DECYZJA KOMISJI
z dnia 22 czerwca 2006 r.
w sprawie finansowania ad hoc holenderskich nadawców wypełniających misję służby publicznej C 2/2004 (ex NN 170/2003)
(notyfikowana jako dokument nr C(2006) 2084)
(Jedynie tekst w języku niderlandzkim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2008/136/WE)
KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH,
uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, a w szczególności jego art. 88 ust. 2, akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, a w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do zgłoszenia uwag na mocy przytoczonych wyżej postanowień (1),
po uwzględnieniu ich uwag,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. PROCEDURA I WPROWADZENIE
1. PROCEDURA
(1)
W ciągu 2002 (2) i 2003 r. (3) Komisja otrzymała szereg skarg zawierających stwierdzenie, że obowiązujący system finansowania z środków publicznych działalności holenderskich nadawców publicznych stanowi pomoc państwa niezgodną z prawem i wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE.
(2)
W trakcie wstępnego badania skarg, Komisja uzyskała dodatkowe informacje zarówno od wnoszących skargi (4), jak i od władz holenderskich (5).
(3)
Po dokonaniu wstępnej oceny domniemanego środka pomocy, Komisja, pismem z dnia 3 lutego 2004 r., poinformowała Królestwo Niderlandów, że postanowiła wszcząć postępowanie określone w art. 88 ust. 2 Traktatu WE w odniesieniu do niektórych środków, które mogą być zakwalifikowane jako nowa pomoc.
(4)
Decyzja Komisji o wszczęciu tego postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (6). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag w sprawie pomocy.
(5)
Królestwo Niderlandów odpowiedziało na decyzję o wszczęciu postępowania pismem z dnia 30 kwietnia 2004 r. Ponadto, Komisja otrzymała uwagi od 11 zainteresowanych stron (7). Pismem z dnia 29 kwietnia 2004 r. Komisja przekazała te uwagi Holandii. Odpowiedź władz holenderskich Komisja otrzymała w piśmie z dnia 13 sierpnia 2004 r.
(6)
Komisja zadała władzom holenderskim dodatkowe pytania w pismach z dnia 4 stycznia 2005 r. i z dnia 25 maja 2005 r., na które władze holenderskie odpowiedziały w pismach z dnia 27 stycznia 2005 r., i z dnia 25 lipca 2005 r. Dalsze informacje wpłynęły od jednego ze skarżących (De Telegraaf) w dniu 25 lipca 2005 r. oraz od władz holenderskich - w dniu 2 września. Komisja zwróciła się do władz holenderskich o dalsze wyjaśnienia w listach przesłanych pocztą elektroniczną w dniu 22 listopada 2005 r., na które władze holenderskie odpowiedziały w dniu 25 listopada 2005 r. Po spotkaniu z władzami, Komisja uznała, że niezbędne są dalsze wyjaśnienia. W związku z tym, w dniu 22 grudnia 2005 r. do władz holenderskich wysłano wniosek o dostarczenie informacji, na który, po uzyskaniu zgody na przedłużenie terminu, władze te odpowiedziały w dniu 3 lutego 2006 r. W związku z tą odpowiedzią, w lutym 2006 r. i w kwietniu 2006 r. między władzami holenderskimi a Komisją nastąpiła dalsza wymiana korespondencji drogą elektroniczną.
(7)
Spotkanie holenderskich władz z Komisją odbyło się w dniu 24 września 2004 r. Spotkanie z De Telegraaf odbyło się w dniu 27 października 2004 r. Spotkanie z Broadcast Partners odbyło się w dniu 5 stycznia 2005 r. Spotkanie RTL z Komisją odbyło się w dniu 27 lipca 2005 r., a spotkanie VESTRA z Komisją - w dniu 23 września 2005 r. Komisja odbyła spotkania z władzami holenderskimi w dniach 1 lutego i 14 lutego 2006 r.
(8)
Oprócz niniejszego postępowania, dotyczącego „nowej pomocy”, finansowanie nadawców publicznych poprzez dokonywanie rocznych przelewów przez państwo i ze środków funduszu stymulacji (Stifo, Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties) (8) jest przedmiotem oceny w ramach odrębnej procedury odnoszącej się do „istniejącej pomocy” (por. środek pomocy państwa nr E-5/2005). W niniejszej decyzji Komisja odnosi się do środków, które są przedmiotem „postępowania w sprawie istniejącej pomocy” jedynie w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla stworzenia pełnego obrazu systemu finansowania nadawców publicznych. Komisja nie będzie jednak zajmowała się kwestią zgodności z zasadami pomocy państwa regularnych rocznych płatności, ani finansowania ze środków funduszu stymulacji.
(9)
Niniejsza decyzja będzie się również ograniczała do oceny sposobu finansowania podstawowej działalności nadawców publicznych (tak zwanych zadań głównych), a zatem nie uwzględnia działań pobocznych takich, jak świadczenie usług w dziedzinie tzw. nowych mediów, usług SMS i i-mode. Niniejsza decyzja nie będzie również dotyczyć inwestycji NOS w operatora sieci Nozema, która, według skarg, mogła nie zostać przeprowadzona na warunkach rynkowych. Te zagadnienia będą rozważane odrębnie.
(10)
Decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego dotyczyła okresu od 1992 r. Niemniej jednak wydaje się, że pierwszych płatności ad hoc dokonano dopiero w 1994 r. Ponadto, obecnie dostępne dane liczbowe dotyczą okresu do 2005 r. i należy je wziąć pod uwagę. Dlatego niniejsza decyzja będzie odnosiła się do okresu od 1994 r. - kiedy to dokonano pierwszego przelewu ad hoc - do 2005 r. - będącego ostatnim rokiem, w odniesieniu do którego dostępne są ostatnie dane liczbowe. Należy zaznaczyć, że władze holenderskie wystąpiły do Komisji z wnioskiem o uwzględnienie również 2006 r. Jednakże, dane liczbowe za 2006 r. nie są jeszcze ostateczne i w związku z tym nie mogą być wzięte pod uwagę.
2. SZCZEGÓŁOWA CHARAKTERYSTYKA SYSTEMU PUBLICZNEGO NADAWANIA
(11)
W sekcji 2.1 niniejszego rozdziału zostaną przedstawione podmioty działające w (publicznym) sektorze nadawczym. Następnie zaś, w sekcji 2.2, różne aspekty ogólnego systemu finansowania holenderskiego sektora nadawczego. W związku z tym, omówione zostaną przepisy prawa, na mocy których powierza się nadawcom wypełnianie misji służby publicznej, zasady różnych mechanizmów finansowania (roczne płatności i przelewy ad hoc) i wreszcie, zostaną scharakteryzowane rezerwy zgromadzone przez nadawców publicznych w celu wypełniania misji służby publicznej. W dalszej kolejności, zostaną opisane działania o charakterze komercyjnym, realizowane przez holenderskich nadawców publicznych (sekcja 2.5). W sekcji 2.6 będzie mowa o nabywaniu praw do transmisji meczów piłkarskich przez NOS, a w sekcji 2.7, o relacjach między nadawcami a operatorami sieci kablowej. I na zakończenie, w sekcji 2.8 zostaną podane informacje o środkach objętych niniejszą procedurą.
2.1. Podmioty (publicznego) sektora nadawczego
(12)
System publicznego nadawania tworzą różne organizacje, w tym osiem prywatnych stowarzyszeń (nadawcy prywatni, których członkom powierzono wypełnianie misji służby publicznej) oraz dziesięć prywatnych fundacji (nadawcy prywatni, których członkom nie powierzono wypełniania misji służby publicznej) (9).
(13)
Oprócz nadawców wymienionych w pkt 12, w skład systemu publicznego nadawania wchodzi jeszcze jeden podmiot - NOS - który spełnia podwójną rolę. Po pierwsze NOS jest nadawcą wypełniającym misję służby publicznej (pod nazwą „NOS RTV”), odpowiedzialnym za programy telewizyjne i radiowe. Po drugie zarząd NOS jest koordynatorem (tak zwanym „Publieke Omroep”, dalej określany jako „PO”) całego systemu publicznego nadawania. PO, któremu funkcje i zadania zostały powierzone na mocy ustawy o mediach, stymuluje współpracę nadawców publicznych, koordynuje działanie trzech kanałów telewizji publicznej i dwa razy do roku składa sprawozdania z działalności nadawców publicznych organowi do spraw mediów.
(14)
NOS na oba zadania, które realizuje jako „PO” i jako NOS RTV, otrzymuje fundusze z budżetu przeznaczone na finansowanie mediów.
(15)
Programy telewizyjne w ramach wypełniania misji służby publicznej są emitowane przez nadawców publicznych za pośrednictwem trzech kanałów publicznych (10).
(16)
W skład systemu nadawania publicznego wchodzi również Holenderska Organizacja ds. Produkcji Audycji i Programów (Nederlands Omroepbedrijf, zwana dalej NOB). NOB zajmuje się nagrywaniem, przygotowywaniem transmisji i rzeczywistą transmisją dźwięku, obrazów ruchomych i danych dla wszystkich możliwych kanałów dystrybucji. NOB świadczy te usługi na rzecz nadawców komercyjnych i nadawców wypełniających misję służby publicznej. Usługi, realizowane na rzecz nadawców wypełniających misję służby publicznej rząd holenderski traktuje jako usługi publiczne i są one finansowane z funduszy publicznych (11).
(17)
Odrębna fundacja (Stichting Ether Reclame, zwana dalej STER) jest wyłącznie odpowiedzialna za sprzedaż przestrzeni reklamowej i nadawanie reklam na kanałach publicznych. STER jest odpowiedzialna za przyznany jej czas antenowy. Przychody uzyskane przez STER są przekazywane bezpośrednio na rzecz państwa.
(18)
Oprócz ogólnokrajowych nadawców wypełniających misję służby publicznej, na poziomie krajowym działa szereg nadawców komercyjnych. Należą do nich np.: RTL (RTL 4, 5 i 7 (wszystkie z grupy CLT-UFA) czy też SBS6, NET5 i Veronica (z grupy SBS Broadcasting) lub Talpa (Talpa Media Holding). Uzyskują oni przychody przede wszystkim z reklam telewizyjnych.
2.2. Przepisy ustawowe regulujące działalność nadawców wypełniających misję służby publicznej
(19)
Obecnie sektor nadawczy regulują przepisy ustawy o mediach z dnia 21 kwietnia 1987 r. (Stb. z 1987, 249) i dekretu w sprawie mediów Nadawcy publiczni, na mocy przepisów prawa, mogą prowadzić działalność w czterech kategoriach, które w obowiązującej ustawy o mediach zostały określone jako „zadania główne”, „zadania poboczne”, „działania poboczne” i „działania stowarzyszone”. Nadawcy publiczni są uprawnieni do korzystania z środków państwowych na finansowanie „zadań głównych” i „zadań pobocznych”.
2.2.1. Definicje prawne
(20)
W art. 13c ust. 1 ustawy o mediach zdefiniowano „zadania główne” nadawców wypełniających misję służby publicznej jako:
a)
zapewnienie pluralistycznej i charakteryzującej się wysokim poziomem jakościowym oferty programowej do celów ogólnego nadawania, w obszarach informacji, kultury, edukacji i rozrywki, na poziomach krajowym, regionalnym i lokalnym oraz nadawanie lub zlecanie jej nadawania na kanałach otwartych;
b)
realizację wszelkich działań związanych z ofertą programową i jej nadawaniem, niezbędnym w tym względzie;
c)
nadawanie programów przeznaczonych dla państw i obszarów poza terytorium Królestwa Niderlandów i dla obywateli holenderskich przebywających za granicą.
(21)
Artykuł 13c ust. 2 ustawy o mediach określa ogólne wymogi dotyczące programów przeznaczonych do emisji przez nadawców publicznych. Programy te muszą: „w sposób wyważony dawać obraz społeczeństwa oraz zainteresowań i poglądów społecznych, kulturalnych i filozoficznych ogółu obywateli oraz
a.
programy muszą być dostępne dla wszystkich obywateli w odpowiednich obszarach;
b.
przyczyniają się one do kształtowania pluralizmu i kulturowej różnorodności w Królestwie Niderlandów (…)”.
(22)
Ponadto, ogólny czas programowy, który powinien być rozdysponowany na różne kategorie, takie jak kultura, edukacja i rozrywka, jest uregulowany za pomocą zalecanych proporcji procentowych (12).
(23)
Artykuł 16 ustawy o mediach przewiduje, że niektóre zadania powinny być realizowane przez NOS RTV i określa szczegóły dotyczące tych zadań. Obejmują one na przykład relacje sportowe, między innymi z zawodów i meczów pucharowych oraz międzynarodowych imprez sportowych. Udział procentowy łącznego czasu antenowego, który powinien być przeznaczony na relacje z imprez sportowych, nie został z góry uregulowany przez ustawę. W praktyce NOS RTV stara się przeznaczać 9-11 % łącznego czasu antenowego na programy sportowe (13).
(24)
Stowarzyszenia nadawców mają prawo do czasu antenowego na emisję programów telewizji krajowej oraz do otrzymywania funduszy państwowych na realizację tego zadania (art. 31 ust. 4 ustawy o mediach).
(25)
Zgodnie z art. 13c ust. 3 ustawy o mediach, który został wprowadzony w 2000 r., system publicznego nadawania „może również wypełniać swoje zadanie, zgodnie z zapisem pierwszego ustępu, poprzez udostępnianie środków dostarczania i dystrybucji materiałów programowych, innych niż określone w ust. 1 lit. a)”. Innymi słowy, nadawcy wypełniający misję służby publicznej mogą nadawać treści wchodzące w zakres tej misji, wymienione w pkt 20 jako zadanie główne, na innych platformach medialnych (np. Internet).
(26)
Tak zwane „zadania poboczne” muszą spełniać kilka warunków. Zgodnie z art. 55 ustawy o mediach nie mogą na przykład być źródłem zysków dla osób trzecich. Do zadań tych należy m.in. utrzymywanie strony internetowej lub kanału tematycznego.
(27)
Należy również zaznaczyć, że zarówno z tytułu zadań „głównych” jak i „pobocznych” nadawcy wypełniający misję służby publicznej uzyskują dochody, które muszą przeznaczać na cele związane z realizacją tej misji (14).
(28)
Holenderscy nadawcy wypełniający misję służby publicznej mogą również realizować przedsięwzięcia zdefiniowane jako działania poboczne i stowarzyszeniowe. Działania poboczne (15) muszą spełniać szereg warunków ustawowych. Przykładami takich działań są: sprzedaż przewodników programowych, sponsorowanie, sprzedaż praw do programów i materiałów związanych z programami, wynajmowanie powierzchni biurowych i organizowanie pokazów dla zmotoryzowanych.
(29)
Innym rodzajem przedsięwzięć są tak zwane działania stowarzyszeniowe. Są to działania realizowane przez stowarzyszenia nadawców i przeznaczone dla ich członków. Obejmują one publikację czasopism oraz organizację i sprzedaż pakietów podróżnych.
2.2.2. Powierzanie i nadzór
(30)
Niezależny organ ds. mediów (Commissariaat voor de Media) ma za zadanie zapewnienie zgodności z wymogami programowymi i finansowymi, ustanowionymi w ustawie o mediach i przepisach wykonawczymi (art. 9 ustawy o mediach).
(31)
Zadaniem organu ds. mediów, wynikającym z przepisów prawa, ustanowionym w art. 134 ustawy o mediach, jest zapewnienie, że nadawcy publiczni wywiązują się ze swoich obowiązków, w tym także, że przestrzegają proporcji określonych dla różnych rodzajów programów. Komisja ds. mediów może nakładać grzywny za niedopełnianie obowiązków. Ponadto, organ ds. mediów sprawuje kontrolę nad przestrzeganiem przez nadawców ograniczeń prawnych dotyczących sponsorowania i działalności reklamowej.
(32)
Corocznie, na podstawie przedłożonych mu ekspertyz księgowych, organ kontroluje, czy księgi rachunkowe nadawców publicznych są zgodne z wymogami ustawy o mediach, dekretem w sprawie mediów i instrukcją w sprawie sprawozdawczości finansowej. Jeżeli spełniają wymogi, organ zatwierdza ujęte w budżecie kwoty przeznaczone na pokrycie kosztów regularnego dostarczania programów (art. 100 i 101 ustawy o mediach).
2.3. Źródła finansowania nadawców wypełniających misję służby publicznej
(33)
Głównym źródłem finansowania działalności nadawcy publicznego są roczne przelewy otrzymywane od państwa. W celu wyrównania wahań budżetowych, nadawcy publiczni mogą utrzymywać pewne środki rezerwowe. Ponadto, począwszy od 1994 r. nadawcy publiczni otrzymywali przelewy ad hoc.
(34)
Ponieważ oceny zgodności finansowania ad hoc nie można przeprowadzić bez uwzględnienia innych źródeł finansowania publicznego, poniższa charakterystyka obejmuje zarówno płatności roczne, jak i płatności ad hoc, mimo że płatności roczne i przelewy z płatności z funduszu Stifo nie wchodzą w zakres niniejszej decyzji (patrz pkt 8).
2.3.1. Płatności roczne
(35)
Co roku holenderscy nadawcy publiczni otrzymują środki z budżetu państwa na finansowanie mediów. W okresie 1994-2005, płatności te wyniosły w przybliżeniu 7,1 miliardów EUR. Z tej kwoty, około 819,6 mln EUR przekazano PO na finansowanie działań podejmowanych w ramach roli zarządzania i koordynacji; pozostałą kwotę 6,3 miliarda EUR wypłacono nadawcom indywidualnym. Środki w budżecie, przeznaczone na finansowanie mediów, pochodzą z kilku źródeł: wkładu państwa na rzecz finansowania działalności nadawczej (środki zebrane od podatników), przychody z reklam od STER i wpływy z tytułu odsetek od środków zgromadzonych w ogólnym funduszu rezerwowym na działalność nadawczą (Algemene Omroepreserve, zwanym dalej AOR) (16). W budżecie przeznaczonym na finansowanie mediów ustalono pułap określający kwotę rocznego finansowania, która może być udostępniona nadawcom publicznym (i innym organizacjom działającym w sektorze mediów).
2.3.2. Fundusz Stifo
(36)
Oprócz płatności rocznych, nadawcy publiczni otrzymują środki z funduszu Stifo (fundusz, który służy stymulowaniu produkcji programów i audycji kulturalnych). Środki przyznane z funduszu Stifo kwalifikują się jako środek pomocy państwa, który został jednak zatwierdzony przez Komisję w decyzji dotyczącej pomocy państwa (nr NN 32/91). Środek pomocy Stifo jest więc traktowany jako pomoc istniejąca. Kwota przelewów z funduszu Stifo na rzecz indywidualnych nadawców wypełniających misję służby publicznej (PO nie otrzymał żadnych płatności z funduszu Stifo) wyniosła w badanym okresie 155 milionów EUR.
2.3.3.
Przelewy ad hoc
(37)
Oprócz płatności wymienionych w pkt 34 i 35, które uznaje się za stałe źródło finansowania nadawców publicznych, nadawcy ci otrzymali szereg płatności w trybie ad hoc. Były one przekazywane albo bezpośrednio nadawcom, albo docierały do nich w formie funduszy specjalnych lub rezerwowych.
2.3.3.1. Płatności z funduszy wyrównawczych
(38)
Fundusze wyrównawcze są częścią budżetu przeznaczonego na finansowanie mediów. W latach 1996-1998 z funduszy wyrównawczych na rzecz NOS RTV przekazano kwotę w wysokości [...] (17) mln EUR. Fundusze wyrównawcze zostały wprowadzone w 1996 r. w celu współfinansowania większych kosztów praw do programów, spowodowanych wzrostem cen. Warunki dotyczące dysponowania środkami pieniężnymi zostały przyjęte w drodze wzajemnego porozumienia między państwem a nadawcami publicznymi. Jeżeli nadawcy publiczni nie mogą sobie pozwolić na sfinansowanie z własnych zwykłych budżetów zakupu praw, których ceny znacznie wzrosły, wówczas państwo dokonuje finansowego wyrównania, tzn. współfinansuje nabycie tych praw, przekazując kwotę w takiej samej wysokości.
2.3.3.2. Płatności z rezerwowego funduszu na rzecz działalności nadawczej (FOR)
(39)
Na mocy art. 106a ustawy o mediach w 1998 r. minister kultury uzyskał możliwość przekazywania środków pieniężnych w trybie ad hoc z funduszu AOR (ogólnego funduszu rezerwowego na działalność nadawczą i zarządzanego przez organ ds. mediów) na rzecz funduszu przeznaczonego na finansowanie specjalnych inicjatyw podejmowanych przez PO i nadawców publicznych. Fundusz (zwany dalej FOR) został ustanowiony w 1999 r. a nadzór nad nim sprawuje PO.
(40)
Obowiązuje zasada, że jeżeli saldo funduszu AOR przekracza 90,8 mln EUR, to pewną część środków można przekazać na fundusz FOR. Nie odbywa się to jednak automatycznie. Każdego roku minister edukacji, kultury i nauki podejmuje decyzję, czy przekazanie środków jest możliwe, a jeśli tak, jaką kwotę można przekazać. Gdy taki transfer środków zostanie zatwierdzony, jego zasady określa się w protokole. Takie protokoły zostały sporządzone w 1999 r. i 2001 r. Na mocy ustawy o mediach (art. 99 ust. 2 lit. d)), budżet musi również zawierać opis proponowanych przez Zarząd sposobów wykorzystania środków pieniężnych. Na podstawie takiego wniosku, minister może udostępnić PO środki z funduszu FOR, które mogą być wykorzystane na cele określone przez ministra w czasie udostępniania środków (18). Chociaż FOR jest funduszem przeznaczonym na finansowanie inicjatyw podejmowanych przez PO, nie stanowi on środków rezerwowych, które są częścią aktywów PO.
(41)
Środki pieniężne dostępne z funduszu FOR PO może wykorzystać jako zachętę do poprawy jakości, udoskonalania programów i ogólnie na inwestowanie w działalność nadawców publicznych. Ujmując to bardziej szczegółowo, celem funduszu FOR jest:
-
zrównoważenie mniejszych dochodów STER z reklam;
-
zwiększenie różnorodności i poprawa jakości programów, jeżeli z tym wiąże się konieczność zaangażowania środków na pokrycie dodatkowych kosztów początkowych oraz
-
dostarczanie środków inwestycyjnych na ogólne wspieranie działalności holenderskich nadawców wypełniających misję służby publicznej.
(42)
Do 2005 r. system publicznego nadawania otrzymał z funduszu FOR 191,2 mln EUR, a z tej kwoty 157,4 mln EUR przekazano indywidualnym nadawcom wypełniającym misję służby publicznej i 33,8 mln EUR na rzecz PO.
2.3.3.3. Płatności z funduszu koprodukcji (CoBo)
(43)
Fundusz koprodukcji (Coproductiefonds Binnenlandse Omroep: zwany dalej funduszem CoBo) został utworzony w celu finansowania koprodukcji holenderskich nadawców wypełniających misję publiczną i innych producentów programów. Środki funduszu pochodzą z przychodów z opłat z tytułu praw autorskich, wnoszonych przez belgijskich i niemieckich operatorów sieci kablowych za udostępnianie trzech holenderskich kanałów w Belgii i w Niemczech. Fundusz został ustanowiony przez nadawców publicznych i jest zarządzany za pośrednictwem fundacji. W skład Zarządu funduszu wchodzi kadra zarządcza nadawców publicznych.
(44)
W 1994 r., władze holenderskie podjęły decyzję o dokonaniu płatności na rzecz dwóch podfunduszy zarządzanych przez fundusz CoBo, a mianowicie „Funduszu filmowego”, z którego finansuje się koprodukcję filmów pełnometrażowych i dokumentalnych, oraz „Telefilmu”, projektu mającego na celu stymulowanie produkcji programów telewizyjnych wysokiej jakości.
(45)
W okresie od 1994 r. do 2005 r. indywidualni nadawcy wypełniający misję służby publicznej otrzymali 31,7 mln EUR publicznych środków pieniężnych z funduszu CoBo. PO nie uzyskał żadnych płatności z funduszu CoBo.
2.4. Środki rezerwowe indywidualnych nadawców
(46)
Każdy nadawca wypełniający misję służby publicznej utrzymuje pewne rezerwy, do których zazwyczaj należy: rezerwa programowa lub rezerwa stowarzyszenia albo fundacji, w zależności od tego, czy nadawca publiczny ma status stowarzyszenia czy fundacji.
2.4.1. Rezerwy programowe
(47)
Indywidualni nadawcy wypełniający misję służby publicznej mogą zwiększać swoje rezerwy, jeżeli ich łączne przychody przekraczają całkowite koszty. Te rezerwy programowe mogą być przeznaczane na pokrycie kosztów programu w przyszłości.
(48)
Zgodnie z informacjami holenderskich władz, wartość programów, które zostały wyprodukowane, lecz nie były jeszcze emitowane powiększa wartość rezerw (19). W ten sposób rezerwy programowe są również odzwierciedleniem wartości programów już wyprodukowanych. W 2005 r. ogólne rezerwy programowe nadawców indywidualnych wypełniających misję służby publicznej, wyniosły 78,6 mln EUR.
(49)
W 2005 r. PO również postanowił, że część rezerw programowych powinna być przekazywana na jego rzecz, ale nadawcy mogli zatrzymać środki rezerwowe w wysokości do 5-10 % ich rocznego budżetu. Nadawcy publiczni przekazali na rzecz PO kwotę w wysokości 42,457 mln EUR.
2.4.2. Rezerwy stowarzyszenia
(50)
Stowarzyszenia nadawców wypełniający misję służby publicznej były początkowo podmiotami prawa prywatnego. W miarę upływu lat zgromadziły własne rezerwy stowarzyszenia pochodzące ze składek i darowizn, otrzymywanych od członków. Rezerwy stowarzyszeń pochodziły zatem ze źródeł prywatnych. W 1993 r. rząd holenderski podjął decyzję o zamrożeniu rezerw stowarzyszeń. W zasadzie (20) od tamtej pory zyski pochodzące z działalności stowarzyszeń i innych przedsięwzięć o charakterze niepublicznym musiały być wykorzystywane na finansowanie działań podejmowanych w ramach wypełniania misji służby publicznej i nie mogły być już przekazywane na fundusze rezerwowe stowarzyszeń. W 2005 r. nadawcy wypełniający misję służby publicznej w Holandii posiadali łącznie około 131,1 mln EUR rezerwowych funduszy stowarzyszeń.
2.4.3. Fundusze rezerwowe fundacji NOS RTV i mniejszych nadawców
(51)
NOS RTV, NPS i inni mniejsi nadawcy, których członkowie nie wypełniają misji służby publicznej, (art. 39f ustawy o mediach) posiadają „środki rezerwowe fundacji” („stichtingsreserve ”). W 2005 r., ogólny poziom funduszy rezerwowych fundacji wynosił 42,2 mln EUR (21).
2.5. Działalność reklamowa na kanałach publicznych
(52)
Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w pkt 17, STER jest odpowiedzialna za sprzedaż czasu reklamowego na kanałach publicznych.
(53)
Innymi liczącymi się firmami, które zajmują się sprzedażą telewizyjnego czasu reklamowego, działającymi na holenderskim rynku, są IP i SBS. IP sprzedaje czas reklamowy w imieniu takich nadawców komercyjnych, jak RTL4, RTL5 i Yorin. SBS sprzedaje czas reklamowy w imieniu swoich nadawców komercyjnych: SBS6, Net 5 i Veronica. Oprócz IP i SBS istnieje jeszcze kilku innych nadawców komercyjnych, którzy również sprzedają czas reklamowy (22). Stawki stosowane przez STER wylicza się na podstawie prognoz opracowywanych przez agencje reklamowe, stawek konkurentów oraz w oparciu o ceny obowiązujące w przeszłości.
(54)
Tabela 1 poniżej przedstawia, jak kształtował się udział nadawców wypełniających misję służby publiczną w rynku widowni telewizji, w imieniu których STER prowadzi sprzedaż czasu reklamowego. Udział ten (w grupie widzów w wieku powyżej 13 roku życia) zmniejszył się w ostatnich latach z 38,8 w 1997 r. do 35,4 % w 2005 r. Udział w grupie widzów w wieku 20-49 lat, jest jeszcze mniejszy, tj. 27,2 %.
Tabela 1:
Udział w widowni telewizji w grupach wiekowych powyżej 13 lat i 20-49 lat (18:00 - 24:00), w latach 1997 - 2005
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
powyżej 13
38,8
39,9
37,8
39,8
38,8
37,9
36,8
38,9
35,4
20-49
34,6
35,8
31,6
33,3
33,0
32,5
30,1
31,8
27,2
Źródło
:
pismo władz holenderskich z dnia 24.2.2006 r.
(55)
Od 1994 r., przychody brutto (wyliczone na podstawie cenników) i netto (wyliczone po uwzględnieniu udzielonych rabatów), wygenerowane przez nadawców komercyjnych na rynku reklamowym, przekroczyły przychody wygenerowane przez nadawców publicznych.
Tabela 2:
Przychody brutto ze sprzedaży reklam telewizyjnych w latach 1994-2005 (kwoty × 1 mln EUR)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
327
298
225
234
257
290
348
343
383
489
581
471
Nadawcy komercyjni
360
438
532
629
715
887
1 028
1 084
1 310
1 623
2 034
2 327
Ogółem
687
736
757
863
972
1 177
1 376
1 426
1 693
2 112
2 615
2 798
Źródło
:
pismo władz holenderskich z dnia 24.2.2006 r.
Tabela 3:
Przychody netto ze sprzedaży reklam telewizyjnych w latach 1994-2005 (kwoty × 1 mln EUR)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
223
202
153
150
176
187
218
197
197
197
197
169
Nadawcy komercyjni
239
281
324
378
405
448
508
484
520
537
549
599
Ogółem
462
483
477
528
581
635
726
683
717
733
746
768
Źródło
:
pismo władz holenderskich z dnia 24.2.2006 r.
(56)
Z tabel 1, 2 i 3 wynika, że istnieje różnica między przychodami brutto ze sprzedaży telewizyjnego czasu reklamowego a przychodami netto po odliczeniu rabatów. Zgodnie z informacjami władz holenderskich, nie tylko opublikowane stawki nadawców wypełniających misję służby publicznej są wyższe, lecz również udzielane przez nich rabaty są niższe w porównaniu do stosowanych przez nadawców komercyjnych (23).
2.6. Nabywanie praw do transmisji meczów piłki nożnej przez NOS RTV
(57)
W okresie objętym badaniem NOS RTV uzyskało prawa do transmisji szeregu ważnych meczów piłki nożnej (24). Komercyjny nadawca Canal+ (płatna telewizja) uzyskał prawa do transmisji na żywo meczów holenderskiej ekstraklasy. Również prawa do relacji z rozgrywek ligi mistrzów zostały częściowo przekazane stacji Canal+ w drodze udzielenia podlicencji przez NOS RTV. Komercyjny nadawca SBS uzyskał prawa do transmisji rozgrywek dwóch krajowych pucharów piłki nożnej. Otrzymał on również prawa do transmisji meczów pierwszej ligi holenderskiej oraz meczów kwalifikacyjnych holenderskiego zespołu do mistrzostw europejskich w 2004 r. Prawa do transmisji różnych zagranicznych rozgrywek piłki nożnej posiada CLT-UFA, największa grupa europejskich nadawców (spółka matka np. dla RTL).
2.7. Relacje między nadawcami a operatorami sieci kablowej
(58)
Zgodnie z przepisami prawa holenderskiego, do celów praw autorskich tradycyjną transmisję w sieci kablowej uznaje się za odrębną formę publikacji. Zasadniczo wymagane jest posiadanie pozwolenia od wszystkich właścicieli praw autorskich, a każdy z nich może domagać się opłat od operatora sieci kablowej z tytułu publikacji. Od 1985 r. obowiązuje porozumienie między VECAI (reprezentującym operatorów sieci kablowych) a NOS RTV (reprezentującym nadawców publicznych), na podstawie którego operatorzy sieci kablowych są zwolnieni z wnoszenia opłat z tytułu praw autorskich na rzecz nadawców publicznych (właścicieli praw autorskich), gdy ich programy są transmitowane za pośrednictwem sieci kablowej (25). To porozumienie zostało zawarte na żądanie rządu holenderskiego, ze względu na to, że obywatele już ponoszą opłaty za publiczne nadawanie. Uznano, że płatności z tytułu praw autorskich od operatorów sieci kablowych, które mogłyby pociągnąć za sobą wzrost kosztów abonamentu sieci kablowej, byłyby niepożądane. Również komercyjni nadawcy nie pobierali opłat z tytułu praw autorskich od operatorów sieci kablowych. Jednakże, nie ma to związku z wyżej wspomnianym porozumieniem z nadawcami wypełniającymi misję służby publicznej.
(59)
Należy zaznaczyć, że operatorzy sieci kablowych są z mocy prawa zobowiązani do transmisji wszystkich programów radiowych i telewizyjnych nadawców wypełniających misję służby publicznej (obowiązek przekazywania programów telewizji publicznej - tzw. zasada obowiązku upowszechniania „must carry”) i nie mogą z tego tytułu obciążać tych nadawców żadnymi kosztami.
2.8. Środki podlegające niniejszej decyzji
(60)
Zgodnie z treścią decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego (26), niniejszej decyzji podlegają następujące środki:
(1)
Płatności na rzecz nadawców, o których mowa w art. 106a i 170c ustawy o mediach, które zostały zakwalifikowane przez Komisję jako przelewy ad hoc w tym:
(a)
Płatności pochodzą albo z funduszy wyrównawczych i są dokonywane na rzecz nadawców wypełniających misję służby publicznej, albo z funduszu AOR, i są przekazywane nadawcom publicznym za pośrednictwem funduszu FOR. Te płatności były dokonywane w okresie 1994-2005, a ich łączna kwota wyniosła [...] mln EUR. Zgodnie z tym, co stwierdzono powyżej, tę kwotę można rozdzielić na płatności przekazywane z tak zwanych funduszy wyrównawczych ([...] mln EUR) i przelewy z funduszu AOR do funduszu FOR a następnie, z funduszu FOR, na rzecz to nadawców publicznych (191,2 mln EUR).
(b)
Płatności z funduszu koprodukcji (CoBo). Fundusz CoBo składa się z dwóch podfunduszy, Funduszu filmowego i projektu Telefilm. W latach 1994-2005 państwo przekazało nadawcom publicznym za pośrednictwem funduszu CoBo 31,7 mln EUR.
(2)
Zapewniony dostęp do sieci kablowej lub obowiązek wynikający z tak zwanej zasady„must carry” (o którym mowa w art. 82i ustawy o mediach).
(3)
Nieodpłatne udostępnianie urządzeń technicznych przez NOB (o którym mowa w art. 89 i 90 ustawy o mediach).
II. PODSTAWY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA I ARGUMENTY STRON
3. PODSTAWY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA
(61)
Po przeprowadzeniu wstępnego badania, Komisja uznała, że niektóre środki, ewentualnie z wyjątkiem obowiązku „must carry”, stanowiły pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE. Komisja wyraziła ponadto wątpliwości odnośnie do zgodności takiej pomocy państwa ze wspólnym rynkiem, na podstawie art. 86 ust. 2 Traktatu WE.
(62)
W odniesieniu do proporcjonalności finansowania, Komisja wyraziła wątpliwości, czy alokacji kosztów i przychodów dokonywano na podstawie jasno określonych zasad rachunku kosztów. Komisja miała wątpliwości, czy wpływy z tytułu usług niepublicznych były w pełni uwzględniane przy wyliczaniu zapotrzebowania na fundusze państwowe, z racji możliwości zaistnienia ryzyka, że finansowanie przekracza koszty netto misji służby publicznej.
(63)
Ponadto, Komisja uznała, że poziom funduszy zgromadzonych w FOR i rezerw programowych wskazuje na nadmierną kompensację pod względem strukturalnym. Komisja stwierdziła, że łączna kwota przelewów ad hoc, wynosząca 110 milionów EUR (według danych za 2001 r.) nie została wykorzystana.
(64)
Ponadto, Komisja wyraziła zamiar wyjaśnienia, czy konkurencja na rynkach komercyjnych nie została nadmiernie zakłócona. Komisja podkreśliła, że do takiego zakłócenia konkurencji mogło dojść na rynku reklam, praw własności intelektualnej do transmisji w sieciach kablowych i praw do transmisji rozgrywek piłki nożnej.
(65)
I wreszcie, NOB nie może pobierać opłat od nadawców publicznych za świadczenie usług, a otrzymuje płatności z tytułu tego zadania bezpośrednio od państwa. Komisja stwierdziła, że nieodpłatne udostępnianie urządzeń technicznych mogło stanowić pomoc dla nadawców publicznych.
4. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(66)
Zgłoszono następujące uwagi dotyczące niniejszej decyzji.
(67)
Holenderscy nadawcy publiczni stwierdzili, że środki, o których mowa powinny być uznane za istniejącą pomoc, ponieważ są one częścią ogólnego systemu finansowania działalności nadawców publicznych. Ponadto zauważyli oni, że Komisja powinna ocenić zasady finansowania tej działalności tylko na podstawie protokołu w sprawie systemu publicznego nadawania w państwach członkowskich, dołączonego do Traktatu WE (zwanego dalej protokołem z Amsterdamu) i nie powinna stosować kryteriów określonych w wyroku w sprawie Altmark (27), w art. 87 ust. 1 czy art. 86 ust. 2 Traktatu WE.
(68)
CLT-UFA podkreślił, że dopiero w 2002 r. rachunki systemu publicznego nadawania mogły być zweryfikowane i zatwierdzone przez niezależnego księgowego.
(69)
Nadawcy publiczni stwierdzili, że nadmierna kompensacja na poziomie 110 milionów EUR nie występuje, tak jak uznała Komisja. Po pierwsze, nadawcy publiczni i rząd stosują różne systemy rachunkowości. Rząd za podstawę swego systemu rachunkowości przyjmuje wpływy gotówkowe, natomiast nadawcy publiczni prowadzą rachunkowość w oparciu o koszty i przychody, które są księgowane w chwili realizacji transakcji. Stąd wynikają różnice. Ponadto, przychody funduszu FOR są, zdaniem nadawców publicznych, przeznaczone na określone, przyszłościowe cele. Co więcej, twierdzą oni, że nadmierne finansowanie nie może prowadzić do zakłócenia konkurencji na innych rynkach, ponieważ te środki mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie kosztów działań podejmowanych w ramach misji służby publicznej.
(70)
ACT stwierdziło, że STER przejawia zachowania antykonkurencyjne, zaniżając ceny na rynku reklam. To stowarzyszenie uważa, że ponieważ łączny roczny czas reklamowy nadawców publicznych jest bardziej ograniczony niż czas nadawców komercyjnych, STER powinna stosować wyższe ceny niż operatorzy komercyjni.
(71)
SBS Broadcasting potwierdził, że ceny na holenderskim rynku telewizyjnego czasu reklamowego są ustalane na podstawie punktów ratingowych brutto (Gross Rating Point - GRP) dla kategorii wiekowej 20-49. Niemniej jednak, ponieważ publiczni nadawcy przyciągają większe grono widzów spoza tej kategorii niż nadawcy komercyjni, reklamodawcy byliby skłonni wnosić dodatkowe opłaty za GRP 20-49. Dlatego też porównanie z GRP 20-49 nie będzie odzwierciedleniem rzeczywistej ekonomicznej wartości produktu. Co więcej, SBS podkreślił, że dla GRP w kategorii wiekowej powyżej 13 lat publiczni nadawcy ustalali niższe ceny niż nadawcy komercyjni. Na poparcie swoich uwag SBS przedstawił przegląd średnich cen brutto dla GRP w kategorii wiekowej powyżej 13 lat dla różnych kanałów w czasie największej oglądalności, w latach 1995-2004 i w układzie miesięcznym w 2003 r. i 2004 r., z którego wynika, że ceny publicznych nadawców są niższe od stosowanych przez większość nadawców komercyjnych.
(72)
Według CLT-UFA, NOS RTV zapłacił zbyt wysokie ceny za prawa do transmisji rozgrywek piłki nożnej. Te ceny znacznie przewyższały ceny rynkowe. CLT-UFA przedstawił stosowane przez nich modele kalkulacji (28) w celu zilustrowania sposobu wyliczenia cen za prawa do transmisji rozgrywek piłki nożnej, na podstawie których CLT-UFA doszedł do wniosku, że oferty cenowe złożone przez NOS RTV za prawa do transmisji meczów ligi mistrzów w 2002 r. były znacznie wyższe od proponowanych przez CLT-UFA. ACT i CLT-UFA uznali ponadto, że Komisja nie powinna dojść do wniosku, że nie ma wystarczających dowodów świadczących o przepłacaniu praw do transmisji rozgrywek piłki nożnej na podstawie jednego przykładu, w którym operator komercyjny mógł przelicytować ofertę.
(73)
Stowarzyszenie operatorów sieci kablowych - VECAI - podkreśliło dwie kwestie. Po pierwsze uważa ono, że operatorzy sieci kablowych, na których ciąży obowiązek „must carry” powinni mieć możliwość żądania zapłaty od odpowiednich nadawców. Z uwagi na obowiązek „must carry”, publiczni nadawcy nie wnosili opłat za transmisję sygnału za pośrednictwem sieci kablowych.
(74)
Po drugie, VECAI stwierdziło, że operatorzy sieci kablowych w rzeczywistości wnoszą opłaty na rzecz właściwych organizacji zarządzających w imieniu NOS RTV, ale NOS RTV i rząd holenderski traktują je jako opłaty za zarządzanie. Zdaniem VECAI jest to ukryta opłata za prawa do własności intelektualnej.
5. UWAGI WŁADZ HOLENDERSKICH (29)
(75)
Władze holenderskie twierdzą, że założenie przyjęte przez Komisję, zgodnie z którym odpowiednie środki nie wchodzą w zakres regularnego, rocznego finansowania działalności nadawców publicznych jako część funduszy państwowych jest błędne. System finansowania, który jest objęty badaniem wynika z mechanizmu regularnego finansowania i był integralną częścią planowania budżetu, w efekcie którego dokonywano płatności na rzecz nadawców publicznych. Zdaniem tych władz, fundusz FOR, fundusze wyrównawcze, fundusz CoBo oraz wpłaty na rzecz NOB wchodzą w zakres mechanizmu regularnego, rocznego finansowania.
(76)
Władze holenderskie zwróciły również uwagę Komisji, że w swojej ocenie powinna ona uwzględnić szczególny kontekst, w którym działają nadawcy wypełniający misję służby publicznej. Władze wystąpiły z wnioskiem do Komisji by rozważyła zastosowanie protokółu amsterdamskiego. W razie konieczności, przedmiot procedury, o której mowa powinien być zakwalifikowany jako pomoc zgodna ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 86 ust. 2 Traktatu WE tak, jak w kontekście zasad ustanowionych w protokóle amsterdamskim.
(77)
Kwota wstępnie ustalona przez Komisję jako domniemana wartość nadmiernej kompensacji jest błędna. Została ona wyliczona na podstawie źródeł pochodzenia funduszy, które były błędnie zakwalifikowane jako środki rezerwowe. Ponieważ sposób wykorzystania tych funduszy jest z góry określony i podlega kontroli nie może być mowy o nadmiernej kompensacji. Ponadto, władze twierdzą, że jeżeli przedmiotowe środki mają zostać uznane za pomoc państwa, taką pomoc należy traktować jako istniejącą pomoc państwa w rozumieniu art. 88 Traktatu WE.
(78)
Władze holenderskie podkreślają, że księgi rachunkowe stowarzyszeń indywidualnych nadawców publicznych zawsze podlegały zatwierdzeniu przez niezależnego księgowego.
(79)
Władze holenderskie uważają, że relacje sportowe dotyczące popularnych i mniej popularnych dyscyplin mieszczą się w definicji głównych zadań nadawców publicznych. Władze holenderskie uważają, że ustalając warunki swojej oferty dotyczącej praw do transmisji, publiczni nadawcy nie zapłacili zawyżonej kwoty, w stosunku do tej, która była konieczna, by zapewnić sobie nabycie ważnych praw w związku z wypełnianiem misji służby publicznej i tworzeniem całości programu.
(80)
Władze ponownie podkreślają, że misja służby publicznej NOB jest integralną częścią systemu publicznego nadawania. To, że od nadawców publicznych nie pobiera się opłat za usługi świadczone przez NOB wcale nie oznacza, że udziela się pomocy nadawcom wypełniającym misję służby publicznej.
(81)
Władze holenderskie twierdzą, że skoro operatorzy komercyjni również nie żądają opłat z tytułu praw autorskich od operatorów sieci kablowych, można powiedzieć, że NOS RTV działa jak normalny podmiot rynkowy w warunkach tego szczególnego rynku.
III. OCENA ŚRODKÓW NA PODSTAWIE ZASAD POMOCY PAŃSTWA
6. ISTNIENIE POMOCY W ROZUMIENIU ART. 87 UST. 1 TRAKTATU WE
(82)
Artykuł 87 ust. 1 traktatu określa następujące kryteria istnienia pomocy. Po pierwsze, interwencja musi pochodzić od państwa lub być przyznawana przy użyciu zasobów państwowych. Po drugie, musi stawiać beneficjenta pomocy w uprzywilejowanej sytuacji. Po trzecie, musi zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji. Po czwarte, interwencja musi wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
6.1. Istnienie zasobów państwowych
6.1.1.
Przelewy ad hoc
(83)
Płatności, o których mowa w art. 106a i 170c ustawy o mediach i które zostały zaklasyfikowane przez Komisję jako przelewy ad hoc można podzielić na płatności z tak zwanych funduszy wyrównawczych, płatności z funduszu FOR i płatności z funduszu CoBo.
(84)
W wypadku funduszy wyrównawczych, środki pieniężne są najpierw przekazywane na rzecz AOR - funduszu, którego zasoby stanowią własność państwa i zarządzanego przez organ ds. mediów - z przeznaczeniem na wyrównanie niektórych rodzajów kosztów wyższych od przewidywanych, ponoszonych przez nadawców wypełniających misję służby publicznej. W następnej kolejności, zasoby funduszu AOR w formie funduszy wyrównawczych, są przekazywane na rzecz NOS RTV.
(85)
Płatności dokonywane z funduszu FOR uznaje się za zasoby państwa. Chociaż FOR jest funduszem zarządzanym przez „PO”, jest on zasilany środkami pochodzącymi z funduszu AOR, którego zasoby są częścią środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie mediów.
(86)
Co ważniejsze, zgodnie ze stwierdzeniem zawartym w sekcji 2.3.3.2, PO rozdziela fundusze na podstawie wcześniejszych uzgodnień dotyczących sposobów wykorzystania środków z funduszu FOR. Mimo że propozycje w tym względzie pochodzą od PO, to minister edukacji, nauki i kultury „przyjmuje wniosek” i określa, na jakie cele te środki mogą być przeznaczone. PO może podjąć decyzję o wydatkowaniu środków, tylko z chwilą gdy minister określi warunki ich rozdysponowania. PO musi brać pod uwagę zasady określone przez ministra. Można zatem uznać, że transfer zasobów państwa ma miejsce w momencie przekazywania środków z funduszu FOR indywidualnym nadawcom. Jest to transfer z zasobów państwa, który, co więcej, można uznać za dokonywany przez państwo (30).
(87)
W okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym nadawcy publiczni otrzymali z funduszu FOR kwotę 191,2 mln EUR oraz kwotę [...] mln EUR z funduszy wyrównawczych.
(88)
Płatności dokonywane z funduszu CoBo uważa się za zasoby państwa. Zgodnie z tym, co zostało powiedziane w pkt 43-44, fundusz CoBo jest zasilany bezpośrednio z budżetu przeznaczonego na finansowanie mediów oraz wpływów z tytułu opłat za prawa autorskie, wnoszonych przez belgijskich i niemieckich operatorów sieci kablowych, w związku udostępnianiem trzech holenderskich kanałów w Belgii i w Niemczech. Komisja uważa, że nie tylko bezpośrednie wpłaty z budżetu na finansowanie mediów, lecz również wpływy z opłat za prawa autorskie można uznać za zasoby państwa. W rzeczywistości, opłaty z tytułu praw autorskich powinny być wykorzystane na pokrycie kosztów misji służby publicznej, ponoszonych przez nadawców. W wyniku przekazania ich na fundusz CoBo, proporcjonalnie zwiększyło się zapotrzebowanie na fundusze publiczne. Wpłaty z tytułu praw autorskich odpowiadają zatem zasobom, których wyzbyło się państwo.
(89)
Ponadto, chociaż fundusz CoBo stanowi własność fundacji (w zarządzie której zasiadają przedstawiciele nadawców wypełniających misję publiczną) i jest przez nią zarządzany, środki z tego funduszu mogą być udostępnione jedynie nadawcom wypełniającym misję służby publicznej na warunkach określonych przez państwo.
(90)
W okresie objętym badaniem nadawcy wypełniający misję służby publicznej otrzymali z funduszu CoBo kwotę 31,7 mln EUR. Ta kwota stanowi transfer zasobów państwowych na rzecz indywidualnych nadawców.
6.1.2. Nieodpłatny dostęp do sieci kablowej
(91)
Obowiązek „must carry”, nałożony na operatorów sieci kablowych, nie wiąże się z żadnym transferem zasobów państwowych, za transfer środków państwowy nie można też uznać rezygnacji tych operatorów z przychodów (31). Komisja nie znalazła żadnych przesłanek, które mogły świadczyć o tym, że jest inaczej. W związku z tym, początkowe stanowisko, że ten środek nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE może być podtrzymane.
6.1.3. Nieodpłatne udostępnianie urządzeń technicznych przez NOB
(92)
Spółka publiczna NOB otrzymuje płatności od państwa za usługi, które ma obowiązek świadczyć na rzecz nadawców publicznych. Te płatności są bezpośrednim transferem zasobów państwowych. W ostatecznym rozrachunku stanowią one korzyść dla nadawców publicznych, którzy otrzymują usługi nieodpłatnie (32). W rzeczywistości same władze holenderskie stwierdziły, że NOB służy tylko jako „instrument” przekazywania funduszy od państwa nadawcom wypełniającym misję służby publicznej, korzystającym z usług NOB.
6.2. Korzyść ekonomiczna
(93)
Finansowanie ad hoc (wpłaty do funduszu FOR i płatności za pośrednictwem funduszu wyrównawczego), wpłaty do funduszu CoBo i nieodpłatne udostępnianie urządzeń technicznych stanowią korzyść ekonomiczną dla holenderskich nadawców wypełniających misję służby publicznej w takim sensie, że te środki zwalniają ich z kosztów operacyjnych, które w przeciwnym razie musieliby ponosić.
6.2.1. Stosowanie wyroku w sprawie Altmark
(94)
Rząd holenderski i nadawcy publiczni twierdzili, że środki będące przedmiotem postępowania wyjaśniającego wyrównują holenderskim nadawcom publicznym koszty netto, ponoszone w związku z wypełnianiem powierzonej im misji służby publicznej. Oznaczałoby to, że w związku z tym te środki nie przynoszą korzyści nadawcom wypełniającym misję służby publicznej i nie stanowią pomocy państwa, zgodnie z wyrokiem w sprawie Altmark (33).
(95)
Środki państwa kompensujące dodatkowe koszty netto ponoszone z tytułu świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym nie kwalifikują się jako pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE, jeżeli kompensacja jest określana w taki sposób, by przedsiębiorstwo nie mogło z niej czerpać rzeczywistej korzyści. Trybunał Sprawiedliwości w swoim wyroku w sprawie Altmark określił warunki, które muszą być spełnione, by można było uniknąć klasyfikacji kompensacji jako pomocy państwa. Są to:
-
po pierwsze, przedsiębiorstwo beneficjenta faktycznie wywiązuje się z obowiązków pełnienia misji służby publicznej i te obowiązki są wyraźnie określone;
-
po drugie, parametry, na podstawie których wylicza się wartość kompensacji zostały wcześniej określone w obiektywny i przejrzysty sposób;
-
po trzecie, wysokość kompensacji nie przekracza kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów ponoszonych z tytułu obowiązków wypełniania misji służby publicznej, przy uwzględnieniu odpowiednich wpływów i rozsądnego zysku z tytułu wywiązywania się z tych obowiązków;
-
po czwarte, jeżeli przedsiębiorstwo, które ma wywiązywać się z obowiązków pełnienia misji służby publicznej nie zostało wybrane w drodze procedury udzielania zamówień publicznych, potrzebny poziom kompensacji został określony na podstawie analizy kosztów, które ponosiłoby typowe przedsiębiorstwo, dobrze prowadzone i odpowiednio wyposażone w środki produkcji, by mogło spełnić niezbędne wymogi służby publicznej, wykonując wynikające z niej obowiązki, przy uwzględnieniu odpowiednich wpływów i rozsądnego zysku z tego tytułu.
(96)
Komisja uważa, że w niniejszej sprawie trzy ostatnie warunki, wymienione w pkt 95, nie są spełnione. Po pierwsze, transfery środków z funduszu FOR, funduszy wyrównawczych oraz finansowanie z funduszu CoBo na rzecz nadawców publicznych nie opierały się na obiektywnych i przejrzystych parametrach ustanowionych z wyprzedzeniem.
(97)
Ponadto, zarówno w wypadku środków finansowania ad hoc, jak i płatności z funduszu CoBo nie uwzględniono wszystkich odpowiednich wpływów nadawców publicznych i nie przyjęto niezbędnych zabezpieczeń przed nadmierną kompensacją. W rzeczywistości - zostanie to wyjaśnione bardziej szczegółowo poniżej - finansowanie ad hoc doprowadziło do zdecydowanie nadmiernej kompensacji.
(98)
I wreszcie, holenderscy nadawcy publiczni nie zostali wybrani jako dostawcy usług w ogólnym interesie gospodarczym w drodze przetargu, ani nie przeprowadzono żadnej analizy mającej na celu zapewnienie, że poziom kompensacji zostanie określony na podstawie analizy kosztów, które ponosiłoby typowe, dobrze prowadzone i odpowiednio wyposażone w środki produkcji przedsiębiorstwo, by mogło spełnić niezbędne wymogi służby publicznej, wykonując wynikające z niej obowiązki. To samo odnosi się do finansowania urządzeń technicznych udostępnianych nadawcom publicznym przez NOB.
(99)
W związku z tym, Komisja uważa, że nie wszystkie warunki określone w wyroku w sprawie Altmark zostały spełnione w niniejszej sprawie.
6.3. Zakłócenie konkurencji
(100)
Korzyści dla holenderskich nadawców wypełniających misję służby publicznej wynikające z finansowania ad hoc, transferów do funduszu CoBo i nieodpłatnego udostępniania urządzeń technicznych nie są dostępne dla żadnego innego przedsiębiorstwa znajdującego się w porównywalnej sytuacji. Biorąc pod uwagę, że do zakłócenia konkurencji dochodzi ilekroć pomoc państwa przyczynia się do wzmocnienia konkurencyjnej pozycji przedsiębiorstwa będącego jej beneficjentem w porównaniu do jego konkurentów, te korzyści mogą spowodować zakłócenie konkurencji między nadawcami publicznymi a innymi przedsiębiorstwami (34).
6.4. Wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi
(101)
Jeżeli pomoc państwa przyczynia się do wzmocnienia pozycji przedsiębiorstwa w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami konkurującymi w handlu wewnątrz Wspólnoty, należy uznać, że pomoc ma wpływ na te przedsiębiorstwa (35), nawet jeżeli podmiot będący beneficjentem pomocy sam nie angażuje się w działalność wywozową (36). Podobnie, jeżeli państwo członkowskie przyznaje pomoc przedsiębiorstwom działającym w sektorach usług i dystrybucji, przedsiębiorstwa będące jej beneficjentami wcale nie muszą same prowadzić swojej działalności poza terytorium państwa członkowskiego, by pomoc miała wpływ na wymianę handlową we Wspólnocie (37).
(102)
Zgodnie z tym orzecznictwem, w komunikacie Komisji w sprawie udzielania pomocy państwa dla radiofonii i telewizji publicznej (zwanym dalej komunikatem w sprawie radiofonii i telewizji) (38) wyjaśnia się, że:
„Zatem można ogólnie przyjąć, że finansowanie przez państwo nadawców publicznych wpływa na obrót handlowy między państwami członkowskimi. Taka sytuacja ma miejsce przy nabywaniu i sprzedaży praw do programów, co często odbywa się w obrocie międzynarodowym. Również reklama, w przypadku nadawców publicznych, którzy mają zezwolenie na sprzedaż czasu reklamowego, ma oddziaływanie transgraniczne, zwłaszcza na obszarach jednorodnych pod względem językowym, choć rozdzielonych granicami państwowymi. Ponadto struktura własnościowa nadawców komercyjnych może obejmować akcjonariuszy lub udziałowców z kilku państw członkowskich (39) ”.
(103)
W rozpatrywanej sprawie, holenderscy nadawcy publiczni sami prowadzą działalność na rynku międzynarodowym: za pośrednictwem Europejskiej Unii Nadawców wymieniają oni programy telewizyjne i uczestniczą w systemie Eurowizji. Ponadto, ich programy są nadawane w Belgii i w Niemczech. Co więcej, holenderscy nadawcy publiczni konkurują bezpośrednio z nadawcami komercyjnymi, którzy działają na międzynarodowym rynku nadawczym i których struktury własnościowe mają charakter międzynarodowy.
(104)
Dlatego też Komisja stwierdza, że finansowanie ad hoc, środki przekazywane na fundusz CoBo oraz nieodpłatne udostępnianie urządzeń technicznych ma wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE.
6.5. Wniosek
(105)
Ponieważ wszystkie kryteria ustanowione w art. 87 ust. 1 Traktatu WE zostały spełnione, a warunki określone przez Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie Altmark nie zostały spełnione w całości, Komisja stwierdza, że finansowanie ad hoc (finansowanie z funduszu FOR i funduszy wyrównawczych), środki przekazane za pośrednictwem funduszu CoBo i nieodpłatne udostępnianie usług i urządzeń technicznych holenderskim nadawcom publicznym kwalifikuje się jako pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE. Natomiast korzyści wynikające z nieodpłatnego dostępu do sieci kablowej nie obejmują transferu zasobów państwowych i nie stanowią pomocy państwa.
7. KLASYFIKACJA ŚRODKÓW JAKO „NOWEJ” POMOCY
(106)
Zgodnie z art. 1 lit. b) rozporządzenia Rady nr 659/99 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (40) „istniejąca pomoc oznacza (między innymi):
„(i)
…, każdą pomoc, jaka istniała przed wejściem w życie traktatu w odpowiednich państwach członkowskich, to znaczy programy pomocowe i pomoc indywidualną, jakie zostały wprowadzone w życie przed i nadal stosowane po wejściu w życie traktatu.”
(107)
Zgodnie z powyższym, można dokonać rozróżnienia między rocznymi płatnościami, które nie są przedmiotem niniejszej decyzji a przelewami ad hoc.
7.1. Roczne płatności
(108)
Rocznych płatności dokonuje się na podstawie art. 110 ustawy o mediach, który stanowi, że „podmioty, którym przyznano czas antenowy są uprawnione do otrzymywania środków z ogólnego budżetu”. Poziom finansowania i dostępność funduszy zostały określone w tej samej ustawie. Ten system finansowania istniał przed wejściem w życie traktatu i kwalifikuje się jako istniejąca pomoc, co zostało potwierdzone przez Komisję w toku postępowania E-5/2005 (41).
7.2. Przelewy ad hoc
(109)
Tak zwane przelewy ad hoc charakteryzują się wieloma cechami, które pozwalają odróżnić je od regularnych rocznych płatności i świadczą o tym, że nie można ich zakwalifikować jako istniejącej pomocy:
-
Podstawa prawna tych płatności została ustanowiona po wejściu w życie traktatu. Dopiero w 1996 r. państwo wprowadziło, za pośrednictwem funduszy wyrównawczych, możliwość pokrywania części wydatków ponoszonych przez publicznych nadawców w razie nadmiernego wzrostu cen praw do programów. Przed 1996 r., taka możliwość pokrywania części wydatków ponoszonych przez publicznych nadawców nie istniała. Podobnie, poprawka do ustawy o mediach, która umożliwia dokonywanie przelewów ad hoc z funduszu FOR na rzecz indywidualnych nadawców została wprowadzona w 1998 r. W wypadku wpłat wnoszonych przez państwo do funduszu CoBo, dopiero w 1994 r. podjęło decyzję o ich przekazywaniu.
-
Rzeczywiste płatności były dokonywane począwszy od 1994 r. Dokładniej, płatności z funduszu CoBo przekazywano począwszy od 1994 r., z funduszy wyrównawczych - od 1996 r. i z funduszu FOR, począwszy od 1999 r.
-
W przeciwieństwie do regularnych rocznych płatności, przelewy ad hoc nie mogą być zakwalifikowane jako płatności, do których są uprawnieni nadawcy wypełniający misję służby publicznej. Przekazywanie funduszy ad hoc nie jest więc procesem automatycznym (42). Wypłat tych środków dokonuje się na wniosek indywidualnych nadawców wypełniających misję służby publicznej i przyznaje się je na podstawie odrębnej i konkretnej decyzji ministra kultury, podjętej na mocy art. 106a ustawy o mediach. Na przykład w wypadku funduszu FOR, minister podejmuje decyzję, uwzględniając poziom funduszu FOR, i w zależności od niego postanawia, czy środki pieniężne powinny być przekazane z funduszu AOR do funduszu FOR. A zatem, to PO w dalszej kolejności dysponuje środkami, na podstawie zasad określonych w protokołach.
-
Warunki, na jakich można dokonywać transferów zostały określone w tak zwanych „Protokołach dotyczących transferów” ustanowionych w 1999 r. i w 2002 r. W odniesieniu do funduszu CoBo, państwo określa niektóre warunki wpłat do funduszy i wypłat z funduszu, które sięgają wstecz tylko do 1994 r.
-
I wreszcie, jak podano w 2.3.3, przyznaje się finansowanie na specjalne cele. Te środki przeznacza się na przykład na zachęcanie nadawców do produkcji lepszych programów, niwelowanie wahań w wysokości przychodów z reklam, a także na wyrównanie kosztów z tytułu wzrostu cen za prawa do transmisji imprez sportowych oraz stymulowanie koprodukcji nadawców belgijskich i niemieckich.
7.3. Nieodpłatne korzystanie z urządzeń technicznych
(110)
Od wejścia w życie „Ustawy o mediach z 1987 r.”, nadawcy wypełniający misję służby publicznej korzystają z nieodpłatnego dostępu do urządzeń technicznych, który zapewnia im NOB. Począwszy od 1987r., NOB zaczęła udostępniać urządzenia nadawcom publicznym, podczas gdy początkowo były one udostępniane przez NOS. NOB powierzono świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym i udostępnia ona nieodpłatnie urządzenia poszczególnym nadawcom wypełniającym misję służby publicznej, a płatności otrzymuje bezpośrednio od państwa. Ten środek może być zatem również uznany za nową pomoc.
7.4. Wnioski w sprawie kwalifikacji środków jako „nowej pomocy”
(111)
Wszystkie następujące środki: finansowanie ad hoc (płatności z funduszu FOR na rzecz indywidualnych nadawców wypełniających misję służby publicznej oraz z funduszy wyrównawczych), wypłaty z funduszu CoBo i nieodpłatne udostępnianie urządzeń technicznych należy uznać raczej za nową pomoc niż za pomoc istniejącą.
8. ZGODNOŚĆ POMOCY NA PODSTAWIE ART. 86 UST. 2 TRAKTATU WE
(112)
Jak wynika z charakterystyki środków, jedyną możliwą podstawą oceny ich zgodności jest art. 86 ust. 2 Traktatu WE, który mówi: „Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym (…) podlegają normom niniejszego traktatu, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Wspólnoty”.
(113)
Trybunał Sprawiedliwości zawsze stoi na stanowisku, że art. 86 ust. 2 Traktatu WE może stanowić podstawę odstępstwa od zakazu udzielania pomocy państwa przedsiębiorstwom, którym zostało powierzone zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym. Wyrok Trybunału w sprawie Altmark wyraźnie potwierdził, że pomoc państwa, która kompensuje koszty poniesione przez przedsiębiorstwo z tytułu zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym można uznać za zgodną ze wspólnym rynkiem, jeżeli spełnia ona warunki ustanowione w art. 86 ust. 2 WE (43).
(114)
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości (44), art. 86 ust. 2 Traktatu WE stanowi odstępstwo, które należy odpowiednio interpretować. Trybunał wyjaśnił, że aby środek kwalifikował się do zastosowania takiego odstępstwa, muszą być spełnione wszystkie następujące warunki:
-
Usługi, o których mowa muszą być usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym i jako takie muszą być precyzyjnie określone przez państwo członkowskie.
-
Przedsiębiorstwu, o którym mowa zarządzanie tymi usługami musi zostać wyraźnie powierzone przez państwo członkowskie.
-
Stosowanie reguł konkurencji ustanowionych w traktacie musi stanowić prawną lub faktyczną przeszkodę w wykonywaniu konkretnych powierzonych zadań, a odstępstwo od stosowania tych reguł nie może mieć wpływu na rozwój handlu w zakresie sprzecznym z interesem Wspólnoty.
(115)
Komunikat Komisji w sprawie radiofonii i telewizji określa zasady i metody, które Komisja zamierza stosować w celu zapewnienia, że wymienione powyżej warunki są spełnione. W związku z tym musi ona zatem zbadać, czy:
-
działania holenderskich nadawców publicznych w zakresie nadawania zostały wyraźnie i precyzyjnie określone przez władze holenderskie jako usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (definicja)
-
świadczenie takich usług zostało formalnie powierzone holenderskim nadawcom przez władze holenderskie (powierzenie usług);
-
finansowanie przez państwowo nie przekracza kosztów netto tych usług publicznych, przy uwzględnieniu także innych bezpośrednich i pośrednich przychodów z tytułu ich świadczenia (proporcjonalność).
8.1. Definicja
(116)
Należy podkreślić, że w niniejszym kontekście finansowanie ad hoc i nieodpłatne udostępnianie urządzeń technicznych miały na celu wspieranie działań wchodzących w zakres ogólnych usług publicznych. Ocena całkowitego poziomu finansowania działalności nadawców wypełniających misję służby publicznej jest zatem konieczna, ale celem niniejszej decyzji nie jest ocena mechanizmu i warunków finansowania z środków państwowych, poza środkami, opisanymi powyżej. Niniejsza decyzja nie dotyczy również organizacji całego systemu publicznego nadawania.
(117)
Zgodnie z pkt 33 komunikatu w sprawie radiofonii i telewizji, ustalenie kompetencji nadawcy publicznego w zakresie misji służby publicznej należy do państwa członkowskiego. Biorąc jednak pod uwagę specyficzny charakter sektora nadawczego, Komisja uważa. że: „przyjęcie »szerszej« definicji, umożliwiającej powierzenie danemu nadawcy zadania dostarczania odpowiednio skomponowanych i zróżnicowanych programów zgodnie z misją, utrzymując przy tym odpowiednio duże gremium odbiorców, mając na względzie postanowienia interpretacyjne można uznać za uzasadnione zgodnie z art. 86 ust. 2. Taka definicja byłaby zgodna z celem, którym jest zaspokajanie potrzeb demokratycznych, społecznych i kulturalnych danego społeczeństwa oraz zagwarantowanie pluralizmu, w tym różnorodności kulturalnej i językowej”.
(118)
Niemniej jednak, pomimo że definicja może być szeroka, powinna ona być na tyle jasna i precyzyjna, by nie pozostawiała żadnych wątpliwości co do tego, czy określone działanie realizowane przez operatora, któremu zostało powierzone, zgodnie z zamiarem państwa członkowskiego miało wchodzić w zakres misji służby publicznej czy też nie. Zgodnie z pkt 36 komunikatu w sprawie radiofonii i telewizji, rola Komisji ogranicza się do sprawdzenia definicji misji służby publicznej pod kątem ewidentnych błędów.
(119)
Głównym zadaniem holenderskich nadawców publicznych, określonym w art. 13c ustawy o mediach, jest dostarczanie różnorodnych programów wysokiej jakości przeznaczonych do ogólnego nadawania na kanałach publicznych, w ogólnym interesie. Szczególne wymogi programowe dotyczące kategorii treści, które należy uwzględniać oraz ilości czasu antenowego, przeznaczanego na każdą z kategorii również określają przepisy prawa.
(120)
CLT-UFA stwierdził, że ogólnie rzecz biorąc holenderscy nadawcy publiczni nadają zbyt dużo relacji sportowych, w szczególności poświęconych piłce nożnej. Wnoszący skargi podali, że NOS RTV nadaje relacje z większości imprez sportowych odbywających się w Holandii. Zgodnie z powyższym, finansowanie ad hoc było przeznaczone na finansowanie działań, które wchodzą w zakres ogólnych usług publicznych, a wobec tego również na nabycie praw do transmisji imprez sportowych.
(121)
Komisja uważa jednak, że nadawanie programów sportowych, w ramach limitu wynoszącego około 10 % łącznego czasu antenowego, nie stanowi ewidentnego błędu. Relacje sportowe mogą wchodzić w zakres misji służby publicznej nadawców, a 10 % czasu antenowego przeznaczonego na te relacje nie jest sprzeczne z założeniem oferowania wyważonych i różnorodnych programów w ramach wypełniania misji służby publicznej.
(122)
Komisja stoi na stanowisku, że zakres zadań głównych, zgodnie z definicją podaną w art. 13c ust. 1, jest dość szeroko określony, jednak można uznać, że odpowiada on - zgodnie z treścią Protokołu amsterdamskiego- „demokratycznym, społecznym i kulturalnym potrzebom” holenderskiego społeczeństwa. W wobec tego, definicja zadań głównych, sformułowana w przepisach prawa, jest wystarczająco jasna i precyzyjna i nie zawiera żadnych ewidentnych błędów.
8.2. Powierzenie usług
(123)
Punkt 40 komunikatu w sprawie radiofonii i telewizji mówi, że w celu objęcia wyłączeniem przewidzianym w art. 86 ust. 2 misja służby publicznej powinna zostać powierzona holenderskim nadawcom publicznym w drodze oficjalnego aktu. Komisja stwierdza, że ustawa o mediach oficjalnie powierza NOS wypełnianie zadania polegającego na wypełnianiu misji służby publicznej, zdefiniowanego w art. 13c i w aktach pomocniczych. Nadawcy publiczni otrzymują prawo do nadawania programów na kanałach publicznych na mocy art. 31 ustawy o mediach i Komisja uważa, że zadanie główne, jakim jest nadawanie programów, zostało w wystarczającym stopniu powierzone nadawcom publicznym.
8.3. Proporcjonalność
(124)
W rozdziale 6.3 komunikatu w sprawie radiofonii i telewizji, znajduje się wyjaśnienie, że ocena proporcjonalności, której musi dokonać Komisja jest dwukierunkowa (45).
(125)
Z jednej strony Komisja musi wyliczyć koszty netto misji służby publicznej powierzonej holenderskim nadawcom publicznym i sprawdzić, czy były one nadmiernie kompensowane. Przy kompensowaniu kosztów przedsiębiorstwa, pomoc państwa nie może przekraczać kosztów netto misji służby publicznej. By uzyskać kwotę kosztów netto, należy również uwzględnić inne bezpośrednie i pośrednie przychody z tytułu z realizacji misji służby publicznej. Dlatego też przy dokonywaniu oceny proporcjonalności pomocy zostaną uwzględnione korzyści netto wynikające z działalności prowadzonej poza misją służby publicznej.
(126)
Z drugiej strony, Komisja musi zbadać wszystkie informacje będące w jej posiadaniu, które sugerują, że nadawcy publiczni naruszyli konkurencję na rynkach komercyjnych w zakresie większym niż jest to konieczne do wypełniania misji służby publicznej. Na przykład, nadawca publiczny, w zakresie, w jakim jego niższe przychody byłyby pokrywane z środków pochodzących z pomocy państwa, może być skłonny zaniżać ceny reklam lub innych usług nieobjętych misją publiczną, świadczonych na rynku, w celu obniżenia przychodów konkurentów. Taka praktyka wymagałaby przeznaczenia dodatkowych funduszy państwowych w celu zrekompensowania utraconych przychodów z tytułu działalności komercyjnej i wskazywałaby na istnienie nadmiernego kompensowania obowiązków wynikających z misji służby publicznej.
8.3.1. Przejrzystość i alokacja kosztów
(127)
Komisja musi przede wszystkim określić koszty świadczenia usługi w ogólnym interesie gospodarczym. Ponieważ holenderscy nadawcy prowadzą również działalność, która nie wchodzi w zakres misji służby publicznej, na mocy dyrektywy Komisji 80/723/EWG w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskim a przedsiębiorstwami publicznymi (46) zmienionej dyrektywą Komisji 2000/52/WE (47) mają obowiązek prowadzenia odrębnych rachunków dla różnych form działalności. Koszty i przychody muszą być prawidłowo przypisywane na podstawie jasno określonych, obiektywnych zasad prowadzenia rachunkowości kosztów. Jedynie koszty, które w całości dają się przypisać działaniom podejmowanym w ramach misji służby publicznej, choć korzysta z nich również komercyjna część działalności, nie muszą być dzielone między obie sfery działalności i można je w całości przypisać do usług publicznych (48).
(128)
Dyrektywa w sprawie przejrzystości została w Holandii wprowadzona w życie w drodze zmiany do ustawy o konkurencji („Mededingingswet”) (49). Ponadto, specjalny dekret (50), zobowiązuje nadawców publicznych do prowadzenia odrębnych rachunków dla działań pobocznych i działań stowarzyszeniowych. Na tej podstawie władze holenderskie dostarczyły informacji o kosztach i przychodach nadawców publicznych za lata 1994-2005.
(129)
Zgodnie z wymogami dyrektywy w sprawie przejrzystości, państwa członkowskie powinny nie tylko zapewnić, że są prowadzone odrębne rachunki dla działalności w ramach misji służby publicznej i poza nią, lecz również że wszystkie koszty i przychody są prawidłowo rozliczane lub zaliczane na podstawie zasad prowadzenia rachunkowości kosztów, stosowanych w sposób ciągły i obiektywnie uzasadniony oraz że zasady alokacji kosztów, według których prowadzone są odrębne rachunki, zostały jasno sprecyzowane.
(130)
Niemniej jednak, w niniejszym przypadku, Komisja stwierdza, że dekret nie określa, w jaki sposób nadawcy publiczni są zobowiązani dokonywać alokacji kosztów wspólnych dla działań podejmowanych w ramach misji służby publicznej i poza nią. Informacje przekazane przez władze holenderskie potwierdzają ponadto, że nadawcy publiczni stosują różne metody alokacji kosztów. Władze twierdzą, że na poziomie poszczególnych nadawców sposób alokacji kosztów jest prawidłowy, jednak z uwagi na to, że ci nadawcy dokonują jej wybranymi przez siebie metodami, może ona odbywać się różnie u różnych nadawców. Komisja stwierdza jednak, że brak spójności metod stosowanych przez różnych nadawców świadczy o tym, że dekret w niewystarczającym stopniu określa, w jaki sposób należy dokonywać alokacji kosztów.
(131)
Dlatego też na podstawie informacji przedstawionych przez władze holenderskie, nie można sformułować wniosku, że koszty są prawidłowo zaliczane na podstawie zatwierdzonych metod alokacji kosztów. W związku z tym, Komisja uważa, że wszystkie przychody netto z tytułu działań o charakterze komercyjnym, podejmowanych przez nadawców wypełniających misję służby publicznej, powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu, czy fundusze państwowe były proporcjonalne do kosztów tej misji. Jest to także zgodne z holenderskimi ramami ustawodawczymi, które stosują się do systemu publicznego nadawania i które zobowiązują nadawców do wykorzystywania w celu wypełniania misji służby publicznej wszystkich swoich zysków, również pochodzących z działań o charakterze komercyjnym (51).
8.3.2. Proporcjonalność finansowania publicznego
(132)
Zgodnie z pkt 57 komunikatu w sprawie radiofonii i telewizji, wymaga się, by pomoc państwa nie przekraczała kosztów netto misji służby publicznej, ponoszonych przez nadawców. Wobec tego, po określeniu kosztów netto misji służby publicznej, należy ustalić, czy łączna wartość przekazanych funduszy państwowych nie przekracza tej kwoty.
(133)
Zgodnie z powyższym, jeżeli nie dokonuje się pełnej i jednoznacznej alokacji kosztów, przy wyliczaniu kosztów netto misji służby publicznej należy brać pod uwagę przychody netto z tytułu wszystkich form działalności, która korzystała bezpośrednio lub pośrednio z funduszy publicznych (52). Jedynie przychody z tytułu „niezależnych” działań komercyjnych nie muszą być uwzględniane przy określaniu kosztów tej misji. Są to działania, które nie korzystają bezpośrednio ani pośrednio - na przykład w formie tańszych materiałów do produkcji - z funduszy państwa albo z tytułu których zapłacono kwotę odpowiadającą pełnej wartość takich materiałów, wspólną dla obu rodzajów działań, albo wynikiem działań wchodzących w zakres misji służby publicznej.
(134)
Jak już stwierdzono, ani koncepcja „niezależnych” działań nie istnieje w holenderskim systemie publicznego nadawania, ani nie dokonuje się pełnej i jednoznacznej alokacji zasobów na różne formy działalności nadawców. Ponadto, ustawa o mediach stanowi, że przychody netto z tytułu realizacji zadań głównych i pobocznych (53), działań pobocznych i działań stowarzyszeniowych (54) muszą być wykorzystane na finansowanie misji służby publicznej (55).
(135)
W związku z tym, koszty netto działań podejmowanych w ramach misji służby publicznej ustala się przy uwzględnieniu przychodów z wszystkich form działalności nadawców wypełniających misję służby publicznej. Wobec tego:
-
po pierwsze, koszty netto misji służby publicznej określa się poprzez odjęcie od ogólnej kwoty kosztów wypełniania tej misji, kwoty przychodów netto uzyskanych z tytułu realizacji misji służby publicznej (zadania główne i poboczne) (56);
-
po drugie, uwzględnia się wszystkie inne przychody netto z działalności komercyjnej (działania poboczne i stowarzyszeniowe);
-
po trzecie, dodaje się wszystkie środki pochodzące z różnych form finansowania publicznego. Po pierwsze, kwoty rocznego finansowania przez państwo i płatności z funduszu Stifo, które uznano za środki „istniejącej pomocy” Po drugie, kwoty pochodzące z finansowania ad hoc (płatności z funduszu FOR i funduszy wyrównawczych) oraz płatności z funduszu CoBo, które zostały uznane za środki „nowej pomocy”.
(136)
Suma wszystkich wyżej wymienionych składników wskazuje, czy łączna kwota środków pochodzących z funduszy państwa przekracza ogólne koszty netto misji służby publicznej, czyli innymi słowy, czy miała miejsce nadmierna kompensacja zadań realizowanych w ramach misji służby publicznej czy też nie.
(137)
Jeśli chodzi o nieodpłatne udostępnianie usług i urządzeń technicznych przez NOB, uznaje się, że ten środek należy w zasadzie wziąć pod uwagę w ocenie nadmiernej kompensacji. Jednakże, nie ma potrzeby wyraźnego uwzględniania tego środka w wyliczeniach, ponieważ korzyści z tytułu usług technicznych mogą być traktowane jako kompensacja kosztów, które w przeciwnym razie trzeba byłoby sfinansować. Wobec tego, konieczność ponoszenia omawianych kosztów przyczyniłaby się do zwiększenia o taką samą kwotę kosztów misji służby publicznej, powierzonej holenderskim nadawcom publicznym. Uwzględnienie tych kosztów nie miałoby więc wpływu na zmianę ostatecznego wyniku netto (57).
8.4. Decyzja o wszczęciu postępowania i okres objęty postępowaniem wyjaśniającym
(138)
W swojej decyzji o wszczęciu postępowania, Komisja oszacowała wstępnie wartość wyrażonej ilościowo nadmiernej kompensacji na kwotę 110 milionów EUR. Wyliczenie opierało się na niepełnych danych liczbowych dotyczących rzeczywistych przekazów na fundusze rezerwowe i poziomu środków rezerwowych, którymi dysponował cały system publicznego nadawania w latach 1992-2002. Władze nie dostarczyły jeszcze wówczas pełnych danych dotyczących poszczególnych nadawców.
(139)
Po wszczęciu procedury, Komisja otrzymała dane liczbowe dotyczące kosztów i przychodów poszczególnych nadawców, które są bardziej szczegółowe od danych ogólnych, otrzymanych w czasie, gdy rozpoczynała ona procedurę. Ponadto, nowe informacje zawierają rzeczywiste dane do 2005 r. oraz dane szacunkowe za 2006 r.
(140)
Niniejsza decyzja dotyczy przelewów ad hoc, których dokonano począwszy od 1994 r. i obejmuje okres do 2005 r. W związku z datą końcową, władze holenderskie zaproponowały, by Komisja wzięła również pod uwagę dane liczbowe dotyczące 2006 r. Komisja jednak, nie uznała tego za stosowne, ponieważ dane dla 2006 r. mają jedynie charakter szacunkowy dla tego roku budżetowego.
8.4.1. Ocena poziomu kompensacji kosztów poszczególnych nadawców wypełniających misję służby publicznej
(141)
Wydaje się, że 14 spośród 19 nadawców wypełniających misję służby publicznej otrzymało nadmierną kompensację kosztów w latach 1994-2005. Nadmierna kompensacja przyniosła zysk w wysokości 32 milionów EUR, który generalnie został przekazany na rzecz ich rezerw programowych.
(142)
Niemniej jednak, w niektórych przypadkach część kwoty kompensacji wykorzystano na zrównoważenie niewystarczającej kompensacji z okresu sprzed 1994 r. Niektórzy nadawcy mieli na początku 1994 r. ujemne saldo rezerw programowych (58). Nadawcy mogli wykazywać ujemne saldo rezerw programowych jedynie wówczas, gdy koszty misji służby publicznej przekraczały kwotę funduszy na finansowanie tej misji, pochodzących z różnych źródeł. Innymi słowy, ujemne saldo rezerw programowych mogło wynikać wyłącznie z niewystarczającej kompensacji kosztów misji służby publicznej.
(143)
Natomiast każda ewentualna strata z tytułu działań o charakterze komercyjnym musiała być pokrywana z środków rezerwowych stowarzyszenia i nie mogła być wykazywana na rachunku rezerw programowych. Zgodnie z informacjami władz holenderskich, środki rezerwowe stowarzyszeń pochodziły z funduszy prywatnych.
(144)
Istnieją również przypadki, w których niewystarczająca kompensacja kosztów misji służby publicznej była tymczasowo finansowana z środków rezerwowych stowarzyszeń. W 1993 r. środki rezerwowe stowarzyszeń zostały „zamrożone” przez władze holenderskie; od tamtej pory, przychody z tytułu realizacji misji służby publicznej i działań o charakterze komercyjnym nie mogły być przekazywane na rzecz rezerw stowarzyszeń. Jednakże, zrobiono wyjątek w wypadku refundacji płatności z środków rezerwowych stowarzyszeń, dokonanych przed 1994 r., w celu pokrycia niesfinansowanych kosztów misji. Zgodnie z informacjami władz holenderskich, jest to jedyna sytuacja, w której przekazano środki na rezerwy stowarzyszeń po 1994 r. (59).
(145)
Komisja uważa, że ujemne kwoty wykazywane na rachunku rezerw programowych i dodatnie saldo środków rezerwowych stowarzyszeń po 1994 r. wynikały jedynie z „niewystarczającej kompensacji” kosztów misji służby publicznej. Kwoty wynikające z sumowania tych wartości należy uznać za kwalifikujące się koszty misji służby publicznej. Te wartości nie muszą być więc brane pod uwagę przy ustalaniu poziomu nadmiernej kompensacji.
(146)
Zgodnie z pkt. 141 środki z nadmiernej kompensacji były generalnie przekazywane na rzecz rezerw programowych. W 2005 r., PO, na podstawie art. 19a ust.1 lit. h) i art. 109a ustawy o mediach, po raz pierwszy podjęło decyzję, że środki rezerwowe znajdujące się w posiadaniu poszczególnych nadawców, przekraczające 5 do 10 % ich rocznego budżetu, powinny zostać przekazane na rzecz PO (60). Ten transfer jest również traktowany jako część środka ad hoc i uwzględnia się go przy ustalaniu proporcjonalności kompensacji. W rezultacie, ten transfer wpłynął na zmniejszenie całkowitej kwoty kompensacji indywidualnych nadawców wypełniających misję służby publicznej, a jednocześnie na zwiększenie kwoty kompensacji otrzymanej przez PO.
(147)
Poprzez odjęcie - dla każdego roku w okresie od 1994 do 2005 - kosztów netto misji służby publicznej od łącznej kwoty finansowania otrzymanej od państwa, w sposób opisany w sekcji 8.3.2, Komisja dochodzi do wniosku, że żaden z indywidualnych nadawców nie otrzymał funduszy publicznych w kwocie przekraczającej 10 % jego rocznego budżetu. Ponieważ koszty publicznego nadawania mogą się różnić z roku na rok, państwo w rzeczywistości może, ze względów budżetowych, chcieć utrzymać wahania w finansowaniu z środków państwowych na minimalnym poziomie i pozwolić na przeniesienie pewnej części rocznej nadmiernej kompensacji na kolejny rok. Komisja uznała tę regułę za uzasadnioną w przypadku duńskich nadawców wypełniających misję służby publicznej (61).
(148)
W przypadku duńskiej pomocy państwa Komisja stwierdziła, że na ten specjalny cel należy tworzyć rezerwy i że muszą one być rozliczane w określonym czasie, tzn. odliczane od kwoty kompensacji na następny rok, w razie stwierdzenia nadmiernej kompensacji. Wobec tego, jeżeli nadmierna kompensacja nie przekracza 10 % kwoty rocznej kompensacji, taka kompensacja jest zgodna z Traktatem WE i może zostać przeniesiona na następny roczny okres oraz odliczona od kwoty kompensacji należnej w odniesieniu do tego okresu.
(149)
Jak już stwierdzono, władze holenderskie podjęły decyzję, że każdy indywidualny nadawca wypełniający misję służby publicznej może zatrzymać jedynie celową rezerwę w maksymalnej wysokości 5 do 10 % swego rocznego budżetu (62). W związku z tym ograniczeniem, PO zarządziło w 2005 r. transfer 42,457 mln EUR środków rezerwowych od indywidualnych nadawców na swoją rzecz. Władze zobowiązały się również do regularnego monitorowania stanu rezerw i zarządziły zwrot kwot przekraczających 10 % rocznej kwoty kompensacji, począwszy od 2006 r. (63). Dlatego przyjmuje się, że zostały spełnione warunki uznania kwoty nadmiernej kompensacji, która nie przekracza 10 % rocznego budżetu nadawców wypełniających misję służby publicznej, za zgodną (64).
(150)
Ponieważ kwota nadmiernej kompensacji nie przekracza marginesu 10 % rocznego budżetu, można ją uznać za uzasadnioną dla wypełnienia misji służby publicznej, a zatem pomoc jest zgodna ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 86 ust. 2 Traktatu WE.
8.4.2. Nadmierna kompensacja PO
(151)
PO również uzyskało kompensację z tytułu swojej roli polegającej na zarządzaniu i koordynacji systemem nadawczym. Ta rola jest realizowana przez odrębną organizację, zwaną PO, która prowadzi niezależną wewnętrzną księgowość. Władze holenderskie stwierdziły, że chociaż NOS RTV i PO są częściami jednego podmiotu prawnego i również przedstawiają skonsolidowane rachunki, w żadnych okolicznościach nie mogły one mieć wzajemnego dostępu do funduszy, którymi dysponują.
(152)
Na podstawie odrębnych rachunków prowadzonych przez PO i przyjmując podejście księgowe opisane powyżej, Komisja dochodzi do wniosku, że PO otrzymało nadmierną kompensację w wysokości 55,908 mln EUR, bez uwzględnienia środków rezerwowych przekazanych w 2005 r. przez indywidualnych nadawców. Kwota przekazanych środków rezerwowych wyniosła 42,457 mln EUR. Jeżeli uwzględni się ten transfer, łączna kwota nadmiernej kompensacji PO wyniesie 98,365 (55,908 EUR +42,457 EUR) mln EUR.
Tabela 4:
Zestawienie rocznego finansowania PO (1994-2005) kwoty × 1 milion EUR (65)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Ogółem
Koszty działalności publicznej
53,1
60,5
61,8
64,6
69,3
77,3
89,0
94,7
100,4
91,2
91,9
95,2
948,9
Przychody z działalności publicznej
0
0
0
0,7
3,3
3,5
2,5
2,6
3,4
0,2
0
0
16,2
Koszty netto działalności publicznej
53,1
60,5
61,8
63,9
66,0
73,8
86,4
92,0
97,0
90,9
91,9
95,2
932,7
Wynik netto działań o charakterze komercyjnym
5,7
5,9
6,5
7,3
10,7
16,0
13,7
12,0
10,8
13,1
22,3
9,7
133,7
Zapotrzebowanie na fundusze publiczne
47,5
54,6
55,3
56,5
55,4
57,8
72,7
80,0
86,2
77,8
69,6
85,5
799,0
Roczne płatności
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Roczne płatności z funduszu Stifo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Ogółem kwota rocznej kompensacji
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Wynik przed dokonaniem przelewów
ad hoc
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
12,8
-4,0
-5,4
-7,6
7,6
8,4
-6,2
20,7
Płatności z funduszu FOR
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
2,8
33,9
Płatności z funduszy wyrównawczych
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Płatności z funduszu CoBo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Transfer nadwyżek środków rezerwowych
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
42,5
42,5
Ogółem przelewy
ad hoc
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
45,3
76,3
Pozycje nadzwyczajne
0
0
0
0
0
0,9
0
0,2
0,2
0
0
0
1,4
Ogółem nadmierna/niewystarczająca kompensacja
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
13,7
3,1
0,9
-2,1
14,5
14,0
39,1
98,4
(153)
Zdaniem Komisji że nadmierna kompensacja w wysokości 98,365 mln EUR niekonieczne odnosi się do realizacji misji służby publicznej, a wobec tego nie można względem niej zastosować odstępstwa od zakazu udzielania pomocy państwa, przewidzianego w art. 86 ust. 2. Dlatego też nadmiernej kompensacji nie uznaje się za pomoc zgodną ze wspólnym rynkiem i należy ją zasadniczo odzyskać od PO.
(154)
Niemniej jednak, jak się zdaje, kwota nadmiernej kompensacji przekracza łączną kwotę przelewów ad hoc, które przypadły PO. PO otrzymało 33,870 mln EUR w formie przelewów ad hoc z budżetu państwa, przeznaczonego dla mediów, plus transfer funduszy ad hoc w wysokości 42,457 mln EUR od innych nadawców. Co łącznie daje kwotę 76,327 mln EUR otrzymaną z środków ad hoc. Ponadto, przelewy ad hoc przyniosły odsetki, które należy wziąć pod uwagę przy określaniu kwoty funduszy otrzymanych poza „środkami istniejącej pomocy”. Wobec tego pomoc, którą należałoby odzyskać zamknęłaby się kwotą 76,327 mln EUR plus odsetki, ponieważ „pozostała” część nadmiernej kompensacji została przekazana w ramach istniejącej pomocy i nie może być odzyskana.
8.5. Antykonkurencyjne zachowanie na rynkach komercyjnych
(155)
Zgodnie z wyjaśnieniem podanym w komunikacie w sprawie radiofonii i telewizji, Komisja stoi na stanowisku, że antykonkurencyjne postępowanie nadawców wypełniających misję służby publicznej nie może być uznane za niezbędne dla wypełniania tej misji. W swojej decyzji dotyczącej rozpoczęcia formalnej procedury Komisja wymieniła następujące możliwe naruszenia rynków.
8.5.1. Transmisja za pośrednictwem sieci kablowych
(156)
We wzorcowej umowie, zawartej w 1985 r. między nadawcami a operatorami sieci kablowych, postanawia się, na wniosek władz holenderskich, że operatorzy sieci kablowych nie ponoszą kosztów praw własności intelektualnej z tytułu transmisji programów holenderskiej telewizji publicznej. Wobec rezygnacji z pobierania opłat za prawa własności intelektualnej od operatorów sieci kablowych, można mieć usprawiedliwione wątpliwości, czy PO działał jako normalny operator rynkowy, ponieważ zrzekł się dochodu o charakterze komercyjnym.
(157)
Jednakże zdaniem władz holenderskich to, że PO nie żąda opłat za prawa własności intelektualnej wcale nie świadczy o zachowaniu sprzecznym z zasadami rynkowymi. Ostatecznie, nadawcy komercyjni również nie pobierają od operatorów sieci kablowych opłat z tytułu transmisji ich programów (66).
(158)
W rzeczywistości, porozumienia handlowe między nadawcami a operatorami sieci kablowych mogą przybierać różne formy, szczególnie z uwagi na to, że transakcja obejmuje wymianę usług transmisji za udostępnienie treści ważnych dla obu stron. W związku z tym Komisja stwierdza, że nie ma wyraźnych dowodów na to, że PO postępowało wbrew zachowaniom rynkowym i że zrzekając się komercyjnych przychodów, zwiększyło swoje zapotrzebowanie na fundusze państwowe.
8.5.2. Rynek reklamy
8.5.2.1. Domniemane zaniżanie cen za GRP 20-49
(159)
W momencie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, Komisja nie miała wystarczających dowodów na to, że STER w faktycznie zaniżała ceny. Niemniej jednak, należy poddać ocenie informacje, które zostały jej przedstawione przez wnoszących skargi i władze holenderskie, po wszczęciu postępowania.
(160)
Punkt 58 komunikatu mówi, że nadawcy wypełniający misję służby publicznej mogą wykazywać skłonność do zaniżania cen reklam, w celu zmniejszenia przychodów konkurentów. Należy jednak mieć na względzie to, że nadawcy publiczni w Holandii nie prowadzą bezpośrednio działalności reklamowej, a działania w tym zakresie realizuje odrębna organizacja, zwana STER. Zgodnie z deklaracją misji, STER ma zagospodarowywać dostępny czas reklamowy w taki sposób, by wpływy z reklam stanowiły dla nadawców wypełniających misję służby publicznej optymalne uzupełnienie funduszy pochodzących z finansowania centralnego. STER działa w charakterze pośrednika, którego zadaniem jest maksymalizacja zysków ze sprzedaży przestrzeni reklamowej nadawców publicznych. Zgodnie z tym, co wspomniano w pkt 17 STER przekazuje wpływy z reklam bezpośrednio do budżetu przeznaczonego na finansowanie mediów.
(161)
Domniemane zachowania STER polegające na zaniżaniu cen powinny znajdować potwierdzenie w niektórych lub we wszystkich następujących okolicznościach: stosowanie przez STER niższych cen w porównaniu z cenami konkurentów, wzrost udziału w rynku i utrata przychodów przez STER.
(162)
Po pierwsze, zgodnie z tym, co Komisja podkreśliła w swojej decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, porównanie cen stosowanych przez publiczne i prywatne firmy zajmujące się sprzedażą reklam można uznać za istotny dowód na potwierdzenie kryteriów określonych w pkt 58 komunikatu w sprawie radiofonii i telewizji.
(163)
Najbardziej odpowiednią dla porównania cen jest grupa docelowa osób mieszczących się w kategorii wiekowej 20-49. Jak widać z danych zamieszczonych w Tabela 5 poniżej, wyodrębnia się w niej różne podgrupy, a w wielu z nich docelową grupę widzów w przedziale wiekowym 20-49:
Tabela 5:
Procent GRP (gross rating points - punktów ratingowych brutto) nabytych przez STER w grupach docelowych (poufne dane za 2004 r.)
Grupa docelowa
powyżej 13 lat
20-34
35-49
50-64
20-49
Kupujący 20-49
Kupujący 20-49 + dzieci
Mężczyźni 20-34
Kobiety 20-34
Grupa pozyskana
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Źródło
:
pismo władz holenderskich z dnia 27.1.2005 r.
(164)
Z Tabeli 5 wynika, że STER w przeważającej mierze sprzedaje reklamy przeznaczone dla widzów mieszczących się w kategorii wiekowej 20-49 lat. Jeśli uwzględni się podgrupy, okazuje się, że reklamy sprzedane przez STER są przeznaczone w niemal 60 % dla docelowej grupy widzów w przedziale wiekowym 20-49. Począwszy od 1999 r., zwiększył się udział STER w rynku reklam oraz widownia, do której dotarli nadawcy wypełniający misję służby publicznej, w grupie docelowej mieszczącej się w przedziale wiekowym 20-49 lat. W tej grupie docelowej widzów w przedziale wiekowym 20-49 lat, ceny brutto pobierane od reklamodawców kształtowały się w następujący sposób:
Tabela 6:
Ceny brutto za GRP w kategorii 20-49 lat (18:00 - 24:00), w latach 1995-2005, w EUR
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
1 470
1 496
1 499
1 315
1 485
1 541
1 562
1 624
1 816
1 932
1 890
Nadawcy komercyjni
1 337
1 314
1 366
1 399
1 438
1 637
1 667
1 675
1 753
2 055
2 087
Źródło
:
pismo władz holenderskich z dnia 23.2.2006 r.
(165)
Jak wynika z powyższych danych, ceny stosowane przez STER za GRP 20-49 są tylko niewiele niższe od cen stosowanych przez nadawców komercyjnych. Zgodnie z informacjami władz holenderskich, nadawcy i STER udzielają dość znacznych rabatów. Jak się zdaje, nadawcy komercyjni udzielali znacznie większych rabatów, szczególnie począwszy od 1998 r. Wysokość udzielonych rabatów podano poniżej:
Tabela 7:
Rzeczywiste rabaty udzielone w latach 1994-2005 w %
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Ster
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Nadawcy komercyjni
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Źródło
:
pismo władz holenderskich z dnia 24.2.2006 r.
(166)
Chociaż STER ma mniej atrakcyjną widownię niż nadawcy komercyjni - charakteryzuje się niską selektywnością, a w związku z tym ma mniejsze możliwości docierania do ściśle określonych grup docelowych - ma mniejszą widownię i udział w rynku reklamy (zob. Tabela 9 poniżej), to jej ceny netto są wyższe od stosowanych przez nadawców komercyjnych.
Tabela 8:
Ceny netto za GRP w kategorii 20-49 lat (18:00 - 24:00), w latach 1995-2005 w EUR
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Nadawcy komercyjni
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
(167)
Z danych przedstawionych w Tabeli 9 wynika ponadto, że w wypadku nadawców publicznych istnieje wyraźny związek między spadkiem udziału w rynku widowni a udziałem w rynku reklamy. Nie ma żadnych dowodów na to, że w związku z domniemanym dumpingiem cenowym STER zwiększa swój udział w rynku, czy też przynajmniej, zachowuje swój udział w rynku, mimo spadku udziału w widowni jego klientów-nadawców. Przeciwnie, STER traci udział w rynku reklamy w podobnym tempie, w jakim nadawcy wypełniający misję służby publicznej tracą widownię.
Tabela 9:
Udziały w rynku widowni i rynku reklamy
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Widownia nadawców komercyjnych
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Reklamy nadawców komercyjnych
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Widownia nadawców wypełniających misję publiczną
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Reklamy nadawców wypełniających misję publiczną
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Źródło
:
pismo władz holenderskich z dnia 3.2.2006 r.
(168)
I wreszcie, nie ma żadnych dowodów na to, że STER traci przychody z reklam w celu zwiększenia swego udziału w rynku.
Wykres 1:
Rozwój przychodów brutto i netto
(169)
Na podstawie Tabeli 7 i Wykresu 1 można wyciągnąć wniosek, że STER udzielała znacznych rabatów. Niemniej jednak, z Wykresu 1 wynika również, że mimo tych rabatów, przychody netto z tytułu reklam utrzymywały się w zasadzie na stałym poziomie. Stosowanie rabatów nie doprowadziło do istotnych zmian w wysokości przychodów.
(170)
W związku z tym, żadne okoliczności, które zazwyczaj towarzyszą zaniżaniu cen - a mianowicie: niższe ceny, wzrost udziału w rynku i przejściowa utrata przychodów - jak się zdaje nie zaistniały na holenderskim rynku reklamy. Należy jeszcze raz zaznaczyć, że STER jest niezależną spółką nadawców wypełniających misję służby publicznej, której przychody są bezpośrednio przekazywane do budżetu przeznaczonego na finansowanie mediów. W związku z tym, Komisja doszła do wniosku, że nie ma żadnych przesłanek świadczących o tym, że STER zaniżała ceny w sposób, który doprowadził do nadmiernej utraty przychodów, co z kolei wpłynęło na zwiększenie zapotrzebowania na dodatkowe finansowanie z funduszy państwowych systemu publicznego nadawania.
8.5.2.2. Porównanie cen reklam
(171)
SBS Broadcasting BV twierdził, że „samo porównanie cen GRP 20-49 zapłaconych na rzecz STER lub IP lub SBS nie może być jedynym kryterium branym pod uwagę przy ustalaniu, czy STER zaniża ceny czy nie”.
(172)
SBS w dalszym ciągu stwierdza, że po pierwsze, usługodawcy są gotowi ponieść dodatkowe opłaty za GRP 20-49 oferowane przez STER, ponieważ dociera ona również do osób spoza grupy docelowej. Ponadto, ceny stosowane przez STER za GRP w grupie powyżej 13 lat (kategoria nastolatków) za rzeczywisty przekaz są faktycznie znacznie niższe od cen konkurentów komercyjnych za GRP w grupie powyżej 13 lat. Te zagadnienia zostały przedstawione władzom holenderskim przez Komisję (67).
(173)
W odniesieniu do pierwszego zagadnienia, należy na samym początku wyjaśnić, że celem działań marketingowych przedsiębiorstw jest docieranie do grup docelowych z reklamami swoich produktów. Widzowie spoza grupy docelowej nie mają znaczenia. Jednym z kryteriów nabywania czasu reklamowego jest selektywność grupy docelowej. Jeżeli slot reklamowy nie jest selektywny, tzn. charakteryzuje się wysokim poziomem tak zwanych „strat” (reklama dociera do osób spoza grupy docelowej), wówczas staje się on mniej interesujący. Z uwagi na to, że reklamy sprzedawane przez STER charakteryzują się niską selektywnością - przyciągają szerokie grono widzów - tej spółce, zdaniem władz holenderskich, jest w rzeczywistości bardzo trudno utrzymać swój cennik reklam. Po drugie, GRP w grupie powyżej 13 lat mają mniejsze znaczenie niż GRP 20-49. Z informacji podanych w Tabela 5 wynika, że GRP w grupie powyżej 13 lat ma stosunkowo niewielkie znaczenie (informacje poufne) i wyraźnie wskazują one, że stawki za GRP w grupie powyżej 13 lat nie mają decydującego wpływu na porównanie cen. Zgodnie z tym, co podały władze holenderskie, GRP 20-49 jest o wiele bardziej odpowiednie do tego celu. To, że STER stosuje niższe ceny za GRP w grupie powyżej 13 lat wcale nie dowodzi, że nadawcy wypełniający misję służby publicznej generalnie stosują zaniżone ceny.
8.5.2.3. Wnioski dotyczące działalności reklamowej
(174)
W związku z powyższym, mimo że STER udzielała rabatów, jej łączne przychody pochodzące z reklam nie zmniejszyły się, lecz utrzymały się na stałym poziomie. Po dokonaniu oceny pozostałych argumentów i odpowiedzi władz holenderskich, Komisja stwierdza, że obecnie nie ma żadnych dowodów na to, że STER nie dążyła do maksymalizacji swoich przychodów z tytułu reklam i że jej zachowania doprowadziłyby do wzrostu zapotrzebowania na finansowanie z funduszy państwa.
8.5.3. Prawa do relacji z meczów piłki nożnej
(175)
W momencie wszczęcia postępowania, Komisja stwierdziła, że nie ma żadnych wyraźnych przesłanek, by uznać, że nadawcy płacili za prawa do transmisji meczów piłki nożnej ceny strukturalnie powyżej wartości rynkowej. Jedną z przyczyn było to, że publiczni nadawcy oferowali podczas negocjacji wyższe kwoty od tych, które byli gotowi zaoferować nadawcy komercyjni. CLT-UFA wniosło skargę, w której stwierdza, że holenderscy nadawcy publiczni płacą wygórowane ceny za prawa do transmisji meczów piłki nożnej. Komisja oświadczyła, że przeprowadzi dalszą ocenę tej sytuacji.
(176)
Przeprowadzone następnie badanie nie dostarczyło żadnych dowodów na to, że nadawcy publiczni złożyli wyższą ofertę od nadawców komercyjnych, ani że nadawcy wypełniający misję służby publicznej nabyli prawa do transmisji imprez sportowych w sposób, który może wykluczyć z rynku konkurentów. W rzeczywistości, znaleziono przykłady ważnych meczów sportowych, do transmisji których prawa, w okresie objętym badaniem, mieli nadawcy komercyjni (zob. pkt 55 powyżej).
(177)
Niemniej jednak, jakkolwiek nie można wskazać konkretnych praktyk antykonkurencyjnych w niniejszym postępowaniu, kwestia, czy system jako taki w wystarczającym stopniu zabezpiecza przed ewentualnością wystąpienia antykonkurencyjnych zachowań będzie przedmiotem badania w ramach postępowania E-5/2005 dotyczącego istniejącej pomocy.
9. WNIOSEK
(178)
Z powodów przedstawionych powyżej, Komisja stwierdza, że miała miejsce nadmierna kompensacja w wysokości 98,365 mln EUR, przekazana w postaci środków pomocy państwa, których nie można uznać za zgodne ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 86 ust. 2 Traktatu WE, i dlatego powinna być odzyskana od NOS w części przeznaczonej na finansowanie funkcji wypełnianych przez PO.
(179)
Niemniej jednak, z uwagi na to, że kwota nadmiernej kompensacji przekracza łączną wartość przelewów ad hoc przekazanych na rzecz PO i wyniosła ogółem 76,3 mln EUR, kwota pomocy podlegająca odzyskaniu wyniosłaby 76,327 mln EUR plus odsetki, ponieważ „pozostała” część nadmiernej kompensacji została przekazana w ramach pomocy istniejącej i nie może być odzyskana.
PRZYJĘŁA NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
1. Pomoc państwa ad hoc, której Królestwo Niderlandów udzieliło NOS na realizację zadań prowadzonych w charakterze PO jest niezgodna ze wspólnym rynkiem.
2. Niezgodną ze wspólnym rynkiem pomoc państwa ad hoc należy odzyskać od NOS. Kwota pomocy podlegająca odzyskaniu wynosi 76,327 mln EUR, plus odsetki.
3. Pomoc państwa ad hoc, udzielona indywidualnym nadawcom wypełniającym misję służby publicznej, jest zgodna ze wspólnym rynkiem, pod warunkiem że w zakresie, w jakim ta pomoc skutkuje nadmierną kompensacją kosztów realizacji misji służby publicznej, nadwyżkę przekazuje się na fundusze rezerwowe specjalnego przeznaczenia, nieprzekraczające 10 % rocznego budżetu nadawcy, oraz że przestrzeganie tego ograniczenia jest regularnie kontrolowane przez Królestwo Niderlandów.
Artykuł 2
1. Królestwo Niderlandów podejmie wszelkie niezbędne środki, w celu odzyskania od PO pomocy, o której mowa w art. 1 i niezgodnie z prawem udostępnionej beneficjentowi.
2. Odzyskanie pomocy nastąpi bezzwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w przepisach prawa krajowego, pod warunkiem że pozwalają one na szybkie i skuteczne wykonanie niniejszej decyzji. Kwota pomocy podlegająca odzyskaniu obejmuje odsetki za okres od dnia oddania środków do dyspozycji beneficjentów do dnia jej odzyskania.
3. Odsetki podlegające odzyskaniu na mocy ust. 2 wylicza się zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 9 i 11 rozporządzenia Komisji (WE) (68).
4. W ciągu dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji, Królestwo Niderlandów wyda beneficjentowi, o którym mowa w art. 1 nakaz zwrotu pomocy niezgodnej z prawem i niezgodnej ze wspólnym rynkiem wraz z należnymi odsetkami.
Artykuł 3
Królestwo Niderlandów, w ciągu dwóch miesięcy od daty ogłoszenia niniejszej decyzji, poinformuje Komisję o środkach już podjętych i planowanych w celu jej wykonania. Informacje przedstawi na formularzu kwestionariusza zawartego w załączniku 1 do niniejszej decyzji. W tym samym terminie Królestwo Niderlandów przedstawi wszystkie dokumenty świadczące o tym, że w stosunku do beneficjenta została podjęta procedura odzyskania pomocy niezgodnej z prawem i niezgodnej ze wspólnym rynkiem.
Artykuł 4
Niniejsza decyzja skierowana jest do Królestwa Niderlandów.
Sporządzono w Brukseli, 22 czerwca 2006 r.