DECYZJA KOMISJI
z dnia 19 maja 2004 r.
w sprawie pomocy, którą Włochy zamierzają przyznać przedsiębiorstwom rolnym w ramach programu A.I.M.A. w sektorze drobiu C 59/2001 (ex N 97/1999)
(notyfikowana jako dokument nr C(2004) 1802)
(Jedynie tekst w języku włoskim jest autentyczny)
(2007/52/WE)
KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH
uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 88 ust. 2 akapit pierwszy,
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z wyżej wymienionym artykułem,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. PROCEDURA
(1)
W piśmie z dnia 17 grudnia 1999 r. (zarejestrowanym dnia 22 grudnia 1999 r.) Stałe Przedstawicielstwo Włoch przy Unii Europejskiej poinformowało Komisję o przedmiotowej pomocy, zgodnie z art. 88 ust. 3 Traktatu, w odniesieniu do działań podejmowanych przez A.I.M.A. (Włoskie Zrzeszenie Rynków Rolnych) na rzecz włoskiego rynku drobiarskiego w związku z drastycznym spadkiem spożycia i sprzedaży drobiu przypisywanym niebezpieczeństwu skażenia dioksynami w 1999 r.
(2)
W pismach z dnia 8 sierpnia 2000 r. (zarejestrowanym dnia 9 sierpnia 2000 r.), z dnia 15 listopada 2000 r. (zarejestrowanym dnia 21 listopada 2000 r.), z dnia 27 lutego 2001 r. (zarejestrowanym dnia 1 marca 2001 r.) oraz z dnia 23 maja 2001 r. (zarejestrowanym dnia 28 maja 2001 r.) Stałe Przedstawicielstwo Włoch przy Unii Europejskiej przekazało Komisji uzupełnienie informacji, którego zażądano od władz włoskich w pismach z dnia 18 lutego 2000 r. (nr ref. AGR 5073), z dnia 2 października 2000 r. (nr ref. AGR 25123), z dnia 10 stycznia 2001 r. (nr ref. AGR 000449) oraz z dnia 24 kwietnia 2001 r. (nr ref. AGR 009825).
(3)
W piśmie z dnia 30 lipca 2001 r. Komisja poinformowała Włochy o swojej decyzji wszczęcia procedury, o której mowa w art. 88 ust. 2 Traktatu, w odniesieniu do przedmiotowej pomocy.
(4)
Decyzja Komisji o wszczęciu procedury została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (1). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag w odniesieniu do przedmiotowej pomocy.
(5)
Władze włoskie przedstawiły uwagi w piśmie z dnia 24 października 2001 r. (zarejestrowanym dnia 26 października 2001 r.). Zainteresowane strony nie przedstawiły Komisji żadnych uwag.
II. OPIS
(6)
Narodowy program pomocy Zrzeszenia A.I.M.A. na rok 1999. Podstawę prawną planowanej pomocy określa art. 3 ust. 1 lit. d) ustawy nr 610/82, która upoważnia AIMA, aby „posługując się środkami pochodzącymi z własnego zarządu finansowego, w zależności od funkcjonowania rynku wewnętrznego i od możliwości (...) dostarczało produkty rolno-spożywcze do krajów rozwijających się, wybranych w porozumieniu z Ministerstwem Spraw Zagranicznych, po zasięgnięciu opinii Narodowego Instytutu Żywienia”.
(7)
Włoski Związek Hodowli Drobiu (U.N.A.) zabiegał w A.I.M.A. (Włoskim Zrzeszeniu Rynków Rolnych) o pomoc na poziomie rynku mającą na celu zaradzenie poważnym konsekwencjom kryzysu dioksynowego w zakresie spożycia mięsa drobiowego.
(8)
Początkowo (por. pismo z dnia 17 grudnia 1999 r.), w następstwie odmowy przez Zrzeszenie AIMA nabycia 17 000 ton niesprzedanego mięsa o wartości 40 miliardów ITL (około 20 milionów EUR), Związek UNA zaproponował umieszczenie części mięsa (11 450 ton) na rynkach krajów rozwijających się, po korzystnych cenach, przy czym różnicę między rzeczywistą wartością handlową towarów a ich ceną sprzedaży (około 20 miliardów ITL, czyli 50 % aktualnej wartości rynkowej) miało ponieść Zrzeszenie AIMA.
(9)
W następstwie uwag przedstawionych przez służby Komisji (por. pismo z dnia 18 lutego 2000 r.), zgodnie z którymi pomoc miała postać refundacji wywozowej, na pokrycie różnicy między ceną drobiu w krajach rozwijających się a jego ceną na rynku włoskim (pomoc, która okazałaby się zatem, ze względu na swój charakter, niezgodna ze wspólnym rynkiem, zobowiązaniami Komisji w ramach Światowej Organizacji Handlu oraz wspólnej organizacji rynków), władze włoskie, w piśmie z dnia 10 sierpnia 2000 r., nie odniosły się już więcej do pierwotnego celu pomocy, lecz utrzymywały, że straty drobiu poniesione przez producentów włoskich można uznać za straty spowodowane zdarzeniami nadzwyczajnymi (a nie normalnym ryzykiem rynkowym) i dlatego można było powołać się na odstępstwo przewidziane w art. 87 ust. 2 lit. b) Traktatu.
(10)
Przedmiotowy program przewiduje rekompensatę na rzecz producentów drobiu, w następstwie obniżki cen i spadku sprzedaży, spowodowanych kryzysem dioksynowym oraz niepokojem społecznym, który zapanował wśród konsumentów. Pomoc odpowiada różnicy między średnimi cenami w krajach niedotkniętych niebezpieczeństwem skażenia dioksynami a cenami we Włoszech w okresie czerwiec - lipiec 1999 r. (jest to okres brany pod uwagę w związku z rekompensatą). Średnie ceny w krajach niedotkniętych wyżej wymienionym kryzysem (wyłączając Włochy) wynosiły, według władz włoskich, 137,89 EUR/100 kg w czerwcu oraz 132,35 EUR/100 kg w lipcu. Różnica cen wynosi zatem 53,966 EUR/100 kg w czerwcu oraz 46,218 EUR/100 kg w lipcu (2). Maksymalna wysokość pomocy to 21 150 ITL (10,92 EUR)/100 kg oraz 15 400 ITL (7,95 EUR)/100 kg. Pomoc przyznano w odniesieniu do mięsa wyprodukowanego i sprzedanego w czerwcu i w lipcu 2001 r., a jej całkowita maksymalna kwota wynosiła 10 329 138 EUR.
(11)
Na poparcie tego argumentu władze włoskie stwierdziły, że niebezpieczeństwo skażenia dioksynami spowodowało nie tylko spadek produkcji i handlu (wynikający z zakłóceń rynku spowodowanych wymienionym zdarzeniem), lecz także poważny spadek spożycia produktów drobiowych. Na podstawie danych dostarczonych przez władze włoskie, sprzedaż po obniżonych cenach dotyczyła: w czerwcu 1999 r., 34 700 000 kg mięsa (w porównaniu z 52 000 000 kg w czerwcu 1998 r.) oraz w lipcu 1999 r., 30 200 000 kg (w porównaniu z 51 000 000 kg w lipcu 1998 r. (3)). Pomimo że Związek UNA wdrożył działania prewencyjne mające na celu uniknięcie kryzysu nadprodukcji mięsa drobiowego (polegające na przeprowadzonym w marcu uboju kurcząt, które dojrzałyby w kolejnych miesiącach), niebezpieczeństwo skażenia dioksynami uniemożliwiło osiągnięcie zadowalających wyników w tym sektorze.
(12)
W pismach z dnia 21 listopada 2000 r. i z dnia 28 maja 2001 r. władze włoskie podkreśliły zasadniczą rolę, jaką odegrały środki masowego przekazu w miesiącach, w których odnotowano niebezpieczeństwo skażenia dioksynami: niepokój wzbudzony przez te środki jeszcze pogłębił poważny spadek spożycia mięsa drobiowego (które było niższe w porównaniu z rokiem poprzednim o 29,1 % w czerwcu, 10,1 % w lipcu, 16,2 % w sierpniu i 5,9 % w ciągu całego roku). Spadek popytu spowodował poważną redukcję cen, szczególnie ostro zarysowaną w czerwcu i lipcu (-30 % i -30,1 % w porównaniu z analogicznymi miesiącami roku poprzedniego). Ponadto, aby zaradzić tej sytuacji producenci włoscy zmuszeni byli zmagazynować 4 150 ton mięsa drobiowego w czerwcu, 9 271 ton w lipcu oraz 2 595 ton w sierpniu, ze względu na brak możliwości umieszczenia go na rynku.
(13)
Pomoc nie przewiduje żadnego odszkodowania za ubój zwierząt lub eliminację produktów pochodzenia zwierzęcego nienadających się do spożycia i sprzedaży.
(14)
Przewidziana maksymalna całkowita kwota pomocy wynosi 20 mld ITL (10 329 138 EUR).
(15)
Komisja wszczęła procedurę, o której mowa w art. 88 ust. 2 Traktatu, ponieważ miała wątpliwości dotyczące zgodności programu pomocy ze wspólnym rynkiem. Wątpliwości te dotyczyły możliwości uznania przedmiotowej pomocy za pomoc przeznaczoną na rekompensatę strat spowodowanych zdarzeniem nadzwyczajnym. Rzeczywiście władze włoskie powołały się na art. 87 ust. 2 lit. b) Traktatu, który stanowi, że pomoc przeznaczona na naprawienie szkód spowodowanych zdarzeniami nadzwyczajnymi jest zgodna ze wspólnym rynkiem. Powiadomienie odnosi się do niebezpieczeństwa skażenia dioksynami stanowiącego zdarzenie nadzwyczajne.
(16)
Traktat nie definiuje pojęcia zdarzenia nadzwyczajnego i Komisja stosuje jego postanowienie do poszczególnych przypadków po uważnej ocenie danego faktu. W przypadku niebezpieczeństwa skażenia dioksynami środków spożywczych oraz pasz dla zwierząt produkowanych w Belgii Komisja stwierdziła, że chodzi o zdarzenie nadzwyczajne w myśl art. 87 ust. 2 lit. b) Traktatu z uwagi na charakter i zasięg restrykcji, które należało nałożyć w celu ochrony zdrowia publicznego w tym kraju (4).
(17)
Jeżeli chodzi o definicję zdarzenia nadzwyczajnego, istnieją inne precedensy, w szczególności różne środki pomocy przyznane przez Zjednoczone Królestwo (5) w związku z kryzysem BSE. Komisja stwierdziła, że było to zdarzenie nadzwyczajne, mając na uwadze w szczególności zakaz wywozu wołowiny oraz spadek spożycia wołowiny w następstwie poczucia niepewności i niepokoju wywołanego informacjami o BSE. Należy jednak podkreślić, że wyżej wymienione przykłady dotyczą krajów bezpośrednio dotkniętych przez dane zjawisko (odpowiednio, Zjednoczonego Królestwa dotkniętego chorobą BSE i Belgii - skażeniem dioksynami), a nie, jak w badanym przypadku, kraju, w którym wystąpiły zakłócenia rynku z powodu zaniepokojenia konsumentów w związku z niebezpieczeństwem skażenia dioksynami.
(18)
W wymienionych przypadkach odszkodowanie na rzecz producentów za utratę dochodów zostało uznane przez Komisję pod warunkiem, że utrata udziału w rynku oraz spadek spożycia zostały spowodowane nie tylko niepokojem społecznym, lecz także czynnikami nadzwyczajnymi, które stanęły na przeszkodzie normalnego handlu przedmiotowymi produktami (działania podejmowane przez władze publiczne w połączeniu z nadzwyczajnym zachowaniem konsumentów i środków masowego przekazu). W cytowanych decyzjach można było zawsze wyodrębnić bliski i bezpośredni związek między zbiorem faktów uznanych za fakty stanowiące zdarzenie nadzwyczajne a stratami poniesionymi przez przedsiębiorstwa.
(19)
Dotychczas władzom włoskim, wezwanym do wykazania związku między utratą dochodów poniesioną przez producentów rolnych a wystąpieniem zdarzenia nadzwyczajnego, tak by Komisja mogła zezwolić na przyznanie odszkodowania z tytułu wymienionych szkód na mocy art. 87 ust. 2 lit. b) Traktatu, nie udało się przedstawić przekonującego wyjaśnienia. Błyskawiczne rozprzestrzenienie się niepokoju społecznego skutkujące poważnym zakłóceniem rynku, na którym działali hodowcy włoscy, jak również utratą udziału w rynku i, w konsekwencji, spadkiem obrotu w porównaniu z normą, nie wydaje się stanowić samo w sobie - na podstawie aktualnie dostępnych informacji - zdarzenia nadzwyczajnego w myśl Traktatu. Ponadto nic nie wskazuje na to, że organy krajowe lub wspólnotowe podjęły działania zmierzające do zablokowania sprzedaży.
(20)
Nawet gdyby uznano, że wpływ środków masowego przekazu we Włoszech był silniejszy od wpływu, który zaznaczył się w innych państwach europejskich, mając na uwadze wrażliwość ludzi w kwestii bezpieczeństwa żywności oraz istnienie bardzo krytycznej opinii o systemach produkcji w sektorze zwierzęcym, nie wydaje się to w chwili obecnej wystarczające, aby wykazać nadzwyczajny charakter przedmiotowego zdarzenia.
(21)
Komisja zastanawiała się raczej, z jakiego powodu producenci włoscy nie mogli odnieść korzyści z takiej sytuacji i zwiększyć sprzedaży produktów rolnych za granicę (lub także na własnym terytorium) biorąc pod uwagę, że w odróżnieniu od Belgii Włochy nie należały do krajów bezpośrednio dotkniętych niebezpieczeństwem skażenia dioksynami.
(22)
Inny aspekt wymagający wyjaśnienia to stwierdzenie władz włoskich, zgodnie z którym hodowcy zmuszeni byli zamrozić niesprzedane mięso (4 150,8 ton w czerwcu, 9 271,3 ton w lipcu oraz 2 595,9 ton w sierpniu). Na podstawie powyższego stwierdzenia, nie można było wykluczyć, że taka operacja mogła umożliwić sprzedaż w późniejszym terminie produktów rolnych niesprzedanych w okresie zagrożenia. W takim przypadku straty byłyby mniejsze od strat zadeklarowanych w badanym przypadku. Ponadto Komisja nie była w stanie ustalić ilości mięsa niesprzedanego z powodu spadku popytu spowodowanego obawami związanymi z obecnością dioksyn, ani rozmiarów nadprodukcji wywołanej nieprawidłowym oszacowaniem popytu w okresie letnim.
(23)
Na podstawie powyższych rozważań Komisja nie mogła wykluczyć, że chodzi o pomoc zmierzającą wyłącznie do polepszenia sytuacji finansowej producentów bez przyczynienia się w żaden sposób do rozwoju sektora, pomoc przyznaną w dużej mierze wyłącznie na podstawie cen, ilości i jednostki produkcji, innymi słowy, pomoc porównywalną do pomocy operacyjnej, w konsekwencji niezgodnej ze wspólnym rynkiem w myśl punktu 3.5 Wytycznych wspólnotowych (zwanych dalej „Wytycznymi”) dotyczących pomocy państwa w sektorze rolnym (6).
(24)
Komisja wyraziła zatem wątpliwości dotyczące związku między utratą dochodów poniesioną przez producentów włoskiego sektora drobiu a wystąpieniem zdarzenia nadzwyczajnego, jak również dotyczące faktu, czy badana pomoc spełnia warunki jej zatwierdzenia na mocy art. 87 ust. 2 lit. b) lub na mocy art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu (w tym względzie producenci nie wydawali się nawet ułatwiać rozwoju niektórych działań gospodarczych) lub czy pomoc ta może być uznana za zgodną z jednym z punktów Wytycznych.
III. UWAGI WŁOCH
(25)
W piśmie z dnia 24 października 2001 r. (zarejestrowanym dnia 26 października 2001 r.) władze włoskie podkreśliły przede wszystkim, że spadek spożycia produktów drobiowych w czerwcu, lipcu i sierpniu oraz w mniejszym zakresie, do grudnia 1999 r., nie został poddany w wątpliwość w decyzji o wszczęciu procedury.
(26)
Zważywszy, że Komisja nie poddała w wątpliwość wystąpienia strat związanych ze sprzedażą oraz spadkiem cen, według władz włoskich konieczne było tylko udowodnienie związku między wymienionymi stratami a niebezpieczeństwem skażenia dioksynami. Związek ten można było udowodnić faktem, że pierwszą wiadomość o „kurczętach zawierających dioksyny” podano dnia 28 maja 1999 r. o godz. 19.00 oraz że nagły spadek sprzedaży nastąpił począwszy od czerwca 1999 r. (spadek sprzedaży o 29 % w porównaniu z czerwcem 1998 r.). Tendencja spożycia we Włoszech miała kształtować się analogicznie do stopnia niepokoju społecznego wywołanego przez środki masowego przekazu, wykazując poważny spadek sprzedaży w pierwszym okresie rozpowszechnienia wiadomości o dioksynach, ożywienie w lipcu, gdy osłabło zainteresowanie mediów oraz stały spadek sprzedaży w sierpniu w następstwie rozpowszechnienia decyzji Unii Europejskiej o podwojeniu maksymalnej tolerowanej dawki dioksyn w niektórych produktach. Począwszy od września środki masowego przekazu poświęcały coraz mniej uwagi temu zdarzeniu i spożycie produktów drobiowych stopniowo wracało do normy.
(27)
W konsekwencji władze włoskie uznają za niezaprzeczalny związek między niepokojem społecznym, który wystąpił po ogłoszeniu informacji o dioksynach w Belgii a spadkiem spożycia i cen.
(28)
Dlatego też pozostaje do udowodnienia fakt, że niebezpieczeństwo skażenia dioksynami, które miało miejsce we Włoszech może zostać uznane za zdarzenie nadzwyczajne w myśl art. 87 ust. 2 lit. b) Traktatu. Komisja przyznała, że w przypadku Belgii kryzys dioksynowy stanowił zdarzenie nadzwyczajne, mając na uwadze charakter i rozmiar restrykcji nałożonych w celu ochrony zdrowia publicznego. Prawdą jest, że Włochy nie były bezpośrednio dotknięte kryzysem dioksynowym, jednakże władze włoskie utrzymują, iż nie można zaprzeczyć, że skutki kryzysu przekroczyły granice narodowe i dotknęły również kraje sąsiednie, na przykład Włochy.
(29)
Władze włoskie utrzymują, że zdarzeniem nadzwyczajnym w myśl art. 87 ust. 2 lit. b) Traktatu jest jakiekolwiek zdarzenie nieprzewidywalne lub trudne do przewidzenia, takie jak klęski żywiołowe. Koniecznym jest zatem rozważenie samego zdarzenia, a nie działań przedsięwziętych w celu zaradzenia sytuacji kryzysowej, które stanowią jedynie konsekwencję samego zdarzenia. Zresztą w przypadku BSE w Zjednoczonym Królestwie Komisja uznała nadzwyczajny charakter zdarzenia, odnosząc się do zakazu wywozu mięsa oraz przede wszystkim do przyczyny spadku spożycia wołowiny spowodowanego niepewnością i obawami wywołanymi informacjami o BSE. Taka sama sytuacja miała miejsce we Włoszech w 1999 r. w następstwie niebezpieczeństwa skażenia dioksynami. Zakaz wywozu wprowadzony w Zjednoczonym Królestwie nie miał wielkiego wpływu na spadek spożycia, ponieważ, nawet bez takiego zakazu, w każdym przypadku konsumenci zagraniczni (tak jak i konsumenci angielscy) ograniczyli spożycie wołowiny, co uniemożliwiło znalezienie jakiegokolwiek innego rynku zbytu za granicą na te produkty. W przypadku dioksyn w 1999 r. należałoby dodać, że wszystkie państwa trzecie zakazały w tym samym okresie przywozu mięsa drobiowego pochodzącego z Unii Europejskiej.
(30)
Powód, dla którego producenci włoscy nie zwrócili się w kierunku innych rynków zagranicznych lub nie wykorzystali rynku włoskiego leży zatem w ponadnarodowym charakterze zdarzenia, które znacznie przekroczyło granice Belgii.
(31)
Według władz włoskich dochody niektórych włoskich przedsiębiorstw drobiarskich w okresie od czerwca do sierpnia 1999 r. wyraźnie wskazują, na wspomniany spadek sprzedaży i cen.
IV. OCENA PRAWNA
(32)
W myśl art. 87 ust. 1 Traktatu wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji przez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi.
(33)
Artykuł 19 rozporządzenia Rady (WE) nr 2777/75 z dnia 29 października 1975 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku mięsa drobiowego (7) przewiduje, że, o ile przedmiotowe rozporządzenie nie stanowi inaczej, artykuły 87, 88 i 89 Traktatu mają zastosowanie do produkcji i handlu produktami wyszczególnionymi w przedmiotowym rozporządzeniu.
(34)
Planowany środek przewiduje wypłatę pomocy publicznej na rzecz niektórych przedsiębiorstw, a przedmiotowa pomoc (która wynosi 20 miliardów ITL) zostanie przyznana w sposób wybiórczy hodowcom, którzy, jak się uważa, ponieśli straty na skutek niebezpieczeństwa skażenia dioksynami. Ponadto przewidywany środek sprzyja produkcji niektórych towarów (produktów drobiarskich) i może wpływać na wymianę handlową, mając na uwadze udział Włoch w produkcji globalnej drobiu w Unii Europejskiej (13,2 %). W 2001 r. produkcja drobiu we Włoszech wynosiła 1 134 000 ton brutto w porównaniu z 9 088 000 ton produkcji UE-15 (8).
(35)
Dlatego też definicja pomocy państwa określona w art. 87 ust. 1 Traktatu obejmuje przedmiotowy środek.
(36)
Zakaz przyznawania pomocy państwa nie jest bezwarunkowy. W tym przypadku władze włoskie powołały się na odstępstwa, o których mowa w art. 87 ust. 2 lit. b) Traktatu. W myśl postanowień art. 87 ust. 2 lit. b) Traktatu za zgodną ze wspólnym rynkiem uważa się pomoc mającą na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi.
(37)
Traktat nie definiuje „zdarzenia nadzwyczajnego” i dlatego konieczne jest sprawdzenie, czy „niebezpieczeństwo skażenia dioksynami” we Włoszech można przyrównać do zdarzenia nadzwyczajnego w myśl art. 87 ust. 2 lit. b) Traktatu.
(38)
Zgodnie z Wytycznymi wspólnotowymi dotyczącymi pomocy państwa w sektorze rolnym (9), w ocenie pomocy mającej na celu rekompensatę strat spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi, Komisja konsekwentnie uważa, że pojęcia „klęska żywiołowa” i „zdarzenie nadzwyczajne”, o których mowa w art. 87 ust. 2 lit. b) Traktatu należy interpretować w sposób ograniczający, ponieważ stanowią one odstępstwa od ogólnej zasady niezgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem, ustanowionej w art. 87 ust. 1. Dotychczas Komisja uznawała za klęski żywiołowe trzęsienia ziemi, lawiny, osunięcia ziemi i powodzie. Do zdarzeń nadzwyczajnych zaliczano wojny, zamieszki wewnętrzne i strajki oraz w stopniu ograniczonym i zależnym od ich zasięgu, katastrofy nuklearne lub przemysłowe i pożary, które powodują znaczne straty. Komisja nie uznała jednak za zdarzenie nadzwyczajne pożaru, który wybuchł w jednym z zakładów przetwórczych, mającym pokrycie z normalnego ubezpieczenia. Zasadniczo Komisja nie uznaje za klęski żywiołowe lub zdarzenia nadzwyczajne chorób zwierząt lub roślin, chociaż w jednym przypadku Komisja rzeczywiście uznała za zdarzenie nadzwyczajne szeroko rozpowszechnioną, dotychczas nieznaną chorobę zwierzęcą. Z uwagi na trudności w przewidzeniu takich zdarzeń Komisja będzie nadal indywidualnie oceniać konkretne wnioski o przyznanie pomocy państwa zgodnie z art. 87 ust. 2 lit. b) Traktatu, mając na uwadze praktykę wcześniej stosowaną w danym sektorze. Indywidualne badanie konkretnych przypadków jest szczególnie konieczne w kontekście pomocy przyznanej w sektorze wrażliwym, jakim jest sektor drobiu, w którym jakiekolwiek działanie pomocowe na rynkach mogłoby być sprzeczne z działaniami przewidzianymi przez wspólną organizację rynków.
(39)
Komisja nie może zasadniczo przyjąć, że skażenie chemiczne środków spożywczych przeznaczonych do spożycia przez ludzi samo w sobie mogłoby stanowić zdarzenie nadzwyczajne w myśl art. 87 ust. 2 lit. b) Traktatu. Przeciwnie, ryzyko skażenia jest konsekwencją faktu, że w obrębie całego łańcucha żywnościowego nie jest zagwarantowany najwyższy poziom jakości.
(40)
W przypadku kryzysu dioksynowego w Belgii wzięto pod uwagę liczne względy i stwierdzono, że stanowił on zdarzenie nadzwyczajne. Komisja wzięła przede wszystkim pod uwagę zakres działań przedsięwziętych w celu przeciwdziałania kryzysowi i ochrony zdrowia ludzkiego, między innymi zakaz wprowadzania na rynek i dystrybucji w handlu detalicznym mięsa drobiowego, zakaz wymiany handlowej i wywozu do państw trzecich niektórych produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi lub zwierzęta, nałożenie szeregu warunków, do których należy nadzór, odtworzenie historii produktu i kontrola przedmiotowych produktów (10). Zdarzenie nadzwyczajne stwierdzono na podstawie dwóch elementów, to jest na podstawie ogłoszenia przez władze belgijskie i, w konsekwencji, przedsięwzięcia środków nadzwyczajnych oraz niemożliwości zbycia produkcji, co postawiło belgijskich producentów w sytuacji kryzysowej. Sytuacja ta, ze względu na swoje cechy i wpływ na zainteresowane podmioty, różniła się wyraźnie od zwykłej sytuacji i mieściła się poza normalnymi warunkami działania rynku. Błyskawiczne rozprzestrzenienie się niepokoju społecznego wśród konsumentów oraz embargo nałożone przez różne państwa trzecie w stosunku do belgijskich zwierząt i produktów pochodzenia zwierzęcego silnie przyczyniły się do rozwoju kryzysu oraz spowodowały poważne zakłócenie rynku, na którym działały podmioty belgijskie, utratę udziału w rynku i, w konsekwencji, obniżenie obrotów przewidywanych w sytuacji normalnego funkcjonowania rynku.
(41)
Ani chemiczne skażenie produktów, ani spadek sprzedaży sam w sobie nie były wystarczające aby stwierdzić, że zdarzenie miało charakter nadzwyczajny, spowodowany połączeniem znacznych środków restrykcyjnych dotyczących obrotu i wywozu tych produktów oraz spadkiem sprzedaży i cen. Niepokój społeczny oraz reakcja konsumentów na skażenie mięsa drobiowego dioksynami jedynie przyczyniły się do nadzwyczajnego charakteru zdarzenia.
(42)
W przypadku producentów włoskich stwierdza się, że nie nałożono żadnych środków ograniczających sprzedaż i wywóz ani żadnych środków ograniczających, których celem była ochrona zdrowia konsumentów, ponieważ kraj nie był bezpośrednio dotknięty sytuacją kryzysową. Jedynym czynnikiem nieprzewidzianym i zakłócającym rynek było rozprzestrzenienie się niepokoju społecznego i reakcja konsumentów na skażenie, które miało miejsce gdzie indziej.
(43)
Sytuacja Włoch nie może być porównywana do sytuacji krajów bezpośrednio dotkniętych kryzysem. Niebezpieczeństwo skażenia dioksynami zostało w rzeczywistości uznane za zdarzenie nadzwyczajne w Belgii, a nie za zdarzenie nadzwyczajne samo w sobie. Jak podkreślono już w punktach 35-38, skażenie chemiczne środków spożywczych przeznaczonych do spożycia przez ludzi lub rozprzestrzenienie się niepokoju społecznego nie stanowi samo w sobie zdarzenia nadzwyczajnego w myśl art. 87 ust. 2 lit. b) Traktatu.
(44)
Władze włoskie odniosły się także do pierwszego kryzysu BSE w Zjednoczonym Królestwie. W tym przypadku nadzwyczajna sytuacja w sektorze wołowiny spowodowana była całkowitym zakazem wywozu żywych zwierząt i wołowiny ze Zjednoczonego Królestwa do państw europejskich i państw trzecich. Dlatego wpływ działań rynkowych przedsięwziętych w związku z BSE osiągnął w Zjednoczonym Królestwie nienotowane wcześniej rozmiary. Wśród działań przedsięwziętych w odpowiedzi na ten kryzys Komisja wskazała całkowite embargo na mięso pochodzące z Wielkiej Brytanii, jak również na wszystkie produkty pochodne, które mogą wchodzić w skład łańcucha żywieniowego ludzi i zwierząt oraz bezprecedensowy spadek wewnętrznego spożycia mięsa. Spadek spożycia związany był z wyraźnymi restrykcjami rynkowymi, które spowodowały sytuację, którą można było określić jako nadzwyczajną.
(45)
Ponadto w późniejszych przypadkach choroby BSE w Europie (11) Komisja podkreśliła, że spadek sprzedaży i wpływów nie został uznany za nadzwyczajny. Spadek sprzedaży został uznany za konsekwencję zdarzenia nadzwyczajnego, które nastąpiło w konsekwencji rzadkiej kombinacji różnych czynników. Podobnie jak w wyżej wymienionych przypadkach, pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych zdarzeniem nadzwyczajnym, w myśl art. 87 ust. 2 lit. b) Traktatu została przyznana w krajach bezpośrednio zainteresowanych, w których różne czynniki przyczyniły się do nadzwyczajnego charakteru kryzysu, w tym wyjątkowo negatywne skutki odczuwane przez europejskich producentów rolnych, niepokój społeczny rozpowszechniony wśród konsumentów oraz embargo nałożone przez wiele krajów trzecich na zwierzęta i produkty mięsne pochodzące z UE, jak również szereg zdarzeń, które wymknęły się spod kontroli hodowców i przyczyniły się do zaostrzenia sytuacji kryzysowej oraz rozprzestrzeniania niepokoju wśród konsumentów. Powyższe przełożyło się na poważne zakłócenia rynku, na którym działają producenci europejscy i w następstwie na utratę udziałów w rynku i spadek obrotów przewidywanych w normalnej sytuacji rynkowej.
(46)
Ważnym elementem, który Komisja wzięła pod uwagę w celu uznania wyżej wymienionego kryzysu za zdarzenie nadzwyczajne, była stabilność i równowaga rynku wołowiny przed wybuchem kryzysu. Jednakże, jak wykazano poniżej (por. punkty od 52 do 55) i jak oświadczyły same władze włoskie (por. pisma z dnia 28 sierpnia 2000 r. oraz z dnia 15 listopada 2000 r.), powyższe nie odnosi się do rynku drobiu we Włoszech, na którym już wcześniej odnotowano nadmierną produkcję i spadek cen.
(47)
We wszystkich wyżej przytoczonych przypadkach, a w szczególności w przypadkach cytowanych przez władze włoskie, zdarzenie nadzwyczajne miało miejsce w przedmiotowym kraju oraz skutkowało przedsięwzięciem szeregu środków restrykcyjnych, środków kontroli rynku i środków sanitarnych, któremu towarzyszył spadek sprzedaży i cen przedmiotowych produktów.
(48)
Ponadto zdarzenie nadzwyczajne musi co najmniej mieć cechy zdarzenia, które ze swojej natury oraz ze względu na wpływ na zainteresowane podmioty wyraźnie odróżnia się od zwykłej sytuacji i mieści się poza normalnymi warunkami funkcjonowania rynku. Nieprzewidziany charakter zdarzenia lub trudność jego przewidzenia mogą stanowić element nadzwyczajnego charakteru zdarzenia, lecz nie są same w sobie wystarczające do określenia zdarzenia jako „nadzwyczajne” w myśl art. 87 ust. 2 lit. b) Traktatu.
(49)
W tym przypadku domniemany spadek sprzedaży nie odróżnia się od innych zdarzeń, które mają wpływ na popyt, jak na przykład zamknięcia rynku eksportu. Również taki element jest nieprzewidywalny, lecz stanowi on część normalnego ryzyka przedsiębiorstwa i nie ma zatem charakteru zdarzenia nadzwyczajnego w myśl art. 87 ust. 2 lit. b) Traktatu.
(50)
Według władz włoskich producenci włoscy nie mieli żadnych innych rynków zbytu, ponieważ kryzys rozprzestrzenił się szeroko poza granice Belgii i spadek spożycia mięsa drobiowego odnotowano w całej Europie.
(51)
Natomiast według danych, którymi dysponuje Komisja, eksport wewnątrzwspólnotowy drobiu w czerwcu i sierpniu 1999 r. był stały w porównaniu z tendencją roczną, a nawet wzrósł w porównaniu z 1998 r. Eksport wewnątrzwspólnotowy w lipcu był natomiast wyższy względem tendencji odnotowanej w 1999 r. i w porównaniu z analogicznym miesiącem roku poprzedniego. Wzrost ten, chociaż niewystarczający do wchłonięcia nadmiaru niesprzedanego produktu, o którym mówiły władze włoskie, zmniejszył wpływ kryzysu na producentów umożliwiając im sprzedaż części produkcji na rynku wspólnotowym. Władze włoskie nie dostarczyły żadnych danych liczbowych na dowód braku innych wspólnotowych rynków zbytu i ograniczyły się wyłącznie do stwierdzenia, że z powodu kryzysu także inne państwa europejskie ograniczyły spożycie mięsa drobiowego. Jednakże według władz włoskich niektóre państwa (takie jak Dania, Grecja, Hiszpania, Irlandia, Austria, Portugalia, Finlandia, Szwecja, Zjednoczone Królestwo) mogłyby zostać uznane jako punkt odniesienia dla ustalenia cen porównawczych (por. punkt 7 powyżej) z powodu tego, że nie zostały dotknięte kryzysem. Dlatego też mogłyby one stać się przynajmniej częściowo odbiorcą nadmiernej produkcji.
(52)
Ponadto, mając na uwadze politykę przyjętą przez Komisję w kwestii zastosowania postanowień art. 87 ust. 2 lit. b) Traktatu w sektorze rolnym, należy wykluczyć jakąkolwiek nadwyżkę rekompensaty z tytułu strat.
(53)
Mechanizm kompensacyjny przewidziany przez władze włoskie polega na pomocy na rzecz mięsa wyprodukowanego i sprzedanego w czerwcu i lipcu 1999 r., obliczonej na podstawie różnicy cen średnich w krajach niedotkniętych kryzysem i cen średnich we Włoszech. Różnica ta wynosi według władz włoskich 53,966 EUR/100 kg w czerwcu i 46,218 EUR/100 kg w lipcu. Pomoc wynosi 21 150 ITL (stanowiących równowartość 10,92 EUR)/100 kg i 15 400 ITL (7,95 EUR)/100 kg.
(54)
Powyższa metoda obliczenia pomocy wiąże się z dwoma problemami. Pierwszy dotyczy stwierdzenia władz włoskich, że hodowcy zmuszeni byli zamrozić niesprzedane mięso (12). Miałoby to pozwolić na zbyt w późniejszym terminie produktów drobiowych niesprzedanych w czasie kryzysu, a straty byłyby niższe od strat zgłoszonych w kontekście badanego przypadku. Władze włoskie nie skomentowały tego punktu. W konsekwencji nie wyklucza się ryzyka wystąpienia nadwyżki rekompensaty z tytułu strat dzięki późniejszej sprzedaży części produkcji prawdopodobnie po cenach znormalizowanych. Ponadto władze włoskie stwierdziły, że w czerwcu 1999 r. przeprowadzono ubój drobiu w ilości 43 170,1 ton, a w lipcu w ilości 47 485,9 ton, czyli łącznie w ilości 90 656 ton (por. pismo z dnia 15 listopada 2000 r.), podczas gdy sprzedana ilość wynosiła 34 700 000 kg mięsa w czerwcu 1999 r. i 30 200 000 kg w lipcu, to jest 64 900 ton. Zamrożono 4 150,8 ton mięsa w czerwcu i 9 271,3 ton w lipcu, to jest 13 422,1 t. Nie dostarczono żadnych wskazań dotyczących przeznaczenia wyprodukowanego mięsa, które nie zostało sprzedane ani zamrożone, w odniesieniu do którego nie można wykluczyć innego przeznaczenia handlowego.
(55)
Włochy odnoszą się do cen średnich w innych krajach europejskich niedotkniętych kryzysem, nie biorąc pod uwagę faktu, że ceny we Włoszech wykazywały tendencję spadkową jeszcze przed czerwcem 1999 r. ani zmienności tendencji cen mięsa drobiowego. Tendencję we Włoszech w latach 1998, 1999 i 2000 (13) ilustruje poniższa tabela:
Miesięczna cena rynkowa, Kurczęta całe,
EUR/100kg
(56)
Według władz włoskich, sektor mięsa drobiowego już wcześniej wykazywał nadprodukcję i dlatego w marcu producenci zdecydowali się przeprowadzić ubój części drobiu przeznaczonej na ubój w kwietniu i w maju, aby zmniejszyć podaż mięsa do czerwca o 4,8 %. Z powodu kryzysu dioksynowego, według władz włoskich, 10 % produkcji z czerwca nie zostało poddane ubojowi i wprowadzone na rynek, lecz pozostawione na lipiec i sierpień, powodując tym samym znaczne zwiększenie podaży w tych dwóch miesiącach. Na podstawie danych, którymi dysponuje Komisja, liczba kurcząt przeznaczonych do hodowli w rzeczywistości wzrosła w lutym, marcu i kwietniu, co każe szacować wzrost produkcji w czerwcu o 5,6 %.
(57)
Dane odnoszące się do uboju drobiu w okresie maj - sierpień 1999 r. w porównaniu z analogicznymi miesiącami roku poprzedniego wskazują, że w maju 1999 r. odnotowano wzrost uboju, a zatem podaży drobiu, o prawie + 9 %, w czerwcu 1999 r. podaż zmalała w porównaniu z czerwcem 1998 r. o -10 %, a w lipcu drób poddany ubojowi prawie o 10 % przewyższał wartość z 1998 r. Wzrostowa tendencja podaży widoczna jest nadal w sierpniu 1999 r. (+6,5 %). Zważywszy, że tendencja cen podąża za tendencją podaży, można by wnioskować o spadku cen względem cen z kwietnia, które były niższe od średniej europejskiej z powodu nadprodukcji. W konsekwencji porównanie cen drobiu we Włoszech w czerwcu i lipcu ze średnimi cenami w krajach niedotkniętych niebezpieczeństwem skażenia dioksynami doprowadziłoby do przecenienia domniemanej wartości drobiu we Włoszech.
(58)
Zważywszy na zmienność cen drobiu we Włoszech i tendencję do obniżania cen jeszcze przed wybuchem kryzysu dioksynowego, porównywanie cen sprzedaży w czerwcu 1999 r. i w czerwcu 1998 r. nie byłoby słuszne i nie odzwierciedlałoby nadprodukcji, która miała wpływ na rynek drobiu we Włoszech i w konsekwencji na odnotowany spadek cen. Oświadczenie władz włoskich, według którego producenci już wcześniej przedsięwzięli środki w celu korekty rynku, przeprowadzając w marcu wcześniejszy ubój kurcząt, które były przeznaczone na ubój w kwietniu i w maju w celu zmniejszenia podaży w czerwcu i w lipcu, stoi w sprzeczności z danymi dotyczącymi wprowadzenia do hodowli kurcząt, a zatem z szacunkiem produkcji, który wskazuje na wzrost podaży w czerwcu i na mały spadek (1,6 %) w lipcu. Wszelkie prognozy cen sprzedaży w czerwcu i w lipcu 1999 r. (w porównaniu z cenami z czerwca 1998 r. lub z cenami odnotowanymi w innych państwach europejskich niedotkniętych kryzysem dioksynowym) dokonane na podstawie tych elementów byłyby ryzykowne.
(59)
Komisja może zatem wnioskować, że, mając na uwadze, iż niepokój społeczny sam w sobie nie stanowi stanu nadzwyczajnego w myśl art. 87 ust. 2 lit. b) Traktatu oraz że metoda obliczania strat zaproponowana przez władze włoskie mogłaby prowadzić do przeszacowania strat poniesionych przez włoskich producentów mięsa drobiowego, pomoc nie może być uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 87 ust. 2 lit. b).
(60)
Również badając pomoc w świetle art. 87 ust. 3 Traktatu można jedynie wnioskować, że pomoc jest niezgodna ze wspólnym rynkiem. Artykuł 87 ust. 3 lit. a) nie ma zastosowania ponieważ pomoc nie jest przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia.
(61)
Jeżeli chodzi o postanowienia art. 87 ust. 3 lit. b), przedmiotowa pomoc nie jest przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania ani nie ma na celu zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce Państwa Członkowskiego.
(62)
W odniesieniu do postanowień art. 87 ust. 3 lit. d) Traktatu, przedmiotowa pomoc nie dotyczy celów wskazanych w tym artykule.
(63)
W odniesieniu do art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu, zważywszy, że przedmiotowa ustawa nie została prawidłowo notyfikowana przez władze włoskie w myśl art. 88 ust. 3 w celu jej oceny stosuje się postanowienia Wytycznych wspólnotowych (dalej zwanych Wytycznymi) dotyczących pomocy państwa w sektorze rolnym (14). Rzeczywiście, zgodnie z punktem 23.3 Wytycznych mają one zastosowanie do nowej pomocy państwa, także do pomocy wcześniej notyfikowanej przez Państwa Członkowskie, w odniesieniu do której Komisja nie wydała jeszcze decyzji, ze skutkiem od 1 stycznia 2000 r.
(64)
Pomoc przeznaczoną na rekompensatę z tytułu strat dochodu spowodowanych chorobami zwierząt reguluje punkt 11.4. Odszkodowanie może zawierać rozsądną rekompensatę straty zysków, biorąc pod uwagę trudności związane z zastąpieniem zwierząt lub przesadzaniem lub kwarantanną lub innymi okresami oczekiwania nałożonymi lub rekomendowanymi przez właściwe władze, aby umożliwić wyeliminowanie choroby przed zastąpieniem inwentarza i roślin. Zatem koniecznym warunkiem do przyznania pomocy jest przymusowy ubój zwierząt na polecenie władz sanitarnych/weterynaryjnych, w ramach planu mającego na celu zapobieżenie lub zwalczenie choroby zwierząt.
(65)
Z notyfikowanych działań wyraźnie wynika, że władze sanitarne/weterynaryjne nie wydały polecenia uboju zwierząt w ramach planu mającego na celu zapobieżenie lub zwalczenie choroby zwierząt, ponieważ skażenie chemiczne nie dotyczyło przedsiębiorstw włoskich. Badana pomoc nie spełnia zatem warunków przewidzianych w punkcie 11.4 Wytycznych.
(66)
W świetle powyższego pomoc na rzecz przedsiębiorstw działających w sektorze produkcji drobiu nie może być uznana za pomoc mającą na celu naprawienie szkód spowodowanych zdarzeniem nadzwyczajnym w myśl art. 87 ust. 2 lit. b) ani za pomoc, która mogłaby korzystać z jednego z odstępstw przewidzianych w art. 87 ust. 3. Dlatego też przedmiotowa pomoc stanowi pomoc na działanie, niezgodną ze wspólnym rynkiem, zgodnie z postanowieniami punktu 3.5 Wytycznych (15).
(67)
Pomoc narusza również przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 2777/75, które przewiduje, że tylko następujące działania mogą zostać przedsięwzięte w odniesieniu do produktów, o których mowa w art. 1 tego rozporządzenia: środki na rzecz upowszechniania lepszej organizacji produkcji, przetwórstwa i wprowadzania na rynek; środki na rzecz poprawy jakości; środki pozwalające na tworzenie krótko- i długoterminowych prognoz na podstawie stosowanych środków produkcji; środki na rzecz ułatwiania odnotowywania tendencji cenowych na rynku. Ponadto, aby uwzględnić ograniczenia swobodnego przepływu, które mogłyby skutkować zastosowaniem środków mających na celu zwalczanie rozprzestrzeniania się chorób zwierząt, mogą zostać przedsięwzięte, zgodnie z procedurą określoną w art. 17, środki nadzwyczajne na wsparcie rynku dotkniętego wymienionymi ograniczeniami. Wyżej wspomniane środki mogą zostać przyjęte wyłącznie w ścisłym zakresie i na okres konieczny do wsparcia rynku. W tym przypadku we Włoszech nie podjęto żadnych z wymienionych działań. Wynika stąd, że wszelka inna pomoc publiczna może zostać przyznana tylko zgodnie z artykułami 87-89 Traktatu. Jak wskazano w poprzednim punkcie, przedmiotowa pomoc nie jest zgodna z przepisami regulującymi pomoc państwa i, w konsekwencji, nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem.
V. WNIOSKI
(68)
W świetle powyższego Komisja może wnioskować, że pomoc przewidziana w programie A.I.M.A na rzecz sektora drobiu stanowi pomoc państwa w myśl art. 87 ust. 1, która nie może korzystać z żadnych odstępstw przewidzianych w art. 87 ust. 2 ani w art. 87 ust. 3.
(69)
Ponieważ program został notyfikowany w myśl art. 88 ust. 3 Traktatu, zgodnie z którym Państwo Członkowskie nie może wprowadzić w życie planowanych środków dopóki nie zatwierdzi ich Komisja Europejska, nie istnieje powód do przyznania pomocy,
PRZYJMUJE NASTĘPUJĄCĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Pomoc, którą Włochy zamierzają przyznać w ramach narodowego programu działań Zrzeszenia A.I.M.A. na rok 1999 jest niezgodna ze wspólnym rynkiem.
Włochy nie mogą wdrożyć przedmiotowej pomocy.
Artykuł 2
W ciągu dwóch miesięcy od zawiadomienia o niniejszej decyzji, Włochy powiadomią Komisję o środkach przedsięwziętych w celu zastosowania się do jej postanowień.
Artykuł 3
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Włoskiej.
Sporządzono w Brukseli, dnia 19 maja 2004 r.