca, che emerge la specificità delle istituzioni cittadine
che riflettono, appunto, l’esigenza di regolare sul piano interno l’estensione, ten-
denzialmente indeterminata e indefinita, dei diversi poteri locali.
    Non è secondario, per la comprensione delle istituzioni, il carattere profon-
damente conflittuale della società medievale. La ratio degli statuti va infatti ri-
cercata innanzitutto nell’intenzione di regolare e istituzionalizzare il conflitto, la
lotta per il potere, attraverso la definizione di argini antiassolutistici e di contra-
sto del potere arbitrario. I meccanismi rappresentativi che il comune medievale
elabora assumono in questa prospettiva un significato specifico che non è tanto,
come si diceva, quello di realizzare la sovranità del popolo, secondo il significato



41
     H. HOFMANN, Rappresentanza-Rappresentazione cit., p. 248.
96                                                                               RAFFAELLA SAU



che questa espressione assumerà all’indomani della Rivoluzione francese, ma
quello di sottoporre il potere politico al controllo collettivo.
    Una conferma di questa intenzione si trova anche negli Statuti del Comune di
Sassari che, per quanto costituiscano un esempio non ‘puro’ di repubblica medie-
vale, ripropongono di quegli esempi pressoché il medesimo impianto istituziona-
le.
    Sassari è un comune pazionato, la sua sovranità è cioè limitata dal regime che
la federa, in posizione certo non di uguaglianza perfetta, al Comune di Genova.
Sebbene tali limiti avessero natura pattizia, fossero cioè fondati sul consenso e
nonostante la prassi potesse aver consolidato fra i terrazzani della villa42 di Sassari
l’abitudine a considerarsi autonomi, il fatto che la nomina del Podestà,
l’istituzione che coordina l’insieme dei poteri politici in una posizione sovraordi-
nata rispetto agli altri, fosse prerogativa della Repubblica di Genova, ne circoscri-
ve, in una parte rilevante, l’autonomia.
    Sotto il profilo dell’organizzazione politica interna, assumono rilevanza so-
prattutto tre istituzioni: il podestà, il consiglio maggiore e il consiglio minore.
    Il podestà, che secondo una pratica consueta della legislazione comunale, do-
veva essere ‘straniero’, è eletto direttamente a Genova fra cittadini di Genova, at-
traverso un meccanismo a doppio turno e (nella nostra terminologia si direbbe)
dalle due camere in seduta comune (consiglio maggiore e consiglio degli anziani)
e resta in carica un solo anno; ha la facoltà di selezionare direttamente i suoi più
stretti collaboratori sempre fra cittadini genovesi. Il podestà assomma funzioni
esecutive, di controllo, di comando ‘militare’ e di polizia.
    L’Atto di confederazione, stabilisce a questo proposito, che egli «abbia ed eser-
citi ogni giurisdizione, il mero e misto imperio e qualunque autorità sulla detta
terra di Sassari e sul distretto […] così che non abbia alcuno né superiore né ugua-
le, né alcun magistrato od altri sia o possa crearsi in detta terra di Sassari».43 Spet-
ta dunque al podestà il coordinamento e la guida di tutte le funzioni comunali,
dalla verifica circa l’esecuzione delle deliberazioni consiliari all’amministrazione
della giustizia civile e penale; spetta al podestà, in base al giuramento che egli
presta nel momento dell’insediamento, la tutela e la salvaguardia dei beni del
Comune.
    Il consiglio maggiore, composto da cento consiglieri (juratos), il 90% dei quali
eletti a vita (e rinnovato attraverso cooptazione dallo stesso consiglio), è la mas-
sima istituzione rappresentativa del Comune: riunisce infatti non solo i rappre-
sentanti dell’oligarchia borghese e mercantile (l’indiscussa classe dirigente del

42
     Così sono definiti prevalentemente gli abitanti di Sassari negli Statuti.
43
     Atto di confederazione in E. COSTA, Sassari, Sassari 1992 (18851).
La rappresentanza prima del governo rappresentativo. Brevi note sul Comune medievale                                97



comune medievale), ma anche una piccola rappresentanza di cittadini di origine
popolare, nominati non in base allo status sociale ma alle qualità morali, alla re-
putazione acquisita per aver reso servizi alla Città e per il fatto di possedere com-
petenze tali da garantire l’esercizio esperto e saggio della funzione44. Ciò che con-
ta sottolineare, a questo proposito, è che questa pur esigua rappresentanza popo-
lare è designata da quelli che negli Statuti sono indicati come bonos homines fra
altri bonos homines, cioè fra coloro che meglio esibiscono le qualità morali e le
competenze tecniche di cui si è detto.45 Il consiglio maggiore assomma molteplici
funzioni (dalla vendita degli uffici e dei beni del comune alla selezione degli
emendatori degli Statuti; dalla designazione degli otto sindaci alla determinazio-
ne dei prezzi delle carni) molte delle quali svolge in concorso col podestà.
    Il consiglio minore, o consiglio degli anziani, è invece una sorta di organo ese-
cutivo rispetto alle deliberazioni del consiglio maggiore. La sua composizione ri-
flette la volontà di coinvolgimento di tutta la città nella vita politico-amministra-
tiva, mentre le sue funzioni evidenziano la ricerca del bilanciamento fra poteri e
del controllo sull’esercizio del potere politico. Infatti, è composto da sedici mem-
bri (nominati fra gli anziani), quattro per ciascun quartiere in cui è divisa la città;
è presieduto da un priore, di solito il più anziano. Al consiglio minore, fra le altre
cose, spetta, di concerto col podestà, convocare il consiglio maggiore, emanare i
bandi, selezionare il personale amministrativo – gli officiales dessu comune – e i
tecnici. Un ruolo rilevante svolgono, fra questi, gli otto sindaci (scelti anch’essi
fra bonos homines) e il massaio. Ai sindaci è infatti delegato il compito di vigilare
sulla legittimità e sul merito dell’operato degli ufficiali pubblici: verificano la cor-
rispondenza degli atti alla Convenzione con la Repubblica di Genova, approvano i
bilanci delle spese degli uffici, vigilano sulla fedeltà degli ufficiali, sulla corretta
gestione del patrimonio pubblico e sulla conservazione dei beni del Comune. Il
massaio è invece il tesoriere. È nominato da otto bonos homines (due per quartiere)
invitati dal consiglio minore a selezionare appunto un bonu et saviu homine. Dura
in carica appena due mesi e non è rieleggibile prima di dieci anni né coloro che lo
hanno eletto possono per un anno far parte degli elettori del massaio successivo.
Si noti a questo proposito che gli Statuti di Sassari non tralasciano, a conferma

44
   Le competenze del consiglio maggiore si evincono dalla lettura combinata di vari capitoli degli Statuti
fra i quali I, 23 e 24, 28, 29, 82 84. Rispetto alla composizione è però rilevante il capitolo 142. Si tratta di
uno degli articoli mancanti nelle edizioni ottocentesche degli Statuti, conosciuto solo dopo il ritrovamen-
to del codice di Castelsardo. Si veda a proposito G. OLLA REPETTO, I “boni homines” sassaresi ed il loro influsso
sul diritto e la società della Sardegna medievale e moderna, in Gli Statuti Sassaresi. Economia, società, istituzioni a
Sassari nel Medioevo e nell’Età Moderna. Atti del convegno di studi (Sassari, 12-14 maggio 1983), a cura di A.
Mattone e M. Tangheroni, Cagliari 1986, pp. 355-364, p. 358 e n. 6 a p. 362.
45
   G. OLLA REPETTO, I “boni homines” sassaresi ed il loro influsso sul diritto e la società della Sardegna medievale e
moderna cit., p. 358.
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dell’impianto in funzione anti corruttiva, di esplicitare il divieto del voto di
scambio inibendo, a tutti coloro che sono chiamati nel ruolo di elettori, di acco-
gliere richieste di candidature, direttamente o per interposta persona.46
    Una miriade di altri organi completano il quadro istituzionale: dalle corone
(organi giudiziari tipicamente autoctoni)47 ai majores de chita48 ai vari apparati di
polizia e pubblica sicurezza.
    Ciò che caratterizza le istituzioni comunali, qui solo rapidamente abbozzate, è
tuttavia da un lato la connessione costante, regolata dalla legge, fra l’esercizio
della funzione e la responsabilità personale. Una connessione che investe tutti i
ruoli, da quello apicale del podestà fino all’ultimo degli officiales dessu comune e
persino i semplici cittadini. Dall’altro lato la previsione di una serie di vincoli
contro l’esercizio arbitrario del potere e di argini contro la possibilità della corru-
zione. Se c’è una discontinuità specifica fra le forme di governo che il mondo oc-
cidentale ha praticato fra la caduta della Repubblica romana e l’edificazione dei
grandi stati assolutistici è proprio in queste due istanze, idealmente pensate per
affermare il governo della legge contro il governo degli uomini, il non dominio
rispetto all’arbitrio, la volontà collettiva rispetto agli interessi di uno (o di pochi).
    Già nell’Atto di confederazione, assieme alle prerogative, sono indicati i limiti
del potere del podestà. Mentre infatti gli si riconosce ogni giurisdizione (civile e
penale) e una autorità che sulla villa e sulla terra di Sassari non ha superiore né
uguale, questa tuttavia è esercitata «secundum capitula, et statuta et consuetidines
loci predicti». E l’articolo 152 del I libro degli Statuti, a ulteriore conferma di quan-
to già contenuto nell’articolo 1 dedicato al giuramento del podestà, ribadisce che
egli non possa esercitare alcun arbitrio:

     Ordinamus qui sa potestate del Sassari […] non pothat, over deppiat in nessunu
     modu aver, nen exponner in consizu, over foras, de aver daue su Cumone de Sassa-
     ri alcunu arbitriu, salvu solamente secundu sas conventiones factas inter issu Cu-
     mone de Ianua, et issu Cumone de Sassari, et issos capitolo et ordinamentos dessu
     Cumone de Sassari.

   In generale, gli Statuti disciplinano in modo stringente l’azione del podestà,
stabilendo l’onorario, l’abitazione, il divieto di esercitare violenza fisica su alcu-

46
   Statuti, I, 97.
47
   Ivi, I, 11, 13, 17, 23.
48
   L’organo preposto alla vigilanza delle mura cittadine. Era composto da otto membri (due per quartiere),
nominati dal consiglio degli anziani ogni due mesi. Ciascuno di essi giurava di esercitare il proprio ‘co-
mando’ sulle guardie in «buona fede, senza frode, senza odio, né amore, né guadagno». Quest’ultima spe-
cificazione è assai rilevante per la qualificazione del coinvolgimento dei cittadini inteso come impegno
civico e dovere di contribuire alla cura degli affari pubblici (Statuti, I, XXVI).
La rappresentanza prima del governo rappresentativo. Brevi note sul Comune medievale                                 99



no, di accettare regali (I, 114), di intraprendere attività commerciali in proprio, di
coltivare relazioni personali con i terrazzani (I, 118) e soprattutto, di avanzare
personalmente o tramite il consiglio richieste in denaro (oltre gli emolumenti
stabiliti), esigere beni del comune o la possibilità di ampliare la sua personale
guardia armata (masnada). Del resto, come pure è stato sostenuto, la stessa scelta
di eleggere il podestà fra un cittadino straniero, pratica consueta nei comuni con-
federati, «presentava maggiore guarentigia, non avendo rapporti d’interessi e
d’amicizia co’ cittadini».49 Dello stesso tenore la precisazione di Tola a proposito
del capitolo XCV, «Qui sa potestate non pothat dimandare sergentes», norma
«sancita per impedire che il podestà potesse con la forza armata opprimere la li-
bertà dei cittadini».50
    Per ciascuna di queste violazioni, gli Statuti prevedono sanzioni, prevalente-
mente pecuniarie, generalmente destinate alla gestione dei beni del comune o
delle opere pubbliche (esemplare a questo proposito il riferimento ai proventi
delle multe da destinarsi «assa opera de su molu de portu de Turres»).51 Analoghe
prescrizioni e sanzioni sono estese dagli Statuti alla famiglia e ai collaboratori del
podestà, a tutti gli impiegati e funzionari pubblici (esposti questi tuttavia non so-
lo a sanzioni pecuniarie ma, in casi di gravi reati contro i beni e l’immagine del
Comune, puniti con la pubblica infamia e l’allontanamento perpetuo dagli uffici)
e al massaio.
    Assieme ai vincoli, assume, come si è detto, un ruolo determinante nella di-
namica del governo del Comune autonomo, la responsabilità personale associata
all’esercizio del potere. Ancora una volta in analogia alla legislazione della Re-
pubblica di Genova, anche al podestà, ai suoi collaboratori e ai pubblici ufficiali di
Sassari è esteso infatti l’obbligo di rendiconto delle azioni e delle scelte operate;
nel caso del podestà questo avviene alla fine del mandato e nel corso di solenni e
periodici giudizi detti sindacature. È interessante notare non solo che il diritto di
sindacare l’operato del podestà e dei vertici politico-amministrativi è affidato agli
otto sindaci, dunque ai locali rappresentanti dei quartieri cittadini, ma che essi
sono indicati come «providos viros consiliarorum Sassari iuxta morem et consue-
tudinem».52 L’accento qui è sull’aggettivo providos, che traduce qualità quali la
prudenza, la saggezza, la perizia; qualità dunque non necessariamente associate
all’appartenenza alle classi agiate o agli intellettuali, il che è indicativo del coin-



49
   E. COSTA, Sassari cit. (Statuti, I, 131).
50
   P. TOLA, Codice della Repubblica di Sassari, Cagliari 1850, p. 69.
51
   Statuti, I, 151, 152 (secondo la numerazione di P. Tola, Codice della Repubblica di Sassari cit,, p. 98, nota).
52
   Atto di confederazione cit.
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volgimento popolare nella ricerca dell’armonico funzionamento delle istituzioni
politiche e del bilanciamento fra poteri.
    Il Comune autonomo di Sassari appare dunque, sotto il profilo funzionale, co-
me un sistema complesso, che esibisce caratteri suoi propri integrati nel generale
quadro di riferimento delle più note e consolidate esperienze comunali medieva-
li. Un sistema che affida all’elettività delle cariche, alla loro frequente rotazione, a
un tentativo (sebbene embrionale) di separazione/bilanciamento fra ruoli e alla
responsabilità personale (che, legata ad ogni stadio dell’esercizio del potere, im-
plica un efficiente sistema di controlli sull’operato dei governanti e degli ammini-
stratori) il contrasto del potere arbitrario, che incarna il reale significato del
principio dell’autonomia.
    Un sistema così articolato di poteri, funzioni e vincoli implica che sia in azione
una concezione della cittadinanza e del cittadino non semplicisticamente ricon-
ducibili alla dicotomia comando/obbedienza né è semplicemente l’appartenenza
esistenziale a definire il rapporto fra il cittadino e la città.
    Basta scorrere l’indice degli Statuti, incrociando la disposizione dei capitoli,
per cogliere la trama di una iniziale sovrapposizione fra diritti civili (la proprietà,
il diritto di famiglia, il diritto commerciale) e i diritti politici di cittadinanza. E
che la cittadinanza non sia un mero fenomeno di appartenenza, un mero dato
anagrafico, è altresì dimostrato dalle disposizioni che ne stabiliscono l’acquisi-
zione. La quale consiste essenzialmente in un atto di giuramento, ripetuto an-
nualmente, che vincola ciascun maschio sassarese da un lato all’obbedienza
all’autorità costituita, dall’altro alla conservazione e protezione della città e dei
patti con Genova. Con l’avvertenza che è proprio la Convenzione che istituisce
l’autorità e che dunque trasforma il giuramento (tipico istituto feudale connesso
alla sudditanza più o meno totale) in un atto individuale, volontario e consensua-
le. Un atto che inserisce ciascun sassarese in una teorica dimensione di parteci-
pazione alla gestione della cosa pubblica, istituendo oltretutto il dovere della vi-
gilanza sul rispetto delle norme (una sorta di dovere alla denuncia di qualunque
reato commesso dai concittadini contro la proprietà pubblica e privata). Si tratta
però di una inclusività parziale, da momento che la partecipazione effettiva è
sempre condizionata. O meglio, mentre i doveri di cittadinanza sono estesi a tutti
indistintamente, i diritti di partecipazione politica sono garantiti o dallo status
sociale o dalle qualità morali, ovvero dall’insieme di quelle caratteristiche che
identificano i megius, ossia i migliori, fra i cittadini delle classi popolari. A ben ve-
dere, sono proprio i doveri a qualificare il cittadino e a rendere la cittadinanza
una categoria euristicamente efficace. Dagli Statuti emerge infatti una concezio-
ne della cittadinanza come onere (più che come onore), cioè come impegno civi-
co. Questo è evidente non solo nella insistenza di numerose disposizioni sul dove-
La rappresentanza prima del governo rappresentativo. Brevi note sul Comune medievale   101



re di contribuire alla generale utilità e grandezza della città, ma soprattutto nelle
norme che obbligano tutti i cittadini all’assunzione di responsabilità pubbliche.
Basti pensare che per nessuna delle funzioni politiche o amministrative è previ-
sta la candidatura. Il personale è quasi sempre designato d’autorità e l’eventuale
rinuncia a ricoprire l’incarico è sanzionato con multe.
    Nella Sassari comunale agisce dunque una parallela soggettività politica, sin-
tomo della confusione e perdurante sovrapposizione fra istanze organicistiche
radicate nel passato e nuove esigenze legate all’efficienza del sistema politico: da
un lato il popolo, inteso indistintamente come il soggetto legittimante e il desti-
natario dei benefici del contratto politico, dall’altro lato il cittadino (o una sua
forma embrionale), chiamato a contribuire individualmente alla dimensione col-
lettiva.
    In conclusione, dall’insieme degli elementi evidenziati emerge che il meccani-
smo rappresentativo svolge un ruolo importante nella definizione del sistema di
governo dei comuni medievali. Da questo non consegue certo la possibilità di una
mera assimilazione con la rappresentanza moderna ma neanche una sua riduzio-
ne nello schema della rappresentanza organica o dell’identità.
    Comunque, infatti, si intenda il condizionamento che la disuguaglianza, la
stratificazione gerarchica e il corporativismo imprimono all’autocomprensione
della società medievale, non si può negare che il rapporto di rappresentanza che i
comuni medievali esperiscono sia orientato alle medesime finalità che hanno
guidato l’affermazione della rappresentanza moderna. Questo sembra evincersi
non solo se si guarda ai meccanismi elettorali elaborati e praticati nei comuni
medievali e alla logica della riduzione del potere arbitrario che ispira quel model-
lo ma anche se si guarda alle finalità della rappresentanza moderna che, come si è
detto, non coincide con una astratta trasfigurazione della democrazia quanto
semmai con uno strumento, fra gli altri, di controllo e di limitazione del potere.
