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### 제목: 대사헌 <NAME>이 수령과 감사의 중요성을 상소하다

### 본문:
대사헌(大司憲) <NAME>(朴仲孫) 등이 상소(上疏) 하기를, "신 등은 그윽이 생각건대, 모든 일이 가까우면 살피기가 쉽고 멀면 밝히기가 어려운 것입니다. 백사 서부(百司庶府) 487) 가 연곡(輦轂) 488) 아래 가까이 있기 때문에 일단 비위(非違)가 있게 되면 전하께서 모두 얻어 들으시고 그 득실(得失)에 따라 반드시 상벌(賞罰)을 행하시므로 본시 크게 해로운 것을 말씀할 만한 것이 없고 또한 신 등의 말씀을 기다린 연후에 아시는 것도 아니나, 사방의 외지(外地)에 이르러서는 수령(守令)들의 현명(賢明) 여부와 백성들의 기쁨과 근심을 전하께서 깊은 구중(九重) 489) 속에 계시기에 반드시 얻어듣기가 쉽지 않을 것입니다. 대저인 군(人君)은 백성의 부모이고 백성들은 인 군의 적자(赤子)인데, 그인 군을 위하여 이 백성을 다스려 기르는 자는 수령(守令)이고, 수령의 현명 여부를 살피고 승출(陞黜)490) 시켜서 하여금인 군의<NAME>(恩澤)을 아래로 흐르게 하고 백성의 실정을 위에 전달하는 자는 감사(監司)입니다. 감사와 수령이 그 직책을 다하면 백성들이 그 처소(處所)를 얻어서 나라도 따라서 편안하게 되나, 그 직책을 잃으면 백성들이 그 처소를 잃게 되어 나라도 또한 위태롭게 되는 것입니다. 그러한 까닭에 마주(馬周) 491) 가 당(唐) 나라 <NAME>에게 고하기를, '천하(天下)라는 것은 인민으로 그 근본을 삼기 때문에 반드시 백성으로 하여금 안락(安樂) 하게 하여야 하는데 이는 자사(刺史)와 현령(縣令)에게 달려 있는 것입니다.'라고 하였으니, 이는 진실로 나라를 가진 이가 마땅히 거울삼아야 할 말입니다. 요즘 수령들이 백성을 무애(撫愛) 하는 방법을 잃고, 감사가 출척(黜陟) 492)의 임무를 다하지 못하여 백성으로 하여금 그 폐해를 입게 하는 것이 실로 한두 가지가 아닌데, 그 근원은 감사가 가루(家累) 493)를 수반하기 때문에 능히 그 법(法)을 다하지 못하고, 수령은 그 직임(職任)에 오랫동안 있어서 게으르고 탐욕하며 비루한 마음이 생겨 그 직책을 다하지 못하고 있습니다. 신 등은 청컨대 이를 조목별(條目別)로 열거하여 다 진달(陳達) 하겠습니다. 감사는 인 군의 근심을 나누어서 백성을 위하여 사명(司命) 494) 하니, 한도(道)의 일이 그 한 몸으로 모이기 때문에 마땅히 순찰하고 자방(咨訪) 하면서도 매양 미치지 못하는 것을 생각하여야 할 것이요, 한 고을에 편히 앉아서 멀리 열군(列郡)을 제어하는 것은 마땅치 않습니다. 그렇기 때문에 선왕(先王)의 법제에 감사는 주목(州牧)을 겸하지 않고, 1기년(一期年) 만에 체직(遞職) 하며, 단기(單騎)로 통어(統御) 하고 혹은 친히 여염(閭閻)에 이르러 전지(田地)의 황벽(荒闢) 여하의 실태를 시찰하기도 하고, 혹은 창졸간에 관부(官府)에 들어가서 수령의 염오(廉汚) 495)를 시찰하면서 죄수를 기록하여 판결의 지체 여부를 조사하고, 고독한 자를 방문하여 진휼(賑恤)의 실적을 징험하며, 이로 인하여 상벌(賞罰)을 베풀었던 것입니다. 그러한 까닭에 관리(官吏)는 두려워하는 바가 있었고,<NAME> 이를 신뢰하여 안정을 얻었으며, 그 1기년(一期年)이란 단기(短期)로 말미암아서도 비록 용렬하고 게으른 자라도 노력하여야 했고, 또 거처할 만한 관아(官衙)의 거실(居室)이 없었기 때문에 부득이 순행할 수밖에 없었던 것인데, 지금은 그렇지 않고 한 주목(州牧)을 겸임하고는 가족을 수반하고 부임하여, 3년이란 오랜 세월에 이르기 때문에 처음에는 비록 정성을 쏟지만 끝내는 혹 권태(倦怠) 해져서 아문(衙門) 안에 있는 날은 많고, 순찰하는 때는 적어서, 혹은 1년에 한번 순찰하기도 하고, 혹은 수령관(首領官)으로 하여금 대신 순찰하게 하여 관리의 선악(善惡)과 백성들의 이병(利病) 496) 은 막연하여 들을 바가 없으니, 이것이 그 폐단의 하나입니다. 수령이 가속(家屬)을 끌고 부임하는 자는 그 <NAME>(臧獲) 497) 과 구마(廐馬)와 태재(駄載) 498)의 수량을 정하여 유수부(留守府)로부터 군·현(郡縣)에까지 각기 등급이 있어 이를 영갑(令甲) 499)에 등재(登載) 하여 그 방금(防禁)을 엄히 한 것은 영송(迎送)의 폐단을 없애고 공억(供億)500) 의 낭비를 줄이려는 것이었는데, 이제 주목(州牧)을 겸임하고서는 그렇지 않고 버젓이 말하기를, '재상(宰相)의 행차는 사람들이 우러러보는 것이라서 초라하게 할 수는 없다.' 하고 이에 노비는 많아서 수십 명에서 아래이지 않고 짐바리는 또 다섯 곱이나 됩니다. 또 공돈(供頓) 501)에 있어서도 관에서 지급하는 아록(衙祿)은 한도가 있는데 비용은 절제(節制)가 없어서 이민(吏民)들을 주구(誅求) 하지 않고서야 몰래 국고(國庫)를 좀먹은들 어찌 넉넉하겠습니까? 이는 감사가 먼저 금령(禁令)을 범하는 것입니다. 그런 까닭에 위엄 있는 명령을 행하지 못하여 간사(姦詐) 하고 교활(狡猾) 한 관리들이 이를 구실(口實)로 삼으니, 이것이 그 폐단의 둘입니다. 국가가 사사 일로 행차하는 데 대한 금법을 세워 공무(公務)로 인한 것이 아니면 군·현(郡縣)에 들어가지 못하게 한 이유는 부당한 비용을 억제하고 구색(求索)을 막기 위한 것입니다. 이제 감사 아내(衙內)에 그 친척과 혼인가(婚姻家)에서 왕래하는 자가 10여 인 아래로 내려가지 않는 데다가 모두 추종(騶從) 502)까지 있어 이들이 관(官)에서 때가 지나고 달이 넘도록 머무르면서 돌아가지 않으니, 그 폐단이 작지 않습니다. 만약 감사가 주·군(州郡)을 돌아다니고 항상 소재(所在) 하는 곳이 없다면, 이런 무리들은 공관(公館)에서 한 번 만나보는 데 지나지 않을 것입니다. 어찌 오랫동안 머물러 있을 수 있겠습니까? 또 그 왕래할 즈음에 소재지의 수령들이 감사의 뜻을 받아서 잔치를 베풀고 뇌물(賂物)을 주면서 오히려 남에게 뒤지지나 않을까 두려워하는 형편입니다. 이를 금하지 않고 어찌 수령들이 사사로운 일로 오는 자를 대접하는 행위를 금하겠습니까? 이것이 그 폐단의 셋입니다. 관직에 있는 자는 흔히 부녀자의 말이나 좌우 사람에게 현혹(眩惑) 한 바 되어 법을 받들어 행하지 못하고 일을 낭패하기에 이르릅니다. 대개 사사롭게 친애하는 마음이 생기면 현혹하기 쉽고, 서서히 스며드는 참소(讒愬)는 변별(辨別) 하기 어렵습니다. 이러한 까닭에 수령(守令)이 희망하는 바가 있거나 사민(士民)들도 간청(干請) 할 바 있는 자는 모두 감사(監司)의 아내(衙內)로 몰려가서 혹은 폐첩(嬖妾) 503)을 통하고 혹은 자제(子弟)를 통하며 혹은 동복(童僕)을 통하여 은밀히 회뢰(賄賂)를 행함으로써 전최(殿最) 504) 가 분명하지 못하기에 이르고 사송(詞訟)의 지연을 가져오곤 합니다. 만약 감사가 단기(單騎)로 취임하여 그 신변에 계루(係累) 됨이 없으면 어찌 인연을 타고 청탁(請托) 하는 걱정이 있겠습니까? 이것이 그 폐단의 넷입니다. 국가에서 모든 주(州)에 목사(牧使)를 두고 판관(判官)으로 보좌하게 한 것은 지역이 넓고 인민이 많음으로써 사무가 번다하고 옥송(獄訟)이 많아서 한 사람의 능력으로 능히 처리할 바가 못되기 때문입니다. 이제 감사가 비록 목사의 임무를 겸하고 있으나 일찍이 일을 다스리지 않고 판관으로 하여금 홀로 그 바쁜 사무(事務)를 담당케 하고 있으니, 이는 실로 국가에서 목(牧)을 설치한 본의가 아닙니다. 또 감사의 승출(陞黜)을 두려워하기 때문에 섬기는 예(禮)를 날이 갈수록 더욱 삼가 하루 조석(朝夕)의 기거(起居)에 관한 것으로부터 음식을 조리하는 절도(節度)까지 친히 살피지 않는 것이 없어서 실로 편히 앉아서 사무를 보는 때가 없습니다. 더욱이 한도(道)의 사객(使客)이 모두 감사에게로 돌아오는데 영송(迎送)·연향(宴享) 등의 일들을 모두 판관으로 하여금 주간하게 하기 때문에 분주히 눈치를 살피면서 되도록 사객의 뜻도 거슬리지 않으면서 감사에게 잘 보이려고 하는 판국이니, 또 어느 겨를에 그 직무를 다스리겠습니까? 이로 말미암아 의창(義倉)에서 거두고 나누어 주는[歛散] 일들이 제때에 되지 않으며, 문서[案牘]가 구름같이 쌓여 있는데도 결재하여 처리하지 못하고 심지어는 이웃 고을의 수령으로 하여금 대리케 하고 있으니, 이것이 그 폐단의 다섯입니다. 감사가 있는 곳에는 수령관(首領官)이 있고, 검률(檢律)·교유(敎諭)가 있으며, 반인(伴人)이 있고, 육방(六房)의 이속(吏屬)이 있어서 사람의 수가 과다하게 많고 지출(支出) 해 조도(調度) 하는 것이 몹시 넓어서 한 관아(官衙)에서 능히 독당(獨當) 할 바가 못되기 때문에, 무릇 모든 수요 물(需要物)을 여러 고을에 배정하여 그때그때 수납하여 쓰고, 영리(營吏)와 같은 부류(部類)에 이르러서도 또 여러 고을로 하여금 윤번(輪番) 하여 공급하게 함으로써 바리에 싣고 등에 지고서 왕래하는 자의 그 노고는 이루 말할 수 없습니다. 또 첩(牒) 505)을 가진 이속(吏屬)들이 주야를 헤아리지 않고 풍설(風雪)을 무릅쓰고 서로 내왕하며 그 노고를 견디어 내지 못하니, 이것이 그 폐단의 여섯입니다. 백성을 새롭게 하는 직책이 수령보다 더 중한 것이 없기에 한(漢) 나라 <NAME>(宣帝)는 일찍이 말하기를, '서민(庶民)이 전리(田里)에서 안정해 살면서 탄식(嘆息)과 근심스러운 원망의 소리가 없는 것은 정사가 공평하고 송사(訟事)를 잘 다스렸기 때문이다. 나와 더불어 같이 다스릴 자는 오직 어진 이천석(二千石)506) 들이다.'라고 하였습니다. 이러한 까닭으로 수령을 적당한 사람을 얻으면 한 경내(境內)가 아울러 그 복(福)을 받고, 수령을 그 적당한 사람을 얻지 못하면 한 경내가 모두 그 해(害)를 입는 것입니다. 그러나 어진 수령을 얻기란 예로부터 어려웠으니, 한(漢) 나라 4백 년과 당(唐) 나라 3백 년 사이에 온 천하 군현(郡縣)의 관리가 그 얼마였는지를 알지 못하나 순리전(循吏傳)507) 에 나타난 자는<NAME>(西漢)에 6인, 동한(東漢)에 11인, 당나라에 15인으로 그쳤으니, 오늘의 인재(人才)를 또 가히 알 수 있는데, 더구나 후세(後世)이겠습니까? 수령으로 하여금 모두 어질게 한다면 비록 그 임기(任期)가 오래더라도 무엇이 불가하겠습니까마는 만약 모두 어질게 하지 못한다면 속히 체임(遞任) 하여 어질게 함만 같지 못합니다. 그런 까닭에 선왕(先王)께서는 임기의 구근(久近)을 참작하시어 수령으로 하여금 3기(期)에 바꾸도록 하신 것은 대개 사람을 얻기가 어려운 것을 아시고는 백성들이 오랫동안 그 해를 입지나 않을까 두려워하신 것입니다. 이제 수령들을 보건대, 청렴하고 유능하여 이름난 자는 적고 졸렬하고 재물을 탐하는 자가 열 사람에 여덟 아홉 사람입니다. 이와 같은 수령에게 6년을 임기로 하여 그 치화(治化)를 바란다는 것이 또한 잘못이 아니겠습니까? 더욱이나 감사의 출척(黜陟)이 분명하지 못하여 탐욕하고 포학(暴虐) 한 자가 흔히 판득(辦得) 하는 재능이 있다는 것으로써 칭찬을 받고 있는 형편이라 버젓이 방자(放恣)를 일삼아 백성들이 6년간의 고통을 받아야 하니, 이것이 그 폐단의 하나입니다. 대저 처음에는 부지런하다가도 끝에 가서는 게을러지는 것이 사람의 상정(常情)입니다. 그러한 까닭에 무릇 관리로 있는 자가 처음에는 스스로 힘써 경계하고 두려워하며 정성을 다해 봉공(奉公) 하고 중간에는 권태(倦怠) 해져서 처음의 그 근면을 계속하지 못하며 끝내는 방자하게 되어 하고 싶은 대로 따르는 법인데, 하물며 수령이 그 6년간의 오랜 세월을 어찌 능히 시종(始終)을 하나같이 하겠습니까? 이로 말미암아 관리는 봉공(奉公) 하지 않고<NAME> 덕을 보지 못한 채 구차스럽게 세월만 천연(遷延) 시켜 고만(考滿) 하기 만을 기다릴 따름입니다. 또 사람의 마음이란 이로운 것이 보이면 동하게 되며 편리한 것을 보면 좇아서 흐르기가 쉽고 막기는 어렵기 때문에 처음에는 비록 법을 두려워하여 감히 스스로 방자한 행동을 하지 못하다가도 세월이 오래되고 꾀가 더욱 교묘해지게 되면 욕심은 더해가고 두려운 마음은 없어져서 간사한 이속(吏屬)과 더불어 서로 표리(表裏)가 되어 백성의 고혈(膏血)를 긁어내고 국가의 재물을 도둑질하는 등 무릇 자기에게 이롭기만 하면 못하는 일이 없으니, 이것이 그 폐단의 둘입니다. 국가에서 법을 세울 때 처음 4품(品) 및 통정대부(通政大夫)를 받게 되는 자로서 수령을 지나지 않으면 올려 제수하지 못하게 한 것은 장차 내 외직(內外職)의 노고를 고르게 함으로써 그 편한 것을 엿보고 수고로운 일을 피하려는 것을 금하려고 한 것입니다. 그러나 부모 친척과 이별하고 궐정(闕庭)을 멀리하여 먼 변방으로 나가면 어버이를 생각하는 근심이 있고, 군주를 연모하는 회포에 쌓여 마음이 산란하고 잊히지 않아서 비록 1, 2년이라 할지라도 이미 그 지루함을 견디기 어려운데, 하물며 6년의 긴 세월이겠습니까? 선비로서 약간 명망이 있는 자라면 거의가 싫어하고 꺼려 해서 많은 꾀를 써가면서 기필코 면하려 듭니다. 그러므로 그 이익을 엿보고 자기 몸만을 꾀하는 자까지도 따라서 넘겨보고 있습니다. 이로 말미암아 목민(牧民)의 직임을 위임받은 자의 거의가 그 적임이 아닌즉, 이것이 그 폐단의 셋입니다. 대저 감사(監司)가 목사(牧使)를 역임하는 폐단이 그 여섯 가지가 있고 수령의 임기 6주년의 폐단이 그 세 가지가 있는데 신 등이 특히 그 큰 것만을 들어서 말씀드렸을 뿐이고, 그 나머지 잗달은 폐단은 몹시 많아 한두 마디 말로써 할 수가 없습니다. 의논(議論) 하는 자가 있어 말하기를, '감사를 오랫동안 위임하지 않으면 스스로 그 속히 체임(遞任) 될 것을 알고는 그 마음을 다하여 힘쓰지 않을 것이며, 또 1년 사이에는 일한 치적(治績)을 남기기가 어렵고 수령을 오랫동안 맡기지 않으면 백성들이 오래 있지 않을 것을 알고서 그 교화(敎化)에 복종하지 않을 것이며, 또 구관(舊官)을 보내고 신관(新官)을 맞이하는 데도 그 폐단이 적지 않다.'라고 합니다. 신 등은 생각하기를, 감사가 그 현명하기가 범방(范滂) 같다면 부임 초부터 곧 행정(行政)을 쇄신(刷新) 해 보려는 뜻이 있을 것입니다. 어찌 속히 체임된다 하여 마음을 다하지 않겠습니까? 탐오(貪汚) 508) 한 자들은 소리만 듣고도 인수(印綬) 509)를 풀 것입니다. 어찌 3년을 기다린 뒤에야 일한 치적(治績)이 있겠습니까? 만약 현명하지 못한다면 비록 오랫동안 위임하더라도 다만 그 폐단만 더할 뿐입니다. 수령들로 하여금 그 어질기가 공수(龔遂) 같게 한다면 단 한 대의 수레로 관부(官府)에 도임할 것이며 도둑은 소문만 듣고도 곧 흩어지고 말 것입니다. 어찌 오래된 연후에야 백성들이 그 교화에 복종하겠습니까? 만약 어질지 않다면 가만히 앉아서 6년간 그 해를 받느니 보다는 차라리 〈신·구관을〉 맞고 보내는 폐스러움을 받을 따름입니다. 대개 감사가 목사(牧使)를 겸하는 것과 수령 임기 6년의 법은 특히 일시의 폐단으로 인하여 그 편리 여부를 시험하고자 할 따름입니다. 엎드려 바라건대 전하께서 특히 예감(睿鑑)을 드리우시어 신 등의 소청을 굽혀 좇으셔서 백성들의 원망을 펴주시고 나라의 명맥을 부지하도록 하소서." 하였다. 태백산 사고 본 4책 11권 43장 A 면국 편<NAME>본 6책 700면 분류 행정-지방행정 / 인사-관리 / 역사-고사 분류 행정-지방행정 / 인사-관리 / 정론-정 / 역사-고사 백사 서부 : 여러 관서. [ 487] 연곡은 서울을 지칭하는 말로, [ 489]에 등장한다. 임금의 거주지를 말함. [ 490] 승출 : 승진과 좌천. [ 491] <NAME> : 승진과 좌천. 당나라 <NAME> 때 사람. 중서 시랑을 지냈음. 출척은 승출과 같다.  494에서 자기에게 매여 있는 가족을 가루라고 한다. 사명 : 사람의 생명을 맡음. 청렴함과 탐욕은 [ 496]에 나오는 말이다. 편리함과 병폐스러운 것[ 497] 장획 : 노비. [ 498] 태재 : 짐바리. 법령. [ 500] 영갑 : 법령. 공억 : 부족한 것 없이 편하게 살도록 공급하는 것. 술과 술을 내어 손님을 접대함.  502] 추종 : 상전을 모시는 마부. 폐첩 : 사랑받는 첩. 전최 : 관찰사가 각 고을 수령의 실적을 조사하여 중앙에 보고하던 일. 성적 고사 시 상을 '최' 하를 '전'이라 하여 매년 6월 15일과 12월 15일 두 차례에 걸쳐 실시했음. 첩 : 공문. [ 506] <NAME> : 공문. 한 나라의 9경 낭장에서 군현 수위에 이르는 사람들을 가르치는 사람들을 이르는 말. 이들은 연봉으로 이천석을 받았음. 순리전 : 법을 준수하며 열심히 일한 관리의 열전. 탐오 : 탐욕스럽고 탐욕스러운 자. 인수는 벼슬을 맡을 때 임금으로부터 받는 신분이나 벼슬의 등급을 나타내는 끈으로 몸에 차고 다니기 위한 끈이다. 관인의 꼭지와 닮아.<|endoftext|>