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### 제목: 소금 전매의 불가를 논하는 예조 참의 <NAME>의 상서

### 본문:
예조 참의(禮曹參議) 이 선제(李先齊)가 상서 하기를, "신이 역대 제왕(帝王)들의 재물(財物) 다스리는 길을 살펴보옵건대 네 가지가 있사오니, 이른바 전조(田租)를 받는 길, 술을 전매(專賣) 하는 길, 소금을 전매하는 길, 차[茶]를 전매하는 길입니다. 전조(田租)는 풍년과 흉년이 있으므로 세납이 많고 적음이 있어서 국가의 씀씀이가 때로는 부족하고, 백성의 살기가 이로써 넉넉하지 못하게 되므로, 이에 세 가지 전매(專賣)의 의논이 생기게 된 것으로서, 이는 모두 부득이한 것이었습니다. 술을 전매하기는 한(漢) 나라 <NAME>(武帝) 때에 비롯하여 당(唐) 나라 말기에 세밀하게 되고, 오계(五季)에 이르러 그 법이 더욱 혹독해졌사오며, 차[茶]를 전매하기는 당(唐) 나라의 <NAME>(德宗) 때로부터 말세까지 조금씩 시작하였다가 조 씨 송나라[趙宋]에 이르러 공사 간(公私間)에 다 그만두었나이다. 그런데 옛적에 임금과 신하가 예사 술로써 서로 경계할 뿐이고 이익을 규정하여 금법(禁法)을 만든 일을 들지 못하였사오며, 우(<NAME> 임금이 홍수와 국토를 다스리어 토지에 따라 공물(貢物)을 작정함에 '차[茶]'라고는 한 글자도 없었으니, 이 두 가지 전매는 <NAME>(先王)의 옛 제도가 아니온지라, 어찌 족히 말하잘 것이 되옵니까. 오직 소금의 이익됨은 실로 삼대(三代)의 성인들도 정대(正大) 하게 이용하던 것이옵니다. '청주(靑州) 101)의 공물(貢物)은 소금과 칡베'라고 한 것은 우공(禹貢) 102)에 있는 말이옵고, '염인(鹽人)은 소금에 관한 정령(政令)을 맡은 자'라고 한 것은 주(周) 나라 관제(官制)에 있는 법이오며, 태공망(太公望)이 처음으로 나라에 가매 인심이 붙따르지 아니하므로, 그 풍속에 따라 어루만져 주었더니 백성이 많이 따라온 것은 백성의 이익됨을 편하게 하여 준 까닭이옵니다. 제 <NAME>(齊桓公)이 관중(管仲)을 얻어 함께 옛 정사를 닦으매 나라가 부요하고 군사가 강하며 제후를 규합(糾合) 하고 천하를 통일하여 백성이 그 은혜를 입은 것은, 소금 계책[鹽策]을 일으키고 포생(捕生)103) 하는 일을 함께 한 이득이오며, 한 무제(漢武帝)가 병졸을 다 끌어내어 무력을 남용하여서 국고가 다 비게 되매, 이에 각 고을과 제후국들에 염 장관(鹽長官)을 두고 모두 소금의 이익을 관리하게 하여서 군수(軍需)를 보충하였으니, 그 당시의 구급(救急) 하는 계책으로 그리하지 않을 수 없었 사옵고, 당(唐) 나라가 중도에 미약해져서 변방에 자주 반란이 일어나고 공물(貢物)과 세금이 들어오지 아니하므로, 이에 염법(鹽法)을 강구하여 널리 염원(鹽院)을 설치하니, 천하의 재정에 소금 이익이 절반이나 되어 관용(官用)과 군용(軍用)의 모든 비용에 모두 소금에서 나옴을 힘입었으니, 그 계책도 역시 잘못된 것이 아니었습니다. 그런데 채찍이 다 닳아도 백성에게 끼친 이익이 없었음은 이는 <NAME>의 잘못이었고, 조치(措置)가 세밀하되, 천하의 이권(利權)이 집정자(執政者)에게 제어(制御) 되었음은 이는 <NAME>의 과실이어서, 드디어 후세에 청의(淸議) 하는 자로 하여금 반드시 말하기를, '한(漢) 나라의 <NAME>과 당(唐) 나라의 <NAME>이라. 대저 소금은 인민의 일상생활의 하루라도 없을 수 없는 것이어서 천지 간에 없는 곳이 없사온데, 하물며 우리나라는 삼면(三面)이 바다에 닿아서 모두 소금 굽는 땅이 되오니 더 말할 것 있습니까. 소금 굽는 것만이 그러할 뿐 아니오라, 고기잡이와 미역 따기도 역시 마찬가지입니다. 이제 보고 들은 것으로 말씀하오면, 가마솥으로 달이어서 하루 밤낮을 지내서 하얗게 나오는 것은 동해(東海)의 소금이옵고, 진흙으로 솥을 만들어 혹은 하루에 두 번이나 달이어 짜게 만든 것은 서남(西南)의 소금이온데, 서남(西南)에서는 노역(勞役)이 조금 헐하면서 수익은 동해(東海)의 갑절이나 돼옵니다. 또 고기잡이에도 역시 기술이 많사온데, 혹 살[箭]을 매어 잡기도 하고, 혹은 그물로 잡기도 하고, 혹은 배를 타고 바닷물을 따라 낚아 잡기도 하여, 잡는 수량이 많고 적음의 차이가 있으나, 서남(西南)이 더욱 많사온데 그 대략이 이러하오며, 미역은 다른 나라에는 없는 것으로서 오직 우리나라에만 곳곳에 다 있사온데, 제주(濟州)에서 나는 것이 더욱 많아서, 토민(土民)이 쌓아 놓고 부자가 되며, 장삿배가 왕래하면서 매매하는 것이 모두 이것이 옵니다. 이 세 가지는 하늘이 내고 땅이 낳고 하되, 하늘과 땅이 유독 우리나라에만 후하게 하여 준 것이니, 실로 우리나라의 진기한 재물이옵니다. 고려 때에는 염분(鹽盆)의 자릿수[坐數]와 어량(魚梁)·망소(網所)·곽전(藿田)의 결복(結卜)이 모두 《주관육익(周官六翼)》106) 에 실려 있고, 왕자(王子)가 개복(開福) 한 날에는 반드시 염분(鹽盆)이나 어량(魚梁)을 주었고, 공의 사사(共議寺社)에도 혹 곽전(藿田)을 주기도 하였는데, 그 밖의 관리(管理) 하고 주간하며, 구별 처리하는 방법은 자세하지 않사옵니다. 중기(中期) 이래로 외환(外患)이 자주 일어나고 내변(內變)이 여러 번 생기어서, 궁궐이 타버리고 창고가 말라 비게 되니, 어찌 오로지 전조(田租)에만 의뢰하고 산천(山川)의 이득을 취하지 않을 수 있사오리까마는, 그런 것은 권세 있는 신하들이 이득을 독차지하고 나라의 경비는 생각지 않았던 것입니다. <NAME>(忠宣王) 때에 이르러 옛법을 시행할 뜻이 있어서 각도에 염호(鹽戶)를 분배해 전하고 염철관(鹽鐵官)을 임명해 보냈다가, 얼마 되지 않아서, 대신(大臣)들의 불편함으로 인하여 혁파해 버리어, 드디어 권세 있는 간신들의 빼앗음과 여러 관아의 점유(占有) 함이 되고 말았습니다. 이제 우리나라에서는 고려의 옛일을 익히 보았으므로 생각하기를, '소금이나 미역은 백성들이나 취할 것이니 이익을 다툴 일이 아니라.' 하여, 액수를 세법(稅法)으로 정하여 수령(守令)으로 하여금 거두게 하옵는데, 이것이 과연 경비의 만 분의 1이나 보탬이 돼옵니까. 중국은 고을이 많고 땅이 넓으며 재물이 번성함이 미칠 데 없지마는, 그래도 군국(軍國)의 대계(大計)를 오로지 전조(田租)에만 의뢰하지 않고, 더욱 소금 전매의 이익으로써 충족하게 하옵는데, 하물며 이 우리나라이오리까. 《대학(大學)》에 이르기를, '생산하는 자가 많고 먹는 자가 적으며, 일하는 자가 빠르게 하고 쓰는 자가 더디게 쓰면, 재물이 항상 풍족하였다.' 하였는데, 이제 쌀과 밀가루의 생산과 포화(布貨)의 공납(貢納)을 모두 전조(田租)에서 취하고 산천(山川)의 이익은 여벌로 보오니, 이리 하는 것은 생산하는 자가 많지 아니하고 일하는 자가 빠르지 아니한 것이오며, 제사(祭祀)와 손겪이에 드는 비용과 사대부(士大夫)의 녹봉(祿俸) 주는 것과 모든 중외(中外)의 일체 경비를 모두 전조(田租)에서 취하오니, 이는 먹는 자가 적은 것이 아니고 쓰는 자가 더디게 쓰는 것이 아니 옵니다. 또 근년 이래로 백성들이 굶주리므로 창고를 열어 진휼(賑恤)을 하는 데다가, 그에 더하여 귀화(歸化) 한 자들의 옷과 식량이며 장사하는 왜인들의 팔고 사는 데에 관한 번다한 바라지와 적지 않은 잡비로 인하여 국고가 나날이 말라 가서, 서울의 현재 곡식이 7, 8만 석에 불과하오니, 이것은 특히 한 부잣집 재산 밖에 안 됩니다. 만일에 해가 잦게 전쟁[師旅]이 있어서, 고려 <NAME>(顯宗) 때의 거란(契丹)이나 고종(高宗)·원종(元宗) 시대의 몽고(蒙古)와 같이 대중(大衆)을 움직이어 변경(邊境)을 압박하게 되오면 장차 어찌할 것이오며, 또는 불행히요(堯) 임금 때 같은 홍수나 <NAME>(<NAME> 임금 때 같은 한재라도 있게 되오면 장차 어찌할 것이옵니까. 이런 때를 당해서는 불행하게 역대(歷代)의 재물 만드는 방도로 다만 전조(田租)로써 부고(府庫)를 채워서 변방의 군사를 먹이고 모든 비용에 대응하고자 함은, 신은 그 옳음을 보지 못하였나이다. 대개 전조(田租)는 반드시 그 해의 흉풍(凶豐)에 따르게 되므로 믿고서 만족하게 쓸 수 없사오나, 생선·소금·미역의 이익은 수재(水災)·한재(旱災)나 흉년·풍년의 다름이 없이 가히 이용할 만한 것이온데, 하물며 백성의 급할 때에 일을 당하여 손쉽게 변통할 것이 이 보았다 적절한 것이 없음이 오리까. 소금을 쓰는 한 가지 일로 말씀하오면, 조 씨(趙氏) 송(宋) 나라 때에 도적 <NAME>(李順)이 성도(成都)를 함락시켰을 때, <NAME>으로써 지부사(知府事)를 시켰는데, 이때에 초안(招案) 할 군사로 성중(城中)에 남아 있는 자가 아직 3만이나 되되 반 달 먹을 양식도 없는지라, 영(詠)이 소금값을 알아보고 높은 창고에 여적(餘積)이 있는 것을 찾아가지고 곧 그 값으로 내놓아서 백성에게 쌀로 소금을 바꾸게 하였더니, 백성들이 다투어 달려와서 한 달이 넘지 못하여 쌀 수만 섬을 얻으매, 군사들이 기뻐하여 부르기를, '나랏일 잘하는 분이라. 그때에 호조(戶曹)에서 각 고을과 각 포구에 영을 내려 구황(救荒) 할 소금과 미역을 예비하게 하였사온데, 신이 소금 굽기와 미역 따기의 수목(數目)을 정하여 가지고 공문을 돌리어 달마다 받아들여서 각 고을에 나누어 주어 구황(救荒) 하는 일에 쓰게 하였더니, 매우 이익이 있었삽고, 또 도내(道內)에 문서에 올라 있는 공사 염세(公私鹽稅)와 민간 선척(船隻)에서 납세로 거둔 생선과 미역도 또한 많사온데, 이르는 곳마다 다투어 무역하기를 요구하였사오니, 신의 본 바로도 또한 이러하옵니다. 신이 그윽이의 염색(義鹽色)과 호조(戶曹)에서 가둔 소금·미역과 도내(道內)에서 납세로 거둔 생선과 소금을 상고하여 계산하온즉, 그 수량이 많지 않다고 할 수 없사오니, 수년을 쌓으면 그 얻은 쌀과 베가 어찌 적사오리까. 강원도는 소금 굽기가 좀 어렵고 고기잡기도 많지 않사오며, 미역 따기로 번성하지 못하와, 이 생업을 하는 자가 또한 적사오나, 그런데도 오히려 이러하옵거든, 하물며 다른 도(道)에서이로리까. 국가의 수입이 어찌 만만(萬萬)이 되지 않사오리까. 장차 한번 시험하고 싶은 소원이 신의 마음속에 이리 굼틀 저리 굼틀 한 자기가 오래이옵니다. 요새 소문을 듣잡건대, 요서(遼西)에 마음을 놓을 수 없는 일이 있다 하오니, 우리나라도 영향이 미칠 염려[齒寒之虞]가 있사온데, 만일 위급한 일이 있게 되면 군량(軍糧)을 염려하지 않을 수 없으므로, 신이 그윽이 시험해 볼 뜻이 있사옵니다. 옛적에 송(<NAME> 나라 삼사사(三司使) <NAME>(陳恕)가 장차 다 법(茶法)을 세우려고 다상(茶商) 수십인을 불러 여러 가지로 이해를 따져 보고서, 서(恕)가 3등으로 차례 있게 하는 말에 기뻐하니, 부사(副使) 송대 초(<NAME>)가 말하기를, '상등(上等)의 세(稅)는 이익의 수입이 너무 과하니, 이는 장사꾼이나 시행할 것인지 나라로서는 시행할 수 없고, 하등(下等)은 워낙 잗달고 시시하여 취할 것이 없는데, 오직 중등(中等)의 세(稅)는 공사(公私)에 다 행할 만하니, 우리가 적당히 덜어서 하면 가히 오래 쓸 수 있겠다.' 하여, 이에 시행한 지 수년 만에 나라의 씀씀이가 넉넉해지고 백성의 재력이 충실해졌으니, 이제 이 생선·소금·미역에 관한 납세 경중의 편의와 매매 출납의 법 식을, 아무쪼록 <NAME>(陳恕)의 중등(中等) 세(稅)을 취한 것같이 하오면, 역대(歷代) 삼계(三戒)의 폐단에 빠지지 않고 거의 재정의 유통에 영구히 폐단이 없을 것이옵니다. 신이 그 자리에 나갈 것을 생각하면서 황송하옵게 아뢰오니, 엎드려 바라옵건대 주상 전하께옵서 특별히 보시기를 허락하시고 혹시라도 가려 쓰시기로 하셔서, 명령을 유사(有司)에 내리시와 마감(磨勘) 하여 시행하게 하시오면, 장차 부고(府庫)가 가히 충실하게 되옵고 군량이 가히 완비될 것이오며, 굶주린 백성들을 구휼하고 외방의 오랑캐들을 바라지하기에도 또한 크게 도움이 있을 것을 보게 될 것입니다. 중국(中國)에서 전매(專賣)로 취리(取利) 하는 것은 한편으로는 이권(利權)을 거두고, 한편으로는 경비(經費)를 의지하는 것으로 오히려 혹 가하겠사오나, 우리나라는 토지가 척박하고 백성이 가난하여 장사치가 몇 배의 이익을 못 보는데, 만일 전매(專賣) 하게 하면 그 해독이 이루 말할 수 없을 것이옵니다. 근일에의 염(義鹽)을 시행한 지 얼마 아니 되어 불편하였다고 혁파시켰는데, 다만 그 납세를 수령(守令)으로 하여금 마음대로 쓰지 못하게 하여 의창(義倉)을 보충하는 것이 옳을 것이옵고, 제주(濟州)까지에도 다 전매하게 하는 시책은 더욱 잘못된 계책이옵니다." 하였다. 태백산 사고 본 분류 재정-전세 / 재정-전매 / 재정-국용 / 재정-국용 / 역사-고사 / 수산업 / 출판 / 구휼 / 정론 분류 재정-전세 / 재정-전매 / 재정-국용 재정-전매 / 재정-국용  옛적 구주의 한 종류였던 청주는 [ 101] 청주로, 서경이었던 <NAME>은 서경이다.  103]의 편명. 포생 : 고기잡이와 사냥. [ 104] <NAME> : 사냥과 고기잡이. 송 태종 때의 대신. [ 105]. 화적 : 당나라 때 군량이 부족하여 민간 곡식을 나랏돈으로 싸게 사들여 썼는데, 그 후 집집마다 강제로 공출시켜 큰 폐단이 되었음. 전리·군부·판도·전법·의례·전공의 육전을 기술한 책으로, 고려 말 <NAME>이 저술한 책임.<|endoftext|>