DECYZJA KOMISJI
z dnia 7 lutego 2007 r.
w sprawie programu pomocy, jaki Włochy zamierzają wprowadzić na mocy ustawy Regionu Sycylii nr 17/2004 (art. 60), N. C 34/2005 (ex N 113/2005)
(notyfikowana jako dokument nr C(2007) 284)
(Jedynie tekst w języku włoskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2007/493/WE)
KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH,
uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 88 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (1) i uwzględniając przekazane uwagi,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. PROCEDURA
(1)
Pismem z dnia 9 marca 2005 r., zgodnie z art. 88 ust. 3 Traktatu WE, władze włoskie powiadomiły Komisję o środku pomocy, przewidzianym w art. 60 ustawy regionalnej nr 17/2004 wprowadzającym przepisy programowe i finansowe na rok 2005.
(2)
W pismach z dnia 29 marca 2005 r. i 10 czerwca 2005 r. Komisja poprosiła o dodatkowe informacje na temat zgłoszonego środka.
(3)
Władze włoskie odpowiedziały pismem z dnia 18 maja 2005 r. - po otrzymaniu ponaglenia od Komisji z dnia 27 kwietnia 2005 r. - oraz pismami z dnia 12 lipca 2005 r. i z dnia 14 lipca 2005 r.
(4)
W piśmie z dnia 21 września 2005 r. Komisja poinformowała władze włoskie o decyzji o wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 88 ust. 2 Traktatu WE, w sprawie wymienionego środka.
(5)
Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (2). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag dotyczących programu pomocy.
(6)
Komisja nie otrzymała żadnych uwag.
(7)
W piśmie z dnia 10 listopada 2005 r., zarejestrowanym w Komisji w dniu 15 listopada 2005 r., władze włoskie złożyły wniosek o zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Trybunał Sprawiedliwości wyroku w sprawie C-475/2003 dotyczącej zgodności podatku regionalnego od działalności produkcyjnej (IRAP) z art. 33 ust. 1 szóstej dyrektywy nr 77/388/EWG z dnia 17 maja 1977 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich w odniesieniu do podatków obrotowych - wspólny system podatku od wartości dodanej: ujednolicona podstawa wymiaru podatku (3). Wniosek został ostatecznie potwierdzony pismem z dnia 2 sierpnia 2006 r. wydanym w odpowiedzi na wniosek z dnia 11 lipca 2006 r. Dnia 3 października 2006 r. Trybunał uznał, że podatek IRAP jest zgodny z treścią art. 33 ust. 1 dyrektywy nr 77/388/EWG (4).
(8)
Pismem z dnia 8 maja 2006 r., zarejestrowanym w Komisji w dniu 11 maja 2006 r., władze włoskie powiadomiły Komisję o wprowadzeniu poprawki do art. 60 ustawy regionalnej nr 17/2004, oświadczając, że omawiany środek pomocy podlega rozporządzeniu Komisji (WE) nr 69/2001 dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis (5) nie tylko do czasu zatwierdzenia programu przez Komisję, ale również „w przypadku podjęcia przez Komisję negatywnej decyzji”.
II. OPIS ŚRODKÓW POMOCY
II.1. Cel zastosowania środków
(9)
Według władz włoskich celem środka pomocy jest zachęcanie do tworzenia nowych przedsiębiorstw i zmniejszenie różnic pomiędzy przedsiębiorstwami działającymi na Sycylii a przedsiębiorstwami usytuowanymi w innych regionach Włoch, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia w myśl art. 87 ust. 3 lit. a) Traktatu WE.
(10)
Ponadto celem analizowanego środka byłoby zwiększenie perspektyw inwestycyjnych na Sycylii poprzez polepszenie standardów bezpieczeństwa i zapobieganie przestępczości.
II.2. Podstawa prawna środka pomocy
(11)
Artykuł 60 ust. 1 ustawy regionalnej nr 17/2004 przewiduje obniżenie stawki podatku IRAP o 1 % w roku 2005, 0,75 % w 2006 r. oraz 0,5 % w 2007 r. dla spółdzielni (a dokładnie „società cooperative a mutualità prevalente”) (6), zgodnie z definicją we włoskim kodeksie cywilnym.
(12)
Artykuł 60 ust. 2 ustawy regionalnej nr 17/2004 rozszerza zakres tego zapisu na prywatne firmy ochroniarskie, zgodnie z definicją w dekrecie królewskim nr 773 z dnia 18 czerwca 1931 r., określającym warunki, na jakich instytucje i osoby prywatne mogą uzyskać zezwolenie prefekta na świadczenie usług ochroniarskich lub dozoru mienia ruchomego lub nieruchomego oraz prywatnych usług detektywistycznych (7).
(13)
Władze regionalne Sycylii zadecydowały o obniżeniu podatku IRAP zgodnie ze swoimi uprawnieniami w zakresie dostosowywania stawek podatku IRAP, przysługującymi wszystkim regionom Włoch na mocy prawa krajowego (8).
II.3. Źródło finansowania pomocy
(14)
Władze włoskie szacują, że wpływ omawianego art. 60 na budżet wyniesie ok. 2 mln EUR w całym okresie od 2005 do 2007 r.
II.4. Kumululacja pomocy
(15)
Kumulacja omawianego środka pomocy z innymi lokalnymi, regionalnymi, krajowymi i unijnymi programami pomocy w celu pokrycia tych samych kosztów kwalifikowanych jest zabroniona.
II.5. Czas trwania pomocy
(16)
Ustawa regionalna nr 17/2004 weszła w życie w dniu 29 grudnia 2004 r., ale art. 60 stanowi, że program pomocy jest realizowany na mocy rozporządzenia w sprawie pomocy de minimis do czasu zatwierdzenia go przez Komisję Europejską. W piśmie z dnia 16 maja 2006 r. władze włoskie uzasadniły, że program pomocy będzie realizowany na mocy rozporządzenia w sprawie pomocy de minimis również w przypadku przyjęcia przez Komisję negatywnej decyzji.
(17)
Program obejmuje trzy lata podatkowe od 2005 do 2007 r.
III. UZASADNIENIE WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA
(18)
W piśmie z dnia 21 września 2005 r. Komisja potwierdziła, że zgłoszony program pomocy stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu, ponieważ wiąże się z użyciem zasobów państwowych, jest selektywny - jest przeznaczony dla wybranych sektorów i/lub kategorii przedsiębiorstw, przynosi korzyści tym przedsiębiorstwom niedostępne innym przedsiębiorstwom świadczącym te same usługi - a także może zakłócać konkurencję oraz wymianę handlową na poziomie wspólnotowym.
(19)
Jedną z przyczyn wszczęcia postępowania była niemożność wykluczenia przez Komisję wpływu pomocy na handel wewnątrzwspólnotowy sprzecznego ze wspólnym interesem, szczególnie biorąc pod uwagę, że w myśl programu beneficjenci nie są zobowiązani do zrekompensowania takich zakłóceń.
(20)
Komisja wyraziła również wątpliwość, czy zgłoszony program pomocy spełnia warunki, o których mowa w wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej (9) (zwanych dalej wytycznymi). W istocie, zgodnie ze zgłoszeniem, środek pomocy przeznaczony byłby na działanie sycylijskich spółdzielni oraz firm ochroniarskich.
(21)
Zgodnie z pkt 4.15 wytycznych pomoc operacyjna może być udzielona, jeżeli przyczynia się do rozwoju regionalnego oraz jest to uzasadnione ze względu na charakter takiej pomocy, której poziom musi być proporcjonalny do niedogodności, które ma niwelować. Komisja wyraziła w tym kontekście wątpliwość co do uzasadnienia władz włoskich dotyczącego przyznania pomocy operacyjnej, w którym przywołują one potencjalne niedogodności oraz ich znaczenie.
(22)
Komisja wyraziła wątpliwości co do zgodności działań ze wspólnym rynkiem pomocy operacyjnej, o której mowa w art. 60 ust. 1 ustawy regionalnej nr 17/2004, ze względu na jej wkład w tworzenie nowych przedsiębiorstw i zmniejszanie różnic między przedsiębiorstwami sycylijskimi i przedsiębiorstwami w innych regionach Włoch. W tym kontekście Komisja stwierdziła, że związek pomiędzy obniżeniem podatku IRAP dla wszystkich spółdzielni a powstawaniem nowych przedsiębiorstw na terenie Sycylii nie jest jasny, a władze włoskie nie złożyły w tej kwestii żadnych wyjaśnień.
(23)
W zgłoszeniu władze włoskie podały, że przedsiębiorstwa sycylijskie znajdują się pod względem strukturalnym w niekorzystnej sytuacji, ponieważ Sycylia jest najbardziej oddalonym regionem wyspiarskim, bardzo oddalonym od „kontynentalnych ośrodków gospodarczych”. W tym aspekcie Komisja zwróciła uwagę, że za regiony najbardziej oddalone uznawane są te uwzględnione w kompletnym wykazie w deklaracji 26 w sprawie najbardziej odległych regionów Wspólnoty, dołączonej do Traktatu o Unii Europejskiej (10). Ponadto nie wydaje się, aby pomoc miała rozwiązywać problemy związane z wyspiarskim charakterem Sycylii, ponieważ nie czyni żadnego odniesienia do dodatkowych kosztów wynikających z takiego położenia geograficznego, takich jak koszty transportu.
(24)
Dodatkowo władze włoskie utrzymują, że przewaga mikroprzedsiębiorstw wiąże się z wyższymi kosztami operacyjnymi i zwiększonym zapotrzebowaniem na siłę roboczą; koszty pracy i zadłużenia stanowią sporą część podstawy podatku IRAP, sprawiając, że sycylijskie przedsiębiorstwa znajdują się w niekorzystnej sytuacji. Komisja stwierdziła, że nawet gdyby problem sycylijskiej gospodarki spowodowany był przewagą mikroprzedsiębiorstw na rynku i wiążącymi się z tym konsekwencjami, ogólne zmniejszenie podatku IRAP dla spółdzielni niezależnie od ich rozmiarów nie stanowiłoby żadnego rozwiązania, ponieważ nie byłoby skierowane do mikroprzedsiębiorstw. Pomoc nie powinna być także przyznana samym tylko mikrospółdzielniom.
(25)
Komisja podkreśliła również, że różnice pomiędzy efektywnymi stawkami podatkowymi, wskazanymi przez władze włoskie, dotyczą wszystkich typów podatków i są ich nieodłączną cechą. Nie wydaje się jednak, by był to wystarczający powód, aby państwo udzielało zróżnicowanej pomocy w zależności od typu przedsiębiorstwa, a w analizowanym przypadku władze włoskie nie przedstawiły konkretnych dowodów na nadmierne obciążenie spółdzielni wskutek wysokich efektywnych stawek podatku IRAP.
(26)
Ponadto Komisja wyraziła wątpliwości co do solidności danych wykorzystanych przez władze włoskie w celu dowiedzenia, że „normalne” przedsiębiorstwo sycylijskie o obrotach rocznych poniżej 10 mln EUR, zatrudniające mniej niż dziesięciu pracowników, działające w sektorach przemysłowym (z wyłączeniem przedsiębiorstw sektora chemicznego i petrochemicznego), informatycznym i turystyczno-hotelarskim, płaci większy podatek IRAP niż „normalne” i porównywalne przedsiębiorstwo lombardzkie. W rzeczywistości, jako że art. 60 ust. 1 ustawy regionalnej nr 17/2004 przyznaje prawo do pomocy spółdzielniom niezależnie od ich wielkości i sektora, korzystanie tylko z danych dotyczących przedsiębiorstw o obrotach rocznych poniżej 10 mln EUR, zatrudniających mniej niż dziesięciu pracowników, działających w sektorze przemysłowym (z wyłączeniem przedsiębiorstw sektora chemicznego i petrochemicznego), nie jest wystarczające, aby wykazać proporcjonalność omawianego środka pomocy.
(27)
Pozostałe wątpliwości dotyczyły informacji dostarczonych przez władze włoskie w celu wykazania zgodności pomocy operacyjnej w rozumieniu art. 60 ust. 2 ustawy regionalnej nr 17/2004 ze wspólnym rynkiem.
(28)
W zgłoszeniu władze włoskie stwierdziły, że art. 60 ust. 2 ustawy regionalnej nr 17/2004 przyczyniłby się do zwiększenia perspektyw inwestycyjnych na Sycylii poprzez polepszenie standardów bezpieczeństwa i zapobieganie przestępczości. Władze włoskie podkreśliły, że przeciętna sycylijska firma ochroniarska uiszcza wyższy podatek IRAP w porównaniu do przeciętnej firmy działającej w innym regionie, zarówno ponieważ stosunek kosztów pracy do wartości netto produkcji dla sycylijskiej firmy ochroniarskiej jest średnio wyższy niż w przypadku firm działających w innych regionach, jak i z powodu nieelastyczności sycylijskiego rynku pracy charakteryzującego się niską fluktuacją pracowników.
(29)
Biorąc pod uwagę ten aspekt, niewystarczające według Komisji jest wyjaśnienie istnienia związku między przepisami art. 60 ust. 2 ustawy regionalnej nr 17/2004 a zwiększeniem perspektyw inwestycyjnych na Sycylii poprzez polepszenie standardów bezpieczeństwa oraz powodów istnienia wyższych kosztów dla sycylijskich firm ochroniarskich w porównaniu z firmami działającymi w innych regionach. Względem rynków pracy innych regionów sycylijski rynek pracy nie wydaje się przejawiać cech, które mogłyby usprawiedliwiać wyższe płace w tym sektorze.
(30)
Ponadto Komisja ma wątpliwości, czy powinno się brać pod uwagę argumenty przytoczone przez władze włoskie, na podstawie których prefekt może nakładać ograniczenia na ceny usług w tym sektorze (tzw. tariffe di legalità), jak również argumenty dotyczące konieczności wynagradzania profesjonalizmu pracowników tego sektora. Komisja uważa, że argumenty te nie wyjaśniają wpływu różnic wynikających z tariffe di legalità na wzrost kosztów pracy na Sycylii.
(31)
Komisja wyjaśniła zatem, że uznaje za niezbędną głębszą analizę tej kwestii, która obejmie także ewentualne uwagi sformułowane przez zainteresowane osoby trzecie. Dopiero po rozważeniu uwag osób trzecich Komisja może zdecydować, czy środek pomocy zaproponowany przez władze włoskie wywiera negatywny wpływ na wymianę handlową w stopniu sprzecznym ze wspólnym interesem.
IV. UWAGI PRZESŁANE PRZEZ WŁADZE WŁOSKIE
(32)
Komisja nie otrzymała żadnych uwag od władz włoskich ani od osób trzecich, które rozwiewałyby wątpliwości wyrażone w chwili wszczęcia formalnego postępowania.
V. OCENA ŚRODKÓW POMOCY
V.1. Legalność
(33)
Powiadamiając o programie pomocy obejmującym klauzulę zawieszającą i realizując go w oczekiwaniu na zatwierdzenie przez Komisję na mocy rozporządzenia w sprawie pomocy de minimis, władze włoskie spełniły wymogi proceduralne, o których mowa w art. 88 ust. 3 Traktatu WE.
V.2. Charakter pomocy otrzymywanej od państwa
(34)
Komisja uważa, że omawiany środek pomocy stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE z następujących powodów:
V.2.1. Użycie zasobów państwowych
(35)
Środek niesie ze sobą konieczność użycia zasobów państwowych w formie rezygnacji Regionu Sycylii z dochodu z podatków w kwocie odpowiadającej zmniejszonemu obciążeniu podatkowemu beneficjenta.
V.2.2. Korzyść gospodarcza
(36)
Środek przynosi beneficjentowi korzyść gospodarczą będącą skutkiem zmniejszenia efektywnego obciążenia podatkowego, co z kolei przekłada się na korzyść finansową w związku z mniejszym podatkiem, dostępną dla przedsiębiorstw od razu w latach, w których stosowana jest taka obniżka podatku.
V.2.3. Selektywny charakter pomocy ze względu na faworyzowanie „wybranych przedsiębiorstw lub rodzajów produkcji”
(37)
Ustawa krajowa o podatku IRAP stanowi, że wszystkie regiony są uprawnione do podwyższania lub obniżania podstawowej stawki podatku wynoszącej 4,25 % maksymalnie o jeden punkt procentowy w górę lub w dół; odzwierciedla to więc system podatkowy stosowany w sposób symetryczny, zgodnie z którym wszystkie regiony posiadają prawną i faktyczną podstawę do podwyższenia lub obniżenia stawki podatku, co samo w sobie nie oznacza pomocy państwa.
(38)
W przeszłości Komisja zdecydowała (11), że te ograniczone uprawnienia w zakresie dostosowywania stawki podatku są z natury symetryczne, pod warunkiem że poszczególne regiony nie skorzystają z prawa zastosowania, w ramach przysługującego im marginesu uznaniowości, zróżnicowanych stawek podatków dla poszczególnych sektorów lub podatników, i nie stanowią pomocy państwa. Wnioskowi temu nie zaprzeczył wyrok w sprawie C-88/2003 (Azzorre) (12).
(39)
Jednak w analizowanym zgłoszeniu Region Sycylii nie ograniczył się do marginesu uznaniowości określonego w przepisach krajowych, ale skorzystał ze swoich uprawnień w celu ustalenia zróżnicowanych stawek podatku dla określonych sektorów i podatników, niższych od normalnej stawki podatku stosowanej w regionie. W istocie:
a)
artykuł 60 ust. 1 ustawy regionalnej nr 17/2004 przynosi korzyść wyłącznie sycylijskim spółdzielniom, przez co wyklucza z grona potencjalnych beneficjentów przedsiębiorstwa sycylijskie działające w dowolnym sektorze, które nie są spółdzielniami;
b)
artykuł 60 ust. 2 ustawy regionalnej nr 17/2004 stanowi korzyść, ponieważ faworyzuje działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług ochroniarskich. Po drugie, firmy ochroniarskie świadczą następujące usługi: i) czasowy depozyt wartościowych przedmiotów, transport i eskortowanie dóbr i osób; ii) ochrona własności; iii) zarządzanie specjalnymi systemami archiwizacji oraz iv) produkcja urządzeń ochrony i systemów bezpieczeństwa. Zdaniem Komisji część tych usług może być świadczona przez firmy, które nie są prywatnymi firmami ochroniarskimi w rozumieniu obowiązujących przepisów krajowych (dekret królewski nr 773/1931).
V.2.4. Zakłócenie konkurencji
(40)
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (13), wystarczy, że adresat pomocy konkuruje na rynku otwartym dla konkurencji z innymi przedsiębiorstwami, aby zaistniało ryzyko zakłócenia konkurencji wskutek wprowadzenia środków pomocy.
(41)
Zdaniem Komisji środki, o których mowa w art. 60 ust. 1 i 2 ustawy regionalnej nr 17/2004, zdają się zakłócać konkurencję i wpływać na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi, ponieważ w efekcie odciążają beneficjentów od obowiązku, któremu w innym przypadku by podlegali.
(42)
W tym przypadku, zgodnie z informacjami przekazanymi przez władze włoskie, beneficjentami są spółdzielnie (art. 60 ust. 1 ustawy regionalnej nr 17/2004) dowolnej wielkości, działające we wszystkich sektorach. Jako że na rynku otwartym dla konkurencji spółdzielnie konkurują z innymi przedsiębiorstwami, art. 60 ust. 1 ustawy regionalnej nr 17/2004, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, może zakłócać konkurencję i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Analogicznie, zdaniem Komisji, środek pomocy, o którym mowa w art. 60 ust. 2 ustawy regionalnej nr 17/2004 zakłóca konkurencję i wpływa handlową między państwami członkowskimi.
(43)
W związku z powyższym Komisja stwierdza, że zaproponowany program pomocy stanowi pomoc państwa.
V.3. Zgodność ze wspólnym rynkiem
(44)
Jako że środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1, konieczne jest określenie jego zgodności ze wspólnym rynkiem w świetle odstępstw, o których mowa w art. 87 ust. 2 i 3 Traktatu. Odstępstwa przewidziane w art. 87 ust. 2 Traktatu dotyczące pomocy o charakterze socjalnym, udzielanej pojedynczym konsumentom, pomocy mającej na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi oraz pomocy przyznawanej gospodarce niektórych regionów Republiki Federalnej Niemiec nie mają zastosowania w tym przypadku. W kontekście art. 87 ust. 3 lit. b) Traktatu zaproponowany środek nie może być uznany za ważny projekt stanowiący przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania ani za mający na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom we włoskiej gospodarce. Nie może on również skorzystać z odstępstwa, o którym mowa w art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu, w myśl którego dopuszcza się pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych rodzajów działalności lub niektórych regionów, o ile nie zmienia ona warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. Pomoc nie jest również przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego, o czym mowa w art. 87 ust. 3 lit. d) Traktatu.
(45)
Zgodnie z art. 87 ust. 3 lit. a) dozwolona jest pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski, lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia. Sycylia jest regionem, który może skorzystać z tego odstępstwa.
(46)
Podejmując decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, Komisja wyjaśniła powody, podsumowane w pkt 18-31 niniejszej decyzji, które wywołały jej wątpliwości co do możliwości objęcia zaproponowanego środka odstępstwem przewidzianym w art. 87 ust. 3 lit. a) Traktatu. Wobec braku uwag ze strony Włoch i osób trzecich Komisja może jedynie uznać, że powyższe wątpliwości znalazły swoje potwierdzenie.
VI. WNIOSKI
(47)
Komisja stwierdza zatem, że zgłoszony środek, opisany w pkt 11-17, jest niezgodny ze wspólnym rynkiem, nie wchodzi również w zakres żadnego z odstępstw przewidzianych w Traktacie WE, należy zatem zakazać jego stosowania. Według władz włoskich pomoc nie została dotychczas udzielona, tak więc nie zachodzi potrzeba podejmowania żadnych działań naprawczych,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Program pomocy, jaki Włochy zamierzają wprowadzić na mocy art. 60 ustawy regionalnej nr 17/2004, stanowi pomoc państwa.
Program pomocy, o którym mowa w ust. 1, jest niezgodny ze wspólnym rynkiem, wobec czego nie może zostać wprowadzony.
Artykuł 2
W terminie dwóch miesięcy od powiadomienia o niniejszej decyzji Włochy poinformują Komisję o środkach podjętych w celu zapewnienia zgodności z zawartymi w niej przepisami.
Artykuł 3
Niniejsza decyzja skierowana jest do Włoch.
Sporządzono w Brukseli, dnia 7 lutego 2007 r.