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### 제목: 의정부가 공법의 편의성에 대해 아뢰다

### 본문:
의정부에서 공법(貢法)이 편 의(便宜) 하다는 것을 각각 아뢰었는데, 우의정 <NAME>·좌참찬 <NAME>(崔府)·우참찬 박안신(朴安臣) 등이 아뢰기를, "공법은 좋아하는 자도 있고 싫어하는 자도 있을 것입니다. 좋은 전지는 묵히지 않고 감손(減損) 되지 않았는데도 세(稅)를 바치는 것이 10분의 1에서 3, 40분의 1에 지나지 않고, 어떤 것은 8, 90분의 1인 것도 있으나, 메마른 전지는 많이 묵히기도 하고 감손된 것도 많아서 소출이 좋은 전지의 10분의 1도 못되나, 세를 바치는 것은 혹 10분의 8, 9나 되는 것이 있는 까닭에, 공법을 좋아하고 싫어하는 것이 다르지 않을 수 없사온데, 만일 전지를 분등(分等) 한다면 여러 도(道)에 모두 시행할 만하며 싫어하는 자도 반드시 없을 것입니다. 논의하는 자가 말하기를, '반드시 등급을 나누고자 하면 다시 양전(量田) 함이 마땅하다. '고 하나, 이것은 그렇지 아니합니다. 양전(量田) 하여 등급을 나누는 것은 진실로 떳떳한 것이지마는, 관리(官吏)를 지공(支供) 하는 비용과 인민(人民)이 분주하는 수고로움의 그 폐단은 매우 큰 까닭에, 반드시 풍년들기를 기다린 다음이라야 시행할 수 있으며, 또 눈이 오고 몹시 추운 겨울날, 넓은 들이나 험한 곳을 어찌 일일이 두루 살필 수 있겠습니까. 그런 까닭으로 등급이 뒤바뀌고, 혹 계산의 착오로 조사를 마친 뒤에도 고소(告訴) 하는 것이 또한 많게 됩니다. 이러므로 양전(量田)이란 예전부터 어렵다 한 것인데, 매우 정밀하게 하고자 하면 반드시 여러 해를 두고 하여야 거의 적중(適中) 할 것입니다. 또 지금 양전 한 자기가 오래되지 않았는데, 또 시행한다면 심한 폐단이 있을 것입니다. 지금 수령(守令)의 과만 연한(瓜滿年限)이 6년이며, 과만 연한까지 있지는 않는다 하더라도 또한 2, 3년 동안은 그 직에 있게 되는데, 그 고을의 토지 품질을 모를 리가 없으며, 큰 고을은 4, 5개월, 작은 고을은 2, 3개월이면 죄다 조사할 수 있을 것이니, 경차관(敬差官)을 보내어 수령으로 하여금 각 방면의 토지의 품 등을 3등으로 나눈 다음에 경차관과 감사에게 보고하면, 경차관은 그 등급의 보고를 가지고 그 도(道)의 수령관(首領官)과 함께 각 고을 각 방면을 순찰(巡察) 하여 정밀하게 조사하고 답사하여서, 도행장(導行帳)에서 등급이 뒤바뀐 곳이 있게 되면 이내 본 바로 써 개정(改正) 해서 시행하게 하기를 바랍니다. 수령으로서 실제대로 조사하지 않고 흐릿하게 보고한 자가 있으면, 3품 이하는 직접 결단하여 죄를 논하고, 2품 이상은 계문(啓聞) 하여 시행하도록 하소서. 순찰하여 문적을 만들고 공법(貢法)에 의하여 조세(租稅)를 거두면, 혹 사소하게나마 적당하지 못한 것이 있다 하더라도 지금과 같이 등급도 논하지 않고 일률적으로 조세를 거두는 것과는 크게 다를 것이며, 여러 도의 사람들도 모두 공법이 시행되기를 원할 것입니다. 또 <NAME>는 자가 말하기를, '하우(夏禹)의 공법(貢法)을 보면 구주(九州)에서 각각 등급이 있었는데, 지금 도(道)와 고을마다 각각 3등급으로 하면 번거로운 듯하다. '고 하오나, 이것은 그렇지 않습니다. 본국 토지의 품질은 중국과는 아주 다릅니다. 지금 팔도의 토지 품질을 보면 고을마다 아홉 등급뿐만이 아닐 것이나, 세분(細分) 하기가 어려운 까닭으로 고려 때부터 다만 3등급으로 만든 것이며, 국초(國初)에서도 그대로 따랐던 것인데, 지금 고친다는 것은 타당하지 못하니, 함길·평안 양도는 우선 그대로 두는 것이 어떻겠습니까." 하고, <NAME>(河演)은 아뢰기를, "신이 삼가 하우(夏禹)의 공법(貢法)을 보니, 토지를 분별하여 아홉 등급을 만들고, 해마다 받아들이는 공부(貢賦)를 일정한 수량으로 하였으나, 토지의 생산력(生産力)은 상하가 있고 연사의 풍흉이 있는 까닭으로, 또한 간착(間錯) 하는 법을 제정(制定) 하였는데, <NAME> 씨(蔡氏)는 이르기를, '이 등급의 전지로 이 등급의 부세를 내도록 책임<NAME>는 것이 아니다.' 하였고, <NAME>(朱子)는 이르기를, '일정한 수량을 내는 것을 정(正)이라 하고, 일정한 수량에서 줄여서 내는 것은 착(錯)이라 한다. 부세에 아홉 등급이 있는 것은 바로 구주(九州)에서 세입(歲入)이 많고 적음을 계산하여 서로 비교한 것뿐이고, 일정한 수량을 정하여 백성에게서 받는 것은 아니다. 부세를 받아들이는 것은 이미 일정한 수량이 있는데도 또 가끔 딴 등급으로 차출(錯出) 하는 것은, 연사에는 풍흉(豊凶)이 있어 능히 일정한 수량과 같이 내지 못하는 까닭으로 착법(錯法)을 써서 변통(變通) 하게 한 것이니, 비록 하(夏) 나라 때에 만든 공법이라도 지금에 통하지 않는 것은 아니다.' 하였으며, 임 씨(林氏)는 이르기를, '하우(夏禹)의 공법(貢法)은, 구주(九州)의 부세가 다른 등급으로 차출(錯出) 하는 것이라서, 해마다 일정한 수량으로써 하지 않은 것이었다. 주례(周禮)로 말하더라도 향(鄕)과 수(遂)에 또한 농정을 맡은 관원[司稼之官]이 있어, 전야를 순시하면서 작물의 실태를 보고는 그 해의 좋고 나쁨을 비교하여 부세를 거두는 법을 내었은즉, 그 폐단이 용자(龍子)의 말과 같은 지경에 이르지는 않았을 것인데, 이는 곧 당시의 제후(諸侯)들이 공법을 쓰고 있는 폐단을 말한 것이었다. '고 하였으니, 신이 그윽이 생각하건대, 세<NAME>(先儒)의 말에서 볼 때에, 공법이 있어도 이와 같이 통하지 못한다면 풍년에는 시행할 수 있어도 흉년에는 시행할 수 없으며, 기름진 땅에는 시행할 수 있어도 메마른 땅에는 시행할 수 없는 것이 아닌가 하겠습니다. 생각하건대, 당시 여러 나라가 그 해의 풍흉은 살피지 않고 전적으로 그 전지 소출의 일정한 수량만을 참작하여 던 까닭이오니, 만약 그 땅의 품질을 나누고 또 그 해의 풍흉을 비교하였다면, 세입의 상법(常法)과 가끔 내는 착법(錯法)을 함께 시행하여도 폐단이 없어 좋은 법이 될 듯합니다. 비록 그러나 땅의 품질을 나눔에는 두 가지 어려움이 있는데, 우리나라 지형(地形)은 중국과 같지 않아서 큰 산과 큰 냇물의 막힘과, 들판과 하수의 얽힘과, 기후(氣候)가 치우쳐서 춥고 따뜻함이 같지 않습니다. 강원도 하나만을 말하더라도 영(嶺) 서쪽에는 동풍(東風)이 불면 곡식이 여물지 못하고 서풍이 불면 곡식이 충실하다든가 하며, 영 동쪽에는 서풍이 불면 곡식이 여물지 못하고 동풍이 불면 곡식이 충실하다든가 하며, 또 혹 장맛비가 심하면 수렁 지대가 여물지 못하고 날씨가 한 건(旱乾) 하면 메마른 땅이 여물지 못한다든가, 혹 서리가 일찍 내림과 늦게 내림에 따라 벼농사가 해마다 변하는데, 무엇에 의거하여 일정한 수량을 정하겠습니까. 그 어려운 조건이 하나이요, 옛적에 양전(量田) 할 때에 골짜기와 들마다 혹 수원처(水源處)가 있으면, 특히 상전(上田)·중전(中田)으로 정하여, 상전 복(卜) 수량은 중전 복으로 감하고, 중전 복(卜) 수량은 하전 복으로 또 감한 다음, 조세 거두는 것은 일정한 수량과 같게 하였습니다. 그러나 오히려 잘못 나눈 곳이 있어 유감이 없지 않았는데, 공법을 시행한 후부터는 중전 조세를 상전과 같게 하고 하전 조세를 중전과 같게 하니, 백성이 드디어 원망하게 되었습니다. 지금에는 또 척(尺)으로써 양전하지 않고 눈어림으로만 요량하여 분등(分等) 하니, 예전에 하전이었던 것이 중전으로 오르고 중전이었던 것이 상전으로 올라서 조치한 것이 번거로울 뿐 아니라, 억울함을 호소하는 자가 많아져도 여러 해를 분별하지 못하니, 그 어려움의 둘째입니다. 두 가지 어려움은 생각지 않고 억지로 등급을 분별하여 부세를 정하니, 풍흉은 보지 않고 이 등급에다 이 부세를 내게 내면,<NAME>(恩澤)이 고르게 입지 못하고 폐단은 다시 여전하여<NAME>의 논한 바와 합치되지 못하고, 또 용자의 나무람을 면치 못하게 될 것이니, 엎드려 바라건대, 고쳐 살펴서 분등(分等) 하는 것을 없애고 다만 9등의 조세로 거두는 수를 정하고, 감사로 하여금 매년 늦가을에 각 고을을 순찰하게 하여 벼가 여물지 못한가 충실한가의 형편을 살키게 하고, 등급을 분별하여 계문한 다음 등급에 따라 조세를 거두게 하옵소서. 대저 이와 같이 한다면 땅의 품질의 좋고 나쁨과 연사의 풍흉이 한꺼번에 죄다 밝혀져서,<NAME> 고르지 못하다는 탄식이 없게 되고, 일은 옛것을 본받는 아름다움이 있어 다스림의 도리에 매우 다행이겠습니다. 아홉 등급으로 조세를 거두는 법은 삼가 아래에 조 열하겠습니다. 가령 상상(上上) 1결(結)마다 현미(玄米) 20도(斗)를, 밭은 1결마다 콩 20 두를, 상중(上中)은 19 두를, 상하(上下)는 18 두를, 중상(中上)은 16 두를, 중중(中中)은 15 두를, 중하(中下)는 14 두를, 하상(下上)은 12 두를, 하중(下中)은 11 두를, 하하(下下)는 10 두를 정한다면, 경기도의 각 고을이 40이니, 아무 해의 분손(分損)이 강화(江華)의 아무아무 다섯 고을은 상상(上上)이고, 통진(通津)의 아무아무 열 고을은 상중(上中)이며, 안산(安山)의 아무아무 스무 고을은 상하(上下)이고, 삭령(朔寧)의 아무아무 고을은 중상(中上)이며, 중중(中中) 이하도 이와 같은 예로 하여 해에 따라 등급을 번경하며, 혹 각 고을 농사 형편이<NAME>같으면 각 고을을 한 등급으로 하고, 반드시 등급을 분별할 것이 아닙니다. 어떤 사람은 말하기를, '비록 한 고을이라 하더라도 반드시 사방이 같지 않은데, 만약 온 고을을 같은 등급으로 하면 어찌 고르리 오.' 합니다마는, 신은 말하기를, '온 도내(道內) 각 고을을 같은 등급으로 하기보다는, 한 고을 사방을 같은 등급으로 하는 것이 어찌 낫지 않으랴. 한 고을 안에 사방 농사 형편이 어찌 그렇게 틀리리 오. 혹 여러 결(結)이 천재(天災)를 입었다면, 그것은 살펴서 정하는 법이 따로 있지 않은가.' 하는 것입니다. 어떤 사람은 말하기를, '공법을 시행하고자 하는 자가 싫어하는 것은 수손 급손(隨損給損)의 번거로움 때문인데, 고을마다 분등(分等) 하는 것은 또한 번거롭지 않은가.' 합니다마는, 신은 말하기를, '수손 급손법(隧損給損法)은 한 고을에도 전지가 기처만(幾千萬)이니 전지마다 모두 조사하려면 번거로움이 크나, 한 고을을 같은 등급으로 하면 오히려 너무 간략하다. '는 것입니다. 어떤 사람이 말하기를, '각 고을의 등급을 감사가 어찌 다 적당하게 분간하리오.' 하나, 신은 말하기를, '볏곡의 여물고 여물지 못한 형편이 눈앞에 분명하여 한 번만 보아도 알 수 있으니, 비록 중간 정도의 슬기만 있는 자라도 마음가짐만 정직하면 손실(損實)이 없을 터이며, 옛날에는 용렬한 무리를 시켜서 손실을 분간하였는데 지금에는 감사도 믿지 못한다는 것인가. 그런즉 전지의 품질을 분간하는 것은, 과연 누구를 믿을 수 있다 하여 의심하지 않겠는가. 더구나 어려운 일이다. 하물며 벼농사의 형편은 잘못 분간하여도 폐단이 1년뿐이지만, 전지 품질을 잘못 분간한다면 폐단이 영구하게 되는 것이 아닌가.' 합니다. 당초에 공법을 정할 때에 신의 소견은, 여러 신하의 논의와 합치되지 않았습니다. 특히 이런 뜻으로서 아뢰었으나, 윤허를 받지 못하여 진실로 황공하였사온데, 지금에 다시 아뢰어 그만두지 못하는 것은, 대개 전지마다 답험(踏驗) 한다는 것은 그 폐단이 아주 대단합니다. 지금 법에 일정한 수량을 정해서 조세를 거두는 것은 일은 간편할 듯하나 메마른 땅과 흉년에는 통하지 못합니다. 또 고을마다 고쳐 살펴서 분등(分等) 한다는 논의는 상세하기는 하나, 일이 번거로워서 원망이 생기기 쉬운 동시에 또한 흉년에는 통하지 못합니다. 그러나 만약 연사에 따라 9등으로 분등(分等) 한다면 일이 간편하면서 폐단도 없을 것이니, 이것은 소신이 백 가지 중에서 다만 한 가지를 깨우친 것이 아니라, 또한<NAME>(先儒)들의 논한 바이니 결단하여 시행하기를 엎드려 바랍니다." 하고, 영의정 <NAME>(黃喜)의 논의는, "공법을 시험한 지도 지금 3년인데, 그 도(道)의 백성으로서 좋아함과 싫어함이 같지 않은 중에도 싫어하는 자가 많은 편이나, 양전(量田) 하던 처음에는 길고 짧은 세 가지 척(尺)이 있었던 까닭에 땅도 넓고 좁은 세 가지가 있게 되었고, 넓은 하등 전지로서 좁은 상등 전지와 준(準) 하였으므로, 토지 품질은 비록 같지 않아도 곡식의 수출은 매우 다르지 않았으니, 이것이 국가에서 제도를 정하여 조세를 거두던 본디 뜻이었습니다. 지금 비록 고을마다 전지를 아홉 등급으로 분간하고자 하나, 물(物)이 가지런하지 않은 것은 물의 본정(本情)인 까닭으로 한 고을 안에도 또한 같은 등급으로 하기 어려움이 있으니, 장차 무엇으로써 원망을 없게 할 것이며, 또 전지가 묵고 곡식이 여물지 못한 것을 잘 조사하지 못했다는 원망은 무엇으로써 그치게 하겠습니까. 지금 비록 상등도(上等道)라 하더라도 모두 상등 조세를 거두는 것이 아니며, 각각 3등급으로 조세를 거두고 있는데 땅의 품질이 같지 않다는 말로써 핑계하는 것은, 감히 배척하는 말을 못 하는 것뿐이고 바로 공법을 시행하지 않으려는 것입니다. 땅의 품질이 삼 등인 삼도(三道)의 백성도 오히려 싫어하니, 하물며 경험하지 못한 경기(京畿)·강원(江原)·황해(黃海)의 백성의 좋아하고 싫어할 것도 알 수 있습니다. 신은 그윽이 생각하건대, 이 법을 마침내는 시행하기가 어려울 것이니, 바라옵건대, 위관(委官)이 손실(損實)을 정확하게 조사하는 제도를 엄하게 하고, 인하여 조종(祖宗) 때부터 마련한 수손 급손(隨損給損)의<NAME>(成憲)대로 하는 것이 어떠합니까." 하고, 또 말하기를, "오상(五常)은 예(禮)의 큰 것인데, 신(信)도 그중의 하나입니다. 성인(聖人)께서 민생을 신(信)으로 다스렸으므로, 노비(奴婢)를 잘못 판결한 것을 고쳐 바루는 것이 타당한가 않은가를 신이 전일에 상세하게 상언(上言) 하였습니다마는, 지금 전교를 받들고 되돌려 생각하니, 《육전(六典)》에 기재된 것이 아주 엄밀한데 경솔하게 고쳐서 신의(信義)를 잃는 것은 불가합니다. 또 《속전(續典)》이란 것은 태종조(太宗朝) 수교(受敎)와 특지(特旨)를 모운 것으로서, 그 내력[沿革]과 줄이고 보탠 것을 낱낱이 기재하여 일대(一代)의 훌륭한 법전(法典)으로 된 것인데, 인출(印出) 하여 반포(頒布) 한 지 얼마 동안이 못되어서 문득 형편에 따라 다시 고친다면, 온전한 글이 되지 않고 장차 쓸 수 없는 물건으로 될까 두렵습니다. 신이 <NAME>(胡一桂)가 저술한 《고금통요(古今通要)》를 보니, 역대 제왕을 논하면서 '삼대(三代) 이하에 와서는 한 사람도 온전한 어진 이가 없다가, 송(宋) 나라 <NAME>(仁宗)에 와서는 어진 임금임을 내가 조금도 의심하지 않는다.' 하였는데, <NAME>의 사적을 살펴보니, 차라리 천천히 늦추는 형세로써 처리할지언정 감히 엄하고 각박(刻薄) 한 정사가 없었으며, 차라리 변경하라는 청을 거절할지언정 감히 조종 때부터 쌓아 온 법을 허물지 않았습니다. 이런 까닭으로 법이 서지 못하고 영(令)이 시행되지 않으니, 당시 대신(大臣)으로서 옛 법을 깨끗이 없애자는 청이 있었으나, <NAME>은 다스림의 전통(傳統)을 생각하여 일체 그대로 두어서 힘껏 지키고 나라를 창건한 그 규모를 변경하지 않아서, 비록 안정(安定) 한 데에 지나쳤다 하나 경우(景祐) 연간은 훌륭한 다스림에 해가 되지 않았으니, <NAME>가 나무랄 만한 틈이 없었음도 당연합니다. 신은 그윽이 생각하건대, 동쪽의 왜적(倭賊)과 북쪽의 오랑캐를 경계하는 변경 방비 같은 것은, 비록 법을 변경해서 백성을 시끄럽게 하는 폐단이 있다 하더라도, 불에 타는 것을 구원하듯 물에 빠진 것을 건지듯 급급하여 생각할 여가도 없지마는 전지(田地) 또는 백성에 대한 일 같은 것과 제도의 문물(文物) 같은 것은, 《육전(六典)》에 기재된 법이 해와 별처럼 밝게 있고 조종 때에는 백성이 반석같이 편하였는데, 어찌 시끄럽게 고쳐서 일이 많아지게 할 것입니까. 신은 원컨대, 무릇 시행하는 바는<NAME>같이 《육전》을 따라서 백성에게 신의(信義)를 보이고, 안정한 다스림을 시행하여 백성의 뜻을 진정하면 다스림의 도리에 매우 다행이겠습니다. 옛날에 고려 왕 씨가, 조정 공사(朝廷公事) 3일이라는 나무람을 면치 못하였음은 법을 경솔하게 변경한 때문인데, 신의 소견이 이와 같기에 천위(天威)를 무릅쓰고 다시 말씀드리오니 황공하기 그지없습니다." 하였다. 태백산 사고 본 29책 90권 6장 A 면국 편<NAME>본 4책 301면 분류 재정-전세 / 농업-양전 / 역사-고사 / 정론 분류<|endoftext|>