DECYZJA KOMISJI
z dnia 4 czerwca 2008 r.
w sprawie pomocy państwa C 41/05 udzielonej przez Węgry w ramach długoterminowych umów o zakup energii
(notyfikowana jako dokument nr C(2008) 2223)
(Jedynie tekst w języku węgierskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2009/609/WE)
KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH,
uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 88 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (1), i po uwzględnieniu tych uwag,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
Pismem z dnia 31 marca 2004 r., zarejestrowanym tego samego dnia, władze węgierskie powiadomiły Komisję o dekrecie rządowym 183/2002 (VIII.23.) (2) zgodnie z procedurą, o której mowa w rozdz. 3 pkt 1 lit. c) załącznika IV do Traktatu o przystąpieniu Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej („procedura przejściowa”). Zgłoszony dekret przewiduje system rekompensat kosztów poniesionych przez hurtowego dostawcę energii elektrycznej należącego do państwa (közüzemi nagykereskedelmi engedélyes), przedsiębiorstwo Magyar Villamos Művek Zrt. (zwane dalej „MVM”) Komisja zarejestrowała zgłoszenie pod numerem sprawy dotyczącej pomocy państwa HU 1/2004.
(2)
W sprawie tego środka doszło do wymiany szeregu pism między władzami węgierskimi a Komisją (3). Komisja otrzymała również uwagi od osób trzecich (4). W toku procedury przejściowej Komisja ustaliła, że węgierski rynek hurtowy energii elektrycznej opiera się zasadniczo na długoterminowych umowach o zakup energii (zwanych dalej „umowami PPA”) między MVM i niektórymi wytwórcami energii. Na podstawie informacji dostępnych jej w tym czasie Komisja podejrzewała, że umowy PPA zawierają elementy pomocy państwa niezgodnej z prawem.
(3)
Pismem z dnia 13 kwietnia 2005 r., zarejestrowanym w dniu 15 kwietnia 2005 r., władze węgierskie wycofały zawiadomienie o dekrecie rządowym 183/2002. W dniu 4 maja 2005 r., zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (5) (zwanym dalej „rozporządzeniem proceduralnym”), Komisja z własnej inicjatywy zarejestrowała sprawę dotyczącą pomocy państwa (sprawa numer NN 49/05) w odniesieniu do wspomnianych umów PPA.
(4)
Pismem z dnia 24 maja 2005 r. (D/54013) Komisja wystąpiła do władz węgierskich z wnioskiem o dodatkowe informacje. Odpowiedź z dnia 20 lipca 2005 r. została zarejestrowana przez Komisję w dniu 25 lipca 2005 r. Władze węgierskie dostarczyły dalsze informacje w piśmie z dnia 28 września 2005 r. zarejestrowanym 30 września 2005 r.
(5)
Pismem z dnia 9 listopada 2005 r. Komisja poinformowała Węgry o swojej decyzji o wszczęciu postępowania określonego w art. 88 ust. 2 Traktatu WE w odniesieniu do umów PPA (zwanej dalej „decyzją o wszczęciu postępowania”). Decyzja o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (6).
(6)
W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wyraziła wątpliwości dotyczące zgodności umów PPA ze wspólnym rynkiem i wezwała zainteresowane strony do przedstawiania swoich uwag.
(7)
W następstwie wniosku o przedłużenie terminu przedstawiania uwag, który został zaakceptowany przez Komisję (7), Węgry przedstawiły uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania dnia 31 stycznia 2006 r. w piśmie, które zarejestrowano w dniu 1 lutego 2006 r.
(8)
W następstwie szeregu wniosków o przedłużenie terminu przedstawiania uwag, które zostały zaakceptowane przez Komisję (8), uwagi osób trzecich zostały zarejestrowane przez Komisję, jak następuje: uwagi przedstawione przez MVM - w dniu 11 stycznia 2006 r.; uwagi osoby trzeciej, która zwróciła się z wnioskiem o nieujawnianie jej tożsamości, - w dniu 20 stycznia 2006 r.; uwagi elektrowni Marta - w dniach 20 stycznia i 6 marca 2006 r.; uwagi banku […] - dnia 10 lutego 2006 r.; uwagi elektrowni AES-Tisza - w dniach 13 i 14 lutego 2006 r.; uwagi banku […] - w dniu 13 lutego 2006 r.; uwagi elektrowni Electrabel SA i jej spółki zależnej elektrowni Dunament - w dniu 14 lutego 2006 r.; uwagi elektrowni Budapeszt - w dniu 21 lutego 2006 r.; oraz uwagi elektrowni Csepel - w dniu 21 lutego 2006 r.
(9)
Po otrzymaniu ze strony władz węgierskich potwierdzenia objęcia klauzulą poufności informacji dostarczonych przez osoby trzecie w kontekście niniejszego postępowania (10), Komisja przekazała wyżej wymienione uwagi Węgrom pismem z dnia 25 kwietnia 2006 r.
(10)
Władze węgierskie przedstawiły pierwszą część swoich komentarzy dotyczących uwag osób trzecich w piśmie z dnia 28 czerwca 2006 r., zarejestrowanym w dniu 29 czerwca 2006 r., oraz drugą część uwag w piśmie z dnia 24 lipca 2006 r. zarejestrowanym dnia 25 lipca 2006 r.
(11)
Komisarz Kroes, świadoma planowanych zmian ustawodawczych w sektorze energetycznym na Węgrzech, w dniu 17 października 2006 r. skierowała pismo do Ministra Kóka, wzywając rząd węgierski do uregulowania w nowych przepisach kwestii dotyczącej umów PPA i potencjalnych środków wyrównawczych zgodnie z prawem UE.
(12)
W dniu 19 grudnia 2006 r. spółka AES-Tisza przedstawiła dalsze krytyczne uwagi na temat kilku aspektów postępowania prowadzonego przez Komisję.
(13)
W pismach z dnia 21 listopada 2006 r. (zarejestrowanym w dniu 23 listopada 2006 r.) i z dnia 15 stycznia 2007 r. (zarejestrowanym tego samego dnia) oraz na spotkaniach z udziałem przedstawicieli Komisji dnia 18 grudnia 2006 r. i dnia 8 marca 2007 r. władze węgierskie potwierdziły swój zamiar wprowadzenia poprawek do ustawodawstwa w związku z liberalizacją sektora energetycznego i tym samym również zmiany obecnej sytuacji na rynku hurtowym energii elektrycznej.
(14)
Komisja przesłała wniosek o dalsze informacje dnia 23 kwietnia 2007 r. Węgry odpowiedziały na wniosek dnia 5 czerwca 2007 r. i przesłały dodatkowe informacje w dniu 6 sierpnia 2007 r.
(15)
Pismem z dnia 4 maja 2007 r. władze węgierskie poinformowały Komisję o powołaniu grupy roboczej do przeprowadzenia negocjacji z wszystkimi zainteresowanymi wytwórcami dotyczące wygaśnięcia lub istotnej zmiany umów PPA. W związku z tym dnia 11 maja 2007 r. rząd przyjął decyzję nr 2080/2007 (V.11.) w sprawie długoterminowych umów o zakup energii w sektorze energetycznym (11), powołując tym samym wyżej wymienioną grupę roboczą (pod kierownictwem kancelarii premiera) w celu niezwłocznego rozwiązania kwestii umów PPA zgodnie z zasadami UE w zakresie pomocy państwa oraz nakazania wszczęcia oficjalnych negocjacji w tej sprawie z zainteresowanymi wytwórcami energii. Pismem z dnia 3 lipca 2007 r. rząd węgierski poinformował Komisję o wyniku pierwszych negocjacji, które odbyły się w czerwcu w 2007 r.
(16)
W kontekście procesu liberalizacji nowa ustawa o energii elektrycznej (12) została opublikowana dnia 2 lipca 2007 r. i weszła w życie częściowo w dniu 15 października 2007 r. i częściowo w dniu 1 stycznia 2008 r. Pismem z dnia 25 lipca 2007 r. rząd węgierski poinformował Komisję o osiągnięciach w zakresie otwarcia węgierskiego rynku energii elektrycznej wynikających z nowej ustawy o energii elektrycznej. Nowa ustawa nie zmieniła jednak samych umów PPA, które w niezmienionej postaci pozostały w mocy, między MVM a wytwórcami energii wymienionymi w decyzji o wszczęciu postępowania.
(17)
W piśmie z dnia 26 lipca 2007 r. Komisja zwróciła się do władz węgierskich z dalszymi pytaniami.
(18)
W dniu 7 września Komisja zarejestrowała pismo od rządu węgierskiego z wnioskiem o przedłużenie czasu na doprowadzenie negocjacji z wytwórcami do pomyślnego zakończenia.
(19)
W dniach 24 września i 31 października 2007 r. Komisja zarejestrowała odpowiedzi Węgier na swoje pytania z dnia 26 lipca 2007 r.
(20)
W dniu 14 grudnia 2007 r., zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 (zwanego dalej „rozporządzeniem proceduralnym”), Komisja przesłała władzom węgierskim monit z listą pytań, w odpowiedzi na które nadal brakowało kompletnych informacji. Władze węgierskie udzieliły odpowiedzi pismem z dnia 16 stycznia 2008 r.
(21)
Władze węgierskie twierdziły, że nie były w stanie udzielić pełnych odpowiedzi na pytania Komisji, ponieważ spółki Dunament i AES-Tisza nie dostarczyły żądanych informacji.
(22)
W związku z tym, dnia 15 lutego 2008 r., Komisja przyjęła urzędowy nakaz przekazania informacji nakazujący Węgrom dostarczenie danych wymienionych w decyzji w terminie 15 dni.
(23)
Dnia 27 lutego 2007 r. elektrownia Dunament przesłała Komisji kopię swojej odpowiedzi udzielonej na pytania władz węgierskich i wyjaśniła powody, dla których nie mogła odpowiedzieć na postawione jej pytania. Władze węgierskie odpowiedziały w dniach 4 i 13 marca 2008 r. W odpowiedzi na wyraźny wniosek elektrowni Dunament władze węgierskie dołączyły do swojej odpowiedzi pisma przesłane przez Dunament do Ministerstwa Finansów i do Węgierskiego Urzędu Energetycznego datowane na dzień 14 maja 2007 r., 21 sierpnia 2007 r., 13 września 2007 r., 7 grudnia 2007 r., 14 stycznia 2008 r. i 20 lutego 2008 r. Władze węgierskie nie przekazały wcześniej kopii tych pism Komisji (13); jednak w trakcie całego postępowania dostarczały w odpowiedziach na pytania Komisji informacje, które uznały za istotne.
(24)
Z odpowiedzi władz węgierskich wynika, że spółka AES-Tisza nie udzieliła Węgrom żadnej odpowiedzi. Faksem z dnia 10 marca 2008 r. spółka AES-Tisza przesłała do Komisarz Kroes pismo, w którym wyrażono pogląd, że władze węgierskie posiadają już wszystkie dane, o które wnioskowała Komisja.
(25)
W swojej odpowiedzi z dnia 13 marca 2008 r. władze węgierskie, na podstawie dostępnych im informacji, dostarczyły Komisji odpowiednie dane w odpowiedzi na pytania zawarte w rozdziale III pkt 1) lit. a)-d) urzędowego nakazu przekazania informacji. Nie podały jednak żadnych dodatkowych danych w odniesieniu do pytania zawartego w rozdziale III pkt 1) lit. e) urzędowego nakazu przekazania informacji, które dotyczyło inwestycji dwóch wyżej wymienionych wytwórców energii.
(26)
Znaczna część wymiany informacji, jaka miała miejsce od rejestracji sprawy HU1/2004 dotyczyła interpretacji i konkretnego stosowania komunikatu Komisji dotyczącego metodologii analizy pomocy państwa związanej z kosztami osieroconymi („metodologia kosztów osieroconych”) (14). Na podstawie dokumentów przedstawionych w ramach niniejszego postępowania wydawało się, że władze węgierskie planowały wprowadzenie systemu rekompensat kosztów osieroconych, którego ocena mogła byłaby zostać uwzględniona w niniejszej decyzji. W związku z tym w trakcie całego postępowania miały miejsce istotne dyskusje między Komisją a władzami węgierskimi dotyczące szczegółów systemu rekompensat, który mógłby zostać przyjęty przez Węgry, tak aby system ten spełniał kryteria określone we wspomnianej metodologii.
(27)
Niezależnie od dyskusji technicznych o potencjalnym przyszłym mechanizmie rekompensat władze węgierskie, do dnia przyjęcia niniejszej decyzji, nie przedstawiły Komisji kompleksowego mechanizmu rekompensat oficjalnie potwierdzonego przez rząd węgierski. W piśmie z dnia 13 marca 2008 r. władze węgierskie jednoznacznie potwierdziły, że w chwili obecnej nie chcą przyznawać rekompensat z tytułu kosztów osieroconych. Zastrzegły sobie jednak prawo do przyznania takiej rekompensaty niektórym wytwórcom energii w późniejszym czasie.
(28)
W piśmie z dnia 7 kwietnia 2008 r. Komisja zwróciła się do rządu węgierskiego o potwierdzenie pewnych danych. Władze węgierskie dostarczyły informacje, o które wnioskowano, w piśmie z dnia 22 kwietnia 2008 r.
(29)
W piśmie z dnia 20 maja 2008 r. władze węgierskie poinformowały Komisję, że umowa PPA elektrowni Paks została rozwiązana przez strony dnia 31 marca 2008 r. Mimo że elektrownie Csepel i Pannon podpisały umowy rozwiązania w kwietniu 2008 r., wejście w życie tych umów, na dzień przyjęcia niniejszej decyzji, nadal zależy od zatwierdzenia przez akcjonariuszy i instytucje bankowe.
(30)
Decyzja o wszczęciu postępowania została zakwestionowana przez elektrownię Budapeszt przed Sądem Pierwszej Instancji wnioskiem złożonym dnia 3 marca 2006 r. i zarejestrowanym jako sprawa T-80/06. W dniu 6 czerwca 2006 r. elektrownia Csepel wniosła o dopuszczenie jej do udziału w charakterze interwenta po stronie elektrowni Budapeszt, co zostało jej przyznane postanowieniem Sądu z dnia 11 marca 2008 r.
(31)
Ponadto w Międzynarodowym Centrum Rozstrzygania Sporów Inwestycyjnych w Waszyngtonie toczą się dwa międzynarodowe postępowania arbitrażowe wszczęte przeciwko Republice Węgierskiej przez spółki wytwarzające energię elektryczną […] i […] - obie będące akcjonariuszami elektrowni, których dotyczy umowa PPA, na Węgrzech. Postępowania opierają się na postanowieniach dotyczących ochrony inwestycji zawartych w Traktacie Karty Energetycznej.
2. OPIS ŚRODKA
(32)
W okresie od dnia 31 grudnia 1991 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. rynek energii elektrycznej na Węgrzech oparty był na „jednym nabywcy”, spółce Magyar Villamos Művek (MVM). MVM jest podmiotem należącym do państwa w 99,9 %, którego działalność obejmuje wytwarzanie energii, sprzedaż hurtową, przesył i sprzedaż detaliczną. W ramach modelu „jednego nabywcy” wytwórcy energii mogli jedynie dostarczać energię bezpośrednio do MVM (chyba że MVM anulowało umowy regionalnych spółek dystrybucyjnych) i MVM było jedyną spółką upoważnioną do dostaw energii elektrycznej na rzecz regionalnych spółek dystrybucyjnych. Na mocy Ustawy XLVIII z 1994 r. o energii elektrycznej („ustawa o energii elektrycznej I”), MVM było zobligowane do zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii na Węgrzech po jak najniższych kosztach.
(33)
Ustawa CX z 2001 r. o energii elektrycznej („ustawa o energii elektrycznej II”, zastępująca „ustawę o energii elektrycznej I”) weszła w życie dnia 1 stycznia 2003 r. Ustanowiła ona dwoisty model węgierskiego rynku energii elektrycznej, który obowiązywał do dnia 1 stycznia 2008 r., gdy weszła w życie Ustawa LXXXVI z 2007 r. o energii elektrycznej („ustawa o energii elektrycznej III”, zastępująca „ustawę o energii elektrycznej II”). W ramach tego dwoistego modelu istniał segment użyteczności publicznej i segment konkurencyjny, przy czym kwalifikowalnym odbiorcom (których liczba stopniowo się powiększała) pozwalano przejść do segmentu konkurencyjnego. W segmencie użyteczności publicznej MVM pozostało jedynym sprzedawcą hurtowym, natomiast w sektorze wolnorynkowym pojawiły się inne podmioty. Ustawa o energii elektrycznej III zlikwidowała segment użyteczności publicznej, niemniej jednak w odniesieniu do odbiorców z gospodarstw domowych i niektórych odbiorców handlowych utrzymała - na co zezwala druga dyrektywa w sprawie energii elektrycznej (15) - obowiązek świadczenia usługi powszechnej.
(34)
Ustawa o energii elektrycznej I wymagała od MVM oceny całkowitego krajowego zapotrzebowania na energię i przygotowania co dwa lata krajowego planu budowy elektrowni (Országos Erőműépítési Terv). Plan ten musiał być następnie przedstawiony węgierskiemu rządowi i parlamentowi i zaakceptowany przez obydwa organy.
(35)
Z ustawy o energii elektrycznej I i z informacji przedstawionych przez rząd węgierski (16) wynika, że najpilniejszymi celami na węgierskim rynku energii w połowie lat 90. było bezpieczeństwo dostaw po jak najniższych kosztach, modernizacja infrastruktury ze szczególnym uwzględnieniem obowiązujących norm ochrony środowiska oraz konieczna restrukturyzacja sektora energetycznego. Zmierzając do realizacji tych ogólnych celów, zaproponowano długoterminowe umowy o zakup energii inwestorom zagranicznym, którzy podjęliby się inwestycji w zakresie budowy i modernizacji elektrowni na Węgrzech. Umowy PPA zostały podpisane przez wytwórców energii z jednej strony i MVM z drugiej strony.
(36)
Umowy PPA zawarte między MVM a poszczególnymi elektrowniami ustanowiły (17) zrównoważony zakres produkcji umożliwiający MVM spełnienie jego obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa dostaw. Pozwalają one MVM na zaspokojenie zapotrzebowania zarówno w okresach obciążenia podstawowego (przez elektrownie opalane węglem brunatnym i elektrownie jądrowe), jak i w okresach szczytowego obciążenia (poprzez elektrownie opalane gazem).
(37)
Umowy PPA wymagają od wytwórców należytego utrzymania i eksploatowania obiektów wytwarzania energii elektrycznej. Rezerwują oni wszystkie lub większość mocy wytwórczych elektrowni (MV) dla MVM. Ten przydział mocy nie zależy od faktycznej eksploatacji elektrowni. Zgodnie z umowami PPA przedsiębiorstwo MVM musi zakupić - oprócz zarezerwowanych mocy wytwórczych - określoną minimalną ilości energii elektrycznej (MWh) od każdej elektrowni.
(38)
Niektóre umowy PPA obejmują tzw. „usługi systemowe” (18) w przypadku elektrowni mających techniczne możliwości ich świadczenia, które MVM świadczy następnie operatorowi systemu - spółce MAVIR.
(39)
Umowy PPA podpisane w latach 1995-1996 (siedem z dziesięciu umów PPA objętych oceną) zostały zawarte w celu prywatyzacji elektrowni. Umowy te sporządzone były zgodnie z wzorem opracowanym przez międzynarodową kancelarię prawną na zamówienie węgierskiego rządu. Nie przeprowadzono żadnej procedury przetargowej na zawarcie tych umów PPA. Przeprowadzono natomiast procedurę przetargową na prywatyzację elektrowni. Umowy PPA (podpisane przed prywatyzacją) tworzyły część pakietu prywatyzacyjnego. Niektóre z tych umów (głównie umowy dotyczące Mátra, Tisza i Dunament) zostały częściowo zmienione przez strony po prywatyzacji.
(40)
Umowa PPA elektrowni Csepel została podpisana w 1997 r. według nieco odmiennego wzoru. Również w tym przypadku nie przeprowadzono jednak procedury przetargowej, a podpisanie umowy PPA było także powiązane z prywatyzacją elektrowni.
(41)
Umowa PPA elektrowni Ujpest (jednego z trzech zakładów elektrowni Budapeszt) została podpisana z elektrownią Budapeszt w 1997 r., również z pominięciem odrębnej procedury przetargowej.
(42)
Jedynie umowa PPA elektrowni Kispest (innego - przestarzałego - zakładu elektrowni Budapeszt, który został wówczas zasadniczo przebudowany) została podpisana w 2001 r. w wyniku przetargu nieograniczonego.
(43)
W latach 2000-2004 moce zarezerwowane poprzez umowy PPA stanowiły około 80 % całkowitego zapotrzebowania na energię elektryczną na Węgrzech (MW). Od 2005 r. do dnia przyjęcia niniejszej decyzji udział ten wynosił około 60-70 %. Oczekiwano, że odsetek ten będzie stopniowo malał w latach 2011-2024 (19).
(44)
Dziesięć z prawie dwudziestu umów PPA podpisanych w latach 1995-2001 nadal obowiązywało w dniu przystąpienia Węgier do UE (dnia 1 maja 2004 r.).
(45)
Niniejsza decyzja dotyczy tylko tych umów PPA, które obowiązywały w dniu 1 maja 2004 r. Nie obejmuje ona umów PPA zakończonych przed tą datą. Mimo że niektóre umowy PPA (zob. motyw 29 powyżej) zostały rozwiązane przez strony w kwietniu 2008 r., są one uwzględnione w niniejszej decyzji i stanowią przedmiot oceny pod względem ich charakteru jako pomocy państwa i zgodności ze wspólnym rynkiem w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia wygaśnięcia tych umów (kwiecień 2008 r.).
(46)
Elektrownie objęte umowami PPA, których dotyczy niniejsza decyzja, wymienione są w poniższej tabeli. Podany czas obowiązywania odnosi się do pierwotnie przewidzianej w umowach PPA daty ich wygaśnięcia.
Tabela 1
Przegląd spółek wytwarzających energię w ramach umów PPA, główni akcjonariusze i czas obowiązywania umów PPA
Nazwa spółki wytwarzającej energię
Grupa udziałowców większościowych
Elektrownie objęte umowami PPA
Czas obowiązywania umów PPA
Budapesti Erőmű Rt.
EDF
Kelenföldi Erőmű
1996-2011
Újpesti Erőmű
1997-2021
Kispesti Erőmű
2001-2024
Dunamenti Erőmű Rt.
Electrabel
Dunament - bloki F
1995-2010
(podpisana w 1995 r., weszła w życie w 1996 r.)
Dunament - blok G2
1995-2015
(podpisana w 1995 r., weszła w życie w 1996 r.)
Mátrai Erőmű Rt.
RWE
Mátrai Erőmű
1995-2022
(pierwotny czas obowiązywania do roku 2015, przedłużony w 2005 r. do roku 2022)
AES-Tisza Erőmű Kft.
AES
Tisza II Erőmű
1995-2016
(podpisana w 1995 r., weszła w życie w 1996 r.)
([…])
Csepeli Áramtermelő Kft.
ATEL
Csepel II Erőmű
1997-2020
(podpisana w 1997 r., weszła w życie w 2000 r.)
Paksi Atomerőmű Rt.
MVM
Paksi Atomerőmű
1995-2017 (20)
(podpisana w 1995 r., weszła w życie w 1996 r.)
Pannonpower Holding Rt.
Dalkia
Pécsi Erőmű
1995-2010
(podpisana w 1995 r., weszła w życie w 1996 r.)
(47)
W dekrecie rządowym 1074/1995. (VIII.4.) w sprawie regulacji cen energii elektrycznej rząd zobowiązał się, że od dnia 1 stycznia 1997 r. (początek tzw. pierwszego cyklu regulowania cen), „poza pokryciem uzasadnionych kosztów operacyjnych, sprzedaży hurtowej i cen detalicznych zapewni 8 % zwrot z kapitału własnego”. W ten sposób rząd zagwarantował 8 % stopę zwrotu z kapitału elektrowniom objętym umowami PPA.
(48)
Od dnia 1 stycznia 2001 r. (początek drugiego cyklu regulacji cen), ceny urzędowe uwzględniały 9,8 % zysku z aktywów (eszközarányos megtérülés) dla elektrowni. Wzrost stopy niekoniecznie oznacza zmianę faktycznych kwot, ponieważ podstawy dwóch stóp zwrotu były różne (pierwsza była obliczana w stosunku do kapitału własnego, natomiast druga w stosunku do aktywów). Ceny odzwierciedlały zmiany inflacji.
(49)
Regulowane ceny pozostały niezmienione dla elektrowni do dnia 31 grudnia 2003 r.
(50)
W tym okresie regulacji cen Węgierski Urząd Energetyczny przeanalizował strukturę kosztów każdej elektrowni i ustalił cenę zakupu energii elektrycznej przez MVM w wysokości, która gwarantowała rentowność.
(51)
Wykaz kosztów objętych tym mechanizmem ustalania cen uwzględniał następujące główne pozycje kosztów (21):
- koszty stałe: amortyzacja, ubezpieczenie, niektóre stałe koszty konserwacji i eksploatacji, odsetki od pożyczki [hitelkamatok], likwidacja [rekultivációs költségek], koszty fiskalne (podatki), koszty pracownicze [személyi jellegű költségek], koszty ochrony środowiska, wpłaty na Centralny Fundusz Jądrowy [Központi Nukleáris Alap befizetések] przeznaczone na elektrownię jądrową oraz wydatki nadzwyczajne [rendkívüli ráfordítások];
- koszty zmienne: koszty paliw.
(52)
Zadaniem Węgierskiego Urząd Energetyczny było dopilnowanie, aby pokrywane koszty były rozsądne i konieczne.
(53)
Cena urzędowa zastąpiła cenę ustaloną w ramach umów PPA.
(54)
Z dniem 1 stycznia 2004 r. ceny zostały ustalone na podstawie formuł cenowych umów PPA. Dokładne znaczenie formuł było wyjaśniane w kontekście corocznych negocjacji cenowych między MVM i wytwórcami energii.
(55)
Formuły cenowe stosowane w umowach PPA są niezwykle złożone; opierają się one jednak na takich samych zasadach jak metodologia stosowana przez Węgierski Urząd Energetyczny przed styczniem 2004 r. Według informacji przedstawionych przez władze węgierskie (22), załącznik do umów PPA dotyczący definicji cen został sporządzony na podstawie formuł i definicji zawartych w wyżej wymienionym dekrecie rządowym 1074/1995 w sprawie regulacji cen energii elektrycznej. (Według przedstawionych informacji „umowy zawierają formuły i definicje zaczerpnięte z dekretu”). W związku z tym zasady ustalania cen w umowach PPA opierają się na kategoriach uzasadnionych kosztów, podobnie jak ma to miejsce w przypadku mechanizmu wykorzystywanego do ustalania cen regulowanych.
(56)
Każda umowa PPA zawiera dwa rodzaje składników opłat: opłata za moce wytwórcze (lub opłata za udostępnianie mocy wytwórczych) dotycząca zarezerwowanych mocy wytwórczych (MW) i obejmująca koszty stałe + zysk (koszt kapitału) oraz opłata za energię elektryczną obejmująca koszty zmienne. Różne umowy PPA przewidują różne dodatkowe opłaty. W zależności od umów PPA dodatkowymi opłatami mogą być opłaty bonus-malus stosowane jako bodziec dla wytwórców energii do eksploatacji zgodnej z zasadą najniższego kosztu oraz dodatkowe opłaty za utrzymanie rezerw wytwórczych, zmiana harmonogramu konserwacji na wniosek MVM, zwiększanie obciążenia w okresach szczytowego obciążenia i zmniejszanie go poniżej poziomu określonego w umowie w okresach minimalnego zapotrzebowania itp. Okresowe (roczne, kwartalne, miesięczne) zmiany opłat za moce wytwórcze zależą od szeregu czynników: aktywacji wdrożonych projektów polegających na modernizacji poprzez wprowadzenie nowych elementów, różnych kategorii stóp procentowych, kursów wymiany walut, wskaźników inflacji itd. Opłata za moce wytwórcze i opłaty dodatkowe obejmują również usługi systemowe (objęte umowami PPA). Zasadniczo opłaty za energię elektryczną związane są z kosztami paliw i określonym wykorzystaniem ciepła ze spalania paliw (fajlagos tüzelőhő felhasználása). Oblicza się je z uwzględnieniem zasady przerzucania kosztów zmiennych na odbiorcę.
(57)
Należy zauważyć, że definicja uwzględnianych kategorii kosztów niekoniecznie była identyczna w regulacji cen sprzed dnia 1 stycznia 2004 r. i w umowach PPA. Informacje przedstawione przez Węgry (23) pokazują na przykład, że w elektrowniach […] i Dunament opłaty za moce wytwórcze były wyższe w umowach PPA niż w ramach regulacji cen. Stało się tak dlatego, że te umowy PPA uwzględniały modernizację poprzez wprowadzenie nowych elementów, tym samym prowadząc do wyższych kosztów stałych. Te wyższe koszty stałe pojawiały się stopniowo (po stopniowej modernizacji poprzez wprowadzenie nowych elementów) przy wyższych opłatach za moce wytwórcze na podstawie umów PPA niż w ramach regulacji cen. Między cenami regulowanymi a cenami określonymi w umowach PPA można było zaobserwować również inne różnice wynikające z dwustronnych negocjacji między MVM i wytwórcami.
(58)
Niezależnie od takich różnic w informacjach przedstawionych przez Węgry w dniach 20 października 2004 r. i 20 lipca 2005 r. każda elektrownia objęta umową PPA potwierdziła, że metoda obliczania cen i kategorie kosztów stosowane po zakończeniu regulacji cen są w dużej mierze podobne do stosowanych przez Węgierski Urząd Energetyczny przed tym terminem.
(59)
Stąd ceny w ramach umów PPA stosowane po dniu 1 stycznia 2004 r. nadal opierały się na obliczaniu uzasadnionych (stałych i zmiennych) kosztów + zysku.
(60)
Z powyższego wynika, że chociaż regulacja cen skończyła się dnia 31 grudnia 2003 r., ceny nie zostały naprawdę zliberalizowane, ponieważ hurtowe ceny energii elektrycznej w dalszym ciągu ustalane były na podstawie zasady zwrotu z inwestycji zapisanej w umowach PPA (24).
(61)
W dniu 6 lutego 2006 r. parlament węgierski przyjął ustawę XXXV z 2006 r. (25), która przywróciła rządową regulację cen energii elektrycznej sprzedawanej MVM w ramach umów PPA. Pierwszy dekret w sprawie nowych cen wszedł w życie dnia 9 grudnia 2006 r. Od tego dnia regulacja cen w ramach umów PPA ponownie została zastąpiona rządową formułą cenową na czas w przybliżeniu jednego roku (do dnia 31 grudnia 2007 r.).
(62)
Z dniem 1 stycznia 2008 r., w kontekście liberalizacji rynku, ustawa o energii elektrycznej III zniosła urzędowe ceny na poziomie wytwarzania, jak również wyeliminowała podział na segment użyteczności publicznej i segment wolnorynkowy.
(63)
W związku z tym z dniem 1 stycznia 2008 r. cena energii elektrycznej sprzedawanej przez wytwórców energii MVM w ramach umów PPA jest ponownie określana przy użyciu formuł cenowych z umów PPA. Zasady, na których opierają się te formuły, nie zmieniły się od czasu ich ostatniego zastosowania: formuły opierają się więc na tych samych zasadach, co w okresie od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 8 grudnia 2006 r. (zob. motywy 54-59 powyżej).
(64)
Zatem ceny w ramach umów PPA nadal ustalane są według zasady zwrotu z inwestycji.
(65)
Na mocy umów PPA rezerwuje się dla MVM wszystkie moce wytwórcze zakładów wytwórczych objętych umowami PPA lub znaczną ich część.
Tabela 2
Krajowe moce wytwórcze Węgier (26)
(MW)
Moce wytwórcze
2004
2005
2006
2007
Zainstalowane moce wytwórcze ogółem (27)
8 777
8 595
8 691
8 986
Dostępne moce wytwórcze brutto (28)
8 117
8 189
8 097
8 391
Dostępne moce wytwórcze netto (29)
7 252
7 792
7 186
7 945
Szczytowe obciążenie węgierskiego systemu energii elektrycznej
6 356
6 409
6 432
6 605
Tabela 3
Moce wytwórcze elektrowni objętych umowami PPA (30)
(MW)
Elektrownia
Moce wytwórcze
2004
2005
2006
2007
Kelenföld
Dostępne moce wytwórcze netto
90,1
97,6
97,2
78,0
Moc wytwórcza zakontraktowana (31)
83,3
89,8
89,4
71,9
Ujpest
Dostępne moce wytwórcze netto
106,3
106,1
106,2
106,0
Moc wytwórcza zakontraktowana
99
98,8
98,9
98,7
Kispest
Dostępne moce wytwórcze netto
46,1
110,2
110,2
109,6
Moc wytwórcza zakontraktowana
43
102,6
102,6
102,3
Dunament F
Dostępne moce wytwórcze netto
1 020
1 020
1 020
1 020
Moc wytwórcza zakontraktowana
928,2
923,1
923,1
923,1
Dunament G2
Dostępne moce wytwórcze netto
187,6
223,1
223,1
223,7
Moc wytwórcza zakontraktowana
178,4
212,4
212,4
213
AES-Tisza
Dostępne moce wytwórcze netto
638,0
824,7
824,7
824,7
Moc wytwórcza zakontraktowana
[…] (32)
[…] (33)
[…] (33)
[…] (33)
Csepel
Dostępne moce wytwórcze netto
348,9
331
355
349,5
Moc zakontraktowana
323
307
329
324
Pannon
Dostępne moce wytwórcze netto
25,9
25,9
25,9
25,9
Moc zakontraktowana
20,1
20,1
20,1
20,1
Mátra
Dostępne moce wytwórcze netto
593
552
552
552
Moc zakontraktowana
496
460
460
460
Paks
Dostępne moce wytwórcze netto
1 597
1 596
1 596
1 596
Moc zakontraktowana
1 486
1 486
1 485
1 485
Całkowite dostępne moce wytwórcze netto elektrowni objętych umowami PPA
4 652,0
4 886,6
4 910,3
4 885,4
Całkowita moc wytwórcza zakontraktowana
[…] (34)
[…] (35)
[…] (36)
[…] (37)
(66)
Powyższe dane pokazują, że w okresie objętym oceną około 60 % dostępnych mocy wytwórczych netto na Węgrzech jest kontraktowanych przez MVM w ramach umów PPA. Jeżeli uwzględni się faktycznie dostępne moce wytwórcze elektrowni (Ténylegesen igénybevehető teljesítőképesség) pomniejszone o zużycie na potrzeby własne (Önfogyasztás), wskaźnik jest wyższy niż wskazany powyżej.
(67)
Powyższe tabele pokazują również, że moc zarezerwowana dla MVM w ramach umów PPA obejmuje wszystkie dostępne moce odpowiednich elektrowni lub ich większość.
(68)
MVM wnosi opłatę za moce wytwórcze w odniesieniu do tych zarezerwowanych mocy wytwórczych (motyw 56 powyżej) bez względu na faktyczne wykorzystanie elektrowni.
(69)
Potencjał przywozowy na Węgrzech wynosi około 1 000-1 300 MW, w tym koło 600 MW rezerwuje się dla MVM w ramach innych umów długoterminowych.
(70)
Jeżeli MVM faktycznie korzysta z zarezerwowanych mocy wytwórczych i kupuje energię elektryczną od elektrowni, wówczas wnosi on opłatę za energię, w odniesieniu do pobranej energii elektrycznej (zob. motyw 56 powyżej).
(71)
W umowach PPA zagwarantowany jest pewien minimalny pobór dla każdej elektrowni.
(72)
Całkowita krajowa produkcja energii elektrycznej na Węgrzech mieści się w przedziale 32-36 TWh (= 32-36 000 000 GWh) rocznie.
Tabela 4
Energia elektryczna wytwarzana w ramach umów PPA (38)
(GWh)
Elektrownia
Wytworzona energia elektryczna
2004
2005
2006
2007
Budapeszt
(w tym Kelenföld, Újpest oraz Kispest)
Wytworzona energia elektryczna ogółem
1 228
1 510
1 643
1 742
Zużycie na potrzeby własne
87
89
91
84
Minimalny gwarantowany pobór
Kelenfold:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Kelenfold:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Kelenfold:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Kelenfold:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Faktyczny pobór
939
1 302
1 451
1 538
Dunament (39) (F + G2)
Wytworzona energia elektryczna ogółem
4 622
3 842
3 450
4 300
Zużycie na potrzeby własne
174
148
147
188
Minimalny gwarantowany pobór
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
Faktyczny pobór
4 232
2 888
2 495
3 296
AES-Tisza
Wytworzona energia elektryczna ogółem
1 621
1 504
1 913
2 100
Zużycie na potrzeby własne
96
97
117
116
Minimalny gwarantowany pobór
[…]
[…]
[…]
[…]
Faktyczny pobór
1 525
1 407
1 796
1 984
Csepel
Wytworzona energia elektryczna ogółem
1 711
1 764
1 710
2 220
Zużycie na potrzeby własne
48
49
48
53
Minimalny gwarantowany pobór
[…]
[…]
[…]
[…]
Faktyczny pobór
1 662
1 715
1 661
2 166
Pannon (39)
Wytworzona energia elektryczna ogółem
673
266
237
232
Zużycie na potrzeby własne
116
52
34
29
Minimalny gwarantowany pobór
[…]
[…]
[…]
[…]
Faktyczny pobór
361
206
203
203
Mátra (39)
Wytworzona energia elektryczna ogółem
5 688
5 698
5 621
6 170
Zużycie na potrzeby własne
675
670
667
710
Minimalny gwarantowany pobór
[…]
[…]
[…]
[…]
Faktyczny pobór
3 730
3 762
3 587
4 082
Paks
Wytworzona energia elektryczna ogółem
11 915
13 833
13 460
14 677
Zużycie na potrzeby własne elektrowni
750
821
800
848
Minimalny gwarantowany pobór
[…]
[…]
[…]
[…]
Faktyczny pobór
11 112
13 012
12 661
13 828
(73)
Minimalny gwarantowany pobór oznacza ilość, jaką MVM ma obowiązek zakupić bez względu na zapotrzebowanie rynku. Nawet jeżeli MVM nie zakupi ustalonych minimalnych ilości, musi pokryć poniesione koszty paliwa (Dunament, Kelenfold, Pécs oraz […]), wszystkie koszty lub rekompensaty poniesione przez wytwórcę w ramach jego umowy o dostawę paliwa (Csepel) oraz wszystkie uzasadnione koszty (Kispest i Ujpest).
3. PODSTAWY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA
3.1. Umowy PPA
(74)
W swojej decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wstępnie doszła do wniosku, że umowy PPA stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE na rzecz wytwórców energii, będących stronami umów PPA z MVM.
(75)
Wyraziła ona pogląd, że umowy PPA miały zastosowanie po przystąpieniu w rozumieniu rozdz. 3 pkt 1 lit. c) załącznika IV (40) do Aktu przystąpienia, oraz że nie stanowiły istniejącej pomocy, ponieważ nie zaliczają się do kategorii pomocy uznanych z dniem przystąpienia za istniejącą pomoc w rozumieniu art. 88 ust. 1 Traktatu WE.
(76)
Po pierwsze, żadna z umów PPA nie weszła w życie przed dniem 10 grudnia 1994 r. Po drugie, żadna z umów PPA nie została uwzględniona w wykazie istniejącej pomocy dołączonym do załącznika IV do Aktu przystąpienia. Po trzecie, nie poinformowano Komisji o umowach PPA w ramach tzw. „procedury przejściowej”.
(77)
Komisja wyraziła pogląd, że gwarantowany zwrot z inwestycji oraz wysoka cena zakupu zapewniona w umowach PPA stawia wytwórców energii prowadzących działalność w ramach umów PPA w korzystniejszej sytuacji gospodarczej niż innych wytwórców energii, którzy nie są stronami umowy PPA, w tym potencjalnych nowych podmiotów na rynku i spółek w innych porównywalnych sektorach, w których takie długoterminowe umowy nie były nawet proponowane podmiotom działającym na rynku. Tym samym wstępnie uznano, że omawiany środek w sposób selektywny przyznał korzyść gospodarczą wspomnianym wytwórcom energii.
(78)
Komisja zwróciła również uwagę na fakt, że rynki energii elektrycznej zostały otwarte na konkurencję, a energia elektryczna jest przedmiotem obrotu między państwami członkowskimi co najmniej od czasu wejścia w życie dyrektywy 96/92/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 grudnia 1996 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej (41). Środki, które stawiają w korzystniejszej sytuacji spółki sektora energetycznego w jednym państwie członkowskim, były zatem uważane za mogące potencjalnie ograniczyć możliwości wywozu energii do tego państwa przez spółki z innych państw członkowskich lub też sprzyjać wywozowi energii elektrycznej z tego państwa członkowskiego do innych państw członkowskich.
(79)
Komisja wyraziła także pogląd, że korzyść ta związana była z wykorzystaniem zasobów państwowych, ponieważ podpisanie umów PPA stanowiło decyzję mającą swoje źródło w polityce państwa realizowanej przez państwowe przedsiębiorstwo użyteczności publicznej MVM, które prowadzi sprzedaż hurtową. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (zwanego dalej „Trybunałem Sprawiedliwości”), w przypadku gdy państwowa spółka wykorzystuje swoje środki w sposób, który pozwala sądzić, że stanowi to działanie państwa, środki te należy uznać za zasoby państwowe w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE (42).
(80)
Komisja doszła więc wstępnie do wniosku, że umowy PPA stanowią pomoc państwa na rzecz wytwórców energii w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE, która ma „nadal zastosowanie po dniu przystąpienia” w rozumieniu rozdz. 3 pkt 1 lit. c) załącznika IV do Aktu przystąpienia.
(81)
Komisja stwierdziła następnie, że na potrzeby analizy pomocy państwa otrzymanej przez wytwórców energii należy skorzystać z metodologii. Na podstawie dokumentacji posiadanej w czasie przyjmowania decyzji o wszczęciu postępowania Komisja miała wątpliwości dotyczące zgodności umów PPA z kryteriami określonymi w metodologii.
(82)
Po pierwsze Komisja miała wątpliwości, czy same zasady umowy PPA, stwarzające barierę dla swobodnej konkurencji na rynku, mogą zostać uznane za zgodne z zasadniczym celem metodologii, tj. wsparciem przy użyciu pomocy państwa liberalizacji sektora poprzez przyznanie adekwatnej rekompensaty podmiotom już obecnym na rynku w związku z nowymi warunkami konkurencji.
(83)
Po drugie, Komisja miała wątpliwości, czy element pomocy państwa zawarty w umowach PPA odpowiada szczegółowym kryteriom metodologii w zakresie obliczania kwalifikowalnych kosztów osieroconych i określania adekwatnej rekompensaty.
3.2. Dekret rządowy nr 183/2002 (VIII.23.) w sprawie kosztów osieroconych
(84)
Aby umożliwić MVM honorowanie umów PPA i jednoczesne utrzymanie cen odsprzedaży w segmencie użyteczności publicznej na poziomie cen wolnorynkowych, dekret rządowy 183/2002 (VIII.23.) przewiduje w pewnych przypadkach wypłacenie MVM rekompensaty ze strony państwa.
(85)
We wstępnym zgłoszeniu sprawy HU 1/2004 (wycofanym dnia 13 kwietnia 2005 r.) władze węgierskie uznały, że ta rekompensata stanowi pomoc państwa na rzecz MVM.
(86)
W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja stwierdziła jednak, że wypłata rekompensat nie stanowi pomocy państwa na rzecz MVM, ale że kwota otrzymana na mocy dekretu rządowego 183/2002 (VIII.23.) stanowi część ceny zakupu zapłaconej przez MVM elektrowniom w ramach umów PPA i tym samym stanowi część korzyści, jaką wytwórcy czerpią z umów PPA.
(87)
W związku z tym decyzja o wszczęciu postępowania wszczyna formalne postępowanie wyjaśniające w sprawie umów PPA, a nie w sprawie dekretu rządowego 183/2002 (VIII.23.).
4. UWAGI WĘGIER DOTYCZĄCE DECYZJI O WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA
(88)
Węgry wyrażają pogląd, że oddzielna ocena poszczególnych umów PPA byłaby uzasadniona ze względu różnice w szczegółowych warunkach tych umów.
(89)
Jeżeli chodzi o otwarcie węgierskiego rynku energii elektrycznej, Węgry są zdania, że było ono udane (tj. nie odbiegało od średniej europejskiej) pod względem liczby odbiorców, którzy wybrali wolny rynek. Węgry stwierdzają, że umowy PPA nie tworzą barier utrudniających odbiorcom przejście na wolny rynek. Jest bardziej prawdopodobne, że taką barierę mogłyby stanowić ograniczone transgraniczne zdolności przesyłowe Węgier i wynikające z tego wysokie ceny.
(90)
Ponadto Węgry uważają, że długoterminowy charakter umów PPA nie może sam w sobie stanowić przewagi konkurencyjnej dla wytwórców, ponieważ takie długoterminowe umowy są powszechne w sektorze energii elektrycznej w Europie i na innych kontynentach.
(91)
Jeżeli chodzi o cenę referencyjną, o której mowa w decyzji o wszczęciu postępowania, władze węgierskie sugerują, że przy ustalaniu ceny referencyjnej Komisja powinna wziąć pod uwagę specyfikę regionalną Węgier i niedawną podwyżkę cen paliw.
(92)
Jeżeli chodzi o nowe podmioty na rynku energii elektrycznej, Węgry poinformowały Komisję, że nie było takich podmiotów od dnia 1 maja 2004 r. (data przystąpienia Węgier do UE i data liberalizacji rynku energii). Władze węgierskie wskazują na czasochłonny charakter takich inwestycji i na wynikające z tego prawdopodobieństwo, że żadna z tych inwestycji nie będzie w pełni operacyjna do roku 2011.
(93)
Ponadto w odpowiedzi na wątpliwości Komisji dotyczące zgodności umów PPA z pkt 4.6 metodologii, Węgry potwierdzają, że nie udzielą pomocy państwa na rzecz ratowania i restrukturyzacji przedsiębiorstw korzystających z umów PPA objętych oceną.
5. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(94)
Po publikacji decyzji o wszczęciu postępowania (dnia 21 grudnia 2005 r.) i w stosownym terminie (w większości przypadków po przedłużeniu terminu na wniosek zainteresowanych stron, które zostało zaakceptowane przez Komisję), Komisja otrzymała uwagi od:
-
następujących spółek wytwarzających energię elektryczną: AES-Tisza Erőmű Rt., Budapesti Erőmű Zrt., Csepeli Áramtermelő Rt., Dunamenti Erőmű Zrt i głównego akcjonariusza tej spółki, Electrabel SA i Mátrai Erőmű Rt.,
-
następujących banków zapewniających finansowanie wytwórcom energii elektrycznej: […] Bank, działający jako agent kredytu w imieniu dwunastu banków, kredytodawców Csepeli Áramtermelő Kft., i […] Bank działający jako agent kredytu w imieniu dziewięciu instytucji bankowych, kredytodawców AES-Tisza Erőmű Kft.,
-
MVM, oraz
-
osoby trzeciej, która zwróciła się z wnioskiem o nieujawnianie jej tożsamości.
(95)
W większości uwagi przekazane Komisji przez strony przedstawiają bardzo podobną argumentację. Dlatego też, zamiast opisywać uwagi każdej zainteresowanej strony oddzielnie, Komisja pogrupowała je w ogólne kategorie (zob. pkt 5.1-5.7 poniżej).
5.1. Uwagi na temat oceny poszczególnych umów PPA
(96)
Elektrownia Mátra oraz inna zainteresowana strona, która zwróciła się o nieujawnianie jej tożsamości, wyraziły pogląd, że poszczególne umowy PPA powinny być oceniane przez Komisję oddzielnie ze względu na różnice w ich szczegółowej treści. Inni wytwórcy energii wnioskowali pośrednio o dokonanie oddzielnej oceny ich umów PPA, podając Komisji szczegóły określonych warunków ich umów PPA.
5.2. Uwagi na temat istnienia pomocy państwa
(97)
AES-Tisza Erőmű, Budapesti Erőmű, Csepeli Áramtermelő i Dunamenti Erőmű argumentują, że kryteria istnienia pomocy państwa w czasie zawarcia umów PPA powinny być ocenione w kontekście ówczesnych warunków rynkowych. W niektórych uwagach wymóg ten jest formułowany w sposób wyraźny, w innych natomiast wynika on z odniesień do okoliczności zawierania umów PPA w kontekście oceny istnienia pomocy państwa. W tym względzie występują odniesienia do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości (43).
(i) Niewłaściwa cena referencyjna/Brak korzystnych cen
(98)
Wszyscy wytwórcy energii argumentują, że umowy PPA nie dają żadnej korzyści gospodarczej.
(99)
Krytykują oni wstępne ustalenie Komisji, w myśl którego ceny ustalone w ramach umów PPA są wyższe niż ceny rynkowe wytwórców energii.
(100)
Argumentują oni, że cena referencyjna wynosząca 36 EUR/MWh wskazywana w innych decyzjach i określona w decyzji o wszczęciu postępowania jest niewłaściwa w tym postępowaniu, ponieważ wywodzi się ona z zupełnie innego kontekstu geograficznego i czasowego. Argumentują oni, że ocena ceny powinna uwzględniać okoliczności występujące w czasie zawierania umów PPA. Podkreślają również, że ceny w ramach każdej długoterminowej umowy będą zawsze niższe niż ceny na rynku transakcji natychmiastowych. Ponadto wytwórcy, którzy głównie dostarczają MVM energię elektryczną w okresie szczytowego obciążenia również argumentują, że ich ceny nie mogą być porównywane do cen w okresie podstawowego obciążenia. Większość z nich sugeruje, że Komisja powinna wziąć pod uwagę znaczną podwyżkę cen paliw w ostatnich latach.
(101)
Wielu wytwórców argumentuje, że ich faktyczna stopa zwrotu była niższa niż stopy wspomniane w decyzji o wszczęciu postępowania.
(102)
Wytwórcy podkreślają również, że naprawdę ponoszą duże ryzyko (w przeciwieństwie do tego, co sugeruje się w decyzji o wszczęciu postępowania), w szczególności ryzyko związane z budową i konserwacją oraz ryzyko regulacyjne, środowiskowe i podatkowe/finansowe. Regulacja cen została wspomniana jako jedna z głównych kategorii ryzyka regulacyjnego. Wytwórcy uważają również za niekorzystne rezerwowanie znacznej części ich mocy wytwórczych przez MVM, ponieważ uniemożliwia im to wykorzystanie tych mocy do wytwarzania energii dla innych potencjalnych klientów. Ponadto umowy PPA nakładają wyraźne obowiązki na wytwórców, których niespełnienie przez wytwórców wiąże się z niższymi płatnościami lub roszczeniami o odszkodowanie.
(103)
[…] twierdził, że jedną z korzyści dla Węgier wynikających z umów PPA są niezawodne usługi bilansowania systemu, które mogły być oferowane tylko przez ten podmiot i przez Dunamenti Erőmű. Wytwórca ten argumentował, że nie wszedłby na rynek i nie zaoferował tych usług bez umowy PPA.
(104)
Elektrownia Mátra argumentuje, że ma niskie koszty wydobycia węgla, ponieważ ma swoją własną kopalnię, co pozwala jej oferować bardzo konkurencyjne ceny. Twierdzi, że jej ceny są nawet niższe od cen odsprzedaży oferowanych przez MVM w przeciwieństwie do innych cen w ramach umów PPA.
(ii) Cena sprzedaży
(105)
Elektrownia Dunament argumentuje, że nie uzyskała żadnej korzyści z umowy PPA, ponieważ zapłaciła cenę równą wartości rynkowej w ramach prywatyzacji szeregu elektrowni, a cena zakupu uwzględniała jej prawa i obowiązki wynikające z tej umowy. W rezultacie elektrownia zapłaciła za umowę PPA (i za każdą korzyść, jaka mogła wynikać z umowy) w ramach ceny sprzedaży.
(iii) Test inwestora prywatnego
(106)
Elektrownie Budapeszt, AES-Tisza, Mátra oraz Csepel argumentują, że umowy PPA odzwierciedlają warunki rynkowe w czasie zawierania tych umów, zarówno dla MVM, jak i wytwórców. Jeżeli chodzi o MVM, wytwórcy twierdzą, że każdy operator prywatny będący na miejscu MVM (posiadający, jako jedyny nabywca, prawny obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa dostaw itp.) podjąłby decyzję o zawarciu umów PPA. Jeżeli chodzi o samych wytwórców, twierdzą oni, że korzyść wynikająca dla nich z umów PPA nie wykracza poza to, co powinno uważać się za normalną korzyść handlową dla stron umowy handlowej. W czasie zawierania umów w przedmiotowym sektorze umowy PPA odzwierciedlały normalne warunki rynkowe. Ponadto umowy PPA stanowią zwykłe metody handlowe oraz standardową formę alokacji ryzyka i zarządzania ryzykiem.
(107)
Umowy PPA były jedynym sposobem zabezpieczenia inwestycji, które spełniały wymogi sektora energii elektrycznej na Węgrzech (w szczególności, jeżeli chodzi o modernizację całego systemu, ochronę środowiska i bezpieczeństwo dostaw). Wymogi te, które mogły być spełnione tylko poprzez umowy PPA, muszą być wzięte pod uwagę przy stosowaniu testu inwestora prywatnego. Zainteresowane strony zauważają, że umowy PPA narzucają wytwórcom energii obowiązki dotyczące inwestycji i dostępności.
(iv) Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym
(108)
Elektrownie Budapeszt i Csepel argumentują, że wytwórcy będący stronami umów PPA świadczą usługi w ogólnym interesie gospodarczym („UOIG”). W ich opinii umowy PPA stanowią dla MVM narzędzie wypełnienia jego obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa dostaw, dlatego też umowy te wiążą się ze spełnianiem obowiązku świadczenia usługi publicznej. Elektrownia Budapeszt argumentuje, że można również uznać, że faktycznie sama elektrownia Budapeszt musi spełnić obowiązek świadczenia usługi publicznej nałożony na nią umowami PPA. Obie zainteresowane strony powołują się na decyzję Komisji z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie dotyczącej pomocy państwa N475/03 (Irlandia) (44), w której Komisja zgodziła się, że budowa nowych mocy wytwórczych w celu zapewnienia bezpieczeństwa dostaw może być uznana za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym.
(109)
Zainteresowane strony są zdania, że podobnie jak w sprawie irlandzkiej pomoc państwa w ramach umów PPA - jeżeli istnieje - spełnia cztery łączne kryteria określone przez Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu w sprawie C-280/00 (orzeczenie w sprawie Altmark) (45). Strony te przedstawiają następującą argumentację:
(110)
Po pierwsze, z węgierskiej ustawy o energii elektrycznej wynika, że MVM ma kilka obowiązków świadczenia usługi publicznej, takich jak zapewnienie bezpieczeństwa dostaw po jak najniższych kosztach, ochrona środowiska i efektywność środowiskowa. Obowiązki świadczenia usługi publicznej spoczywające na MVM są tym samym jasno określone przepisami prawa, a wytwórcom energii będącym stronami umów PPA powierza się świadczenie UOIG.
(111)
Po drugie, wysokość rekompensat została ustalona z góry w dekretach rządowych dotyczących cen i na podstawie formuł cenowych zawartych w umowach PPA. Dlatego też rekompensaty mogły być obliczane na podstawie obiektywnych i przejrzystych parametrów.
(112)
Po trzecie, rekompensaty wypłacane na podstawie umów PPA nie przekraczają kosztów świadczonych UOIG. Umowy PPA są ściśle oparte na kosztach, a marże zysku nie przekraczają zwykłych rynkowych marż zysku. Elektrownia Budapeszt argumentuje, że stało się tak dlatego, że jej umowy PPA były przedmiotem otwartego i przejrzystego przetargu (zob. poniżej). Elektrownie zostały sprzedane oferentowi, który przedstawił najwyższą ofertę i najlepszy plan operacyjny. Z procedury przetargowej wynika, że rekompensaty w ramach umów PPA nie mogą przekroczyć kwoty koniecznej do pokrycia wszystkich kosztów poniesionych w trakcie wywiązywania się z obowiązku świadczenia usługi publicznej i proporcjonalnej marży zysku.
(113)
Po czwarte, elektrownia Budapeszt argumentuje, że wszystkie jej umowy PPA były przedmiotem otwartego i przejrzystego przetargu jako zasadniczy element pakietu prywatyzacyjnego albo oddzielnie. Elektrownia Csepel argumentuje, że chociaż nie została wybrana na podstawie procedury przetargowej, otrzymuje rekompensatę ograniczoną do pokrycia kosztów i proporcjonalnej marży zysku. Mechanizmy cenowe zapewniają uniknięcie nadmiernej rekompensaty.
(114)
W związku z powyższym zainteresowane strony stwierdzają, że umowy PPA spełniają cztery łączne kryteria, o których mowa w orzeczeniu w sprawie Altmark i dlatego też nie stanowią pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE.
(115)
Elektrownia Budapeszt argumentuje również, że nawet jeżeli uznano, że umowy PPA nie spełniają czterech łącznych kryteriów zawartych w orzeczeniu w sprawie Altmark, umowy te nadal mogą być uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem na mocy art. 86 ust. 2 Traktatu WE. Zainteresowana strona wyraża pogląd, że wpływ umów PPA na rzekome zamknięcie dostępu do węgierskiego rynku energii elektrycznej jest nieistotny, ponieważ umowy te dotyczą jedynie 3 % zużycia energii elektrycznej na Węgrzech. Ponadto z powodów technicznych, wzrost przywozu energii elektrycznej nie był możliwy w czasie zawierania umów PPA. W związku z tym jej umowy PPA nie miałyby żadnych szkodliwych skutków dla handlu. W swoich uwagach zainteresowana strona podkreśla również wagę swojej technologii kogeneracji dla miejskiej energetyki cieplnej, która realizuje cele polityki UE w dziedzinie energii i ochrony środowiska.
(116)
Elektrownia Mátra argumentuje, że wymagano od niej zarezerwowania określonej minimalnej mocy dla MVM w celu zapewnienia dostaw energii na rynek węgierski przy wykorzystaniu miejscowych zasobów węgla. Argumentuje ona, że zgodnie z art. 11 ust. 4 dyrektywy w sprawie energii elektrycznej (46), pomoc państwa powinna być uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem, jeżeli z powodu bezpieczeństwa dostaw finansuje ona wytwarzanie energii elektrycznej z miejscowego węgla.
(v) Brak korzyści w perspektywie długookresowej
(117)
Elektrownie Csepel, Mátra i Budapeszt argumentują, że długoterminowy charakter umowy sam w sobie nie powinien być uważany za korzyść. Elektrownia Csepel argumentuje, że w przypadku umowy długoterminowej obie strony płacą ceną za pewność, jaką daje długoterminowy charakter umowy. Wytwórcy energii zgadzają się zaoferować niższą cenę niż cena na rynku transakcji natychmiastowych i pozostać przy tej uzgodnionej cenie, bez względu na to, jakie są ceny rynku transakcji natychmiastowych. Zgodzili się oni również zarezerwować swoje moce wytwórcze dla jednej spółki przez cały czas obowiązywania umowy. Dlatego argumentuje się, że długoterminowe umowy równoważą gospodarcze zagrożenia i szanse dla obu stron i nie mogą być postrzegane tylko jako korzyść.
(118)
Na podstawie powyższej argumentacji wszyscy wytwórcy energii stwierdzają, że umowy PPA nie przynoszą im korzyści gospodarczej i dlatego nie stanowią one pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE.
(119)
Elektrownia AES-Tisza argumentuje, że umowy PPA nie przynoszą w sposób wybiórczy korzyści gospodarczej. Zainteresowana strona wskazuje na istnienie umów długoterminowych w całym sektorze energii elektrycznej, nie tylko między wytwórcami i MVM, lecz także między MVM i spółkami dystrybucyjnymi oraz między dostawcami paliw i wytwórcami energii elektrycznej, jak również w przypadku przywozu energii elektrycznej. Jeżeli chodzi o wytwórców, ustawa o energii elektrycznej I (z 1994 r.) i dekret rządowy 34/1995 jednoznacznie nakładały na wytwórców wymóg zawarcia umowy o zakup energii z MVM w celu uzyskania zezwolenia na budowę i eksploatację. W związku z tym wszyscy wytwórcy zawarli umowy z MVM i tylko zakłady kogeneracji i zakłady energii odnawialnej mogły mieć umowy zawarte na krótszy czas, jako że ci wytwórcy mieli różne gwarancje prawne (np. obowiązkowy pobór).
(120)
Elektrownia Mátra podnosi, że w umowach PPA tylko cena może być uważana za pomoc państwa. Czas obowiązywania umów PPA i zagwarantowana wielkość sprzedaży nie mogą być uważane za pomoc państwa, nawet jeżeli stanowią korzyść, ponieważ nie pociągają za sobą przekazania zasobów państwa. Osoba trzecia stwierdza, że biorąc pod uwagę bardzo konkurencyjne ceny elektrowni Mátra (zob. ppkt (i) powyżej), w umowach PPA nie występuje jakikolwiek element pomocy państwa.
(121)
Spółka AES-Tisza argumentuje, że ceny w ramach umów PPA można przypisać nie państwu, ale stronom tych umów. Spółka krytykuje ocenę możliwości przypisania zawartą w decyzji o wszczęciu postępowania, ponieważ skupiono się w niej na możliwości przypisania państwu faktycznego zawarcia umów PPA, a nie na możliwości przypisania ustaleń cenowych, natomiast Komisja stwierdza jednocześnie, że nienależyta korzyść jest zapewniona przez korzystne ceny. Po okresie scentralizowanego ustalania cen (tj. po styczniu 2004 r. i z wyjątkiem 2007 r.) ceny były negocjowane między MVM a wytwórcami energii, a więc nie mogą być przypisywane państwu.
(122)
Elektrownie AES-Tisza, Budapeszt oraz Csepel kwestionują zakłócający wpływ umów PPA na konkurencję oraz możliwość ich wpływu na handel między państwami członkowskimi.
(123)
Po pierwsze, elektrownie te twierdzą, że kryterium to powinno być oceniane również z uwzględnieniem czasu zawarcia umów PPA. Węgry nie należały wtedy do UE i ich rynek energii elektrycznej nie był zliberalizowany. W związku z tym argumentuje się, że umowy PPA z definicji nie mogły zakłócać konkurencji na wspólnym rynku.
(124)
Po drugie, argumentują one, że wpływ na konkurencję i handel między państwami członkowskimi mają czynniki inne niż umowy PPA. W szczególności utrzymują one, że transgraniczne zdolności przesyłowe Węgier są głównym czynnikiem mającym wpływ na handel między Węgrami a innymi krajami. Te transgraniczne zdolności przesyłowe są wykorzystywane w stopniu maksymalnym. Najwyraźniej handel energią elektryczną jest ograniczony z powodu ograniczonych transgranicznych zdolności przesyłowych Węgier, a nie z powodu umów PPA. Wskazuje się również na przepisy prawa jako na drugi czynnik mający wpływ na handel między państwami członkowskimi. Zgodnie z ustawodawstwem węgierskimi wytwórcy energii w żadnym przypadku nie byli upoważnieni do sprzedaży energii elektrycznej bezpośrednio za granicę.
(125)
Elektrownia Csepel argumentuje, że zawsze sprzedaje energię elektryczną jedynie na Węgrzech, więc jej umowy PPA nie mogą faktycznie oddziaływać na handel między państwami członkowskimi.
(126)
Argumentuje się również, że węgierski rynek energii elektrycznej stopniowo otwierał się na konkurencję zgodnie z wymogami UE. W krótkim czasie znaczny odsetek odbiorców przeszedł do sektora wolnorynkowego. Nowe podmioty do wejścia na węgierski rynek energii elektrycznej lub do zwiększenia ich udziału w tym rynku zniechęcić może nieprzewidywalność wysokości stopy zwrotu, nie zaś istnienie umów PPA. Elektrownia Csepel argumentuje, że w ostatnich latach buduje się na Węgrzech elektrownie, tylko jeżeli państwo oferuje pewną stabilizację i przewidywalność stopy zwrotu z inwestycji poprzez umowy długoterminowe lub w formie obowiązkowego poboru, lub jeżeli gwarantuje się wykorzystanie nowych mocy wytwórczych zapotrzebowaniem na zintegrowaną pionowo działalność dystrybucyjną. W każdym razie istniejące umowy PPA nie były czynnikiem zniechęcającym do nowego wejścia na rynek.
(127)
Ponadto argumentowano, że na Węgrzech nie ma zapotrzebowania na dodatkowe moce wytwórcze, czego dowodem jest fakt, że na aukcjach energii elektrycznej organizowanych przez MVM zdecydowana większość mocy wytwórczych oferowanych na sprzedaż pozostaje niesprzedana.
5.3. Zastosowanie po przystąpieniu
(128)
Ta uwaga została przedstawiona przez elektrownię Budapeszt.
(129)
Elektrownia Budapeszt argumentuje, że umowy PPA nie mogą być uważane za „mające nadal zastosowane po przystąpieniu” w rozumieniu rozdz. 3 pkt 1 lit. c) załącznika IV do Aktu przystąpienia.
(130)
Zainteresowana strona argumentuje, że zgodnie z ogólną zasadą niedziałania prawa wstecz środki, które zostały prawnie ustalone przed przystąpieniem do UE nie powinny być przedmiotem przeglądu przez Komisję po przystąpieniu. Ponieważ wspólnotowe zasady dotyczące pomocy państwa stosują się dopiero od dnia przystąpienia do UE, jedynie środki pomocy, które zapewniają dodatkowe korzyści po przystąpieniu do UE mogą być określane jako mające zastosowanie po przystąpieniu. Zainteresowana strona argumentuje, że umowy PPA nie zapewniają żadnych dodatkowych korzyści po przystąpieniu, ponieważ formuły cenowe zostały określone przed przystąpieniem, a w związku z tym poziom finansowego zaangażowania państwa był w pełni znany jeszcze przed przystąpieniem.
5.4. Istniejąca pomoc
(131)
Ten argument został przedstawiony przez elektrownie Budapeszt, Csepel, AES-Tisza i Mátra oraz bank […].
(132)
Zainteresowane strony argumentują, że nawet gdyby przyjąć, że umowy PPA stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE, taka pomoc państwa powinna być uznana za pomoc istniejącą w rozumieniu rozdz. 3 pkt 1 lit. c) załącznika IV do Aktu przystąpienia. Strony są zdania, że Komisja nie wyraziła zastrzeżeń do środka w terminie trzech miesięcy zgodnie z wymogami Aktu przystąpienia. Władze węgierskie zgłosiły środek w dniu 31 marca 2004 r. Strony utrzymują, że po wymianie informacji Komisja nie zareagowała na pismo Węgier z dnia 19 października 2004 r. w terminie 3 miesięcy, tym samym uniemożliwiając sklasyfikowanie środka jako „nowej pomocy”.
(133)
Elektrownia Budapeszt również reprezentuje pogląd, że decyzji określającej, czy pomoc udzielona przed przystąpieniem i kontynuowana po przystąpieniu powinna zostać uznana za „nową pomoc” czy też „pomoc istniejącą”, nie można oprzeć wyłącznie na postanowieniach załącznika IV do Aktu przystąpienia. Według elektrowni Budapeszt, jeżeli taka pomoc nie spełnia wymogów pozwalających zakwalifikować ją jako pomoc istniejącą w rozumieniu załącznika IV do Aktu przystąpienia, należy jeszcze zbadać ją w świetle przepisów zawartych w art. 1 lit. b) ppkt (ii)-(v) rozporządzenia (WE) nr 659/1999.
(134)
Ponadto elektrownia Budapeszt argumentuje, że przepisy art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 mają zastosowanie do umów PPA, dlatego też umowy te stanowią „pomocą istniejącą”. Według niej ostatnie zdanie art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 659/1999 odnoszące się do nowej pomocy nie ma zastosowania do umów PPA z trzech powodów.
(135)
Po pierwsze, w orzeczeniu w sprawie Alzetta Mauro (47) Sąd Pierwszej Instancji stwierdził, że pomoc, która była udzielana na danym rynku początkowo zamkniętym dla konkurencji przed jego liberalizacją, należy uważać za pomoc istniejącą od czasu liberalizacji. Według zainteresowanej strony orzeczenie to oparte jest na bezpośredniej wykładni art. 88 ust. 1 Traktatu WE i dlatego ma pierwszeństwo przed przepisami rozporządzenia (WE) nr 659/1999.
(136)
Po drugie, niezależnie od okoliczności, ponieważ rozporządzenie (WE) nr 659/1999 jeszcze nie obowiązywało w czasie liberalizacji rynku energii elektrycznej na mocy dyrektywy 96/92/WE lub zawierania umów PPA, zastosowanie miały zasady zawarte w orzeczeniu w sprawie Alzetta Mauro, a nie przepisy rozporządzenia (WE) nr 659/1999.
(137)
Po trzecie, porównanie definicji różnych kategorii zawartych w art. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 659/1999 prowadzi do wniosku, że art. 1 lit. b) ppkt (v) dotyczy tylko programów pomocy państwa, ponieważ pomoc indywidualna została w nich wyraźnie wymieniona.
(138)
Z kolei elektrownia AES-Tisza argumentuje, że jeśli umowy PPA miałyby zostać sklasyfikowane jako nowa pomoc, wówczas taka klasyfikacja powinna opierać się na art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999.
5.5. Prawomocnie zawarte umowy prywatne nie mogą być rozwiązane przez Komisję (pacta sunt servanda) - niepewność prawna
(139)
Te argumenty zostały przedstawione przez elektrownie Budapeszt, AES-Tisza i bank […].
(140)
Strony podkreślają, że zawarły umowy PPA w dobrej wierze w sytuacji rynkowej istniejącej w czasie ich zawierania. Zaakceptowały one obowiązek realizowania dużych inwestycji sfinansowanych przez instytucje kredytowe za pomocą umów finansowych. Strony są zdania, że postępowanie wyjaśniające Komisji prowadzi do poważnej niepewności prawnej, której należy unikać. Elektrownia AES-Tisza kwestionuje, w oparciu o zasady pomocy państwa i, bardziej ogólnie, reguły konkurencji określone w Traktacie WE, prawo Komisji do rozwiązania ważnie zawartych umów handlowych (48).
5.6. Proporcjonalność
(141)
Elektrownia AES-Tisza wyraża swoje obawy dotyczące proporcjonalności wniosku Komisji o rozwiązanie umów PPA i wskazuje możliwość renegocjowania umów przez strony.
5.7. Uwagi dotyczące zgodności umów PPA ze wspólnym rynkiem
(142)
Spółki Csepel i AES-Tisza podnoszą, że umowy PPA nie zostały opracowane jako system rekompensat, a zatem niewłaściwe jest porównywanie ich z metodologią. W czasie zawarcia umowy PPA nie mogły być postrzegane jako rekompensata kosztów osieroconych, ponieważ wówczas ta metodologia jeszcze nawet nie istniała. Według nich zastosowanie metodologii kosztów osieroconych jest właściwe jedynie w sytuacji, gdy umowy PPA zostały uprzednio rozwiązane.
(143)
Z kolei bank […] argumentuje w odniesieniu do umowy PPA elektrowni Csepel, że zakres tej umowy ogranicza się do pokrywania kosztów, które rzeczywiście są kwalifikowalne w ramach metodologii (tj. kosztów stałych, kosztów zmiennych i uzasadnionej marży zysku). Bank utrzymuje, że umowa PPA elektrowni Csepel nie przewiduje rekompensaty przekraczającej poziom kwalifikowalnych kosztów osieroconych.
(144)
Ponadto elektrownia Csepel argumentuje, że umowy PPA spełniają kryteria art. 87 ust. 3 Traktatu WE, ponieważ w znacznym stopniu przyczyniają się do zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej na Węgrzech, a tym samym do ogólnego rozwoju węgierskiej gospodarki.
(145)
Spółka AES-Tisza sugeruje (nie podając szczegółowego uzasadnienia), że umowy PPA powinny być postrzegane jako zabezpieczenie inwestycji w regionie określonym w art. 87 ust. 3 lit. a).
(146)
Co więcej, elektrownia AES-Tisza zauważa brak jasności w decyzji o wszczęciu postępowania w odniesieniu do: ceny rynkowej stanowiącej poziom odniesienia, znaczenia „nieefektywne inwestycji” oraz scenariuszy ekonomicznych i okresów zastosowanych do celów oceny zgodności ze wspólnym rynkiem przez Komisję.
6. ODPOWIEDŹ WĘGIER NA UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(147)
W odpowiedzi na uwagi elektrowni Csepel Węgry stwierdzają, w przeciwieństwie do tego, co można wywnioskować z uwag Csepel, że umowa PPA tej elektrowni zawiera również minimalną gwarantowaną wielkość poboru.
(148)
W odniesieniu do argumentu elektrowni Dunament, że zgodnie z warunkami narzuconymi przez MVM nie może ona odmówić wytwarzania energii, nawet ze szkodą dla jej sprzedaży na wolnym rynku, władze węgierskie zwróciły uwagę, że w 2006 r. MVM zainicjowało rozwiązywanie umów PPA odnośnie do 4 bloków F, które w rezultacie mogłyby konkurować bezpośrednio na rynku usług systemowych. Elektrownia Dunament odmówiła jednak skorzystania z tej możliwości.
(149)
W odniesieniu do uwag elektrowni AES-Tisza, jakoby wytwórcy nieposiadający umów PPA inwestowali głównie w przypadku gdy mieli gwarancję obowiązkowego poboru, władze węgierskie twierdzą, że duże elektrownie i bloki elektrowni sprzedają energię elektryczną na wolnym rynku bez umów PPA i bez gwarancji obowiązkowego poboru (na przykład blok Dunament G1, elektrownia Vértes i bloki Mátra I-II).
(150)
Węgry podkreślają również, że w przeciwieństwie do uwag elektrowni AES-Tisza stanowisko negocjacyjne MVM jest także ograniczone samymi umowami PPA (formuły cenowe oraz gwarantowana wielkość poboru).
7. OCENA DOKONANA PRZEZ KOMISJĘ
7.1. Pomoc niezgodna z prawem
(151)
Pomoc zawarta w długoterminowych umowach o zakup energii nie została zgłoszona Komisji zgodnie z proceduralnymi zasadami pomocy państwa. Pomoc ta stanowi zatem pomoc niezgodną z prawem.
7.2. Ogólne uwagi na temat oddzielnej oceny poszczególnych umów PPA
(152)
Niektóre zainteresowane strony i władze węgierskie sugerowały w swoich uwagach, że umowy PPA powinny być oceniane oddzielnie ze względu na różnice w szczegółowych warunkach tych umów.
(153)
Niniejsza decyzja obejmuje wszystkie umowy PPA między MVM a wytwórcami energii, które obowiązywały w czasie przystąpienia Węgier do UE (zob. motywy 44 i 45 powyżej). Komisja uważa między podstawowymi zasadami umów PPA występują podobieństwa, co uzasadnia, w ramach postępowania dotyczącego pomocy państwa, ich wspólną ocenę. Jak wykazano poniżej, Komisja jest zdania, że główna korzyść wynikająca z umów PPA jest taka sama w przypadku wszystkich tych umów oraz że decyzja o ich zawarciu w latach 1995-2001 opierała się na takich samych celach polityki i na takim samym rozwiązaniu. Konkretnie rzecz ujmując, wszystkie te umowy nakładają na MVM obowiązek zakupu - w czasie obejmującym znaczną część okresu eksploatacji aktywów - zarezerwowanych mocy wytwórczych oraz gwarantowanych ilości w oparciu o mechanizm ustalania cen pozwalających wytwórcom na pokrycie ich kosztów stałych i zmiennych. Ponadto pozostałe kryteria istnienia pomocy państwa również wykazują podobieństwa, które uzasadniają ich wspólną ocenę. Ich selektywność opiera się na takich samych zasadach; wyjaśnienie kwestii, czy umowy PPA prowadzą do przekazania zasobów państwowych w dużej mierze wymaga przeprowadzenia takiej samej oceny każdej z umów; zaś ich wpływ na konkurencję i handel również podlega takiej samej ocenie ekonomicznej i musi również uwzględniać współistnienie umów PPA na rynku węgierskim. Komisja jest zatem zdania, że, aby niniejsza decyzja w sprawie pomocy państwa dokładnie odzwierciedlała realia węgierskiego rynku wytwarzania energii, umowy PPA należy ocenić łącznie w ramach jednej decyzji zamykającej postępowanie.
(154)
Takie całościowe podejście nie uniemożliwia Komisji uwzględnienia rzeczywiście istniejących różnic pomiędzy przedmiotowymi umowami PPA. Niniejsza decyzja określa zatem różnice pomiędzy umowami PPA, o ile są one istotne dla celów niniejszej decyzji.
7.3. Istnienie pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE
(155)
Komisja przeprowadza poniżej analizę każdego z czterech łącznych kryteriów składających się na definicję pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE: zaangażowanie zasobów państwowych, istnienie korzyści gospodarczej, selektywność korzyści oraz wpływ na wymianę handlową.
(156)
Zainteresowane strony argumentowały w swoich uwagach (w odniesieniu do kilku kryteriów oceny), że Komisja powinna uwzględnić jedynie sytuację istniejącą w czasie zawierania umów PPA. Ustalenia niniejszej analizy powinny zatem obejmować cały czas obowiązywania umów PPA. W tym względzie elektrownia Budapeszt powołuje się na zawiadomienie Komisji w sprawie określenia zasad stosowanych do oceny pomocy państwa niezgodnej z prawem (49).
(157)
Ustalając właściwy czas oceny, Komisja musi najpierw uwzględnić Akt przystąpienia Węgier do UE, rozporządzenie proceduralne oraz orzecznictwo Trybunału.
(158)
Odpowiedni fragment załącznika IV do Aktu przystąpienia brzmi następująco:
„ZAŁĄCZNIK IV
Wykaz, o którym mowa w art. 22 Aktu przystąpienia
[…]
3. Polityka konkurencji
1)
Następujące programy pomocowe lub pomoc indywidualna wprowadzone w życie w nowych państwach członkowskich przed dniem przystąpienia i mające nadal zastosowanie po tym dniu zostaną uznane w dacie przystąpienia za istniejącą pomoc w rozumieniu art. 88 ust. 1 Traktatu WE:
a)
środki pomocowe wprowadzone w życie przez dniem 10 grudnia 1994 r.,
b)
środki pomocowe wymienione w dodatku do niniejszego załącznika,
c)
środki pomocowe, które przed dniem przystąpienia zostały uznane przez organ nadzorujący pomoc państwa w nowych państwach członkowskich jako zgodne z dorobkiem i w stosunku do których Komisja, zgodnie z procedurą przewidzianą w ustępie 2, nie zgłosiła sprzeciwu w związku z istnieniem poważnych wątpliwości co do zgodności tych środków ze wspólnym rynkiem.
Wszystkie środki, mające nadal zastosowanie po dniu przystąpienia, które stanowią pomoc państwa i które nie spełniają powyżej określonych warunków, zostaną uznane w dniu przystąpienia za nową pomoc państwa dla celów stosowania artykułu 88 ustęp 3 Traktatu WE.
Powyższe postanowienia nie mają zastosowania do pomocy w sektorze transportu ani do działalności związanej z produkcją, przetwarzaniem lub wprowadzeniem do obrotu produktów wymienionych w załączniku I do Traktatu WE z wyjątkiem produktów rybołówstwa i produktów pochodnych.
Powyższe postanowienia pozostają bez uszczerbku dla środków przejściowych dotyczących polityki konkurencji ustanowionych w niniejszym Akcie.”
(159)
Odpowiedni fragment art. 1 rozporządzenia proceduralnego brzmi następująco:
„b)
»istniejąca pomoc« oznacza:
(i)-(iv)
[…]
v)
pomoc, jaka została uznana za pomoc istniejącą, ponieważ można stwierdzić, że w czasie gdy została wprowadzona w życie, nie stanowiła pomocy, a w okresie późniejszym stała się pomocą ze względu na rozwój wspólnego rynku bez wprowadzenia zmian przez państwo członkowskie. W przypadku gdy niektóre środki stają się pomocą po liberalizacji danego działania przez prawo wspólnotowe, środków takich nie uznaje się za pomoc istniejącą po terminie przyjętym dla liberalizacji;.
c)
»nowa pomoc« oznacza każdą pomoc, czyli programy pomocowe i pomoc indywidualną, która nie jest pomocą istniejącą, włącznie ze zmianami istniejącej pomocy.”
(160)
Z powyższych przepisów wynika, że środki, które nie stanowią pomocy państwa w czasie ich przyznania mogą, w pewnych okolicznościach, stać się środkami pomocy państwa w rozumieniu artykułu 87 Traktatu WE. Pozostaje to bez uszczerbku dla sklasyfikowania środka stającego się pomocą państwa jako pomocy istniejącej lub nowej pomocy.
(161)
Jakkolwiek prawdą jest, że dokonując analizy istnienia pomocy państwa w konkretnym przypadku, Komisja musi ocenić sytuację istniejącą w czasie wejścia środka w życie, nie oznacza to jednak, że ocena czterech kryteriów składających się na definicję pomocy państwa powinna ograniczać się jedynie do czasu, w którym pomoc została przyznana, we wszystkich przypadkach.
(162)
Z art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia proceduralnego wynika wyraźnie, że istnieją wyjątkowe okoliczności, takie jak rozwój wspólnego rynku lub liberalizacja sektora, w których w jednym sektorze lub w kilku sektorach gospodarki zachodzą znaczące zmiany ekonomiczne i prawne oraz w których, z powodu tych zmianom, środek, który pierwotnie nie wchodził w zakres art. 87 Traktatu, może być objęty kontrolą pomocy państwa. Utrzymanie podczas liberalizacji sektora gospodarki wszystkich środków, które nie kwalifikowały się jako pomoc państwa ze względu na zasadniczo odmienne warunki rynkowe istniejące w czasie ich przyznania, ale które z chwilą liberalizacji spełniają wszystkie kryteria pomocy państwa, przyczyniłoby się faktycznie do utrwalenia w dużej mierze przedkonkurencyjnej sytuacji rynkowej. Byłoby to sprzeczne z wyraźną intencją zakończenia tej niekonkurencyjnej sytuacji na rynku, tj. z decyzją państw członkowskich o liberalizacji danego sektora. Przepisy szczególne, na mocy których środek może stać się pomocą państwa, mają na celu uniknięcie przedłużania obowiązywania jakichkolwiek środków, które, mimo że nie stanowią pomocy w ramach wcześniejszych uwarunkowań ekonomicznych i prawnych, mogą szkodzić interesom podmiotów funkcjonujących w nowych warunkach rynkowych (50).
(163)
Kwestię, czy taka pomoc państwa ma być sklasyfikowana jako istniejąca czy jako nowa pomoc, należy rozstrzygnąć oddzielnie po ustaleniu przez Komisję istnienia pomocy państwa lub jej braku.
(164)
W latach 90. w gospodarce Węgier zaszły drastyczne zmiany. Kraj ten podjął decyzję o przystąpieniu do Unii Europejskiej, stając się pełni państwem członkowskim w dniu 1 maja 2004 r. Od czasu Układu Europejskiego (51), który Węgry podpisały w 1991 r., kraj ten w pełni zdawał sobie sprawę z wyraźnie określonego w tym układzie obowiązku dotyczącego dostosowania swoich istniejących środków do reguł konkurencji na rynku wewnętrznym, do którego zamierzał przystąpić.
(165)
Przystępując do Unii Europejskiej, Węgry przystąpiły również do zliberalizowanego wewnętrznego rynku energii. Reguły konkurencji zawarte w Akcie przystąpienia nie przewidują żadnych wyjątków w odniesieniu do węgierskiego rynku energii. W świetle powyższych argumentów, w przeciwieństwie do uwag zainteresowanych stron, Komisja jest zdania, że umowy PPA, zawarte w zasadniczo odmiennej sytuacji gospodarczej (jak uznały zainteresowane strony) przed przystąpieniem do zliberalizowanego wewnętrznego rynku energii, mogą jak najbardziej stać się pomocą państwa w nowych uwarunkowaniach ekonomicznych i prawnych. Aby określić istnienie takiej pomocy, należy ocenić cztery kryteria istnienia pomocy państwa w odniesieniu do danego środka w świetle nowych uwarunkowań ekonomicznych i prawnych.
(166)
Należy dodatkowo rozpatrzyć kwestię właściwego czasu oceny w świetle Aktu przystąpienia. W przeciwieństwie do wcześniejszych przystąpień państwa członkowskie wyraziły zgodę na włączenie przepisów szczególnych do Aktu przystąpienia, na mocy których wszystkie środki pomocy mające zastosowanie po przystąpieniu i wprowadzone po dniu 10 grudnia 1994 r. musiały być zgłoszone Komisji przed przystąpieniem i poddane przeglądowi przez Komisję na podstawie wspólnotowego dorobku prawnego.
(167)
W zdecydowanej większości kraje, które przystąpiły do UE w dniu 1 maja 2004 r., miały, ze względów historycznych, silną tradycję interwencjonizmu państwa. Mogły jednak istnieć środki, które nie mogły spełnić czterech kryteriów pomocy państwa przed przystąpieniem, z powodu zupełnie odmiennych warunków rynkowych wówczas panujących. W nowych uwarunkowaniach prawnych i ekonomicznych po przystąpieniu, może okazać się jednak, że warunki te są spełnione.
(168)
Stosowne artykuły Aktu przystąpienia mają na celu zapewnienie niezakłóconej konkurencji na rynku wewnętrznym w okresie następującym po wejściu Traktatu w życie. W rezultacie celem stosownych artykułów Aktu przystąpienia jest uniknięcie zakłóceń konkurencji na wspólnym rynku z powodu niezgodności środków pomocy państwa po przystąpieniu. W związku z tym nieistotne jest, czy w czasie przyznania w latach 90. środek rzeczywiście spełniał wszystkie kryteria pomocy państwa, czy też nie. Dlatego właściwym czasem na ocenę kryteriów istnienia pomocy musi być okres następujący po dniu przystąpienia Węgier do UE i zliberalizowanego wewnętrznego rynku energii.
(169)
Każde inne podejście doprowadziłoby do sytuacji, w której uwarunkowania ekonomiczne z okresu poprzedzającego przystąpienie i przed liberalizację (odpowiadającego w większości nowych państw członkowskich okresowi przejściowemu po upadku reżimu komunistycznego) mogłyby się utrwalić na długo po przystąpieniu kraju do Unii Europejskiej. Środki, które być może nie stanowiły pomocy państwa przed przystąpieniem, mogłyby być utrzymywane, a nawet przedłużane tak długo, jak długo państwo członkowskie by sobie tego życzyło, nawet jeśli stanowiłyby one pomoc państwa w warunkach poakcesyjnych, ponieważ nie byłyby objęte kontrolą pomocy państwa przez Komisję.
(170)
Dokładnie taka jest intencja uwag zainteresowanych stron w tym względzie. Wszystkie argumenty zainteresowanych stron dotyczące właściwego czasu oceny mają na celu wykazanie, że ekonomiczna i prawna ocena umów PPA w kontekście niniejszego postępowania w sprawie pomocy państwa powinna się opierać przede wszystkim na okolicznościach, które istniały w czasie zawarcia umów PPA (tj. w latach 1995-2001) oraz doprowadzenie do wniosku, że umowy PPA, ze względu na wymienione uwarunkowania prawne i ekonomiczne, nie stanowią pomocy państwa. Strony argumentują, że test prywatnego inwestora oraz kryteria zakłóceń konkurencji i wpływu na handel należy przeanalizować w kontekście gospodarczym połowy lat 90. oraz że Komisja powinna uwzględnić ówczesne obowiązki MVM (zapewnienie bezpieczeństwa dostaw) oraz ówczesny model sektora energii (model „jedynego nabywcy” itp.).. Ich zdaniem wynik oceny uwzględniającej te okoliczności powinien być aktualny aż do końca obowiązywania umów PPA (2024 r. dla umowy o najdłuższym czasie obowiązywania), niezależnie od takich zmian, jak przystąpienie Węgier do UE i późniejsza obowiązkowa liberalizacji rynku energii.
(171)
Komisja nie może się zgodzić z taką argumentacją. Według Komisji stosowne artykuły Aktu przystąpienia mają wyraźnie na celu unikanie takich sytuacji poprzez wymóg natychmiastowego zastosowania zasad pomocy państwa w odniesieniu do podmiotów gospodarki. Akt przystąpienia przewiduje wyjątki dla niektórych sektorów gospodarki (np. przepisy dotyczące transportu), nie przewiduje jednak żadnych wyjątków dla operatorów na rynku energii elektrycznej. Wspólnotowy dorobek prawny, w tym dyrektywa 96/92/WE, ma zatem zastosowanie w odniesieniu do wszystkich warunków dotyczących umów zawieranych na węgierskim rynku energii elektrycznej bezpośrednio po przystąpieniu.
(172)
W swojej ocenie umów PPA Komisja przyjmuje zatem pogląd, że przystępując do zliberalizowanego wewnętrznego rynku energii, Węgry zgodziły się zastosować zasady tej gospodarki rynkowej do wszystkich podmiotów na ich rynku, w tym do wszystkich istniejących relacji handlowych.
(173)
Komisja musi zatem ocenić, czy z dniem przystąpienia Węgier do Unii Europejskiej, środek spełnia kryteria istnienia pomocy państwa.
(174)
Celem wprowadzenia do oceny istnienia korzyści warto zauważyć, że większość wytwórców energii potwierdziło w swoich uwagach, że nie byliby w stanie zainwestować w te elektrownie bez gwarancji oferowanych w ramach umów PPA. Elektrownia […] argumentuje, że „umowy PPA są istotnym elementem dla banków przy wyrażaniu zgody na finansowanie inwestycji i prefinansowanie kosztów operacyjnych w sposób ciągły. […] W dniu […] […] poprosił konsorcjum [tj. instytucje finansowe] o wyrażenie opinii na temat potencjalnej zmiany umów PPA. Banki odmówiły jednak zmniejszenia zarówno mocy zarezerwowanych, jak i gwarantowanej wielkości poboru” (52).
(175)
W związku z tym […] (jako agent kredytu dla dwunastu banków, które udzieliły elektrowni Csepel kredytów o wartości prawie […]) twierdzi, że „banki są zdania, iż umowy PPA są częścią pakietu ściśle związanego z umowami handlowymi, które zabezpieczały i nadal zabezpieczają umowę kredytową zapewniającą finansowanie projektu na warunkach rynkowych. Jakakolwiek zmiana umów PPA wpłynie zatem automatycznie na banki, co z kolei, ze względu na mechanizmy związane z umowami, dzięki którym banki mogą chronić swoje interesy finansowe, może stanowić zagrożenie dla projektu Csepel II jako całości”.
(176)
[…] (jako agent kredytu dla dziewięciu banków, które udzieliły elektrowni AES-Tisza kredytów o wartości prawie […]) twierdzi, że „główną podstawą tego finansowania było istnienie umów PPA oraz innej stosownej dokumentacji projektów (np. umowy o dostawę paliwa). […] umowy PPA zapewniają stabilność w odniesieniu do ryzyka popytu (ilość sprzedanej energii elektrycznej i ustalanie cen)”. „Czynnik stabilności popytu […] jest decydujący dla zapewnienia bankom odpowiedniego zabezpieczenia w przypadku udzielania długoterminowego finansowania na niedojrzałym rynku”.
(177)
Aby ocenić istnienie korzyści w ramach umów PPA, Komisja przeprowadziła najpierw wstępną analizę w celu ustalenia toku rozumowania, na którym będzie się opierała ocena. W wyniku wstępnej analizy, opisanej w motywach 180-190, Komisja doszła do wniosku, że, aby stwierdzić istnienie korzyści, należy ustalić, czy w sytuacji panującej w czasie przystąpienia Węgier do Unii Europejskiej operator rynku przyznałby wytwórcom podobną gwarancję do gwarancji zapisanej w umowach PPA, a mianowicie obowiązku zakupu przez MVM mocy zarezerwowanych w umowach PPA (odpowiadających znacznej części, a w wielu przypadkach całej dostępnej mocy elektrowni) oraz minimalnej gwarantowanej ilości wytworzonej energii elektrycznej w okresie 15-27 lat, który odpowiada zwykłemu przewidywanemu okresowi eksploatacji aktywów lub ich amortyzacji, po cenie obejmującej koszty stałe i zmienne elektrowni (w tym koszty paliwa) (53).
(178)
Kolejnym etapem było przeanalizowanie przez Komisję odpowiedzi na to pytanie w świetle zwykłych praktyk handlowych na europejskich rynkach energii elektrycznej.
(179)
Ponadto Komisja w skrócie oceniła wpływ umów PPA na rynek w okresie następującym po przystąpieniu Węgier do Unii Europejskiej. Mimo że analiza ta nie jest konieczna w celu określenia istnienia korzyści gospodarczej w ramach umów PPA lub jej braku, jest ona przydatna w celu należytego ustosunkowania się do niektórych uwag zgłoszonych przez zainteresowane strony.
1) Analiza wstępna: argumentacja na potrzeby oceny istnienia korzyści gospodarczej lub jej braku
(180)
W uwagach zgłoszonych w trakcie postępowania osoby trzecie przeanalizowały istnienie korzyści lub jej brak w świetle sytuacji istniejącej w czasie podpisania umów PPA w połowie lat 90. W istocie strony doszły do wniosku, że w tym okresie, a także w kontekście prywatyzacji przedsiębiorstw wytwarzających energię elektryczną, przeciętny operator rynku udzieliłby wytwórcom podobnych gwarancji do gwarancji zapisanych w umowach PPA w celu przyciągnięcia inwestorów, a tym samym zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii na Węgrzech.
(181)
Komisja przeanalizowała zalety tego podejścia i doszła do wniosku, że jest ono nieodpowiednie z dwóch powodów. Po pierwsze nie uwzględnia ono rzeczywistych beneficjentów środka podlegającego ocenie. Po drugie okres uwzględniony w ramach tego podejścia nie jest właściwy dla oceny istnienia korzyści.
(182)
Elektrownia Dunament argumentuje, że nie uzyskała żadnej korzyści w wyniku zawarcia umowy PPA, ponieważ zapłaciła cenę równą wartości rynkowej w ramach prywatyzacji swoich zakładów, a cena zakupu uwzględniała jej prawa i obowiązki elektrowni wynikające z tej umowy. W rezultacie elektrownia zapłaciła za każdą korzyść, jaka mogła wynikać z umowy PPA, w ramach ceny prywatyzacji.
(183)
Komisja uważa, że te argumenty są w tym przypadku oparte na błędnych przesłankach. Beneficjentami pomocy są bowiem sprywatyzowane elektrownie (w przypadku tych, które zostały rzeczywiście sprywatyzowane), a nie udziałowcy tych elektrowni. Prywatyzacja elektrowni odbywała się w formie nabycia udziałów.
(184)
Trybunał Sprawiedliwości zbadał, w jaki sposób zmiana struktury własności spółki w związku z nabyciem udziałów może wpłynąć na istnienie pomocy niezgodnej z prawem, która została przyznana spółce, i na jej odbiorcę. Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że taka pomoc niezgodna z prawem nadal pozostaje w spółce, która z niej skorzystała, pomimo zmiany struktury własności (54). Przekazanie udziałów po cenie rynkowej gwarantuje jedynie, że sam nabywca nie korzysta z pomocy państwa. Niemniej nie ma to wpływu na istnienie korzyści gospodarczej dla działalności elektrowni będącej beneficjentem.
(185)
W przypadku będącym przedmiotem oceny beneficjentami pomocy są węgierskie spółki, które eksploatują elektrownie i które podpisały umowy PPA, a nie udziałowcy elektrowni. Ponadto zmiana struktury własności elektrowni nastąpiła przed datą, od której ma być oceniane istnienie pomocy państwa i dlatego nie ma ona znaczenia dla oceny istnienia pomocy państwa w przypadku spółek eksploatujących elektrownię. Spółki, które zawarły umowy PPA uzyskały zatem korzyść gospodarczą zawartą w tych umowach, niezależnie od struktury własności.
(186)
Komisja jest świadoma, że w sytuacji rynkowej, jaka istniała na Węgrzech w połowie lat 90., podstawowa zasada umów PPA, czyli gwarancja zwrotu z inwestycji, była zasadniczym warunkiem możliwości realizacji niezbędnych inwestycji.
(187)
Fakt, że ze względu na cechy sektora wytwarzania energii elektrycznej oraz polityczny i gospodarczy kontekst tego okresu na Węgrzech interwencja państwa była konieczna i służyła wspólnemu interesowi, zaś najlepszym rozwiązaniem było zawarcie umów PPA z pewną liczbą wytwórców, w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z faktem, że umowy te przynoszą wytwórcom korzyść gospodarczą.
(188)
Większość wytwórców argumentuje, że umowy PPA nie przynoszą wytwórcom żadnej korzyści gospodarczej, ponieważ odpowiadają one normalnej praktyce rynkowej dowolnego podmiotu gospodarki rynkowej, który byłby na miejscu zarówno MVM, jak i wytwórców. Wytwórcy twierdzą, że każdy podmiot prywatny będący na miejscu MVM (posiadający, jako jedyny nabywca, prawny obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa dostaw) podjąłby decyzję o zawarciu umów PPA, zaś korzyść gospodarcza wynikająca z tych umów nie wykracza poza to, co w sytuacji niedojrzałego rynku energii połowy lat 90. na Węgrzech było normalną korzyścią handlową dla stron. Ponadto wytwórcy mieli obowiązek prawny zawierania umów z MVM w celu uzyskania licencji eksploatacyjnej. Wytwórcy argumentują, że stosując test prywatnego inwestora, Komisja powinna uwzględnić wymogi prawne i rzeczywistość gospodarczą, które istniały w czasie zawarcia umów PPA.
(189)
W odniesieniu do argumentów zainteresowanych stron dotyczących testu prywatnego inwestora Komisja wskazuje motywy niniejszej decyzji dotyczące czasu, który należy uznać za właściwy do oceny istnienia pomocy państwa lub jej braku w ramach umów PPA. Komisja powtarza, że nie zamierza kwestionować faktu, iż podpisanie umów PPA było koniecznością w sytuacji panującej w czasie zawierania tych umów. Niemniej, jak wyjaśniono powyżej, nie oznacza to w żaden sposób, że umowy PPA nie przyniosły korzyści gospodarczej wytwórcom. Zainteresowane strony w rzeczywistości argumentują jedynie, że umowy te odpowiadają sytuacji rynkowej istniejącej w czasie ich zawarcia. Żadna z zainteresowanych stron nie twierdzi, że odpowiadają one obecnej sytuacji rynkowej na rynku wewnętrznym.
(190)
Komisja stwierdza, że w celu oceny istnienia korzyści wynikających z umów PPA należy ustalić, czy w sytuacji istniejącej w czasie przystąpienia Węgier do Unii Europejskiej, przeciętny operator rynku przyznałby spółkom wytwarzającym energię podobną gwarancję do gwarancji zapisanej w umowach PPA, jak opisano w motywie 177.
2) Ocena istnienia korzyści dla wytwórców energii w czasie przystąpienia Węgier do Unii Europejskiej
(191)
Aby odpowiedzieć na pytanie postawione w poprzednim motywie, Komisja określiła główne praktyki operatorów handlowych na europejskich rynkach energii, które są istotne dla celów tej analizy, a także oceniła, czy umowy PPA są zgodne z tymi praktykami, czy też zapewniają wytwórcom takie gwarancje, których nie zaakceptowałby nabywca działający z czysto handlowych pobudek.
(192)
Przede wszystkim warto zauważyć, że tradycyjnie rynki energii elektrycznej można podzielić na cztery kategorie: (i) wytwarzanie/przywóz i dostawy hurtowe; (ii) przesył/dystrybucja; (iii) sprzedaż detaliczna; oraz (iv) usługi bilansujące. Rynki właściwe dla oceny umów PPA należą do pierwszej i czwartej kategorii, ponieważ MVM kupuje energię elektryczną od wytwórców krajowych, importuje energię elektryczną i sprzedaje ją regionalnym spółkom dystrybucyjnym i dostawcom handlowym (dostawcom na rynku detalicznym). MVM zapewnia także moce zarezerwowane operatorowi systemu przesyłowego, aby zagwarantować zbilansowanie systemu.
(193)
W okresie podlegającym ocenie rynek detaliczny na Węgrzech był podzielony na dwa segmenty: (i) segment użyteczności publicznej, na którym regionalne spółki dystrybucyjne dostarczają energię po regulowanych cenach niekwalifikowalnym odbiorcom i odbiorcom, którzy nie korzystają ze swojej kwalifikowalności; (ii) segment wolnorynkowy, na którym dostawcy handlowi zapewniają energię kwalifikowalnym odbiorcom po cenach wynikających z mechanizmów rynkowych. Zgodnie z systemem wprowadzonym ustawą o energii elektrycznej III, segment użyteczności publicznej jest ograniczony do konsumentów z gospodarstw domowych i konsumentów handlowych, którzy są objęci powszechnym obowiązkiem dostaw.
(194)
W okresie podlegającym ocenie MVM dostarczało energię zarówno regionalnym spółkom dystrybucyjnym (dostawcy w segmencie użyteczności publicznej), jak i dostawcom w segmencie wolnorynkowym. Sprzedaż energii przez MVM dostawcom w segmencie wolnorynkowym rynku miała jednak na celu, jak wskazano w motywach od 221 do 231, jedynie uwolnienie nadwyżek zakupionych w ramach umów PPA, których nie potrzebował segment użyteczności publicznej. Jest to raczej konsekwencja samych umów PPA niż niezależnej działalności handlowej. Dlatego też istnienie korzyści należy rozpatrywać w świetle głównego zadania wyznaczonego MVM, a mianowicie zapewnienia wystarczającej ilości energii regionalnym spółkom dystrybucyjnym na pokrycie potrzeb segmentu użyteczności publicznej. W rezultacie należy sprawdzić, czy, w przypadku braku umów PPA, operator rynku, któremu powierzono dostawy na rzecz regionalnych spółek dystrybucyjnych wystarczających ilości energii elektrycznej, działający z czysto handlowych pobudek, zaproponowałby taką samą gwarancję, jak gwarancja zapisana w umowach PPA. Ocenę należy przeprowadzić w świetle funkcjonowania konkurencyjnych rynków hurtowych. Poniższe motywy zawierają po pierwsze przegląd zwykłych praktyk handlowych istotnych dla tej analizy, a po drugie porównanie umów PPA z tymi praktykami. Wreszcie w świetle tego porównania Komisja przeanalizowała konsekwencje umów PPA, których organy publiczne mogły się spodziewać w czasie przystąpienia Węgier do Unii Europejskiej oraz zbadała, czy mogły one oczekiwać lepszej równowagi pomiędzy pozytywnymi i negatywnymi skutkami wynikającymi z innych rodzajów umów.
2.a) Krótki opis praktyk handlowych na europejskich rynkach energii elektrycznej istotnych dla oceny istnienia korzyści w ramach umów PPA
(195)
W swoim badaniu sektorowym dotyczącym rynków energii elektrycznej w Europie (55) Komisja szczegółowo zbadała warunki handlu energią elektryczną na europejskich rynkach hurtowych.
(196)
W zależności od okresu dostaw, można prowadzić hurtowy handel energią elektryczną na rynku transakcji natychmiastowych oraz na rynku transakcji terminowych. Rynki transakcji natychmiastowych są to w większości rynki dnia następnego, na których energia elektryczna jest sprzedawana na dzień przed fizyczną dostawą. Obrót energią elektryczną na rynku transakcji natychmiastowych na giełdach odbywa się zawsze na podstawie cen krańcowych, które gwarantują wyłącznie pokrycie krótkookresowych kosztów krańcowych (56).
(197)
Na rynkach terminowych zawierane są transakcje na sprzedaż energii, która zostanie dostarczona w przyszłości. Do produktów rynku terminowego należą produkty tygodniowe, miesięczne, kwartalne i roczne. Zarówno produkty na rynku transakcji natychmiastowych, jak i produkty na rynku terminowym mogą podlegać obrotowi na giełdach energii lub na rynku pozagiełdowym (ang. over-the-counter, OTC). W wyniku ciągłych arbitraży ceny identycznych produktów na giełdach energii oraz na rynkach OTC są zbieżne. Dlatego też giełdy energii dążą do ustalania cen referencyjnych dla wszystkich produktów rynków transakcji natychmiastowych i terminowych, a tym samym dla całego rynku hurtowego.
(198)
Ponadto cena produktów rynku terminowym jest wynikiem oczekiwań podmiotów rynku w odniesieniu do przyszłych zmian cen na rynkach transakcji natychmiastowych. W związku z tym, że podmioty rynku zawierają kontrakty terminowe, ponieważ wolą pewność ceny od nieznanych cen transakcji natychmiastowych w przyszłości, ceny terminowe również zawierają element ryzyka. W praktyce ceny produktów terminowych zawierają podstawowy składnik, który odzwierciedla oczekiwania podmiotów rynku w odniesieniu do zmian cen transakcji natychmiastowych, oraz, w zależności od tego, czy przywiązują oni dużą wagę do pewności ceny, premię za ryzyko lub zniżkę, choć w praktyce często jest to premia. W rezultacie ceny transakcji natychmiastowych stanowią punkt odniesienia dla wszystkich cen energii elektrycznej. Jeżeli istnieje rynek transakcji natychmiastowych, ceny na tym rynku stanowią punkt odniesienia dla całego rynku. Na wielu rynkach hurtowych nabywcy zazwyczaj starają się pokryć dużą część swojego przewidywanego zapotrzebowania kontraktami terminowymi, aby uzyskać widoczność kosztów. Dodatkowe zapotrzebowanie w stosunku do zapotrzebowania pokrytego kontraktami terminowymi pokrywa się poprzez zakupy na rynkach transakcji natychmiastowych.
(199)
Z badania sektora energii elektrycznej wynika, że poza standardowym obrotem na giełdzie i rynku OTC istnieją również „transakcje dwustronne dostosowane do potrzeb”. Kontrakty takie mogą być bardzo zróżnicowane pod względem dostarczanych produktów i usług, zaś ceny dla takich transakcji zazwyczaj nie są podawane. W warunkach konkurencyjnego rynku istnienie standardowych giełd energii elektrycznej i handlu na rynkach OTC ma jednak z konieczności wpływ na takie transakcje, ponieważ wytwórca lub importer energii nie zgodziłby się zawrzeć kontraktu dwustronnego dostosowanego do potrzeb, który oferowałby wyraźnie gorsze warunki niż standardowy kontrakt w ramach transakcji natychmiastowych lub terminowych. Standardowe kontrakty w ramach transakcji natychmiastowych lub terminowych na europejskich rynkach hurtowych stanowią zatem odpowiednią podstawę do porównań w przypadku oceny istnienia korzyści dla wytwórców wynikającej z umów PPA.
(200)
Najdłuższy okres dostawy na rynkach terminowych wynosi jeden rok. Najdłuższy okres pomiędzy zawarciem kontraktu a rzeczywistym rozpoczęciem dostaw wynosi cztery lata w NordPool (państwa skandynawskie), trzy lata w Powernext (Francja), pięć lat w UKPX (Zjednoczone Królestwo) oraz sześć lat w EEX (Niemcy). Na niektórych giełdach, na przykład na giełdzie OMEL w Hiszpanii, kontrakty terminowe nie są zawierane. Standardowy kontrakt terminowy nakłada na dostawcę obowiązek dostarczania określonej ilości energii elektrycznej po cenie ustalonej z góry przez okres maksymalnie jednego roku rozpoczynający się w ciągu maksymalnie sześciu lat od daty zawarcia kontraktu. Wymienione ramy czasowe są znacznie krótsze od standardowego okresu amortyzacji i eksploatacji jakiejkolwiek elektrowni. W rezultacie w normalnych warunkach rynkowych, a nawet w przypadku sprzedaży większości produkcji w formie kontraktów terminowych, wytwórcy nie mają pełnego obrazu cen i wielkości sprzedaży w całym okresie amortyzacji i eksploatacji aktywów elektrowni. Ponadto ponieważ ceny są ustalane z góry, wytwórcy ryzykują, że poniesione przez nich koszty przekroczą ustalone ceny. Ryzyko to nie jest bez znaczenia, przede wszystkim ze względu na niestabilność kosztów paliwa, które w przypadku większości technologii wytwórczych są głównym składnikiem kosztów zmiennych. Co więcej, wytwórcy są poddawani presji konkurencji, ponieważ muszą wielokrotnie odnawiać swoje kontrakty terminowe w okresie eksploatacji swoich aktywów wytwórczych i tym samym dostosowywać swoje oferty do zmieniających się warunków konkurencji.
(201)
Na rynkach hurtowych występują również kontrakty zakładające rezerwowanie mocy wytwórczych w formie „praw ciągnienia”, które warto porównać z umowami PPA. Nabywanie praw ciągnienia polega na zarezerwowaniu części mocy wytwórczych danej elektrowni, zazwyczaj na przewidywany okres eksploatacji elektrowni, oraz uiszczeniu „opłaty za moce wytwórcze” operatorowi elektrowni, która odpowiada kosztom kapitałowym i stałym związanym z zarezerwowanymi mocami. Ryzyko techniczne ponosi operator elektrowni. Posiadacz praw ciągnienia może decydować o stopniu wykorzystania zarezerwowanych mocy wytwórczych i płaci operatorowi elektrowni cenę odpowiadającą kosztom zmiennym poniesionym w związku z wytworzeniem energii z tych zarezerwowanych mocy wytwórczych.
(202)
W celu przeprowadzenia dalszej oceny istnienia lub braku korzyści w ramach umów PPA warto również rozważyć sytuację dużych przedsiębiorstw lub zakładów przemysłowych będących odbiorcami końcowymi, nawet jeśli nie działają oni na rynkach hurtowych, lecz na rynkach detalicznych (niższego szczebla). W związku z tym, że wytwórcy dostarczają niekiedy energię elektryczną bezpośrednio dużym przedsiębiorstwom lub zakładom przemysłowym jako odbiorcom, porównanie z umowami PPA jest celowe.
(203)
Badanie sektora energii elektrycznej wykazało, że częstą praktyką wśród dostawców energii elektrycznej jest zawieranie kontraktów z ceną stałą z dużymi przedsiębiorstwami lub zakładami przemysłowymi jako odbiorcami. Tego rodzaju kontrakty są zazwyczaj zawierane na czas od jednego roku do dwóch lat. Kontrakty te zawierają zwykle harmonogram dostaw opracowany na podstawie historycznego zużycia. Cena jest ustalana na podstawie cen hurtowych na rynkach terminowych i zawiera inne składniki, takie jak przewidywane koszty bilansowania lub marżę dostawcy. Odstępstwo od harmonogramu dostaw wymaga zastosowania klauzuli „bierz albo płać” (ang. take or pay), która zobowiązuje nabywcę do zapłacenia za energię, której nie potrzebuje, lub do uiszczenia opłaty za nadwyżkę. W związku z tym tego rodzaju kontrakty mogą być postrzegane jako oparte na minimalnej gwarantowanej wielkości poboru w połączeniu z rezerwacją mocy wytwórczych (57).
(204)
Innym rodzajem umów, które należy rozważyć do celów oceny korzyści wynikającej z umów PPA, są kontrakty zawierane na świadczenie usług bilansujących operatorom systemu przesyłowego. Ponieważ energii elektrycznej nie można przechowywać, popyt i podaż należy dopasowywać na bieżąco. Jeżeli popyt lub podaż różnią się od poziomów prognozowanych, co powoduje pojawienie się zapotrzebowania na wytworzenie dodatkowej energii, zadaniem operatora systemu przesyłowego jest wezwanie określonych wytwórców do natychmiastowego zwiększenia produkcji. Aby zapewnić dostępność mocy wytwórczych w celu sprostania takim sytuacjom, operator systemu przesyłowego rezerwuje moce w tych elektrowniach, które są w stanie natychmiast zmienić poziom produkcji. Na Węgrzech, ze względu na brak elektrowni szczytowo-pompowych, elektrownie zasilane gazem ziemnym mają najbardziej odpowiednie cechy techniczne umożliwiające świadczenie takich usług.
(205)
Badanie sektora energii elektrycznej przedstawiło przegląd praktyk europejskich operatorów systemu przesyłowego w odniesieniu do kontraktów na rezerwowanie mocy wytwórczych na potrzeby usług bilansujących. Z przeglądu wynika, że moce wytwórcze są rezerwowane w drodze przetargu. Za standardowy okres rezerwacji można uznać jeden rok, co daje operatorom systemu przesyłowego elastyczność w dostosowaniu ilości zarezerwowanych mocy do ich rzeczywistych potrzeb. W kontraktach zazwyczaj wyszczególniona jest charakterystyka techniczna wymaganej usługi, zarezerwowana moc wytwórcza i cena obejmująca tylko dostarczaną energię albo zarówno energię, jaki i moce.
2.b) Porównanie umów PPA ze zwykłymi praktykami handlowymi
(206)
Komisja porównała obowiązek nabycia zapisany w umowach PPA z głównymi cechami standardowych kontraktów w ramach transakcji terminowych i natychmiastowych, kontraktów „praw ciągnienia”, długoterminowych kontraktów zawieranych przez dużych odbiorców końcowych oraz kontraktów zawieranych między wytwórcami energii elektrycznej a operatorami systemu przesyłowego na świadczenie usług bilansujących.
(207)
Jak wynika z opisu przedstawionego w motywach 195-200, połączenie długoterminowej rezerwacji mocy, minimalnej gwarantowanej wielkości poboru oraz mechanizmów ustalania cen obejmujących koszty zmienne, stałe i kapitałowe nie pokrywa się z zwykłymi kontraktami zawieranymi na europejskich rynkach hurtowych oraz zabezpiecza wytwórców przed większą liczbą czynników ryzyka niż standardowe kontrakty w ramach transakcji terminowych i natychmiastowych.
(208)
Obrót energią elektryczną na rynku transakcji natychmiastowych na giełdach odbywa się zawsze na podstawie cen krańcowych, które gwarantują wyłącznie pokrycie krótkookresowych kosztów krańcowych, nie są natomiast pokryte wszystkie koszty stałe i kapitałowe. Ponadto na rynkach transakcji natychmiastowych spółka wytwarzająca energię nie ma żadnej pewności odnośnie do stopnia wykorzystania swoich mocy wytwórczych. Ryzyko to jest o wiele wyższe niż w przypadku większości sektorów produkcyjnych i wynika z niezwykle specyficznej cechy sektora energii elektrycznej, a mianowicie faktu, że nie jest możliwe opłacalne przechowywanie energii elektrycznej. Jeżeli w określonym czasie ilość energii wystarczająca na pokrycie zapotrzebowania zostanie zaoferowana po niższych cenach niż ceny proponowane przez określonego wytwórcę w odniesieniu do jednej z jego elektrowni, wówczas produkcja danego zakładu nie zostanie wykorzystana, co oznacza, że jego moce wytwórcze pozostaną utracone w danym okresie.
(209)
Dlatego też sprzedaż na rynkach transakcji natychmiastowych pociąga za sobą znaczny stopień niepewności odnośnie do zwrotu kosztów stałych i kapitałowych oraz stopnia wykorzystania mocy wytwórczych.
(210)
Rynki terminowe, których ceny opierają się na cenach transakcji natychmiastowych, również nie dają wytwórcom pewności, że ich sprzedaż pokryje wszystkie koszty stałe i kapitałowe, ponieważ ceny transakcji terminowych są ustalane z góry. Jeżeli koszty paliwa nieoczekiwanie wzrosną w okresie dostawy, koszty wyprodukowania energii elektrycznej mogą przekroczyć ustaloną z góry cenę. Ryzyko związane z wykorzystaniem mocy produkcyjnych jest niższe na rynkach terminowych niż w przypadku produktów w transakcjach natychmiastowych ze względu na dłuższy horyzont czasowy kontraktów terminowych. Nawet jeżeli wytwórca jest w stanie sprzedać większość swojej produkcji w ramach kontraktów terminowych, to jednak widoczność stopnia wykorzystania jego elektrowni występuje w ograniczonym czasie w porównaniu do okresu ich eksploatacji.
(211)
Zainteresowane strony podkreślają, że wytwórcy ponoszą duże ryzyko w ramach umów PPA, w szczególności ryzyko związane z budową i konserwacją oraz ryzyko regulacyjne, środowiskowe i podatkowe/finansowe. Komisja przyznaje, że umowy PPA nie eliminują wszystkich rodzajów ryzyka związanych z eksploatacją elektrowni. Rzeczywiście, wytwórcy bez wątpienia sami ponoszą te rodzaje ryzyka, które wymienili w swoich uwagach. Ryzyko takie odpowiada jednak normalnemu ryzyku, jakie każdy podmiot na rynku wytwarzania energii elektrycznej musiałby ponieść, w tym w przypadku sprzedaży na standardowych rynkach transakcji natychmiastowych lub terminowych. Z kolei ryzyko handlowe związane z wahaniami kosztów wytwarzania energii, a zwłaszcza kosztów paliwa, ryzyko związane z wahaniami cen energii elektrycznej dla odbiorcy końcowego oraz ryzyko związane ze zmiennym zapotrzebowaniem odbiorców końcowych na energię elektryczną ponosi MVM w ciąg znacznej części (lub całego) okresu eksploatacji aktywów w ramach PPA.
(212)
Zainteresowane strony argumentowały również w swoich uwagach, że rezerwacja mocy wytwórczych dla MVM miała dla nich niekorzystne skutki, ponieważ nie mogły wykorzystać tych mocy do celów innych niż sprzedaż MVM. System minimalnej gwarantowanej wielości poboru w dużym stopniu łagodzi jednak to ograniczenie. System minimalnej gwarantowanej wielkości poboru powinien być postrzegany jako gwarancja dla wytwórców, że będą mogli bez przeszkód wykorzystać swoje moce wytwórcze w celu wytworzenia i sprzedaży energii elektrycznej, gdyby MVM nie wykorzystało z zarezerwowanych mocy. W rzeczywistości, jak pokazuje poniższa tabela, minimalna gwarantowana wielkość poboru odpowiadająca stopniowi wykorzystania zarezerwowanych mocy wytwórczych przekracza na Węgrzech średni poziom wykorzystania dostępnych mocy wytwórczych ogółem.
Tabela 5
Minimalna gwarantowana wielkość poboru i zarezerwowane moce wytwórcze
2004
2005
2006
Gwarantowana wielkość poboru (GWh)
23 234
23 528
23 516
Zarezerwowane moce wytwórcze(MW)
4 242
4 460
4 481
Stosunek między minimalną gwarantowaną wielkością poboru a mocami zarezerwowanymi (liczba godzin rocznie)
5 477
5 275
5 248
Stosunek między wytworzoną energią elektryczną netto a dostępnymi mocami wytwórczymi netto dla wszystkich węgierskich elektrowni (liczba godzin rocznie)
4 272
4 225
4 601
(213)
Kontrakty w ramach transakcji natychmiastowych i terminowych wiążą się zatem z o wiele większym stopniem ryzyka dla wytwórców energii niż umowy PPA, które dają pewność zarówno w odniesieniu do zwrotu kosztów stałych i kapitałowych, jak i stopnia wykorzystania mocy wytwórczych.
(214)
W odniesieniu do praw ciągnienia główna różnica pomiędzy tą formą umowy, a umowami PPA polega na tym, że prawa ciągnienia zwykle nie są związane z minimalną gwarantowaną wielkością poboru. Posiadacz praw ciągnienia ponosi ryzyko handlowe związane ze sprzedażą energii elektrycznej wyprodukowanej z zarezerwowanych mocy wytwórczych. Ma jednak on pewność, że będzie mógł sprzedać całą energię elektryczną po cenach pokrywających co najmniej koszty zmienne, ponieważ może podjąć decyzję o niewytwarzaniu energii, jeżeli ceny spadną poniżej kosztów zmiennych. Pewności takiej nie dają MVM umowy PPA, ze względu na ciążący na nim obowiązek minimalnej wielkości poboru na korzyść wytwórców.
(215)
W odniesieniu do długoterminowych kontraktów na zakup zawieranych przez dużych odbiorców oczywiste jest, że są one znacznie bardziej korzystne dla nabywcy niż umowy PPA dla MVM, ponieważ cena, która jest zazwyczaj ustalana na cały czas obowiązywania kontraktu, zwykle nie jest uzależniona od takich parametrów jak koszty paliwa, których zmiany w czasie obowiązywania kontraktu są nieprzewidywalne, i nie jest ukształtowana w taki sposób, aby pokryć koszty stałe i kapitałowe, gdyż jest uzależniona od notowań cenowych na rynkach hurtowych. W rzeczywistości nabywcy mają interes w zawieraniu długoterminowych kontraktów jedynie w przypadku gdy takie kontrakty dają im pewne zabezpieczenie przed wahaniami na rynku energii elektrycznej, a w szczególności przed zmianami związanymi z wahaniami kosztów paliwa. Z tego powodu zawarcie długoterminowego kontraktu tego rodzaju leżałoby w interesie gospodarczym nabywcy, jedynie jeśli sprzedawca oferowałby, że poniesie część ryzyka związanego z wahaniami cen paliw lub gdyby technologie wytwarzania zapewniały stabilne koszty paliw, jak ma to miejsce w przypadku elektrowni wodnych oraz, w pewnych warunkach, elektrowni jądrowych. Ponadto takie kontrakty są zazwyczaj zawierane na znacznie krótsze okresy niż umowy PPA, dzięki czemu nabywcy mają możliwość zmiany dostawcy, jeśli konkurencja zaoferuje lepsze ceny. W celu uzyskania najniższych możliwych cen nabywcy często stosują procedury przetargowe.
(216)
Umowy o świadczenie usług bilansujących są istotne dla oceny istnienia korzyści w ramach umów PPA, ponieważ niewielka część mocy wytwórczych zarezerwowanych w ramach tych umów jest przydzielana przez MVM na świadczenie usług bilansujących operatorowi systemu przesyłowego (58). W praktyce MVM sprzedaje moce operatorowi systemu przesyłowego jako pakiet roczny i wykorzystuje w tym celu część mocy wytwórczych zarezerwowanych w ramach umów PPA. W praktyce oznacza to, że wytwórcy nie ponoszą ryzyka związanego z corocznymi przetargami (59) i brakiem pewności odnośnie do ilości energii elektrycznej, którą dostarczą. Z ich punktu widzenia warunkami umownymi regulującymi świadczenie usług bilansujących są warunki wynikające z umów PPA. Specyfikacji umów PPA, jak pokazano w motywie 204, zwłaszcza długiego czasu obowiązywania i istnienia minimalnej gwarantowanej wielkości poboru, nie można jednak uzasadnić na płaszczyźnie handlowej nawet w odniesieniu do świadczenia usług bilansujących. Komisja przyznaje, że na Węgrzech, jak twierdzą zainteresowane strony, niewiele elektrowni może być w stanie świadczyć konieczne usługi bilansujące operatorowi systemu przesyłowego, doszła jednak do wniosku, że nawet w takich okolicznościach warunki oferowane przez umowy PPA wykraczają poza to, co operator systemu przesyłowego może uznać za dopuszczalne na płaszczyźnie handlowej.
(217)
Z porównania wynika, że umowy PPA zapewniają wytwórcom w sposób strukturalny więcej gwarancji niż standardowe umowy handlowe. Wytwórcy są zatem w korzystniejszej sytuacji niż gdyby musieli funkcjonować na wolnym rynku bez umów PPA. W celu zakończenia oceny istnienia korzyści należy ocenić pozytywne i negatywne skutki umów PPA, których władze węgierskie mogły się spodziewać w czasie przystąpienia Węgier do Unii Europejskiej, oraz sprawdzić, czy mogły one oczekiwać większej równowagi pomiędzy pozytywnymi i negatywnymi skutkami w przypadku zastosowania innych podejść opartych na zwykłych praktykach handlowych.
2.c) Przewidywalne konsekwencje umów PPA dla organów publicznych w świetle porównania ze zwykłymi praktykami handlowymi nabywców na europejskich rynkach energii elektrycznej
(218)
Organy publiczne mogły oczekiwać, że dzięki umowom PPA MVM będzie w stanie uzyskać wystarczającą ilość energii elektrycznej na pokrycie zapotrzebowania rynku użyteczności publicznej w długim okresie.
(219)
Organy publiczne nie miały jednak pewności odnośnie do poziomu ceny, jaką MVM będzie musiało zapłacić w tym samym okresie, ponieważ umowy PPA nie dają zabezpieczenia przed ryzykiem wahań cen, które wynikają w szczególności z wahań kosztów paliwa.
(220)
Ponadto połączenie długoterminowego rezerwowania mocy wytwórczych i powiązanej minimalnej gwarantowanej wielkości poboru pozbawia organy publiczne możliwości skorzystania z bardziej atrakcyjnych cen oferowanych przez innych wytwórców i importerów. Moce wytwórcze i minimalna gwarantowana wielkość poboru wynikające z umów PPA, długoterminowe umowy przywozowe zawierane przez MVM oraz ilości nabywane przez tego operatora w ramach systemu obowiązkowego poboru (60) były wystarczające do pokrycia zapotrzebowania. MVM mogło zatem nie różnicować swojego portfela dostaw, mimo że alternatywne moce wytwórcze były dostępne. W 2004 r. kilku wytwórców energii elektrycznej nie zawarło długoterminowych umów o zakup energii. Umowy PPA dwóch elektrowni obejmujące 470 MW zainstalowanej mocy wygasły z końcem 2003 r., co znacząco zwiększyło potencjał dostaw poza umowami PPA. Około 700 MW potencjału przywozowego nie zostało objęte długoterminowymi umowami przywozowymi i MVM mogłoby wykorzystać ten potencjał w celu przywozu energii elektrycznej, jeżeli nie byłoby związane systemem zarezerwowanych mocy wytwórczych i minimalnej gwarantowanej wielkości poboru.
(221)
Jak wykazano w poniższych motywach, już w 2003 r. i w 2004 r., gdy Węgry przystąpiły do Unii Europejskiej, oczywiste było, że system zarezerwowanych mocy wytwórczych i minimalnej gwarantowanej wielkości poboru, który został opracowany w ramach modelu jedynego nabywcy, zgodnie z którym cała energia elektryczna zużywana na Węgrzech przechodzi przez MVM, wiązał się ze znaczącym ryzykiem, że umowy PPA będą wymagały od MVM zakupu energii elektrycznej w ilościach przekraczających jego zapotrzebowanie.
(222)
Ważnym czynnikiem, który należy uwzględnić w tym zakresie, jest częściowe otwarcie rynku energii elektrycznej w 2003 r. W dniu 18 grudnia 2001 r. parlament węgierski przyjął ustawę o energii elektrycznej II, która pozwoliła dużym odbiorcom, określonym jako zużywający ponad 6,5 GW/rok, stać się „kwalifikowalnymi odbiorcami”, dzięki czemu mieli oni prawo wyboru dostawcy energii elektrycznej. Ten środek ustawodawczy, który wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2003 r., doprowadził do stworzenia, obok już istniejącego segmentu użyteczności publicznej, wolnego rynku, na którym ceny wynikały z porównania podaży i popytu. Przewidywalnym skutkiem wprowadzenia tego środka było ograniczenie ilości energii elektrycznej potrzebnych MVM na dostawy dla regionalnych spółek dystrybucyjnych w celu zaspokojenia zapotrzebowania w segmencie użyteczności publicznej. Poniższa tabela przedstawia ciągły wzrost ilości energii elektrycznej faktycznie sprzedanej na wolnym rynku w latach 2003-2006 i odpowiadający mu spadek ilości energii faktycznie sprzedanej w segmencie użyteczności publicznej za pośrednictwem regionalnych spółek dystrybucyjnych.
Tabela 6
Sprzedaż na rynku detalicznym (segment regulowany i segment wolnorynkowy)
(GWh)
2003
2004
2005
2006
Zużycie ogółem
33 584
33 836
34 596
35 223
Sprzedaż w segmencie wolnorynkowym
3 883
7 212
11 685
13 057
Sprzedaż w segmencie regulowanym
29 701
26 624
22 911
22 166
Źródło: Dane statystyczne węgierskiego systemu energetycznego, 2006 r. ().
(223)
W latach 2003-2006 ilość energii elektrycznej sprzedana w segmencie użyteczności publicznej, która odpowiada faktycznemu zapotrzebowaniu MVM na zakup energii, spadła o 25 %. Spadek zapotrzebowania MVM był w dużej mierze do przewidzenia w czasie przystąpienia Węgier do Unii Europejskiej, szczególnie w świetle znaczących różnic między cenami urzędowymi w segmencie użyteczności publicznej (cenami płaconymi przez odbiorców regionalnym spółkom dystrybucyjnym) a cenami odnotowanymi w segmencie wolnorynkowym w latach 2003 i 2004.
Tabela 7
Różnice w cenie między segmentem regulowanym a segmentem wolnorynkowym na rynku detalicznym w latach 2003 i 2004
(HUF/kWh)
2003
2004
Średnia cena na wolnym rynku
11,1
12,7
Średnia cena w sektorze użyteczności publicznej (62)
19
21,1
Źródło: Dane statystyczne dotyczące węgierskiego systemu energetycznego, 2006 r.
(224)
Ceny na wolnym rynku rzeczywiście wyraźnie zachęcały kwalifikowalnych odbiorców do skorzystania z przysługujących im uprawnień. W latach 2003 i 2004 zdawano sobie również dobrze sprawę, że zbliżające się przystąpienie Węgier do Unii Europejskiej będzie oznaczało wejście w życie drugiej dyrektywy energetycznej (63), a w konsekwencji przyznanie z dniem 1 lipca 2007 r. wszystkim odbiorcom prawa do wyboru dostawcy energii elektrycznej, co z kolei doprowadzi do dalszego ograniczenia zapotrzebowania MVM w znacznie krótszym czasie niż pozostały czas obowiązywania umów PPA.
(225)
W rezultacie w latach 2003 i 2004 wiadomo było, że umowy PPA, które zostały opracowane w kontekście modelu jedynego nabywcy, zgodnie z którym cała energia elektryczna potrzebna rynkowi węgierskiemu przechodziła przez MVM, nie tylko uniemożliwią MVM zróżnicowanie portfela dostaw i uzyskanie bardziej korzystnych cen poprzez wzmacnianie konkurencji pomiędzy dostawcami, ale również najprawdopodobniej nałożą na MVM obowiązek zakupu większych ilości energii elektrycznej niż jego rzeczywiste zapotrzebowanie.
(226)
W rzeczywistości ryzyko to zostało zidentyfikowane przez organy publiczne. W 2002 r. rząd węgierski wydał dekret (64), który zawierał wymóg, aby MVM rozpoczęło renegocjacje umów PPA ze wszystkimi wytwórcami w celu dostosowania ilości zarezerwowanych mocy wytwórczych. Mimo że dekret nie zawierał wymogu rozwiązania umów PPA, sam w sobie stanowi wyraźny sygnał, że w ramach umów PPA zarezerwowano zbyt duże ilości mocy wytwórczych (a następnie minimalną gwarantowaną wielkość poboru) w świetle stopniowej liberalizacji rynku detalicznego. Dekret wprowadził również możliwość dla MVM, aby w przypadku niezakończenia negocjacji z wytwórcami mogło sprzedawać moce wytwórcze i energię elektryczną, które stanowiłyby nadwyżkę w stosunku do ilości rzeczywiście potrzebnych na dostawy dla segmentu regulowanego, za pośrednictwem trzech „mechanizmów uwalniania”: sprzedaży mocy na aukcjach, w ramach przetargów i na wirtualnej internetowej platformie handlowej zwanej „Rynkiem” („Piactér”). Mimo że te trzy mechanizmy różnią się pod względem formy, wszystkie trzy w zasadzie polegają na tym, że MVM wystawia na sprzedaż na wolnym rynku, w postaci różnych produktów objętych dostawą terminową, nadwyżkę energii, która nie jest potrzebna na zaspokojenie zapotrzebowania sektora użyteczności publicznej, a którą MVM musi jednak nabyć w ramach umów PPA.
(227)
Poniższa tabela zawiera dane dotyczące pierwszych trzech aukcji przeprowadzonych przez MVM. Wynika z niej, że ceny uzyskane przez MVM za energię sprzedaną za pośrednictwem mechanizmów uwalniania były znacznie niższe od cen zapłaconych za tę samą energię w ramach umów PPA.
Tabela 8
Pierwsze trzy aukcje MVM
Pierwsza aukcja, czerwiec 2003 r.
Druga aukcja, grudzień 2003 r.
Trzecia aukcja, czerwiec 2004 r.
Produkty w ramach obciążenia podstawowego:
Ilość sprzedanej energii elektrycznej (GWh)
375
240
133
Ceny sprzedaży na aukcjach (HUF/kWh)
8,02
9,5
8,4
Produkty w ramach obciążenia pozaszczytowego:
Ilość sprzedanej energii elektrycznej (GWh)
259
421
Cena sprzedaży na aukcjach
5,6
3,5
Średnie roczne ceny w ramach umów PPA
2003
2004
11,3
11,7
(228)
W rzeczywistości w ustawodawstwie węgierskim przewidziano ten skutek oraz zapewniono wypłatę rekompensaty przez państwo węgierskie na rzecz MVM za straty poniesione w wyniku różnicy między ceną zapłaconą za ilości uwolnione za pośrednictwem aukcji mocy wytwórczych a cenami sprzedaży uzyskanymi na rynku. Rekompensata wypłacona na rzecz MVM w 2003 r. wyniosła 3,8 mld HUF (65). Zgodnie z rocznym sprawozdaniem MVM za rok 2004 rekompensata wzrosła w 2004 r. o 2,4 mld HUF.
(229)
Z punktu widzenia organów publicznych oczywiste jest, że takiego systemu nie można uzasadnić na płaszczyźnie handlowej, ponieważ sprowadza się on do dotowania sprzedaży wytwórców w ramach dostaw w segmencie wolnorynkowym.
(230)
Poniższa tabela przedstawia ilości energii elektrycznej sprzedanej ogółem przez MVM za pośrednictwem kanałów uwalniania w latach 2003-2004 na podstawie informacji dostarczonych przez Węgry w dniach 24 września 2007 r. i 21 kwietnia 2008 r.
Tabela 9
Ilości energii elektrycznej sprzedane przez MVM za pośrednictwem mechanizmów uwalniania
(TWh)
Rok
2003
2004
2005
2006
Ogółem sprzedaż MVM za pośrednictwem mechanizmów uwalniania (66)
0,6
1,9
6,5
6,5
(231)
Oczywiste jest, że w normalnych warunkach rynkowych nabywcy nie zawierają umów, z których wynika poważne ryzyko, że zostaną zmuszeni do nabycia większej ilości energii elektrycznej niż potrzebują i do poniesienia znacznych strat w przypadku odsprzedaży takiej energii. Takie ryzyko występuje teoretycznie, choć w znacznie mniejszym zakresie, w przypadku kontraktów terminowych oraz kontraktów długoterminowych zawieranych przez dużych odbiorców końcowych.
(232)
Czas obowiązywania kontraktów terminowych jest znacznie krótszy od czasu obowiązywania umów PPA. Nabywca ma znacznie lepszy przegląd swojego zapotrzebowania w takich ramach czasowych niż w okresu obejmującym 15-27 lat. Ponadto nabywcy zazwyczaj pokrywają jedynie część swojego przewidywanego zapotrzebowania kontraktami terminowymi, kupując wszelkie dodatkowe potrzebne ilości na rynkach transakcji natychmiastowych.
(233)
Kontrakty długoterminowe zawierane przez dużych odbiorców końcowych również pociągają za sobą jedynie ograniczone ryzyko nadmiernych zakupów ze względu na ich ograniczony czas obowiązywania oraz ze względu na fakt, że zużycie dużych zakładów przemysłowych i przedsiębiorstw będących odbiorcami końcowymi, zawierających takie kontrakty jest z zasady stabilne i przewidywalne - w przeciwieństwie do MVM z powodów przedstawionych powyżej.
(234)
Ponadto warto przypomnieć, że na mocy kontraktów terminowych lub długoterminowych kontraktów na zakup zawieranych przez odbiorców końcowych, nabywcy zobowiązują się do zakupu określonej ilości energii elektrycznej na kilka miesięcy lub na kilka lat przed rzeczywistą dostawą, ponieważ ich kontrakty na zakup przewidują zabezpieczenia od wahań cen. Taka korzyść nie wynika z umów PPA, ponieważ ceny pokrywają koszty zmienne, które ze względu na zmienne koszty paliwa mogą wzrastać w nieprzewidywalnym wymiarze.
(235)
Komisja stwierdza, że korzyści uzyskane przez organy publiczne w wyniku umów PPA nie obejmują zabezpieczenia cen energii, którego przeciętny operator rynku mógłby oczekiwać w przypadku kontraktu długoterminowego oraz pociągają za sobą poważne ryzyko konieczności nabycia energii elektrycznej w ilościach przekraczających rzeczywiste potrzeby i poniesienia strat w przypadku odsprzedaży nadwyżki. Władze węgierskie dobrze zdawały sobie sprawę z tego ryzyka w czasie przystąpienia Węgier do Unii Europejskiej. Z porównania umów PPA ze zwykłymi praktykami handlowymi na europejskich rynkach energii elektrycznej wynika, że nabywca działający z czysto handlowych pobudek nie zaakceptowałby tak szkodliwych skutków i przyjąłby inne strategie zakupu energii oraz zawarłby innego rodzaju umowy zgodnie ze zwykłą praktyką handlową.
(236)
W świetle powyższego Komisja stwierdza, że korzyść wynikająca dla wytwórców energii elektrycznej z głównych zasad umów PPA jest większa niż normalna korzyść handlowa. W związku z tym należy podkreślić, że nie można wydzielić i oceniać oddzielnie głównych zasad PPA, tj. długoterminowej rezerwacji mocy, minimalnej gwarantowanej wielkości poboru oraz mechanizmów ustalania cen w oparciu o opłatę za moce wytwórcze i opłatę za energię w celu pokrycia kosztów stałych, zmiennych i kapitałowych Istnienie korzyści wynika z połączenia tych elementów. Jak wykazano powyżej, długi czas obowiązywania umów PPA przyczynia się w dużej mierze do istnienia korzyści gospodarczej.
3) Wpływ umów PPA na rynek w okresie następującym po przystąpieniu Węgier do Unii Europejskiej
(237)
W swoich uwagach zainteresowane strony argumentują, że ceny stosowane w ramach umów PPA nie są wyższe od cen na rynku hurtowym. Elektrownia Mátra podkreśla w szczególności, że jej ceny są konkurencyjne, ponieważ posiada własną kopalnię, a zatem ma niskie koszty wydobycia węgla. W związku z tym zainteresowane strony stwierdzają, że nie czerpią żadnych korzyści.
(238)
Komisja nie może się zgodzić z taką argumentacją.
(239)
Po pierwsze, jak wyjaśniono szczegółowo powyżej, cena faktycznie płacona w ramach umów PPA jest jedną z konsekwencji tych umów, lecz nie stanowi istoty zawartych w nich korzyści. Uwagi instytucji bankowych, o których mowa powyżej (zob. w szczególności motywy 175 i 176), potwierdzają również, że wszystkie elementy umów PPA, które gwarantują zakładom energetycznym zwrot z inwestycji aktywów i zabezpieczają wytwórców przed ryzykiem handlowym związanym z ich działalnością, stanowią razem istotę korzyści wypływających z tych umów.
(240)
Po drugie, różnica cen w porównaniu z cenami rynkowymi zależy od wielu czynników związanych ze zmianami zachodzącymi na rynku, które są niezależne od umów PPA i możliwe do ocenienia tylko a posteriori. Ceny w ramach umów PPA są cenami jednostkowymi w określonym czasie; nie uwzględniają korzyści wynikających z wszystkich pozostałych elementów umów PPA, takich jak moce wytwórcze i ilości, które wytwórcy mogliby sprzedać, gdyby ich sprzedaż zależała od popytu na rynku. Jak wspomniano wyżej, Komisja jest zdania, że wszystkie oceniane umowy PPA, niezależnie od tego, czy faktycznie prowadzą w danym okresie do cen wyższych od cen rynkowych, czy też nie, wiążą się nieodłącznie z korzyścią gospodarczą dla wytwórców.
(241)
Aby zapewnić kompletność odpowiedzi Komisji na otrzymane uwagi oraz, aby lepiej zrozumieć konsekwencje umów PPA w tym zakresie, Komisja porównała ceny faktycznie stosowane w ramach umów PPA z cenami uzyskiwanymi na tej części rynku hurtowego, która nie jest objęta tymi umowami.
(242)
W tym porównaniu Komisja nie uwzględnia cen z 2007 r., ponieważ w tym roku (mówiąc dokładniej w okresie od 9 grudnia 2006 r. do 31 grudnia 2007 r.) ceny w ramach umów PPA zostały zastąpione cenami urzędowymi. Oznacza to, że stosowane ceny niekoniecznie odzwierciedlają dokładne ceny, które byłyby skutkiem zastosowania formuł cenowych z umów PPA.
(243)
W związku z tym Komisja porównała ceny stosowane w ramach umów PPA z cenami wolnorynkowymi w latach 2004-2006.
Tabela 10
Średnia cena energii elektrycznej sprzedawanej MVM w ramach umów PPA (67)
HUF/kWh
Elektrownie objęte umowami PPA
2004
2005
2006
Dunament - bloki F
[…]
[…]
[…]
Dunament - blok G2
[…]
[…]
[…]
Tisza II
[…]
[…]
[…]
Pécs
[…]
[…]
[…]
Csepel II
[…]
[…]
[…]
Kelenföld
[…]
[…]
[…]
Újpest
[…]
[…]
[…]
Kispest
[…]
[…]
[…]
Mátra
[…]
[…]
[…]
Paks
[…]
[…]
[…]
Tabela 11
Ilość i średnia cena energii elektrycznej sprzedawanej na wolnym rynku przez wytwórców krajowych, którzy nie zawarli umów PPA (68)
Elektrownia
2004
2005
2006
Ilość
(MWh)
Cena
(HUF/kWh)
Ilość
(MWh)
Cena
(HUF/kWh)
Ilość
(MWh)
Cena
(HUF/kWh)
Mátra (bloki […])
989 097
8,15
972 813
8,33
1 082 699
9,26
Vértes
157 701
8,02
942 999
8,79
1 213 622
10,51
Dunamenti - blok […]
215 647
8,57
805 381
9,85
814 702
13,29
EMA
133 439
11,07
129 252
11,83
101 607
12,92
AES Borsod
[…]
[…]
18 301
11,25
nie dotyczy (69)
AES Tiszapalkonya
364 869
12,76
86 673
9,87
119 218
14,27
Tabela 12
Ilość i średnia cena przywozu energii elektrycznej nabywanej przez MVM (70)
Przywóz
2004
2005
2006
Ilość
(MWh)
Cena
(HUF/kWh)
Ilość
(MWh)
Cena
(HUF/kWh)
Ilość
(MWh)
Cena
(HUF/kWh)
Ukraina przez Słowację ([…] (71))
1 715 200
[…] (72)
1 525 600
[…] (72)
1 311 400
[…] (72)
Szwajcaria przez Słowację ([…] (71))
1 768 100
[…] (72)
1 761 700
[…] (72)
1 709 200
[…] (72)
Szwajcaria ([…] (71))
631 700
[…] (72)
629 500
[…] (72)
626 200
[…] (72)
(244)
Od 2003 r., zgodnie z przepisami ustawy o energii elektrycznej II (73), MVM uwalnia nadwyżkę energii (tj. energię, której ilość przekracza potrzeby sektora użyteczności publicznej) na potrzeby dostaw na rynek konkurencyjny za pośrednictwem trzech kanałów uwalniania: (i) w drodze publicznych aukcji mocy wytwórczych; (ii) przetargów na moce wytwórcze; oraz (iii) na wirtualnej platformie handlowej „Piactér”. W poniższej tabeli przedstawiono średnie ceny uzyskane z tych sprzedaży:
Tabela 13
Średnia cena uzyskana w ramach aukcji mocy wytwórczych, przetargów na moce wytwórcze i Rynku MVM (74)
Rok dostarczenia produktu wystawionego na aukcji (75)
Średnia ważona cen na aukcjach mocy wytwórczych
(HUF/kWh)
Rok, w którym odbyły się przetargi i sprzedaż na rynku
Średnia cena podczas przetargów i na rynku
(HUF/kWh)
2004
4,7
2004
6,5
Aukcja w dniu 17 czerwca 2004 r.
Pozaszczytowa: 3,48
Podstawowa: 8,4
2005
5,4
2005
8,1
Aukcja w dniu 9 grudnia 2004 r.
Pozaszczytowa: 4,54
Podstawowa: 8,32
Aukcja w dniu 10 czerwca 2005 r.
Pozaszczytowa: 4,6
Podstawowa: 8,5
Aukcja w dniu 21 lipca 2005 r.
Podstawowa: 9,3
Szczytowa: 10,42
2006
9,9
2006
9,1
Aukcja w dniu 9 listopada 2005 r.
Pozaszczytowa: 6,02
Podstawowa: 9,74
Szczytowa: 11,76
Aukcja w dniu 31 maja 2006 r.
Podstawowa: 11,33
(245)
Powyższe dane pokazują, że średnie ceny, po których sprzedawano energię elektryczną w sektorze konkurencyjnym na poziomie hurtowym na Węgrzech w 2004 r. wahały się między 4,7 a 12,76 HUF/kWh. Spośród wytwórców, którzy zawarli umowy PPA, elektrownia jądrowa Paks oraz Mátra sprzedawały energię elektryczną na rzecz MVM po cenach z tego przedziału. Dunament […] sprzedawała energię elektryczną w ramach umowy PPA po […], najwyższej cenie ([…]) uzyskanej bez umowy PPA. Średnia cena, jaką wszyscy pozostali wytwórcy stosowali wobec MVM, mieściła się w przedziale od 13,86 do 25,46 HUF/kWh. Taki poziom cen jest od 10 % do 100 % wyższy od najwyższej ceny wolnorynkowej.
(246)
W 2005 r. ceny sprzedaży poza ocenianymi umowami PPA wahały się między 5,4 a 12,91 HUF/kWh. Spośród wytwórców, którzy zawarli umowy PPA, tylko elektrownie Paks i Mátra sprzedawały energię elektryczną w ramach zawartych umów PPA po cenach z tego przedziału. Wszyscy pozostali wytwórcy sprzedawali energię elektryczną w ramach umów PPA po średniej cenie mieszącej się w przedziale od 13,99 do 25,64 HUF/kWh. Taki poziom cen jest od 10 % do 100 % wyższy od najwyższej ceny wolnorynkowej.
(247)
W 2006 r. ceny sprzedaży poza przedmiotowymi umowami PPA wahały się między 9,1 a 14,27 HUF/kWh. Spośród wytwórców, którzy zawarli umowy PPA, tylko elektrownie Paks i Mátra sprzedawały energię elektryczną w ramach zawartych umów PPA po cenach z tego przedziału (w przypadku Paks ceny te kształtowały się w rzeczywistości poniżej najniższej ceny wolnorynkowej). Wszyscy pozostali wytwórcy sprzedawali energię elektryczną w ramach umów PPA po średniej cenie mieszczącej się w przedziale od 16,67 do 33,49 HUF/kWh. Taki poziom cen jest od 15 % do 135 % wyższy od najwyższej ceny wolnorynkowej.
(248)
Powyższe obliczenia opierają się na danych dotyczących średnich cen, tj. nie dokonuje się osobnych obliczeń cen w okresie pozaszczytowym, obciążenia podstawowego i w okresie szczytowym. Wytwórcy, którzy sprzedają głównie produkty obciążenia szczytowego bez umów PPA (76), argumentują, że ich ceny nie powinny być porównywane do cen w okresie podstawowego obciążenia. Istotnie Komisja zdaje sobie sprawę, że ceny energii elektrycznej w okresie szczytowym są zwykle wyższe od cen w okresie obciążenia podstawowego. Porównanie tych cen z cenami w sprzedaży wolnorynkowej (na przykład na aukcjach energii elektrycznej organizowanych przez MVM) pokazuje, że poziom cenowy produktów związanych ze okresem szczytowego obciążenia jest o ok. 10-30 % wyższy od cen w okresie obciążenia podstawowego.
(249)
Porównując ceny stosowane przez Csepel, Dunament F oraz […] z cenami w okresie szczytowym uzyskiwanymi na aukcjach mocy wytwórczych, można jednak zauważyć, że ceny stosowane przez te elektrownie były wyższe od ceny dowolnego produktu związanego z okresem szczytowego obciążenia, uzyskanej na aukcjach w tych latach. Ponadto wśród wytwórców sprzedających energię elektryczną bez umów PPA na wolny rynek, wymienionych w tabeli 11 powyżej, znajdują się wytwórcy (na przykład elektrownia EMA), którzy sprzedawali również głównie produkty związane z okresem szczytowego obciążenia.
(250)
Z powyższego porównania wynika, że ceny stosowane przez wytwórców w ramach umów PPA w latach 2004-2006, z wyjątkiem elektrowni Paks i Mátra, były w rzeczywistości wyższe od najwyższych cen wolnorynkowych.
(251)
W związku z tym Komisja nie zgadza się z argumentacją zainteresowanych stron, jakoby ceny stosowane przez nie w ramach umów PPA nie były wyższe od cen wolnorynkowych.
(252)
Jeśli chodzi o elektrownie Paks i Mátra, z powyższych tabel wynika, że stosowane przez nie ceny były niższe od najwyższych cen uzyskiwanych na wolnym rynku. Ceny stosowane przez elektrownię Mátra kształtowały się w wyższym przedziale cen wolnorynkowych. Mimo że w rzeczywistości stosowane przez tę elektrownię ceny są prawdopodobnie bardziej konkurencyjne od większości cen w ramach umów PPA, Komisja nie może wykluczyć, że elektrownia ta nie mogłaby uzyskać co najmniej takich samych cen bez PPA. Komisja zauważa, że ceny uzyskane przez elektrownię Mátra ze sprzedaży z jej bloków bez umów PPA były znacznie niższe od cen w ramach takich umów.
(253)
Komisja jest świadoma, że nie można uznać, iż ceny uzyskiwane w sektorze wolnorynkowym (bez umów PPA) odpowiadają dokładnej cenie rynkowej, jaką wytwórcy uzyskaliby bez umów PPA, gdyby w badanym okresie umowy te nie istniały. Umowy PPA, które obejmują około 60 % rynku wytwarzania energii, mają niewątpliwy wpływ na ceny w pozostałej części rynku. Porównanie to wskazuje jednak na rząd wielkości różnicy między cenami w ramach umów PPA a faktycznie odnotowanymi cenami „poza umowami PPA”.
(254)
Elektrownie Budapeszt i Csepel argumentowały, że umowy PPA należy traktować jako realizację usług UOIG na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej. Elektrownie te uznały, że spełniają kryteria zawarte w orzeczeniu w sprawie Altmark, dzięki czemu zawarte przez nie umowy PPA nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu 87 ust. 1 Traktatu WE.
(255)
Komisja przeanalizowała powyższe argumenty, dochodząc do wniosku, że nie może się z nimi zgodzić z powodów przedstawionych w poniższych motywach.
(256)
W ramach prawodawstwa wspólnotowego państwa członkowskie posiadają pewien margines swobody w określaniu usług, które uznają za UOIG. Definiowanie zakresu usług UOIG w państwie członkowskim jest, w granicach określonych przez prawodawstwo wspólnotowe, prerogatywą samego państwa i to nie do beneficjentów środków pomocy należy kwalifikowanie swoich usług jako usług publicznych.
(257)
W trakcie trwania niniejszego postępowania władze węgierskie nie wysunęły jednak nigdy argumentu, jakoby którykolwiek z wytwórców świadczył UOIG, ani też nie wspierały argumentów wytwórców w tym zakresie.
(258)
Komisja uważa również, że umowy PPA nie spełniają wszystkich kryteriów określonych w orzeczeniu w sprawie Altmark.
(259)
Po pierwsze, w orzeczeniu w sprawie Altmark sformułowano wymóg, aby przedsiębiorstwo będące beneficjentem było faktycznie zobowiązane do świadczenia usługi publicznej oraz wypełnienia związanych z tym obowiązków, które powinny być wyraźnie określone przez państwo członkowskie.
(260)
Zgodnie z węgierskim ustawodawstwem MVM miało obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa dostaw w ocenianym okresie, lecz był to ogólny obowiązek, zgodnie z którym pojedynczy nabywca w tym czasie musiał zapewnić niezbędne dostawy energii w celu pokrycia całego zapotrzebowania; żadnemu konkretnemu wytwórcy nie powierza ono jednak świadczenia określonej UOIG.
(261)
Cel zapewnienia bezpieczeństwa dostaw jest bardzo ogólny. Można uznać, że do realizacji tego celu przyczynia się w pewnym stopniu każdy wytwórca sektora energii elektrycznej. Zainteresowane strony nie przedstawiły żadnych oficjalnych dokumentów państwa węgierskiego, które wyraźnie określałyby UOIG i powierzały świadczenie tej właśnie usługi konkretnemu wytwórcy (lub wytwórcom).
(262)
Same umowy PPA są podobne w tym względzie: ustala się w nich obowiązki stron, lecz nie określa obowiązku świadczenia konkretnej usługi publicznej. Sam fakt, że wszystkie dziesięć elektrowni, które zawarły umowy PPA, muszą rezerwować swoje moce wytwórcze dla MVM nie oznacza, że został im w szczególny sposób powierzony obowiązek świadczenia usługi publicznej. Co więcej, takie podejście mogłoby prowadzić do wniosku, że cały sektor elektroenergetyczny realizuje UOIG, co pozostawałoby w wyraźnej sprzeczności z charakterem, jaki prawodawstwo i praktyka wspólnotowa nadają temu pojęciu.
(263)
W niniejszej sprawie rzekome obowiązki świadczenia usługi publicznej nie zostały wyraźnie określone i żaden konkretny wytwórca nie jest zobowiązany do wypełnienia takiego wyraźnie określonego obowiązku świadczenia usługi publicznej.
(264)
Zainteresowane strony twierdzą, że umowy PPA są dokumentami, które powierzają wytwórcom świadczenie usług UOIG. Umowy PPA nie zawierają jednak żadnych konkretnych definicji UOIG i nie odnoszą się ani do tych obowiązków, ani też do przepisów prawnych mogących stanowić podstawę powierzenia przez państwo świadczenia takich usług innym podmiotom.
(265)
W swoich dotychczasowych decyzjach (77) Komisja uznawała, że bezpieczeństwo dostaw mogłoby stanowić UOIG, z zastrzeżeniem ograniczeń przewidzianych w art. 8 ust. 4 dyrektywy 96/92/WE (który odpowiada art. 11 ust. 4 dyrektywy 2003/54/WE), tj. pod warunkiem że dani wytwórcy wykorzystują do wytwarzania energii rodzime pierwotne źródła paliw oraz że całkowita ilość energii nie przekracza w roku kalendarzowym 15 % całej ilości energii pierwotnej niezbędnej do wytworzenia energii elektrycznej zużywanej w tym państwie członkowskim.
(266)
Jedynym wytwórcą, który twierdził, że wykorzystuje rodzime pierwotne źródła paliw, jest elektrownia Mátra. Nie przedstawiła ona jednak żadnych oficjalnych dokumentów, z których wnikałoby, że państwo węgierskie wyraźnie powierzyło jej świadczenie wyraźnie określonej UOIG.
(267)
W świetle powyższego Komisja musi odrzucić twierdzenie, że umowy PPA nakładają obowiązek świadczenia usługi publicznej na rzecz bezpieczeństwa dostaw.
(268)
Po drugie, wskaźniki, na podstawie których wyliczana jest rekompensata, powinny były zostać ustalone wcześniej w obiektywny i przejrzysty sposób, a sama rekompensata nie powinna przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w związku z wypełnianiem obowiązków świadczenia usługi publicznej, biorąc pod uwagę związane z tym przychody oraz odpowiedni zysk z tytułu wykonywania tych obowiązków (78).
(269)
Wobec braku jasnej definicji, jakie usługi UOIG powinny być świadczone, w szczególności takiej, która pozwalałaby wyraźnie odróżnić UOIG od zwyczajnej działalności gospodarczej elektrowni, nie można ustalić wskaźników rekompensaty lub sprawdzić, czy rekompensata nie przekracza kwoty potrzebnej do pokrycia kosztów poniesionych przy wypełnianiu tych obowiązków. Nie można nawet dokładnie określić, czym jest rekompensata.
(270)
Istnienie określonych wskaźników do ustalenia cen w ramach umów PPA, nie jest równoznaczne z występowaniem dokładnych wskaźników obliczania rekompensaty za UOIG, ponieważ cena nie jest tożsama z rekompensatą. Ponadto fakt, że cena obejmuje jedynie koszt wytwarzania energii elektrycznej powiększony o marżę zysku, nie oznacza również, że nie obejmuje ona żadnej nadmiernej rekompensaty, jako że wiele kosztów wytwarzania energii elektrycznej może stanowić zwykłe koszty, które musiałby ponieść każdy wytwórca energii elektrycznej, w przeciwieństwie do nadzwyczajnych kosztów związanych ze świadczeniem UOIG.
(271)
Po trzecie, jeżeli spółka nie została wybrana w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, wysokość koniecznej rekompensaty musi zostać ustalona na podstawie analizy kosztów, które w związku z wykonywaniem tych obowiązków poniosłoby przeciętne przedsiębiorstwo, dobrze zarządzane i odpowiednio wyposażone, aby wywiązać się z obowiązków świadczenia usługi publicznej, biorąc pod uwagę związane z tym przychody oraz odpowiedni zysk z tytułu wykonywania tych obowiązków.
(272)
Dziewięć na dziesięć umów PPA zostało zawartych bez procedury przetargowej. Nawet w przypadku jedynej procedury przetargowej w elektrowni Kispest nie określono żadnego konkretnego celu UOIG. Utrudnia to ocenę, jaka dokładnie części działalności elektrowni odpowiadałaby UOIG, a tym samym poziomu rekompensaty, który nie przekraczałby kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów poniesionych w związku z wypełnianiem obowiązku świadczenia usługi publicznej.
(273)
Ponadto ani węgierskie władze, ani zainteresowane strony nie przedstawiły analizy kosztów zainteresowanych wytwórców, która potwierdzałaby fakt, że odpowiadają one kosztom ponoszonym przez przeciętne przedsiębiorstwo.
(274)
Komisja zauważa również, że z wyjątkiem umowy PPA zawartej przez Kispest, wszystkie pozostałe umowy PPA objęte oceną zostały podpisane bez procedury przetargowej.
(275)
Umowy PPA nie spełniają zatem kryteriów zawartych w orzeczeniu w sprawie Altmark.
(276)
Zainteresowane strony argumentowały, że art. 86 ust. 2 Traktatu WE może mieć zastosowanie do umów PPA, nawet gdyby nie odpowiadały one kryteriom zawartym w orzeczeniu w sprawie Altmark. Zgodność środka z art. 86 ust. 2 Traktatu WE została oceniona w pkt 7.7 niniejszej decyzji.
(277)
Umowy PPA zostały zawarte z wieloma spółkami w określonym sektorze gospodarki. Spółki korzystające z przedmiotowych umów PPA zostały wymienione w tabeli 1 powyżej.
(278)
AES Tisza argumentuje, że umowy PPA nie są selektywne, bowiem umowy długoterminowe istnieją w całym sektorze energii elektrycznej: pomiędzy MVM a wytwórcami, pomiędzy MVM a spółkami dystrybucyjnymi, jak również na potrzeby przywozu energii elektrycznej. Elektrownia ta twierdzi, że w wyniku działania środków prawnych, jakie obowiązywały w tym czasie na Węgrzech, wszyscy wytwórcy posiadali umowy z MVM i tylko zakłady energii odnawialnej i zakłady kogeneracji zawarły umowy na krótszy czas.
(279)
Władze węgierskie zauważają w przedstawionych pismach dotyczących uwag zainteresowanych stron, że duże elektrownie i bloki elektrowni sprzedają energię elektryczną na wolnym rynku bez umów PPA ani obowiązkowego poboru (np. blok Dunament G1, elektrownia Vértes i bloki Mátra I-II).
(280)
Istotnie istnieją duże elektrownie i bloki, które funkcjonują bez umów PPA (zob. przykłady przytoczone przez władze węgierskie). Sama spółka AES posiada dwie elektrownie, które funkcjonują poza umowami PPA.
(281)
Komisja zauważa, że fakt, iż środek pomocy nie jest ukierunkowany na określonego z góry, jednego konkretnego odbiorę lub większą liczbę odbiorców, lecz beneficjenci są określani w oparciu o szereg obiektywnych kryteriów, nie oznacza, że środek ten nie przyznaje beneficjentom w sposób selektywny uprzywilejowanej pozycji gospodarczej. Procedura określania beneficjentów nie ma wpływu na właściwy dla tego środka charakter pomocy państwa (79).
(282)
Ponadto orzecznictwo Trybunału potwierdza, że nawet środek, który faworyzowałby cały sektor względem pozostałych sektorów gospodarki w porównywalnej sytuacji, musi zostać uznany za przyznający w sposób selektywny uprzywilejowaną pozycję gospodarczą temu sektorowi (80).
(283)
W świetle powyższych uwag Komisja stwierdza, że umowy PPA stanowią środek selektywny.
(284)
Komisja musi ocenić, czy umowy PPA przewidują przekazanie zasobów państwowych.
(285)
Podstawową zasadą wszystkich ocenianych umów PPA jest obowiązek zakupu przez MVM określonej mocy wytwórczej i określonych minimalnych ilości wytworzonej energii po cenie pokrywającej stałe i zmienne koszty ponoszone przez elektrownię przez okres 15-27 lat. Z ekonomicznego punktu widzenia obowiązek zakupu nakłada na MVM stałe zobowiązanie do zapłaty określonej ceny za określone moce wytwórcze (opłata za moce wytwórcze) i za określoną ilość energii (opłata za energię) na rzecz wytwórców energii przez cały czas obowiązywania umowy. Dalsze zobowiązania finansowe MVM zostały określone w poszczególnych umowach PPA, jak opisano w rozdziale 2 powyżej. Wspomniane ciągłe przekazywanie zasobów finansowych na rzecz wytwórców oraz uiszczanie wspomnianych opłat są nieodłącznymi elementami wszystkich umów PPA, obecnymi przez cały czas obowiązywania tych umów. Naturalnie im czas obowiązywania umowy PPA jest dłuższy, tym wyższa jest wielkość przekazywanych zasobów.
(286)
Aby ustalić, czy zasoby przekazywane przez MVM do wytwórców stanowią zasoby państwowe, Komisja oceniła środek w szczególności na podstawie poniższych rozważań:
(287)
W orzeczeniu w sprawie PreussenElektra Trybunał Sprawiedliwości badał mechanizm, zgodnie z którym państwo nakładało na prywatne spółki obowiązek zakupu energii elektrycznej od konkretnych producentów po cenie, którą ustalało państwo, a która była wyższa od ceny rynkowej. Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że w tym przypadku nie miało miejsca przekazywanie zasobów publicznych, a zatem mechanizm nie stanowił pomocy państwa.
(288)
Komisja uważa, że węgierski system znacznie różni się od systemu badanego przez Trybunał Sprawiedliwości w przywołanym orzeczeniu, co wynika w szczególności z różnicy w strukturze własnościowej spółek, na które nałożono obowiązek zakupu.
(289)
W sprawie PreussenElektra spółka, na którą państwo nałożyło obowiązek zakupu, była spółką prywatną, natomiast MVM należy w całości do państwa. Wykorzystuje się zatem zasoby należące do spółki całkowicie państwowej i przez nią kontrolowane.
(290)
Jeśli prześledzić drogę środków pieniężnych w sprawie PreussenElektra od beneficjenta do źródła ich pochodzenia, okazuje się, że nigdy nie były one bezpośrednio ani pośrednio kontrolowane przez państwo. W niniejszej sprawie środki te są jednak kontrolowane przez państwo, ponieważ śledząc ich drogę wstecz do źródła pochodzenia można stwierdzić, że trafiają one do spółki państwowej.
(291)
Komisja uważa również, że postępowanie MVM może zostać przypisane państwu węgierskiemu. Należy dodać, że podczas niniejszego postępowania władze węgierskie nigdy nie twierdziły, że umowy PPA nie mogą zostać przypisane państwu, a zatem nie zakładają przekazywania zasobów państwowych.
(292)
Zasada, na której opiera się ciążący na MVM obowiązek zakupu, którego celem jest zagwarantowanie rentowności elektrowni, może zostać przypisana państwu węgierskiemu. W związku z tym, że podstawowa zasada rządząca umowami PPA przez cały czas ich obowiązywania została ustanowiona w momencie zawierania tych umów, Komisja musi zbadać warunki ich podpisywania (tj. warunki ustanowienia tej podstawowej zasady), aby wyjaśnić, czy może ona zostać przypisana państwu węgierskiemu.
(293)
W swojej ocenie kwestii możliwości przypisania Komisja wzięła pod uwagę w szczególności poniższe okoliczności:
(294)
W okresie, w którym zawierane były umowy PPA, zgodnie z przepisami ustawy o energii elektrycznej I, na MVM ciążył prawny obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa dostaw na Węgrzech po jak najniższych kosztach.
(295)
Ta sama ustawa o energii elektrycznej I wymagała od MVM przeprowadzenia oceny zapotrzebowania na energię elektryczną oraz zainicjowania zwiększenia mocy produkcyjnych w oparciu o prognozy będące wynikiem oceny. MVM musiało opracować krajowy plan budowy elektrowni („Országos Erőműépítési Terv”), a następnie przedłożyć go rządowi i parlamentowi do zatwierdzenia.
(296)
Węgierski rząd oraz wszystkie zainteresowane strony zgodziły się w swoich uwagach, że umowy PPA, w okresie, w którym były zawierane, stanowiły narzędzie określone przez węgierski rząd w celu zapewnienia bezpieczeństwa dostaw, a także osiągnięcia innych celów rządowych, takich jak modernizacja sektora energetycznego ze szczególnym naciskiem na obowiązujące normy w zakresie ochrony środowiska oraz konieczna restrukturyzacja sektora (83). Jak stwierdza w swoich uwagach elektrownia Csepel: „umowę PPA należy zatem oceniać jako to, czym jest, czyli integralną część podjętej przez państwo węgierskie za pośrednictwem MVM próby stworzenia zdywersyfikowanego portfela działalności wytwórczej w okresie, w którym państwo nie dysponowało środkami finansowymi pozwalającymi na samodzielne osiągnięcie tego celu” (84).
(297)
Węgierskie władze poinformowały Komisję (85), że przygotowania do podpisania umów PPA rozpoczęto w kontekście procesu prywatyzacji elektrowni, na podstawie dekretu rządowego 1114/1994 (XII.7.). Cały proces sporządzenia omawianych umów i prywatyzacji charakteryzował się ścisłą współpracą pomiędzy Węgierskim Urzędem Energetycznym (organ regulacyjny), Ministerstwem Przemysłu i Handlu, Ministerstwem Finansów, „Allami Vagyonügynökség Rt”, tj. organem rządowym odpowiedzialnym za procesy prywatyzacyjne, MVM oraz liczną grupą międzynarodowych doradców.
(298)
W tym kontekście powołano grupę roboczą skupiającą przedstawicieli wymienionych wyżej organów, która przyjęła wytyczne dotyczące opracowywania projektów, między innymi, umów PPA oraz metod ustalania cen.
(299)
Na wniosek węgierskiego rządu międzynarodowa kancelaria prawna opracowała projekt standardowej umowy PPA. Węgierskie władze potwierdziły, że umowy PPA opierały się na tym standardowym wzorze. Potwierdziły również, że mechanizm ustalania cen w ramach umów PPA został opracowany na podstawie decyzji Rządu 1074/1995 (III.4.) w sprawie regulacji cen energii elektrycznej, określającej szczegółowe zasady obliczania regulowanych cen energii elektrycznej. W umowach PPA zastosowano formuły i definicje zawarte w decyzji Rządu (86).
(300)
Decyzję w sprawie podpisania umów PPA podjęła rada dyrektorów MVM, zarówno w kontekście prywatyzacji, jak i później. Członkowie rady dyrektorów są wybierani przez Walne Zgromadzenie. Zgodnie z informacjami otrzymanymi od władz węgierskich (87), „ponieważ MVM należy w ponad 99 % do państwa, członkowie rady dyrektorów są wyznaczani, wybierani i odwoływani według uznania państwa”.
(301)
Na mocy dekretu rządowego 34/1995 (IV.5.) w sprawie wykonania przepisów ustawy o energii elektrycznej I MVM została zobowiązana do przeprowadzenia zaproszenia do składania ofert w terminie dziewięćdziesięciu dni od zatwierdzenia planu budowy elektrowni.
(302)
Umowa PPA z elektrownią Kispest została podpisana w wyniku procedury przetargowej zgodnie z opisaną poniżej procedurą prawną.
(303)
W 1997 r. wydano wspólne wytyczne właściwego ministerstwa i Węgierskiego Urzędu Energetycznego w sprawie procedury wydawania pozwoleń na budowę elektrowni oraz ogólnych zasad procedury przetargowej.
(304)
W wytycznych tych przedstawiono główne przyczyny powodujące konieczność przekształcenia struktury własnościowej i stworzenia nowych mocy wytwórczych energii. Wyraźnie określone zostały cele: bezpieczeństwo dostaw po jak najniższym koszcie, modernizacja w celu spełnienia norm ochrony środowiska, dywersyfikacja nośników energii pierwotnej, bardziej elastyczny park elektrowni dysponujący niezbędną rezerwą i posiadający możliwość współpracy z zachodnioeuropejskim systemem energii elektrycznej. W wytycznych podkreślono również, że eksploatacja przyszłego parku elektrowni „powinna umożliwiać rentowną działalność i konserwację przy zachowaniu zgodności rozwoju cen z przepisami prawa” (88).
(305)
W pkt 2 wspólnych wytycznych ministerstwa i Węgierskiego Urzędu Energetycznego dodaje się również, że wynikiem realizacji powyższych celów powinien być „nowoczesny system energii elektrycznej spełniający wymogi ochrony środowiska, gwarantujący współpracę na szczeblu europejskim, zwrot z uzasadnionych inwestycji oraz zwrot kosztów ponoszonych przez skutecznie działających posiadaczy licencji, jak również ceny uwzględniające zysk niezbędny do trwałego funkcjonowania. Wszystkie powyższe cele należy realizować w sposób gwarantujący […] bezpieczeństwo dostaw energii pierwotnej, możliwość realizacji inwestycji przez podmioty zamierzające dokonać inwestycji w tym sektorze, zwrot z inwestycji w bezpieczeństwo, […], realizację zadeklarowanych intencji rządu w kwestii bezpieczeństwa”.
(306)
Wspólne wytyczne regulują również procedurę przetargową dotyczącą tworzenia mocy wytwórczych elektrowni.
(307)
Główna komisja oceniająca („Értékelő Főbizottság”) przedstawiła ostateczną propozycję zwycięzcy przetargu. Członkami tej komisji byli przedstawiciele Ministerstwa Gospodarki, Ministerstwa Środowiska, Węgierskiego Urzędu Energetycznego, MVM oraz ERSTE Bank. Ostateczną decyzję podjęła rada dyrektorów MVM. Zgodnie z treścią wspólnych wytycznych oficjalny wynik przetargu miał zostać opublikowany (wyłącznie) w biuletynie urzędowym ministerstwa.
(308)
Ustawa o energii elektrycznej II została skonstruowana w sposób zakładający istnienie umów PPA. Ta ustawa parlamentu, stanowiąca podstawowe ramy prawne funkcjonowania węgierskiego rynku energii w ocenianym okresie, wielokrotnie odnosi się do ciążącego na MVM długoterminowego obowiązku zakupu.
(309)
Artykuł 5 ust. 2 dekretu rządowego nr 183/2002 (VIII.23.) w sprawie kosztów osieroconych określa zobowiązanie MVM do rozpoczęcia renegocjacji umów PPA w celu zmniejszenia nabywanych mocy. Dekret zobowiązuje zatem MVM do zaproponowania zmiany tych umów.
(310)
AES-Tisza argumentuje w swoich uwagach, że ceny w ramach umów PPA nie mogły zostać przypisane państwu po okresie regulacji cen (tj. po 1 stycznia 2004 r., z wyjątkiem nowej regulacji cen w 2007 r.), lecz były one wynikiem negocjacji pomiędzy elektrownią a MVM.
(311)
Komisja uznaje, że dokładna ilość zasobów przekazywanych na rzecz beneficjentów nie zależy wyłącznie od zapisów umów PPA, które można przypisać państwu, lecz również od okresowych negocjacji dwustronnych prowadzonych przez MVM z wytwórcami. W rzeczywistości umowy PPA dają stronom pewną swobodę w negocjowaniu ilości energii elektrycznej faktycznie nabywanych przez MVM oraz niektórych składników ceny, zwłaszcza w odniesieniu do obliczania opłat za moce wytwórcze, które, jak wspomniano w motywie 356, zależą od szeregu czynników i wymagają okresowych korekt. Wynikiem negocjacji dotyczących kupowanych ilości nie mogą być jednak nigdy ilości poniżej ustalonego w umowach PPA minimalnego gwarantowanego poboru. Podobnie negocjacje w sprawie cen mogą odbywać się tylko w ramach zapisanych w umowach PPA mechanizmów ustalania cen, które można przypisać państwu. Negocjacje cenowe nie podważają zatem zasady obowiązku zakupu obejmującego uzasadnione koszty oraz poziom zysku niezbędny do funkcjonowania elektrowni.
(312)
Ponadto sam fakt, że umowy PPA przewidują zarezerwowanie znacznej części mocy wytwórczych elektrowni w ramach PPA oraz zapłatę za te moce, pociąga za sobą przekazywanie zasobów państwowych do beneficjentów, niezależnie od okresowych negocjacji pomiędzy MVM a wytwórcami.
(313)
W swoich uwagach (89) wszystkie zainteresowane strony były zgodne co do tego, że podstawowe formuły i definicje stosowane w ramach umów PPA po dniu 1 stycznia 2004 r. są zgodne z podstawowymi zasadami regulacji cen. […] (90) wyjaśnia zarówno we wspomnianych wyżej uwagach, jak i w swoich uwagach dotyczących decyzji o wszczęciu postępowania, że efektem negocjacji cenowych było „sprecyzowanie” zastosowania formuł cenowych oraz „zinterpretowanie” ich treści (91). Wytwórca ten przyznaje, że ceny w ramach PPA były zawsze oparte na kosztach i obejmowały koszty uzasadnione oraz że od początku uwzględniały metodę obliczania cen, która była stosowana w dekretach dotyczących cen.
(314)
[…] wyjaśnia również, że formuły cenowe zawarte w […] zmianie umowy PPA, którą jest związany, także opierały się na przepisach dekretów rządowych: „Formuła zawarta w […] zmianie (załącznik […] aneks […]) dotycząca obliczania opłaty za dostępność jest taka sama, jak formuła zapisana w obowiązujących dekretach (odesłanie w przypisie do dekretu 55/1996 Ministra Przemysłu, Handlu i Turystyki (IKIM) oraz dekretu 46/2000 Ministra Gospodarki, a ostatnim obowiązującym dekretem (dot. wytwórców) przed dniem 1 stycznia 2004 r. był dekret 60/2002 Ministra Gospodarki i Transportu (GKM)) określający maksymalną dostępność (= moc) oraz opłaty za energię dla wymienionych w nim wytwórców”.
(315)
Z powyższych uwag wynika, że ani negocjacje cenowe, ani zmiany umów PPA nie miały wpływu na podstawą zasadę regulującą te umowy, ponieważ były one ustanawiane w opisanych okolicznościach w czasie zawierania umów PPA. Ta sama zasada obowiązku zakupu w celu zapewnienia zwrotu z inwestycji reguluje umowy PPA obecnie.
(316)
Z przedstawionych wyżej okoliczności jasno wynika, że istnienie obowiązku zakupu ciążącego na MVM względem wytwórców, przy zastosowaniu zasady pokrywania uzasadnionych kosztów stałych i zmiennych, można przypisać państwu węgierskiemu.
(317)
Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, środek stanowi pomoc państwa nie tylko w przypadku gdy przedsiębiorstwa odnoszą korzyść w drodze bezpośredniej i wyraźnej mobilizacji zasobów państwowych, lecz również jeśli wspomniana korzyść może, jeśli spełnione zostaną określone warunki w przyszłości, pociągać za sobą dodatkowe obciążenie finansowe dla władz publicznych, którego nie musiałyby one ponosić, gdyby nie przyznano tej korzyści (92). W 2004 r. wiadomo było, że MVM podejmie takie dodatkowe obciążenie w przypadku prawdopodobnej sytuacji, w której wytwórcy i importerzy energii, którzy nie zawarli umów PPA, zaoferują ceny niższe do cen w ramach PPA, ponieważ opracowanie takich ofert stanie się bodźcem dla MVM do zmodyfikowania jego portfela dostaw i w konsekwencji do obniżenia ilości faktycznie nabywanych od wytwórców energii w ramach umów PPA i uzyskania z nich strony obniżek cen. Z powodu swoich zobowiązań wynikających z umów PPA MVM nie może jednak podejmować takich decyzji, ponieważ, jak wyjaśniono wyżej, nie może zmniejszyć ilości nabywanych od wytwórców działających w ramach umów PPA poniżej minimalnego poziomu (gwarantowana wielkość poboru) ani negocjować cen na podstawie alternatywnych ofert ze strony konkurujących wytwórców, lecz jedynie w ramach mechanizmu ustalania cen na podstawie kosztów, który jest zapisany w umowach PPA. Na podstawie tego faktu oraz wniosku sformułowanego w motywach 315-316 Komisja stwierdza, że warunek przekazywania zasobów państwowych był obecny w umowach PPA od dnia 1 maja 2004 r. i będzie obecny przez cały czas ich obowiązywania niezależnie od rzeczywistych warunków rynkowych, ponieważ umowy te uniemożliwiają MVM prowadzenie arbitrażu, który mógłby okazać się właściwy w celu ograniczenia do minimum wielkości zasobów wydawanych na zakup energii elektrycznej koniecznej do zaspokojenia jego potrzeb.
(318)
Z powyższych rozważań wynika, że umowy PPA prowadzą do przekazywania zasobów państwowych.
(319)
Rynki energii elektrycznej zostały otwarte na konkurencję, a energia elektryczna jest przedmiotem obrotu między państwami członkowskimi co najmniej od czasu wejścia w życie dyrektywy 96/92/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 grudnia 1996 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej (93).
(320)
Środki, które stawiają w korzystniejszej sytuacji spółki sektora energetycznego w jednym państwie członkowskim mogą zatem ograniczyć możliwości wywozu energii do tego państwa przez spółki z innych państw członkowskich lub też sprzyjać wywozowi energii elektrycznej z tego państwa członkowskiego do innych państw członkowskich. Odnosi się to szczególnie do Węgier, które dzięki swojemu położeniu w centrum Europy są połączone lub mają możliwość łatwego połączenia z sieciami wielu obecnych lub przyszłych państw członkowskich.
(321)
Odnosi się to szczególnie do Węgier, które są położone w centrum Europy i graniczą z siedmioma krajami, z których cztery należą do UE. Spośród państw członkowskich UE Węgry posiadają linie międzysystemowe ze Słowacją, Austrią i Rumunią. W 2004 r. Węgry zrealizowały przywóz blisko 14 000 GWh i wywóz 6 300 GWh. Od 2005 r. przywóz wzrósł do poziomu powyżej 15 000 GWH, a wywóz kształtuje się w przedziale 8 000-10 000 GWh.
(322)
W latach następujących po przystąpieniu Węgier do UE około 60 % dostępnej mocy wytwórczej na Węgrzech było kontraktowane przez MVM w ramach umów PPA. Umowy PPA wygasają w okresie od końca 2010 r. do końca 2024 r. Przedstawione powyżej warunki spoczywającego na MVM obowiązku zakupu pozostaną niezmienione do momentu wygaśnięcia umów.
(323)
Pierwszy krok w kierunku otwarcia rynku na Węgrzech został wykonany dnia 1 lipca 2004 r., kiedy wszyscy odbiorcy niebędący gospodarstwami domowymi uzyskali prawo do przejścia na wolny rynek. W dniu 1 stycznia 2008 r. przestał istnieć sektor użyteczności publicznej, a zatem wszyscy odbiorcy stali się „kwalifikowalni”.
(324)
Pomimo otwarcia rynku od 2004 r. znaczna część kwalifikowalnych odbiorców nie wybrała segmentu wolnorynkowego rynku. W Sprawozdaniu Urzędu ds. Konkurencji Gospodarczej na temat sektorowego badania węgierskiego rynku energii (94) wyraźnie stwierdzono, że brak dostępnych mocy na wolnym rynku, spowodowany zarezerwowaniem znacznych wielkości mocy w ramach umów PPA, stwarza poważną przeszkodę na drodze wyboru wolnego rynku. Poprzez umowy PPA ok. 60 % mocy wytwórczych na Węgrzech zostało powiązanych z sektorem użyteczności publicznej, z samym tylko MVM, i jedynie pozostała część mocy mogła w rzeczywistości konkurować w pozyskiwaniu nowych odbiorców.
(325)
Zarezerwowane moce, tj. ilości zagwarantowane przez długi okres, stwarzają również barierę dla wejścia nowych wytwórców na rynek hurtowy, ponieważ 60 % mocy jest powiązane z jedną (państwową) spółką posiadającą gwarancję zakupu.
(326)
W związku z tym Komisja uwzględniła również wyniki sektorowego badania przeprowadzonego przez węgierski Urząd ds. Konkurencji Gospodarczej, z których wyraźnie wynika, że skutkiem umów PPA jest utrudnienie dostępu do konkurencyjnego rynku poprzez faktyczne ograniczenie możliwości kwalifikowalnych odbiorców w zakresie przechodzenia na wolny rynek oraz zniechęcenie potencjalnych sprzedawców hurtowych do wejścia na rynek (95).
(327)
Dodatkowo niedobór mocy dostępnych poza umowami PPA powoduje wzrost cen na rynku konkurencyjnym. Znaczna wielkość mocy i ilości energii zarezerwowanych w ramach umów PPA mają wpływ również na ceny wolnorynkowe.
(328)
Jak wynika z badania ilościowego wpływu umów PPA na ceny hurtowe energii elektrycznej na Węgrzech (96), przeprowadzonego przez Regionalne Centrum Badań nad Polityką Energetyczną, umowy te prowadzą do wyższych cen na rynku hurtowym niż można byłoby uzyskać bez umów PPA. Mówiąc bardziej ogólnie, w badaniu tym stwierdzono również, że umowy PPA stanowią jeden z głównych czynników, który powoduje, że struktura rynku jest „niezgodna z zasadami wolnego, konkurencyjnego rynku” (97). W badaniu tym zaproponowano w rzeczywistości rozwiązanie umów PPA jako sposób na uzyskanie wolnej konkurencji na węgierskim rynku hurtowym energii elektrycznej.
(329)
W badaniu sektora energii elektrycznej (98) Komisja ocenia również wpływ umów PPA na konkurencję i handel. W motywach 467-473 stwierdza, że „długoterminowe umowy o zakup energii elektrycznej (PPA) są kolejnym czynnikiem, który może mieć wpływ na wielkości znajdujące się w regularnym obrocie na rynkach hurtowych”. W odniesieniu do umów PPA w Polsce stwierdza, że „mogą one również stanowić poważną barierę dla rozwoju polskiego rynku hurtowego”. Następnie Komisja dodaje, że „Podobna sytuacja ma miejsce na Węgrzech, gdzie Magyar Villamos Művek (MVM) jest sprzedawcą hurtowym w sektorze użyteczności publicznej, który nabywa energię elektryczną w drodze długoterminowych umów PPA, a następnie sprzedaje ją lokalnym sprzedawcom detalicznym. Węgierskie umowy PPA pokrywają zdecydowaną większość zapotrzebowania na energię elektryczną tego państwa członkowskiego, co może mieć wpływ na cały handel hurtowy podobnie, lub nawet w jeszcze większym stopniu, jak opisano wyżej w kontekście polskiego rynku hurtowego”.
(330)
A zatem wszystkie przytoczone wyżej różne badania są zgodne co do tego, że umowy PPA zakłócają konkurencję i mogą wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(331)
Zainteresowane strony argumentują również, że nieprawdą jest jakoby niedobór dostępnych wolnych mocy był przyczyną zakłóceń konkurencji, ponieważ, jak pokazują aukcje mocy MVM, operator ten nie mógł nawet sprzedać wszystkich oferowanych produktów energetycznych.
(332)
Z zestawienia oferowanych ilości z produktami, które udało się sprzedać podczas aukcji (99), wynika jednak, że na prawie każdej aukcji MVM sprzedał wszystkie oferowane produkty. W rzeczywistości w większości przypadków musiał on nawet wykorzystać 10 % maksymalnej ilości dodatkowych produktów, jaką zgodnie z prawem może wystawić na aukcji.
(333)
Zainteresowane strony przekazały również uwagi, w których podkreśliły, że wpływ na wymianę handlowa oraz powodzenie rozwoju wolnej konkurencji na hurtowym rynku energii na Węgrzech miało wiele innych czynników. Komisja oczywiście zgadza się, że umowy PPA nie są jedynym czynnikiem mającym wpływ na konkurencję i wymianę handlową. Wszystkie wymienione wyżej badania uznają również, że na ogólne powodzenie otwarcia rynku oraz rzeczywiste poziomy cen w równym stopniu wpływa wiele innych elementów (ustawodawstwo, ograniczony dostęp do transgranicznych zdolności przesyłowych, istotny wpływ zmian cen na międzynarodowych rynkach energii itp.). We wszystkich badaniach, jakie zostały przedstawione Komisji w trakcie trwania niniejszego postępowania lub udostępnione jej w inny sposób, z wyjątkiem badania przedstawionego przez AES-Tisze i przeprowadzonego na jej zlecenie (100), wyraźnie uznaje się jednak, że umowy PPA mają istotny wpływ na konkurencję i wymianę handlową.
(334)
Zarezerwowane moce, zagwarantowane ilości odbioru oraz mechanizm ustalania cen, zapisane w umowach PPA, zabezpieczają wytwórców energii, którzy zawarli takie umowy, przez cały czas ich obowiązywania, przed ryzykiem handlowym związanym z prowadzeniem elektrowni. Jak wspomniano w motywie 211 powyżej, obejmuje to ryzyko związane z wahaniami kosztów wytwarzania energii elektrycznej oraz, w szczególności, kosztów paliwa, ryzyko związane z wahaniami cen energii elektrycznej dla użytkowników końcowych, a także ryzyko związane z wahaniami popytu ze strony użytkowników końcowych. Ponieważ wymienione rodzaje ryzyka są typowymi rodzajami ryzyka, z jakimi musieliby borykać się wytwórcy energii, którzy nie zawarli umów PPA, umowy te stanowią przeszkodę dla zapewnienia równych reguł gry w sektorze elektroenergetycznym i zakłócają konkurencję opierającą się na wynikach.
(335)
Komisja zauważa również, że większość wytwórców korzystających z umów PPA należy do głównych międzynarodowych grup obecnych w kilku państwach członkowskich. Przyznanie tym grupom przewagi konkurencyjnej ma niewątpliwy wpływ na wymianę handlową i może zakłócić konkurencję na wspólnym rynku.
(336)
Zainteresowane strony, w większości ocen kryteriów dotyczących wpływu na wymianę handlową i zakłócenia konkurencji, odnoszą się do sytuacji rynkowej istniejącej w okresie zawierania umów PPA oraz, w każdym przypadku, do sytuacji rynkowej przed przystąpieniem Węgier do UE. Komisja nie może przyjąć takiej argumentacji i odnosi się w tym względzie do motywów 156-172 powyżej.
(337)
Niektóre zainteresowane strony argumentują również, że zawarte przez nie umowy PPA, analizowane indywidualnie, nie mają wpływu na wymianę handlową, ponieważ moc wytwórcza elektrowni należących do tych zainteresowanych stron jest mniejsza niż ogólne moce wytwórcze państwa. Ponieważ wszystkie umowy PPA mają jednakową podstawową zasadę (obowiązek zakupu określonej minimalnej ilości wytworzonej energii elektrycznej, zarezerwowanie mocy wytwórczych, cena pokrywająca uzasadnione koszty stałe i zmienne przez okres 15-27 lat), każda z tych umów ma wpływ na rynek. Z definicji jednak rozmiar skutków zostaje zwielokrotniony przez współistnienie na węgierskim rynku dziesięciu umów PPA. Im większe są moce objęte PPA, tym wspomniane wyżej skutki są silniejsze.
(338)
W świetle powyższego Komisja stwierdza, że opisane wyżej warunki umów PPA mają wpływ na wymianę handlową i mogą zakłócać konkurencję.
(339)
W pkt 3.1 decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wyraziła swoje wątpliwości co do charakteru pomocy państwa elektrowni Paks w związku z możliwymi różnicami pomiędzy PPA tej elektrowni, a innymi umowami PPA pod względem regulujących je zasad. Na podstawie przeprowadzonych badań Komisja stwierdza jednak, że powyższa ocena kryteriów pomocy państwa ma również zastosowanie do PPA zawartej przez elektrownię Paks, ponieważ umowa ta zawiera takie same podstawowe zasady o szczególnych cechach, które zostały określone w odpowiednim kryterium.
(340)
Opierając się na powyższej ocenie, Komisja uważa, że podstawowe warunki obowiązku zakupu zapisanego w umowach PPA, tj. rezerwacja mocy i zagwarantowane ilości odbioru przez MVM na warunkach zapewniających zwrot z inwestycji elektrowni poprzez ich zabezpieczenie przed ryzykiem handlowym związanym z prowadzeniem elektrowni, stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE. Pomoc państwa uzyskuje się poprzez połączenie rezerwacji mocy, minimalnych zagwarantowanych ilości odbioru, mechanizmu ustalania cen w oparciu o opłatę za moce wytwórcze i opłatę za energię w celu pokrycia kosztów stałych, zmiennych i kapitałowych w długim okresie poza standardową praktyką handlową.
7.4. Zastosowanie umów PPA po przystąpieniu
(341)
Zainteresowane strony argumentują, że zgodnie z ogólną zasadą niedziałania prawa wstecz środki, które zostały prawnie ustalone przed przystąpieniem nie powinny być weryfikowane przez Komisję po przystąpieniu.
(342)
Komisja nie może się zgodzić z tym argumentem. Wszystkie środki, niezależnie od ich zgodności z przepisami prawa krajowego przed przystąpieniem, w dniu przystąpienia zostają objęte przepisami wspólnotowego dorobku prawnego. Do środków pomocy mają zastosowanie szczegółowe przepisy dotyczące środków pomocy państwa, określone w załączniku IV do Aktu przystąpienia, nawet jeśli środki te zostały ustanowione zgodnie z krajowymi przepisami prawa przed przystąpieniem.
(343)
W rozdziale 3 ust. 1 załącznika IV do Aktu przystąpienia jako istniejącą pomoc określono tylko trzy kategorie środków: (i) środki, które zostały wprowadzone w życie przed dniem 10 grudnia 1994 r.; (ii) środki, które - po zbadaniu przez Komisję - zostały ujęte w wykazie w załączniku IV do traktatu o przystąpieniu; oraz (iii) środki, które zostały zatwierdzone przez Komisję w ramach tzw. mechanizmu przejściowego. Wszystkie środki, mające nadal zastosowanie po dniu przystąpienia, które stanowią pomoc państwa i które nie należą do żadnej z trzech wymienionych kategorii, zostają uznane w dniu przystąpienia za nową pomoc. W związku z tym Komisja ma prawo zakazać stosowania tych środków, jeśli są one niezgodne ze wspólnym rynkiem. Zastosowanie zasad dotyczących pomocy państwa w przypadku przyszłych skutków środków mających zastosowanie po przystąpieniu nie powoduje wstecznego działania przepisów WE dotyczących pomocy państwa i w każdym przypadku jest zgodne z Aktem przystąpienia.
(344)
W rozdziale 3 ust. 2 załącznika IV do Aktu przystąpienia został zdefiniowany „mechanizm przejściowy”. Stanowi on ramy prawne dla oceny programów pomocowych oraz indywidualnych środków pomocy, które zostały wprowadzone w życie w nowym państwie członkowskim przed datą przystąpienia i mają nadal zastosowanie po przystąpieniu.
(345)
Zainteresowane strony argumentują, że ponieważ wspólnotowe zasady dotyczące pomocy państwa obowiązują dopiero od dnia przystąpienia, jedynie środki pomocy, które zapewniają dodatkowe korzyści po przystąpieniu mogą być określane jako mające zastosowanie po przystąpieniu. Ich zdaniem umowy PPA nie zapewniają żadnych dodatkowych korzyści po przystąpieniu, ponieważ formuły cenowe zostały określone przed przystąpieniem, w związku z czym poziom finansowego zaangażowania państwa był w pełni znany jeszcze przed przystąpieniem.
(346)
Komisja czyni poniższe uwagi. Umowy PPA wygasają w latach 2010-2024, tj. po przystąpieniu. Jedynie w wyjątkowych okolicznościach Komisja uznawała, że środek pomocy, który nadal obowiązuje po przystąpieniu nie stanowi pomocy mającej zastosowanie po przystąpieniu w rozumieniu przepisów Aktu przystąpienia. Taka wyjątkowa praktyka nie powinna być jednak, podobnie jak wszystkie wyjątki w przepisach prawa, interpretowana w ścisłym rozumieniu, aby zapobiec wyłączeniu spod kontroli pomocy państwa przez Komisję środków, które sygnatariusze Aktu przystąpienia zamierzali objąć taką kontrolą.
(347)
W tym kontekście Komisja rzeczywiście uznała w swojej praktyce (101), że środki pomocy, w przypadku których dokładny poziom zaangażowania finansowego państwa był znany szczegółowo przed przystąpieniem, nie miały zastosowania po przystąpieniu w rozumieniu treści załącznika IV do Aktu przystąpienia.
(348)
W ramach umów PPA poziom zaangażowania finansowego państwa nie został ustalony do maksymalnej kwoty, ani też nie mógł zostać dokładnie określony przed przystąpieniem dla całego czasu obowiązywania tych umów.
(349)
Wprost przeciwnie, zaangażowanie finansowe państwa w związku z umowami PPA zależy od wskaźników, których przyszłość była w dniu przystąpienia nieznana. Ponadto umowy PPA gwarantowały wytwórcom ochronę przed zmianami kosztów, które nie odnoszą się do transakcji ani zdarzeń sprzed przystąpienia, ale do zmian mogących nastąpić w przyszłości, a więc nieznanych w dniu przystąpienia.
(350)
W szczególności, o tym, że poziom zaangażowania państwa w ramach PPA nie był znany w dniu przystąpienia, a tym samym, że umowy te nałożyły na państwo zobowiązania po przystąpieniu, świadczą poniższe okoliczności.
(351)
Po pierwsze, ceny energii, po których wytwórcy sprzedają na rzecz MVM energię elektryczną, nie zostały określone w poszczególnych PPA. Ceny są wynikiem obliczeń dokonanych przy pomocy formuł, które zawierają szereg wskaźników podlegających nieprzewidywalnym wahaniom.
(352)
Formuły cenowe zawarte w umowach PPA uwzględniają opłatę za moce wytwórcze oraz opłatę za energię elektryczną, a także inne różne dodatkowe opłaty w zależności od wytwórcy.
(353)
Formuły określają tylko dopuszczalne koszty i opłaty w ramach każdej kategorii opłat oraz znaczenie tej kategorii dla ceny.
(354)
Sami wytwórcy, jak również MVM, uznają w swoich uwagach, że dokładne znaczenie niektórych kategorii opłat musi zostać bardziej szczegółowo wyjaśnione podczas negocjacji z MVM.
(355)
Wiele kategorii kosztów określonych w umowach PPA jest zmiennych i nie mogły być dokładnie znane przed przystąpieniem. Przykładowo:
(356)
Opłata za moce wytwórcze
Ta kategoria kosztów uwzględnia zarówno zagwarantowane moce, jak i moce rzeczywiście wykorzystywane na rzecz MVM. Kategoria ta jest uzależniona, między innymi, od planowania w skali rocznej, miesięcznej i tygodniowej. Każda z umów PPA odnosi się do zasad okresowego planowania, a zawarta w tych umowach dokładna cena końcowa zależy od planów rocznych, miesięcznych i tygodniowych. Z definicji nie ma możliwości dokładnego określenia tych kategorii kosztów z wyprzedzeniem. Strony mogą na przykład przewidzieć w swoich planach „nadwyżkę mocy” w danym okresie. Ogólna cena do zapłaty przez MVM będzie siłą rzeczy zależeć od innych parametrów, np. od pogody, która ma wpływ na popyt na energię elektryczną.
Ta kategoria kosztów zależy również od kursów walutowych HUF.
(357)
Opłata za energię
Ta kategoria kosztów jest uzależniona przede wszystkich od kosztów paliwa. Koszty te podlegają wahaniom zgodnie z zasadami rynku poza kontrolą stron. Koszty powiązane z przyszłymi zmianami cen paliwa nie podlegają żadnemu konkretnemu czynnikowi ograniczającemu w ramach umów PPA.
Dokładna kwota opłat za energię należna za dany okres zależy naturalnie również od dokładnej ilości sprzedaży na rzecz MVM, która może zostać obliczona a posteriori.
(358)
Dodatkowe opłaty (w stosownych przypadkach)
Niektóre umowy PPA przewidują dodatkową opłatę za moce, które zostały zarezerwowane, ale nie zostały ostatecznie wykorzystane. Z definicji dokładna kwota tych opłat nie może zostać określona z wyprzedzeniem.
(359)
W ramach większości PPA istnieje system zniżek/zwyżek, w ramach którego wytwórcy mają prawo do zniżki, jeśli wypracowują większe moce w okresach szczytowego obciążenia niż przewidziano w PPA lub wytwarzają większą ilość energii elektrycznej. Zwyżka przewidziana jest w przypadku gdy wytwórca dostarcza mniejszą moc niż przewiduje PPA i plany roczne/miesięczne.
(360)
Obliczenia te, podobnie jak inne obliczenia, które zostały wymienione wyżej, opierają się na okresowych planach operacyjnych i zależą również od postępowania samych wytwórców. W żadnym przypadku nie ma możliwości ich określenia z wyprzedzeniem.
(361)
Z wszystkich powyższych argumentów wynika, że ustalenie dokładnej ceny końcowej zakupu energii elektrycznej w przypadku umów na okres 15-27 lat jest niemożliwe z technicznego punktu widzenia. Dokładna cena uwzględnia okresowe plany produkcji i zależy od popytu na energię elektryczną, postępowania stron umowy, cen paliwa itp.
(362)
Nawet jeśli nie wszystkie te argumenty mają zastosowanie do wszystkich umów PPA (ponieważ kategorie kosztów kwalifikowalnych różnią się w pewnym stopniu w zależności od PPA), wszystkie te umowy zawierają elementy cen, których nie można precyzyjnie określić z wyprzedzeniem.
(363)
Na tej podstawie Komisja uważa, że istnienie formuły wstępnie określającej cenę nie jest wystarczającym czynnikiem ograniczającym poziom zaangażowania finansowego państwa. Sam fakt, że formuła składa się z wielu zmieniających się wskaźników, uniemożliwia wystarczająco dokładne określenie przyszłego poziomu zaangażowania państwa.
(364)
Jako argument pomocniczy może posłużyć fakt, że zaangażowanie finansowe MVM wynikające z umów PPA zależy w dużym stopniu od popytu. Jest ono równe różnicy między ceną zakupu określoną w umowach PPA, a przychodem, jaki MVM może uzyskać ze sprzedaży energii elektrycznej. Ceny, po której MVM sprzeda swoją energię elektryczną użytkownikom końcowym, nie można jednak z góry przewidzieć. Zależy ona od dokładnej wartości przychodów ze sprzedaży prowadzonej przez MVM w ramach umów zawartych z regionalnymi dystrybutorami, wyników aukcji, przetargów oraz sprzedaży na Rynku („Piactér”). Na poziom cen wpływa również okresowa urzędowa regulacja cen oraz zmiany popytu na rynku. Czynnik ten dodatkowo zwiększa nieprzewidywalność zaangażowania państwa w ramach umów PPA. Może nawet dojść do sytuacji, w której zagwarantowana ilość odbioru przewidziana w PPA będzie w coraz większym stopniu przewyższać rzeczywiste zapotrzebowanie MVM, szczególnie po pełnej liberalizacji rynku energii w styczniu 2008 r. Nadmiar energii elektrycznej może nawet prowadzić do jeszcze wyższych nieznanych kosztów, które jeszcze bardziej zwiększą nieprzewidywalność zaangażowania państwa w ramach PPA.
(365)
Z tego względu płatności dokonane przez MVM na rzecz wytwórców energii po przystąpieniu nie stanowią zwyczajnego rozdziału wcześniej przyznanych kwot z ogólnej puli ustalonej przed przystąpieniem.
(366)
W związku z tym oceniane w niniejszej decyzji umowy PPA mają zastosowanie po przystąpieniu w rozumieniu rozdziału 3 załącznika IV do Aktu przystąpienia.
7.5. Umowy PPA jako „nowa pomoc” w porównaniu z „istniejącą pomocą”
(367)
Zgodnie z treścią rozdziału 3 załącznika IV do Aktu przystąpienia „Jeżeli Komisja nie wyrazi sprzeciwu w stosunku do istniejącego środka pomocowego w związku z poważnymi wątpliwościami co do jej zgodności ze wspólnym rynkiem, w ciągu 3 miesięcy od dnia otrzymania kompletnej informacji dotyczącej tego środka pomocowego lub od dnia otrzymania oświadczenia nowego państwa członkowskiego, w którym informuje ono Komisję, iż uznaje informacje przekazane za kompletne ponieważ żądane dodatkowe informacje nie są dostępne lub zostały już przekazane, uważa się, iż Komisja nie zgłosiła w sprzeciwu tym zakresie”.
(368)
Opierając się na tym artykule, niektóre zainteresowane strony argumentują, że Komisja nie dotrzymała trzymiesięcznego terminu od daty zgłoszenia Węgier w dniu 31 marca 2004 r., a zatem w sposób dorozumiany zatwierdziła środek w trybie procedury przejściowej.
(369)
W tym kontekście Komisja zwraca uwagę na to, że przedmiotem zgłoszenia z dnia 31 marca 2004 r. w trybie procedury przejściowej był dekret w sprawie rekompensat przyznanych MVM, a nie umowy PPA. Węgry wycofały zgłoszenie, a następnie Komisja otworzyła sprawę NN dotyczącą samych umów PPA (zob. rozdział 1 powyżej).
(370)
Należy również zauważyć, jak przedstawiono w tabeli poniżej, że w rzeczywistości niedotrzymanie przez Komisję trzymiesięcznego terminu, o którym wspominają zainteresowane strony nie miało miejsca.
Zdarzenie
Data
Czas, jaki upłynął od otrzymania informacji do podjęcia działania
Zgłoszenie Węgier
31.3.2004
Pytania Komisji
29.4.2004
29 dni
Odpowiedzi Węgier
4.6.2004
Pytania Komisji
10.8.2004
2 miesiące i 6 dni
Odpowiedzi Węgier
21.10.2004
Pytania Komisji
17.1.2005
2 miesiące i 27 dni
Odpowiedzi Węgier
7.4.2005
Wycofanie zgłoszenia przez Węgry
15.4.2005
8 dni
(371)
Oprócz wspomnianej wyżej korespondencji na piśmie odbyły się osobiste spotkania Komisji z węgierskimi władzami w dniach 15 lipca 2004 r., 30 listopada 2004 r. i 12 stycznia 2005 r.
(372)
W odniesieniu do niniejszego postępowania, poniżej Komisja przedstawia ocenę tego, czy umowy PPA zawierają istniejącą czy też nową pomoc na podstawie odpowiedniego postanowienia Aktu przystąpienia oraz rozporządzenia proceduralnego.
(373)
Zgodnie z treścią rozdziału 3 załącznika IV do Aktu przystąpienia wszystkie środki pomocy państwa wprowadzone w życie przed przystąpieniem, mające nadal zastosowanie po tej dacie, i które nie należą do żadnej z wymienionych poniżej kategorii pomocy, od dnia przystąpienia uznaje się za nową pomoc w rozumieniu art. 88 ust. 3 Traktatu WE.
(374)
Umowy PPA, których dotyczy niniejsza decyzja, zostały wprowadzone w życie w latach 1995-2001, tj. przed przystąpieniem Węgier do UE w dniu 1 maja 2004 r. Niniejsza decyzja dotyczy tylko tych umów PPA, które obowiązywały w dniu przystąpienia. Nie obejmuje ona umów PPA, które wygasły przed tą datą. Uwzględniając wszystkie dodatkowe względy, o których mowa w pkt 7.4 powyżej, środek ma zastosowanie po przystąpieniu w rozumieniu postanowień Aktu przystąpienia.
(375)
Trzy kategorie istniejącej pomocy, o których mowa w Akcie przystąpienia, obejmują:
1)
Środki pomocy, które zostały wprowadzone w życie przed dniem 10 grudnia 1994 r.
Wszystkie umowy PPA zostały podpisane i weszły w życie po dniu 10 grudnia 1994 r.
2)
Środki pomocy, które zostały ujęte w wykazie istniejących środków pomocy państwa załączonym do Aktu przystąpienia
Ani umowy PPA ogółem, ani żadna indywidualna umowa nie zostały ujęte w dodatku do załącznika IV do Aktu przystąpienia, o którym mowa w rozdziale 3 ust. 1 lit. b) załącznika IV, zawierającym wykaz istniejących środków pomocy.
3)
Środki pomocy, które przed dniem przystąpienia zostały poddane ocenie przeprowadzonej przez organ państwa członkowskiego ds. pomocy i zostały uznane za zgodne ze wspólnotowym dorobkiem prawnym, oraz wobec których Komisja nie zgłosiła sprzeciwu w związku z istnieniem poważnych wątpliwości co do zgodności tych środków ze wspólnym rynkiem zgodnie z procedurą określoną w Akcie przystąpienia, tzw. „procedurą przejściową” (zob. rozdział 3 ust. 2 załącznika IV do Aktu przystąpienia).
W ramach tzw. procedury przejściowej nie zgłoszono Komisji żadnej umowy PPA.
(376)
W związku z tym, że umowy PPA nie należą do żadnej z kategorii istniejącej pomocy, o której mowa w Akcie przystąpienia, od dnia przystąpienia stanowią one nową pomoc.
(377)
Komisja zwraca uwagę, że takie zakwalifikowanie jest również zgodne z przepisami art. 1 lit. b) ppkt (v) zdanie ostatnie rozporządzenia proceduralnego. Artykuł ten stanowi, że w przypadku gdy środki stają się pomocą po liberalizacji na mocy prawa wspólnotowego (w tym przypadku liberalizacji rynku energii na podstawie dyrektywy 96/92/WE, która weszła w życie na Węgrzech w momencie przystąpienia tego państwa do Unii Europejskiej), środków takich nie uznaje się za istniejącą pomoc po przyjętym terminie liberalizacji, co oznacza, że należy traktować je jako nową pomoc.
(378)
Elektrownia Budapeszt argumentuje, że wspomniane zdanie ostatnie art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia proceduralnego nie powinno mieć zastosowania. Elektrownia powołuje się na orzeczenie w sprawie Alzetta Mauro (102), twierdząc, że pomoc, którą przyznano na rynku początkowo zamkniętym dla konkurencji przed jego liberalizacją, należy uważać za istniejącą pomoc od daty liberalizacji.
(379)
Komisja nie może przyjąć tego argumentu. Jak wyjaśniono powyżej, zdaniem Komisji celem postanowień Aktu przystąpienia dotyczących pomocy państwa było właśnie zapewnienie przeglądu środków, które mogłyby zakłócić konkurencję między państwami członkowskimi od dnia przystąpienia. W przeciwieństwie do traktatów o przystąpieniu sprzed dnia 1 maja 2004 r., Akt przystąpienia z dnia 1 maja 2004 r., dąży do ograniczenia środków uznawanych za istniejącą pomoc do trzech, opisanych powyżej, konkretnych przypadków. Orzeczenie w sprawie Alzetta Mauro nie dotyczy środka wchodzącego w zakres Aktu przystąpienia, nie można go zatem w tym kontekście odnieść do ocenianych umów PPA. Ponadto orzeczenie w sprawie Alezetta Mauro dotyczy sytuacji istniejącej przed wejściem w życie rozporządzenia (WE) nr 659/1999.
(380)
Elektrownia Budapeszt argumentuje również, że art. 1 lit. b) ppkt (v) nie ma zastosowania do poszczególnych środków pomocy „ponieważ poszczególne środki pomocy nie zostały wyraźnie wymienione”. Komisja nie może przyjąć tego wniosku. Nie ma żadnego powodu, dla którego odesłanie do „pomocy” oraz do „niektórych środków” nie powinno odnosić się zarówno do pomocy indywidualnej, jak i programów pomocy. Artykuł 4 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 konsekwentnie odnosi się do zgłoszonych „środków”, ale Komisja zakłada, że zainteresowana strona nie argumentowałaby, że art. 4 reguluje wyłącznie wstępne badanie zgłoszonych programów pomocy.
(381)
W związku z tym Komisja, opierając się na postanowieniach Aktu przystąpienia i przepisach rozporządzenia proceduralnego, uznaje umowy PPA za nową pomoc.
7.6. Prawomocnie zawarte umowy prywatne nie mogą być rozwiązane przez Komisję (pacta sunt servanda) - niepewność prawna - proporcjonalność
(382)
Komisja chciałaby ustosunkować się do uwag zgłoszonych przez zainteresowane strony, według których umowy prawa prywatnego nie mogą zostać rozwiązane przez Komisję, gdyż taki skutek, zdaniem zainteresowanych stron, naruszałby zasady dotyczące pomocy państwa zawarte w Traktacie WE, zasadę pewności prawnej oraz wymóg proporcjonalności.
(383)
Komisja odrzuca te argumenty. Forma pomocy (umowa prawa prywatnego, jak to ma miejsce w przypadku PPA) nie ma znaczenia z punktu widzenia pomocy państwa, gdyż dla oceny dokonywanej przez Komisję znaczenie ma jedynie skutek wywierany przez dany środek. Jeśli warunki umowy prawa prywatnego skutkują pomocą państwa, która jest przyznana bezprawnie jednej ze stron i niezgodna ze wspólnym rynkiem, takie warunki muszą zostać rozwiązane przez państwo członkowskie. Komisja musi nakazać zaprzestanie stosowania nielegalnego i niezgodnego ze wspólnym rynkiem środka pomocy państwa, nawet jeśli pomoc państwa stanowi tak istotną część umowy, że jej rozwiązanie będzie miało rzeczywisty wpływ na ważność samej umowy.
(384)
W kwestii pewności prawnej Komisja przedstawia następujące uwagi. Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Republiką Węgierską, z drugiej strony, który utorował drogę do przystąpienia, został podpisany dnia 16 grudnia 1991 r. i wszedł w życie dnia 1 lutego 1994 r., tj. przed zawarciem umów PPA. Węgry oficjalnie wystąpiły o przystąpienie w dniu 31 marca 1994 r. W czasie, kiedy strony zawierały umowy PPA (1995-2001), zgodnie z treścią art. 62 Układu Europejskiego, Węgry były już zobowiązane do dostosowania zasad konkurencji do postanowień Traktatu WE. Jasne było również, że umowy PPA zostały podpisane na tak długi okres, aby nie wygasły przed przystąpieniem Węgier do UE.
(385)
Republika Węgierska podpisała traktat o przystąpieniu w dniu 16 kwietnia 2003 r. (103). Traktat wszedł w życie z dniem 1 maja 2004 r. Z dniem przystąpienia postanowienia oryginalnych traktatów podstawowych oraz prawodawstwa wtórnego stały się dla Węgier wiążące zgodnie z art. 2 Aktu przystąpienia. W związku z powyższym do wszystkich stosunków umownych w nowych państwach członkowskich ma zastosowanie wspólnotowy dorobek prawny i wszelkie wyjątki od tej zasady mogą wynikać jedynie z Aktu przystąpienia. Akt przystąpienia załączony do Traktatu oraz jego załączniki nie przewidują żadnego wyjątku od zasad przyznawania pomocy państwa, które wyłączałyby umowy PPA lub ogólnie sektor energetyczny od bezpośredniego stosowania prawodawstwa UE dotyczącego pomocy państwa.
(386)
Komisja ma zatem obowiązek stosowania unijnego prawa konkurencji w stosunku do Węgier, tak jak w stosunku do każdego innego państwa członkowskiego, w odniesieniu do sektora energetycznego. Wbrew argumentom zainteresowanych stron Komisja uważa, że w rzeczywistości to niezastosowanie zasad dotyczących pomocy państwa do umów PPA wprowadziłoby niepewność prawną na wspólny rynek energii. Przystąpienie państw członkowskich może rzeczywiście spowodować sytuacje, w których środek nienaruszający żadnych przepisów ustawodawstwa krajowego przed przystąpieniem, z dniem przystąpienia zostaje zakwalifikowany jako pomoc państwa, przez co zostaje objęty kontrolą pomocy państwa przez Komisję.
(387)
Komisja nie znalazła więc w uwagach zainteresowanych stron żadnych ważnych argumentów wyjaśniających, dlaczego niniejsze postępowanie narusza zasadę pewności prawnej.
7.7. Ocena zgodności
(388)
Artykuł 87 ust. 1 Traktatu WE przewiduje ogólny zakaz udzielania pomocy państwa na terytorium Wspólnoty.
(389)
W art. 87 ust. 2 i 3 Traktatu WE przewidziano wyłączenia od zasady ogólnej niezgodności takiej pomocy z zasadami wspólnego rynku, określonej w art. 87 ust. 1 Traktatu WE.
(390)
Wyłączenia przewidziane w art. 87 ust. 2 Traktatu WE nie mają zastosowania do omawianej sprawy, ponieważ środek ten nie ma ani charakteru socjalnego, ani nie był udzielony indywidualnym konsumentom, nie ma na celu naprawienia szkód spowodowanych przez klęski żywiołowe lub inne zdarzenia nadzwyczajne, ani też nie był przyznany gospodarce niektórych regionów Republiki Federalnej Niemiec dotkniętych podziałem tego kraju.
(391)
Dalsze wyłączenia ustanowiono w art. 87 ust. 3 Traktatu WE.
(392)
Artykuł 87 ust. 3 lit. a) stanowi, że za zgodną ze wspólnym rynkiem może zostać uznana „pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia”. Całość terytorium Węgier można było uznać za taki obszar w momencie przystąpienia, a większość regionów kraju nadal może korzystać z takiej pomocy (104).
(393)
Komisja przyjęła wytyczne dotyczące oceny takiej pomocy. W czasie przystąpienia Węgier do UE obowiązywały wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej (105) (zwane dalej „poprzednimi wytycznymi w sprawie pomocy regionalnej”). Wytyczne te regulowały również ocenę pomocy regionalnej w świetle art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu WE. Na okres następujący po dniu 1 stycznia 2007 r. Komisja przyjęła nowe wytyczne w sprawie pomocy regionalnej (106) (zwane dalej „nowymi wytycznymi w sprawie pomocy regionalnej”).
(394)
Zgodnie z obydwoma dokumentami zawierającymi wytyczne w sprawie pomocy regionalnej zezwolić można zasadniczo wyłącznie na pomoc państwa przeznaczoną na pokrycie kosztów inwestycji (107). Zgodnie z obydwoma dokumentami zawierającymi wytyczne:
(395)
„Pomoc regionalna mająca na celu zmniejszenie bieżących wydatków przedsiębiorstwa (pomoc operacyjna) jest zasadniczo zabroniona. Jednak w wyjątkowych przypadkach pomoc taka może zostać przyznana w regionach kwalifikujących się do pomocy w ramach odstępstwa na podstawie art. 87 ust. 3 lit. a) pod warunkiem że i) jest ona uzasadniona z uwagi na jej wkład w rozwój regionalny i jej charakter oraz ii) jej poziom jest proporcjonalny do ograniczeń, które ma złagodzić. To państwa członkowskie muszą wykazać istnienie powyższych ograniczeń oraz ocenić ich znaczenie” (108).
(396)
Pomoc nie może zostać uznana za pomoc inwestycyjną. Pomoc inwestycyjna została zdefiniowana w oparciu o wykaz potencjalnych kwalifikowalnych kosztów, wyszczególnionych w obydwóch dokumentach zawierających wytyczne w sprawie pomocy regionalnej. Płatności dokonane na podstawie umów PPA pokrywają wyraźnie także inne koszty. Najbardziej oczywistym przykładem jest tutaj wyraźna gwarancja w ramach PPA pokrycia kosztów paliwa związanych z działalnością elektrowni. Umowy PPA przewidują również pokrycie kosztów pracowniczych. Kosztów tych nie można oczywiście zaliczyć do wykazu kosztów kwalifikowalnych do pomocy inwestycyjnej. Przeciwnie - odpowiadają one bieżącym wydatkom operatora i jako takie muszą być zaliczone do kosztów operacyjnych określonych w obydwóch dokumentach zawierających wytyczne w sprawie pomocy regionalnej.
(397)
Jeżeli chodzi o pomoc operacyjną, w trakcie postępowania ani władze węgierskie ani zainteresowane strony nie wykazały żadnych ograniczeń w odniesieniu do konkretnych regionów, których dotyczyły umowy PPA.
(398)
Ponadto obydwa dokumenty zawierające wytyczne w sprawie pomocy regionalnej przewidują, że w każdym przypadku pomoc operacyjna powinna być stopniowo zmniejszana i ograniczana w czasie. Pomoc przyznana w ramach umów PPA nie jest stopniowo zmniejszana, a okres 15-27 lat zdecydowanie przekracza okres dopuszczalny w obydwóch dokumentach zawierających wytyczne. Umowy PPA nie dają się sklasyfikować w ramach jakiegokolwiek wyłączenia określonego w wytycznych w sprawie pomocy regionalnej, i ani władze węgierskie, ani zainteresowane strony nigdy nie przedstawiły argumentów w tym względzie.
(399)
W świetle powyższych uwag Komisja stwierdza, że pomoc nie kwalifikuje się do wyłączenia przewidzianego art. 87 ust. 3 lit. a) Traktatu WE.
(400)
Artykuł 87 ust. 3 lit. b) Traktatu WE stanowi, że za zgodną ze wspólnym rynkiem może zostać uznana „pomoc przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego”.
(401)
Komisja zwraca uwagę na fakt, że przedmiotowa pomoc nie ma na celu wsparcia realizacji ważnego projektu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania.
(402)
Komisja nie znalazła też żadnego dowodu na to, by służyła ona zaradzeniu poważnym zaburzeniom w węgierskiej gospodarce. Komisja uznaje fakt, że energia elektryczna jest produktem ważnym dla gospodarki każdego państwa członkowskiego i że w latach 90. zaistniała potrzeba modernizacji tego sektora na Węgrzech.
(403)
Zdaniem Komisji pojęcie „poważnych zaburzeń w gospodarce państwa członkowskiego” obejmuje jednak przypadki o dużo poważniejszym charakterze i nie może być stosowane w kontekście umów, które przewidują normalne dostawy energii elektrycznej. Ponadto Komisja stwierdza, że pojęcie to zawiera aspekt zdarzenia nagłego, który jest niespójny z umowami PPA.
(404)
Ani władze węgierskie, ani zainteresowane strony nie argumentowały, że umowy PPA są zgodne z art. 87 ust. 3 lit. b) Traktatu WE.
(405)
W związku z powyższym Komisja stwierdza, że pomoc nie podlega odstępstwu przewidzianemu w art. 87 ust. 3 lit. b) Traktatu WE.
(406)
Artykuł 87 ust. 3 lit. d) Traktatu WE stanowi, że za pomoc zgodną z Traktatem WE może zostać uznana pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji we Wspólnocie w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. Postanowienie to w oczywisty sposób nie znajduje zastosowania do umów PPA.
(407)
Artykuł 87 ust. 3 lit. c) zezwala na pomoc państwa przeznaczoną na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. Komisja opracowała szereg wytycznych i komunikatów wyjaśniających, w jaki sposób należy stosować wyłączenie zawarte w tym artykule.
(408)
Jeżeli chodzi o poprzednie i nowe wytyczne w sprawie pomocy regionalnej, niezgodność umów PPA z tymi wytycznymi wykazana jest w motywach 393-398 powyżej.
(409)
W odniesieniu do wytycznych dotyczących ochrony środowiska, obowiązujących w czasie przystąpienia Węgier do UE (109), Komisja zwraca uwagę na fakt, że podobnie jak w przypadku wytycznych regionalnych zezwalają one przede wszystkim na pomoc inwestycyjną. Pomoc operacyjna ogranicza się do szczególnych celów. Pierwszy z nich to pomoc na rzecz gospodarki odpadami i oszczędności energii (pkt E.3.1), która może być udzielana maksymalnie przez 5 lat. Drugi to pomoc w formie obniżenia podatku lub zwolnienia z podatku (pkt E.3.2). Trzeci to pomoc na odnawialne źródła energii (pkt E.3.3). Oczywiście żaden z tych przypadków nie ma zastosowania w omawianej sprawie.
(410)
Czwarty i ostatni rodzaj pomocy operacyjnej, na którą może zezwolić, to pomoc na skojarzone wytwarzanie energii elektrycznej i ciepła, zwane dalej „kogeneracją” (pkt E.3.4). Niektórzy z omawianych wytwórców wytwarzają energię cieplną i elektryczną. Warunki wymienione w pkt 66, a więc warunki dotyczące opcji, o których mowa w pkt 58-65 wytycznych dotyczących ochrony środowiska nie zostały spełnione przez umowy PPA. Jeden z warunków określonych w pkt 66 zakłada, że środek wsparcia jest korzystny pod względem ochrony środowiska, ponieważ skuteczność przekształcania energii jest wyjątkowo wysoka, ponieważ środek pozwoli na zmniejszenie zużycia energii lub ponieważ proces produkcyjny będzie mniej szkodliwy dla środowiska. Z informacji dostępnych Komisji w żaden sposób nie wynika, że warunek ten jest spełniony.
(411)
Trzy opcje, z których mogą skorzystać państwa członkowskie, żeby przyznać pomoc operacyjną na rzecz kogeneracji są następujące:
-
opcja 1: pomoc na zrekompensowanie różnicy między kosztami produkcji przy wykorzystaniu instalacji kogeneracji a ceną rynkową energii wytworzonej;
-
opcja 2: wprowadzenie mechanizmów rynkowych takich jak „zielone certyfikaty” lub przetargi;
-
opcja 3: pomoc na zrekompensowanie kosztów zewnętrznych, których udało się uniknąć; są to koszty środowiskowe, które społeczeństwo musiałoby ponieść, gdyby ta sama ilość energii nie została wyprodukowana poprzez kogenerację;
-
opcja 4: okres udzielania pomocy ograniczony do 5 lat; pomoc malejąca lub ograniczona do 50 % kosztów kwalifikowalnych.
(412)
Nie ulega wątpliwości, że umowy PPA nie spełniają warunków określonych w opcjach 2 i 3. Nie są również spełnione warunki określone w opcji 1, ponieważ cena rynkowa wyprodukowanej energii nie jest wykorzystywana do obliczenia kwoty pomocy. Kwoty pomocy przekazanej w ramach danej umowy PPA zależą nie od cen zaproponowanych przez każdego innego wytwórcę energii, lecz jedynie od kosztów inwestycji i kosztów operacyjnych poniesionych przez danego wytwórcę.
(413)
Ponadto ani Węgry, ani żaden z zainteresowanych producentów nie przedstawił faktycznych argumentów za zgodnością na podstawie tych artykułów ani nie wykazał, że elektrownie spełniają kryteria określone w wytycznych dotyczących ochrony środowiska w kontekście pomocy operacyjnej na rzecz kogeneracji.
(414)
W dniu 23 stycznia 2008 r. Komisja przyjęła nowe wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska (110). Te nowe wytyczne również dopuszczają pomoc operacyjną tylko w przypadkach energooszczędności, kogeneracji, wykorzystania odnawialnych źródeł energii oraz ulg i zwolnień podatkowych. Jak wcześniej wspomniano żaden z tych warunków nie ma zastosowania w kontekście umów PPA.
(415)
Jeżeli chodzi o kogenerację, państwa członkowskie mogą wybierać spośród możliwości w przypadku udzielania takiej pomocy:
-
opcja 1: pomoc na zrekompensowanie różnicy między kosztami produkcji przy wykorzystaniu instalacji kogeneracji a ceną rynkową energii wytworzonej;
-
opcja 2: wprowadzenie mechanizmów rynkowych takich jak „zielone certyfikaty” lub przetargi;
-
opcja 3: okres udzielania pomocy ograniczony do 5 lat; pomoc malejąca lub ograniczona do 50 % kosztów kwalifikowalnych.
Umowy PPA nie spełniają żadnego z warunków wymienionych w tych opcjach. Ani władze węgierskie, ani wytwórcy energii nie dostarczyli żadnych dowodów na spełnienie tych kryteriów nowych wytycznych dotyczących ochrony środowiska.
(416)
Spośród wytycznych i komunikatów, które Komisja opracowała, aby wyjaśnić, w jaki dokładnie sposób zastosuje ona odstępstwa zawarte w art. 87 ust. 3 lit. c), zastosowanie w niniejszej sprawie może mieć jedynie metodologia kosztów osieroconych (zob. motyw 26 powyżej).
(417)
Metodologia kosztów osieroconych dotyczy pomocy udzielonej spółkom już obecnym na rynku, które zainwestowały w elektrownie przed liberalizacją sektora energii elektrycznej, a które mogłyby mieć trudności z odzyskaniem poniesionych kosztów inwestycyjnych na zliberalizowanym rynku. Ponieważ jedną z podstawowych cech umów PPA jest umożliwienie spółkom, które inwestowały w aktywa związane z wytwarzaniem energii przed liberalizacją sektora energii elektrycznej dalszego korzystania z gwarancji przychodów, które zapewniają zwrot z inwestycji, należy uznać metodologię za stosowaną podstawę oceny zgodności umów PPA.
(418)
Komisja zwraca uwagę, że ani władze węgierskie, ani żaden z zainteresowanych wytwórców energii nie przedstawił w swoich uwagach argumentu za zgodnością umów PPA jako takich z kryteriami metodologii. Większość wytwórców stwierdza faktycznie, że umowy PPA są umowami handlowymi zawartymi na długo przed powstaniem metodologii i że kryteria mechanizmu rekompensat są po prostu niewłaściwe do oceny tych umów.
(419)
Metodologia kosztów osieroconych ma głównie na celu ułatwienie przejścia sektora energetycznego do zliberalizowanego rynku poprzez umożliwienie istniejącym na rynku wytwórcom energii elektrycznej przystosowania się do wprowadzenia konkurencji (111).
(420)
Metodologia przedstawia zasady stosowane przez Komisję do oceny środków pomocy, które mają na celu zrekompensowanie kosztów zobowiązań i gwarancji, których honorowanie może nie być już możliwe ze względu na liberalizację rynku energii elektrycznej. Takie zobowiązania lub gwarancje określa się jako „koszty osierocone”. Mogą one przybrać różne formy, a w szczególności inwestycji podjętych z domyślną lub wyraźną gwarancją sprzedaży.
(421)
Ponieważ umowy PPA jako takie stanowią jednoznaczną gwarancję sprzedaży, która miała miejsce przed okresem liberalizacji, można uznać, że elektrownie objęte tymi umowami wchodzą w zakres metodologii.
(422)
Komisja zauważa jednak, że kilka elementów z głównych zasad stanowiących umowy PPA nie spełnia warunków określonych w sekcji 4 metodologii. Po pierwsze nie spełniają one warunku określonego w pkt 4.2 metodologii, który wymaga, aby uzgodnienia dotyczące wypłacenia pomocy uwzględniały przyszły rozwój konkurencji. Mechanizmy ustalania cen w ramach umów PPA są skonstruowane w sposób uwzględniający tylko określone parametry danej elektrowni w celu ustalenia ceny. Ceny oferowane przez konkurujących wytwórców oraz ich moce wytwórcze nie muszą być uwzględniane.
(423)
Zgodnie z pkt 4.9 metodologii Komisja ma najpoważniejsze wątpliwości w sytuacjach, w których nie jest prawdopodobne, że kwota pomocy zostanie dostosowana, aby uwzględnić różnice między założeniami gospodarczymi i rynkowymi przyjętymi wstępnie podczas oceny kosztów osieroconych i rzeczywistych zmian, jakie z czasem w nich zachodzą. Umowy PPA należą do tej kategorii, ponieważ nie posłużono się żadnego założeniem rynkowym w celu opracowania koncepcji środka pomocy. Ponadto fakt, że podstawowe zasady tych umów pozostały niezmienione mimo stopniowego otwarcia rynku energii elektrycznej i że w związku z tym nakładają na MVM obowiązek zakupu energii, której ilość przekracza jego zapotrzebowanie, oraz uwalniania jej na wolnym rynku, wyraźnie wskazuje, że umowy PPA nie uwzględniają faktycznych zmian sytuacji rynkowej.
(424)
Ponadto jak wykazano w rozdziale 3 powyżej, jedną z głównych korzyści wynikających z umów PPA dla wytwórców energii jest obowiązek MVM dotyczący zakupu ustalonych mocy wytwórczych i zagwarantowanych ilości po cenie obejmującej koszty stałe, zmienne i kapitałowe przez okres w przybliżeniu odpowiadający okresowi eksploatacji lub amortyzacji aktywów. W związku z tym umowy PPA nakładają na jedną ze stron obowiązek zakupu energii elektrycznej od drugiej strony, bez względu na faktyczne zmiany w ofertach konkurentów.
(425)
Niektóre państwa członkowskie wprowadziły mechanizmy rekompensat, dzięki którym z góry ustala się maksymalną kwotę pomocy na podstawie analizy przyszłego rynku konkurencyjnego, a w szczególności przyszłych cen rynkowych wynikających z zestawienia podaży i popytu. Jeżeli faktyczne przychody uzyskane przez zainteresowanych wytwórców okazują się wyższe niż przewidywano, faktyczne dotacje oblicza się ponownie i ustala na poziomie niższym niż kwota maksymalna. W ten sposób wpływ rekompensaty na rynek jest ograniczony do minimum, zwłaszcza dlatego, że nie zapewnia ona beneficjentom minimalnego poziomu produkcji i sprzedaży.
(426)
Pod tym względem zamiast pomagać w przejściu na rynek konkurencyjny, umowy PPA w rzeczywistości stwarzają przeszkodę dla rozwoju rzeczywistej konkurencji w istotnej części rynku produkcji energii. Dlatego też uzgodnienia dotyczące wypłaty pomocy nie pozwalają na uwzględnienie przyszłych zmian w konkurencji, a kwota pomocy nie jest uwarunkowana rozwojem rzeczywistej konkurencji.
(427)
W konsekwencji uzgodnienia te są również sprzeczne z zasadami wymienionymi w części 5 metodologii, zgodnie z którymi uzgodnienia dotyczące finansowania nie mogą być sprzeczne z interesem Wspólnoty, zwłaszcza w odniesieniu do konkurencji. Zgodnie z sekcją 5 uzgodnienia dotyczące finansowania nie mogą mieć efektu zniechęcającego zewnętrzne przedsiębiorstwa lub nowe podmioty do wejścia na określone rynki krajowe lub regionalne. System rezerwowania mocy wytwórczych i opłata za moce wytwórcze, jak podkreślono m.in. w motywie 220, zwykle zniechęcają jednak MVM - które jest zdecydowanie największym nabywcą na rynku hurtowym - do przestawienia się na producentów innych niż ci producenci objęci umowami PPA. Ponadto otwarcie rynku i warunki określone w umowach PPA zmuszają MVM do zakupu większej ilości energii elektrycznej niż wynika to z jego potrzeb i do odsprzedaży tej energii elektrycznej na wolnym rynku poprzez mechanizm uwalniania. ta sytuacja sama w sobie utrudnia nowe wejścia na rynek hurtowy. Komisja stwierdza również, że umowy PPA powodują zakłócenia konkurencji na węgierskim rynku hurtowym energii elektrycznej przez okres znacznie przekraczający czas konieczny do racjonalnego przejścia na zasady konkurencyjnego rynku.
(428)
Zasady umów PPA nie spełniają kryteriów określonych w pkt 4.5 metodologii, ponieważ maksymalna kwota, jaka ma być wypłacona wytwórcom w okresie między dniem 1 maja 2004 r. a datą wygaśnięcia umów PPA, nie została określona z góry.
(429)
Ponadto zgodnie z pkt 4.8 metodologii, Komisja ma najpoważniejsze wątpliwości w odniesieniu do pomocy, która ma na celu zabezpieczenie całego lub części dochodu uzyskanego przed dniem wejścia w życie dyrektywy 96/92/WE (112), bez ścisłego uwzględniania kwalifikowalnych kosztów osieroconych, które mogą być wynikiem otwarcia rynku.
(430)
Fakt, że mowy PPA zostały utrzymane, gdy Węgry przystąpiły do Unii Europejskiej, miał właśnie na celu zabezpieczenia większości dochodu uzyskanego przez zainteresowanych wytwórców energii przed wejściem w życie dyrektywy 96/92/WE. Ponadto elektrownie objęte umowami PPA mają bardzo istotny udział w rynku na bardzo długi okres, znacznie przekraczający czas konieczny do racjonalnego przejścia na zasady rynkowe.
(431)
Ponadto w ramach głównych postanowień umów PPA, Komisja nie może wyodrębnić zespołu elementów, które mogłaby uznać za zgodne ze wspólnym rynkiem na podstawie metodologii. W szczególności ograniczenie okresu obowiązywania umów PPA nie wystarczyłoby, aby umowy te stały się zgodne, ponieważ metoda finansowania, która opiera się na zarezerwowanych mocach i gwarantowanej wielkości poboru, nadal ograniczałaby rozwój rzeczywistej konkurencji. Również mechanizmy ustalania cen byłyby nadal sprzeczne z celem polegającym na wspieraniu kształtowania się naprawdę konkurencyjnego rynku, na którym ceny wynikają z wzajemnego oddziaływania podaży i popytu.
(432)
W świetle powyższych uwag Komisja stwierdza, że umowy PPA są niezgodne z kryteriami określonymi w metodologii.
(433)
Niektóre zainteresowane strony argumentowały również, że art. 86 ust. 2 Traktatu WE może mieć zastosowanie do umów PPA, nawet jeżeli nie spełniają one kryteriów zawartych w orzeczeniu w sprawie Altmark.
(434)
Komisja jest zdania, że z uwag zawartych w motywach 255-275 odnoszących się do kryteriów orzeczenia w sprawie Altmark można również wywnioskować, że art. 86 ust. 2 nie może stosować się do umów PPA.
(435)
Artykuł 86 ust. 2 ma jedynie zastosowanie do spółek świadczących ściśle określone usługi w ogólnym interesie gospodarczym, co nie dotyczy tego konkretnego przypadku, jak wykazano w motywach 256-267 powyżej. Ponadto rekompensata za świadczenie UOIG musi być proporcjonalna do poniesionych kosztów dodatkowych; innymi słowy, konieczne jest zapewnienie możliwości określenia zakresu usług UOIG w celu obliczenia związanych z nimi kosztów. Jak wykazano w motywach 268-270 w omawianym przypadku warunek ten nie został spełniony.
(436)
Pomoc, będąca przedmiotem niniejszej oceny, stanowi zatem pomoc państwa niezgodną ze wspólnym rynkiem.
7.8. Odzyskanie pomocy
(437)
Zgodnie z Traktatem WE i z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości w przypadku stwierdzenia niezgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem, Komisja jest uprawniona do podjęcia decyzji o wycofaniu lub zmianie formy pomocy przez zainteresowane państwo (113). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału nałożenie na państwo obowiązku wycofania pomocy uznanej przez Komisję za niezgodną ze wspólnym rynkiem służy również przywróceniu stanu pierwotnego (114). W tym kontekście Trybunał ustalił, że cel ten jest osiągnięty, gdy beneficjent pomocy przyznanej w sposób niezgodny z prawem dokonał jej zwrotu i utracił w tym samym korzyść posiadaną względem jego konkurentów na rynku oraz gdy została przywrócona sytuacja sprzed wypłaty pomocy (115).
(438)
Zgodnie z tym orzecznictwem art. 14 rozporządzenia (WE) nr 659/99 stanowi, że „w przypadku gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy przyznanej bezprawnie, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu windykacji pomocy od beneficjenta […]. Komisja nie wymaga windykacji pomocy, jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa wspólnotowego”.
(439)
Niektóre zainteresowane strony argumentowały, że rozwiązanie umów prawa prywatnego decyzją Komisji będzie sprzeczne z zasadą pewności prawa, ponieważ umowy PPA są umowami prawa prywatnego, które wytwórcy zawarli w dobrej wierze i w sytuacji rynkowej, która wówczas panowała. Argumentują oni również, że taka decyzja byłaby sprzeczna z zasadą proporcjonalności. Komisja odrzuca te argumenty z przyczyn określonych w motywach 382-387.
(440)
W odniesieniu do proporcjonalności, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, odzyskanie pomocy państwa przyznanej niezgodnie z prawem w celu przywróceniu stanu pierwotnego nie może co do zasady być uważane za nieproporcjonalne wobec celów określonych w przepisach traktatu dotyczących pomocy państwa (116).
(441)
W związku z tym Komisja stwierdza, że istnieją wystarczające podstawy, aby odzyskać pomoc przyznaną w ramach umów PPA w celu przywrócenia warunków konkurencji.
(442)
W motywach 176-236 wykazano, że korzyść wynikająca z umów PPA znacznie przewyższa dodatnią różnicę między cenami w ramach umów PPA a cenami, które można by było uzyskać na rynku bez tych umów.
(443)
Komisja jest jednak zdania, że nie można dokładnie obliczyć ogólnej wartości wszystkich warunków związanych z długoterminowym obowiązkiem zakupu nałożonym na MVM, jak określono w motywach 174-236, w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do czasu wygaśnięcia umów PPA. Dlatego też, nakazując odzyskanie pomocy niezgodnej z prawem, Komisja ograniczy swój nakaz odzyskania do różnicy, która mogłaby istnieć między przychodami wytwórców energii w ramach ich umów PPA a przychodami, jakie w tym okresie mogliby oni uzyskać na rynku bez umów PPA.
(444)
Ustalając kwotę, jaką należy odzyskać od wytwórców, Komisja przyznaje, że dokładne obliczenie kwoty pomocy państwa, z której skorzystali beneficjenci jest procesem dość złożonym, ponieważ zależy od tego, jaka byłaby wysokość ceny i jakie byłyby ilości energii wyprodukowanej i sprzedanej na węgierskim rynku hurtowym w okresie między dniem 1 maja 2004 r. a dniem wygaśnięcia umów PPA, gdyby żadna z przedmiotowych umów nie obowiązywała w tym okresie. Ponieważ umowy PPA obejmują większość mocy wytwórczych Węgier, rynek byłby zdecydowanie inny według „scenariusza alternatywnego” (117) niż był w rzeczywistości.
(445)
Szczególna cechą energii elektrycznej jest fakt, że po wyprodukowaniu nie ma możliwości przechowywania jej w opłacalny sposób. W celu zapewnienia stabilności sieci, podaż i popyt na energię elektryczną muszą zawsze być zrównoważone. W związku z tym ilość energii, jaką wytwórcy energii i importerzy mogą sprzedawać na rynku hurtowym w danym okresie i cena, którą mogą oni uzyskać za tę energię nie zależy od całkowitej ilości energii zamawianej przez nabywcę w tym okresie, lecz od ilości energii elektrycznej zamawianej w każdym konkretnym czasie (118). Ponadto zapotrzebowanie na energię elektryczną ulega znacznym wahaniom dziennym i sezonowym, co oznacza, że moce wytwórcze i zdolności przywozowe potrzebne do zaspokojenia zapotrzebowania w każdym konkretnym czasie również ulegają wahaniom oraz że niektóre elektrownie dostarczają energię tylko w okresach nasilonego zapotrzebowania (119). Dlatego też nie można ocenić funkcjonowania rynku z pełną dokładnością na podstawie dostępnych Komisji danych dotyczących zużycia, produkcji i cen w skali roku.
(446)
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, żaden przepis prawa wspólnotowego nie wymaga jednak od Komisji, w przypadku nakazu odzyskania pomocy uznanej za niezgodną ze wspólnym rynkiem, ustalenia dokładnej kwoty pomocy do odzyskania. Wystarczy, że decyzja Komisji zawiera informacje umożliwiające odbiorcy samodzielne wyliczenie kwoty bez większych trudności (120).
(447)
Dlatego Komisja przedstawia wytyczne dotyczące sposobu określenia kwoty do odzyskania. Jak wspomniano wyżej umowy PPA obejmują tak ważną część węgierskiego rynku produkcji energii, że ceny bez umów PPA byłyby inne niż ceny faktycznie odnotowane w części rynku nieobjętej umowami PPA. W związku z tym ceny, które wytwórcy mogliby uzyskać w przypadku braku umów PPA mogą być obliczone na podstawie symulacji rynku polegającej na przeanalizowaniu funkcjonowania hurtowego rynku energii elektrycznej według „scenariusza alternatywnego”. Celem symulacji jest oszacowanie, jakie byłyby wielkości sprzedaży oraz ceny według „scenariusza alternatywnego”, mając na względzie rzetelne szacowanie kwot, jakie MVM wypłaciłby zainteresowanym wytwórcom za energię zakupioną od nich według tego scenariusza. Symulacja ta musi spełniać warunki określone w poniższych motywach.
(448)
Przede wszystkim, biorąc pod uwagę, że energia elektryczna wiąże się z popytem o małej elastyczności cenowej, symulację należy przeprowadzić przy założeniu, że według scenariusza alternatywnego obciążenie systemu w każdym konkretnym czasie jest takie same jak faktyczne obciążenie odnotowane w tym czasie.
(449)
Po drugie, jak stwierdzono w motywie 196, większość energii elektrycznej jest sprzedawana na hurtowych rynkach konkurencyjnych w ramach kontraktów natychmiastowych i terminowych. Badanie sektora energii elektrycznej wykazało, że poziom cen z kontraktów terminowych zależy od indywidualnych oczekiwań w odniesieniu do rozwoju cen na rynku transakcji natychmiastowych. W przeciwieństwie do rynku transakcji natychmiastowych, na którym zgodnie z teorią ekonomiczną w warunkach idealnej konkurencji cena w każdym konkretnym czasie jest najwyższym krótkookresowym kosztem krańcowym wszystkich elektrowni koniecznym do pokrycia zapotrzebowania (121); nie istnieje żaden wyraźny poziom odniesienia dla cen na rynkach transakcji terminowych, który można oszacować przy zastosowaniu teorii ekonomicznej. Ponadto niemożliwa jest symulacja wpływu strategii wdrożonych przez sprzedawców i nabywców w odniesieniu do arbitrażu między umowami natychmiastowymi a terminowymi. Fakt ten ilustrują rozmaite sytuacje zaobserwowane na rynkach hurtowych w całej Europie. Badanie sektora energii elektrycznej wykazało, że stosunek między ilością sprzedawaną w formie produktów objętych transakcjami natychmiastowymi a krajowym zużyciem energii elektrycznej znacznie się różni we wszystkich państwach członkowskich (122).
(450)
Ceny transakcji natychmiastowych, jak przedstawiono w motywie 198, szczególnie ceny odnotowane w transakcjach natychmiastowych na giełdach energii, są zazwyczaj stanowią odniesienie dla całego rynku hurtowego, w tym dla produktów objętych transakcjami terminowymi. W związku z tym Komisja jest zdania, że w celu ustalenia kwot pomocy do odzyskania, należy przeprowadzić symulację rynku hurtowego przy założeniu, że cała energia elektryczna będzie przedmiotem handlu w ramach umów natychmiastowych, z wyjątkiem szczególnych elementów, o których mowa w motywach 453-456.
(451)
Symulację należy przeprowadzić na podstawie krótkookresowych kosztów krańcowych danej elektrowni. W związku z tym symulacja powinna uwzględniać odpowiednie dane charakterystyczne dla każdej elektrowni znajdującej się w eksploatacji na Węgrzech (123) w okresie między dniem 1 maja 2004 r. a faktycznym terminem wygaśnięcia umów PPA, szczególnie w odniesieniu do zainstalowanej mocy, efektywności termicznej, kosztów paliw i innych głównych składników kosztów zmiennych oraz okresów planowanych i wymuszonych przerw w dostawach. Ponadto symulację należy przeprowadzić przy podstawowym założeniu, że w każdym konkretnym czasie istnieje jedna cena na symulowanym rynku transakcji natychmiastowych wynikająca z mechanizmów podaży i popytu. Ta jedna cena zmienia się w czasie z powodu wahań zapotrzebowania i kosztów zmiennych.
(452)
Symulacja powinna uwzględniać fakt, że według scenariusza alternatywnego MVM nie musiałoby kupować energii w ilości przekraczającej jego potrzeby, żeby zaspokoić potrzeby sektora użyteczności publicznej (124). Dlatego też mechanizm uwalniający, o którym mowa w motywie 226, nie istniałby w scenariuszu alternatywnym a potrzeby MVM byłyby ograniczone do ilości koniecznych do zaspokojenia zapotrzebowania w sektorze użyteczności publicznej.
(453)
Symulacja powinna również uwzględniać pewne określone, należycie uzasadnione sytuacje, które mogą pociągać za sobą odchylenia od zasady kosztów krańcowych. Te określone sytuacje mogą mieć miejsce w zakładach kogeneracji. W zależności od ich zobowiązań umownych lub prawnych w odniesieniu do dostaw energii cieplnej zakłady te mogą być zmuszone do sprzedaży energii po niższej cenie niż krótkookresowy koszt krańcowy.
(454)
Sytuacje takie dotyczą również elektrowni korzystających z systemu wsparcia publicznego w związku z wykorzystywaniem przez nie technologii przyjaznych dla środowiska. Taki przypadek ma miejsce na Węgrzech, gdzie przepisy nakładają na MVM i regionalne spółki dystrybucyjne obowiązkowy poziom poboru energii elektrycznej wytworzonej w procesie kogeneracji lub z odpadów lub z odnawialnych źródeł energii po cenach urzędowo regulowanych, zazwyczaj wyższych niż ceny odnotowane w sektorze konkurencyjnym rynku hurtowego. Symulacja musi uwzględniać założenie, że według scenariusza alternatywnego również istniałby system obowiązkowego poboru. Dlatego też ilości zakupione przez MVM w ramach systemu obowiązkowego poboru i ceny zapłacone za tę energię byłyby takie same jak ceny odnotowane w przypadku faktycznego scenariusza (125).
(455)
Symulacja powinna również uwzględniać fakt, że niektóre moce wytwórcze fizycznie dostępne nie są dostępne w przypadku dostaw energii elektrycznej na rynku hurtowym, ponieważ są one zarezerwowane na dostawy usług bilansowania systemu na rzecz operatora systemu przesyłowego. Zgodnie z faktycznym scenariuszem usługi bilansowania systemu były świadczone zarówno przez wytwórców objętych umowami PPA, jak i przez innych wytwórców. Symulacja należy przeprowadzać przy założeniu, że według scenariusza alternatywnego moce zarezerwowane na świadczenie usług bilansowania systemu na rzecz operatora systemu przesyłowego, energia dostarczana na podstawie tych mocy i cena za nią uzyskana są takie same jak według scenariusza faktycznego.
(456)
Według scenariusza alternatywnego ilość energii przywożonej i wywożonej oraz ceny uzyskane za nią w obu przypadkach mogą się różnić w stosunku do scenariusza faktycznego. Dokładna ocena tego efektu nie byłaby jednak możliwa bez rozszerzenia zakresu symulacji o rynki krajów wywozu i przywozu, ponieważ decyzje podmiotów rynku dotyczące wywozu i przywozu z jednego kraju do drugiego są pod wpływem warunków rynkowych panujących zarówno w kraju wywozu, jak i kraju przywozu. Zważywszy, że ilości przywożone i wywożone z Węgier są ograniczone w porównaniu z ilościami wytwarzanymi i zużywanymi na rynku krajowym oraz biorąc pod uwagę, że jedna trzecia całkowitego przywozu objęta jest umowami długoterminowymi (126), Komisja uważa, że takie rozszerzenie zakresu symulacji może wymagać niewspółmiernie dużego wysiłku. Węgry mogą zatem uznać, że według scenariusza alternatywnego ilości przywożone i wywożone oraz odpowiednie ceny są takie same jak według scenariusza faktycznego.
(457)
Komisja jest świadoma, że niektórzy wytwórcy nieobjęci umowami PPA z MVM zawarli długoterminowe lub średnioterminowe umowy na dostawy energii z innymi odbiorcami. Komisja jest jednak zdania, że takie umowy nie powinny być uwzględniane w symulacji, ponieważ wygaśnięcie umów PPA w dniu 1 maja 2004 r. lub wcześniej, co jest podstawowym założeniem scenariusza alternatywnego, z konieczności zmieniłoby strategie handlowe wszystkich wytwórców, biorąc pod uwagę duży odsetek zainstalowanych mocy zarezerwowany w ramach umów PPA. Jak uzasadniono w motywie 449 nie jest możliwe oszacowanie odsetka energii elektrycznej sprzedanej w formie produktów objętych umowami natychmiastowymi i terminowymi. W związku tym można sądzić, że wszyscy wytwórcy sprzedawaliby wytworzoną przez siebie energię w formie produktów objętych umowami natychmiastowymi, chyba że znaleźliby się w jednej z sytuacji, o których mowa w motywach 453-456.
(458)
Najbardziej dokładnym sposobem przeprowadzenia symulacji hurtowego rynku energii elektrycznej jest przeprowadzanie jej w wymiarze godzinowym z uwzględnieniem wszystkich parametrów charakterystycznych dla każdej konkretnej godziny. Komisja zaakceptuje jednak sytuację, w której symulacja będzie ograniczona do reprezentatywnych prób czasu, a wyniki symulacji przeprowadzonych na każdej reprezentatywnej próbie czasu będą ekstrapolowane na cały okres objęty oceną.
(459)
Wynikiem symulacji powinny być rzetelne szacunki ilości energii dostarczonej przez każdą elektrownię i ceny uzyskanej za nią według scenariusza alternatywnego. Stosunek między ilością energii, jakiej potrzebuje MVM, żeby zaspokoić zapotrzebowanie segmentu regulowanego (127), a całkowitą ilością energii dostarczonej na rynek hurtowy w każdym konkretnym czasie należy oszacować na podstawie danych historycznych dotyczących całkowitego zużycia energii przez odbiorców końcowych w segmencie regulowanym oraz całkowitego zużycia odbiorców końcowych według scenariusza faktycznego.
(460)
Wskaźnikiem tym należy się posłużyć do oszacowania ilości energii, którą sprzedałby każdy wytwórca na rzecz MVM w każdym konkretnym czasie według scenariusza alternatywnego. Na podstawie tych szacunków należy oszacować całkowite kwoty, które MVM wypłaciłoby każdemu wytwórcy za energię zakupioną w celu zaspokojenia zapotrzebowania w segmencie regulowanym według scenariusza alternatywnego, za cały okres objęty oceną (128).
(461)
Na końcowym etapie obliczania kwot do odzyskania należy wziąć pod uwagę fakt, że według scenariusza faktycznego wytwórcy nie sprzedali na rzecz MVM całej energii wytworzonej w blokach wytwórczych objętych umowami PPA, lecz wykorzystali niezarezerwowane moce wytwórcze na potrzeby sprzedaży odbiorcom innym niż MVM. W przypadku każdego odnośnego bloku wytwórczego, kwota pomocy do odzyskania powinna być obliczana w wymiarze rocznym na podstawie różnicy między przychodami uzyskanymi ze sprzedaży energii na rzecz MVM w ramach umów PPA (129) według scenariusza faktycznego a kwotami, które MVM zapłaciłoby według scenariusza alternatywnego obliczonymi zgodnie z zasadami przedstawionymi powyżej.
(462)
Komisja przyznaje jednak, że według scenariusza alternatywnego zainteresowani wytwórcy mogliby uzyskać wyższe przychody od odbiorców innych niż MVM niż przychodu uzyskane według scenariusza faktycznego. Wynika to w szczególności z faktu, że w przypadku scenariusza alternatywnego MVM nie rezerwuje żadnych mocy wytwórczych, co daje wytwórcom dodatkowe możliwości sprzedaży wyprodukowanej energii odbiorcom innym niż MVM. W związku z tym Węgry mogą potrącić od kwot obliczonych zgodnie z motywem 461 różnicę między przychodami, które uzyskaliby wytwórcy od odbiorców innych niż MVM według scenariusza alternatywnego a przychodami, które uzyskali od odbiorców innych niż MVM według scenariusza faktycznego, jeżeli ta różnica daje wynik dodatni.
(463)
Odsetki do odzyskania zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 również należy obliczać w wymiarze rocznym.
(464)
Aby umożliwić Komisji ocenę dokładności i rzetelności symulacji przeprowadzanej przez Węgry, kraj ten powinien dostarczyć Komisji szczegółowy opis stosowanej metodologii i zbiór danych wykorzystanych w symulacji.
(465)
Komisja jest świadoma istnienia właściwych narzędzi umożliwiających przeprowadzenie koniecznej symulacji. Narzędzie takie zostało wykorzystane przez Komisją w kontekście badania sektora energii elektrycznej w celu oceny struktury i funkcjonowania sześciu europejskich rynków hurtowych (130). Narzędzia takie są również stosowane przez szereg wytwórców energii i przedsiębiorstwa handlowe w celu przygotowywania długoterminowych prognoz dotyczących energii elektrycznej, przeprowadzania badań w zakresie planowania zasobów i optymalizacji przesyłu wytworzonej energii. Ponadto jak przedstawiono powyżej, Komisja jest skłonna zaakceptować pewne uproszczenia, a w szczególności stosowanie reprezentatywnych próbek czasu zamiast przeprowadzania symulacji w wymiarze godzinowym. Dlatego też zgodnie z zasadą lojalnej współpracy zawartą w art. 10 Traktatu, wymaga się, aby Węgry przeprowadziły symulację zgodnie z zasadami przedstawionymi powyżej i obliczyły kwotę pomocy do odzyskania na podstawie tej symulacji w rozsądnym terminie.
(466)
Trybunał Sprawiedliwości uznaje, że państwo członkowskie, które napotka nieprzewidziane lub niemożliwe do przewidzenia trudności lub dostrzega konsekwencje pominięte przez Komisję, może przedstawić te problemy do oceny Komisji, proponując stosowne zmiany. W takim przypadku Komisja i państwo członkowskie muszą współpracować w dobrej wierze i w celu pokonania trudności przy pełnym poszanowaniu przepisów Traktatu WE (131).
(467)
Tym samym Komisja wzywa Węgry do przedstawienia do oceny ewentualnych problemów, jakie państwo to może napotkać w związku z wykonywaniem niniejszej decyzji.
8. WNIOSEK
(468)
Komisja stwierdza, że umowy PPA stanowią udzielenie wytwórcom energii pomocy państwa niezgodnej z prawem w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE i że ta pomoc państwa jest niezgodna ze wspólnym rynkiem.
(469)
Element pomocy państwa przewidziany w umowach PPA polega, jak wyjaśniono w pkt 7.3, na nałożonym na MVM obowiązku zakupu określonej mocy wytwórczej i gwarantowanej minimalnej ilości energii elektrycznej po cenie obejmującej koszty kapitałowe, stałe i zmienne przez znaczną część okresu eksploatacji elektrowni, gwarantując w ten sposób zwrotu z inwestycji.
(470)
Ponieważ taka pomoc państwa jest niezgodna z Traktatem WE, należy zaprzestać jej udzielania,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
1. Obowiązek zakupu określony w długoterminowych umowach o zakup energii zawartych między Magyar Villamos Művek Rt. a Budapesti Erőmű Rt., Dunamenti Erőmű Rt., Mátrai Erőmű Rt., AES-Tisza Erőmű Kft, Csepeli Áramtermelő Kft., Paksi Atomerőmű Rt. oraz Pécsi Erőmű Rt. (sygnatariusz pierwotnej umowy PPA i poprzednik Pannon Hőerőmű Rt.) (132) stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE udzieloną na rzecz wytwórców energii elektrycznej.
2. Pomoc państwa, o której mowa w art. 1 ust. 1, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem.
3. Węgry zaprzestają udzielania pomocy państwa, o której mowa w ust. 1, w terminie sześciu miesięcy od dnia notyfikacji niniejszej decyzji.
Artykuł 2
1. Węgry odzyskują od beneficjentów pomoc, o której mowa w art. 1.
2. Kwoty do odzyskania obciąża się odsetkami naliczanymi od dnia ich przekazania beneficjentowi do dnia ich faktycznego odzyskania.
3. Odsetki naliczane są narastająco zgodnie z rozdziałem V rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 (133) zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 271/2008 (134).
Artykuł 3
1. W terminie dwóch miesięcy od dnia notyfikacji niniejszej decyzji Węgry przekazują Komisji informacje dotyczące środków już podjętych i przewidzianych w celu zastosowania się do niniejszej decyzji, w szczególności informacje o krokach podjętych z zamiarem przeprowadzenia odpowiedniej symulacji rynku hurtowego w celu ustalenia kwot do odzyskania, szczegółową metodologię, jaką zamarzają zastosować, oraz szczegółowy opisu zbioru danych, które zamierzają wykorzystać w tym celu.
2. Węgry informują Komisję o postępach w realizacji środków krajowych przyjętych w celu wykonania niniejszej decyzji aż do czasu odzyskania pomocy, o której mowa w art. 1. Węgry przekazują niezwłocznie, na zwykłe wezwanie Komisji, informacje dotyczące środków już podjętych i przewidzianych w celu zastosowania się do niniejszej decyzji. Węgry dostarczają ponadto szczegółowe informacje dotyczące kwoty pomocy i odsetek już odzyskanych od beneficjenta.
Artykuł 4
1. Węgry powinny obliczyć dokładną kwotę pomocy do odzyskania na podstawie odpowiedniej symulacji sytuacji rynku hurtowego energii elektrycznej, jaka miałaby miejsce, gdyby żadna z długoterminowych umów o zakup energii, o których mowa w art. 1 ust. 1, nie obowiązywała od dnia 1 maja 2004 r.
2. W terminie sześciu miesięcy od dnia notyfikacji niniejszej decyzji Węgry obliczają kwoty do odzyskania z zastosowaniem metody, o której mowa w ust. 1, i przekazują Komisji wszystkie stosowne informacje dotyczące symulacji, a szczególności jej wyniki, szczegółowy opis zastosowanej metodologii oraz zbiór danych, wykorzystanych do przeprowadzenia symulacji.
Artykuł 5
Węgry zapewniają odzyskanie pomocy, o której mowa w art. 1, w terminie dziesięciu miesięcy od dnia notyfikacji niniejszej decyzji.
Artykuł 6
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Węgierskiej.
Sporządzono w Brukseli dnia 4 czerwca 2008 r.