DECYZJA KOMISJI
z dnia 15 grudnia 2009 r.
w sprawie pomocy państwa C 21/05 (ex PL 45/04), którą Polska planuje wdrożyć na rzecz Poczty Polskiej w postaci rekompensaty za świadczenie powszechnych usług pocztowych
(notyfikowana jako dokument nr C(2009) 9962)
(Jedynie tekst w języku polskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2010/815/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) (1), w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (2) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. PROCEDURA
(1)
Wiadomością przesłaną pocztą elektroniczną z dnia 30 kwietnia 2004 r. władze polskie zgłosiły dwa programy pomocy na rzecz polskiego operatora pocztowego państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej „Poczta Polska” (zwanego dalej „PP”) zgodnie z „procedurą w ramach mechanizmu przejściowego”, o której mowa w części 3 załącznika IV do Aktu przystąpienia stanowiącego część Traktatu dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczpospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej.
(2)
Dwa wspomniane programy pomocy zarejestrowano pod następującymi numerami: PL 45/04: Rekompensata dla Poczty Polskiej za świadczenie powszechnych usług pocztowych oraz PL 49/04: Pomoc dla Poczty Polskiej na inwestycje związane ze świadczeniem powszechnych usług pocztowych.
(3)
W dniach 26 lipca 2004 r., 26 listopada 2004 r. i 7 lutego 2005 r. Komisja zwróciła się z wnioskiem o dodatkowe informacje. Władze polskie przedstawiły dodatkowe informacje w pismach z dnia 10 września 2004 r., 27 października 2004 r., 3 grudnia 2004 r. i 29 marca 2005 r.
(4)
W dniach 25 października 2004 r. i 31 stycznia 2005 r. odbyły się dwa spotkania władz polskich ze służbami Komisji. Dnia 20 czerwca 2005 r. Komisja otrzymała dodatkowe informacje od władz polskich.
(5)
Pismem z dnia 29 czerwca 2005 r. Komisja powiadomiła Polskę o swojej decyzji o wszczęciu postępowania określonego w art. 88 ust. 2 Traktatu WE w odniesieniu do obydwóch programów pomocy. Obydwa programy pomocy zarejestrowano pod następującymi numerami: C 21/05: Rekompensata dla Poczty Polskiej za świadczenie powszechnych usług pocztowych oraz C 22/05: Pomoc dla Poczty Polskiej na inwestycje związane ze świadczeniem powszechnych usług pocztowych.
(6)
Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (3). Komisja zwróciła się do zainteresowanych stron o przedstawienie uwag.
(7)
Komisja nie otrzymała żadnych uwag od innych zainteresowanych stron.
(8)
Polska przedstawiła swoje uwagi w piśmie z dnia 9 sierpnia 2005 r. W dniu 10 stycznia 2006 r. odbyło się spotkanie władz polskich ze służbami Komisji. Pismem z dnia 24 stycznia 2006 r. Komisja zwróciła się o dodatkowe informacje.
(9)
W piśmie z dnia 10 lutego 2006 r. władze polskie poinformowały Komisję o zamiarze wycofania zgłoszenia programu pomocy C 22/05: Pomoc dla Poczty Polskiej na inwestycje związane ze świadczeniem powszechnych usług pocztowych. W odpowiedzi na wniosek Komisji z dnia 27 lutego 2006 r. władze polskie poinformowały w piśmie z dnia 13 marca 2006 r., że nie przystąpią do realizacji projektu pomocy, którego dotyczyło wyżej wymienione zgłoszenie, oraz że zmieniły ramy prawne programu w celu wyeliminowania możliwości udzielenia pomocy inwestycyjnej (4).
(10)
Decyzją z dnia 27 kwietnia 2006 r. Komisja zakończyła postępowanie na mocy art. 88 ust. 2 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy C 22/05: Pomoc dla Poczty Polskiej na inwestycje związane ze świadczeniem powszechnych usług pocztowych, ponieważ postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (5) ze względu na to, że odnośna pomoc nigdy nie została udzielona.
(11)
W piśmie z dnia 23 lutego 2006 r. władze polskie przesłały Komisji dodatkowe informacje w związku ze sprawą dotyczącą pomocy państwa C 21/05: Rekompensata dla Poczty Polskiej za świadczenie powszechnych usług pocztowych. Władze polskie stwierdziły jednak, że w latach 2004 i 2005 na rzecz Poczty Polskiej nie została przyznana żadna rekompensata z zasobów państwowych za wywiązywanie się z obowiązku świadczenia usług pocztowych. Odnośny program pomocy w żadnym przypadku nie był finansowany ani stosowany w latach 2004 i 2005.
(12)
W dniu 9 stycznia 2007 r. Komisja podjęła decyzję o częściowym zakończeniu postępowania na mocy art. 88 ust. 2 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy C 21/05: Pomoc dla Poczty Polskiej za świadczenie powszechnych usług pocztowych za lata 2004-2005, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe ze względu na to, że w latach 2004 i 2005 odnośna pomoc nie została udzielona. Postępowanie na mocy art. 88 ust. 2 Traktatu WE toczyło się dalej w odniesieniu do okresu rozpoczynającego się od dnia 1 stycznia 2006 r. (6). Pismem z dnia 3 stycznia 2007 r. Komisja zwróciła się o udzielenie informacji dotyczących przedmiotowego programu pomocy za okres rozpoczynający się od 2006 r. Władze polskie odpowiedziały pismem z dnia 1 lutego 2007 r.
(13)
Poczta Polska posiadała status przedsiębiorstwa użyteczności publicznej i prowadziła działalność na podstawie ustawy z dnia 30 lipca 1997 r. o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej „Poczta Polska”. W decyzji z dnia 24 kwietnia 2007 r. dotyczącej pomocy państwa w sprawie nr E 12/05: Nieograniczona gwarancja Skarbu Państwa dla Poczty Polskiej Komisja uznała, że niemożność postawienia Poczty Polskiej w stan upadłości ze względu na jej status prawny zapewnia przedsiębiorstwu nieograniczoną gwarancję państwa (7).
(14)
Zgodnie z planem przyjętym przez Radę Ministrów w dniu 11 kwietnia 2006 r. przekształcenie własnościowe Poczty Polskiej miało być przeprowadzone w dwóch etapach, tj. komercjalizacji i prywatyzacji. Dnia 25 czerwca 2008 r. Polska poinformowała Komisję o wejściu w życie z dniem 25 kwietnia 2008 r. nowej ustawy z dnia 11 kwietnia 2008 r. zmieniającej ustawę, na mocy której Poczta Polska nie podlegała zwykłym regułom postępowania upadłościowego. Na podstawie nowej ustawy Komisja nie uzyskała jednak jasności co do systemu prawnego, jaki stosuje się do PP, skoro, jak się wydawało, jej status prawny się nie zmienił.
(15)
Pierwszy etap przekształcenia zrealizowano na mocy ustawy z dnia 5 września 2008 r. o komercjalizacji przedsiębiorstwa użyteczności publicznej „Poczta Polska” (8), i w jego wyniku PP została przekształcona z przedsiębiorstwa państwowego w spółkę akcyjną, w której Skarb Państwa posiada 100 % akcji. W związku z tym PP pozbawiono statusu prawnego, który uniemożliwiał postawienie jej w stan upadłości. Nieograniczona gwarancja państwa na rzecz PP została tym samym zniesiona i przedsiębiorstwo podlega teraz zwykłym regułom postępowania upadłościowego.
(16)
W dniach 27 czerwca 2007 r., 20 lipca 2007 r., 26 września 2007 r. i 25 lipca 2008 r. miały miejsce spotkania pomiędzy władzami polskimi a Komisją.
(17)
W wyniku tych spotkań władze polskie przekazały informacje uzupełniające, które zostały zarejestrowane przez Komisję w dniach 7 grudnia 2007 r. (A/40109/a), 8 lutego 2008 r. (A/2536), 15 kwietnia 2008 r. (A/7047), 28 kwietnia 2008 r. (A/8137), 18 czerwca 2008 r. (A/13261), 7 listopada 2008 r. (A/23609), 6 stycznia 2009 r. (A/191), 2 lutego 2009 r. (A/2483), 29 kwietnia 2009 r. (A/10409), 15 czerwca 2009 r. (A/14530), 4 września 2009 r. (A/19121), 14 września 2009 r. (A/19796), 25 września 2009 r. (A/20558), 1 października 2009 r. (A/20997) i 2 listopada 2009 r. (A/23309).
II. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKA POMOCY
II.1. Beneficjent
(18)
Poczta Polska jest publicznym operatorem pocztowym, który został utworzony dnia 1 stycznia 1992 r. na mocy zarządzenia Ministra Łączności z dnia 4 grudnia 1991 r. i jest wynikiem przekształcenia państwowej jednostki organizacyjnej „Poczta Polska, Telegraf i Telefon” w dwa odrębne przedsiębiorstwa: „Telekomunikację Polską” oraz „Pocztę Polską”.
(19)
Na mocy ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (dalej zwanej „Prawem pocztowym”) (9) Poczcie Polskiej powierzono (10) obowiązek świadczenia powszechnych usług pocztowych na całym terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.
(20)
Poprzez wdrożenie Strategii Rozwoju Poczty Polskiej na lata 2004-2006, Poczta Polska została przekształcona w spółkę holdingową. W konsekwencji tych zmian w skład Grupy Poczta Polska, będącej własnością Skarbu Państwa, wchodzą następujące spółki zależne:
-
Bank Pocztowy S.A. będący w 75 % własnością PP (zwany dalej „BP”),
-
Pocztylion-Arka Powszechne Towarzystwo Emerytalne SA, fundusz emerytalny w 33 % będący własnością PP,
-
Pocztowa Agencja Usług Finansowych SA, spółka świadcząca usługi finansowe w 60 % będąca własnością PP (zwana dalej „PAUF”),
-
Post Media Serwis Sp. z o.o (11), pierwotnie dostawca usług leasingowych, skupiający się obecnie na świadczeniu usług promocyjno-reklamowych i wydawniczych; będąca w całości własnością PP,
-
Postdata SA (dostawca systemów informatycznych, w 51 % będący własnością PP),
-
Pocztowe Towarzystwo Ubezpieczeń Wzajemnych, towarzystwo ubezpieczeń wzajemnych będące w całości własnością PP (dalej zwane „PTUW”).
(21)
W 2007 r. Poczta Polska świadczyła swoje usługi za pośrednictwem 8 692 urzędów pocztowych, z których 53 % zlokalizowanych było na obszarach wiejskich, a 47 % na obszarach miejskich. PP jest największym pracodawcą w Polsce: w 2006 r. PP zatrudniała ponad 95 000 pracowników.
(22)
PP działa głównie w sektorze pocztowym. Oprócz powszechnych usług pocztowych (zastrzeżonych i niezastrzeżonych) spółka świadczy także usługi o charakterze niepowszechnym, takie jak ekspresowe doręczanie, filatelistyka i dystrybucja prasy oraz usługi marketingu bezpośredniego.
(23)
W wyniku kontynuacji tendencji spadkowej w ilości publicznych usług pocztowych, w szczególności na obszarach wiejskich, w celu maksymalnego wykorzystania infrastruktury i zasobów ludzkich przy przestrzeganiu obowiązkowych wymogów w zakresie dostępności, Poczta Polska od kilku lat rozwija usługi finansowe i inną działalność gospodarczą oraz współpracuje z niektórymi przedsiębiorstwami finansowymi lub zakładami ubezpieczeń. Niektóre przynoszące straty usługi w ramach działalności komercyjnej są obecnie eliminowane w ramach programu naprawczego rozpoczętego pod koniec 2008 r. Ponadto Poczta Polska zamierza w najbliższym czasie zwiększyć liczbę i skalę usług świadczonych przez Bank Pocztowy, PAUF i PTUW, co razem z trwającym procesem renegocjowania cen transferowych powinno, zgodnie z oczekiwaniami Polski, doprowadzić w ciągu kilku lat do zapewnienia grupie PP zadowalającego zwrotu z działalności prowadzonej w imieniu tych spółek zależnych.
(24)
Finansowa działalność PP obejmuje sprzedaż produktów należących do Banku Pocztowego (spółka zależna PP oraz banku PKO BP), tj. pożyczek, rachunków i lokat, usług leasingowych (za pośrednictwem spółki zależnej PP Post Media Serwis), różnych usług finansowych, w tym przelewów pieniężnych na rachunki bankowe, doręczanie gotówki do domu adresata w postaci pocztowego zlecenia wypłaty gotówki, pobieranie abonamentu radiowo-telewizyjnego oraz realizację czeków bankowych wydanych przez różne banki, a także kredyty gotówkowe. PP prowadzi również działalność na rynku ubezpieczeń w zakresie dystrybucji produktów ubezpieczeniowych i finansowych pochodzących od przedsiębiorstw posiadających powiązania kapitałowe z Pocztą Polską, tj. PAUF, OFE Pocztylion i TUW Pocztowe (12). PP zarządza także funduszem emerytalnym o nazwie Pocztylion - Arka PTE S.A.
(25)
Ponadto PP świadczy również usługi informatyczne, poprzez swoją spółkę zależną - PostData oraz usługi handlu elektronicznego.
(26)
Z organizacyjnego punktu widzenia PP składa się z (13):
-
4 jednostek operacyjnych (centrów zysku): Centrum Usług Pocztowych, Centrum Usług Koncesjonowanych, Centrum Logistyki oraz Centrum Sieci Pocztowej,
-
5 jednostek wspierających: Centrum Informatyki, Centrum Infrastruktury, Centrum Obsługi Finansowej, Centrum Zarządzania Bezpieczeństwem i Centrum Rachunkowości,
-
Dyrekcji Generalnej Poczty Polskiej.
(27)
Podczas roku obrotowego 2006 Poczta Polska osiągnęła obroty w wysokości 6 289 mln PLN (14), zysk z działalności operacyjnej w wysokości 146 mln PLN i zysk netto w wysokości 124 mln PLN. Na dzień 31 grudnia 2006 r. wartość kapitału własnego wynosiła 1 573 mln PLN, zobowiązania i rezerwy na zobowiązania wyniosły 2 597 mln PLN, z czego zobowiązania krótkoterminowe wyniosły 1 525 mln PLN.
(28)
Poczta Polska świadczy usługi w ramach 3 rodzajów działalności:
-
działalności podstawowej (powszechne usługi pocztowe, usługi umowne i usługi handlowe),
-
działalności pomocniczej (działalność pomocnicza prowadzona głównie na potrzeby wewnętrzne PP (15) w celu wspierania działalności podstawowej, sprzedaży i zarządzania, m.in. usługi transportowe, ochrona mienia i personelu zajmującego się konwojowaniem i przechowywaniem gotówki),
-
działalności socjalnej (świadczenie usług dla pracowników w zakresie m.in. mieszkalnictwa, żywienia, ochrony zdrowia i kształcenia (16)).
(29)
W 2006 r. 99 % obrotów PP generowane było w oparciu o działalność podstawową, która obejmuje: (i) powszechne usługi pocztowe (zastrzeżone i niezastrzeżone); (ii) usługi umowne (w szczególności inne usługi pocztowe nieobjęte zakresem powszechnych usług pocztowych, usługi finansowe, takie jak płatności gotówkowe na rachunki bankowe, zarządzanie pożyczkami i depozytami Banku Pocztowego, zarządzanie abonamentem radiowo-telewizyjnym i pośrednictwo ubezpieczeniowe); oraz (iii) usługi handlowe (w szczególności sprzedaż towarów, filatelistyka, sprzedaż wysyłkowa książek, obrót walutami obcymi itp.).
II.2. Powierzenie Poczcie Polskiej świadczenia powszechnych usług pocztowych
(30)
Na mocy art. 46 ust. 2 Prawa pocztowego z dnia 12 lipca 2003 r. (17) PP powierzono obowiązek wykonywania powszechnych usług pocztowych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
(31)
Artykuł 3 pkt 25 Prawa pocztowego jako powszechne usługi pocztowe definiuje usługi pocztowe polegające na:
-
przyjmowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu:
-
przesyłek listowych do 2 000 g, w tym przesyłek poleconych i przesyłek z zadeklarowaną wartością,
-
paczek pocztowych do 10 000 g, w tym z zadeklarowaną wartością,
-
przesyłek dla ociemniałych,
-
doręczaniu nadesłanych z zagranicy paczek pocztowych do 20 000 g,
-
realizowaniu przekazów pocztowych,
świadczone w obrocie krajowym i zagranicznym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w sposób jednolity w porównywalnych warunkach i po przystępnych cenach, z zachowaniem wymaganej prawem jakości oraz z zapewnieniem co najmniej jednego opróżnienia nadawczej skrzynki pocztowej i doręczania przesyłek co najmniej w każdy dzień roboczy i nie mniej niż przez 5 dni w tygodniu.
(32)
Warunki wykonywania powszechnych usług pocztowych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (18).
(33)
Terminowość doręczania przesyłek określono w następujący sposób:
- przesyłki listowe najszybszej kategorii: D + 1 82 %, D + 2 90 %, D + 3 94 %,
- przesyłki listowe niebędące przesyłkami listowymi najszybszej kategorii: D + 3 85 %, D + 5 97 %,
- paczki pocztowe najszybszej kategorii: D + 1 80 %,
- paczki pocztowe niebędące paczkami pocztowymi najszybszej kategorii: D + 3 90 %.
(34)
Jedna placówka operatora powinna przypadać na:
-
każde 7 000 mieszkańców na terenie miast,
-
każde 65 km2 powierzchni na obszarach wiejskich.
(35)
Ponadto w każdej gminie liczącej powyżej 2 500 mieszkańców powinna być uruchomiona co najmniej jedna placówka pocztowa. W przypadku gminy liczącej poniżej 2 500 mieszkańców możliwe jest objęcie takiej gminy obszarem działalności placówki operatora, która znajduje się na terenie sąsiedniej gminy lub placówki ruchomej, pod warunkiem że zapewnia ona lepszą jakość usług lub uzyskała uprzednią zgodę władz lokalnych. Placówki operatora powinny być czynne co najmniej 5 dni w tygodniu.
(36)
Artykuł 47 Prawa pocztowego określa usługi, które są zastrzeżone dla Poczty Polskiej. Usługi te polegają na:
-
przyjmowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu w obrocie krajowym:
-
przesyłek z korespondencją (obecnie o masie nieprzekraczającej 50 gramów),
-
przesyłek reklamowych (obecnie o masie nieprzekraczającej 50 gramów),
-
przesyłek innych, niż wymienione powyżej, nadanych w sposób uniemożliwiający sprawdzenie ich zawartości (obecnie o masie nieprzekraczającej 50 gramów),
-
przyjmowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu w obrocie zagranicznym przesyłek (obecnie o masie nieprzekraczającej 50 gram).
(37)
Na mocy art. 50 Prawa pocztowego opłaty za świadczenie powszechnych usług pocztowych powinny być ustalone z uwzględnieniem kosztów ich świadczenia, powinny być jednolite na całym terytorium kraju, przejrzyste i niedyskryminujące.
(38)
Ponadto ta sama ustawa wyraźnie zabrania subsydiowania powszechnych usług pocztowych, które nie są zastrzeżone, z przychodów z usług zastrzeżonych.
(39)
Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 30 lipca 1997 r. o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej „Poczta Polska” Poczta Polska prowadzi działalność na podstawie własnych planów, zgodnie z zasadą racjonalizacji kosztów i efektywności ekonomicznej.
(40)
Na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. zmieniającej dyrektywę 97/67/WE w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty Polska zamierza znieść monopol prawny na usługi pocztowe najpóźniej do dnia 31 grudnia 2012 r.
II.3. Środek podlegający ocenie
(41)
Na podstawie art. 17 ustawy z dnia 30 lipca 1997 r. o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej „Poczta Polska” (19), na podstawie Prawa pocztowego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie sposobu podziału kosztów operatora świadczącego powszechne usługi pocztowe władze polskie zamierzają udzielić dotacji na rzecz Poczty Polskiej w celu zrekompensowania potencjalnych strat poniesionych w związku ze świadczeniem powszechnych usług pocztowych.
(42)
Dotacje te będą przyznawane ex post na podstawie ewentualnych odnotowanych strat za dany rok obrotowy, jeśli takie zaistnieją. Kwota dotacji będzie ograniczona do wysokości poniesionych strat.
(43)
Zakres szczegółowej oceny programu przeprowadzonej przez Komisję dotyczył w szczególności tego, czy środek spełnia warunki zgodności określone we Wspólnotowych ramach dotyczących pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych. W ramach oceny skupiono się głównie na uzyskaniu wystarczającej pewności, że państwo nie będzie nadmiernie rekompensować dodatkowych kosztów netto (20), które poniesie Poczta Polska w wyniku wywiązywania się z obowiązku świadczenia powszechnych usług publicznych.
III. UWAGI INNYCH ZAINTERESOWANYCH STRON
(44)
Nie otrzymano żadnych uwag od innych zainteresowanych stron.
IV. UWAGI POLSKI
(45)
Polska przedstawiła swoje uwagi w toku postępowania wyjaśniającego (zob. motyw 17 powyżej).
IV.1. Przedstawione informacje
(46)
Polska przedstawiła informacje na temat struktury organizacyjnej i działalności PP, rynków właściwych, na których spółka prowadzi działalność (zob. sekcja II.1), właściwych przepisów, odnośnych zasad i metod rachunkowości, różne odpowiednie dane i sprawozdania krajowego organu regulacyjnego dotyczące zgodności systemu ewidencji kosztów z art. 52 Prawa pocztowego i rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2003 r. (zwanym dalej „rozporządzeniem”).
(47)
W szczególności Polska udostępniła Komisji właściwe przepisy, takie jak ustawę z dnia 30 lipca 1997 r. o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej „Poczta Polska”, ustawę Prawo pocztowe z dnia 12 lipca 2003 r. z późniejszymi zmianami, rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2003 r. oraz ustawę z dnia 5 września 2008 r. o komercjalizacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej „Poczta Polska”.
(48)
Polska przedstawiła szczegółowe informacje na temat zasad rozdzielności księgowej i metod podziału kosztów przyjętych przez operatora pocztowego w celu określenia kosztów (21) powszechnych usług pocztowych.
(49)
Polska dostarczyła dane na temat różnych kategorii kosztów i przychodów, wyniki według obszaru działalności (22), szczegółowe wyniki dla poszczególnych usług, sprawozdania finansowe i innego rodzaju dane finansowe.
(50)
Udostępniono Komisji wszystkie dotychczasowe sprawozdania (23) publikowane corocznie przez krajowy organ regulacyjny.
IV.2. System księgowy PP
(51)
Władze polskie wskazały, że wewnętrzny system księgowy PP funkcjonuje w oparciu o konsekwentnie stosowane i obiektywne uzasadnione zasady dotyczące księgowania kosztów, zgodnie z przepisami Prawa pocztowego transponującego do polskiego prawodawstwa art. 14 ust. 2 dyrektywy 97/67/WE wprowadzający obowiązek prowadzenia odrębnych rachunków w wewnętrznych systemach rachunkowości operatorów świadczących usługi powszechne.
(52)
Zgodnie z art. 52 ust. 1 (24) i art. 52 ust. 2 (25) polskiego Prawa pocztowego PP musi prowadzić księgi rachunkowe w sposób (i) umożliwiający kalkulację kosztów odrębnie dla każdej z usług z obszaru zastrzeżonego i zbiorczo dla usług niezastrzeżonych (usługi powszechne i nienależące do powszechnych); oraz (ii) umożliwiający wyliczenie kosztów jednostkowych. Zgodnie z Prawem pocztowym w dniu 24 grudnia 2003 r. Minister Finansów wydał rozporządzenie w sprawie sposobu podziału kosztów operatora świadczącego powszechne usługi pocztowe (26). Powyższe rozporządzenie (27), które weszło w życie dnia 1 stycznia 2004 r., wdraża art. 14 ust. 3 dyrektywy 97/67/WE.
(53)
Poczta Polska dzieli swój zintegrowany system księgowy na trzy główne kategorie:
a)
system finansowo-księgowy - wydatki i dochody są ewidencjonowane według rodzaju;
b)
analityczny system księgowy - koszty są przyporządkowywane jednostkom organizacyjnym PP według centrów kosztów;
c)
system bezpośredniego lub pośredniego podziału kosztów na produkty.
IV.2.1. System podziału kosztów
(54)
W ramach systemu finansowo-księgowego a) wydatki są ewidencjonowane według rodzaju (28).
(55)
W ramach księgowości analitycznej b) ewidencja księgowa kosztów i przychodów obejmuje:
-
ośrodki odpowiedzialności - tj. jednostki organizacyjne odpowiedzialne za świadczenie usług,
-
kanały dystrybucji - tj. jednostki, które zrealizowały sprzedaż.
(56)
W ramach systemu podziału kosztów na usługi c) koszty dzielą się na:
- koszty bezpośrednie: koszty te mogą być przypisane bezpośrednio do konkretnej usługi na podstawie bezpośredniego pomiaru lub dokumentów źródłowych. W 2006 r. stanowiły one […] (29) ogółu kosztów PP. Koszty takie obejmują na przykład koszty druków eksploatacyjnych wykorzystywanych dla konkretnych usług, koszty opłat końcowych dla obcych administracji pocztowych lub koszty funkcjonowania komórek obsługi abonamentu RTV,
- koszty pośrednie: koszty, które nie mogą być bezpośrednio przyporządkowane usługom, ewidencjonuje się na kontach kosztów pośrednich, a następnie dzieli na usługi za pomocą określonych kluczy rozliczeniowych. W 2006 r. stanowiły one […] ogółu kosztów PP. Głównymi kategoriami kosztów pośrednich (30) są:
a) koszty eksploatacyjne (31): w 2006 r. stanowiły one […] ogółu kosztów PP. Koszty te dotyczą procesu technologicznego świadczenia usług, takich jak przyjmowanie, sortowanie i doręczanie przesyłek pocztowych. W procesie tym zatrudnionych jest najwięcej pracowników PP, co powoduje, że ponoszone koszty są wysokie. Ponadto do kosztów eksploatacyjnych należą także koszty amortyzacji i utrzymania maszyn wykorzystywanych w procesie technologicznym, takich jak maszyny sortujące, taśmociągi, wagi itp. Koszty eksploatacyjne są rozliczane pomiędzy usługi za pomocą kluczy opartych na czasochłonności wykonywania usług. Poszczególne operacje wykonywane w urzędach pocztowych, węzłach i rejonach doręczeń są znormalizowane (32). W Poczcie Polskiej w 2006 r. zarejestrowano około 600 znormalizowanych czynności, które są regularnie aktualizowane. W 2006 r. badanie objęło 5 577 urzędów pocztowych, 242 węzły i 23 800 rejonów doręczeń;
b) koszty przewozu (33): w 2006 r. stanowiły one […] ogółu kosztów PP. Koszty te obejmują koszty przewozu ładunków pocztowych przez Centrum Logistyki oraz koszty przewozu ładunków pocztowych przez obcych przewoźników. Koszty przewozu podlegają podziałowi na usługi za pomocą kluczy opartych głównie na wadze (34) przewożonej przesyłki pocztowej;
c) koszty utrzymania sieci (35): w 2006 r. stanowiły one […] ogółu kosztów PP. Są to koszty utrzymania urzędów pocztowych, np. koszty czynszów, energii, urządzeń, konserwacji i napraw budynków, podatki i opłaty. Według władz polskich koszty te są dzielone na wszystkie rodzaje usług, a nie tylko na publiczne usługi pocztowe, dla których sieć ta została zbudowana i jest utrzymywana. Są one przypisywane do usług za pomocą funkcji sumy - (i) koszty bezpośrednie; plus (ii) pośrednie koszty eksploatacyjne; plus (iii) pośrednie koszty przewozu już odniesione do usług;
d) pozostałe koszty pośrednie (36): w 2006 r. stanowiły one […] ogółu kosztów PP. Koszty te obejmują w szczególności koszty Centrum Logistyki związane z doręczaniem paczek i przesyłek pobraniowych, doręczaniem i odbiorem przesyłek ekspresowych, telegramów pocztowych, koszty usług obcych w zakresie opróżniania skrzynek, doręczania przesyłek, druków bezadresowych oraz wykonywania czynności ekspedycyjno-rozdzielczych, koszty transportu lotniczego krajowego i usług obcych. Koszty doręczenia takich przesyłek są dzielone na usługi za pomocą kluczy opartych na rejestrach liczby doręczonych przesyłek,
- pozostałe koszty (lub „koszty ogólne” (37)): takie koszty są dzielone na usługi w oparciu o ogólny wskaźnik alokacji, tj. są dzielone proporcjonalnie, według procentu narzutu uprzednio przypisanych kosztów. Główne kategorie powyższych kosztów to:
a) koszty ogólne, administracyjne i prac rozwojowych (ogólnozakładowe) (38): w 2006 r. stanowiły […] kosztów wszystkich usług. Koszty te dotyczą w szczególności wydatków na cele administracji ogólnej, rachunkowości i finansów oraz prac rozwojowych. Do kosztów tych zalicza się: amortyzację budynków, obiektów i pomieszczeń oraz maszyn i urządzeń zarówno ogólnego zastosowania, jak i stanowiących wyposażenie stanowisk pracy służb administracyjnych; koszty eksploatacji i utrzymania obiektów administracyjnych i ich wyposażenia; wynagrodzenie z narzutami pracowników; materiały kancelaryjno-biurowe zużyte przez pracowników administracyjnych; koszty projektów rozwojowych i wdrożeniowych oraz innych przedsięwzięć realizowanych na szczeblu centralnym. Są one przypisywane do produktu metodą „koszt do kosztu” (39);
b) koszty sprzedaży i koszty handlowe: w 2006 r. stanowiły […] kosztów wszystkich usług
- koszty sprzedaży (40): to koszty związane ze sprzedażą usług, do których zalicza się między innymi koszty związane z utrzymaniem sprzedaży, koszty marketingu i koszty reklamy. Są one przypisywane do produktu za pomocą metody „koszt do kosztu”,
- koszty handlowe (41): są to koszty poniesione w związku z prowadzeniem działalności handlowej obejmującej marketing i dystrybucję towarów handlowych w urzędach pocztowych, na stacjach paliw, w bufetach oraz sprzedaż filatelistyczną. Są to głównie koszty utrzymania magazynów towarów handlowych oraz koszty osobowe i rzeczowe związane z tą działalnością. Koszty te są przypisywane do kosztu zakupu sprzedanych towarów i materiałów;
c) koszty finansowe: są to koszty związane z odsetkami, różnicami kursowymi, leasingiem środków transportu i innymi środkami trwałymi, włączone do kalkulacji kosztów usług. W 2006 r. stanowiły one […] kosztów wszystkich usług PP.
(57)
Księgowość analityczna PP jest prowadzona w ramach księgowości ogólnej.
(58)
Znaczną część kosztów Poczty Polskiej stanowią koszty pośrednie, w przypadku których istnieje możliwość określenia nośników kosztów i ich pomiarów. „Pozostałe koszty”, których nie można zaklasyfikować jako bezpośrednie lub pośrednie, są dzielone na usługi na etapie kalkulacji kosztów jednostkowych, proporcjonalnie do kosztów przypisanych uprzednio do poszczególnych usług (42).
(59)
Do metody kalkulacji kosztów jednostkowych wprowadzono zmiany, np. zmieniony został porządek podziału „pozostałych kosztów” oparty na procencie narzutu, proporcjonalnie do uprzednio przypisanych kosztów bezpośrednich i pośrednich (43). Kalkulację kosztów jednostkowych w Poczcie Polskiej przeprowadza Centrum Rachunkowości.
Model księgowy Poczty Polskiej
IV.2.2. System podziału przychodów
(60)
Przychody ze sprzedaży pochodzą z działalności pocztowej, finansowej i innej działalności (44) prowadzonej przez PP. Przychody finansowe obejmują głównie przychody uzyskane z dywidend i odsetek (np. od depozytów, należności handlowych). W skład pozostałych przychodów operacyjnych wchodzą głównie przychody uzyskiwane ze sprzedaży niefinansowych środków trwałych, odszkodowań, kwot odpisanych z tytułu zaległych należności, rozwiązywania niewykorzystanych rezerw i przychody z działalności socjalnej.
(61)
Przychody ze sprzedaży zazwyczaj bezpośrednio dzieli się na usługi. Przychody finansowe i pozostałe przychody operacyjne, które można bezpośrednio przyporządkować do danej grupy usług, zostały podzielone w następujący sposób:
- przychody finansowe z różnic kursowych: […] tych przychodów, pochodzących z dodatnich różnic kursowych wynikających z rozliczeń między administracjami za przesyłki w obrocie zagranicznym, przypisano do grupy (powszechnych i nienależących do powszechnych) usług pocztowych, a pozostałe […] przychodów bezpośrednio związanych ze sprzedażą walut przypisano do trzeciej grupy usług „pozostałych” (45),
- pozostałe przychody operacyjne z subsydiowania usług podlegających ustawowemu zwolnieniu od opłat: zostały w całości przypisane do powszechnych usług objętych zwolnieniami.
(62)
Przychody finansowe i pozostałe przychody operacyjne, które nie mogły zostać przypisane bezpośrednio do usług, zostały przypisane do grup usług w proporcjach stosowanych w przypadku podziału kosztów finansowych i pozostałych kosztów operacyjnych na takie grupy usług.
IV.2.3. Dane na temat kosztów i przychodów dotyczące trzech kategorii usług Poczty Polskiej
(63)
Poczta Polska oferuje 151 usług, które dzielą się na 3 makrokategorie: usługi pocztowe, usługi finansowe i pozostałe usługi. Dla każdej z usług prowadzone jest oddzielne konto. Zestawienie kosztów i przychodów za 2006 r. według trzech głównych kategorii usług PP przedstawiono w załączniku 1.
IV.3. Dodatkowe zapewnienie adekwatności systemu księgowego
(64)
Prawo pocztowe (46) z jednej strony przewiduje, że krajowy organ regulacyjny w odpowiedni sposób zapewnia prowadzenie ewidencji księgowej przez Pocztę Polską zgodnie z przepisami Prawa pocztowego i rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2003 r., a z drugiej strony przewiduje, że firma audytowa odpowiedzialna za zbadanie ksiąg rachunkowych dostawcy usług powszechnych musi także sprawdzić, czy księgi te są prowadzone zgodne ze wspomnianymi wyżej przepisami dotyczącymi oddzielnego księgowania.
(65)
Zdaniem Polski krajowy organ regulacyjny (UKE) dokonał między innymi skutecznej oceny stopnia, w jakim Poczta Polska spełniła wymogi wynikające z art. 52 Prawa pocztowego i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2003 r. Po przeprowadzeniu takiego badania za każdym razem stwierdzano, że: (i) kalkulacji kosztów jednostkowych dokonuje się dla każdej usługi z obszaru zastrzeżonego; oraz że (ii) w procedurach kalkulacji kosztów zostały odrębnie ujęte niezastrzeżone powszechne usługi pocztowe i usługi nienależące do powszechnych usług pocztowych, co oznacza, że PP prowadziła swoje księgi rachunkowe i sporządzała zestawienia kosztów w sposób zgodny z wymogami określonymi w art. 52 ust. 1 Prawa pocztowego. Ponadto audytorzy uzyskiwali co roku uzasadnioną pewność, że PP dokonała podziału kosztów na usługi w sposób pośredni i bezpośredni oraz że podział ten był zgodny z metodą określoną w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie sposobu podziału kosztów operatora świadczącego powszechne usługi pocztowe.
(66)
Na podstawie corocznej weryfikacji przeprowadzonej przez krajowy organ regulacyjny w sprawozdaniu zaproponowano zestaw zaleceń. Według Polski w ostatnich latach wprowadzono procedury i wytyczne w celu poprawy jakości lub wdrażania stosowanych kluczy rozliczeniowych, na przykład wprowadzono procedurę kontroli kosztów bezpośrednich w Poczcie Polskiej, w ramach której przewiduje się wykonanie takich zadań, jak: a) ponowna ocena, czy określony rodzaj kosztów bezpośrednich może wystąpić w ramach świadczenia określonej usługi; b) kontrola poprawności podziału kosztów bezpośrednich na usługi, np. usługi zastrzeżone i niezastrzeżone, usługi biznesowe i priorytetowe; c) monitorowanie jednolitej metody ewidencjonowania kosztów bezpośrednich usług w każdym z Regionalnych Oddziałów Centrum Rachunkowości; oraz d) okresowe przeglądy kosztów ogólnych w celu określenia wszelkich kosztów niezwiązanych ze świadczeniem usług pocztowych.
IV.4. Kwota rekompensaty z tytułu obowiązku świadczenia usług powszechnych
(67)
Zgodnie z art. 52a ust. 1 (47) Prawa pocztowego Poczta Polska ma prawo do otrzymania rekompensaty za straty poniesione w wyniku świadczenia usług powszechnych, ale kwota takiej rekompensaty nie może przekroczyć różnicy pomiędzy kosztami świadczenia powszechnych usług pocztowych a przychodami z tego tytułu (zob. art. 52a ust. 2 (48)).
(68)
Zgodnie z art. 52a ust. 4 i 5 „Dotacja za rok, w którym powstała strata, jest przyznawana w terminie do dnia 31 grudnia roku następującego po roku, którego dotyczy dotacja, na podstawie przedłożonej przez Prezesa UKE, w terminie do dnia 30 listopada roku następującego po roku, którego dotyczy dotacja, ministrowi właściwemu do spraw łączności: 1) kopii zbadanego przez biegłego rewidenta sprawozdania finansowego operatora publicznego, o którym mowa w art. 52 ust. 6; 2) informacji o spełnieniu przez operatora wymogów dotyczących świadczenia powszechnych usług pocztowych, o których mowa w ustawie; 3) informacji o dokonaniu weryfikacji wymagań w zakresie prowadzenia przez operatora publicznego ksiąg rachunkowych i rachunku kosztów, o których mowa w art. 52 ust. 1 i 2. Do dotacji, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 33a”.
(69)
Władze polskie zauważyły, że w latach 1998-2008 nie zostały poniesione żadne straty z tytułu świadczenia powszechnych usług pocztowych. W związku z tym w powyższym okresie nie została wypłacona rekompensata ze strony państwa.
(70)
Bardziej szczegółowe zestawienie wyników na usługach pocztowych za 2006 r. znajduje się w załączniku 2.
(71)
Zgodnie z prognozowanymi danymi liczbowymi na lata 2009-2011 przewiduje się, że zostanie odnotowana nadwyżka netto w obszarze powszechnych usług pocztowych. W związku z powyższym w całym okresie programu pomocy, tj. w latach 2006-2011, Poczta Polska nie otrzyma prawdopodobnie żadnej rekompensaty za wywiązywanie się z obowiązku świadczenia usług powszechnych (zob. bardziej szczegółowe informacje na temat poniesionych i prognozowanych kosztów oraz osiągniętych i prognozowanych przychodów w obszarze powszechnych usług pocztowych w załączniku 3).
Tabela 1
(w mln PLN)
Powszechne usługi pocztowe
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Przychody (A)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Koszty (B)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Nadwyżka za powszechne usługi pocztowe (A)-(B) (49)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
IV.5 Wniosek
(72)
Polska określiła ilościowo koszty i przychody dotyczące powszechnych usług pocztowych w oparciu o przedstawioną powyżej metodykę rozdzielności księgowej i podziału kosztów i przychodów
(73)
Władze polskie zauważyły, że uwzględniając (i) udzielone przez nie informacje na temat metodyki księgowania kosztów i powiązanych procedur, (ii) przekazane dane, (iii) obowiązujące przepisy dotyczące rekompensaty i (iv) niewłączenie rozsądnego zysku do podstawy kalkulacji kwoty rekompensaty, nie jest możliwe, aby w ramach programu pomocy PP otrzymała nadmierną rekompensatę z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej.
V. OCENA
V.1. Kwalifikacja środka jako pomocy państwa
(74)
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE „z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w niniejszym Traktacie, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
V.1.1. Istnienie zasobów państwowych
(75)
Aby korzyści można było uznać za pomoc państwa musi istnieć możliwość przypisania ich państwu i muszą zostać przyznane bezpośrednio lub pośrednio przy użyciu zasobów państwowych.
(76)
W tym konkretnym przypadku rekompensata, która zostanie przyznana PP za wykonywania obowiązku świadczenia powszechnych usług pocztowych, będzie wypłacona z budżetu państwa. Podstawę prawną przyznania tej rekompensaty stanowią instrumenty prawne, takie jak ustawa z dnia 30 lipca 1997 r. o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej „Poczta Polska”, Prawo pocztowe, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych oraz rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie sposobu podziału kosztów operatora świadczącego powszechne usługi pocztowe.
(77)
W związku z tym oba wyżej wymienione warunki są spełnione w niniejszym przypadku.
V.1.2. Selektywność
(78)
Ponadto art. 107 ust. 1 TFUE zakazuje pomocy, która „sprzyja niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów”, to znaczy pomocy selektywnej.
(79)
Przedmiotowa rekompensata zostanie przyznana jedynie PP, co oznacza, że jest selektywna.
V.1.3. Korzyść
(80)
Aby stanowić pomoc państwa, środek musi wiązać się z przyznaniem odbiorcom korzyści.
(81)
Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, jeżeli spełnia pewne warunki (50). Jeżeli natomiast rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych nie spełnia tych warunków i jeżeli ogólne kryteria stosowania art. 107 ust. 1 TFUE są spełnione, to rekompensata taka stanowi pomoc państwa.
(82)
W swoim wyroku w sprawie Altmark Trybunał określił warunki, przy spełnieniu których rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych nie stanowi pomocy państwa w następujący sposób:
-
„[…] Po pierwsze, przedsiębiorstwo będące beneficjentem pomocy musi faktycznie wywiązywać się z obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych, a obowiązki te muszą być jasno zdefiniowane […].
-
[…] Po drugie, podstawowe parametry, na podstawie których wyliczana jest rekompensata, muszą zostać wcześniej ustanowione w obiektywny i przejrzysty sposób […].
-
[…] Po trzecie, rekompensata nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w trakcie wywiązywania się z obowiązku świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu odpowiednich wpływów i rozsądnego zysku […].
-
[…] Po czwarte, w przypadku gdy przedsiębiorstwo, które ma się wywiązać z obowiązku świadczenia usług publicznych, w konkretnym przypadku nie jest wybrane na podstawie procedury zamówień publicznych, która pozwoliłaby na wybór oferenta świadczącego te usługi za cenę najkorzystniejszą dla danej społeczności, poziom rekompensaty należy określić na podstawie analizy kosztów, jakie typowe, dobrze zarządzane przedsiębiorstwo działające w tym samym sektorze dysponujące odpowiednimi środkami poniosłoby wywiązując się z tych obowiązków, przy uwzględnieniu odpowiednich wpływów i osiągniętego zysku z wywiązywania się z tych obowiązków”.
(83)
Jeżeli te cztery warunki są spełnione łącznie, rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych nie stanowi pomocy państwa, ponieważ nie zapewnia ona korzyści gospodarczych, a art. 107 ust. 1 i 108 TFUE nie mają zastosowania. Jeżeli państwa członkowskie nie przestrzegają tych kryteriów i jeżeli ogólne kryteria stosowania art. 107 ust. 1 TFUE są spełnione, to rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych stanowi pomoc państwa, która musi być zgłoszona zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE.
(84)
W omawianym przypadku Komisja uważa, że czwarte kryterium nie jest spełnione.
(85)
Po pierwsze, świadczenie usług publicznych nie zostało przyznane w wyniku otwartej procedury zamówień publicznych.
(86)
Po drugie, ani władze polskie nie stwierdziły, że PP otrzymuje rekompensatę według kosztów typowego przedsiębiorstwa w danym sektorze, ani Komisja nie może stwierdzić, że koszty PP są kosztami typowego dobrze zarządzanego przedsiębiorstwa. Ponadto przewidywane dotacje odnoszą się do poniesionych strat. Tak więc można stwierdzić, że przedmiotowy selektywny środek powinien być traktowany jako przyznanie korzyści dla PP, która może być zakwalifikowana jako korzyść gospodarcza w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
V.1.4. Wpływ na wymianę handlową i zakłócanie konkurencji
(87)
Artykuł 107 ust. 1 TFUE zabrania także pomocy, która ma wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi i która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji.
(88)
W swojej ocenie tych dwóch warunków Komisja nie jest zobowiązana do ustalenia, że pomoc ma rzeczywisty wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi oraz że dochodzi do rzeczywistego zakłócenia konkurencji, a ma jedynie zbadać, czy pomoc może mieć wpływ na taką wymianę handlową i czy może spowodować zakłócenie konkurencji (51). Jeżeli pomoc przyznawana przez państwo członkowskie umacnia pozycję przedsiębiorstwa w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami konkurującymi w wewnątrzunijnej wymianie handlowej, te ostatnie muszą być uznane za dotknięte skutkami udzielonej pomocy.
(89)
Nie jest konieczne, aby sama PP uczestniczyła w wewnątrzunijnej wymianie handlowej. Pomoc przyznawana przedsiębiorstwu przez państwo członkowskie może przyczynić się do utrzymania lub zwiększenia krajowej działalności, co może spowodować, że przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich będą miały mniejsze szanse penetracji rynku danego państwa członkowskiego. Ponadto wzmocnienie przedsiębiorstwa, które do tej pory nie było zaangażowane w wewnątrzunijną wymianę handlową, może zapewnić mu pozycję, która umożliwia mu penetrację rynku innego państwa członkowskiego.
(90)
Jeżeli chodzi o segment listów spoza obszaru zastrzeżonego, trzy podmioty posiadają zezwolenia na świadczenie tych usług Podmioty te to: PP, „Dystrybucja Polska Sp. z o.o.” i „Indesys Dominik Steinhaus”. Według władz polskich aktualna pozycja Poczty Polskiej w tym segmencie nadal jest silna, ponieważ jeden z konkurentów („Dystrybucja Polska Sp. z o.o.”) koncentruje się na dystrybucji druków reklamowych, a drugi ogranicza swoją działalność do regionu Mazowsza.
(91)
Polski segment paczek oraz usług kurierskich jest bardzo konkurencyjny. Udział PP w rynku w segmencie paczek wynosi […], a w segmencie usług kurierskich […] (52). Podmioty działające na tym rynku są przedsiębiorstwami zapewniającymi usługi wysokiej jakości po wysokiej cenie (DHL, TNT, UPS) lub przedsiębiorstwami świadczącymi usługi podstawowe (np. General Logistic Systems, Opek, Schenker, X-Press Kurierzy, Błyskawica).
(92)
Udział PP w segmencie dostawy reklam wynosi ok. […], podczas gdy w segmencie druków bezadresowych ok. […] (53). Pomimo […] udziału PP w rynku, obserwuje się agresywną politykę rosnącej liczby konkurentów.
(93)
W odniesieniu do usług finansowych Komisja przypomina, że sektor bankowy jest otwarty na konkurencję od wielu lat. Postępująca liberalizacja zwiększyła konkurencję, co mogło być już efektem swobodnego przepływu kapitału przewidzianego w TFUE.
(94)
Działalność finansowa PP obejmuje sprzedaż produktów należących do Banku Pocztowego (spółka zależna banku PKO BP), to znaczy pożyczek, rachunków i lokat, usługi leasingowe (za pośrednictwem spółki zależnej PP - Post Media Serwis), różne usługi finansowe, w tym przelewy pieniężne na rachunku bankowe, doręczanie gotówki do domu adresata w postaci pocztowego zlecenia wypłaty gotówkowej, pobieranie abonamentu radiowo-telewizyjnego oraz realizację czeków bankowych wydanych przez różne banki, a także kredyty gotówkowe. Poczta Polska prowadzi również działalność na rynku ubezpieczeń w zakresie dystrybucji produktów ubezpieczeniowych i finansowych pochodzących od przedsiębiorstw posiadających powiązania kapitałowe z Pocztą Polską, tj. PAUF, OFE Pocztylion oraz TUW Pocztowe. Poczta Polska zarządza także funduszem emerytalnym o nazwie Pocztylion - Arka PTE S.A.
(95)
Ze względu na to, że PP prowadzi dystrybucję produktów ubezpieczeniowych i finansowych ze spółki zależnej lub spółek powiązanych, konkuruje ona z innymi bankami, zakładami ubezpieczeń i brokerami. Ponadto w ciągu ostatnich lat PP znacznie poszerzyła zakres swoich usług płatniczych oferowanych klientom, dodając do tradycyjnych instrumentów pocztowych szereg instrumentów, które były dawniej typowe dla oferty banków (karty debetowe i kredytowe, polecenia przelewu, polecenia zapłaty rachunków za media). Zmiany te zwiększyły substytucyjność usług finansowych oferowanych przez PP względem usług oferowanych przez banki.
(96)
Instytucje finansowe z różnych państw członkowskich działają w Polsce bezpośrednio w oparciu o sieć oddziałów lub przedstawicielstw lub też pośrednio, kontrolując banki i instytucje finansowe mające siedzibę w Polsce.
(97)
Podsumowując, należy stwierdzić, że istnieje konkurencja pomiędzy przedsiębiorstwami z różnych państw członkowskich w sektorach usług pocztowych i finansowych. Rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych, która może być przyznana PP, umocniłaby pozycję PP względem przedsiębiorstw pocztowych i finansowych mających siedzibę w Polsce lub w innych państwach członkowskich, które w rezultacie mogłyby mieć większe trudności z wejściem na polski rynek. W związku z tym środek ten może zakłócać konkurencję i wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
V.1.5. Wniosek
(98)
Każda rekompensata przyznana PP w ramach obecnego systemu stanowiłaby pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
V.2. Ocena zgodności pomocy
(99)
Jak zaznaczono w sekcji I powyżej, w następstwie decyzji z dnia 9 stycznia 2007 r., postępowanie na mocy art. 108 ust. 2 TFUE toczy się nadal w odniesieniu do okresu począwszy od dnia 1 stycznia 2006 r.
(100)
Punkt 25 Wspólnotowych ram dotyczących pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (54) (zwanych dalej „ramami wspólnotowymi”) stanowi, że „Niniejsze ramy stosuje się przez okres 6 lat od daty ich opublikowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej”. Punkt 26 ram wspólnotowych wskazuje, że „Komisja stosuje przepisy niniejszych ram do wszystkich zgłoszonych do niej projektów pomocy i podejmie decyzje w sprawie planowanych projektów pomocy po opublikowaniu niniejszych ram w Dzienniku Urzędowym, nawet jeśli zostały one zgłoszone przez datą publikacji”.
(101)
Władze polskie zgłosiły przedmiotowy program pomocy w ramach procedury mechanizmu przejściowego (zob. decyzja o wszczęciu postępowania określonego w art. 88 ust. 2 z dnia 25 czerwca 2005 r.). W związku z powyższym w odniesieniu do oceny zgodności programu w okresie obejmującym lata 2006-2011 mają zastosowanie Wspólnotowe ramy dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych.
(102)
Komisja uważa, że na obecnym etapie rozwoju rynku wewnętrznego rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych, która stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, może zostać uznana za zgodną z Traktatem w rozumieniu art. 106 ust. 2, jeżeli jest ona potrzebna do świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym oraz nie wpływa na rozwój handlu w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii.
(103)
W celu osiągnięcia takiej równowagi Komisja stosuje przepisy ram wspólnotowych przy ocenie zgodności omawianej pomocy z rynkiem wewnętrznym. Ramy wspólnotowe określają trzy podstawowe kryteria zgodności: (i) przedmiotowa usługa jest faktycznie usługą publiczną (tj. uznanie jej za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym nie jest rażącym błędem); (ii) usługę powierzono przedsiębiorstwu na mocy aktu prawnego, który zawiera elementy określone w sekcji 2.3 wyżej wymienionych ram wspólnotowych; oraz (iii) nie dochodzi do przyznania przedsiębiorstwu nadmiernej rekompensaty za świadczenie usługi publicznej (przy uwzględnieniu rozsądnego zysku).
V.2.1. Usługa faktycznie świadczona w ogólnym interesie gospodarczym
(104)
Jak wskazano w ramach wspólnotowych państwom członkowskim przysługuje szeroki margines swobody w określaniu charakteru usług, które można zdefiniować jako usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym. Zadanie Komisji polega na zapewnieniu stosowania marginesu swobody bez popełniania rażących błędów w odniesieniu do definicji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.
(105)
Obowiązkiem z tytułu świadczenia usług publicznych powierzonym PP jest świadczenie powszechnych usług pocztowych zgodnie z dyrektywą pocztową (zob. sekcja II.2 powyżej). Świadczenie powszechnych usług pocztowych na terytorium Polski w celu oferowania ludności Polski takich samych usług podstawowych po tych samych kosztach jest klasycznym przypadkiem usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym.
(106)
W związku z tym powszechne usługi pocztowe powierzone PP można uznać za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 106 TFUE.
V.2.2. Potrzeba instrumentu określającego obowiązek z tytułu świadczenia usług publicznych oraz metody obliczania rekompensaty (Powierzenie)
(107)
Jak wskazano w ramach wspólnotowych pojęcie usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 106 TFUE oznacza, że zainteresowanemu przedsiębiorstwu zostało powierzone szczególne zadanie. Odpowiedzialność za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym należy powierzyć odpowiedniemu przedsiębiorstwu na mocy jednego lub więcej oficjalnych aktów prawnych.
(108)
W omawianym przypadku Prawo pocztowe i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych stanowią instrumenty prawne, które określają i powierzają PP usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym reprezentowaną przez powszechne usługi pocztowe (zob. sekcje II.2, II.3 i IV.4 powyżej).
(109)
Zgodnie z sekcją 2.3 wyżej wymienionych ram wspólnotowych przedmiotowe akty określają w szczególności:
-
dokładny charakter obowiązku z tytułu świadczenia usług publicznych (świadczenie powszechnych usług pocztowych) (art. 3 pkt 25 Prawa pocztowego),
-
zainteresowane przedsiębiorstwo (PP) i terytorium (terytorium całego kraju), których dotyczy obowiązek (art. 3 pkt 25 Prawa pocztowego),
-
rodzaj wyłącznych praw przyznanych PP (art. 46 ust. 2 Prawa pocztowego).
(110)
Jakkolwiek art. 52 i 52.a Prawa pocztowego i rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2003 r. określają pewne zasady rekompensaty (55), to są one niewystarczające do uznania wymogu ustalonego w pkt 12 lit. d) i pkt 12 lit. e) ram wspólnotowych za całkowicie spełniony.
(111)
Obecnie, zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia rodzaj wyników dzielonych na usługi ogranicza się do „kosztów wytworzenia”„kosztów sprzedaży”„kosztów ogólnego zarządu” oraz „kosztów obsługi zobowiązań zaciągniętych w celu finansowania określonej usługi pocztowej lub grupy usług pocztowych i związanych z nimi różnic kursowych”. Dlatego Komisja uważa, że nie wszystkie parametry istotne do obliczenia rekompensaty zostały określone w aktach krajowych. W związku z faktem, że niektóre koszty i przychody (56) całkowicie pominięto w wykazie pozycji dzielonych na usługi znajdującym się w aktach krajowych, pominięto również ich późniejsze kontrolowanie i przegląd (zob. sekcja V.2.3.3 poniżej).
(112)
Artykuł 52a ust. 4 Prawa pocztowego ustanawia kilka wymogów nałożonych na UKE w celu zatwierdzenia dotacji stanowiącej rekompensatę dla operatora pocztowego za wywiązywanie się z obowiązku świadczenia usług powszechnych, tj. uprzednie przedłożenie: 1) zbadanego przez biegłego rewidenta sprawozdania finansowego operatora publicznego; 2) informacji o spełnieniu przez operatora wymogów dotyczących świadczenia powszechnych usług pocztowych i 3) informacji o dokonaniu weryfikacji wymagań w zakresie prowadzenia przez operatora publicznego ksiąg rachunkowych i rachunku kosztów, o których mowa w art. 52 ust. 1 i 2 ustawy. Z powodów wyjaśnionych powyżej, zważywszy że art. 52 ust. 2 ustawy odwołuje się bezpośrednio do rozporządzenia, a ono z kolei określa podział niektórych kosztów na usługi, Komisja uważa, że w stosownym akcie krajowym (stosownych aktach krajowych) nie uwzględniono wszystkich parametrów istotnych dla obliczania rekompensaty. W rezultacie nie można również uznać, że wymóg dotyczący specyfikacji w stosownych aktach krajowych ustalenia dotyczącego unikania nadmiernej rekompensaty został całkowicie spełniony, jeśli nie uwzględniono wszystkich parametrów istotnych dla obliczania rekompensaty. Ograniczony zakres przeprowadzanych corocznie rocznych weryfikacji potwierdza to stwierdzenie (zob. dalsze wyjaśnienia w sekcji V.2.3.5 niniejszej decyzji). Analogicznie zbadane przez Komisję przepisy nie wydają się zawierać jakichkolwiek ustaleń dotyczących zwrotu wszelkiej ewentualnej nadmiernej rekompensaty.
(113)
Dlatego Komisja uznaje, że wymogi odnoszące się do określenia w stosownych aktach krajowych (i) parametrów obliczania, kontrolowania i przeglądu rekompensat (pkt 12 lit. d) ram wspólnotowych) oraz (ii) ustaleń dotyczących unikania i zwrotów nadwyżek rekompensat (pkt 12 lit. e) ram wspólnotowych) nie są całkowicie spełnione. Ponadto z wyżej wyjaśnionych powodów, Komisja uważa, że odpowiednie będzie wyraźne określenie w stosownym akcie krajowym celu corocznej weryfikacji, jakim jest zapewnienie niewystępowania nadmiernej rekompensaty.
(114)
Podsumowując, powierzenie nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przez ramy dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, mianowicie elementów wymienionych w pkt 12 lit. d) i pkt 12 lit. e) ram wspólnotowych. W rezultacie drugie kryterium można uznać jedynie za częściowo spełnione i należy przyjąć odpowiednie działania naprawcze w celu uwzględnienia kosztów i przychodów, o których mowa w motywie 128 ppkt (i) niniejszej decyzji,w celu ocenienia, czy przyznanie rekompensaty PP zgodnie z przedmiotowym środkiem jest niezbędne i zapewnienia zgodności tej rekompensaty.
(115)
Analiza wdrożenia programu w sekcji V.2.3 niniejszej decyzji pozwoli jaśniej zobrazować praktyczne skutki niepełnej definicji parametrów i ustaleń służących unikaniu nadwyżki rekompensaty.
V.2.3. Brak nadmiernej rekompensaty
(116)
Zgodnie z pkt 14 ram wspólnotowych „(…) kwota rekompensaty nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów wynikających z wywiązywania się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu odpowiednich wpływów i rozsądnego zysku z wywiązywania się z tych zobowiązań.” Ramy wspólnotowe wskazują również, że „(…) koszty, które należy uwzględnić, obejmują wszystkie koszty poniesione w związku ze świadczeniem danej usługi w ogólnym interesie gospodarczym. (…) W przypadku, kiedy przedsiębiorstwo oprócz świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym prowadzi także inną działalność, jedynie koszty związane ze świadczeniem usługi w ogólnym interesie gospodarczym mogą być wzięte pod uwagę (…)”.
(117)
Działalność PP nie ogranicza się do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (zob. sekcja II.1 niniejszej decyzji).
(118)
Aby stwierdzić, że dane kryterium jest spełnione, konieczne jest w tym przypadku obliczenie kosztów obowiązku świadczenia usługi publicznej (powszechnej usługi pocztowej) nałożonego na PP przez akty zobowiązujące do wykonywania tego obowiązku, a następnie porównanie ich z korzyściami, które państwo przyzna PP.
(119)
Artykuł 52a Prawa pocztowego jasno zakazuje przyznawania nadmiernych rekompensat: „1. Operator publiczny obowiązany do świadczenia powszechnych usług pocztowych otrzymuje z budżetu państwa dotację podmiotową do działalności polegającej na świadczeniu powszechnych usług pocztowych, jeżeli ich świadczenie przynosi stratę. 2. Wysokość dotacji określa ustawa budżetowa, przy czym kwota dotacji nie może przekroczyć różnicy pomiędzy kosztami świadczenia powszechnych usług pocztowych a przychodami z tego tytułu”.
V.2.3.1. Rzeczywiste wyniki
(120)
Komisja stwierdziła, że sumy niektórych kategorii przychodów i kosztów wykazanych w księgowości analitycznej ujęto także w sprawozdaniach finansowych. Z uwagi na fakt, że księgowość analityczna prowadzona jest w ramach księgowości finansowej (57) i podlega co roku niezależnemu audytowi, który nie przyniósł żadnych istotnych uwag, Komisja nie ma powodu wątpić, że przedstawione wewnętrzne przychody i koszty faktycznie wystąpiły.
V.2.3.2. Odpowiednie prowadzenie odrębnych rachunków w celu wyliczenia wyniku netto z działalności związanej z wykonywaniem obowiązku świadczenia usługi powszechnej
(121)
W związku z tym, że PP świadczy nie tylko usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, ale także inne usługi komercyjne, art. 14 ust. 2 dyrektywy 97/67/WE nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek prowadzenia odrębnych rachunków w swoich wewnętrznych systemach rachunkowości.
(122)
Na podstawie art. 52 ust. 1 Prawa pocztowego PP jest obowiązana do prowadzenia rachunków w sposób umożliwiający kalkulację kosztów odrębnie dla każdej z usług z obszaru zastrzeżonego i zbiorczo dla usług niezastrzeżonych z rozgraniczeniem na powszechne usługi pocztowe i usługi nienależące do powszechnych usług pocztowych.
(123)
Komisja sprawdziła, że wewnętrzny system rachunkowości wyraźnie rozróżnia konta usług powszechnych (rozgraniczonych na zastrzeżone i niezastrzeżone) i nienależących do powszechnych. Polska przedłożyła dowody prowadzenia odrębnych rachunków pokazując wyniki według indywidualnych kont usług i zbiorcze wyniki według grup usług.
(124)
Jak wskazują informacje dostarczone Komisji i coroczne badanie przeprowadzone przez krajowy organ regulacyjny, wyniki PP obliczane są odrębnie dla każdej usługi z obszaru zastrzeżonego (58) i zbiorczo dla każdej z następujących grup: (i) niezastrzeżone powszechne usługi pocztowe; i (ii) inne usługi komercyjne (nienależące do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym) zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 52 ust. 1 Prawa pocztowego.
(125)
W szczególności za lata 2006 i 2007 sprawozdania krajowego organu regulacyjnego wskazują, że PP, jako operator publiczny świadczący powszechne usługi pocztowe, prowadził księgi rachunkowe i rachunek kosztów w sposób umożliwiający wyodrębnienie kosztów dla każdej usługi zastrzeżonej i zbiorczo dla usług niezastrzeżonych z rozgraniczeniem na usługi pocztowe powszechne i nienależące do powszechnych zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 52 ust. 1 Prawa pocztowego.
(126)
Na podstawie wysłanych przez Polskę informacji na temat prowadzenia odrębnych rachunków przez PP, w oparciu o wnioski płynące z zewnętrznej weryfikacji przeprowadzonej w odniesieniu do właściwego rozdziału rachunkowości na usługi powszechne i nienależące do powszechnych oraz kontrole przeprowadzone przez Komisję, można w sposób racjonalny stwierdzić, że rachunkowy podział na działalność komercyjną i działalność prowadzoną przez PP w ramach obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych jest odpowiedni. Komisja uważa zatem, że PP odpowiednio rozdziela swoje rachunki w sposób, który umożliwia odrębną kalkulację kosztów dla każdej usługi z obszaru zastrzeżonego i zbiorczo dla usług niezastrzeżonych z rozgraniczeniem na usługi pocztowe powszechne i nienależące do powszechnych w sposób określony w art. 14 ust. 2 dyrektywy 97/67/WE.
V.2.3.3. Pełny podział kosztów i przychodów na usługi
(127)
W ramach analizy Komisja przeprowadziła badanie kompletności danych finansowych uzyskanych poprzez uzgodnienie zagregowanych danych z rachunkowości analitycznej PP z rachunkiem zysków i strat.
(128)
Komisja stwierdziła, że: (i) koszty i przychody z określonych kategorii, tj. „pozostałe wyniki operacyjne” (59), „wynik zdarzeń nadzwyczajnych” i niektóre „wyniki finansowe” nie zostały przypisane do usług: oraz że (ii) rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2003 r. ogranicza rodzaje kosztów dzielonych na usługi do „kosztów wytworzenia”„kosztów sprzedaży”, „kosztów ogólnego zarządu” oraz „kosztów obsługi zobowiązań zaciągniętych w celu finansowania określonej usług pocztowej lub grupy usług pocztowych i związanych z nimi różnic kursowych”. Względne znaczenie tych kosztów i przychodów, dla których nie przewidziano podziału w przepisach krajowych, wyniosło odpowiednio 2,5 % i 1,5 % ich sum w 2006 r. Mimo że koszty i przychody, które nie zostały podzielone na usługi, można ze względu na ich względne znaczenie uważać za marginalne w przeszłości, ich znaczenie może stać się istotne w przyszłości.
(129)
W odniesieniu do sytuacji w przeszłości Polska przedstawiła jednak nowe informacje, zgodnie z którymi takie „niepodzielone wyniki” zostały przypisane ex post do usług powszechnych (zastrzeżonych i niezastrzeżonych) oraz nienależących do powszechnych (w podziale na usługi pocztowe, finansowe oraz inne usługi). Ponadto Polska przedstawiła wyjaśnienie metodyki stosowanej w celu ich podziału na usługi. Wszystko to wskazuje na to, że PP przedstawiła rozsądną metodykę podziału tych wyników.
(130)
Pozostałe kategorie wewnętrznych kosztów i przychodów (60) mogły być uzgodnione z rachunkiem zysków i strat.
(131)
W związku z tym Komisja uważa, że konieczne jest systematyczne przypisywanie do usług wszystkich przychodów i kosztów, o których mowa w motywie 128 ppkt (i) niniejszej decyzji, zgodnie z zasadą pełnego podziału wyników oraz z warunkami określonymi w ramach wspólnotowych.
V.2.3.4. Właściwa metoda podziału kosztów i jej odpowiednie wdrożenie
(132)
Jak stwierdzono powyżej, art. 52 ust. 2 Prawa pocztowego stanowi, że „Minister właściwy do spraw finansów publicznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw łączności, określi, w drodze rozporządzenia, sposób podziału kosztów, przyjmując jako zasadę, że powinien on umożliwiać wyliczenie kosztów jednostkowych, z uwzględnieniem ust. 1”.
(133)
Zgodnie z wymienionym wyżej art. 52 ust. 2 dnia 24 grudnia 2003 r. Minister Finansów wydał rozporządzenie w sprawie sposobu podziału kosztów operatora świadczącego powszechne usługi pocztowe, które wdraża art. 14 ust. 3 dyrektywy.
(134)
Sprawozdania krajowego organu regulacyjnego wskazują, że Poczta Polska przypisała koszty bezpośrednio lub pośrednio do kosztów świadczonych usług i wykonała przedmiotowy podział zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie podziału kosztów operatora świadczącego powszechne usługi pocztowe. Krajowy organ regulacyjny corocznie potwierdzał, że koszty PP były dzielone w następujący sposób:
(i)
koszty związane wyłącznie z jedną usługą lub grupą usług przyporządkowuje się bezpośrednio do tej usługi lub grupy usług na postawie dowodów księgowych;
(ii)
koszty związane bezpośrednio z kilkoma usługami przyporządkowuje się do każdej z usług lub grupy usług na postawie analizy wartości czynników powodujących powstanie kosztów w ramach określonej usługi lub grupy usług;
(iii)
w przypadku gdy przyporządkowanie w sposób bezpośredni nie jest możliwe, koszty związane z kilkoma usługami przyporządkowuje się do każdej z usług lub grupy usług na podstawie ich związku z określoną grupą kosztów bezpośrednio związanych z tą usługą lub grupą usług;
(iv)
w przypadku gdy przyporządkowanie w sposób bezpośredni lub pośredni nie jest możliwe, pozostałe koszty przyporządkowuje się do każdej z usług na podstawie ogólnego wskaźnika, obliczonego jako stosunek kosztów przyporządkowanych bezpośrednio i pośrednio do danej usługi lub grupy usług do łącznych kosztów przyporządkowanych do wszystkich usług i grup usług.
(135)
Mimo że w 2006 r. jedynie […] kosztów uznano za koszty bezpośrednie, Komisja nie znalazła żadnego powodu, by kwestionować prawidłowość podziału kosztów na koszty bezpośrednie i pośrednie. W wyniku kontroli przeprowadzonych przez krajowy organ regulacyjny i audytorów stwierdzono ponadto że „kontrola kosztów bezpośrednich została wdrożona i funkcjonuje w sposób efektywny”.
(136)
W odniesieniu do kosztów pośrednich (zob. sekcja „IV.2.1 System podziału kosztów” powyżej) Komisja uważa, że chociaż liczba kluczy zastosowanych do przypisywania poszczególnych głównych kategorii kosztów pośrednich (tj. kosztów eksploatacyjnych, kosztów przewozu, kosztów utrzymania sieci oraz pozostałych kosztów pośrednich) do usług była wprawdzie ograniczona, to klucze te były mimo to uzasadnione.
(137)
Przykładowo, wydaje się uzasadnione, że kluczem stosowanym w celu przypisywania „kosztów eksploatacyjnych” jest „czas pracy w minutach poświęconych na wykonanie poszczególnej usługi” (61) z uwagi na trudności w precyzyjnym przypisywaniu do kont usług kosztów przyjmowania przesyłek od nadawców, czynności ekspedycyjno-rozdzielczych oraz doręczania w związku ze świadczeniem poszczególnych usług. Komisja zdaje sobie sprawę, że do systemu rachunkowości PP wprowadzono ostatnio udoskonalony podział kosztów eksploatacyjnych wraz ze zwiększoną liczbą kluczy rozliczeniowych, które powinny zwiększyć dokładność informacji księgowych.
(138)
Podobnie klucz „struktury masy (wagi) przewożonych przesyłek pocztowych” wydaje się rozsądnym rozwiązaniem dla przypisywania „kosztów przewozu”. Do celów przypisywania kosztów przewozu do usług Komisja uznaje zatem założenie leżące u podstaw stosowanego klucza, zgodnie z którym każdy kilogram dowolnej usługi wykorzystuje element kosztowy, jakim jest „transport”, w taki sam sposób.
(139)
Aby Poczta Polska mogła dokonać przypisania „pozostałych kosztów pośrednich” do usług, musi zgromadzić dane dotyczące: (i) wagi przewożonych przesyłek pocztowych; (ii) objętości/liczby przewożonych przesyłek pocztowych; oraz (iii) czasu pracy koniecznego do wykonania poszczególnych działań. Te dane statystyczne są gromadzone za pomocą odpowiednio: „wyników badania statystycznego” (62), „wielkości wolumenów usług” (63) i „badań obciążenia pracą” (64). Badanie obciążenia pracą jest prowadzone raz w roku w ciągu jednego miesiąca i obejmuje wszystkie urzędy pocztowe, węzły dystrybucji oraz rejony doręczeń. Proces świadczenia poszczególnych usług dzieli się na bardzo szczegółowe operacje wykonywane przez pracowników PP, które stanowią podstawę oszacowania normatywu czasu pracy pracowników PP. Komisja nie ma powodu wątpić w prawidłowość częstotliwości gromadzonych danych.
(140)
Przypisanie „kosztów utrzymania sieci” do usług za pomocą funkcji sumy: (i) kosztów bezpośrednich: plus (ii) pośrednich kosztów eksploatacyjnych plus (iii) pośrednich kosztów przewozu przypisanych wcześniej do usług, jest dopuszczalne, jednak wydaje się, że jego związek przyczynowy jest znacznie mniejszy niż wymienionego powyżej podziału kosztów.
(141)
Z uwagi na charakter większości przychodów uzyskiwanych przez Pocztę Polską, można je bezpośrednio podzielić na usługi. Komisja nie podaje zatem w wątpliwość prawidłowości podziału „przychodów ze sprzedaży” na usługi.
(142)
Władze polskie miały obowiązek dostarczyć Komisji na jej wniosek (65) podział wszystkich wyników według kategorii usług (usługi powszechne z podziałem na zastrzeżone i niezastrzeżone oraz usługi niepowszechne z podziałem na usługi pocztowe, finansowe i pozostałe) oraz objaśnienie metod zastosowanych do ich podzielenia na usługi. Fakt dostarczenia wymaganych informacji świadczy o tym, że przedmiotowe wewnętrzne informacje księgowe mogą być zapewnione na wymaganym poziomie szczegółowości. Komisja nie stwierdziła żadnych ewidentnych błędów w metodach zastosowanych w celu alokacji „pozostałych wyników operacyjnych” (66), „wyniku zdarzeń nadzwyczajnych” (67) i „wyników finansowych” (68) na grupę usług.
(143)
Komisja zauważa również, że znaczna część kosztów PP jest przypisywana do usług przy użyciu metody proporcjonalności (około […] wszystkich kosztów przypisano na usługi proporcjonalnie do wcześniej przypisanych kosztów, w szczególności kosztów należących do kategorii „pozostałe koszty”, tj. „koszty ogólnozakładowe”, „koszty sprzedaży” i „niektóre koszty finansowe” (69)). Należy w związku z tym dołożyć starań, aby możliwie jak najbardziej ograniczyć znaczenie metody proporcjonalności w metodzie obliczania kosztów PP w celu lepszego wykazania związku między kosztami a usługami. Podsumowując, metoda podziału jest dopuszczalna, może jednak zostać usprawniona, jeśli stosowane klucze rozliczeniowe ukażą najlepiej jak to możliwe związek pomiędzy kosztem użytych zasobów a usługą dzięki nim wygenerowaną.
(144)
W tym względzie Poczta Polska poinformowała Komisję o regularnym wprowadzaniu szczegółowych przepisów i procedur (70) oraz udoskonalonych kluczy rozliczeniowych w celu lepszego odzwierciedlenia związków przyczynowo-skutkowych między rodzajami kosztów poniesionych i ich podziału na usługi, aby zwiększyć dokładność wewnętrznego systemu rachunkowości. W tym samym celu Poczta Polska dokłada starań, aby w pełni wprowadzić rachunek kosztów działań (ABC) do rachunkowości zarządczej, co zdecydowanie poprawiłoby identyfikowalność kosztów wykonywania działań w ramach usług.
(145)
Podobnie szczegółowe zasady podziału kosztów na bezpośrednie i pośrednie oraz zasady kalkulacji kluczy rozliczeniowych są regularnie aktualizowane: np. w 2007 r. przeprowadzono procedurę kontroli kosztów bezpośrednich (71) w celu wprowadzenia bardziej jednolitych zasad kontroli kosztów bezpośrednich prostych oraz kosztów bezpośrednich wspólnych zapisywanych na rachunkach usług (72). Fakt określania kluczy rozliczeniowych dla kosztów pośrednich na szczeblu centralnym (73) powinien dodatkowo przyczynić się do zapewnienia bardziej jednorodnego stosowania danych kluczy w całym przedsiębiorstwie. Co więcej, od dnia 1 stycznia 2007 r. jednostki organizacyjne Poczty Polskiej, które kalkulują klucze rozliczeniowe, zostały zobowiązane do przekazania kluczy do Centrum Rachunkowości. W tym względzie Komisja uznaje postępy poczynione w odniesieniu do środowiska kontroli w PP, w szczególności w odniesieniu do procedur kontroli dotyczących księgowania kosztów bezpośrednich i pośrednich.
(146)
Ponadto krajowy organ regulacyjny wydaje również zalecenia w celu wyeliminowania innych słabych stron (74) wykrytych w trakcie corocznych weryfikacji. Władze polskie są zdania, że szereg zaleceń wydanych w ramach weryfikacji w 2005 i 2006 r. już zostało wdrożonych (75) lub wkrótce będzie wdrożonych. Komisja twierdzi, że jest niezwykle istotne, aby wszystkie otwarte zalecenia zostały jak najszybciej wprowadzone w życie w celu uzyskania dokładniejszego wewnętrznego systemu informacji rachunkowych.
(147)
W rezultacie na podstawie informacji przekazanych przez Polskę, dotyczących zastosowanej metody podziału kosztów, Komisja uważa, że Poczta Polska stosuje klucze rozliczeniowe z zachowaniem uzasadnionego związku przyczynowego między kosztem przypisanym do usługi a źródłem danego kosztu. Ponadto Komisja uznaje wysiłki poczynione przez PP w celu (i) wzmocnienia środowiska kontroli związanego z informacjami nt. zarządzania oraz (ii) ulepszenia metod podziału kosztów, które stanowią podstawę przyszłej kalkulacji rekompensaty.
(148)
Jak już jednak wspomniano w sekcji V.2.3.3 niniejszej decyzji, aby prawidłowo obliczyć wyniki netto z tytułu wywiązywania się z obowiązku świadczenia powszechnych usług pocztowych oraz wyników niezwiązanych ze świadczeniem tych usług, należy zadbać, aby żadne koszty i przychody nie pozostały bez podziału oraz aby wszystkie wyniki (76) (przychody i koszty) były odpowiednio podzielone na każdą z zastrzeżonych i niezastrzeżonych usług w ramach powszechnej usługi pocztowej oraz na usługi nienależące do powszechnych usług pocztowych.
V.2.3.5. Roczna niezależna weryfikacja
(149)
Zgodnie z art. 52 ust. 3 Prawa pocztowego „operator świadczący powszechne usługi pocztowe przedkłada Prezesowi UKE, corocznie, w terminie do dnia 31 marca każdego roku za rok poprzedni, oświadczenie co do spełniania wymagań, o których mowa w ust. 1”. Ponadto zgodnie z art. 52 ust. 4 Prezes UKE jest zobowiązany do przeprowadzenia weryfikacji realizacji wymagań, o których mowa w ust. 1 i 2 tej ustawy.
(150)
Ponadto zgodnie z art. 52 ust. 6 Prawa pocztowego „Operator publiczny jest obowiązany do przedkładania Prezesowi UKE, nie później niż do dnia 31 lipca każdego roku za rok poprzedni, zbadanego przez biegłego rewidenta, sprawozdania finansowego, w zakresie zgodnym z ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2002 r. nr 76, poz. 694 i Dz.U. z 2003 r. nr 60, poz. 535) oraz z ust. 1 i 2”.
(151)
Na skutek zastosowania powyżej przywołanych przepisów Prawa pocztowego Komisja otrzymała szczegółowe sprawozdania dotyczące spełnienia wymagań w zakresie rozdzielenia rachunków i podziału kosztów, przygotowywane corocznie przez krajowy organ regulacyjny (UKE) we współpracy z niezależnym biegłym rewidentem. W sprawozdaniach tych stwierdzono, że wewnętrzne księgi rachunkowe PP opierają się na ogólnie przyjętych zasadach rachunkowości, przez co są właściwe do ilościowego określenia dodatkowych kosztów powierzonych PP powszechnych usług pocztowych zgodnie z art. 14 ust. 3 dyrektywy pocztowej.
(152)
W związku z tym, że rachunkowość analityczna prowadzona jest w ramach rachunkowości ogólnej, istotne jest, aby poddać kontroli także rachunkowość ogólną. Każdego roku sprawozdania finansowe PP podlegają niezależnemu audytowi (zob. sekcja V.2.3.1 niniejszej decyzji). Ponadto biegły rewident będzie także nadzorował zgodność ewidencji księgowej ze szczegółowymi wymogami Prawa pocztowego (jej art. 52).
(153)
Ze względu jednak na to, że w sprawozdaniach rocznych sporządzonych przez UKE we współpracy z niezależną firmą audytorską zawsze stwierdzano, że zakres niezależnej rocznej weryfikacji ogranicza się do oceny zakresu, w jakim operator publiczny spełnił wymogi określone w art. 52 Prawa pocztowego i w rozporządzeniu i ogranicza się tylko do analizowania określonych rodzajów kosztów (77), uznaje się, że poczynione już ustalenia mające na celu unikanie nadwyżki rekompensaty nie są wystarczające, jeżeli nie wprowadzi się środków, o których mowa w sekcji V.2.3.3 niniejszej decyzji. Komisja uważa, że zakres tej weryfikacji jest zbyt ograniczony, aby gwarantował we właściwy sposób osiągnięcie celu weryfikacji, tj. dawał pewność, że nie dojdzie do nadwyżki rekompensaty (zob. pkt 20 ram wspólnotowych i art. 52a Prawa pocztowego (78)).
(154)
Dlatego też zgodnie z sekcją V.2.2 niniejszej decyzji Komisja uważa za niezbędne uwzględnienie w corocznej weryfikacji „pozostałych przychodów operacyjnych”, „pozostałych kosztów operacyjnych”, „przychodów finansowych”, „kosztów finansowych” i „wyników zdarzeń nadzwyczajnych”, a także „przychodów ze sprzedaży”.
(155)
Komisja uważa zatem, że należy rozszerzyć zasięg weryfikacji rachunków w celu zapewnienia uwzględnienia wszystkich kategorii kosztów i przychodów istotnych do obliczenia kwoty rekompensaty.
V.2.3.6. W latach 2009-2011 nie oczekuje się nadmiernej rekompensaty
(156)
Zgodnie z prognozą spółki (zob. dane poniżej) oczekuje się, że w nadchodzących latach funkcjonowania programu PP również nie poniesie strat netto wynikających z wywiązywania się z obowiązku świadczenia usługi publicznej (zob. bardziej szczegółowe informacje w załączniku 3). W konsekwencji w latach 2009-2011 w przedmiotowym programie nie przewiduje się żadnej rekompensaty.
Tabela 2
(000 PLN)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Przychody wynikające z obowiązku świadczenia usługi publicznej
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Koszty związane z wywiązywaniem się z obowiązku świadczenia usługi publicznej
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Nadwyżka netto (79)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Marża w procentach (nadwyżka netto/przychody wynikające z obowiązku świadczenia usługi publicznej)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(157)
Jak wykazano powyżej, nadwyżka netto PP, wypracowana w związku ze świadczeniem powszechnej usługi pocztowej, z roku na rok ulega ciągłemu zmniejszeniu. Pomimo tej obecnej tendencji PP prognozuje ciągłą poprawę wyniku finansowego w nadchodzących latach programu. Powody zmiany tendencji są związane z wprowadzeniem programu optymalizacji kosztów uruchomionego pod koniec 2008 r., który powinien zapewnić oszczędność kosztów, a w konsekwencji stopniową poprawę wyników finansowych PP. Program ten był ukierunkowany nie tylko na obszar usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, lecz również na obszar działalności gospodarczej PP niezwiązany z tymi usługami, np. w przyszłości nie będą oferowane niektóre usługi świadczone w ramach przynoszącej straty działalności pomocniczej. Dodatkowo opracowano pewne środki mające na celu zwiększenie przychodów zarówno w obszarze usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, jak i poza nimi, np. sprzedaż niepotrzebnych nieruchomości, modernizacja niektórych usług finansowych w celu zwiększenia konkurencyjności PP itp.
(158)
Główne założenia przyjęte do obliczenia prognozowanych danych opierają się na takich parametrach jak: przewidywany stopień zmiany w strukturze organizacyjnej, poziom cen różnych usług pocztowych, wahania kosztów pracy i innych kosztów, liczba pracowników lub wskaźniki makroekonomiczne (wzrost PKB, stopa bezrobocia, stopa inflacji, kurs wymiany EUR/PLN i USD/PLN).
(159)
Ponadto jak stwierdzono powyżej, mimo iż zgodnie z ramami wspólnotowymi PP mogłaby „osiągnąć rozsądny zysk”, władze polskie powiadomiły Komisję, że zgodnie z obowiązującym prawodawstwem krajowym PP otrzyma rekompensatę wyłącznie za straty poniesione w związku ze świadczeniem powszechnych usług pocztowych. W konsekwencji kwota rekompensaty nie pokryje rozsądnego zysku, co stanowi dodatkowe zabezpieczenie na przyszłość, że nie dojdzie do nadmiernej rekompensaty.
(160)
Komisja nie ma powodu poddawać w wątpliwość założeń przyjętych do kalkulacji kosztów i przychodów w pozostałych latach programu. Ponadto usprawnienia, które są regularnie wprowadzane w środowisku kontroli PP oraz w jej wewnętrznym systemie księgowym zapewniają dodatkowe zabezpieczenie poprawnego podziału wyników na usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym i pozostałe usługi.
(161)
Ponieważ PP planuje wprowadzenie w najbliższym czasie nowego modelu kalkulacji kosztów opartego na rachunku kosztów działań (ABC), Komisja zwraca się o powiadomienie jej w terminie trzech miesięcy od wprowadzenia go lub jakichkolwiek innych znaczących zmian w wewnętrznym systemie księgowym PP.
VI. RAMY CZASOWE ZEZWOLENIA
(162)
Początkowo Polska zwróciła się do Komisji o rozszerzenie zakresu postępowania o okres do 2012 r. Mając jednak na uwadze fakt, iż obecne zasady oceny zgodności rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, tj. „Wspólnotowe ramy dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych”, stracą ważność w 2011 r., polskie władze akceptują zatwierdzenie programu do 2011 r.
(163)
Na podstawie powyższego Komisja stwierdza, że jeśli w latach 2006-2011 byłaby wypłacana w ramach badanego programu rekompensata za wywiązywanie się z obowiązku świadczenia usługi publicznej, stanowiłaby ona pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, która byłaby zgodna z prawem na mocy art. 106 ust. 2 TFUE o ile spełnienione zostaną wymienione niżej warunki.
VII. WNIOSEK
(164)
Z powyższego wynika, że program spełnia wymogi określone w ramach wspólnotowych, co pozwala Komisji na uznanie zgodności systemu z prawem o ile spełnienione zostaną następujące warunki: 1) Polska powinna poprawić definicję parametrów obliczania, kontrolowania i przeglądu rekompensat, aby zagwarantować przypisanie wszystkich wyników usługom z zastosowaniem zaakceptowanej metodyki; 2) Polska powinna poprawić ustalenia dotyczące unikania i zwrotów nadwyżek rekompensat, aby zapewnić uwzględnienie wszystkich wyników mających znaczenie dla obliczenia rekompensaty oraz zastosowanie odpowiednich ustaleń dotyczących zwrotu nadwyżek rekompensat; oraz 3) Polska zapewni zgodność nowej metody podziału kosztów z zasadami art. 14 dyrektywy 97/67/WE i będzie w związku z tym informować Komisję w terminie trzech miesięcy od wprowadzenia jakichkolwiek znaczących zmian w wewnętrznym systemie księgowym PP,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Środek, który Polska wprowadziła, aby przyznać Poczcie Polskiej rekompensatę z tytułu kosztów netto poniesionych w związku z wywiązywaniem się ze spoczywającego na niej obowiązku świadczenia usługi pocztowej w latach 2006-2011, uznaje się za zgodny z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 106 ust. 2 TFUE, o ile spełnione zostaną warunki określone w art. 2.
Artykuł 2
Polska musi wprowadzić niezbędne przepisy w celu:
1)
poprawienia definicji parametrów obliczania, kontrolowania i przeglądu rekompensat, aby zagwarantować przypisanie wszystkich wyników usługom z zastosowaniem zaakceptowanej metodyki;
2)
poprawienia ustaleń dotyczących unikania i zwrotów nadwyżek rekompensat, aby zapewnić uwzględnienie wszystkich wyników mających znaczenie dla obliczenia rekompensaty oraz zastosowanie odpowiednich ustaleń dotyczących zwrotu nadwyżek rekompensat;
3)
zapewnienia zgodności nowej metody podziału kosztów z zasadami art. 14 dyrektywy 97/67/WE i informowania w związku z tym Komisji w terminie trzech miesięcy od wprowadzenia jakichkolwiek znaczących zmian w wewnętrznym systemie księgowym Poczty Polskiej.
Artykuł 3
W terminie dwóch miesięcy od notyfikacji niniejszej decyzji Polska powiadamia Komisję o środkach podjętych w celu zastosowania się do niniejszej decyzji.
Artykuł 4
Niniejsza decyzja jest skierowana do Rzeczypospolitej Polskiej.
Sporządzono w Brukseli dnia 15 grudnia 2009 r.