DECYZJA KOMISJI
z dnia 10 grudnia 2003 r.
w sprawie pomocy państwa udzielonej przez Francję stacjom telewizyjnym France 2 i France 3
(notyfikowana jako dokument nr K(2003) 4497)
(Jedynie tekst w języku francuskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2004/838/WE)
KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH,
uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 88 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po uprzednim zwróceniu się do zainteresowanych stron o przedstawienie swych uwag zgodnie z podanymi powyżej artykułami (1) oraz uwzględniając te uwagi,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. POSTĘPOWANIE
(1)
W dniu 10 marca 1993 r. Télévision Française 1 S.A. (dalej zwana TF1) złożyła skargę do Komisji w sprawie trybu finansowania i zarządzania kanałami telewizji publicznej France 2 i France 3 (2). Skarga ta podnosi sprawę naruszenia art. 81, art. 86 ust. 1 i art. 87 Traktatu.
(2)
W odniesieniu do art. 81 Traktatu, TF1 stwierdza, że France 2 i France 3 podjęły szereg uzgodnionych praktyk mających na celu i skutkujących ograniczeniem konkurencji. W odniesieniu do art. 86 Traktatu, TF1 utrzymuje, iż państwo francuskie podejmuje środki, które są sprzeczne z zasadami równego traktowania przedsiębiorstw publicznych i prywatnych, oraz środki, które narzucają lub zachęcają do zawierania porozumień antykonkurencyjnych. Wreszcie, w odniesieniu do art. 87 Traktatu, TF1 stwierdza, że opłata abonamentowa, różnorodne subwencje i dotacje kapitałowe oraz zezwolenie na utrzymywanie deficytu, z czego korzystały stacje France 2 i France 3 na początku lat 90., stanowiły pomoc państwa. Ponadto, jako środek o równorzędnym skutku co pomoc państwa, TF1 uznaje niemożność nałożenia kar pieniężnych na telewizję publiczną przez francuską Najwyższą Radę Audiowizualną (dalej zwaną CSA). TF1 stwierdza, że taka pomoc państwa pozwoliła nadawcom publicznym ignorować wszelkie ograniczenia związane z zasadami rentowności przy ubieganiu się o zakup praw telewizyjnych i oferowaniu cen wywoławczych, jak również stosować sztuczne obniżki opłat za czas reklamowy lub sponsoring.
(3)
W dniu 16 lipca 1993 r. Komisja skierowała do TF1 prośbę o podanie informacji i otrzymała odpowiedź pismem datowanym 30 września 1993 r. Z kolei w dniu 12 sierpnia 1993 r. zostało skierowane do władz francuskich pismo z prośbą o udzielenie stosownych informacji, na które odpowiedź przyszła w piśmie datowanym na 9 grudnia 1993 r.
(4)
W dniu 17 marca 1994 r. TF1 skierowała pismo do Komisji podejmując ponownie główne kwestie zawarte w skardze.
(5)
Pismem z dnia 23 września 1994 r. oraz w dokumencie datowanym 12 grudnia 1994 r. TF1 przekazała informacje uzupełniające. W tym samym czasie odbyło się szereg spotkań przedstawicieli Komisji i TF1.
(6)
W piśmie z dnia 9 czerwca 1995 r. TF1 wyraziła niepokój w związku z nieprzystąpieniem do rozpatrywania złożonej przez nią skargi. Komisja odpowiedziała w piśmie z dnia 5 lipca 1995 r., że badania zlecone przez nią w zakresie problematyki finansowania telewizji publicznej we wszystkich Państwach Członkowskich nie są jeszcze dostępne.
(7)
TF1 pismem z dnia 3 października 1995 r. wezwała Komisję do działania. Ta z kolei w piśmie z dnia 11 grudnia 1995 r. poinformowała TF1, że zwróciła się o informacje dodatkowe do władz francuskich pismem z dnia 21 listopada 1995 r. W dokumencie datowanym 27 listopada 1995 r. TF1 przekazała informacje uzupełniające.
(8)
W dniu 2 lutego 1996 r. TF1 wniosła zażalenie na opieszałość Komisji do Trybunału Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich.
(9)
Pismem z dnia 16 lutego 1996 r. władze francuskie udzieliły odpowiedzi na prośbę o informacje skierowaną w dniu 21 listopada 1995 r. Pismami datowanymi 22 lutego, 28 czerwca, 4 i 18 października 1996 r. Komisja skierowała kolejne prośby o informacje do władz francuskich. Uzyskała od nich odpowiedzi zawarte w różnych pismach i faksach datowanych na 21 marca, 28 marca, 12 kwietnia, 18 lipca i 20 grudnia 1996 r.
(10)
Pismem z dnia 10 marca 1997 r. TF1 skierowała do Komisji uzupełnienie swej skargi początkowej.
(11)
W piśmie skierowanym do TF1 w dniu 15 maja 1997 r. Komisja stwierdziła, że żaden ze środków podjętych przez państwo francuskie nie narusza art. 86 w połączeniu z art. 81 i 82 Traktatu.
(12)
W piśmie datowanym 21 października 1997 r. władze francuskie przekazały informacje dodatkowe do Komisji.
(13)
W dniu 10 lipca 1998 r. odbyło się spotkanie z udziałem przedstawicieli Komisji i TF1.
(14)
Na mocy decyzji przyjętej w dniu 2 lutego 1999 r. Komisja odrzuciła zarzuty wniesione w skardze TF1 na podstawie art. 81 i 82 Traktatu.
(15)
W dniu 26 lutego 1999 r. Komisja skierowała nakaz udzielenia informacji do władz francuskich i otrzymała odpowiedź pismem datowanym 29 kwietnia 1999 r.
(16)
Wraz z wejściem w życie Traktatu Amsterdamskiego w dniu 1 maja 1999 r. do Traktatu załączono Protokół w sprawie publicznego systemu nadawania w Państwach Członkowskich (zwany dalej „Protokołem”).
(17)
W dniu 3 czerwca 1999 r. Trybunał Pierwszej Instancji orzekł, że Komisja nie wypełniła swoich obowiązków, powstrzymując się od podjęcia decyzji w części skargi TF1 dotyczącej pomocy udzielanej przez państwo (3).
(18)
Pismem z dnia 27 września 1999 r. Komisja poinformowała Francję o swej decyzji wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 Traktatu w sprawie subwencji inwestycyjnych otrzymanych przez France 2 i France 3 oraz dotacji kapitałowych uzyskanych przez France 2 w latach 1988-1994.
(19)
Decyzja Komisji o wszczęciu procedury została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich (4). Komisja zaprosiła zainteresowane strony do przedstawienia swych uwag względem poruszanego zagadnienia.
(20)
Władze francuskie i Komisja odbyły spotkanie w dniu 19 listopada 1999 r. Władze francuskie zaprezentowały swoje uwagi w piśmie datowanym na 10 grudnia 1999 r. W dniu 1 lutego 2000 r. Stowarzyszenie Telewizji Komercyjnych w Europie (zwane dalej ACT) skierowało swoje uwagi do Komisji. Władze francuskie odpowiedziały na te uwagi pismem z dnia 15 czerwca 2000 r.
(21)
W dniu 10 lutego 2000 r. odbyło się wspólne posiedzenie Komisji i przedstawicieli TF1, a w dniu 6 kwietnia oraz 2 października 2000 r. - Komisji i przedstawicieli władz francuskich oraz France Télévisions.
(22)
W dniu 15 listopada 2001 r. został opublikowany komunikat Komisji w sprawie stosowania zasad pomocy państwa dla nadawców publicznych (5) (dalej zwany „komunikatem”). Określa się w nim zasady, których Komisja zamierza przestrzegać w trakcie rozpatrywania przypadków finansowania nadawców publicznych ze środków publicznych.
(23)
W pismach datowanych 29 lipca, 18 października i 16 grudnia 2002 r., następnie w pismach z dnia 21 stycznia, 20 marca i 15 kwietnia 2003 r., Komisja zwróciła się o nowe informacje do władz francuskich. Te z kolei udzieliły odpowiedzi w piśmie z dnia 19 sierpnia 2002 r., a następnie w pismach z dnia 2 stycznia, 11 lutego, 12 lutego, 19 maja, 26 sierpnia i 7 listopada 2003 r.
(24)
Ponadto w dniu 20 listopada 2002 r. oraz 11 czerwca 2003 r. odbyły się spotkania z udziałem przedstawicieli Komisji, władz francuskich oraz France Télévisions, a w dniu 14 kwietnia 2003 r. miało miejsce spotkanie przedstawicieli Komisji i TF1.
(25)
Niniejsza decyzja dotyczy wyłącznie środków finansowych, które stanowiły podstawę decyzji o wszczęciu procedury na mocy art. 88 ust. 2, a mianowicie subwencji inwestycyjnych uzyskanych przez stacje France 2 i France 3 oraz dotacji kapitałowych otrzymanych przez France 2 w latach 1988-1994. Niniejsza decyzja nie dotyczy telewizyjnej opłaty abonamentowej wprowadzonej ustawą nr 49-1032 z dnia 30 lipca 1949 r., która to została wyłączona z zakresu decyzji o wszczęciu procedury.
(26)
Jednakże aby uzyskać pełny obraz relacji finansowych pomiędzy państwem francuskim i nadawcami publicznymi France 2 i France 3 w okresie objętym niniejszą decyzją, Komisja powinna wziąć pod uwagę nie tylko subwencje inwestycyjne i dotacje kapitałowe, ale również opłatę abonamentową. W związku z tym Komisja odniesie się w niniejszej decyzji również do tej opłaty w takim stopniu, w jakim będzie to konieczne dla potrzeb prowadzonej przez nią analizy środków finansowych, o których mowa w motywie 25.
II. SZCZEGÓŁOWY OPIS PRZEDMIOTOWYCH ŚRODKÓW
(27)
Sposób finansowania stacji France 2 i France 3 ma charakter mieszany, opiera się jednocześnie na opłacie abonamentowej oraz na dochodach z reklam i sponsoringu. Opłata abonamentowa stanowi zwyczajne źródło finansowania francuskich nadawców publicznych. Jednak w okresie 1988-1994 stacje France 2 i France 3 skorzystały ponadto z subwencji inwestycyjnych, poza tym stacja France 2 - z dotacji kapitałowych.
A. Subwencje inwestycyjne i inne subwencje
(28)
W okresie od 1988 do 1994 r. stacje France 2 i France 3 otrzymały od państwa subwencje inwestycyjne oraz inne subwencje podane w tabelach 1 i 2.
TABELA 1
Subwencje otrzymane przez stację France 2
(w milionach franków francuskich [FF])
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Subwencje inwestycyjne
130
136
-
178,3
195
139
-
Inne subwencje
-
-
0,74
86,52
-
-
21
Razem subwencje
130
136
0,74
264,82
195
139
21
TABELA 2
Subwencje otrzymane przez stację France 3
(w milionach FF)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Subwencje inwestycyjne
50
100
40
80
145
159
-
Inne subwencje
-
-
-
-
-
4,5
-
Razem subwencje
50
100
40
80
145
163,5
-
B. Dotacje kapitałowe
(29)
W omawianym okresie stacja France 2 otrzymała ponadto trzy dotacje kapitałowe. Pierwsza dotacja kapitałowa została udzielona przez państwo w roku 1991 w wysokości 500 milionów FF, druga - w roku 1993 na kwotę 55 milionów FF i trzecia - w roku 1994 na kwotę 355 milionów FF.
(30)
Po odpowiedniej weryfikacji i wyłączeniu opłat abonamentowych można stwierdzić, że stacje France 2 i France 3 nie otrzymały innych dopłat publicznych pozwalających finansować ich działalność.
III. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON TRZECICH
(31)
W ramach formalnej procedury badawczej Komisja otrzymała pismem z dnia 1 lutego 2000 r. uwagi ACT reprezentującego większość komercyjnych nadawców telewizyjnych we Wspólnocie.
(32)
Tytułem wstępu ACT stwierdza, że stacje prywatne TF1, M6 i Canal+ zostały zobowiązane do świadczenia usług o charakterze publicznym bez rekompensaty finansowej z tego tytułu ze strony państwa, a co za tym idzie, obowiązek świadczenia usług o charakterze publicznym ciążący na France 2 i France 3 nie uzasadnia w żadnym stopniu ich finansowania ze środków publicznych. Ponadto ACT wyraża ubolewanie, że niektóre informacje, takie jak koszty dodatkowe poniesione przez nadawców publicznych w związku z ich misją publiczną lub treść planu reorganizacji stacji, nie znajdują odzwierciedlenia w decyzji o wszczęciu formalnej procedury dochodzeniowej. Tym niemniej, ACT potwierdza analizę Komisji odnośnie do skutku, jaki miała omawiana pomoc na konkurencję i zakłócenie wymiany handlowej między Państwami Członkowskimi.
(33)
ACT stwierdza po pierwsze, że od momentu liberalizacji sektora radiofonii i telewizji opłata abonamentowa stanowi pomoc państwa i że była to nowa pomoc, jako że opłaty abonamentowe wpłacane są na rzecz France 2 i France 3 każdego roku. ACT wnioskuje stąd, iż Komisja powinna była włączyć opłatę abonamentową do środków będących przedmiotem formalnej procedury dochodzeniowej. Stwierdza ponadto, że opłata abonamentowa nie może być uważana za zgodną z zasadami wspólnego rynku w oparciu o art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu ani art. 86 ust. 2 Traktatu. Finansowanie ze środków publicznych stacji France 2 i France 3 wydaje się być zatem w opinii ACT nieuzasadnione, skoro nadawcy prywatni mają obowiązek świadczenia usług o charakterze publicznym, podobnych do tych, jakie są świadczone przez nadawców publicznych, a jednocześnie nie otrzymują takiej samej rekompensaty pieniężnej ze strony państwa.
(34)
Jeśli chodzi o wspomniane subwencje inwestycyjne i dotacje kapitałowe, ACT ocenia, iż pomoc ta nie jest związana z konkretnym projektem rozwoju kultury i nie może wobec tego być uzasadniona przepisami art. 87 ust. 3 lit. d) Traktatu. Stowarzyszenie stwierdza ponadto, że opisane środki stanowią pomoc przeznaczoną na bieżące funkcjonowanie, wobec czego zwolnienie przewidziane celem ratowania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności nie może mieć zastosowania w tym wypadku, jako że władze francuskie nie podały do wiadomości Komisji planu restrukturyzacji omawianych stacji telewizyjnych.
(35)
Wreszcie po przypomnieniu metod, jakie powinna stosować Komisja dla oceny pomocy państwa w rozumieniu art. 86 ust. 2 Traktatu, ACT stwierdza, iż rozpatrywane subwencje inwestycyjne oraz dotacje kapitałowe nie spełniają kryteriów przewidzianych w wymienionym artykule, jako że stanowiły pomoc o charakterze wyjątkowym i tymczasowym, niewypłacaną w celu finansowania zadań na rzecz dodatkowych usług publicznym.
(36)
W konkluzji ACT zwraca się do Komisji o podjęcie ostatecznej decyzji oceniającej negatywnie subwencje inwestycyjne udzielane stacjom France 2 i France 3 oraz dotacje kapitałowe udzielane stacji France 2, a także o wszczęcie formalnej procedury dochodzeniowej w sprawie opłaty abonamentowej oraz przekazanie bardziej obszernych informacji dotyczących obowiązku świadczenia usług o charakterze publicznym przez obydwie stacje i informacji dotyczących treści ich planu restrukturyzacji.
IV. UWAGI ZE STRONY FRANCJI
A. W sprawie wszczęcia formalnej procedury badawczej
(37)
Władze francuskie przekazały swe uwagi w sprawie wszczęcia formalnej procedury dochodzeniowej w piśmie z dnia 10 grudnia 1999 r.. Wskazują one na fakt, że ich pisma z dnia 20 grudnia 1996 r. oraz 29 kwietnia 1999 r. stanowią integralną część tych uwag. Argumenty rozwinięte w obydwu pismach będą tu przytoczone tylko, o ile nie zostały jeszcze ujęte w piśmie z dnia 10 grudnia 1999 r.
(38)
Władze francuskie rozpoczynają od przeglądu skutków liberalizacji sektora radiofonii i telewizji. Stwierdzają, że prywatyzacja TF1 naruszyła równowagę ekonomiczną stacji France 2 w sposób nagły i nieprzewidziany, ponieważ począwszy od roku 1987 wpływy z reklam TF1 mocno wzrosły, podczas gdy wpływy France 2 zanotowały stagnację. Władze francuskie wyjaśniają to zjawisko dwojako: z jednej strony, ramówka programowa TF1 ze względów komercyjnych została dostosowana do potrzeb gospodyń domowych w wieku poniżej pięćdziesięciu lat, widowni najbardziej interesującej z punktu widzenia reklamodawców, podczas gdy nadawcy telewizji publicznej kierują swoją ofertę do szerokiego i zróżnicowanego odbiorcy. Z drugiej strony, przepisy prawne i ustalenia regulaminowe dają nadawcom publicznym bardziej ograniczony dostęp do źródeł wpływów z reklam niż nadawcom prywatnym.
(39)
Ponadto koszty zakupu i produkcji programów znacznie wzrosły. Liczba nadawców podwoiła się w okresie czterech lat, toteż konkurencja na rynku programowym nasiliła się, podczas gdy nowi nadawcy wnosili na ten rynek dodatkowe środki finansowe. Wynik - koszty programów wzrosły niezależnie od ich rodzaju. Aby tę inflację skompensować, obydwie stacje telewizji publicznej czerpały z własnych archiwów programowych. Będąc słabiej finansowane i rzadziej odnawiane, programy emitowane przez te stacje okazywały się mniej atrakcyjne, co doprowadziło przede wszystkim do spadku oglądalności stacji France 2, a co za tym idzie, do spadku dochodów pochodzących z reklam. Spadek dochodów z reklam oraz wzrost kosztów przełożyły się na trudności finansowe obydwu nadawców publicznych.
(40)
Władze francuskie przyznają, że państwo zostało zmuszone do interwencji, aby zapewnić dalsze funkcjonowanie kanałów telewizji publicznej oraz świadczenie przez nie usług o charakterze publicznym, umożliwiając w ten sposób utrzymanie pluralizmu. Ich misja publiczna wyraża się w ogólnym obowiązku utrzymania określonych standardów jakości i nadawania odpowiedniego typu programów. Wynika to z koncepcji, zgodnie z którą istnienie stacji telewizji publicznej o profilu ogólnym, gromadzących wystarczająco szeroką widownię stanowi niezbędny warunek pluralizmu informacji, różnorodności programowej oraz wspierania twórczości telewizyjnej i filmowej. Pełnienie tych zadań wiąże się dla nadawców publicznych jednocześnie z dodatkowym kosztem oraz brakiem dochodów z reklam. Od 1988 do 1994 roku pogorszenie ich sytuacji ekonomicznej przybrało charakter zagrażający ich istnieniu i tym samym pogorszyło prawidłowe pełnienie ich zadań w służbie publicznej. Państwo musiało więc interweniować w formie subwencji inwestycyjnych i dotacji kapitałowych. Spontaniczny wzrost opłat abonamentowych nie mógł pokryć szybkiego wzrostu kosztów programów ani zahamować pogorszenia ekonomicznej sytuacji nadawców. Władze francuskie oceniają interwencję państwa na rzecz stacji France 2 i France 3 jako zgodną z warunkami wspólnego rynku, tak w rozumieniu art. 86 ust. 2, jak i art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu, a także z wytycznymi dotyczącymi pomocy mającej na celu ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw przeżywających trudności (8).
(41)
Władze francuskie uzasadniają udzielenie subwencji inwestycyjnych stacjom France 2 i France 3 koniecznością udzielenia im pomocy w sprostaniu wzrastającym kosztom programowym. Ponadto w wyniku audytu biura Coopers & Lybrand obaj nadawcy publiczni przygotowali strategiczny plan w lipcu 1991 r., przewidujący dla każdego z kanałów projekt reorganizacji wewnętrznej oraz plan redukcji zatrudnienia mający na celu uzyskanie oszczędności, a także określający strategię celem lepszego spełnienia oczekiwań telewidzów przy pełnym uwzględnieniu specyfiki nadawcy publicznego. Państwo współuczestniczyło we wdrożeniu tego planu strategicznego poprzez finansowanie dodatkowe w formie wymienionych już subwencji inwestycyjnych, a w odniesieniu do stacji France 2 - dotacji kapitałowej celem uzdrowienia struktury jej bilansu. Pierwsza dotacja w kwocie 500 milionów FF okazała się niewystarczająca, toteż państwo zdecydowało udzielić stacji France 2 dwóch kolejnych dotacji kapitałowych w roku 1993 i 1994, przy czym ta ostatnia została przekazana po przeprowadzeniu nowego audytu przez biuro Coopers & Lybrand przy jednoczesnym przedłożeniu nowego planu oszczędnościowego. Te środki pozwoliły uzdrowić sytuację finansową stacji France 2. Władze francuskie oceniają, iż wymienione działania finansowe umożliwiły obydwu nadawcom publicznym dostosowanie się do nowych warunków konkurencji.
(42)
Władze francuskie przypominają, że pomoc udzielona nadawcom publicznym miała miejsce w ogólnym kontekście określenia na nowo ich zadań w służbie publicznej oraz ich relacji z państwem poprzez zawarcie kontraktów celowych.
(43)
Władze francuskie wskazują na koniec, iż rynek widowni, programów i reklamy radiowo-telewizyjnej tworzą mają wymiar ogólnokrajowy i zarzucają Komisji, że nie wykazała, na czym miałoby polegać zakłócenie wymiany handlowej wewnątrz Wspólnoty w konsekwencji podjęcia omawianych działań państwa.
(44)
W swej odpowiedzi datowanej 29 kwietnia 1999 r. władze francuskie przekazały uwagi dotyczące pozycji stacji France 2 i France 3 na rynku nabywania praw do nadawania programów i pozyskiwania reklamodawców. Wskazały one, iż stacje telewizji publicznej nie są w stanie zagrozić pozycji stacji komercyjnych na rynku praw do nadawania programów, ponieważ ich zdolności finansowe są mniejsze, a oferta programowa musi odpowiadając wymogom jakości i zróżnicowania, podczas gdy stacje komercyjne proponują jedynie programy atrakcyjne pod względem oglądalności. Władze francuskie zakwestionowały również zarzut, jakoby stacje France 2 i France 3 prowadziły politykę „sztucznego zaniżania” cen przy sprzedaży czasu reklamowego. Wykazują one w szczególności, iż ceny sprzedaży reklam stacji France 2 są generalnie niższe zaledwie o 5 do 10 % od cen obowiązujących w TF1 przy dwukrotnie mniejszej sile oddziaływania czasu reklamowego. Praktycznie rzecz biorąc, różnica w cenach pomiędzy obydwiema stacjami telewizji publicznej i TF1 odzwierciedla jedynie różnicę, jaka istnieje w sile oddziaływania ich czasu reklamowego.
B. W sprawie uwag ATC
(45)
Pismem z dnia 15 czerwca 2000 r. władze francuskie przekazały Komisji swoje stanowisko w sprawie uwag ACT. Podtrzymują swój pogląd, zgodnie z którym opłata abonamentowa stanowi pomoc dotychczasową, oraz zaprzeczają, jakoby prywatne kanały naziemne podlegały podobnym obowiązkom jak nadawcy publiczni. Ponadto potwierdzają przeprowadzoną analizę, zgodnie z którą subwencje inwestycyjne i dotacje kapitałowe będące przedmiotem niniejszej decyzji są zgodne ze wspólnym rynkiem zgodnie z art. 86 ust. 2 oraz art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu, wskazując jednocześnie, iż nie wymagały zastosowania art. 87 ust. 3 lit. d) odnośnie do promocji kultury. Władze francuskie wskazują wreszcie, że do Komisji należy ocena, czy informacje, którymi dysponuje, są wystarczające dla zamknięcia postępowania oraz że dokumenty publiczne mogą być podane do wiadomości ACT.
V. OCENA ROZPATRYWANYCH ŚRODKÓW
(46)
Artykuł 87 ust. 1 Traktatu stanowi, że „z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w niniejszym Traktacie, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi.”.
(47)
I tak, aby środek stanowił pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu, muszą być spełnione łącznie następujące warunki:
-
pomoc musi być przyznana przez Państwo Członkowskie z zasobów państwowych,
-
pomoc musi sprzyjać niektórym przedsiębiorstwom bądź niektórym sektorom i tworzyć w ten sposób lub zagrażać stworzeniem warunków naruszenia konkurencji,
-
pomoc musi zakłócać wymianę handlową pomiędzy Państwami Członkowskimi.
A. Odnośnie do zasobów państwowych
(48)
Będące przedmiotem niniejszej decyzji subwencje i dotacje kapitałowe pochodzą z budżetu państwa. Przydzielanie tych subwencji i dotacji wynikało bądź z przepisu prawnego, bądź z ustalenia regulaminowego. W ten sposób charakter zasobów państwowych środków, o których mowa, oraz zaliczenie ich do pomocy państwowej nie budzi żadnych wątpliwości.
B. Odnośnie do korzyści selektywnej i zakłócenia konkurencji
(49)
Wszystkie subwencje, z których korzystały stacje France 2 i France 3 w latach 1988-1994, stanowiły dla obydwu nadawców publicznych źródła finansowe, z których mogły czerpać celem finansowania działalności lub inwestowania, a uzyskały je nie pobierając środków z własnych zasobów ani nie zaciągając pożyczek na rynku. Tak więc subwencje takie stanowiły korzyść dodatkową. W dodatku była to korzyść selektywna, ponieważ dotyczyła wyłącznie tych dwóch nadawców publicznych i nie mogły jej czerpać inni operatorzy telewizyjni, czy to publiczni, czy prywatni.
(50)
W okresie 1988-1994 państwo wpłaciło również na rzecz stacji France 2 trzy dotacje kapitałowe. Komisja stwierdza, że normalnie wkład kapitałowy państwa do przedsiębiorstwa nie stanowi przywileju selektywnego, jeżeli wkład taki jest wnoszony w okolicznościach, które byłyby do przyjęcia dla inwestora prywatnego działającego w warunkach normalnych gospodarki rynkowej. Takie przełożenie na prywatnego inwestora w warunkach gospodarki rynkowej, ze względu na samą naturę tej gospodarki, może mieć zastosowanie wyłącznie do inwestycji w działalności komercyjnej, w której liczy się zwykła rentowność. W danym wypadku stacja France 2 przyjmuje zadanie emitowania i układania programów telewizyjnych zgodnie z zadaniami, które zostały jej powierzone przez państwo i z tego tytułu duża część jej działalności jest bezpośrednio finansowana przez państwo z opłat abonamentowych. Programy tej stacji nie mają na celu maksymalizacji wpływów komercyjnych. Wnosząc kapitał do stacji France 2, pierwszym celem państwa nie było zatem uzyskanie optymalnej rentowności. Wobec tego państwo nie przyznało omawianych dotacji kapitałowych stacji France 2 z powodów, jakimi kieruje się inwestor prywatny w gospodarce rynkowej. W swych uwagach datowanych 20 grudnia 1996 r. oraz 29 kwietnia 1999 r. władze francuskie uzasadniały, że państwo działało jak inwestor prywatny w gospodarce rynkowej. Występuje jednak sprzeczność między niektórymi uwagami mówiącymi o tym, że państwo działało jak inwestor prywatny w gospodarce rynkowej, a uwagami do decyzji o wszczęciu formalnej procedury dochodzeniowej mówiącymi o tym, że interwencja państwa na rzecz stacji France 2 miała miejsce z zachowaniem kryteriów przyjętych wytycznych dotyczących pomocy celem ratowania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności. Wytyczne te mają bowiem zastosowanie w przypadku pomocy dla ratowania lub restrukturyzacji, nie zaś w wypadku interwencji, jaką podejmuje inwestor prywatny w gospodarce rynkowej.
(51)
Jako że władze francuskie powołują się na podobieństwo swego postępowania wobec stacji France 2 do postępowania prywatnego inwestora w gospodarce rynkowej, wypada przeanalizować ten argument bardziej szczegółowo. Aby ocenić, czy dotacje kapitałowe były przyznane w normalnych warunkach rynkowych, trzeba przeanalizować wyniki ekonomiczne beneficjenta korzystającego z tych dotacji w okresie poprzedzającym przyznanie dotacji kapitałowych, jak również przewidywane perspektywy finansowe na podstawie prognoz rynkowych. W tym wypadku tabela 3 przedstawia wyniki netto stacji France 2 przed i po przyznaniu trzech dotacji kapitałowych.
TABELA 3
Dane finansowe stacji France 2 za okres 1988-1994
(w milionach FF)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Obroty
2 835,66
2 878,81
3 047,18
3 414,15
4 393,52
4 367,65
4 935,79
5 073,76
Wynik netto
- 99,92
- 329,19
- 744,25
- 92,92
75,51
52,01
73,13
60,73
Źródło: Rachunki zysków i strat stacji France 2.
(52)
Jak wynika z tabeli 3, stacja France 2 nie była rentowna w okresie przyznawania dotacji kapitałowych. Na podstawie poprzednich wyników stacji władze francuskie nie mogły spodziewać się uzyskania racjonalnej stopy zwrotu inwestycji. Nie mogły również spodziewać się normalnego zwrotu nakładów inwestycyjnych w oparciu o perspektywy finansowe przedsiębiorstwa lub prognozy rynkowe. Chociaż opłacalność finansowa działalności stacji France 2 została przywrócona począwszy od roku 1992, po kilku latach strat, mizerne zyski notowane przez stację były możliwe tylko dzięki dodatkowym dotacjom kapitałowym przydzielonym przez państwo w roku 1993 i 1994. Wobec powyższego argument władz francuskich, zgodnie z którym dotacje kapitałowe przydzielone stacji France 2 powinny być uznane za normalną inwestycję rynkową, jest nie do przyjęcia.
(53)
Komisja stwierdza zatem, że inwestor prywatny w gospodarce rynkowej nie udzieliłby stacji France 2 dotacji kapitałowych równoważnych dotacjom, jakie państwo przyznało w roku 1991, 1993 i 1994. W tym względzie wspomniane dotacje stanowią więc dodatkową korzyść udzieloną stacji France 2, w dodatku korzyść selektywną, ponieważ stacja France 2 jest jedyną stacją telewizyjną, która uzyskała takie nakłady kapitałowe na finansowanie swej działalności.
(54)
Ponadto należy zbadać, czy kryterium udzielenia korzyści dodatkowej zostało spełnione pod względem łącznie wymaganych warunków określonych przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w wyroku w sprawie Altmark (9). Warunki te są następujące:
-
przedsiębiorstwo korzystające z dotacji było realnie obciążone wykonaniem zobowiązań w zakresie służby publicznej i zobowiązania te były jasno zdefiniowane,
-
parametry, na podstawie których obliczona jest rekompensata, zostały wcześniej ustalone w sposób obiektywny i przejrzysty, tak aby rekompensata nie powodowała dodatkowej korzyści ekonomicznej, która mógłaby faworyzować przedsiębiorstwo zeń korzystające kosztem przedsiębiorstw konkurencyjnych,
-
rekompensata nie przekracza kwoty niezbędnej do pokrycia całych lub części kosztów poniesionych celem wykonania zobowiązań o charakterze publicznym przy uwzględnieniu wpływów oraz racjonalnego zysku z tytułu wypełnienia tych zobowiązań,
-
jeżeli wybór przedsiębiorstwa nie został dokonany w ramach procedury zamówień publicznych, a poziom niezbędnej rekompensaty został określony na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i odpowiednio wyposażone, poniosłoby na wykonanie takich zobowiązań, przy uwzględnieniu wpływów stąd wynikających oraz racjonalnego zysku osiąganego przy realizacji tych zobowiązań.
(55)
W tym szczególnym przypadku Komisja stwierdza, że drugi warunek postawiony w wyroku w sprawie Altmark nie jest spełniony. Wobec tego subwencje inwestycyjne oraz dotacje kapitałowe nie stanowią nic innego, jak wsparcie udzielone przez państwo francuskie stacjom France 2 i France 3 w celu umożliwienia im przezwyciężenia ich pogarszającej się sytuacji ekonomicznej. Finansowanie takie było udzielane dopiero a posteriori i miało na celu przezwyciężenie nieprzewidzianej sytuacji. Nie chodzi więc o finansowanie przyznane na podstawie parametrów ustalonych wcześniej w sposób obiektywny i przejrzysty.
(56)
Ponadto, odnośnie do czwartego warunku określonego w wyroku w sprawie Altmark, Komisja stwierdza, iż stacje telewizyjne, którym władze francuskie powierzyły pełnienie misji w służbie publicznej, nie były wybrane zgodnie z procedurą zamówień publicznych. Oprócz tego poziom kompensacji finansowej przydzielonej obydwu stacjom telewizji publicznej nie był określony na podstawie analizy kosztów, jakie poniosłoby przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i odpowiednio wyposażone, podczas wykonania misji o charakterze publicznym.
(57)
Jako że łącznie wymagane warunki postawione w wyroku w sprawie Altmark nie zostały spełnione, Komisja stwierdza, iż stanowiące przedmiot niniejszej decyzji subwencje i dotacje kapitałowe stanowiły dla stacji France 2 i France 3 korzyści selektywne w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu.
(58)
Oprócz tego, według stałej linii orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości (10), każda pomoc państwa, która wzmacnia pozycję przedsiębiorstwa w stosunku do innych przedsiębiorstw konkurencyjnych w wewnątrzwspólnotowej wymianie handlowej, zakłóca konkurencję. W roku 1988, czyli od momentu rozpoczęcia badań prowadzonych przez Komisję w niniejszej sprawie, sektor audiowizualny we Francji był dla konkurencji otwarty. Stacje France 2 i France 3 konkurowały z innymi operatorami telewizyjnymi i przywilej finansowy, z którego stacje te korzystały dzięki środkom finansowym będącym przedmiotem niniejszej decyzji, niewątpliwie podtrzymywały lub wzmacniały ich pozycję w stosunku do konkurencji. Środki finansowe, z których stacje te korzystały, spowodowały więc zakłócenie konkurencji w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu.
C. Wpływ na wymianę handlową
(59)
Państwowy środek finansowy stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu tylko wówczas, gdy wpływa w sposób rzeczywisty lub potencjalny na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Jeżeli pomoc finansowa przyznana przez państwo wzmacnia pozycję przedsiębiorstwa w stosunku do innych przedsiębiorstw konkurencyjnych w wewnątrzwspólnotowej wymianie handlowej, te ostatnie muszą być uznane jako dotknięte skutkami udzielonej pomocy (11). Trybunał Sprawiedliwości rozwinął szeroką wykładnię pojęcia wpływu na wymianę handlową. I tak, fakt, że dane przedsiębiorstwo nie bierze udziału w eksporcie, nie wyklucza istnienia wpływu na wymianę handlową. Gdy Państwo Członkowskie przyznaje pomoc jakiemuś przedsiębiorstwu, jego działalność na rynku krajowym może zostać w ten sposób podtrzymana lub zwiększona, co zmniejsza odpowiednio szanse przywozu na dany rynek dla przedsiębiorstw założonych w innych Państwach Członkowskich. Pomoc umożliwia więc utrzymanie części rynku, która mogłaby być opanowana przez konkurencję istniejącą w innych Państwach Członkowskich (12).
(60)
W świetle tego orzecznictwa komunikat stwierdza, iż „ogólnie rzecz biorąc, można zatem uznać, że finansowanie nadawców publicznych przez państwo wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Z całą pewnością dotyczy to przypadku kupna i sprzedaży praw do nadawania programów, które często są ustalane na szczeblu międzynarodowym. Również nadawanie reklam, w przypadku nadawców publicznych mających zezwolenie na sprzedaż czasu reklamowego, ma oddziaływanie transgraniczne, zwłaszcza w strefach, gdzie obowiązuje jeden język obejmujący obszary wykraczające poza granice państwowe. Ponadto struktura własnościowa nadawców komercyjnych może obejmować kilka Państw Członkowskich.” (13).
(61)
W wezwaniu do udzielenia informacji (14) oraz w decyzji o wszczęciu formalnej procedury dochodzeniowej Komisja szeroko rozwinęła zagadnienie wpływu na wymianę handlową. Rynki nabywania praw do nadawania programów oraz sprzedaży programów mają wymiar międzynarodowy, nawet wówczas, gdy prawa i programy są ogólnie nabywane na jednym, określonym geograficznie, rynku. Środki finansowe przyznane stacjom France 2 i France 3 zwiększyły dodatkowo ich konkurencyjność przy nabywaniu praw do nadawania i inwestowaniu w produkcję programów, które były następnie przeznaczone do sprzedaży. Ponadto omawiane działania pomogły usytuować stacje France 2 i France 3 w pozycji korzystniejszej niż ich konkurentów ze Wspólnoty, zmniejszając tym samym ich szanse wejścia na rynek francuski. W tej sprawie należy jeszcze odnotować, że przez pewną część okresu rozpatrywanego w niniejszej decyzji, koncern medialny działający w kilku Państwach Członkowskich były współudziałowcem francuskiego kanału la Cinq, który ogłosił upadłość w roku 1992.
(62)
Wobec powyższego subwencje i dotacje kapitałowe, z których korzystały stacje France 2 i France 3, w istocie wpłynęły na wymianę handlową pomiędzy Państwami Członkowskimi w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu.
(63)
Mając na względzie powyższe ustalenia, należy stwierdzić, że subwencje przekazane przez władze francuskie stacjom France 2 i France 3 oraz dotacje kapitałowe udzielone stacji France 2 w latach 1988-1994 stanowiły pomoc państwa w rozumieniu Traktatu.
VI. PRZYPISANIE STACJOM FRANCE 2 I FRANCE 3 OBOWIĄZKU ZARZĄDZANIA USŁUGAMI ŚWIADCZONYMI W OGÓLNYM INTERESIE GOSPODARCZYM
(64)
Artykuł 86 ust. 2 Traktatu stanowi, iż „przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom niniejszego Traktatu, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Wspólnoty.”
(65)
Według prawa precedensowego art. 86 Traktatu ustala w odniesieniu do przedsiębiorstw zobowiązanych do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym odstępstwo od zakazu udzielania pomocy przez państwo (15). Wyrok w sprawie Altmark potwierdza domyślnie, że pomoc państwa rekompensująca koszty poniesione przez przedsiębiorstwo na świadczenie usługi w ogólnym interesie gospodarczym może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem, jeżeli postawione w art. 86 ust. 2 Traktatu warunki będą spełnione.
(66)
Zgodnie ze stałą linią orzecznictwa Trybunału (16) art. 86 Traktatu zakłada stosowanie odstępstwa, dlatego jego wykładnia musi być precyzyjna. Trybunał uściślił, że aby derogacja miała zastosowanie dla danego środka, konieczne jest spełnienie wszystkich następujących warunków:
-
dana usługa musi stanowić usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym i być jasno określona jako taka przez Państwo Członkowskie,
-
świadczenie takiej usługi musi być w sposób jednoznaczny powierzone przez Państwo Członkowskie,
-
zastosowanie zasad konkurencji przewidzianych w Traktacie musi utrudniać wypełnianie konkretnych zadań powierzonych przedsiębiorstwu, a derogacja nie może wpływać na wymianę handlową w stopniu zagrażającym interesowi Wspólnoty.
(67)
Komunikat ustala zasady i metody, których Komisja stara się przestrzegać, czuwając nad spełnieniem tych warunków w dziedzinie radiofonii i telewizji. W tym szczególnym przypadku Komisja musi wobec tego ustalić, czy:
-
działalność stacji telewizyjnych France 2 i France 3 stanowi działalność w służbie publicznej i czy służba ta została jasno zdefiniowana (definicja);
-
stacje France 2 i France 3 przyjęły na siebie zadania o charakterze publicznym na mocy urzędowego aktu (powierzenie zadań i kontrola);
-
finansowa rekompensata, która została im udzielona, jest proporcjonalna do kosztów netto ich działalności o charakterze publicznym (test proporcjonalności).
(68)
W ramach prowadzonej analizy Komisja musi również uwzględniać Protokół. Przypomina się w nim, że system publicznego nadawania w Państwach Członkowskich jest bezpośrednio związany z potrzebami demokratycznymi, społecznymi i kulturowymi każdego społeczeństwa oraz z koniecznością zachowania pluralizmu w mediach. Protokół stanowi dokładniej, iż Państwa Członkowskie posiadają kompetencje w zakresie „finansowania publicznego nadawania w zakresie, w jakim takie finansowanie przyznaje się organizacjom nadawczym w celu wypełnienia misji służby publicznej, która została powierzona, określona i zorganizowana przez każde Państwo Członkowskie, oraz w zakresie, w jakim takie finansowanie nie wpływa na warunki handlowe i konkurencję we Wspólnocie w stopniu, w jakim byłoby to sprzeczne ze wspólnym interesem, przy uwzględnieniu konieczności realizacji mandatu tej służby publicznej”.
A. Definicja misji służby publicznej stacji France 2 i France 3
(69)
Zgodnie z Protokołem i komunikatem, zdefiniowanie misji służby publicznej spoczywa na Państwach Członkowskich. Komunikat wskazuje, iż „przy uwzględnieniu szczególnego charakteru sektora radiofonii i telewizji szeroka definicja powierzająca danemu nadawcy zadania nadawania zrównoważonego i zróżnicowanego programu zgodnie z określoną misją i przy utrzymaniu określonego poziomu oglądalności, może być rozpatrywana z punktu widzenia zapisów Protokołu jako prawomocna w rozumieniu art. 86 ust. 2 Traktatu. Definicja taka byłaby zgodna z celem realizowania demokratycznych, społecznych i kulturalnych potrzeb społeczeństwa i gwarantowania pluralizmu, z różnorodnością kulturalną i językową włącznie (17)”. Należy wreszcie przypomnieć, że w zakresie definicji służby publicznej w sektorze radiofonii i telewizji rola Komisji ogranicza się do poszukiwania oczywistych błędów (18).
(70)
Artykuł 48 francuskiej ustawy nr 86-1067 z dnia 30 września 1986 r. w sprawie wolności komunikacji odnosi się do „misji edukacyjnej, kulturalnej i społecznej” stacji telewizyjnych France 2 i France 3. Artykuły 54, 55 i 56 powyższej ustawy określają szczegółowo niektóre zadania stacji France 2 lub France 3 w dziedzinie przekazu komunikatów rządowych, obrad parlamentarnych oraz programów zarezerwowanych dla partii politycznych, związków zawodowych i stowarzyszeń branżowych, a także głównych grup wyznaniowych reprezentowanych we Francji.
(71)
Misje służby publicznej France 2 i France 3 są następnie uszczegółowione dla każdej z tych stacji w harmonogramie obowiązków. Artykuł 3 harmonogramu zadań i obowiązków stacji France 2 z dnia 28 sierpnia 1987 r. stanowi, że „firma tworzy i układa swe programy w trosce o zapewnienie wszystkim rodzajom odbiorców informacji, wartości kulturalnych i rozrywki zgodnie z powierzoną jej ustawowo rolą kulturalną, edukacyjną i społeczną” i że „w swych programach zapewnia ona w szczególności przedstawianie wartości dziedzictwa kulturalnego i przyczynia się do jego wzbogacenia przez prezentowane na antenie treści”. Artykuł 3 harmonogramu obowiązków i zadań stacji France 3, również z 28 sierpnia 1987 r., przejmuje obydwa ustępy i dodaje do nich trzeci, zgodnie z którym „firma tworzy i układa programy poświęcone życiu regionu, sprzyjając w szczególności przekazywaniu informacji od i do wspólnot kulturalnych, społecznych i zawodowych, a także grup wyznaniowych i filozoficznych.”
(72)
Następnie w około dwudziestu artykułach zostają opisane bardziej szczegółowo treści tych zadań w służbie publicznej i są to: pluralistyczne przedstawianie prądów rozwoju myśli i poglądów; uczciwość, niezależność i pluralizm informacji; dostosowanie do zmian technologicznych; dostosowanie programów do potrzeb osób niesłyszących i słabo słyszących; przekaz komunikatów rządowych, głównych debat parlamentarnych, programów zarezerwowanych dla partii politycznych, związków zawodowych i stowarzyszeń branżowych, a także głównych grup wyznaniowych reprezentowanych we Francji; nadawanie komunikatów poświęconych najważniejszym wydarzeniom państwowym, informacje na temat bezpieczeństwa na drogach, informacje dla konsumentów; programy edukacyjne i społeczne; obowiązki związane z nadawaniem i zachowaniem określonego charakteru filmów dokumentalnych, wiadomości i programów publicystycznych, teatru, muzyki, tańca, rozrywki, sportu, programów dla dzieci i młodzieży oraz utworów z dziedziny fantastyki naukowej.
(73)
Harmonogramy obowiązków i zadań stacji France 2 i France 3 z dnia 16 września 1994 r., które zastąpiły te z roku 1987, podtrzymują wyżej opisaną misję publiczną. Preambuła do obu dokumentów wskazuje, że „stacje telewizji publicznej [France 2 i France 3] świadczą usługi nadawcze dla wszystkich obywateli. Jako takie, dążą one do zgromadzenia możliwie najszerszego spektrum odbiorców, zachowując jednocześnie swój charakter poprzez proponowanie określonej oferty programowej, opartej na czterech głównych cechach:
-
realizując misję kulturalną, edukacyjną i społeczną, która została im powierzona ustawowo, stacje te oferują odbiorcy informacje, wartości kulturalne oraz rozrywkę przy pełnym i stałym poszanowaniu godności ludzkiej;
-
zapewniają pluralizm programowy podejmując wszystkie rodzaje tematyki i pozostając otwarte wobec każdego odbiorcy;
-
proponowane programy są szczególnie bogate i zróżnicowane pod względem oferty kulturalnej przeznaczonej dla młodzieży;
-
czyni wszelkie wysiłki, by przy tworzeniu programów poszukiwać innowacji, zwracając systematycznie uwagę na scenariusz i sprzyjając realizacji produkcji rodzimej, szczególnie tej prezentującej wartości dziedzictwa narodowego.
W swej działalności nadawcy publiczni będą kierować się zasadami etyki, jakości i inwencji twórczej. Będą unikać treści utrzymanych w złym smaku i guście.
Uwaga, jaką przywiązują do widowni, wyrażać się będzie raczej dążeniem do osiągnięcia wysokich standardów niż do działania na zasadach komercyjnych”. Preambuła do harmonogramu obowiązków i zadań stacji France 2 opisuje ją następnie jako „jedyną stację telewizji publicznej przeznaczoną dla szerokiego odbiorcy”, której zadaniem jest przyciągnięcie „szerokiej widowni, której oferuje zróżnicowaną i wyważoną gamę programową”, natomiast w preambule do harmonogramu obowiązków i zadań stacji France 3 czytamy, że stacja ta „potwierdza swoją rolę jako kanału regionalnego i lokalnego” i przedstawia w pierwszej kolejności „informacje o charakterze lokalnym oraz wydarzenia regionalne”. Tak jak w harmonogramie obowiązków i zadań z dnia 28 sierpnia 1987 r., dwadzieścia artykułów uszczegóławia dalej treści tych zadań w służbie publicznej.
(74)
Komisja stwierdza, że zadania o charakterze publicznym, które zostały wyznaczone stacjom France 2 i France 3, odpowiadają usługom świadczonym w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 86 ust. 2 Traktatu. Zadania te są jasno zdefiniowane i uprawnione, jako że mają na celu jednocześnie zaspokojenie potrzeb demokratycznych, społecznych i kulturalnych społeczeństwa francuskiego oraz zagwarantowanie pluralizmu, z różnorodnością kulturalną i językową włącznie, w rozumieniu Protokołu. Komisja stwierdza ponadto, iż wspomniane zadania w służbie publicznej obejmują tworzenie i emisję wszystkich programów nadawanych przez stacje France 2 i France 3. Misja publiczna obydwu stacji polega więc na tworzeniu i nadawaniu wszystkich ich programów. Mimo iż niektóre zadania w służbie publicznej mają charakter ogólny i odnoszą się raczej do jakości, to Komisja, uwzględniając zapisy Protokołu, uznaje taką szeroką definicję za prawnie uzasadnioną. Komisja uważa wreszcie, że definicja misji publicznej nie zawiera żadnego oczywistego błędu.
(75)
Harmonogramy obowiązków i zadań obydwu stacji telewizji publicznej zawierają również przepisy odnośnie do ilościowego udziału filmów fabularnych i produkcji audiowizualnych we francuskiej wersji językowej w całości oferty programowej oraz finansowania koprodukcji filmów. Są to środki regulaminowe zastosowane do wszystkich nadawców naziemnych nadających sygnał free-to-air. Jako że te środki nie wchodzą w zakres niniejszej decyzji, nie stanowią one uszczerbku dla jakiegokolwiek dochodzenia w sprawie korzyści przyznanych w ten sposób przemysłowi produkcji telewizyjnej i filmowej.
B. Powierzenie zadań i kontrola
(76)
Omawiane zadania w służbie publicznej zostały powierzone stacjom France 2 i France 3 na mocy oficjalnych decyzji, jako że wynikają one z ustawy nr 86-1067 oraz z harmonogramu obowiązków i zadań z dnia 28 sierpnia 1987 r., a następnie z dnia 16 września 1994 r., przyjętych dekretem premiera. Wymienione harmonogramy obowiązków i zadań przewidują, że niektóre zobowiązania są ustalane na następny rok. Harmonogram z 16 września 1994 r. wskazuje ponadto, że zobowiązania i zasady w nim wyszczególnione są realizowane, w razie potrzeby, poprzez umowy celowe zawierane między państwem i stacjami telewizyjnymi.
(77)
Władze francuskie ustanowiły różnorodne środki kontroli przestrzegania przez stacje France 2 i France 3 obowiązku wypełnienia powierzonej im misji publicznej. Obydwie stacje każdego roku przedkładają ministrowi ds. komunikacji oraz Najwyższej Radzie Audiowizualnej (CSA) sprawozdanie z wykonania postanowień przewidzianych w harmonogramie obowiązków i zadań. CSA publikuje każdego roku publiczny raport, w którym ocenia, odnosząc się do każdego artykułu, każdą stację z punktu widzenia przestrzegania harmonogramu obowiązków i zadań. W razie wystąpienia istotnych uchybień co do wypełniania zadań w służbie publicznej przez którąś ze stacji, CSA kieruje swe uwagi do zarządu. Uwagi te są podawane do wiadomości publicznej.
(78)
Ponadto, zgodnie z art. 53 ustawy nr 86-1067, Parlament głosuje nad budżetem stacji telewizji publicznej na podstawie sprawozdania przygotowanego w każdym ze zgromadzeń przez członka komisji finansów. Sprawozdawca może, jeśli uzna to za konieczne, skomentować sprawę przestrzegania przez stacje zasad pełnienia ich misji publicznej.
(79)
Trzeba też odnotować, iż na dwunastu członków zarządu każdej stacji przypada dwóch parlamentarzystów, czterech przedstawicieli rządu i czterech ekspertów. Te dziesięć osób pochodzi spoza stacji telewizyjnych, przez co mogą one wyrażać bez ograniczeń swoje uwagi co do sposobu pełnienia misji publicznej.
C. Proporcjonalność finansowania działalności w służbie publicznej
a) Ocena rekompensaty kosztów działalności w służbie publicznej udzielanej przez państwo
(80)
Komisja powinna ocenić, czy pomoc państwa przekazana stacjom France 2 i France 3 jest proporcjonalna do kosztów związanych z ich działalnością o charakterze publicznym. W ujęciu komunikatu, „zachowanie kryterium proporcjonalności wymaga, aby pomoc państwa nie była większa niż koszty netto ponoszone ze względu na pełnioną misję publiczną, przy uwzględnieniu innych bezpośrednich lub pośrednich przychodów uzyskiwanych przy jej pełnieniu. Z tego powodu, dla oszacowania proporcjonalności pomocy, brana jest pod uwagę korzyść netto, jaka wynika z działalności niepublicznej związanej z działalnością publiczną” (19).
(81)
Należy zauważyć, że o ile Komunikat czyni w tym względzie odniesienie do dyrektywy 80/723/EWG Komisji z 25 czerwca 1980 r. w sprawie przejrzystości relacji finansowych między Państwami Członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi (20) oraz do obowiązku prowadzenia oddzielnych kont wprowadzonego przez tę dyrektywę, to obowiązek ten nie ma zastosowaniado systemu nadawania telewizyjnego w okresie objętym niniejszą decyzją.
(82)
Komunikat pozostaje neutralny w stosunku do środków wybranych przez Państwo Członkowskie dla finansowania nadawców telewizyjnych, którzy pełnią misję publiczną. Władze francuskie optują za finansowaniem mieszanym, opierającym się jednocześnie na zasobach państwowych i wpływach komercyjnych. Prawie całość przychodów komercyjnych pochodzi z reklam i sponsoringu, jako że działalność dystrybucyjna generuje zaledwie minimalne przychody. Odnośnie do źródeł publicznych, opłata abonamentowa stanowi zwyczajne źródło finansowania publicznego dla France 2 i France 3. Jednakże od 1988 do 1994 roku, oprócz tych opłat, władze francuskie przyznały stacjom France 2 i France 3 subwencje wymienione w tabelach 1 i 2.
(83)
Władze francuskie przyznały również stacji France 2 trzy dotacje kapitałowe. W okresie od roku 1988 do roku 1991 stacja ta poniosła straty w takiej wysokości, że została zmuszona, stosownie do art. 241 francuskiej ustawy nr 66-537 z dnia 24 lipca 1966 r., zwiększyć, a następnie obniżyć kapitał akcyjny, aby zlikwidować większą część powstałych strat i odtworzyć poziom kapitału własnego do połowy wysokości kapitału akcyjnego. W trakcie tej operacji państwo francuskie wniosło 500 milionów FF do stacji France 2. Operacja ta wystarczyła, żeby zapewnić na krótką metę ciągłość działalności stacji, nie pozwoliła wszakże na przywrócenie stałego salda między majątkiem własnym netto a zadłużeniem bankowym. Państwo zostało więc zmuszone do kolejnych dotacji kapitałowych w roku 1993 i 1994 na łączną kwotę 410 milionów FF.
(84)
W ramach badania kryterium proporcjonalności Komisja jest zobowiązana do weryfikowania, czy całość otrzymanych środków publicznych przez stacje France 2 i France 3 w okresie od 1988 do 1994 roku, to znaczy pomoc państwa będąca przedmiotem niniejszej decyzji, ale także opłata abonamentowa i subwencje na wyposażenie, nie przekraczały kosztów netto ich działalności w służbie publicznej.
(85)
Tytułem wstępu należy odnotować, że w tym wypadku w okresie 1988-1994 stacje France 2 i France 3 otrzymały środki publiczne, które podlegają różnym procedurom księgowym. Opłata abonamentowa jest bowiem przeznaczona na rekompensowanie rocznych kosztów ponoszonych przez obydwie stacje telewizji publicznej przy realizacji ich działalności o charakterze publicznym; z tego też tytułu opłata ta jest księgowana w rozliczeniu rocznym na rachunku zysków i strat. Natomiast dotacje kapitałowe oraz subwencje są zapisywane do bilansu. Dzieje się tak, gdyż dotacje kapitałowe są w rzeczywistości wkładami wyjątkowymi, które posłużyły do pokrycia deficytu skumulowanego w trakcie kilku lat działalności. Podobnie, subwencje inwestycyjne i na wyposażenie pozwalają sfinansować inwestycje, które będą wykorzystywane, a więc zamortyzowane w trakcie następnych lat działalności. Subwencje są zatem przenoszone na rachunek zysków i strat w takim samym tempie, co amortyzacja inwestycji. Skoro przy obliczaniu rekompensaty kosztów działalności w służbie publicznej zostają pomieszane składniki bilansu (subwencje) oraz składniki rachunku zysków i strat (amortyzacja wliczona w łączne koszty działalności), niezbędne jest, aby rozważać kwestię proporcjonalności pomocy łącznie, z uwzględnieniem operacji średnio- lub długoterminowych, ponieważ istnieje możliwość stwierdzenia, czy pozycje subwencji ujęte na rachunku zysków i strat oraz te ujęte w bilansie wykazują zbieżność co do wartości. Formalna procedura dochodzeniowa obejmuje lata 1988-1994, dlatego właśnie ten okres będzie uwzględniony w łącznej kalkulacji.
(86)
Stacje France 2 i France 3 prowadzą jednocześnie działalność o charakterze publicznym oraz komercyjnym, bądź samodzielnie, bądź za pośrednictwem oddziałów zamiejscowych. Tylko koszty związane z pełnieniem misji publicznej przez stacje, które obejmują wszystkie koszty niezbędne dla tworzenia i nadawania ich programów, mogą być rekompensowane przez państwo. Całkowite koszty działalności każdej stacji obejmują nie tylko koszty związane z działalnością o charakterze publicznym, ale także wynikające z działalności komercyjnej. Koszty netto działalności o charakterze publicznym każdej stacji uzyskuje się więc, odliczając od kosztów całkowitych działalności wszystkie koszty związane z działalnością komercyjną, bez względu na to, czy są one generowane przez same stacje czy też za pośrednictwem oddziałów zamiejscowych, oraz zyski netto z takiej działalności (głównie wpływy z reklamy i sponsoringu), co określa szczegółowo komunikat. W badanym okresie 1988-1994, jak pokazuje tabela 4, koszty netto działalności o charakterze publicznym stacji France 2 wyniosły łącznie 15,69 miliardów FF, a koszty stacji France 3 - 20,89 miliardów FF (21).
TABELA 4
Określenie kosztów netto działalności w służbie publicznej łącznie za okres 1988-1994
(w miliardach FF)
France 2
France 3
Koszty łączne
41,982
37,011
Koszty związane z działalnością komercyjną
15,2
11,74
Zysk netto z działalności komercyjnej
11,091
4,379
Koszty netto działalności w służbie publicznej
15,691
20,892
(87)
Wymienione koszty netto działalności o charakterze publicznym muszą następnie być zestawione z całością finansowania publicznego uzyskanego przez stacje, co pozwoli dopiero ocenić, czy rekompensata finansowa państwa przekroczyła te koszty czy nie. Skoro z jednej strony opłaty abonamentowe, a z drugiej - subwencje i dotacje kapitałowe podlegają różnym zasadom księgowania, trzeba przedstawić kolejno salda rekompensaty kosztów działalności w służbie publicznej dla każdego z tych rodzajów finansowania publicznego. W okresie 1988-1994 stacje France 2 i France 3 otrzymały z tytułu opłat abonamentowych odpowiednio 12,12 i 20,17 miliardów FF (22). W ten sposób z analizy opartej na rachunku zysków i strat wynika, że liczona łącznie rekompensata finansowa dla stacji France 2 i France 3 była za niska o kwoty odpowiednio 3,57 miliarda FF i 718,6 milionów FF.
(88)
Kwotę niedopłaty należy teraz zestawić z dodatkowymi środkami państwowymi ujętymi w bilansie. Na te dodatkowe środki składają się, z jednej strony - subwencja na wyposażenie, a z drugiej - subwencje inwestycyjne i inne subwencje oraz dotacje kapitałowe, które stanowią przedmiot niniejszego postępowania. Łącznie wynoszą one, dla stacji France 2 - 1,91 miliarda FF oraz dla stacji France 3 - 633,5 milionów FF. Jednocześnie nie powinny być wliczone do kosztów netto działalności w służbie publicznej wkłady kapitałowe oraz nierekompensowane zaliczki na rachunkach bieżących przyznane oddziałom obydwu stacji telewizji publicznej prowadzących działalność komercyjną (115,2 milionów FF w wypadku stacji France 2 i 25,9 milionów FF w wypadku stacji France 3).
(89)
Biorąc pod uwagę te dodatkowe środki, wydaje się, iż stacje France 2 i France 3 były niedofinansowane w okresie 1988-1994 na kwoty: 1,54 miliarda FF w przypadku stacji France 2 oraz 59,2 milionów FF w przypadku France 3.
b) Ocena zachowania stacji France 2 i France 3 na rynku sprzedaży czasu reklamowego
(90)
Zgodnie z komunikatem Komisja powinna również sprawdzić, czy żadne zakłócenie konkurencji, które nie byłoby uzasadnione z punktu widzenia pełnionej misji publicznej, nie zaszło na poziomie działalności komercyjnej powiązanej nierozłączniez działalnością w służbie publicznej. Takie zakłócenie miałoby miejsce, gdyby stacje France 2 i France 3, korzystając z faktu, że choćby w małym stopniu ich wpływy komercyjne rekompensowane są przez państwo, obniżały ceny sprzedaży czasu reklamowego, pomniejszając w ten sposób przychody swych konkurentów.
(91)
W swej skardze TF1 podnosi ten argument stwierdzając, iż dzięki pomocy państwa, z której omawiane stacje korzystały, France 2 i France 3 będąc „wolne od ograniczeń związanych z koniecznością osiągania rentowności, w przeciwieństwie do swych konkurentów, mogą stosować promocyjne ceny i sztuczne rabaty na czas reklamowy i działalność sponsoringową, co pozwala im zatrzymać klientów zlecających emisję reklam.”
(92)
Na podstawie dostępnych informacji Komisja nie znalazła żadnego przekonywującego dowodu na poparcie zarzutów wysuwanych przez TF1. Różnicę między cenami sprzedaży czasu reklamowego TF1 a cenami stacji France 2 i France 3 można wyjaśnić nie tyle zachowaniem komercyjnym obydwu tych stacji publicznych, co różnicą siły oddziaływania czasu reklamowego w TF1 i w kanałach publicznych.
(93)
W branży reklamy telewizyjnej przedmiotem zainteresowania reklamodawców jest przede wszystkim widownia, którą stanowią gospodynie domowe w wieku poniżej 50 lat. Wielkość takiej widowni jest mierzona przy zastosowaniu tzw. Gross Rating Point (GRP, wskaźnik oddziaływania mediów), definiowanego jako średnia liczba kontaktów osiągniętych przez daną kampanię reklamową na 100 osób, do których reklama jest kierowana. Kontakt uważa się za nawiązany, jeżeli osoba, w danym momencie, jeden raz odebrała przekazywaną informację.
(94)
Reklamodawcy poszukują dla swych reklam stacji o najwyższej oglądalności, zapewniających w danym momencie zdobycie jak największej ilości klientów, do których jest kierowana reklama. Wynika stąd, że im większa jest oglądalność danej stacji, tym większa liczba reklamodawców gotowa jest płacić wyższą cenę jednostkową od kontaktu (cena GRP). Jest to zatem dodatkowa premia za siłę oddziaływania czasu reklamowego.
(95)
Tabela 6 podaje dla każdej stacji średni wskaźnik GRP oraz średnie ceny GRP przez cały dzień dla populacji gospodyń domowych w wieku od 15 do 49 lat.
TABELA 6 (23)
TF1
France 2
France 3
M6
GRP średni
Cena GRP
(EUR)
GRP średni
Cena GRP
(EUR)
GRP średni
Cena GRP
(EUR)
GRP średni
Cena GRP
(EUR)
1990
5,8
2 732
3
2 738
2,3
2 533
1,9
2 440
1991
5,3
2 649
2,6
2 488
2,1
2 463
1,9
2 239
1992
4,8
2 963
2,5
2 652
2
2 707
1,9
2 297
1993
4,7
2 829
2,4
2 595
1,7
2 785
1,9
2 481
1994
4,7
2 983
2,6
2 847
1,6
2 777
2
2 475
Źródło: MEDIAMETRIE/MEDIAMAT traitement POPCORN.
Zmiana metod w roku 1989 nie pozwala dokonać porównań z danymi okresów poprzednich.
(96)
Tabela 7 podaje dla każdej stacji średni wskaźnik GRP oraz średnie ceny GRP w godzinach dużej oglądalności (19.00-22.00) dla populacji gospodyń domowych w wieku od 15 do 49 lat.
TABELA 7
TF1
France 2
France 3
M6
GRP średni
Cena GRP
(EUR)
GRP średni
Cena GRP
(EUR)
GRP średni
Cena GRP
(EUR)
GRP średni
Cena GRP
(EUR)
1990
12,8
3 465
5,9
3 079
3,9
2 620
3,4
2 815
1991
12,1
3 536
6,1
3 103
4,1
2 607
3,8
2 454
1992
10,4
3 741
5,7
3 613
3,9
3 032
4,4
2 587
1993
10,7
3 512
5,9
3 378
3,4
3 150
3,9
3 084
1994
10,3
3 735
6
3 519
3,4
3 078
4,2
3 920
Źródło: MEDIAMETRIE/MEDIAMAT traitement POPCORN.
Zmiana metod w roku 1989 nie pozwala dokonać porównań z danymi okresów poprzednich.
(97)
Zachowanie monopolistyczne stacji telewizji publicznej na rynku sprzedaży reklam telewizyjnych mogłoby być stwierdzone, gdyby przy wyższym średnim wskaźniku GRP i wyższej cenie GRP (premia za siłę oddziaływania) ceny GRP oferowane przez obydwie stacje telewizji publicznej były wyraźnie niższe od cen stosowanych przez TF1 i M6. Dostępne dane przedstawione w tabelach 6 i 7 tego nie potwierdzają. Prawdą jest natomiast, iż wynika stąd przede wszystkim, jak to podkreśla TF1, że jej cena GRP jest wyższa od ceny stacji France 2 lub France 3, a te z kolei są wyższe od cen M6. Wynika stąd również, że średni wskaźnik GRP stacji TF1 pozostaje wciąż wyraźnie wyższy od wskaźnika stacji France 2 lub France 3. W okresie od 1990 do 1994 r., w ciągu całego dnia, średni wskaźnik GRP dla TF1 wahał się w granicach od 4,7 do 5,8 punktów, podczas gdy wskaźnik ten dla stacji France 2 wahał się w granicach od 2,4 do 3 punktów, a dla stacji France 3 - w granicach od 1,6 do 2,3 punktów, natomiast dla M6 - od 1,9 do 2 punktów. W godzinach dużej oglądalności średni wskaźnik GRP dla TF1 wahał się w granicach od 10,3 do 12,8, podczas gdy dla France 2 - od 5,7 do 6,1, dla France 3 - od 3,4 do 4,1 i dla M6 - od 3,4 do 4,4 punkta. Jednak różnica między cenami GRP oferowanymi przez TF1 i cenami obydwu stacji telewizji publicznej nie wykazuje dysproporcji, jeśli porównać ją z różnicą pomiędzy cenami GRP dla TF1 i M6. Średnio obserwuje się spadek cen GRP dla France 2, France 3 i M6 rzędu 83 euro na jednostkę GRP w stosunku do cen GRP stosowanych przez TF1 w obydwu prezentowanych okresach (cały dzień i godziny dużej oglądalności). Na tej podstawie stwierdza się, że stacje France 2 i France 3 nie sprzedawały swego czasu reklamowego po cenie sztucznie zaniżonej.
(98)
Tytułem ilustracji, na niżej zamieszczonych wykresach przedstawiono dane dotyczące cen GRP i średni wskaźnik GRP stacji, jak podano w tabelach 6 i 7, rozróżniając średnią dnia i średnią godzin dużej oglądalności. Ograniczona liczba (pięć) możliwych punktów dla każdej stacji i słaba dyspersja umożliwiają przedstawienie całości pięciu lat i czterech stacji na jednym wykresie.
(99)
Obydwa wykresy pokazują, że istnieje korelacja dodatnia pomiędzy średnim wskaźnikiem GRP i cenami GRP, co potwierdza fakt istnienia dodatkowej premii za siłę oddziaływania: stacja o wyższym wskaźniku GRP wykazuje wyższą cenę GRP. Korelacja ta wyraża się w na wykresie prostą regresji liniowej ceny GRP w stosunku do GRP, który wyraża „średnią” zależność między ceną GRP i GRP dla wszystkich stacji w badanym okresie. Ponadto, jak wynika z obydwu wykresów, ceny stosowane przez stacje France 2 i France 3 nie są znacząco niższe od cen stosowanych przez TF1 i M6, jeśli uwzględnić efekt premii za siłę oddziaływania. W przypadku stacji France 2 i France 3 kilka punktów znajduje się poniżej prostej regresji, są jednak w bardzo niewielkiej odległości od niej. Ponadto stwierdzono, że niektóre ceny stosowane przez stację France 3 są wyższe od cen stosowanych przez M6 przy prawie równorzędnym GRP.
(100)
Podsumowując, ceny stosowane przez stacje France 2 i France 3 w okresie 1990-1994 nie wydają się być znacząco niższe od cen stosowanych przez stacje TF1 i M6. Wyższe ceny za czas reklamowy stacji TF1 wynikają więc z siły oddziaływania jej czasu reklamowego, a nie z zachowania komercyjnego nadawców publicznych. Francuski Urząd Antymonopolowy doszedł zresztą do tego samego wniosku w decyzji z roku 2001 w sprawie sprzedaży telewizyjnego czasu reklamowego (24).
(101)
W podsumowaniu Komisja stwierdza, że, z jednej strony, w okresie 1988-1994 środki publiczne przekazane przez władze francuskie stacjom France 2 i France 3 były niższe od kosztów ich działalności w służbie publicznej, a z drugiej, że nie ma żadnych oznak świadczących o monopolistycznym zachowaniu stacji telewizji publicznej na rynku sprzedaży czasu reklamowego. Komisja ocenia więc, że finansowanie przez państwo działalności w służbie publicznej stacji France 2 i France 3 spełnia warunek proporcjonalności.
(102)
Komisja uznaje, że w tym szczególnym przypadku trzy warunki zastosowania odstępstwa przewidziane w art. 86 ust. 2 Traktatu są spełnione łącznie.
VII. WNIOSKI
(103)
Na podstawie przeprowadzonej analizy Komisja stwierdza, że pomoc państwa będąca przedmiotem niniejszej formalnej procedury dochodzeniowej jest zgodna ze wspólnym rynkiem stosownie do art. 86 ust. 2 Traktatu,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Subwencje inwestycyjne udzielone przez Francję stacjom telewizyjnym France 2 i France 3 oraz dotacje kapitałowe przekazane przez Francję na rzecz stacji telewizyjnej France 2 w latach 1988-1994 stanowią pomoc państwa zgodną ze wspólnym rynkiem na mocy art. 86 ust. 2 Traktatu.
Artykuł 2
Adresatem niniejszej decyzji jest Republika Francuska.
Sporządzono w Brukseli, dnia 10 grudnia 2003 r.