DECYZJA KOMISJI
z dnia 4 kwietnia 2006 r.
w sprawie pomocy państwa którą Zjednoczone Królestwo planuje wprowadzić na ustanowienie Nuclear Decommissioning Authority
(notyfikowana jako dokument nr C(2006) 650)
(Jedynie tekst w języku angielskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2006/643/WE)
KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH,
uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 88 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
wezwawszy zainteresowane strony do zgłaszania swoich uwag zgodnie z postanowieniem(-ami) przywołanym(-ymi) powyżej (1) oraz nawiązując do ich uwag,
a także mając na uwadze, co następuje
1. PROCEDURA
(1)
Pismem z dnia 19 grudnia 2003 r., które wpłynęło do Komisji w dniu 22 grudnia 2003 r., Zjednoczone Królestwo powiadomiło Komisję o wpływie projektu ustawy ustanawiającej Nuclear Decommissioning Authority (Agencję ds. likwidacji obiektów jądrowych) na pomoc państwa, zwany dalej „środkiem”.
(2)
Pismem D/51248 z dnia 20 lutego 2004 r. Komisja zwróciła się z pytaniami w sprawie środka. Zjednoczone Królestwo odpowiedziało pismem z dnia 29 marca 2004 r., które wpłynęło do Komisji w dniu 15 kwietnia 2004 r.
(3)
Pismem D/54319 z dnia 16 czerwca 2004 r. Komisja zwróciła się z dalszymi pytaniami w sprawie środka. Zjednoczone Królestwo odpowiedziało pismem z dnia 14 lipca 2004 r., które wpłynęło do Komisji w dniu 19 lipca 2004 r.
(4)
Zjednoczone Królestwo przedstawiło dodatkowe informacje na temat środka pismem z dnia 10 września 2004 r., które wpłynęło do Komisji w dniu 14 września 2004 r. oraz pismem z dnia 14 października, które wpłynęło do Komisji w dniu 19 października 2004 r.
(5)
Pismem z dnia 1 grudnia 2004 r. Komisja poinformowała Zjednoczone Królestwo, iż postanowiła wszcząć w odniesieniu do pomocy postępowanie określone w art. 88 ust. 2 traktatu WE.
(6)
Decyzję Komisji o wszczęciu postępowania (zwanym dalej „wszczęciem postępowania”) opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (2). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia swoich uwag.
(7)
Zjednoczone Królestwo dostarczyło Komisji swoje uwagi na temat wszczęcia postępowania pismem z dnia 31 stycznia 2005 r., które wpłynęło do Komisji tego samego dnia.
(8)
Komisja otrzymała uwagi od zainteresowanych stron. Przesłała je do Zjednoczonego Królestwa, któremu umożliwiono odpowiedź. Uwagi Zjednoczonego Królestwa otrzymano pismem z dnia 4 marca 2005 r., które wpłynęło do Komisji w dniu 7 marca 2005 r.
(9)
Spotkania władz Zjednoczonego Królestwa z Komisją miały miejsce 20 kwietnia, 25. sierpnia i 11. października 2005 r.
(10)
Zjednoczone Królestwo przedstawiło dodatkowe informacje na temat środka pismem z dnia 23 stycznia 2006 r., które wpłynęło do Komisji tego samego dnia. Zmiana tego pisma została wysłana pismem z dnia 1 lutego 2006 r., które wpłynęło do Komisji tego samego dnia. Dalsze dodatkowe informacje na temat środka zostały przedstawione przez Zjednoczone Królestwo pismem z dnia 7 lutego 2006 r., które wpłynęło do Komisji tego samego dnia. Dalsze dodatkowe informacje zostały przedstawione przez Zjednoczone Królestwo pismem z dnia 7 lutego 2006 r., które wpłynęło do Komisji w dniu 10 lutego 2006 r. Dalsze dodatkowe informacje zostały przedstawione przez Zjednoczone Królestwo pismem z dnia 29 marca 2006 r., które wpłynęło do Komisji w dniu 30 marca 2006 r.
2. SZCZEGÓĹOWY OPIS POMOCY
(11)
Zjednoczone Królestwo było jednym z pierwszych krajów na świecie, które rozpoczęły wykorzystywanie technologii jądrowych do celów zarówno cywilnych, jak i wojskowych.
(12)
W początkowej fazie wprowadzania tych technologii, przemysł kładł nacisk na udoskonalenia naukowe oraz na wzrost wydajności. Nie uwzględniano wówczas zarządzania zobowiązaniami z tytułu energii jądrowej, lub brano je pod uwagę jedynie w bardzo ograniczony sposób.
(13)
Rosnąca świadomość potrzeby ostatecznej likwidacji obiektów jądrowych stopniowo doprowadziła do przeznaczania funduszy na zarządzanie zobowiązaniami z tytułu energii jądrowej. Jednakże fundusze te były na ogół niewystarczające aby pokryć zobowiązania, których szacowana kwota była jeszcze nadal bardzo niepewna, lecz rosnąca. Nawet pod koniec XX wieku zarządzanie zobowiązaniami z tytułu energii jądrowej było nadal prowadzone osobno przez każdego z ich właścicieli i bardzo często oddzielnie dla każdego przypadku.
(14)
Rząd Zjednoczonego Królestwa uznał, że ten rodzaj zarządzania wyczerpał swój potencjał i że należy wprowadzić nową i skuteczniejszą metodę po to, aby zobowiązaniami z tytułu energii jądrowej były sprawniej obsługiwane, przy jednoczesnym zachowaniu najwyższego poziomu bezpieczeństwa.
(15)
W 2001 r. rząd Zjednoczonego Królestwa postanowił rozpocząć kontrolę sposobów, za pomocą których zarządzanie zobowiązaniami z tytułu energii jądrowej sektora publicznego mogłoby być skupione w rękach jednego organu publicznego. W lipcu 2002 r. opublikowana została Biała Księga zatytułowana Zarządzanie dziedzictwem jądrowym - strategia działania. Po procesie konsultacyjnym idee zawarte w Białej Księdze zostały wprowadzone do prawodawstwa w formie Ustawy o energii z 2004 r.
(16)
Na mocy przepisów tego prawodawstwa utworzono nowy pozaministerialny organ publiczny pod nazwą Nuclear Decommissioning Authority (Agencja ds. likwidacji obiektów jądrowych - NDA). NDA będzie stopniowo obarczana odpowiedzialną za zarządzanie większością zobowiązań z tytułu energii jądrowej sektora publicznego w Zjednoczonym Królestwie (3). W tym celu prawo własności do obiektów jądrowych i ich majątku zostanie przeniesione na NDA. Wraz z prawem własności do majątku i obiektów NDA przejmie odpowiedzialność za związane z nimi zobowiązania z tytułu energii jądrowej, jak również za wszystkie aktywa finansowe, które są wyraźnie dołączone do tych obiektów.
(17)
Celem NDA jest zarządzanie zobowiązaniami z tytułu energii jądrowej w skuteczny i bezpieczny sposób. NDA może kontynuować zarządzanie przekazanymi jej rzeczowymi składnikami aktywów, jeżeli kontynuowanie zarządzania tymi aktywami obejmuje więcej niż ich możliwe do uniknięcia koszty, a przez to przyczynia się do zmniejszenia wartości ich zobowiązań. NDA jest organem publicznym i nie ma celu komercyjnego. Nie będzie ona inwestować w nowy majątek ani nie rozpoczynać nowej działalności.
(18)
NDA sama nie likwiduje obiektów, za które będzie odpowiedzialna. Zadanie to będzie zlecać innym podmiotom. Kontynuowane zarządzania aktywami jądrowymi może być w podobny sposób zlecane przez NDA. Podmioty, którym NDA zleciła zarządzanie zakładem noszą nazwę firm licencjonowanych przez zakład (ang. Site Licensee Companies, SLC). Początkowo, SLC będą byli właściciele obiektów. W późniejszym czasie będą oni wybierani przy zastosowaniu konkurencyjnych procedur w celu uruchomienia rozwoju rzeczywistego rynku likwidacji i neutralizacji obiektów jądrowych.
(19)
W celu finansowania swojej działalności NDA wykorzystuje wartość przekazanych aktywów finansowych oraz dochody netto wytwarzone przez przekazane rzeczowe składniki aktywów. Ponieważ jest bardzo prawdopodobne, że środki te nie będą wystarczające do pokrycia całych kosztów zarządzania zobowiązaniami z tytułu energii jądrowej, niedobór zostanie sfinansowany przez państwo.
(20)
Aktywa należące do Brytyjskiej Agencji Energii Atomowej (United Kingdom Atomic Energy Agency, UKAEA) zostały przekazane NDA. Ten aspekt środka został objęty decyzją Komisji przywołaną w motywie (5) powyżej. Komisja uznała, że ten aspekt środka nie zawiera pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 traktatu WE.
(21)
NDA otrzymała również aktywa należące do British Nuclear Fuels Limited (BNFL). W tym względzie środek jest przedmiotem obecnej decyzji. Należy zauważyć, że w Zjednoczonym Królestwie wprowadzono przejściowe ustalenia w celu zapewnienia, że mimo iż aktywa BNFL zostały formalnie przekazane NDA, nie zostanie udzielona pomoc państwa, dopóki Komisja nie podejmie ostatecznej decyzji w tej sprawie.
(22)
BNFL jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością będącą własnością skarbu państwa, działającą w wielu dziedzinach sektora jądrowego. Jest ona obecna na niemal wszystkich etapach cyklu paliwa jądrowego: wzbogaca uran (za pośrednictwem Urenco), dostarcza paliwo jądrowe, wytwarza energię elektryczną oraz zagospodarowuje zużyte paliwo jądrowe.
(23)
Większość, choć nie wszystkie rodzaje działalności w zakresie energii jądrowej i obiekty jądrowe BNFL zostały przekazane NDA. Otrzymała ona:
-
wszystkie zakłady wytwarzania energii elektrycznej typu Magnox oraz elektrownię Mawntrog;
-
zakład Sellafield, w tym zwłaszcza Instalację Przetwarzania Tlenków (Thermal Oxide Reprocessing Plant, THORP) oraz instalację Sellafield Mox (Sellafield Mox Plant, SMP). Zakład Sellafield obejmuje również jedną z wymienionych powyżej instalacji typu Magnox (elektrownię Calder Hall) oraz niedużą instalację skojarzonego wytwarzania ciepła i energii elektrycznej (instalację Fellside);
-
zakład Springfields, specjalizujący się w wytwarzaniu paliwa jądrowego;
-
zakład utylizacji odpadów niskoaktywnych Drigg;
-
zakład Capenhurst, którego likwidacja jest niemal zakończona i który ostatecznie skoncentruje się na przechowywaniu materiałów uranowych.
(24)
Pozostałe rodzaje działalności BNFL, w szczególności powiązane z firmami Urenco i Westinghouse, nie będą przekazane NDA. Przejdą one reorganizację, czego wynikiem będzie mniejsza szczątkowa grupa.
(25)
Wraz z wymienionymi wyżej zakładami, BNFL przekazuje NDA szereg aktywów finansowych powiązanych z tymi zakładami, które zostały utworzone w przeszłości, aby przynajmniej częściowo sfinansować ich likwidację. Tymi aktywami są:
-
portfel inwestycyjny zobowiązań z tytułu energii jądrowej (ang. Nuclear Liabilities Investment Portfolio);
-
zobowiązanie Magnox (ang. Magnox Undertaking );
-
inne drobniejsze wkłady, w tym w szczególności tzw. „Springfields gilts”, które są funduszami przeznaczonymi na pokrycie kosztów likwidacji w zakładzie Springfields.
(26)
Technicznie, aktywa te nie są przekazywane bezpośrednio do NDA, lecz są skonsolidowane w funduszu rządowym, na rachunku finansowania likwidacji obiektów jądrowych (ang. Nuclear Decommissioning Funding Account). Rząd będzie z kolei finansował DNA przez dotacje.
(27)
W swoim zgłoszeniu władze Zjednoczonego Królestwa przedstawiły Komisji oszacowanie zobowiązań z tytułu energii jądrowej oraz aktywów, które zostaną przekazane NDA, wraz z podziałem tych kwot na pochodzące z działalności komercyjnej oraz na pochodzące z działalności niekomercyjnej.
(28)
Wszystkie zobowiązania związane z zakładami UKAEA zostały uznane we wszczęciu postępowania za niekomercyjne.
(29)
W celu oszacowania udziału związanych z zakładami BNFL zobowiązań, które pochodzą z działalności niekomercyjnej, Zjednoczone Królestwo przyjęło podejście, że tylko zobowiązania finansowe nadal uznawane przez Ministerstwo Obrony (MOD) lub UKAEA są niekomercyjne. Zobowiązania związane z aktywami o podwójnym (komercyjno-niekomercyjnym) wykorzystaniu, które jeszcze nie zostały uznane przez MOD lub UKAEA, przypisano działalności komercyjnej BNFL, gdyż zarządzającym lub właścicielem tych aktywów był BNFL, nawet jeśli były one w przeszłości używane przez MOD lub UKAEA.
(30)
Szacunkowa wartość zobowiązań związanych z zakładami będącymi wówczas własnością BNFL, podzielone pomiędzy działalność komercyjną i niekomercyjną, była następująca:
Tabela 1
Zobowiązaniami z tytułu energii jądrowej, które mają być przekazane NDA, wartości szacunkowe według stanu z marca 2003 r., w cenach z 2003 r., po zdyskontowaniu o 5,4 % wartości nominalnej, kwoty wyrażone w miliardach funtów szterlingów (4)
Niekomercyjne
Komercyjne
Zobowiązania ogółem
Zakłady elektrowni typu Magnox (z wyjątkiem Calder Hall/Chapelcross)
0
3,9
3,9
Zakład Sellafield (z wyjątkiem elektrowni Calder Hall)
3,8
10,1
13,9
Calder Hall/Chapelcross (5)
0,2
0,6
0,9
Zakład Springfields
0,1
0,2
0,2
Zakład Capenhurst
0
0,2
0,3
Ogółem
4,1
15,0
19,1
(31)
W swoim zgłoszeniu władze Zjednoczonego Królestwa dostarczyły również następującą tabelę. Porównano w niej szacunkową wartość komercyjnej części zobowiązań związanych z zakładami, które mają być przekazane NDA przez BNFL oraz znaczenie gospodarcze aktywów, które mają być przekazane NDA wraz z tymi zakładami. W przypadku rzeczowych składników aktywów uznano, że znaczenie gospodarcze jest równe spodziewanym przepływom środków pieniężnych, jakie byłyby wytworzone w przypadku kontynuowania ich eksploatacji.
Tabela 2
Różnica pomiędzy komercyjnymi zobowiązaniami i wartością aktywów według stanu na dzień 31 marca 2004 r., w cenach z 2004 r., po zdyskontowaniu o 5,4 % wartości nominalnej, kwoty wyrażone w miliardach funtów szterlingów (6)
Komercyjne zobowiązaniami z tytułu energii jądrowej ogółem
-14,7
Przyszłe przepływy środków pieniężnych elektrowni typu Magnox
-0,1
Przepływy środków pieniężnych zakładów Sellafield (THORP i SMP)
2,3
Przyszłe przepływy środków pieniężnych Springfields
0,2
Portfel inwestycyjny zobowiązań z tytułu energii jądrowej
4,3
Zobowiązanie Magnox
7,9
Inne wkłady klientów nieujęte powyżej
0,2
Aktywa gotówkowe i płynne
0,1
Ogółem
0,0
3. PODSTAWY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA
(32)
Wszczynając postępowanie Komisja najpierw wyraziła wątpliwości co do tego, który podmiot otrzyma pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 traktatu WE. Komisja wzięła pod uwagę nie tylko sytuację NDA, która mogłaby otrzymać bezpośrednie wypłaty od państwa, lecz również sytuację BNFL, które mogłoby być zwolnione z opłat, jakie w innym wypadku musiałoby uiścić zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”.
(33)
Komisja przeanalizowała następnie, czy taką pomoc państwa można uznać za zgodną z traktatem WE. Wyraziła ona poważne wątpliwości, czy pomoc ta jest zgodna na mocy wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz ochrony środowiska naturalnego (7). Wyraziła również poważne wątpliwości, czy pomoc ta może być uznana za zgodną ze wspólnotowymi wytycznymi dotyczącymi pomocy państwa na ratowanie lub restrukturyzację przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji (8).
(34)
Komisja oceniła następnie, czy taka pomoc państwa może być uznana za zgodną w bezpośrednim zastosowaniu art. 87 ust. 3 lit. c) traktatu WE oraz w świetle celów traktatu Euratom. Komisja uznała, że takie podejście może w istocie być przyjęte co do zasady, lecz również wyraziła wątpliwości, czy władze Zjednoczonego Królestwa przedstawiły wystarczające dowody na to, iż pozytywny wpływ pomocy na realizację celów traktatu Euratom przeważy nad jej negatywnym wpływem na konkurencję na rynku wewnętrznym.
(35)
Na koniec Komisja wyraziła wątpliwości co do ewentualnego niewystępowania pomocy państwa z uwagi na to, że zanim miały miejsce faktyczne postępowania konkurencyjne, BNFL działało tymczasowo jako SLC.
4. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(36)
Po opublikowaniu decyzji o wszczęciu postępowania oraz w terminie określonym przez tę publikację Komisja otrzymała uwagi od trzech stron trzecich. Zostały one streszczone poniżej:
(37)
Przedsiębiorstwo EDF popiera ogólną orientację środka. Uważa ono, że przyczynia się on do realizacji celów traktatu Euratom. Uważa, iż należy stworzyć odpowiednie warunki dla ostatecznego usunięcia odpadów jądrowych. Jeżeli chodzi o finansowanie likwidacji elektrowni jądrowych EDF uważa, iż odpowiedzialność finansowa i przemysłowa muszą iść z sobą w parze i że należy odłożyć i zabezpieczyć odpowiednie fundusze w okresie eksploatacji. EDF popiera działania Komisji mające na celu utworzenie ogólnowspólnotowych ram dla rozwiązywania takich problemów i z zadowoleniem przyjmuje fakt, iż Komisja bierze pod uwagę traktat Euratom w tej sprawie.
(38)
Przedsiębiorstwo BE z zadowoleniem przyjmuje utworzenie NDA. Nie uważa ono, aby środek mógł w tym kontekście negatywnie wpłynąć na konkurencję.
(39)
BE zwraca uwagę, że jest ono również klientem obecnej działalności BNFL w zakresie dostawy paliwa i zarządzania odpadami. Po przekazaniu tej działalności do NDA i ogłoszeniu przez organ przetargu na jej prowadzenie może być całkiem prawdopodobne, że jeden z wybranych nowych podmiotów będzie konkurentem BE. BE jest zaniepokojone tą sytuacją, w rezultacie której mogłoby stać się klientem jednego ze swoich konkurentów.
(40)
BE zwraca również uwagę Komisji na fakt, iż utworzenie NDA i jej analiza przez Komisję nie powinny zagrozić jego własnemu planowi restrukturyzacji zatwierdzonemu przez Komisję.
(41)
BE wyjaśnia następnie, że jego zdaniem środek nie ma wpływu na wymianę handlową w odniesieniu do podaży paliwa i powtórnego przetwarzania zużytego paliwa AGR, gdyż nawet gdyby jedyny unijny konkurent BNFL - AREVA rozpoczął działalność w Zjednoczonym Królestwie, BE nie byłoby w stanie zmienić dostawcy, ponieważ posiada już BNFL porozumienia o dostawach obejmujące cały okres eksploatacji swoich elektrowni AGR.
(42)
Odnośnie do elektrowni typu Magnox i rynku energii elektrycznej BE uważa, iż nawet jeśli środek zmniejsza krótkookresowe koszty węzłowe (SRMC) elektrowni należących do BNFL, nie może on mieć wpływu na cenę, po której BE może sprzedawać swoją własną produkcję paliwa jądrowego i kopalnego. Na podstawie swojego własnego doświadczenia BE uważa również, iż środek nie przedłuży w sztuczny sposób okresu eksploatacji elektrowni BNFL, gdyż - wciąż według oszacowań BE - elektrownie te raczej powinny być w stanie pokryć swoje SRMC.
(43)
BE przedstawia swoje uwagi na temat wzajemnych relacje między traktatem WE i traktatem Euratom. Ten aspekt uwag przedsiębiorstwa, choć niełatwy do interpretacji, wydaje się sugerować, że jedynie środki, które nie są niezbędne lub wykraczają poza to, co jest niezbędne do realizacji celów traktatu Euratom mogą być analizowane na podstawie traktatu WE.
(44)
Greenpeace uważa, że środek zawiera pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 traktatu WE. Stwierdza on, że sprawą podstawową jest zapewnienie bezpiecznej likwidacji obiektów jądrowych, jak również podstawowym jest to, iż zasada „zanieczyszczający płaci” powinna stosować się do przemysłu jądrowego.
(45)
Greenpeace uważa, iż pomocy nie należy uznać za zgodną ze wspólnym rynkiem. Uważa on, że pozytywny wpływ środka na osiągnięcie bezpiecznego i skutecznego zarządzania zobowiązaniami z tytułu energii jądrowej nie przewyższa jego wpływu na konkurencję.
(46)
Przedłożone przez Greenpeace uwagi są bardzo obszerne i zawierają wiele załączników. Istotna część uwag wiąże się ze sceptycyzmem Greenpeace odnośnie do energii jąrdowej, a w szczególności do sposobu postępowania z nią w Wielkiej Brytanii. Zdaniem Greenpeace, energia jądrowa wiąże się ze znacznym ryzykiem dla środowiska. Ponadto, powtórne przetwarzanie odpadów jądrowych, w przeciwieństwie do bezpośredniego usuwania, byłoby niebezpiecznym i kosztownym rozwiązaniem.
(47)
Zdaniem Greenpeace BNFL - jeden z najważniejszych podmiotów tego sektora w Zjednoczonym Królestwie, będący również własnością państwa - jest zarządzany w szczególnie niebezpieczny i nieprzejrzysty sposób. Jego księgowość nie poddaje się łatwo analizie. Nieodpowiednie zarządzanie środkami pieniężnymi oraz ryzykowne inwestycje, które ostatecznie okazały się nierentowne, zagroziły zdolności przedsiębiorstwa do sfinansowania swoich zobowiązań z tytułu energii jądrowej. Część środków, których celem jest dostosowanie tych zobowiązań nie jest płynna lub, jak w przypadku zobowiązania Magnox, ma charakter pozorny. Ponadto, BNFL zawsze zbyt nisko szacował swoje zobowiązania a zbyt wysoko swój przyszły dochód, co jeszcze bardziej pogorszyło jego położenie. Greenpeace przedstawia sprawozdanie, w którym analizuje i krytykuje politykę inwestycyjną oraz księgowość BNFL.
(48)
Co się tyczy samego środka, Greenpeace kwestionuje to, iż należy postrzegać go jako sposób, w jaki rząd Zjednoczonego Królestwa ma dokonać restrukturyzacji niedomagającego przedsiębiorstwa - BNFL przez pozbawienie go jego najgorszych aktywów oraz związanych z nimi potencjalnych niesfinansowanych zobowiązań po to, aby pozwolić mu pozostać na rynku i trwać dalej jako dobrze funkcjonująca firma.
(49)
Greenpeace kwestionuje również charakter stosunków między BNFL a NDA. Zdaniem Greenpeace, od momentu gdy w stosunku do NDA BNFL stał się SLC (firmą licencjonowaną przez zakład), trudno jest rozróżnić, który z tych dwóch podmiotów ma charakter komercyjny. Gdyby była nim NDA, to czerpanie zysku z działalności komercyjnej byłoby sprzecznej z jej celem. Ponadto, z powodu tej trudności w ustaleniu, który z tych dwóch podmiotów jest faktycznie podmiotem komercyjnym, byłoby również trudno rozstrzygnąć, kto otrzymuje pomoc państwa.
(50)
Greenpeace dodaje, że NDA będzie prawdopodobnie wytwarzać odpady w wyniku swojej działalności i że nie jest jasne, czy odłoży środki na opłacenie zarządzania odpadami.
(51)
Greenpeace poddaje również w wątpliwość przyszłość Westinghouse - spółki należącej do BNFL, lecz nie przekazaną NDA. Greenpeace kwestionuje rentowność Westinghouse bez wsparcia ze strony swojej spółki dominującej. Komisja rozumie, iż Greenpeace sugeruje, że gdyby Westinghouse kontynuowało swoją działalność w ramach BNFL, historyczne, jak również przyszłe więzi między BNFL a NDA mogłyby doprowadzić do wzajemnego subsydiowania Westinghouse przez NDA. Greenpeace obawia się również, że takie wzajemne subsydiowanie mogłoby naruszyć interesy konkurentów Westinghouse w branży projektowania reaktorów jądrowych. Te obawy o wzajemne subsydiowanie mogą wzrosnąć, jeżeli - jak podejrzewa Greenpeace - istnieją plany sprzedaży części BNFL prywatnemu sektorowi.
(52)
Greenpeace rozważa następnie konkretny przypadek działalności BNFL związanej z powtórnym przetwarzaniem. Greenpeace podważa argument władz Zjednoczonego Królestwa, że pomoc państwa dla tej działalności nie może wpłynąć na wymianę handlową, ponieważ odpady jądrowe są trudne do transportu i dlatego byłoby dla konkurentów nieekonomiczne inwestowanie w Wielkiej Brytanii w nowe aktywa związane z powtórnym przetwarzaniem. Zdaniem Greenpeace nie uwzględnia to faktu, iż odpady jądrowe niekoniecznie muszą być powtórnie przetwarzane, lecz mogą być usuwane poprzez bezpośrednie przechowywanie. Nowa inwestycja w obiekty bezpośredniego przechowywania byłaby realną ekonomiczną alternatywą, którą mogliby zaoferować konkurenci BNFL.
(53)
Greenpeace zauważa również, że - według dostępnych mu danych - ceny oferowane przez BNFL w jego umowach na powtórne przetwarzanie paliwa wydają się zbyt niskie, aby pokryć koszty. BNFL, a więc również NDA, generowałyby zatem w wyniku tej działalności jeszcze większe straty, stwarzając potrzebę pomocy operacyjnej. Na poparcie tej uwagi Greenpeace przytacza wielkość opłat stałych uiszczanych na rzecz BNFL przez BE z tytułu zarządzania zużytym paliwem BE, wynoszącą 140 000 GPB/tonę. Greenpeace porównuje tę wielkość z szacowanymi sumami w granicach od 330 000 GPB/tonę do 533 000 GPB/tonę z tytułu kompleksowego zarządzania takimi odpadami, wynikającymi z niezależnych analiz przeprowadzonych przez Uniwersytet Harvarda i NIREX.
(54)
Greenpeace kwestionuje prognozy dotyczące działania instalacji SMP. SMP byłaby trudna do likwidacji, a wytwarzanie paliwa stanowiącego mieszankę tlenku uranu i plutonu (MOX) byłoby coraz mniej atrakcyjną opcją zarządzania plutonem.
(55)
Co się tyczy elektrowni typu Magnox, Greenpeace uważa, iż dalsze ich działanie wpływa na konkurencję na rynku energii elektrycznej, w szczególności wytwarzanej ze źródeł odnawialnych. Greenpeace twierdzi również, że paliwo zużyte w instalacjach typu Magnox powinno być bezpośrednio usuwane, a nie powtórnie przetwarzane.
5. UWAGI ZJEDNOCZONEGO KRÓLESTWA NA TEMAT WSZCZĘCIA PROCEDURY
(56)
Zjednoczone Królestwo najpierw przypomina swoje zobowiązanie do likwidacji i neutralizacji obiektów jądrowych. Zjednoczone Królestwo postrzega utworzenie NDA jako wyjątkową na skalę europejską próbę uporania się z historycznymi zobowiązaniami z tytułu energii jądrowej w sposób systematyczny. Można oczekiwać, że NDA nie tylko podwyższy bezpieczeństwo likwidacji obiektów jądrowych oraz je usprawni, lecz również utoruje drogę dla prawdziwego rynku likwidacji obiektów jądrowych.
(57)
Zjednoczone Królestwo uważa, że środek nie stanowi pomocy państwa na rzecz BNFL, gdyż BNFL nie będzie już posiadał żadnego z aktywów, których koszt likwidacji może być częściowo sfinansowany przez państwo. Zjednoczone Królestwo dodaje, że okres przejściowy, podczas którego BNFL będzie firmą licencjonowaną przez zakład (SLC), zanim SLC będą mogły być wybierane za pomocą konkurencyjnych procedur, również nie doprowadzi do występowania jakiejkolwiek pomocy państwa na rzecz BNFL, gdyż wszystkie wypłaty temu przedsiębiorstwu w tym okresie będą porównywane w stosunku do międzynarodowych wskaźników porównawczych.
(58)
Zjednoczone Królestwo twierdzi jednak, że nawet gdyby Komisja uznała, że środek zawiera pomoc państwa na rzecz BNFL, należałoby uznać tę pomoc za zgodną z traktatem WE, gdyż wspiera ona szereg celów traktatu Euratom (promowanie działalności badawczo-rozwojowej, bezpieczeństwa i higieny, inwestycji, regularnych i sprawiedliwych dostaw, wspólnego rynku i korzyści konkurencyjnych w sektorze jądrowym). Ponadto, środek przyniósłby również korzyści dla środowiska zgodne z celem art. 174 traktatu WE.
(59)
Zjednoczone Królestwo stwierdza, iż zgadza się z tym, że środek stanowi pomoc dla NDA. W tym przypadku ponownie twierdzi, że z analogicznych powodów pomoc należy uznać za zgodną ze wspólnym rynkiem. Zjednoczone Królestwo przedstawia wykaz korzyści, jakie przynosi środek w świetle celów traktatu Euratom. Dla wszystkich tych korzyści podana jest ocena jakościowa wraz z ilościowym oszacowaniem zysków, gdzie uznano to za możliwe.
(60)
Zjednoczone Królestwo przedstawia szczegółowy wykaz i ocenę działań, które pozostaną w gestii BNFL. Wyjaśnia również sposób płacenia BNFL, gdy będzie on pełnił rolę SLC w okresie przejściowym, dopóki SLC nie będą wybierane za pomocą konkurencyjnych procedur. BNFL będzie otrzymywał zapłaty wyłącznie z tytułu dopuszczalnych kosztów. Będzie to obejmować obowiązek osiągnięcia przez NDA wydajności redukcji kosztów 2 % rocznie. Z dopuszczalnych kosztów będzie w zasadzie wyłączony wszelki zwrot z kapitału. Będą one również ograniczone budżetem rocznego limitu finansowania zakładu ustalonego przez NDA.
(61)
Zapłaty mogą również zawierać tzw. „zachęty oparte o wyniki”, które będą przyznawane tylko wówczas, jeśli zostaną osiągnięte ambitne cele wydajności oparte o koszty. Wartość tych zachęt oparta jest o dokładne porównanie średnich marż zysku międzynarodowych przedsiębiorstw technicznych i budowlanych.
(62)
Zjednoczone Królestwo przedstawia następnie swoje poglądy na temat wpływu środka na konkurencję na poszczególnych rynkach, których dotyczą zakłady przekazane przez BNFL do NDA.
(63)
Jeśli chodzi o elektrownie typu Magnox, Zjednoczone Królestwo sądzi, że środek nie będzie miał żadnego wpływu na rynek energii elektrycznej. Pozycja elektrowni typu Magnox w rankingu SRMC (krótkookresowych kosztów węzłowych) byłaby zawsze poniżej skrajnej elektrowni, nawet w okresach minimalnego popytu. Oznaczałoby to, że obniżenie SRMC wynikające ze środka nie może wpłynąć ani na czas, podczas którego konkurencji mogą eksploatować swoje elektrownie, ani na cenę, za którą mogliby sprzedawać swoje produkty.
(64)
Odnośnie do instalacji THORP zakładu Sellafield Zjednoczone Królestwo wyjaśnia, że powtórnie przetwarza ona zużyte paliwo jądrowe typu AGR i LWR. Rozpoczęcie działalności przez nowe podmioty w dziedzinie powtórnego przetwarzania byłoby bardzo nieatrakcyjne z gospodarczego punktu widzenia, zwłaszcza ze względu na koszty transportu do i z Wielkiej Brytanii, która jest jedynym krajem, gdzie takie paliwo jest wykorzystywane. Choć przechowywanie mogłoby rzeczywiście być możliwą alternatywą powtórnego przetwarzania paliwa AGR, Zjednoczone Królestwo twierdzi również, że rychły termin i ograniczenia regulacyjne dotyczące budowy ewentualnego nowego obiektu służącego do przechowywania paliwa AGR nawet w Wielkiej Brytanii obniżyły by jej opłacalność dla nowych uczestników rynku, z uwagi zwłaszcza na ograniczoną wielkość rynku usuwania zużytego paliwa AGR. Tego samego rodzaju argumentów użyto również w odniesieniu do zakładu Springfields, który wytwarza tylko paliwo AGR i Magnox.
(65)
Co się tyczy zużytego paliwa LWR, Zjednoczone Królestwo twierdzi, iż większość tego typu paliwa, które ma być powtórnie przetworzone przez THORP znajduje się już w Wielkiej Brytanii i trudność wysłania go na kontynent może ograniczać zachętę ekonomiczną dla konkurentów.
(66)
W odniesieniu do instalacji SMP zakładu Sellafield Zjednoczone Królestwo utrzymuje, że byłoby szkodliwe dla konkurencji, gdyby zakończyła ona działalność. Spowodowałoby to usunięcie ważnego podmiotu działającego na bardzo skupionym rynku. Ponadto, zamknięcie SMP oznaczałoby, że znaczne ilości plutonu musiałby być regularnie wywożone poza teren Zjednoczonego Królestwa, co byłoby bardzo kosztowne dla klientów, a także potencjalnie niebezpieczne.
(67)
Jeżeli chodzi o skład odpadów niskoaktywnych - Drigg, Zjednoczone Królestwo dowodzi, że ponieważ większość krajów nie zezwala na przywóz zagranicznych odpadów radioaktywnych w celu przechowywania lub utylizacji, jedynym sposobem zapewnienia konkurencji byłaby budowa kolejnego obiektu w Wielkiej Brytanii. Byłoby to nieatrakcyjną inwestycją, ponieważ uzyskanie wszystkich niezbędnych pozwoleń byłoby trudne. Doprowadziłoby to również do nadmiernej wydajności, co obniżyłoby jeszcze bardziej atrakcyjność inwestycji. Ogłoszenie przez NDA przetargu na eksploatowanie obiektu Drigg byłoby skuteczniejszym sposobem promowania konkurencji na tym rynku.
6. ODPOWIEDZI ZJEDNOCZONEGO KRÓLESTWA NA UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(68)
Zjednoczone Królestwo z zadowoleniem przyjmuje poparcie EDF dla środka.
(69)
Zjednoczone Królestwo z zadowoleniem przyjmuje uwagi BE popierające środek.
(70)
Zjednoczone Królestwo uważa, iż odpowiednie środki prawne zapewnią, że z potencjalnej eksploatacji niektórych zakładów NDA przez konkurentów BE nie wynikną problemy.
(71)
Zjednoczone Królestwo jest przekonane, że Komisja weźmie w pełni pod uwagę warunki swojej decyzji w sprawie planu restrukturyzacji BE (9) rozważając okoliczności obecnej sprawy.
(72)
Zjednoczone Królestwo uważa, iż przedstawione przez nie uwagi w sprawie decyzji o wszczęciu postępowania są źródłem istotnych szczegółów na temat kwestii poruszonych przez Greenpeace. Odpowiedzi na uwagi Greenpeace ograniczają się zatem do pewnych stwierdzeń o charakterze ogólnym.
(73)
Zjednoczone Królestwo oświadcza, że środek jest w pełni zgodny z zasadą „zanieczyszczający płaci”. Grupa BNFL pokryje ponad 88 % zobowiązań za pomocą aktywów przekazanych NDA (10). Pomoc ze strony rządu Zjednoczonego Królestwa byłaby ograniczona do tego, co jest wymagane w uznaniu ostatecznej odpowiedzialności rządu za bezpieczeństwo jądrowe i bezpieczeństwo kraju. BNFL nie będzie korzystało bezpośrednio z aktywów i komercyjnych dochodów, które przekaże NDA. ·Będzie korzystać tylko z potencjalnych opartych o wyniki zachęt za okres, przez jaki eksploatuje obiekty, jeśli osiągnie wyniki lepsze od celów ustalonych przez rząd.
(74)
Zjednoczone Królestwo podaje szczegółowe wyjaśnienie nowej struktury grupy BNFL i jej relacji z NDA.
(75)
Zjednoczone Królestwo oświadcza również, że zasadniczą funkcją NDA jest likwidacja obiektów. Jeżeli zarządzanie pewnymi aktywami na skalę komercyjną pozwala NDA zabezpieczyć ten cel w mniej kosztowny sposób, przy jednoczesnym utrzymaniu takich samych wysokich norm bezpieczeństwa, to jest ona upoważniona do tego. Decyzje takie podejmować będzie NDA, nie BNFL.
(76)
Zjednoczone Królestwo zauważa, iż Komisja w swojej decyzji dotyczącej pomocy na restrukturyzację dla British Energy zajmowała się już kwestią ceny, jakiej BNFL żąda od BE z tytułu zarządzania jego zużytym paliwem.
(77)
Wreszcie, Zjednoczone Królestwo podważa pogląd Greenpeace, że działalność NDA będzie nieprzejrzysta i może prowadzić do wzajemnego subsydiowania NDA i BNFL. Zjednoczone Królestwo twierdzi, iż - przeciwnie - NDA może być „mistrzem publicznej informacji”. Jej statut zawierałby szereg mechanizmów przejrzystości dotyczących jej księgowości, wydatków oraz ogólnego programowania.
7. OCENA
(78)
Przynajmniej część środka dotyczy kwestii objętych traktatem Euratom, a zatem musi on być stosownie oceniona (11). Jednakże stopień, w jakim nie jest on konieczny dla celów traktatu Euratom lub wykracza poza te cele, bądź zakłóca czy też zagraża zakłóceniem konkurencji na rynku wewnętrznym, musi zostać oceniony zgodnie z traktatem WE.
7.1. Traktat euratom
(79)
Utworzenie NDA oraz sposób, w jaki będzie ona finansowana, z definicji będą mieć wpływ na zarządzanie zobowiązaniami z tytułu energii jądrowej i ich finansowanie, w tym również na likwidację wielu instalacji jądrowych oraz przetwarzanie dużych ilości odpadów radioaktywnych. Likwidacja obiektów i zarządzanie odpadami stanowią ważną część cyklu funkcjonowania przemysłu jądrowego, przyczyniając się do powstawania zagrożeń, którym należy w odpowiedzialny sposób zaradzić, oraz kosztów pokrywanych przez sektor. Potrzeba uwzględnienia zagrożeń powiązanych z niebezpieczeństwami stwarzanymi przez promieniowanie jonizujące stanowią jeden z głównych priorytetów sektora jądrowego. Komisja zauważa, iż po ponad 50 latach funkcjonowania przemysłu jądrowego w Zjednoczonym Królestwie problemy likwidacji obiektów i zarządzania odpadami stają się coraz ważniejsze w miarę, jak coraz więcej obiektów dobiega końca swojej użyteczności i konieczne jest podjęcie ważnych decyzji i wysiłków w celu zapewnienia zdrowia i bezpieczeństwa pracowników oraz ogółu ludności.
(80)
W tym sensie traktat Euratom zajmuje się tym ważnym zagadnieniem zdrowia i bezpieczeństwa i jednocześnie dąży do stworzenia „warunków niezbędnych do rozwoju silnego przemysłu jądrowego zapewniającego szeroki dostęp do zasobów energetycznych…”. Artykuł 2 lit. b) traktatu Euratom stanowi, iż Wspólnota, aby wykonać to zadanie, ma stworzyć jednolite normy bezpieczeństwa w celu ochrony zdrowia pracowników i ludności oraz zapewnić ich stosowanie. Artykuł 2 lit. c) traktatu Euratom stanowi również, że Wspólnota ma w stosownych przypadkach ułatwiać inwestycje w sektor jądrowy. Na tej podstawie traktat Euratom powołuje Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, tworząc niezbędne instrumenty i przydzielając obowiązki mające na celu realizację tych celów. W tym sensie, i jak potwierdził to Trybunał Sprawiedliwości, bezpieczeństwo jądrowe jest kompetencją Wspólnoty i musi być powiązane z ochroną przed zagrożeniami wynikającymi z promieniowania jonizującego, określoną w art. 30, Rozdział 3 traktatu Euratom, dotyczącym zdrowia i bezpieczeństwa (12). Komisja musi zapewnić, aby przepisy tego traktatu były stosowane i dlatego może przyjmować decyzje w sposób przewidziany w tymże traktacie lub wydawać opinie, jeśli uzna to za niezbędne.
(81)
Komisja zwraca uwagę na przedstawione przez władze Zjednoczonego Królestwa elementy, iż do skutków zgłoszonego środka należeć będzie m.in. zapewnienie bezpieczeństwa obiektów jądrowych, zarówno czynnych, jak przestarzałych, zabezpieczenie prawidłowej, terminowej i bezpiecznej likwidacji przestarzałych obiektów jądrowych oraz przechowywanie zużytego paliwa jądrowego i radioaktywnych odpadów oraz zapewnienie dla nich długofalowych rozwiązań.
(82)
Przy dokonywaniu oceny tych informacji, a zwłaszcza przy ustalaniu, czy środek jest niezbędny lub mieści się w zakresie celów traktatu Euratom, Komisja zauważa, iż wsparcie finansowe udzielone NDA przez rząd ma na celu ułatwienie realizacji uprzednio wspomnianych celów traktatu. Władze Zjednoczonego Królestwa postanowiły utworzyć i sfinansować NDA, aby zapewnić prawidłowe ustanowienie procesu likwidacji obiektów i zarządzania odpadami, umożliwiającemu należytą ochronę zdrowia i bezpieczeństwa pracowników i ludności. Komisja przyznaje zatem, że władze Zjednoczonego Królestwa uwzględniły wynikające z traktatu Euratom zobowiązania do zapewnienia bezpiecznej i należycie zabezpieczonej likwidacji prowadzonej w sposób prawidłowy i odpowiedzialny, zgodny z celami traktatu Euratom.
(83)
Zgłoszony środek dalej sprzyja realizacji celów traktatu Euratom przez zapewnienie, że publiczna interwencja nie zostanie wykorzystana do innych celów poza likwidacją przestarzałych obiektów jądrowych oraz bezpiecznego zarządzania odpadami radioaktywnymi w kontekście wywiązywania się ze zobowiązań związanych z energią jądrową. System ograniczeń i progów zapewni dostępność wystarczających środków pozwalających na realizację tych celów, zarazem ograniczając interwencję do minimum niezbędnego dla ich osiągnięcia.
(84)
Komisja podsumowuje, że środki proponowane przez władze Zjednoczonego Królestwa są odpowiednie, by zrealizować to połączenie celów, do jakich należy dążyć, oraz są w pełni zgodne z celami traktatu Euratom.
7.2. Pomoc w rozumieniu art. 87 ust. 1 traktatu WE - zastosowanie zasady „zanieczyszczający płaci”.
(85)
Zgodnie z art. 87 ust. 1 traktatu WE pomoc państwa definiuje się jako pomoc przyznaną przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów i ma wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(86)
W celu przeanalizowania, czy środek zawiera pomoc państwa na rzecz BNFL lub NDA Komisja oceniła najpierw, czy dostarczyła ona korzyści tym podmiotom.
(87)
Dostarczenie korzyści należy rozumieć w tym względzie jako pokrywanie przez państwo kosztów, które normalnie powinny być ponoszone przez każde z tych dwóch przedsiębiorstw. Dlatego należy najpierw ustalić miarę odniesienia dla normalnych kosztów, które mają być ponoszone przez przedsiębiorstwo, aby następnie zanalizować, czy państwo pokrywa część tych kosztów.
(88)
Zgodnie z art. 174 traktatu WE polityka Wspólnoty w sprawie środowiska opiera się przede wszystkim na zasadzie, „zanieczyszczający płaci”.
(89)
Zgodnie z art. 6 traktatu WE wymogi ochrony środowiska muszą być brane pod uwagę przy ustalaniu i realizacji obszarów polityki Wspólnoty.
(90)
W praktyce zazwyczaj Komisja rozpatruje, czy wprowadzenie do polityki pomocy państwa zasady „zanieczyszczający płaci” wymaga, aby koszty zanieczyszczenia zostały przejęte przez zanieczyszczających (13). Oznacza to, że koszty takie należy uważać dokładnie za koszty, które normalnie mają być ponoszone przez zanieczyszczającego, co z kolei oznacza, iż opłacenie ich przez państwo powinno zostać uznane za korzyść udzieloną przez państwo.
(91)
W niniejszym przypadku państwo podejmie się pokryć wszelki brak zdolności NDA do pokrycia kosztów związanych z zobowiązaniami z tytułu energii jądrowej związanych z aktywami, które zostaną przekazane NDA. Ponieważ zobowiązania te dotyczą neutralizacji obiektów zanieczyszczonych radioaktywnie, Komisja uważa, iż są one kosztami zanieczyszczenia, które - jak wyjaśniono powyżej - normalnie powinny być ponoszone przez zanieczyszczających, tj. eksploatatorów obiektów. Ponieważ państwo pokryje część tych kosztów, zapłaty te należy uznać za udzielenie korzyści zanieczyszczającym.
(92)
W tym względzie Komisja nie zgadza się z twierdzeniem Zjednoczonego Królestwa, iż środek spełnia zasadę „zanieczyszczający płaci”, ponieważ - według danych Zjednoczonego Królestwa - ponad 88 % tych kosztów zostanie pokrytych przez podmioty eksploatujące obiekty. Komisja uważa, iż oszacowania te wskazują, że około 12 % kosztów zanieczyszczenia nie będzie pokrytych przez zanieczyszczających, co dowodzi, że środek nie w pełni realizuje zasadę „zanieczyszczający płaci”.
(93)
Choć, jak wykazano powyżej, stosunkowo łatwo jest ustalić w tym przypadku, że środek powoduje globalnie, iż zanieczyszczający uzyskują korzyść, ponieważ nie pokrywają oni pełnych kosztów wynikających z powodowanego przez siebie zanieczyszczenia, trudniej jest określić dokładny stopień, w jakim każdy z podmiotów jest zanieczyszczającym, a tym samym dokładny stopień, w jakim każdy z nich jest zwolniony z ponoszenia kosztów powodowanego przez siebie zanieczyszczenia.
(94)
Większość kosztów zanieczyszczenia rozważanych w tym przypadku, to koszty związane z likwidacją elektrowni jądrowych, które były eksploatowane przez kilka podmiotów w ciągu całego okresu eksploatacji. Realizacja zasady „zanieczyszczający płaci” w tym przypadku wymaga zdolności do ustalenia, który z kolejnych operatorów jest odpowiedzialny za jaką część tych kosztów.
(95)
Koszty likwidacji obiektów są generowane jednocześnie w pierwszych chwilach eksploatacji elektrowni. Późniejsze przyrosty tych kosztów są marginalne w porównaniu z powstałymi na początku.
(96)
Zupełnie bezpośrednie wprowadzenie w życie zasady przejęcia kosztów, która jest przełożeniem zasady „zanieczyszczający płaci”, wymagałoby więc, aby koszty likwidacji elektrowni były wliczone w cenę pierwszych jednostek energii sprzedanych przez elektrownię.
(97)
Oczywiste jest, że taka interpretacja zasady „zanieczyszczający płaci” pozostawałaby w całkowitej sprzeczności z logiką ekonomiczną wytwarzania energii elektrycznej i byłaby tak niewykonalna, że nie osiągnęłaby nawet swojego własnego celu. Dlatego powszechnie uważa się, że aby zastosować zasadę „zanieczyszczający płaci” do tych kosztów w sposób, który byłby wykonalny, należy znaleźć sposób rozłożenia kosztów zanieczyszczenia (lub, ściślej biorąc, prawnego obowiązku pokrycia ich) na co najmniej spodziewany okres eksploatacji elektrowni.
(98)
Sposób rozłożenia tych kosztów zanieczyszczenia ma szczególne znaczenie dla zastosowania zasad pomocy państwa tam, gdzie państwo interweniuje pokrywając koszty likwidacji elektrowni, które były posiadane przez kilku właścicieli. W takim przypadku bowiem rozłożenie kosztów zanieczyszczenia pomiędzy kolejnych właścicieli wymusza również rozłożenie potencjalnych korzyści udzielonych każdemu z nich przez państwo.
(99)
Nie ma zharmonizowanego ogólnowspólnotowego systemu rozdzielania kosztów likwidacji na kolejnych właścicieli elektrowni jądrowej. Państwa członkowskie mają różne systemy realizacji prawnego obowiązku wypełniania zobowiązań z tytułu energii jądrowej, przy czym systemy te powodują różne możliwe rozdzielenia kosztów pomiędzy kolejnych właścicieli elektrowni (14).
(100)
Pomimo braku zharmonizowanego systemu Komisja uważa, że możliwe jest jednak wyróżnienie dwu szerokich kategorii.
(101)
Pierwszy typ systemu polega na traktowaniu zobowiązań związanych z likwidacją obiektu jako kosztów inwestycyjnych. W takim przypadku zobowiązanie do pokrycia tych kosztów zostaje stworzone w chwili włączenia elektrowni i od tego momentu koszt staje się nieunikniony. Ujmując w kategoriach księgowości, zobowiązania podobne są do długu wobec hipotetycznego podmiotu dokonującego likwidacji. Podobnie jak dług, zobowiązanie może być spłacane w ratach, jak również nabywane lub sprzedawane przez różne strony. Lecz jest ono w każdym wypadku w całości uruchamiane wraz z rozpoczęciem działalności.
(102)
Drugi typ systemu polega na traktowaniu zobowiązań związanych z likwidacją obiektu jako kosztów operacyjnych. W takich przypadkach prawne zobowiązanie do pokrycia tych kosztów jest stwarzane okresowo, zwykle corocznie, jako odpowiednik pracy elektrowni. Przyszłe raty pozostają więc możliwe do uniknięcia. Ujmując w kategoriach księgowości, zobowiązania podobne są do rocznego podatku płaconego na rzecz hipotetycznego podmiotu dokonującego likwidacji. Obowiązek prawny z tytułu tego odpowiednika podatku nie jest w całości uruchamiany wraz z rozpoczęciem działalności, lecz w sposób ciągły w trakcie pracy elektrowni.
(103)
Dwa powyższe systemy mogą w praktyce prowadzić do takiego samego zachowania w wielu wypadkach, zwłaszcza w przypadku ekonomicznie efektywnych elektrowni (15). W takim przypadku podmioty objęte pierwszym systemem na ogół odkładałyby pieniądze, aby wypełnić swoje pierwotnie uruchomione zobowiązanie w taki sam regularny sposób, w jaki robiłyby to, gdyby musiały wywiązać się z corocznej płatności.
(104)
Jednakże prowadziłyby one do dwu bardzo różnych interpretacji przy analizie pomocy państwa w przypadkach, gdy ekonomicznie nieefektywna elektrownia jest przechodzi z rąk jednego właściciela do drugiego na podstawie przyrzeczenia przez państwo pokrycia całego niedoboru w pokryciu kosztów likwidacji.
(105)
Zgodnie z pierwszym systemem, zobowiązanie sfinansowania całości likwidacji nie może być uniknione przez pierwszego właściciela. Jeżeli nie może on sprzedać części tego zobowiązania na warunkach rynkowych nowemu właścicielowi, pozostaje odpowiedzialny za tę część, a nowy właściciel nie może być obarczony odpowiedzialnością za nią bez względu na wielkość tej części w stosunku do rzeczywistego czasu, przez który pierwszy właściciel eksploatował elektrownię. Prowadzi to do sytuacji, w której pierwszy właściciel musi zmierzyć się ze zobowiązaniem, które jest nieproporcjonalnie wysokie w stosunku do czasu, w ciągu którego eksploatował elektrownię, i odwrotnie, nowy właściciel ma przed sobą zobowiązanie, które jest nieproporcjonalnie niskie. Sytuacja ekonomiczna elektrowni jest czynnikiem, który decyduje o rozłożeniu zobowiązań. W skrajnym przypadku, gdy instalacja jest tak nieefektywna, że nie pokrywa nic więcej ponad koszty eksploatacyjne, pierwszy właściciel byłby odpowiedzialny za wszystkie koszty likwidacji, a nowy za żadne. Interwencja państwa musiałaby wówczas być interpretowana jako korzyść tylko dla pierwszego właściciela.
(106)
Zgodnie z drugim systemem, nowy podmiot musiałby w każdym wypadku zapłacić kwoty, którymi byłby obciążony w przyszłości zgodnie z mechanizmem zobowiązań okresowych. Zobowiązania te, z drugiej strony, są dla pierwszego podmiotu możliwe do uniknięcia, gdyż obowiązek prawny spłacenia ich zostaje uruchomiony dopiero po faktycznym rozpoczęciu eksploatacji elektrowni. Zatem, pierwszy podmiot nie może zostać obciążony z tytułu przyszłych zobowiązań nowego właściciela na podstawie transakcji rynkowej, chyba że otrzyma odpowiednią rekompensatę. Zgodnie z tym systemem podmioty mogą więc zawsze ponosić odpowiedzialność za swoją część kosztów likwidacji, bez względu na ekonomiczną sytuację elektrowni.
(107)
Brytyjska metoda traktowania zobowiązań z tytułu energii jądrowej nie jest żadnym z tych dwóch systemów referencyjnych realizacji zasady „zanieczyszczający płaci” opisanych w motywach (101) i (102) powyżej, gdyż - jak już wspomniano - nie realizuje ona w pełni zasady „zanieczyszczający płaci”. Tym niemniej, aby ocenić środek konieczne jest odniesienie się do jednej odpowiedniej miary odniesienia, gdyż w przeciwnym wypadku nie można byłoby ocenić stopnia, w jakim zasada „zanieczyszczający płaci” nie została zrealizowana.
(108)
Na obecnym etapie swojej analizy prawnej Komisja nie jest w stanie rozstrzygnąć, czy wspólnotowe prawo pozwala jej narzucić jedną z dwu powyższych metod w kontekście analizowania konsekwencji zasady „zanieczyszczający płaci” na podstawie zasad pomocy państwa. Komisja stwierdza, że nie jest konieczne rozstrzygnięcie tej kwestii dla obecnego przypadku, gdyż - jak zostanie wykazane poniżej - te dwie metody prowadzą do takiego samego wniosku w odniesieniu do BNFL i NDA, tzn. że środek nie zawiera pomocy państwa dla BNFL i zawiera pomoc państwa dla NDA, którą można uważać za zgodną ze wspólnym rynkiem.
7.3. Pomoc w rozumieniu art. 87 ust. 1 traktatu WE - brak pomocy dla BNFL.
(109)
Komisja przeanalizowała, czy środek zawiera korzyść dla BNFL według każdego z dwóch systemów referencyjnych opisanych w motywach (101) i (102) powyżej. Jak wyjaśniono powyżej, celem obydwu analiz jest upewnienie się, że - zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” - BNFL pokrył część przypisanych mu zobowiązań z tytułu energii jądrowej wyłącznie przy pomocy swoich własnych środków, a nie poprzez pomoc państwa.
(110)
Prowadząc te dwie analizy Komisja wzięła pod uwagę historię własności analizowanych aktywów, jak również historię interwencji państwa na ich rzecz, co streszczono poniżej.
(111)
Elektrownie typu Magnox były pierwotnie posiadane i eksploatowane przez dwie spółki publiczne, które posiadały również inne, elektrownie typu innego niż Magnox w Zjednoczonym Królestwie. Brytyjski sektor jądrowy był następnie restrukturyzowany w kilku etapach.
(112)
W pierwszym etapie elektrownie typu Magnox zostały oddzielone od elektrowni typu innego niż Magnox. Te pierwsze zostały zgrupowane w jedną spółkę publiczną pod nazwą Magnox Electric. Stworzony został dług odpowiadający księgowej wartości przekazanych elektrowni. Dług ten miały wobec Magnox Electric spółki posiadające teraz tylko elektrownie typu innego niż Magnox (poniżej zwane „podmiotami eksploatującymi elektrownie inne niż Magnox”). Dług ten został później odłożony na pokrycie całkowitych zobowiązań z tytułu energii jądrowej elektrowni typu Magnox.
(113)
W drugim etapie brytyjski rząd wykupił dług od Magnox Electric i zastąpił go zobowiązaniem spłacenia niedoboru pokrycia zobowiązań z tytułu energii jądrowej, ograniczonego tą samą wartością, co dług oraz indeksowanego takimi samymi stopami. Należy zwrócić uwagę, że etap ten nie powodował zmiany położenia Magnox Electric, gdyż przedsiębiorstwo to było upoważnione do otrzymania tych pieniędzy w wyniku pierwszego etapu. Z drugiej strony, poprzez ten etap państwo zmniejszało zadłużenie podmiotów eksploatujących elektrownie typu innego niż Magnox.
(114)
W trzecim etapie BNFL nabyło od rządu Magnox Electric za symboliczną cenę jednego funta. Wówczas zobowiązanie rządu wspomniane powyżej zostało zastąpione nowym, ustalonym na nowo oszacowaną ujemną wartość księgową netto elektrowni: 3,7 miliarda GBP. Należy zauważyć, że - w przeciwieństwie do tego, co Komisja sądziła w czasie wszczęcia postępowania - zobowiązanie to nie ma żadnego związku z listem popierającym, który został zatwierdzony przez Komisję na podstawie sprawy pomocy państwa N 34/90 (16).
(115)
Środek stanowi czwarty i ostatni etap restrukturyzacji. BNFL przekazuje elektrownie NDA wraz ze wszystkimi związanymi z nimi aktywami finansowymi, w tym wyżej wymienionym zobowiązaniem (zwanym dalej Zobowiązaniem Magnox).
(116)
Elektrownie typu Magnox: Calder Hall i Chapelcross stanowią wyjątek od opisanego wyżej procesu. Odpowiedzialnym za nie było BNFL od 1971 r., gdy BNFL zostało utworzone i elektrownie te zostały mu przekazane. W tym samym czasie BNFL przejęło posiadanie i odpowiedzialność za zakład Springfields.
(117)
Inne aktywa, których dotyczyło przekazanie na rzecz NDA, w szczególności THORP i SMP, były własnością BNFL od początku ich działalności do czasu przekazania do NDA.
7.3.1. Analiza według pierwszego systemu referencyjnego (koszty likwidacji jako koszty inwestycji).
(118)
Zgodnie z tą analizą, jak wyjaśniono w motywie (105), jeżeli instalacja zmieni właściciela, kupujący nie może zostać obarczony zobowiązaniami z tytułu energii jądrowej ponad te, które byłby gotów nabyć od sprzedającego. Oznacza to, że - w tym systemie referencyjnym - gdy składnik majątku ma ujemną wartość księgową, na którą składają się zobowiązania z tytułu energii jądrowej, obciążenie pozostaje przy sprzedającym, a gdyby kupujący zgodził się przyjąć odpowiedzialność za te zobowiązania, jest on uprawniony do otrzymania zapłaty za te zobowiązania, jako ujemnej ceny.
(119)
W tym systemie referencyjnym, gdy przedsiębiorstwo BNFL nabyło elektrownie od Magnox Electric, było przez to uprawniony do otrzymania wartości Zobowiązania Magnox jako ujemnej ceny za ich ujemną wartość księgową. Zobowiązanie Magnox nie może więc być interpretowane jako korzyść którą otrzymało BNFL i mogło słusznie zostać ujęte w bilansie przedsiębiorstwa jako składnik aktywów będący jego własnością. Tak więc może ono być uznane za wkład BNFL na rzecz wywiązania się ze zobowiązań z tytułu energii jądrowej, za które przyjęło ono całkowitą odpowiedzialność.
(120)
To samo rozumowanie należy zastosować do przeniesienia aktywów z BNFL do NDA: ponieważ DNA przejmuje wszystkie zobowiązania zgodnie z tym systemem referencyjnym, BNFL powinno równocześnie dostarczyć NDA dodatnie aktywa o całkowitej wartości równej przekazanym zobowiązaniom. Gdyby nie uczyniło tak, to różnica stanowiłaby pomoc dla BNFL.
(121)
Poniższa tabela, która została przedstawiona przez Zjednoczone Królestwo, podaje uaktualnienie wartości zobowiązań i aktywów przekazanych przez BNFL do NDA, dostarczonych przed wszczęciem postępowania. Warto podkreślić, że - jak wyjaśniono powyżej - pełna wartość Zobowiązania Magnox może być uważana za wkład ze strony BNFL, gdyż BNFL było uprawnione do otrzymania tej samej wartości jako zapłaty w czasie, gdy kupowało elektrownie.
Tabela 3
Szacunkowe wartości za 2005 r. aktywów i zobowiązań, które mają być przeniesienione z BNFLdo NDA , przedstawiające wkład BNFL w uregulowanie swoich zobowiązań z tytułu energii jądrowej. W cenach z marca 2005 r., po zdyskontowaniu o 5,4 % od wartości nominalnej, sumy wyrażone w miliardach GBP.
Ekonomiczne zobowiązania z tytułu energii jądrowej ogółem
-15,1
Przepływy środków pieniężnych zakładów Sellafield (THORP i SMP)
2,6
Przyszłe przepływy środków pieniężnych Springfields
0,2
Przyszłe przepływy środków pieniężnych Magnox
0,2
Zobowiązanie Magnox
8,3
Portfel inwestycyjny zobowiązań z tytułu energii jądrowej
4,0
Wkłady innych klientów nieujęte powyżej
0,3
Aktywa gotówkowe i płynne
0,7
Ogółem
1,1
(122)
Powyższa tabela oparta jest na zapisach księgowych BNFL. Zapisy te zostały skontrolowane. Poza wzrostem wartości Zobowiązania Magnox na skutek jego indeksacji, główna zmiana w stosunku do danych zawartych we decyzji o wszczęciu postępowania polega na tym, że BNFL będzie przekazywał więcej aktywów finansowych do NDA.
(123)
Komisja jest świadoma, że szacunkowe wartości przyszłych dochodów z zakładu Sellafield mogą być kontrowersyjne. Greenpeace dołączył do przedstawionych przez siebie uwag sprawozdanie kwestionujące stosowność inwestycji w te aktywa, zwłaszcza w odniesieniu do SMP.
(124)
Komisja zauważa jednak, że przyszły przepływ środków pieniężnych THORP jest oparty głównie na umowach, które zostały już podpisane i które będą realizowane w pozostałym okresie eksploatacji elektrowni. Jest więc mało prawdopodobne, aby oszacowania przyszłego przepływu środków pieniężnych THORP były obarczone znaczącym błędem. Może rzeczywiście być możliwe, jak twierdzi Greenpeace, że powtórne przetwarzanie nie będzie najlepszym z punktu widzenia ochrony środowiska rozwiązaniem ostatecznego zagospodarowania odpadów jądrowych. Jednakże Komisja uważa, iż prawo do podejmowania tej decyzji należy wyłącznie do zainteresowanych krajów i jest bez znaczenia dla wspólnotowej polityki w zakresie pomocy państwa.
(125)
Sytuacja w przypadku SMP jest inna, gdyż SMP musi jeszcze zawrzeć umowy na większość swojej działalności. Komisja porównała wartość przedstawioną przez władze Zjednoczonego Królestwa z wartością, która wynikła z procedury oceny ekonomicznego przypadku BNFL dla instalacji MOX Sellafield (17). Komisja ustaliła, że wielkość użyta przez brytyjskie władze zawiera się w średnim przedziale rozsądnych scenariuszy wynikających z analizy wykonanej dla potrzeb tej oceny przez niezależnych konsultantów (18).
(126)
Komisja odnotowuje uwagę Greenpeace, że wyżej wymieniona ocena ekonomicznego przypadku BNFL dla instalacji MOX Sellafield miała miejsce po tym, jak większość kosztów inwestycji w SMP została umorzona. Termin ten oznacza, że koszty inwestycji nie zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu uzasadnienia decyzji za lub przeciw eksploatacji instalacji. Komisja rozumie, że w tym kontekście dodatni wynik oceny mógłby dać mylne wrażenie, iż inwestycja w SMP była ogólnie korzystną decyzją, podczas gdy w rzeczywistości wynik ten oznacza tylko, że ponieważ inwestycja została już dokonana, bardziej logicznym było eksploatowanie jej w nadziei stracenia ogólnie mniejszej ilości pieniędzy. Jednakże Komisja zauważa, że rozróżnienie to ma wpływ tylko na ważność wyboru terminu oceny, a nie na ważność oszacowań przyszłego przepływu środków pieniężnych w ocenie.
(127)
Oszacowany przyszły przepływ środków pieniężnych dla elektrowni typu Magnox uwzględnia najnowsze ceny energii elektrycznej w Wielkiej Brytanii. Ceny energii elektrycznej w Wielkiej Brytanii były szczególnie wysokie pod koniec 2005 r. Niejasne jest, dlaczego pozostaną one na tym poziomie przez dłuższy okres. Jednakże niektóre z czynników podawanych zwykle jako powody wysokich cen energii elektrycznej, w szczególności wzrost cen gazu i efekt handlu emisjami, prawdopodobnie utrzymają się, a w przypadku efektu handlu emisjami mogą nawet wzrosnąć. Ponadto, wielkości użyte do oszacowywania tego przepływu środków pieniężnych, choć uwzględniają tę tendencję wzrostową, są jeszcze bardzo umiarkowane w porównaniu do cen, jakie dziś odnotowujemy (19). Komisja uważa zatem, że oszacowanie to można przyjąć w stosunku do tych kilku lat, w ciągu których elektrownie typu Magnox będą nadal działać.
(128)
NDA oblicza i publikuje swoje własne oszacowania całkowitych zobowiązań z tytułu energii jądrowej. Te wartości szacunkowe są wyższe od użytych w księgowości BNFL. Nie dokonują one rozróżnienia między zobowiązaniami ekonomicznymi i nieekonomicznymi, gdyż rozróżnienie to, które jest istotne dla kontroli pomocy państwa, nie ma znaczenia dla działalności NDA. Jednakże, według Zjednoczonego Królestwa, rozbicie najnowszych dokonanych przez NDA oszacowań (20) całkowitych zobowiązań na zobowiązania ekonomiczne i nieekonomiczne w takim samym stosunku, jak zastosowano w powyższym obliczeniu powoduje, że oszacowane całkowite ekonomiczne zobowiązania z tytułu energii jądrowej osiągają wartość 18,2 miliarda GPB według cen z marca 2005 r. (w porównaniu do 15,1 miliarda GPB miliarda na podstawie księgowości BNFL). Całkowity wkład BNFL wynikający z tego samego obliczenia, co w Tabeli 3 powyżej, stałby się ujemny o 1,9 miliarda GBP (zamiast dodatniego 1,1 miliarda GPB (21).
(129)
Komisja przyznaje, że zobowiązania z tytułu energii jądrowej są trudne do oszacowania, gdyż odnoszą się do działalności, która będzie miała miejsce za długi czas w przyszłości i w której mamy jeszcze mało doświadczenia. Może tak być zwłaszcza w przypadku działań związanych z likwidacją, które dotyczą bardzo specyficznych zakładów, jak te, które zostały przekazane NDA. Wobec tej niepewności Komisja jest zdania, że margines niepewności 3,1 miliarda GBP z całej sumy wynoszącej około 15 do 18 miliardów GBP jest możliwy do przyjęcia.
(130)
Zrozumiałe jest, że wartość zobowiązań oszacowana przez BNFL jest mniejsza od szacunków NDA. W interesie BNFL leży bowiem wyraźnie posiadanie mniejszych zobowiązań w swoim bilansie. Z drugiej strony, w interesie NDA jest bycie ostrożnym, po to aby otrzymać wystarczające sfinansowanie swojej działalności, zwłaszcza w okresie ograniczeń budżetowych. Fakt, iż NDA jest zobowiązana osiągnąć przyrost wydajności 2 % rocznie zwiększa motywację do przedstawienia raczej ostrożnych pierwszych oszacowań.
(131)
Rząd Zjednoczonego Królestwa wskazuje, że podobne, lecz bardziej już zaawansowane doświadczenie w USA pokazuje, iż oszacowania kosztów likwidacji zwykle odpowiadają krzywej, według której po początkowym wzroście koszty te ostatecznie maleją na skutek zebranego doświadczenia i udoskonaleń technologii.
(132)
Na przestrzeni ostatnich dziesięciu lat rząd Stanów Zjednoczonych wprowadził uzależnione od wyników umowy na neutralizację obiektów jądrowych. Jest to podejście do neutralizacji obiektów jądrowych, które NDA jest obecnie zobowiązana realizować. Doświadczenie w USA pokazało, że w ciągu okresu około pięciu lat możliwe jest odwrócenie tendencji wzrostowej szacunkowych wartości zobowiązań oraz obniżenie szacunkowych wartości zobowiązań poprzez przyspieszenie pracy i redukcje kosztów. Na przykład, sprawozdanie finansowanie Departamentu Skarbu USA za 2003 r. odnotowuje, że Departament Energii zmniejszył swoje zobowiązania z tytułu ochrony środowiska o 26,3 miliarda USD czyli 12,5 % w roku podatkowym 2003; jest to drugi z rzędu rok, w którym zobowiązania środowiskowe Departamentu Energii uległy zmniejszeniu. Zmniejszenie w 2003 r. było głównie spowodowane restrukturyzacją programu neutralizacji ze skoncentrowaniem się na jego podstawowej misji oraz przyspieszeniem neutralizacji (22). Nowsze sprawozdanie Government Accountability Office (Rządowego Urzędu ds. Odpowiedzialności, GAO) Stanów Zjednoczonych dokonało przeglądu przedstawionej przez Departament Energii wartości docelowej redukcji kosztów neutralizacji obiektów jądrowych. Sprawozdanie GAO ustaliło, że według stanu na marzec 2005 r. Departament Energii był na bieżąco lub wyprzedzał harmonogram w przypadku wielu spośród 16 działań związanych z neutralizacją obiektów, jakie ocenia, i przekroczył terminy w przypadku trzech ambitnych i kosztownych działań. W sprawozdaniu GAO uznano, że Departament Energii nadal spodziewa się znacznych redukcji kosztów w stosunku do początkowej wartości docelowej wynoszącej 50 miliardów USD (23).
(133)
Z uwagi na powyższe Komisja uważa, iż można rozsądnie uznać, że spośród tych dwóch oszacowań oszacowanie BNFL prawdopodobnie okaże się bliższe rzeczywistości.
(134)
Dlatego Komisja stwierdza, że środek nie zawiera żadnej pomocy dla BNFL w ramach tego systemu referencyjnego.
7.3.2. Analiza według drugiego systemu referencyjnego (koszty zanieczyszczenia jako koszty operacyjne)
(135)
Aby obliczyć wkład BNFL według tego systemu referencyjnego, pierwszym krokiem jest odpowiednie rozdzielenie zobowiązań z tytułu energii jądrowej na kolejnych właścicieli aktywów w sposób, który jest zgodny z opłatami, jakimi hipotetyczny podmiot gospodarczy dokonujący likwidacji obiektów obciążyłby każdego z nich. Profil takiej opłaty byłby prawdopodobnie ściśle związany z dochodami z aktywów.
(136)
Odnośnie do elektrowni typu Magnox Komisja uważa, że najodpowiedniejszym sposobem dokonania tego jest rozdzielenie zobowiązań proporcjonalnie do czasu, gdyż produkcja tych elektrowni pozostaje bardzo stabilna w czasie.
(137)
W przypadku Springfields w rozdzieleniu rozróżniono zobowiązania związane z powtórnym przetwarzaniem zużytego paliwa Magnox, zobowiązania związane z powtórnym przetwarzaniem zużytego paliwa AGR oraz inne zobowiązania. Zobowiązania Magnox są rozdzielone przy zastosowaniu tego samego schematu, co użyty dla elektrowni typu Magnox powyżej, gdyż wytwarzanie odpadów jądrowych jest bezpośrednio powiązane z produkcją energii elektrycznej przez elektrownię. Zobowiązania AGR są przydzielone BNFL zgodnie z jego układem z BE, na mocy którego BE zachowało odpowiedzialność za te zobowiązania do 1995 r. Tę samą metodę zastosowano w przypadku zobowiązań zakładu Sellafield związanych z reaktorami typu Magnox (24).
(138)
Inne (niezwiązane z Magnox i AGR) zobowiązania w Springfields rozdzielono proporcjonalnie do czasu. Ta sama metoda proporcjonalności jest zastosowana w przypadku zakładów Drigg i Capenhurst.
(139)
W przypadku instalacji THORP i SMP zakładu Sellafield sytuacja jest odmienna. Aktywa te zostały zbudowane przez BNFL. Instalacja THORP była eksploatowana najpierw przez BNFL, lecz będzie dalej eksploatowana przez NDA. SMP będzie eksploatowana wyłącznie lub prawie wyłącznie przez NDA. Rozdzielenie zobowiązań na zasadzie proporcjonalnej do czasu doprowadziłoby więc do przydzielenia NDA istotnej części tych zobowiązań.
(140)
Jednakże, w odróżnieniu od elektrowni lub zakładów zaopatrzenia w paliwo, aktywa te nie mają w zamierzeniu posiadać stałego planu operacyjnego. Są one na ogół komercyjnie zarządzane w taki sposób, aby wytworzyć jak najwięcej dochodów na samym początku swojej działalności. Pierwsze umowy podpisywane w tym względzie znane są pod nazwą umów na „obciążenie podstawowe”. Podmioty dążą do odzyskania, jeśli to możliwie, wszystkich kosztów likwidacji z dochodów z tych umowy. Jest to typowe w przypadku THORP i SMP. W takich przypadkach Komisja uważa, że nawet w tym systemie referencyjnym zasadne jest przydzielenie wszystkich zobowiązań pierwszemu właścicielowi, ponieważ sumienny organ regulacyjny prawdopodobnie ustaliłby wkłady dla spłaty pełnych kosztów likwidacji w sposób pozwalający naliczyć ich większość, jeśli nie wszystkie, od umów na obciążenie podstawowe podpisanych przez tego właściciela.
(141)
Komisja zauważa, że uwagi Greenpeace zwracają uwagę na fakt, iż jest całkiem prawdopodobne, że perspektywy gospodarcze dla zakładów THORP i SMP nie są tak dobre, jak się pierwotnie wydawało. Komisja uważa jednak, że nie powinno to być powodem do odstępstwa w metodzie rozdzielania, gdyż nawet gdyby globalna działalność elektrowni uległa zmniejszeniu, ogólny profil wytwarzania przez nie dochodów (tj. gdy większość dochodów wytwarzana jest na początku) powinien pozostać taki sam.
(142)
Zgodnie z tym, Komisja przydzieliła BNFL wszystkie zobowiązania z tytułu energii jądrowej zakładów THORP i SMP.
(143)
Drugi krok obliczenia polega na obliczeniu wartości wkładu BNFL w te zobowiązania.
(144)
Wkład ten musi po pierwsze uwzględniać zobowiązania, z których BNFL już się wywiązało. Pewna liczba zakładów bowiem, w tym zwłaszcza niektóre elektrownie typu Magnox, zakończyła już działalność i rozpoczęła się ich likwidacja. BNFL wydało 5,1 miliarda GBP na pokrycie tych zobowiązań. Czyniąc to BNFL nie sprawdziło, czy zobowiązania, z których wywiązywało się, mogą zostać przypisane BNFL zgodnie z niniejszym systemem referencyjnym. Jednakże cały ten wkład może być ujęty w obliczeniu, gdyż albo wypełnione zobowiązania można było przypisać BNFL i dlatego można je bezpośrednio ująć w obliczeniu, albo nie, a wówczas BNFL pokryło więcej zobowiązań niż powinno i zasługiwałoby na rekompensatę.
(145)
Po drugie, wkład musi również uwzględniać aktywa finansowe, które BNFL przekaże DNA. Od wartości tych aktywów, które zostaną przekazane DNA, trzeba odjąć wartość aktywów otrzymanych przez BNFL w czasie, gdy nabyło elektrownie typu Magnox, gdyż tylko przyrost wartość aktywów stanowi wkład ze strony BNFL.
(146)
Wreszcie, przyszły przepływ środków pieniężnych dla SMP i THORP, który zamiast BNFL otrzyma NDA, należy również ująć jako wkład BNFL, aby zachować zgodność z wyżej wymienioną decyzją o przypisaniu BNFL wszystkich zobowiązań tych elektrowni.
(147)
Poniższa tabela podsumowuje wyniki obliczeń według tego systemu referencyjnego:
Tabela 4
Szacunkowe wartości wkładu wniesionego przez BNFL w przydzieloną mu część zobowiązań. W cenach z 2005 r., po zdyskontowaniu o 5,4 % od wartości nominalnej, sumy wyrażone w miliardach GBP.
Niezwiązane z THORP i SMP zobowiązania przydzielone BNFL
a
-8,0
Związane z THORP i SMP zobowiązania przydzielone BNFL
b
-1,4
Zobowiązania przypadające do sfinansowania przez BNFL ogółem
c
a+b
-9,4
Środki, które mają zostać wniesione do NDA
Zobowiązanie Magnom
d
8,3
NLIP
e
4,0
Przyszłe przepływy środków pieniężnych THORP i SMP
f
2,6
Pozostałe aktywa
g
0,7
Wartość środków ogółem
h
d+e+f+g
15,6
Środki wniesione do BNFL w ramach transakcji Magnox
Zobowiązanie Magnom
i
-5,3
Pozostałe środki
j
-4,0
Odjąć łączne środki wniesione do BNFL
k
I+j
-9,4
Wartość środków netto
l
h-k
6,2
Zobowiązania wypełnione przez BNFL
m
5,1
Środki wniesione na poczet zobowiązań
n
l+m
11,4
Wynik administracji BNFL
o
n-c
2,0
(148)
Powyższa tabela została przedstawiona przez władze Zjednoczonego Królestwa. Jest ona oparta o dane z księgowości BNFL zamieszczone w Tabeli 3.
(149)
Rozważania przedstawione w motywach (128) - (133) stosują się również w tym przypadku.
(150)
Dlatego Komisja stwierdza, że środek nie zawiera żadnej pomocy dla BNFL w ramach tego systemu referencyjnego.
7.4. Pomoc w rozumieniu art. 87 ust. 1 traktatu WE - istnienie pomocy dla NDA
(151)
Dwa obliczenia opisane powyżej można by również zastosować do ustalenia, czy i w jakim stopniu środek przynosi korzyść NDA.
(152)
Jednak Komisja uważa, iż w tym przypadku obliczenie nie jest konieczne. Środek dostarcza bowiem nieograniczonej gwarancji, że państwo pokryje wszystkie wydatki NDA, jeżeli wydatki te nie mogą być pokryte przez dochody agencji z działalności komercyjnej lub przez przekazane jej aktywa finansowe. Gwarancja ta nie jest ograniczona ani pod względem zakresu ani czasu. Nie wyklucza ona kosztów związanych z działaniami konkurencyjnymi, zwłaszcza gdy działania mogą wytwarzać dodatkowe przyrosty zobowiązań, jak również nie jest ograniczona pod względem kwoty.
(153)
Zdaniem Komisji ta nieograniczona gwarancja jest sama w sobie korzyścią udzieloną NDA przez państwo.
(154)
Ponieważ gwarancja ta jest finansowana ze środków państwa i jest specjalnie skierowana do NDA, a także ponieważ NDA będzie kontynuować pewne komercyjne działania na rynkach, na których istnieje wymiana handlowa pomiędzy państwami członkowskimi, Komisja stwierdza, że środek zawiera pomoc państwa dla NDA w rozumieniu art. 87 ust. 1 traktatu WE.
(155)
Komisja zauważa, że Zjednoczone Królestwo nie zakwestionowało tego, iż środek stanowi pomoc państwa dla NDA.
7.5. Ocena zgodności pomocy dla NDA na podstawie traktatu WE
(156)
Artykuł 87 ust. 1 traktatu WE podaje ogólną zasadę zakazu pomocy państwa w obrębie Wspólnoty.
(157)
Artykuł 87 ust. 2 i art. 87 ust. 3 traktatu WE przewidują wyłączenia od zasady ogólnej niezgodności opisanej w art. 87 ust. 1.
(158)
Wyłączenia opisane w art. 87 ust. 2 traktatu WE nie mają w tym przypadku zastosowania, gdyż środek nie ma charakteru socjalnego i nie jest udzielany indywidualnym konsumentom, nie rekompensuje szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami wyjątkowymi i nie jest przyznawana gospodarce niektórych regionów Republiki Federalnej Niemiec dotkniętym podziałem Niemiec.
(159)
Dalsze wyłączenia podano w art. 87 ust. 3 traktatu WE. Wyjątki w art. 87 ust. 3 lit. a), art. 87 ust. 3 lit. b) i 87 ust. 3 lit. d) nie mają zastosowania w tym wypadku, gdyż pomoc nie sprzyja rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest niższy od przeciętnej lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia, nie jest również przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania ani nie ma na celu zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego ani nie wspiera kultury i zachowania dziedzictwa kulturowego.
(160)
Może mieć więc zastosowanie wyłącznie wyłączenie przewidziane w art. 87 ust. 3 lit. c) traktatu WE. Artykuł 87 ust. 3 lit. c) przewidujące zatwierdzenie pomocy państwa przeznaczonej na ułatwienie rozwoju niektórych sektorów gospodarki, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.
(161)
Zazwyczaj Komisja interpretuje tekst art. 87 ust. 3 lit. c) jako określający, że dany środek można uznać za zgodny z traktatem, gdy jego dodatni wkład w realizację niektórych celów Wspólnoty przeważa nad jego ujemnym wpływem na konkurencję na rynku wewnętrznym.
(162)
Sekcja 7.1 wyjaśnia dość szczegółowo zgodność środka z celami traktatu Euratom. Komisja z zadowoleniem przyjmuje utworzenie NDA i postrzega ją jako doskonały środek skutecznego zajęcia się brzemieniem zobowiązań z tytułu energii jądrowej wynikających z odległej przeszłości, kiedy polityka ochrony środowiska nie osiągnęła jeszcze dzisiejszych standardów. Komisja uważa, że NDA przyczyni się w decydujący sposób do jak najlepszej realizacji końcowego etapu cyklu jądrowego. W ten sposób przyczyni się ona wyraźnie do realizacji wspólnotowej polityki jądrowej określonej w traktacie Euratom. Pozytywny wkład środka jest więc bardzo ważny i, w opinii Komisji, dobrze ugruntowany.
(163)
Gdyby NDA była zobowiązana do możliwie jak najszybszego zakończenia komercyjnej eksploatacji aktywów, za które będzie odpowiedzialna, to prawdopodobnie środek nie wywarłby znaczącego negatywnego wpływu na konkurencję. Jednak Zjednoczone Królestwo nie dokonało takiego wyboru i pozwoliło NDA na kontynuowanie komercyjnej eksploatacji aktywów na określonych warunkach. Komisja może jedynie zauważyć, że czyniąc tak, Zjednoczone Królestwo umożliwiło wywieranie działalności NDA wpływu na rynek wewnętrzny. Stwarza to konieczność przeanalizowania wielkości tego wpływu, aby ocenić środek.
(164)
Komisja uważa, że kontynuacja przez NDA komercyjnej eksploatacji aktywów, wraz z leżącą u jej podstaw pomocą państwa, ma bardzo podobny wpływ na konkurencję do tego, który wynikłby z kontynuacji działalności przedsiębiorstwa otrzymującego pomoc na restrukturyzację. To podobieństwo do przypadku restrukturyzacji BE (25) jest w tym względzie bardzo widoczny. Z uwagi na te analogie Komisja uważa, iż najbardziej odpowiednim sposobem oceny wpływu środka na konkurencję i ustalenia granic, w jakich może on być uznany za zgodny ze wspólnym rynkiem polega na zastosowaniu podstawowego rozumowania zawartego we wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie lub restrukturyzację przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji (26), w szczególności zaś, że istnieje potrzeba znalezienia proporcjonalnych środków kompensacyjnych w celu złagodzenia skutków pomocy, gdzie jest to konieczne.
(165)
Przed przystąpieniem do szczegółowej analizy sytuacji konkurencyjnej każdego z aktywów Komisja ma dwie ogólne uwagi dotyczące wpływu środka na konkurencję.
(166)
Pierwsza uwaga dotyczy tego, że sam statut NDA łagodzi wpływ środka na konkurencję nawet w przypadku aktywów, które będą nadal w eksploatacji. Przedsiębiorstwo posiadające cel komercyjny prawdopodobnie wykorzystałoby pomoc operacyjną na obniżenie swoich kosztów i sprzedaż po niskiej cenie. Natomiast NDA będzie eksploatować aktywa tylko wówczas, jeśli eksploatacja może przynieść dodatkową wartość dla jej głównego obowiązku - likwidacji elektrowni. NDA nie ma więc motywacji do wykorzystywania pomocy po to, aby świadczyć usługi poniżej ceny rynkowej, a z pewnością nie jest zainteresowana wykorzystywaniem pomocy do obniżenia swoich kosztów. Ponadto, choć NDA będzie kontynuować eksploatację istniejących aktywów, nie będzie inwestować w jakiekolwiek nowe. Nie będzie więc leżeć w jej interesie posiadanie polityki komercyjnej skierowanej na zdobywanie wpływu i udziału rynkowego.
(167)
NDA nie będzie ani inwestować w nowe aktywa, ani angażować się w nowe rodzaje działalności. Przepływ środków pieniężnych, jakie będzie ona wytwarzać przez kontynuowanie eksploatacji niektórych aktywów będzie wykorzystywany wyłącznie w celu dostarczenia większej ilości funduszy na wywiązanie się z zobowiązań z tytułu energii jądrowej. Ramy działania NDA ściśle wyodrębniają wszystkie dochody NDA zapobiegając wykorzystaniu ich do innych celów.
(168)
Wszystkie podmioty eksploatujące elektrownie jądrowe pokrywają w zasadzie swoją część zobowiązań z tytułu energii jądrowej zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”. W tym celu Zjednoczone Królestwo podjęło się zażądania od NDA i firm licencjonowanych przez zakład dla elektrowni, aby zobowiązały się dołożyć wszelkich rozsądnych starań ustalając ceny w celu odzyskania części zobowiązań, które można przypisać NDA. W sytuacjach, w których cel ten nie zostałby osiągnięty, Zjednoczone Królestwo zgłosi ten fakt Komisji i poinformuje ją o powodach, dla których nie mógł on zostać osiągnięty.
(169)
Druga uwaga dotyczy tego, że konkurencyjny system, który Zjednoczone Królestwo wprowadzi w celu wyznaczania SLC (firm licencjonowanych przez zakład) będzie miał bardzo dobroczynny wpływ na konkurencję na rynku wewnętrznym. Stworzy on podstawę dla rzeczywistego rynku eksploatacji niektórych zakładów jądrowych w Zjednoczonym Królestwie, a co ważniejsze - ich likwidacji. Komisja uważa, iż rozwój tego rynku jest znakomitą okazją dla wspólnotowej gospodarki jako całości. Pozwoli on na rozpowszechnienie know-how na cały wspólnotowy przemysł. Środek będzie więc miał znaczące pozytywne skutki zewnętrzne, które będą pożyteczne szczególnie z uwagi na liczne aktywa jądrowe, które będą musiały zostać zlikwidowane w Unii w nadchodzących dziesięcioleciach.
(170)
Komisja przeanalizowała również sytuację konkurencyjną każdego z typów aktywów, które NDA będzie nadal eksploatować komercyjnie.
7.5.1. Elektrownie typu Magnox
(171)
Elektrownie typu Magnox działają na bardzo silnie konkurencyjnym brytyjskim rynku energii elektrycznej.
(172)
Komisja odnotowuje mikroekonomiczne argumenty Zjednoczonego Królestwa, że środek - nawet gdyby zmniejszył SRMC (krótkookresowe koszty węzłowe) - nie wywarłby wpływu na czas, przez jaki konkurenci eksploatują swoje elektrownie oraz na cenę, za jaką sprzedają oni swoją energię elektryczną.
(173)
Komisja ma zastrzeżenia pod tym względem. Argumenty te mogą bowiem być ważne na jednym, przeważnie krótkookresowym, doskonałym rynku, o doskonałych informacjach, najlepiej wspólnie wykorzystywanych. Jednakże, obecny rynek energii elektrycznej w Wielkiej Brytanii nie jest takim rynkiem. Jest on głównie oparty na dwustronnych umowach, z kilkoma rynkami transakcji terminowych. Ponadto, rynek jest zasadniczo podzielony na sprzedaż hurtową i bezpośrednią dostawę do przedsiębiorstw, przy czym ten drugi segment jest najwyraźniej cenniejszy pod względem komercyjnym. Nie wpływając na faktyczną ilość energii elektrycznej sprzedanej przez jednego z konkurentów NDA, środek może zmusić go do częściowego przestawienia się na mniej atrakcyjną część rynku, co może odbić się na jego wynikach.
(174)
Komisja uważa więc, że środek zakłóca konkurencję, lub grozi zakłóceniem konkurencji na tym rynku, co musi zostać złagodzone.
(175)
Idealnym sposobem złagodzenia negatywnego wpływu pomocy na rynek byłoby zaprzestanie eksploatacji elektrowni.
(176)
Komisja jednak zdaje sobie sprawę, że natychmiastowe zamknięcie tych elektrowni mogłoby mieć negatywny wpływ na sprawność i bezpieczeństwo działań likwidacyjnych. Ponieważ zakład Sellafield nie byłby w stanie uruchomić powtórnego przetwarzania odpadów dla kilku elektrowni w tak krótkim terminie, należałoby opracować rozwiązanie tymczasowego przechowywania. Komplikowałoby to prace związane z likwidacją, stwarzając dodatkowe koszty oraz potencjalnie obawy o bezpieczeństwo. Mogłoby również stwarzać problemy dla bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej na napiętym już rynku w Wielkiej Brytanii. Komisja jest zdania, że wymaganie natychmiastowego zamknięcia elektrowni nie jest zatem proporcjonalnym środkiem łagodzenia obaw o konkurencję.
(177)
Komisja zauważa, iż - choć elektrownie nie zostaną natychmiast zamknięte - Zjednoczone Królestwo ma już program zamknięcia ich wszystkich w stosunkowo krótkim terminie, przy czym wyłączenie ostatniej elektrowni planowane jest w 2010 r. Wynika z tego, że wszelki wpływ środka na konkurentów zmalałby i wkrótce skończył się. W szczególności, okres pomiędzy tą decyzją a ostatnim zamknięciem jest tego samego rzędu wielkości, co czas niezbędny dla nowego uczestnika rynku na opracowanie projektu nowej elektrowni do czasu likwidacji. NDA również nie będzie rozpoczynać nowej działalności związanej z wytwarzaniem energii elektrycznej, ani budować jakiegokolwiek innego nowego obiektu.
(178)
W celu złagodzenia wpływu środka na rynek w tym czasie, Komisja zbadała możliwość zażądania od NDA środków, które byłyby równoważne pod względem skutku ze środkami wymaganymi od przedsiębiorstwa BE w ramach przypadku pomocy państwa na jego restrukturyzację (27). Były trzy takie środki kompensacyjne.
(179)
Pierwszy środek kompensacyjny polegał na wymogu rozdzielenia wytwarzania przez BE energii elektrycznej metodą jądrową, wytwarzania jej metodami innymi niż jądrowa oraz działalności handlowej BE. W obecnym przypadku NDA nie prowadzi jakiejkolwiek znaczącej działalności związanej z wytwarzaniem energii elektrycznej metodami innymi niż jądrowa. Komisja uważa więc, że taki środek kompensacyjny nie miałby znaczenia dla obecnego przypadku.
(180)
Drugi środek kompensacyjny polegał na nałożeniu na BE sześcioletniego zakazu zwiększania wydajności. W obecnym przypadku, w praktyce, NDA nie tylko nie zwiększy swojej wydajności wytwarzania energii elektrycznej, lecz nawet stopniowo całkowicie ją zredukuje w ciągu czterech lat. Efekty tego środka są już zatem osiągnięte poprzez normalne funkcjonowanie NDA.
(181)
Trzeci środek kompensacyjny polegał na zakazaniu BE sprzedawania energii elektrycznej na zasadzie bezpośredniej sprzedaży przedsiębiorstwom poniżej hurtowych cen rynkowych.
(182)
Zdaniem Komisji, w przypadku NDA niezbędny jest podobny środek. Zjednoczone Królestwo podjęło się wdrożenia go.
(183)
W praktyce będzie stosował się ten sam typ odstępstw, co przyjęte w stosunku do BE w przypadkach wyjątkowych warunków rynkowych. Komisja uważa, iż takie wyjątkowe odstępstwa są niezbędne po to, aby nie narazić samego celu środka. Doświadczenie w monitorowaniu decyzji Komisji w przypadku BE pokazuje, że odstępstwa nie doprowadziły do nadużycia.
(184)
W obecnym przypadku, podobnie jak w przypadku BE, istnienie wyjątkowych warunków rynkowych będzie określone przy użyciu konkretnych testów i prób eksploatacyjnych.
(185)
Testy te będą jednak nieco mniej kłopotliwe niż w przypadku BE. Komisja uważa, iż jest to uzasadnione i proporcjonalne, ponieważ udział NDA w rynku jest o wiele mniejszy niż BE, a tym samym wpływ środka na rynek energii elektrycznej jest mniejszy.
(186)
Władze Zjednoczonego Królestwa zaproponowały wdrożenie środka za pomocą reguł określonych w motywach (185) - (188).
(187)
W normalnych warunkach rynkowych, gdy NDA zechce zawrzeć nowe umowy na sprzedaż końcowym użytkownikom, Sekretarz Stanu wyznaczy niezależnego eksperta, który będzie corocznie relacjonował, czy umowy takie opiewały na ceny, w których składnik energii został ustalony na poziomie dominującej hurtowej ceny rynkowej lub powyżej tego poziomu.
(188)
W wyjątkowych warunkach rynkowych NDA może prowadzić sprzedaż na podstawie nowych umów, w których składnik energii jest ustalony poniżej dominującej hurtowej ceny rynkowej, lecz tylko wówczas, gdy biegli rewidenci NDA lub firmy działające w ich imieniu uznają, że warunki jednego z dwóch przedstawionych poniżej testów na wyjątkowe warunki rynkowe zostały spełnione.
-
Test A: NDA lub przedsiębiorstwo działające w jej imieniu oferuje do sprzedaży [...] (28) przez okres [...] minimum [...] do obrotu w sezonie zimowym oraz [...] do obrotu w sezonie letnim po hurtowej cenie rynkowej dominującej na rynku hurtowym, a na końcu tego okresu oferty takie nie zostały przyjęte.
-
Test B: zgłoszone wielkości sprzedaży energii elektrycznej w obciążeniu podstawowym przed sezonem wyniosły ogółem poniżej [...] (brutto), uśrednione za poprzednie [...].
(189)
Jeżeli warunki któregokolwiek z testów zostaną spełnione, wówczas może rozpocząć się okres wyjątkowych warunków rynkowych. NDA może wtedy sprzedawać według nowych umów w ilości do [...] końcowym użytkownikom na podstawie umów, w których ustalono ceny poniżej dominującej hurtowej ceny rynkowej przy założeniu, że taki sposób ustalania cen jest koniecznością handlową w ciągu takiego okresu wyjątkowych warunków rynkowych.
(190)
Okres wyjątkowych warunków rynkowych nie może przekroczyć [...]. Aby rozpoczął się następny okres wyjątkowych warunków rynkowych muszą ponownie zostać spełnione warunki testu A lub testu B.
(191)
Komisja uważa, iż mechanizm ten jest odpowiednim sposobem realizacji środka kompensacyjnego. Jest on oparty o wystarczająco przejrzyste i wykonalne kryteria, aby umożliwić podejmowanie decyzji w sposób przemyślany i sprawny. Umożliwi on znaczne złagodzenie zakłócenia konkurencji na rynku w okresie do czasu zamknięcia elektrowni typu Magnox.
(192)
Z uwagi na powyższe Komisja uważa, iż wynikające ze środka zakłócenie konkurencji, złagodzone faktem, iż elektrownie zostaną wkrótce zamknięte oraz środkiem kompensacyjnym, który zostanie wprowadzony, jest przeważone przez pozytywny wkład środka w realizację celów traktatu Euratom.
7.5.2. THORP
(193)
Komisja uważa, że wpływ środka w odniesieniu do kontynuacji eksploatacji instalacji THORP przez NDA jest bardzo ograniczony.
(194)
Przede wszystkim, ważną częścią powtórnego przetwarzania w THORP jest powtórne przetwarzanie paliwa AGR. Pod tym względem, nie ma ona obecnie żadnych konkurentów. Ponieważ BE jest obecnie jedynym źródłem zużytego paliwa jądrowego AGR w Europie Komisja uważa, iż jest jasne, że żaden inwestor rynkowy nie wziąłby pod uwagę jakiejkolwiek inwestycji w nowy zakład powtórnego przetwarzania paliwa jądrowego AGR.
(195)
Greenpeace twierdzi, że bezpośrednie przechowywanie mogłoby być alternatywą dla powtórnego przetwarzania paliwa AGR i byłoby atrakcyjniejszym rozwiązaniem dla inwestora.
(196)
Komisja jest jednak zdania, że pomimo iż inwestycja w bezpośrednie przechowywanie może być mniej kosztowne, jednak pozostawałaby nadal bardzo nieatrakcyjną opcją. Jak Zjednoczone Królestwo słusznie zauważa, BE, jako jedyne źródło zużytego paliwa AGR, ma już umowy na zarządzanie swoim zużytym paliwem AGR obejmujące cały okres jego eksploatacji. Komisja zwraca uwagę, że w przeciwieństwie to tego, co zdaje się twierdzić Greenpeace, na BNFL nie spoczywał obowiązek faktycznego powtórnego przetwarzania tych odpadów. Ma ono jedynie obowiązek zarządzać nimi. Według informacji dostępnych Komisji BNFL w ogóle nie zamierza ich powtórnie przetwarzać.
(197)
Umowy te są wynikiem renegocjacji początkowych umów podczas restrukturyzacji przedsiębiorstwa. Szczególnie interesujące dla BE są więc ceny, gdyż w takich ramach BNFL, podobnie jak każdy prywatny inwestor w gospodarce rynkowej, był gotów zaoferować ceny zniżające się aż do jego kosztów krańcowych, zrzekając się części lub całości swoich kosztów stałych (należy zauważyć jednak, że ustalona cena 140 000 GBP/tonę, wymieniona przez Greenpeace i przytoczona w motywie (53) jest niepoprawna, gdyż ceny w tych umowach zależą od cen energii elektrycznej, jak opisano w Tabeli 7 wyżej wymienionej decyzji Komisji w sprawie restrukturyzacji BE).
(198)
Komisja uważa za niemożliwe, aby konkurent, który musiałby albo zbudować nowy obiekt do przechowywania przy znacznych kosztach stałych albo liczyć się z wysokimi kosztami transportu niebezpiecznego materiału, mógłby w takich warunkach złożyć BE jakąkolwiek konkurencyjną ofertę.
(199)
Obawy o konkurencję ograniczają się zatem do działalności THORP w zakresie powtórnego przetwarzania zużytego paliwa LWR.
(200)
Komisja uważa, że w przypadku tej działalności bezpośrednie przechowywanie nie jest realną konkurencyjną opcją dla powtórnego przetwarzania. Istotnie, w panujących obecnie warunkach ekonomicznych oraz dla przewidywalnej przyszłości na rynku uranu powtórne przetwarzanie odpadowego paliwa jest rozwiązaniem znacznie bardziej kosztownym niż bezpośrednie przechowywanie (29). Wybór przedkładający powtórne przetwarzanie nad bezpośrednie przechowywanie jest więc bardzo często wyborem politycznym dokonywanym przez rządy krajów, w których elektrownie jądrowe są eksploatowane. Taki wybór polityczny, który często jest wprowadzany w życie mocą ustawy lub przepisu wykonawczego, pozostawia bardzo niewiele miejsca dla dokonania przez podmioty konkurencyjnego wyboru pomiędzy tymi dwiema opcjami.
(201)
Dla powtórnego przetwarzania paliwa innego niż AGR THORP ma więc tylko jednego konkurenta w Unii: francuskie przedsiębiorstwo Areva.
(202)
W tym kontekście Komisja uważa, iż wymóg wcześniejszego zamknięcia instalacji THORP, aby złagodzić obawy o konkurencję wywołane przez środek potencjalnie stworzyłby więcej problemów konkurencyjnych niż rozwiązał. Mógłby bowiem wyrobić Arevie pozycję monopolisty, która z pewnością byłaby długotrwała, biorąc pod uwagę technologiczną i finansową trudność wejścia na ten rynek.
(203)
Komisja sądzi, że z uwagi na powyższe lepszym sposobem złagodzenia wpływu środka na konkurencję jest zapewnienie, że podczas prowadzenia działalności przez NDA środki państwowe nie zostaną wykorzystane po to, aby umożliwić zakładowi THORP konkurowanie z Arevą na dyskryminujących zasadach.
(204)
W sekcji 7.3 wykazano, że BNFL odłożył wystarczającą ilość pieniędzy, aby pokryć koszty stałe likwidacji THORP. Komisja uważa więc, iż aby zapewnić, że NDA nie będzie w stanie oferować antykonkurencyjnych cen, wystarczy nałożyć na NDA wymóg, na mocy którego w przypadku każdej nowej umowy dla THORP NDA wliczała w ceny wszystkie koszty, w tym wszystkie przyrostowe zobowiązania z tytułu energii jądrowej.
(205)
Zjednoczone Królestwo zobowiązało się wprowadzić w życie ten pełny mechanizm ustalania cen. Będzie on stosował się do wszystkich nowych umów zawartych przez NDA po dacie niniejszej decyzji. Ograniczenie to nie będzie stosowane do umów zawartych przed datą decyzji Komisji ani do umów, w których formalne oferty zatwierdzone przez Nuclear Decommissioning Authority oraz Departament Handlu i Przemysłu Zjednoczonego Królestwa zostały wydane klientom i są w trakcie negocjacji przed tą datą, bądź do umów zawartych po tej dacie stosownie do listu intencyjnego podpisanego przed tą datą.
(206)
Z uwagi na powyższe Komisja uważa, iż wynikające ze środka zakłócenie konkurencji, złagodzone środkiem kompensacyjnym, który zostanie wprowadzony, jest przeważone przez pozytywny wkład środka w realizację celów traktatu Euratom.
7.5.3. SMP
(207)
Sytuacja konkurencyjna zakładu SMP jest bardzo specyficzna. SMP wytwarza paliwo MOX. MOX może być używane tylko w ograniczonej liczbie elektrowni jądrowych, które zostały zaprojektowane lub przystosowane do jego używania. SMP ma obecnie tylko dwóch komercyjnych konkurentów: Arevę i Belgonucléaire. Tych dwóch konkurentów łączą istotne więzi. W szczególności Komisja rozumie, że choć Belgonucléaire ma technologiczną zdolność produkowania MOX, jest ono uzależnione od Arevy przy montowaniu produktu finalnego przeznaczonego do użycia w elektrowniach jądrowych. Ponadto, Belgonucléaire sprzedaje swoje produkty za pośrednictwem Commox - spółki zależnej będącej wspólną własnością Arevy (60 %) i Belgonucléaire (40 %).
(208)
Likwidacja zakładu SMP spowodowałaby ograniczenie konkurencji na rynku w najlepszym razie do dwu przedsiębiorstw mających ważne wspólne interesy, a być może nawet do jednego przedsiębiorstwa. Nie można wykluczyć, że japońskie i rosyjskie podmioty, które dziś posiadają niekomercyjne instalacje wytwarzające MOX, rozpoczną w najbliższych latach działalność komercyjną. Jednakże nie jest to pewne i częściowe pokrywanie się okresu eksploatacji SMP i działania tych ewentualnych pozaunijnych komercyjnych podmiotów może być ograniczone do kilku lat.
(209)
W tym kontekście Komisja uważa, iż wymóg wczesnego zamknięcia SMP, aby złagodzić obawy o konkurencję wywołane przez środek potencjalnie stworzyłby więcej problemów konkurencyjnych niż rozwiązał.
(210)
Komisja sądzi, że z uwagi na powyższe lepszym sposobem złagodzenia wpływu środka na konkurencję jest zapewnienie, że podczas prowadzenia działalności przez NDA środki państwowe nie zostaną wykorzystane po to, aby umożliwić zakładowi SMP konkurowanie z Arevą lub Belgonucléaire na dyskryminujących zasadach.
(211)
W sekcji 7.3 wykazano, że przedsiębiorstwo BNFL odłożyło wystarczającą ilość pieniędzy, aby pokryć koszty stałe likwidacji SMP. Komisja uważa więc, iż aby zapewnić, że NDA nie będzie w stanie oferować antykonkurencyjnych cen, wystarczy zażądać, aby w przypadku każdej nowej umowy dla SMP NDA wliczała w ceny wszystkie koszty, w tym wszystkie przyrostowe zobowiązania z tytułu energii jądrowej.
(212)
Zjednoczone Królestwo zobowiązało się wprowadzić w życie ten pełny mechanizm ustalania cen. Będzie on stosował się do wszystkich nowych umów zawartych przez NDA po dacie niniejszej decyzji. Ograniczenie to nie będzie stosowane do umów zawartych przed datą decyzji Komisji Europejskiej ani do umów, w których formalne oferty zatwierdzone przez Nuclear Decommissioning Authority oraz Departament Handlu i Przemysłu Zjednoczonego Królestwa zostały wydane klientom i są w trakcie negocjacji przed tą datą, bądź do umów zawartych po tej dacie stosownie do listu intencyjnego podpisanego przed tą datą.
(213)
Z uwagi na powyższe Komisja uważa, iż pozytywny wkład środka w realizację celów traktatu Euratom przewyższa wynikające ze środka zakłócenie konkurencji, złagodzone środkiem kompensacyjnym, który zostanie wprowadzony.
7.5.4. Springfields
(214)
Do końca 2006 r. działalność zakładu Springfields będzie ograniczona do produkcji paliwa jądrowego Magnox i AGR.
(215)
Paliwa takie są używane wyłącznie w Zjednoczonym Królestwie. Paliwo Magnox jest używane wyłącznie w elektrowniach typu Magnox, z których ostatnia zostanie zamknięta do 2010 r. Paliwo AGR jest używane tylko przez BE, które renegocjowało swoje długoterminowe umowy z BNFL na dostawy paliwa AGR w ramach przeprowadzanej restrukturyzacji.
(216)
Stosują się te same argumenty, które zostały rozwinięte w motywach (194) - (196). Żaden konkurent nie uznałby za ekonomicznie atrakcyjne inwestowanie w obiekt, który miałby konkurować z działalnością Springfields. Komisja uważa więc, że wpływ środka na konkurencję w odniesieniu do zakładu Springfields jest znikomy i nie wymaga środka kompensacyjnego.
(217)
Z uwagi na powyższe Komisja uważa, iż pozytywny wkład środka w realizację celów traktatu Euratom przewyższa zakłócenie konkurencji wynikające ze środka
7.5.5. Drigg
(218)
Instalacja Drigg jest obiektem do przechowywania niskoaktywnych odpadów jądrowych. Jest ona jedynym tego typu obiektem w Wielkiej Brytanii.
(219)
Władze Zjednoczonego Królestwa poinformowały Komisję, że skład ten będzie miał pojemność wystarczającą do pomieszczenia wszystkich takich odpadów wytworzonych w Wielkiej Brytanii do 2050 r. Około 90 % tych odpadów pochodzić będzie od NDA.
(220)
Transport odpadów jądrowych na duże odległości nie jest zalecany, a niektóre kraje zakazują ich przywozu.
(221)
Komisja uważa, że w tych warunkach zakres, w którym nowy uczestnik rynku mógłby konkurować z instalacją Drigg, jest bardzo ograniczony i może sprawić, że budowa nowego obiektu do przechowywania odpadów niskoaktywnych prawdopodobnie nie będzie mieć jakiejkolwiek wartości ekonomicznej.
(222)
Komisja uważa więc, że wpływ środka na konkurencję w odniesieniu do zakładu Drigg jest znikomy i nie wymaga środka kompensacyjnego.
(223)
Z uwagi na powyższe Komisja uważa, iż pozytywny wkład środka w realizację celów traktatu Euratom przewyższa zakłócenie konkurencji wynikające ze środka.
7.6. BNFL jako tymczasowa SLC
(224)
We decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wyraziła obawę, że BNFL może otrzymać pomoc od NDA w czasie, kiedy będzie tymczasową SLC (firmą licencjonowaną przez zakład) zakładu NDA, zanim wprowadzony zostanie konkurencyjny proces wyznaczania SLC.
(225)
Komisja odnotowuje, że Zjednoczone Królestwo dostarczyło pełne i szczegółowe wyjaśnienie sposobu, w jaki SLC - w tym również BNFL - będą wynagradzane. Pokrywane będą tylko niezbędne koszty, przy ustalonych rocznych limitach. Zysk będzie wyłączony z normalnej zapłaty i może być otrzymany wyłącznie wówczas, gdy osiągnięte zostały cele wydajności ustalone przez rząd. Nawet w tym przypadku zyski te zostaną porównane z międzynarodowymi miarami odniesienia stosowanymi w sektorze.
(226)
Zdaniem Komisji proces ten pozwala stwierdzić, że finansowanie SLC nie wiąże się z pomocą państwa.
(227)
W tym względzie Komisja podkreśla również, że nie może znaleźć a priori powodu, aby sądzić, że umowy z SLC, nawet z BNFL, będą pociągać za sobą wzajemne subsydiowanie. Przeciwnie, uważa ona, że wprowadzone ramy dają o wiele lepsze perspektywy dla przejrzystości niż sytuacja, w której przedsiębiorstwo BNFL prowadziło całą swoją działalność w ramach jednej grupy.
8. WNIOSEK
(228)
Komisja stwierdza, że środek nie zawiera pomocy dla BNFL w rozumieniu art. 87 ust. 1 traktatu WE oraz że nie zawiera pomocy dla NDA w tymże samym rozumieniu. W zakresie, w jakim nie ma pomocy państwa, niniejsza decyzja nie ma wpływu na stosowanie traktatu Euratom. W zakresie, w jakim pomoc ta jest zgodna z celami traktatu Euratom i nie ma wpływu na konkurencję w stopniu sprzecznym ze wspólnym interesem, przedmiotowy środek jest zgodny ze wspólnym rynkiem. Niniejsza decyzja nie przesądza opinii Komisji o potencjalnej pomocy państwa dla innych podmiotów niż BNFL i NDA.
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
1. Ustanowienie przez Zjednoczone Królestwo Nuclear Decommissioning Authority (Agencji ds. likwidacji obiektów jądrowych), zgłoszone Komisji w dniu 22 grudnia 2003 r., polegające na przekazaniu Agencji ds. likwidacji obiektów jądrowych należących do British Nuclear Fuels Limited elektrowni jądrowych typu Magnox, fizycznych aktywów w postaci zakładów Capenhurst, Driggs, Sellafield i Springfields oraz aktywów finansowych związanych z tymi zakładami, a także odpowiedzialności za pokrycie ich zobowiązań z tytułu energii jądrowej nie zawiera pomocy państwa dla British Nuclear Fuels Limited w rozumieniu art. 87 ust. 1 traktatu WE.
2. Ustanowienie Agencji ds. likwidacji obiektów jądrowych, opisane w ust. 1, zawiera pomoc dla Agencji ds. likwidacji obiektów jądrowych w rozumieniu art. 87 ust. 1 traktatu WE, która jest zgodna ze wspólnym rynkiem oraz z celami traktatu Euratom, z zastrzeżeniem warunków przedstawionych w art. 2 - 9 niniejszej decyzji.
Artykuł 2
Gdy wydatki odpowiadające zobowiązaniom z tytułu energii jądrowej wymienionym w art. 1 przekroczą 15 100 000 000 GBP według cen z marca 2005 r., Zjednoczone Królestwo przedłoży Komisji rozszerzone sprawozdania dodatkowe wykazujące, że wydatki są ograniczone do realizacji zobowiązań wymienionych w tym artykule oraz że podjęte zostały odpowiednie kroki w celu ograniczenia wydatków do niezbędnego minimum pozwalającego na zrealizowanie tych zobowiązań. Sprawozdania takie będą składane corocznie.
W celu obliczenia kwot według cen z marca 2005 r. Zjednoczone Królestwo użyje stopy referencyjnej i dyskontowej opublikowanej przez Komisję dla Zjednoczonego Królestwa, aktualizując tę stopę co pięć lat.
Artykuł 3
1. Zjednoczone Królestwo nałoży na Agencję ds. likwidacji obiektów jądrowych oraz na firmy licencjonowane przez zakład wyznaczone dla elektrowni wymóg na mocy którego zobowiążą się one nie oferować niekrajowym końcowym użytkownikom, którzy kupują energię elektryczną bezpośrednio od Agencji ds. likwidacji obiektów jądrowych oraz od firm licencjonowanych przez zakład wyznaczonych dla elektrowni na warunkach, w których cena składnika energii w umowie z użytkownikami jest poniżej dominującej hurtowej ceny rynkowej. Jednakże w wyjątkowych warunkach rynkowych, gdy spełnione są warunki obiektywnych testów przedstawionych w art. 4 ust. 1, Agencja ds. likwidacji obiektów jądrowych oraz firmy licencjonowane przez zakład wyznaczone dla elektrowni mogą, gdy takie wyjątkowe warunki rynkowe nadal panują, w dobrej wierze ustalić cenę składnika energii w umowie poniżej dominującej hurtowej ceny rynkowej, gdy jest to konieczne, aby umożliwić Agencji ds. likwidacji obiektów jądrowych oraz firmom licencjonowanym przez zakład wyznaczonym dla elektrowni konkurowanie na rynku, na warunkach określonych w art. 4.
2. Zjednoczone Królestwo każdego roku składa Komisji sprawozdanie o spełnieniu tego warunku przez Agencję ds. likwidacji obiektów jądrowych oraz firmy licencjonowane przez zakład wyznaczone dla elektrowni.
Artykuł 4
1. Uznaje się, iż istnieją wyjątkowe warunki rynkowe, jeżeli:
a)
Agencja ds. likwidacji obiektów jądrowych oferuje do sprzedaży [...] przez okres [...] minimum [...] do obrotu w sezonie zimowym oraz [...] do obrotu w sezonie letnim po hurtowej cenie rynkowej dominującej na rynku hurtowym, a na końcu tego okresu oferty takie nie zostały przyjęte (test A); lub
b)
zgłoszone wielkości sprzedaży energii elektrycznej w obciążeniu podstawowym przed sezonem wyniosły ogółem poniżej [...] (brutto), uśrednione za poprzednie [...] tygodni (test B).
2. Jeżeli spełnione są warunki któregokolwiek z testów, Agencja ds. likwidacji obiektów jądrowych i firmy licencjonowane przez zakład wyznaczone dla elektrowni mogą sprzedawać według nowych umów w ilości do [...] końcowym użytkownikom na podstawie umów, w których ceny ustalono poniżej obowiązującej hurtowej ceny rynkowej, pod warunkiem że taki sposób ustalania cen jest handlową koniecznością w ciągu takiego okresu wyjątkowych warunków rynkowych.
3. Okres wyjątkowych warunków rynkowych nie może przekroczyć [...]. Aby rozpoczął się następny okres wyjątkowych warunków rynkowych muszą ponownie zostać spełnione warunki testu A lub testu B.
Artykuł 5
1. Zjednoczone Królestwo zażąda, aby Agencja ds. likwidacji obiektów jądrowych zobowiązała się, ażeby Agencja ds. likwidacji obiektów jądrowych oraz firmy licencjonowane przez zakład wyznaczone dla Thermal Oxide Reprocessing Plant (Zakładu Przetwarzania Termicznego Tlenków, THORP) oraz Sellafield MOX Plant (zakładu Sellafield MOX, SMP) nie świadczyły usług powtórnego przetwarzania i przechowywania zużytego paliwa ani nie dostarczały wytworzonego paliwa MOX na podstawie umów, w których ustalono ceny poniżej odpowiednich przewidywanych przyrostowych kosztów dostawy. Takie przyrostowe koszty zawierają związane przyrostowe koszty operacyjne oraz wszelkie związane przyrostowe koszty likwidacji obiektów i zarządzania odpadami i obejmują takie koszty, które przewidywano na krótko przed rozpoczęciem umowy.
2. Ustęp 1 to nie będzie stosować się do umów zawartych przed datą niniejszej decyzji ani do umów, w których formalne oferty zatwierdzone przez Agencję ds. likwidacji obiektów jądrowych oraz Departament Handlu i Przemysłu Zjednoczonego Królestwa zostały wydane klientom i są w trakcie negocjacji przed tą datą, bądź do umów zawartych po tej dacie stosownie do listu intencyjnego podpisanego przed tą datą.
Artykuł 6
Zjednoczone Królestwo składa coroczne sprawozdanie o realizacji art. 3 - 5. Sprawozdanie to w szczególności podaje, czy w danym roku istniały wyjątkowe warunki rynkowe oraz przedstawia warunki wynikłych umów. Sprawozdanie podaje również, czy umowy były podpisane w rozpatrywanym roku z zastosowaniem przepisów art. 5 ust. 1 oraz określa warunki tych umów. Sprawozdanie skomentuje również, w stosowych przypadkach, rozwój szacowanego przyszłego przepływu środków pieniężnych aktywów, które zostały przekazane przez British Nuclear Fuels Limited do Agencji ds. likwidacji obiektów jądrowych. Wypowie się ono także na temat tego, czy Agencja ds. likwidacji obiektów jądrowych osiągnęła swój cel odzyskania części zobowiązań z tytułu energii jądrowej elektrowni, które są można przypisać Agencji ds. likwidacji obiektów jądrowych, a jeśli nie osiągnęła, to z jakich powodów nie mogła tego zrobić.
Artykuł 7
Niniejsza decyzja jest skierowana do Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej.
Sporządzono w Brukseli w dniu 4 kwietnia 2006 r.