DECYZJA KOMISJI
z dnia 12 listopada 2008 r.
w sprawie pożyczki w kwocie 300 mln EUR udzielonej przez Włochy spółce Alitalia nr C 26/08 (ex NN 31/08)
(notyfikowana jako dokument nr C(2008) 6743)
(Jedynie tekst w języku włoskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2009/155/WE)
KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH,
uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 88 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (1) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
Podczas spotkania, które odbyło się w dniu 23 kwietnia 2008 r., władze włoskie poinformowały Komisję, że w dniu 22 kwietnia 2008 r. włoska Rada Ministrów zatwierdziła dekretem z mocą ustawy nr 80 z dnia 23 kwietnia 2008 r. przyznanie pożyczki w kwocie 300 mln EUR na rzecz spółki Alitalia (2).
(2)
Ponieważ Komisja nie otrzymała od władz włoskich zgłoszenia poprzedzającego przyjęcie decyzji o przyznaniu wspomnianej pożyczki, pismem z dnia 24 kwietnia 2008 r. (D/422119) zwróciła się do nich o potwierdzenie przyznania pożyczki, dostarczenie wszystkich niezbędnych informacji umożliwiających dokonanie oceny takiego środka w świetle art. 87 i 88 Traktatu, a także o zawieszenie przyznania pożyczki i poinformowanie Komisji o środkach podjętych w celu dostosowania się do tego obowiązku na mocy art. 88 ust. 2 Traktatu.
(3)
W piśmie tym Komisja przypomniała również władzom włoskim o spoczywającym na nich obowiązku zgłaszania każdego projektu, który zmierza do wprowadzenia lub zmiany pomocy i niewykonywania planowanego środka do czasu zakończenia przez Komisję postępowania wyjaśniającego w sprawie tego środka i podjęcia przez nią ostatecznej decyzji.
(4)
Pismem z dnia 7 maja 2008 r. władze włoskie zwróciły się o przedłużenie terminu wyznaczonego na udzielenie odpowiedzi na pismo Komisji z dnia 24 kwietnia 2008 r. Komisja przychyliła się do wniosku pismem z dnia 8 maja 2008 r. (D/423186), zwracając się do władz włoskich o udzielenie odpowiedzi do dnia 30 maja 2008 r.
(5)
Pismem z dnia 30 maja 2008 r. władze włoskie odpowiedziały na pismo Komisji z dnia 24 kwietnia 2008 r. W piśmie tym władze włoskie poinformowały w szczególności Komisję o przyjęciu dekretu z mocą ustawy nr 93 (3) w dniu 27 maja 2008 r., który przewiduje możliwość zaliczenia kwoty pożyczki przez spółkę Alitalia w poczet kapitału własnego.
(6)
Równocześnie do Komisji wpłynęło wiele skarg związanych z przyznaniem przez rząd włoski pożyczki w wysokości 300 mln EUR na rzecz spółki Alitalia, złożonych w szczególności przez linie lotnicze.
(7)
Pismem z dnia 12 czerwca 2008 r. (D/203822) Komisja poinformowała władze włoskie o swojej decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r. o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w zastosowaniu art. 88 ust. 2 Traktatu. W decyzji Komisja wezwała Włochy i pozostałe zainteresowane strony do przedstawienia uwag w wyznaczonym terminie. Decyzja została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (4).
(8)
Pismem z dnia 12 lipca 2008 r. (A/509783) władze włoskie przekazały swoje uwagi Komisji. Komisja otrzymała również uwagi od pięciu zainteresowanych stron, które zostały przekazane władzom włoskim pismem z dnia 3 września 2008 r. (D/433031). Lista zainteresowanych stron została załączona do niniejszej decyzji.
(9)
Władze włoskie nie skomentowały uwag zainteresowanych stron.
2. OPIS ŚRODKA POMOCY
(10)
Podczas spotkania w dniu 23 kwietnia 2008 r. władze włoskie przekazały Komisji wspomniany dekret z mocą ustawy nr 80 w sprawie przyznania pomocy w kwocie 300 mln EUR przez państwo włoskie na rzecz spółki Alitalia, w której państwo posiada 49,9 % udziałów.
(11)
Zgodnie z motywami dekretu z mocą ustawy:
„Mając na uwadze sytuację finansową spółki Alitalia […], przedstawioną w informacjach przekazywanych rynkowi, a także jej roli jako przewoźnika, który zapewnia największą część usług użyteczności publicznej w zakresie transportu lotniczego na trasach między terytorium Włoch a krajami nienależącymi do Unii Europejskiej oraz na połączeniach dowozowych na wspomnianych trasach ruchu pasażerskiego i towarowego z ośrodków regionalnych i do nich;
Uwzględniwszy nadzwyczajną konieczność i pilną potrzebę zapewnienia usług użyteczności publicznej w zakresie transportu lotniczego ze względu na porządek publiczny i ciągłość terytorialną w drodze udzielenia spółce Alitalia […] przez państwo krótkoterminowej pożyczki na warunkach rynkowych, na czas, który jest absolutnie niezbędny, aby nie zakłócać ciągłości operacyjnej w oczekiwaniu na powołanie nowego rządu i stworzyć mu warunki do podjęcia, na podstawie jego uprawnień, inicjatyw zmierzających do umożliwienia naprawy sytuacji i zakończenia procesu liberalizacji w spółce”.
(12)
Artykuł pierwszy dekretu z mocą ustawy zezwala na przyznanie spółce Alitalia pożyczki w kwocie 300 mln EUR w celu zaspokojenia natychmiastowych potrzeb finansowych, której zwrot musi nastąpić w jak najkrótszym terminie między trzydziestym dniem od dnia zbycia udziału w kapitale spółki a dniem 31 grudnia 2008 r. Wspomniany artykuł przewiduje również, że przedmiotowa pożyczka jest oprocentowana według stopy procentowej odpowiadającej stopie referencyjnej przyjętej przez Komisję, a mianowicie do dnia 30 czerwca 2008 r. według stopy określonej w obwieszczeniu Komisji w sprawie bieżących stóp procentowych od zwracanej pomocy publicznej i stóp referencyjnych/dyskontowych dla 25 państw członkowskich obowiązujących od dnia 1 stycznia 2008 r. (5), a od dnia 1 lipca 2008 r. według stopy określonej zgodnie z komunikatem Komisji Europejskiej w sprawie zmiany metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych (6).
(13)
Pismem z dnia 30 maja 2008 r. władze włoskie poinformowały Komisję, że rząd włoski przewidział we wspomnianym dekrecie z mocą ustawy nr 93, że spółka Alitalia ma prawo zaliczyć kwotę udzielonej pożyczki w poczet kapitału własnego w celu pokrycia strat (zob. art. 4 ust. 3 dekretu z mocą ustawy). Celem tego prawa jest umożliwienie spółce zachowania wartości kapitału, aby uniknąć sytuacji, w której straty prowadziłyby do obniżenia kapitału spółki i funduszy zapasowych poniżej prawnie dozwolonego poziomu, a co za tym idzie wszczęcia postępowania upadłościowego (procedura concorsuale), dzięki czemu perspektywa prywatyzacji byłaby wciąż otwarta i wiarygodna.
(14)
Zasady zwrotu pożyczki określone w dekrecie z mocą ustawy nr 80 mają zastosowanie w kontekście dekretu z mocą ustawy nr 93, z wyjątkiem stopy procentowej pożyczki, która została zwiększona o 1 % (zob. art. 4 ust. 1 i 2 dekretu z mocą ustawy nr 93), i faktu, że - przy założeniu likwidacji spółki - przedmiotowa kwota zostanie zwrócona dopiero po zaspokojeniu wszystkich innych wierzycieli, solidarnie i proporcjonalnie do kapitału spółki (zob. art. 4 ust. 4 dekretu z mocą ustawy nr 93).
3. PRZYCZYNY WSZCZĘCIA FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO
(15)
W decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r. Komisja stwierdza, że przedmiotowym środkiem jest pożyczka udzielona przez państwo włoskie, której kwota może zostać zaliczona w poczet kapitału spółki Alitalia (7) (zwana dalej „środkiem”).
(16)
Jeżeli chodzi o uznanie przedmiotowego środka za pomoc, Komisja wyraziła swoje wątpliwości co do faktu, że państwo włoskie, przyznając spółce Alitalia wspomniany środek, działało jak ostrożny akcjonariusz prowadzący strukturalną politykę ogólną lub sektorową i kierujący się dłuższą perspektywą rentowności zainwestowanego kapitału niż w przypadku zwykłego inwestora.
(17)
W tym kontekście Komisja uznała w szczególności, na podstawie posiadanych informacji, że przedmiotowy środek, bez względu na sposób użycia związanych z nim funduszy, pozwala spółce Alitalia uzyskać korzyść ekonomiczną, której nie uzyskałaby w normalnych warunkach rynkowych. Podstawą takiej oceny jest sytuacja finansowa spółki, a także warunki i okoliczności przyznania analizowanego środka.
(18)
Komisja wyraziła również wątpliwości co do zgodności środka ze wspólnym rynkiem. W tym względzie uznała w szczególności, na podstawie informacji posiadanych na tym etapie postępowania, że przedmiotowy środek nie może zostać uznany za zgodny ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (zwanych dalej „wytycznymi z 2004 r.”) (8). Komisja przypomniała, że spółka Alitalia otrzymała już pomoc w celu restrukturyzacji i ratowania przedsiębiorstwa.
(19)
W konsekwencji Komisja podjęła decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, aby rozwiać swoje wątpliwości co do uznania opisanego środka za pomoc państwa i jego zgodności ze wspólnym rynkiem.
4. UWAGI WŁADZ WŁOSKICH
(20)
W swoich uwagach władze włoskie utrzymują, że przedmiotowy środek nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu.
(21)
Uważają one, że państwo włoskie zachowało się jak akcjonariusz mający na celu zagwarantowanie przedsiębiorstwu, którego udziały posiada, niezbędnych zasobów finansowych, aby zapewnić jego płynność w perspektywie krótkoterminowej. Pożyczka udzielona przez Włochy, jak przez zwykłego udziałowca, stanowi zatem zwykłe finansowanie pomostowe, którego celem jest podniesienie wartości udziałów państwa, które zostało przyznane przez ostrożnego akcjonariusza prowadzącego strukturalną politykę ogólną lub sektorową i kierującego się dłuższą perspektywą rentowności zainwestowanego kapitału niż w przypadku zwykłego inwestora. W tym kontekście stopa procentowa zastosowana w danym przypadku jest zgodna z charakterem i celem finansowania przez udziałowców. Tego rodzaju finansowanie, chociaż najczęściej charakteryzuje się brakiem nastawienia na zysk, w niniejszym przypadku uznaje się za nastawione na zysk, uwzględniając status pożyczkodawcy i wyznaczając stopę procentową na poziomie umożliwiającym bezpośredni i adekwatny ekonomiczny zwrot kapitału.
(22)
Jeżeli chodzi o stwierdzenie Komisji, że wątpliwości dotyczące tego, czy przedmiotowy środek ma charakter pomocy, opierają się na fakcie, że środek został przyjęty równocześnie z wycofaniem oferty kupna przedstawionej spółce Alitalia w dniu 14 marca 2008 r. oraz na braku wykazania „pewnych i natychmiastowych perspektyw kupna Alitalii przez innego inwestora”. Włochy przypominają, że przyczyny, które nie pozwoliły na zakończenie procesu prywatyzacji z grupą Air France-KLM, zostały już wyjaśnione. Zdaniem władz włoskich, w kontekście lepszej waloryzacji majątku spółki, przy jednoczesnym zachowaniu jej wartości końcowej dla akcjonariuszy, niezakończenie tego procesu nie oznacza braku możliwości przeprowadzenia prywatyzacji.
(23)
Ponadto dalszy rozwój sytuacji po dniu 30 maja 2008 r. pozwala sądzić, że nadal istnieje racjonalna możliwość wykorzystania tego rozwiązania. Władze włoskie odnoszą się w tym kontekście do umowy zawartej w dniach 9 i 10 czerwca 2008 r., na mocy której Alitalia powierzyła spółce Intesa Sanpaolo S.p.A. (zwanej dalej „spółką Intesa Sanpaolo”) zadanie wypromowania i wyszukania oferty przeznaczonej dla Ministerstwa Gospodarki i Finansów jako udziałowca Alitalii oraz dla samej Alitalii, w wyniku której jeden lub kilku inwestorów branżowych lub finansowych zainteresowanych udziałem w uzdrowieniu, rozwoju i ożywieniu spółki, zwłaszcza w drodze dokapitalizowania, przejmą trwałą kontrolę nad spółką. Zlecenie, które jest w trakcie realizacji, obejmuje okres 60 dni i może zostać przedłużone o 30 dni na wniosek spółki.
(24)
Dodatkowo władze włoskie utrzymują, że bez względu na okoliczności środek jest zgodny ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu wytycznych z 2004 r.
(25)
Po pierwsze spółka Alitalia jest przedsiębiorstwem zagrożonym w rozumieniu wytycznych. Po drugie przedmiotowy środek jest operacją odwracalną zgodną z wymogiem określonym w wytycznych z 2004 r., zgodnie z którym pomoc w celu ratowania przedsiębiorstwa musi mieć formę wsparcia czysto tymczasowego i nie może obejmować środków strukturalnych.
(26)
Po trzecie proces prywatyzacji spółki i przedmiotowy środek, przyjęty w celu zakończenia tego procesu, są zgodne z wymogami określonymi w pkt 25 lit. b) wytycznych z 2004 r. Pożyczka 300 mln EUR stanowi po prostu gwarancję trwałości spółki, nie umożliwiając jej jednak wdrożenia konkurencyjnych strategii na rynku transportu lotniczego, które mogłyby mieć ewentualne skutki gospodarcze.
(27)
Po czwarte, jeżeli chodzi o stwierdzenie Komisji, że „państwo nie przedstawiło zobowiązania do przekazania planu restrukturyzacji w maksymalnym terminie sześciu miesięcy od wdrożenia środka” (9) (ust. 25 lit. c) wytycznych z 2004 r.), władze włoskie podnoszą, że przygotowanie planu wpisuje się w proces prywatyzacji spółki, który Włochy obszernie opisały w piśmie do Komisji z dnia 30 maja 2008 r. W tym kontekście władze włoskie przypominają, że przyjmując alternatywną hipotezę zwrotu pełnej kwoty pożyczki, dekret z mocą ustawy nr 93 stanowi, że zwrot musi nastąpić niezwłocznie między trzydziestym dniem od dnia zbycia wszystkich udziałów posiadanych przez Ministerstwo Gospodarki i Finansów, tj. faktycznej utraty kontroli, a dniem 31 grudnia 2008 r. Władze włoskie wnioskują z tego, że harmonogram został przedstawiony dokładnie w czasie przyjmowania kwestionowanego środka, a sam środek zasadniczo spełnia wymogi w tym względzie określone w wytycznych z 2004 r.
(28)
Po piąte, zgodnie z zaleceniami sformułowanymi w pkt 25 lit. d) wytycznych z 2004 r., przyznanie przedmiotowej pożyczki było konieczne z powodu pilnej potrzeby zapewnienia spółce płynności wynikającej z obiektywnych trudności gospodarczych, które Komisja uznała zresztą w decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r. (zob. motywy 18-20 decyzji). W tym względzie władze włoskie przypominają, że celem pożyczki jest wyłącznie zagwarantowanie trwałości majątku spółki Alitalia w perspektywie krótkoterminowej, a tym samym umożliwienie przeprowadzenia z powodzeniem procesu prywatyzacji. Całkowita kwota interwencji wynosząca 300 mln EUR była bezwzględnie konieczna i proporcjonalna dla realizacji celów, jak wynika zresztą z opisu sytuacji ekonomicznej i finansowej spółki przedstawionego przez Włochy w piśmie do Komisji z dnia 30 maja 2008 r. (zob. s. 6-9).
(29)
Po szóste, stosowanie zasady jednorazowej pomocy określonej w pkt 25 lit. e) wytycznych z 2004 r. nie jest sprzeczne z wytycznymi w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy.
(30)
Chociaż spółka Alitalia otrzymała już pomoc restrukturyzacyjną związaną z planem uzdrowienia obejmującym lata 1996-2000 i pomoc na ratowanie przedsiębiorstwa w 2004 r., może podlegać odstępstwu od zasady jednorazowej pomocy. Władze włoskie odnoszą się w tym kontekście do decyzji Komisji z dnia 1 grudnia 2004 r. dotyczącej pomocy państwa, którą Francja ma zamiar wdrożyć na rzecz spółki Bull (10) (zwanej dalej „decyzją Bull”).
(31)
Władze włoskie przypominają, że stosowanie zasady jednorazowej pomocy ma na celu uniknięcie sytuacji, w której powtarzające się interwencje publiczne na rzecz niektórych przedsiębiorstw ograniczają się do utrzymania istniejącej sytuacji poprzez odsuwanie w czasie nieuniknionych konsekwencji i przenoszenie problemów gospodarczych i społecznych na innych, bardziej skutecznych producentów lub na inne państwa członkowskie (pkt 72 wytycznych z 2004 r.). Możliwość zastosowania odstępstwa od wspomnianej zasady wiąże się z uznaniem występowania przypadków, w których elementy te nie podlegają weryfikacji, gdyż kumulacja pomocy przyznanej w danym okresie temu samemu beneficjentowi nie wystarczy, żeby uznać, że przedsiębiorstwo może przetrwać wyłącznie dzięki wielokrotnie udzielanej pomocy państwa (pkt 72 wytycznych).
(32)
W tym względzie prywatyzacja spółki, która pozostaje możliwym i wiarygodnym rozwiązaniem, mogłaby prowadzić w momencie jej zakończenia do prawdziwego zerwania z istniejącą sytuacją dotyczącą zarządzania spółką Alitalia, która w ten sposób podlegałaby nowym organom kontroli, i umożliwić faktyczne odzyskanie rentowności przez spółkę dzięki wkładom finansowym udziałowców nowej spółki. Władze włoskie podnoszą również, że wśród zewnętrznych i nieprzewidzianych czynników, które przedłużyły proces prywatyzacji Alitalii, mogą bez wątpienia znajdować się nieprzewidywalne i wyjątkowe okoliczności, za które spółka nie jest odpowiedzialna zgodnie z pkt 73 wytycznych z 2004 r.
5. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(33)
Pięć zainteresowanych stron przekazało Komisji swoje uwagi w zastosowaniu art. 88 ust. 2 Traktatu. Lista zainteresowanych stron została załączona do niniejszej decyzji.
(34)
Po pierwsze, jeżeli chodzi o kwestię uznania przedmiotowego środka za pomoc, cztery zainteresowane strony popierają stanowisko Komisji w tym względzie, uważając, że wspomniany środek stanowi pomoc w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu.
(35)
Spółki British Airways (BA) i Sterling Airlines zauważają, że przy braku przedmiotowego środka spółka Alitalia znalazłaby się w stanie upadłości zgodnie z prawem włoskim. W związku z tym Alitalia straciłaby certyfikat przewoźnika lotniczego w zastosowaniu przepisów dotyczących lotnictwa cywilnego i w konsekwencji musiałaby zaprzestać prowadzenia działalności.
(36)
Spółka Neos podnosi w tym kontekście, że jeżeli chodzi o stopę procentową mającą zastosowanie do przedmiotowego środka w kontekście zwrotu pożyczki, zwiększenie o 100 punktów bazowych stopy referencyjnej w żaden sposób nie uwzględnia ryzyka ponoszonego przez władze włoskie w związku z udzieleniem pomocy. Spółka Neos popiera również ocenę Komisji, zawartą w decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r., dotyczącą braku perspektyw prywatyzacji Alitalii w czasie przyznania przedmiotowego środka. Okoliczność tę potwierdzają napięcia w stosunkach między włoskim Ministerstwem Finansów a zarządem spółki mające w miejsce sierpniu, a odnoszące się do kwestii „ciągłości przedsiębiorstwa” i zatwierdzenia jego półrocznego sprawozdania finansowego.
(37)
BA i Sterling Airlines przypominają, że Alitalia korzystała w przeszłości z podobnych środków. Spółka Ryanair wyraża natomiast ubolewanie, że Komisja ograniczyła zakres wszczętego w dniu 11 czerwca 2008 r. formalnego postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do przedmiotowego środka, gdyż w jej opinii Alitalia korzystała z innych bezprawnych środków pomocy państwa od listopada 2005 r. Analiza tych pozostałych środków pozwoliłaby na wzmocnienie analizy, według której inwestor prywatny nie wyraziłby zgody na przyznanie przedmiotowego środka w okolicznościach właściwych dla niniejszej sprawy.
(38)
Zarówno Neos, jak i Ryanair zwracają uwagę na zakłócenie konkurencji wynikające ze wsparcia udzielanego przez Włochy spółce Alitalia od wielu lat.
(39)
Po drugie, jeżeli chodzi o zgodność przedmiotowego środka ze wspólnym rynkiem, BA uznaje, że środek ten stanowi pomoc na ratowanie przedsiębiorstwa, a zatem powinien być zgodny z warunkami określonymi w wytycznych z 2004 r. Tymczasem pomoc nie została zgłoszona Komisji przed jej zastosowaniem i nie spełnia warunków określonych w wytycznych.
(40)
BA stwierdza w tym względzie, że przedmiotowy środek nie może być udzielony bez naruszenia w szczególności zasady jednorazowej pomocy określonej w wytycznych (pkt 25 lit. e) wytycznych z 2004 r.), gdyż Alitalia skorzystała już z pomocy restrukturyzacyjnej zatwierdzonej przez Komisję. BA dodaje, że wyjątek od zasady jednorazowej pomocy określonej w pkt 73 wytycznych nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż Alitalia nie miała do czynienia z nieprzewidywalnymi okolicznościami, za które nie byłaby odpowiedzialna. W tym kontekście BA i Sterling Airlines uściślają, że obecna, bardzo trudna koniunktura w sektorze lotniczym, spowodowana przede wszystkim wzrostem cen ropy, jest odczuwalna przez wszystkie podmioty tego sektora. BA wnioskuje z tego, że Alitalia nie może powoływać się na ten argument, aby uzyskać odstępstwo od zasady jednorazowej pomocy określonej w wytycznych z 2004 r. Problemy z płynnością spółki wynikają z jej niezdolności do podjęcia reform w zakresie redukcji kosztów wewnętrznych, pomimo pomocy państwa, którą Alitalia już wcześniej otrzymała.
(41)
Ponadto w opinii BA przedmiotowy środek nie stanowi wsparcia płynności finansowej w postaci gwarancji kredytowych lub pożyczek, lecz posiada cechy zastrzyku kapitału gwarantującego rządowi włoskiemu faktyczną kontrolę nad spółką (pkt 25 lit. a) wytycznych).
(42)
Jeżeli chodzi o warunek postawiony w wytycznych z 2004 r., który jest powiązany z występowaniem poważnych trudności społecznych, BA podkreśla, że niewypłacalność Alitalii nie powinna prowadzić do poważnych perturbacji ze szkodą dla pasażerów ze względu na obecność konkurentów zarówno w przypadku połączeń krajowych, jak i lotów międzynarodowych. Co do możliwości powodowania efektów ubocznych dla konkurentów, wynikają one z utrzymania Alitalii na rynku pomimo trudności finansowych spółki, ze zwiększenia liczby połączeń, zwłaszcza z Rzymu i Mediolanu do Los Angeles, a także ze zmniejszenia cen biletów. Tego rodzaju decyzje handlowe nie są racjonalne zważywszy na sytuację finansową i są wyrazem woli zwiększenia udziału w rynku kosztem konkurentów, którzy nie korzystają z pomocy państwa (pkt 25 lit. b) wytycznych z 2004 r.).
(43)
Ponadto przedmiotowy środek nie został udzielony spółce Alitalia na ograniczony czas sześciu miesięcy, jak wymagają wytyczne z 2004 r. (pkt 25 lit. c)).
(44)
BA podnosi również, że ponieważ taka polityka handlowa charakteryzuje się dokonywaniem wydatków pozbawionych zasadniczego charakteru, nie można zagwarantować, że przedmiotowa pomoc będzie ograniczona do kwoty niezbędnej do utrzymania działalności przedsiębiorstwa przez okres, w którym pomoc jest dozwolona, mając na uwadze że kwota ta powinna być dostosowana do potrzeb płynności wynikających ze strat przedsiębiorstwa (pkt 25 lit. d) wytycznych z 2004 r.).
(45)
Spółka Ryanair zarzuca Komisji, że nie zażądała od razu niezwłocznego zawieszenia przedmiotowego środka, i domaga się, aby zażądać od Alitalii natychmiastowego zwrotu 300 mln EUR, które zostały przyznane przez Włochy. Spółka Ryanair podkreśla również, że w przeciwieństwie do tego, co utrzymują władze włoskie, przyznanie przedmiotowego środka Alitalii nie może być uzasadnione żadnymi względami związanymi z porządkiem publicznym i ciągłością terytorialną. Ryanair odnosi się w tym kontekście do zmniejszenia udziału Alitalii w rynku na niektórych połączeniach.
(46)
European Travel Agents’ and Tour Operators’ Associations (ECTAA) i Guild European Business Travel Agents (GEBTA) uznały natomiast, że ponieważ przedmiotowy środek miał na celu uniknięcie upadłości spółki Alitalia, jego przyznanie mogło chronić konsumentów wobec braku przepisów zapewniających ochronę pasażerów w przypadku ewentualnej upadłości spółki. ECTAA i GEBTA dodają, że przyznanie przedmiotowej pożyczki było jedynym racjonalnym rozwiązaniem pozwalającym uniknąć upadłości Alitalii i wesprzeć proces jej prywatyzacji. Mając na uwadze perspektywy ożywienia spółki, o których mówi się w prasie, przyznanie pożyczki jest uzasadnione ekonomicznie i ma na celu zapoczątkowanie procesu pełnej restrukturyzacji Alitalii w perspektywie przyszłych zysków.
6. PRZYPOMNIENIE DECYZJI KOMISJI DOTYCZĄCYCH SPÓŁKI ALITALIA
(47)
W niniejszym kontekście i w celu przeprowadzenia analizy przedmiotowego środka należy przypomnieć, że Komisja przyjęła wcześniej następujące decyzje dotyczące spółki Alitalia:
-
decyzję Komisji z dnia 15 lipca 1997 r. w sprawie dokapitalizowania spółki Alitalia (11): w decyzji tej Komisja uznała, że dokapitalizowanie Alitalii w formie wkładu kapitałowego w kwocie 2 750 mld ITL stanowiło, z zastrzeżeniem spełnienia pewnych zobowiązań, pomoc państwa zgodną ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu,
-
decyzję Komisji z dnia 18 lipca 2001 r. w sprawie dokapitalizowania spółki Alitalia (12): ponieważ decyzja Komisji z dnia 15 lipca 1997 r. została uznana za nieważną przez Sąd Pierwszej Instancji (13), Komisja przyjęła nową decyzję w sprawie tego dokapitalizowania; w decyzji tej Komisja doszła do tego samego wniosku co w decyzji z dnia 15 lipca 1997 r., to jest że dokapitalizowanie spółki Alitalia stanowi pomoc państwa zgodną ze wspólnym rynkiem (14),
-
decyzję z dnia 19 czerwca 2002 r. C 54/96 i N 318/02 - Trzecia transza pomocy restrukturyzacyjnej dla spółki Alitalia zatwierdzona przez Komisję w dniu 18 lipca 2001 r. i nowe dokapitalizowanie w kwocie 1,4 mld EUR (15): tą decyzją Komisja zatwierdziła trzecią transzę pomocy (129 mln EUR) i uznała, że nowe dokapitalizowanie nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu,
-
decyzję Komisji z dnia 20 lipca 2004 r. N 279/04 - Pilne środki na rzecz restrukturyzacji i ożywienia spółki Alitalia (pomoc na przetrwanie) (16): decyzją tą Komisja zatwierdziła pomoc na przetrwanie w formie gwarancji państwa na kredyt pomostowy w wysokości 400 mln EUR (17),
-
decyzję Komisji 2006/176/WE z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie planu restrukturyzacji przedsiębiorstwa Alitalia (18): w decyzji tej Komisja uznała, że przedmiotowe środki nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu.
7. OCENA ŚRODKA W ŚWIETLE ART. 87 UST. 1 TRAKTATU
(48)
W wyniku formalnego postępowania wyjaśniającego wszczętego na podstawie art. 88 ust. 2 Traktatu i mając na uwadze argumenty przedstawione w tym zakresie przez władze włoskie oraz zainteresowane strony, Komisja uważa, że przedmiotowy środek, tj. pożyczka udzielona spółce Alitalia, której kwota 300 mln EUR może zostać zaliczona w poczet kapitału własnego spółki, stanowi pomoc państwa niezgodną ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu i jest bezprawna w rozumieniu art. 88 ust. 3 Traktatu.
7.1. Występowanie pomocy państwa
(49)
Artykuł 87 ust. 1 Traktatu stanowi, że „wszelka pomoc przyznawana przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
(50)
Uznanie środka krajowego za pomoc państwa zakłada, że zostały spełnione łącznie następujące warunki: 1) przedmiotowy środek stanowi przyznanie korzyści przy użyciu zasobów państwowych; 2) wspomniana korzyść jest selektywna; 3) przedmiotowy środek zakłóca konkurencję lub grozi jej zakłóceniem i może wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi (19).
(51)
Należy przedstawić powody pozwalające Komisji uznać na obecnym etapie, że przedmiotowy środek spełnia łącznie wspomniane warunki.
7.1.1. Występowanie korzyści przyznanej przy użyciu zasobów państwowych
(52)
Należy z jednej strony zauważyć, że przedmiotowy środek jest pożyczką, której kwota może zostać zaliczona w poczet kapitału własnego spółki Alitalia (20), udzieloną bezpośrednio tej ostatniej przez państwo włoskie i z tego tytułu polega na transferze zasobów państwowych. Ponadto środek należy przypisać państwu włoskiemu, gdyż decyzja o pożyczce została podjęta przez włoską Radę Ministrów dnia 22 kwietnia 2008 r., a następnie uzupełniona dekretem z mocą ustawy nr 93 z dnia 27 maja 2008 r.
(53)
Z drugiej strony, jeżeli chodzi o występowanie korzyści ekonomicznej, należy ocenić, czy w podobnych okolicznościach inwestor prywatny byłby skłonny wnieść podobny wkład kapitałowy, jak w niniejszej sprawie. W tym względzie Trybunał wyjaśnił, że o ile zachowanie inwestora prywatnego, z którym należy porównywać interwencję inwestora publicznego realizującego cele polityki gospodarczej, nie musi być tożsame z zachowaniem zwykłego inwestora lokującego kapitał mając na względnie jego rentowność w mniej lub bardziej krótkoterminowej perspektywie, to jednak musi to być przynajmniej zachowanie prywatnego holdingu lub prywatnej grupy przedsiębiorstw realizujących ogólną lub sektorową politykę strukturalną i kierujących się kryteriami rentowności w dłuższej perspektywie (21).
(54)
Trybunał orzekł również, że prywatny wspólnik, kierując się racjonalnymi przesłankami, może wnieść kapitał niezbędny do zapewnienia przetrwania przedsiębiorstwa doświadczającego przejściowych trudności, jeżeli po ewentualnej restrukturyzacji będzie ono w stanie odzyskać rentowność. Jeżeli jednak wkłady kapitałowe inwestora publicznego są oderwane od jakiejkolwiek perspektywy rentowności, nawet długoterminowej, należy je uznać za pomoc w rozumieniu art. 87 Traktatu (22).
(55)
Należy również przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno występowanie, jak i wielkość pomocy należy oceniać z uwzględnieniem sytuacji istniejącej w czasie jej przyznawania (23).
(56)
W celu zastosowania kryterium inwestora prywatnego i wspomnianych zasad w niniejszej sprawie należy uwzględnić sytuację finansową spółki Alitalia i cechy przedmiotowej interwencji państwa.
7.1.1.1. Sytuacja finansowa spółki Alitalia
(57)
Jeżeli chodzi o sytuację finansową spółki Alitalia, Komisja stwierdza, że w czasie przyznania przedmiotowej pożyczki i przyjęcia dekretu z mocą ustawy nr 93 była ona poważnie zagrożona. Alitalia odnotowała skonsolidowane straty w kwocie 626 mln EUR w roku obrotowym 2006 i 495 mln EUR w roku obrotowym 2007 (24).
(58)
Ponadto jak wynika z informacji finansowych opublikowanych przez przedsiębiorstwo, Alitalia odnotowała straty brutto w kwocie 214,8 mln EUR w pierwszym kwartale 2008 r., co stanowi zwiększenie strat o 41 % w stosunku do tego samego okresu w 2007 r. Ponadto zobowiązania netto Alitalii osiągnęły poziom 1,36 mld EUR na dzień 30 kwietnia 2008 r., co stanowi wzrost o 13 % w stosunku do poziomu na koniec grudnia 2007 r. Równocześnie płynność przedsiębiorstwa, w tym krótkoterminowe pożyczki finansowe, skurczyła się na dzień 30 kwietnia 2008 r. do 174 mln EUR, co stanowi spadek o 53 % w stosunku do końca grudnia 2007 r. (25).
(59)
Sytuacja ta wynika również jasno z dekretu z mocą ustawy nr 80, w którym stwierdzono w szczególności, że przyznanie przedmiotowej pożyczki ma umożliwić naprawę spółki i pozwolić na zapewnienie jej bieżącej płynności (zob. motywy 57 i 58 powyżej).
(60)
Władze włoskie poinformowały ponadto w odpowiedzi skierowanej do Komisji z dnia 30 maja 2008 r., że przyjęcie dekretu z mocą ustawy nr 93 było uzasadnione pogorszeniem się sytuacji finansowej spółki i miało na celu umożliwienie utrzymania jej wartości oraz zapewnienie w ten sposób ciągłości jej działalności. W tym kontekście władze włoskie twierdziły, że celem podjętych środków było uniknięcie sytuacji, w której straty prowadziłyby do obniżenia kapitału spółki i funduszy zapasowych poniżej prawnie dozwolonego poziomu, a co za tym idzie wszczęcia postępowania upadłościowego (procedura concorsuale) i likwidacji spółki.
(61)
W dniu 3 czerwca 2008 r. władze włoskie przyjęły dekret z mocą ustawy nr 97 (26), w którym również znalazło się odniesienie do opisanej powyżej sytuacji finansowej Alitalii i który potwierdza powyższą analizę.
(62)
Na podstawie wszystkich tych elementów można stwierdzić, że sytuacja finansowa spółki Alitalia była poważnie zagrożona zarówno w dniu przyznania pożyczki w kwocie 300 mln EUR dekretem z mocą ustawy nr 80, jak i w dniu przyjęcia dekretu z mocą ustawy nr 93, co zresztą władze włoskie same przyznają w piśmie do Komisji z dnia 30 maja 2008 r. Komisja uważa za stosowne odnotować w tej kwestii, że niniejsza ocena nie została poddana w wątpliwość przez władze włoskie w uwagach dotyczących wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego (27).
(63)
W związku z tym Komisja uważa również za stosowne przypomnieć, że sytuacja finansowa spółki Alitalia pogarszała się od 1997 r., a od 2001 r. była bardzo trudna, co wynika z opisu sytuacji finansowej spółki w decyzjach Komisji z dnia 18 lipca 2001 r., 20 lipca 2004 r. i 7 czerwca 2005 r. (wymienionych w motywie 47 powyżej). Państwowe środki wsparcia, z których spółka korzystała od 1997 r., dowodzą w wystarczającym stopniu, że trudności, z którymi przedsiębiorstwo borykało się od blisko dziesięciu lat, były wielokrotnie łagodzone w drodze interwencji publicznego akcjonariusza.
7.1.1.2. Cechy interwencji państwa
(64)
Jeżeli chodzi o warunki przyznania przedmiotowego środka, Komisja stwierdza przede wszystkim, że zgodnie z dekretem z mocą ustawy nr 80, mająca zastosowanie stopa procentowa odpowiada stopie określonej w obwieszczeniu Komisji w sprawie stóp procentowych od zwracanej pomocy publicznej i stóp referencyjnych/dyskontowych dla 25 państw członkowskich obowiązujących od dnia 1 stycznia 2008 r., a od dnia 1 lipca 2008 r. - stopie określonej zgodnie z komunikatem Komisji Europejskiej w sprawie zmiany metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych (28). Stopa ta została zwiększona o 1 % dekretem z mocą ustawy nr 93 (29).
(65)
Należy zauważyć, że jeżeli chodzi o obwieszczenie Komisji w sprawie stóp procentowych od zwracanej pomocy publicznej i stóp referencyjnych/dyskontowych dla 25 państw członkowskich obowiązujących od dnia 1 lipca 2008 r. (30), wymienione w nim stopy procentowe mają odzwierciedlać średni poziom stóp procentowych obowiązujących w różnych państwach członkowskich w odniesieniu do pożyczek średnio-i długoterminowych (pięć do dziesięciu lat) normalnie zabezpieczonych. Komisja uważa, że stóp tych, nawet po powiększeniu o 1 %, nie można uznać za odpowiednie w przypadku przedsiębiorstwa, którego sytuacja finansowa jest poważnie zagrożona. Zresztą wspomniane obwieszczenie opiera się na komunikacie Komisji w sprawie metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych z 1997 r. (31), który stanowi, że „ustalona w ten sposób stopa referencyjna jest stopą minimalną, którą można podnieść w sytuacjach szczególnego ryzyka (na przykład w przypadku przedsiębiorstwa przeżywającego trudności, braku zabezpieczeń zwykle wymaganych przez banki itp.). W takich przypadkach premia może wynosić 400 punktów bazowych, a nawet więcej, jeżeli na udzielenie odpowiedniej pożyczki nie zgodziłby się żaden bank prywatny”. Komisja uważa, że zwiększenie stopy referencyjnej nawet o 100 punktów bazowych, tak jak przewidziano w dekrecie z mocą ustawy nr 93, nie uwzględnia w sposób adekwatny szczególnie zagrożonej sytuacji, w której znajdowała się Alitalia w momencie przyznania środka.
(66)
Jeżeli chodzi o komunikat Komisji Europejskiej w sprawie zmiany metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych (32), wystarczy stwierdzić, że o ile w ogóle ma on zastosowanie, skoro pożyczka została przyznana przed jego wejściem w życie, a zakwalifikowanie środka jako pomocy podlega ocenie według sytuacji w chwili jego przyznania, władze włoskie nie odpowiedziały na wątpliwości wyrażone przez Komisję w decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r. Z powyższego wynika zatem, że wątpliwości Komisji w tym względzie nie zostały rozwiane.
(67)
Dlatego też Komisja uważa, na podstawie przedstawionych powyżej informacji, że inwestor prywatny znajdujący się w sytuacji podobnej do tej, w której znalazło się państwo włoskie w niniejszej sprawie, nawet zakładając, że zgodziłby się przyznać przedmiotowy środek na rzecz spółki Alitalia, nie zaakceptowałby zastosowanej stopy procentowej, nawet powiększonej o 100 punktów bazowych, czyli takiej, jaką stosuje się w odniesieniu do przedsiębiorstwa znajdującego się w normalnej sytuacji finansowej.
(68)
Jak wynika z pisma z dnia 12 lipca 2008 r. władze włoskie nie podważają powyższej oceny stóp procentowych mających zastosowanie do przedmiotowego środka. Z przedstawionych w piśmie uwag wynika, że władze włoskie ograniczyły się do stwierdzenia, nieuzasadniając go, że stopa procentowa została ustalona na poziomie umożliwiającym zagwarantowanie bezpośredniego i adekwatnego ekonomicznego zwrotu kapitału.
(69)
Komisja odnotowuje także, że decyzja rządu włoskiego o przyznaniu przedmiotowej pożyczki została podjęta w dniu 22 kwietnia 2008 r., po wycofaniu oferty kupna Alitalii przez grupę Air France-KLM, które nastąpiło tego samego dnia (33), oraz że przyjęcie dekretu z mocą ustawy nr 93 było uzasadnione pogorszeniem się sytuacji finansowej spółki. Bez względu na przyczyny wycofania oferty przez grupę Air France-KLM, które wiązały się przede wszystkim z sytuacją finansową spółki Alitalia (34), faktem pozostaje, że decyzja o przyznaniu przedmiotowej pożyczki następuje bezpośrednio po decyzji o wycofaniu oferty.
(70)
W tym względzie niczym nie poparte twierdzenie władz włoskich, że nieprzeprowadzenie tej operacji nie podważa projektu prywatyzacji, nie może zostać uznane za wiarygodne wobec braku dowodów potwierdzających, że taki projekt rzeczywiście istniał w chwili przyznawania przedmiotowego środka. Próby prywatyzacji spółki, na które władze włoskie powołały się w piśmie z dnia 30 maja 2008 r. i które dotyczą okresu od końca 2006 r. do końca 2007 r., nie mogą stanowić dowodu na istnienie realnej alternatywnej perspektywy kupna przedsiębiorstwa w momencie przyznania przedmiotowego środka.
(71)
Jeżeli chodzi o pismo B. Ermolliego do Alitalii, o którym władze włoskie poinformowały w piśmie z dnia 30 maja 2008 r. i które w ich opinii wskazywało na zainteresowanie przedsiębiorców i inwestorów włoskich opracowaniem projektu naprawy spółki, nie można uznać go za tego rodzaju perspektywę (35).
(72)
Jeżeli chodzi o rozwój sytuacji po dniu 30 maja 2008 r., o którym władze włoskie poinformowały w swoich pismach, a zwłaszcza o umowę zawartą w dniach 9 i 10 czerwca 2008 r. między spółką Alitalia a spółką Intesa Sanpaolo, wystarczy przypomnieć, że w ocenie przedmiotowego środka należy uwzględnić okoliczności występujące w czasie jego przyznania. W każdym przypadku Komisja odnotowuje, że fakt, iż Alitalia powierzyła w czerwcu 2008 r. odpowiedzialność za wyszukanie rozwiązania dotyczącego prywatyzacji spółki firmie Intesa Sanpaolo, nie może zostać uznany za pewną i szybką perspektywę kupna spółki, gdyż w tym okresie nie istniała żadna pewność co do szans powodzenia zadania powierzonego spółce Intesa Sanpaolo.
(73)
W związku z tym należy ponadto zauważyć, że w momencie przyznania przedmiotowego środka przez państwo włoskie, żaden prywatny akcjonariusz Alitalii nie udzielił spółce wsparcia, równolegle z interwencją państwa, aby zapewnić jej bieżącą płynność.
(74)
Niemal jednoczesne wycofanie wspomnianej oferty kupna z udzieleniem pożyczki przez rząd włoski, brak innych perspektyw przejęcia spółki w momencie jej przyznawania i brak interwencji finansowej prywatnych akcjonariuszy Alitalii równolegle z interwencją państwa włoskiego wzmacniają przekonanie, że akcjonariusz porównywalnej wielkości nie zgodziłby się na udzielenie przedmiotowej pożyczki, mając na uwadze powagę sytuacji w spółce.
(75)
Komisja uważa ponadto że zważywszy na poważnie zagrożoną sytuację finansową spółki Alitalia, inwestor prywatny nie zgodziłby się na udzielenie jej jakiejkolwiek pożyczki, a tym bardziej pożyczki, której kwotę można zaliczyć w poczet kapitału własnego i która tym samym, w przypadku likwidacji spółki, podlegałaby zwrotowi dopiero po zaspokojeniu wszystkich innych wierzycieli solidarnie i proporcjonalnie do kapitału spółki (zob. art. 4 dekretu z mocą ustawy nr 93). Przeznaczenie przyznanej pierwotnie pożyczki na uzupełnienie kapitału Alitalii dodatkowo potwierdza analizę Komisji, według której przedmiotowy środek ma charakter pomocy państwa.
(76)
W świetle wszystkich powyższych rozważań Komisja uważa zatem, że państwo włoskie, przyznając spółce Alitalia przedmiotowy środek w kwocie 300 mln EUR, nie zachowało się jak ostrożny akcjonariusz realizujący strukturalną politykę ogólną lub sektorową i kierujący się dłuższą perspektywą rentowności zainwestowanego kapitału jak w przypadku zwykłego inwestora (36).
(77)
Komisja stwierdza zatem, że przedmiotowy środek, bez względu na sposób wykorzystania związanych z nim funduszy, przynosi spółce Alitalia korzyść ekonomiczną przy użyciu zasobów państwowych, której nie uzyskałaby w normalnych warunkach rynkowych (37).
7.1.2. Selektywny charakter środka
(78)
W wyniku przyznanej pożyczki spółka Alitalia zyskuje korzyść ekonomiczną, której jest jedynym beneficjentem. Przedmiotowy środek ma zatem charakter selektywny.
7.1.3. Warunki wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłócanie konkurencji
(79)
Komisja uważa, że przedmiotowy środek wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi, ponieważ dotyczy przedsiębiorstwa, którego działalność transportowa z natury rzeczy dotyczy wymiany handlowej i obejmuje wiele państw członkowskich. Ponadto zakłóca on konkurencję lub grozi takim zakłóceniem na wspólnym rynku wewnętrznym, ponieważ jest skierowany do jednego przedsiębiorstwa konkurującego z pozostałymi wspólnotowymi liniami lotniczymi w ramach sieci europejskiej, zwłaszcza od wejścia w życie z dniem 1 stycznia 1993 r. trzeciego etapu liberalizacji transportu lotniczego (38).
(80)
Mając na uwadze powyższe rozważania, Komisja uważa, na podstawie informacji, którymi dysponuje na obecnym etapie, że środek w kwocie 300 mln EUR, przyznany przez państwo włoskie spółce Alitalia, stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu.
7.2. Uznanie środka pomocy za pomoc bezprawną
(81)
Zgodnie z art. 88 ust. 3 Traktatu państwo członkowskie musi zgłaszać wszystkie projekty zmierzające do udzielenia lub zmiany pomocy. Zainteresowane państwo członkowskie nie może wprowadzać w życie planowanych środków, dopóki postępowanie nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej.
(82)
Decyzja rządu włoskiego o udzieleniu pożyczki w kwocie 300 mln EUR została podjęta w dniu 22 kwietnia 2008 r. w drodze dekretu z mocą ustawy nr 80. Środki zostały więc udostępnione spółce Alitalia w tym dniu, co zresztą władze włoskie potwierdziły podczas spotkania z Komisją w dniu 23 kwietnia 2008 r. Jeżeli chodzi o dekret z mocą ustawy nr 93 przewidujący możliwość zaliczenia kwoty pożyczki w poczet kapitału własnego spółki, został on przyjęty w dniu 27 maja 2008 r.
(83)
Komisja stwierdza, że ani w dniu przyjęcia dekretu z mocą ustawy nr 80, ani w dniu przyjęcia dekretu z mocą ustawy nr 93 Włochy nie zgłosiły jej wspomnianego środka. Komisja uważa zatem, że Włochy podjęły bezprawne działanie przyznając przedmiotowy środek z naruszeniem art. 88 ust. 3 Traktatu.
7.3. Zgodność środka pomocowego ze wspólnym rynkiem
(84)
Ponieważ Komisja uważa, że przedmiotowy środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu, należy zbadać jego ewentualną zgodność w świetle odstępstw przewidzianych w ust. 2 i 3 tego artykułu. Należy przypomnieć w tym względzie, że beneficjent środka pomocy jest podmiotem prowadzącym działalność w sektorze transportu lotniczego.
(85)
Jeżeli chodzi o odstępstwa przewidziane w art. 87 ust. 2 Traktatu, które dotyczą pomocy o charakterze socjalnym przyznawanej indywidualnym konsumentom, pomocy mającej na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi oraz pomocy przyznawanej gospodarce niektórych regionów Republiki Federalnej Niemiec, Komisja stwierdza, że nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie.
(86)
Jeżeli chodzi o odstępstwo przewidziane w art. 87 ust. 3 lit. b) Traktatu, wystarczy stwierdzić, że przedmiotowy środek pomocy nie stanowi ważnego projektu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania i nie ma na celu zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce włoskiej. Jego celem nie jest też wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego w rozumieniu odstępstwa z art. 87 ust. 3 lit. d) Traktatu.
(87)
Jeżeli chodzi o odstępstwo z art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu, które dopuszcza pomoc przeznaczoną na ułatwienie rozwoju określonych rodzajów działalności gospodarczej, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem, Komisja uważa, że nic nie wskazuje na to, aby przedmiotowa pomoc była zgodna ze wspólnym rynkiem. Żadne z odstępstw przewidzianych w tym względzie w wytycznych Komisji dotyczących stosowania art. 92 i 93 Traktatu WE i art. 61 Porozumienia EOG w odniesieniu do pomocy państwa w sektorze lotnictwa (39), uzupełnionych komunikatem Komisji w sprawie wytycznych wspólnotowych dotyczących finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych (40), nie wydają się mieć zastosowania w niniejszej sprawie.
(88)
Ponadto chociaż Komisja dopuściła w drodze wyjątku niektóre formy pomocy na działalność operacyjną w sektorze transportu lotniczego na podstawie wytycznych dotyczących pomocy państwa o wymiarze regionalnym z 1998 r., zmienionych w 2000 r. (41), w przypadku niektórych linii lotniczych oferujących przeloty z regionów oddalonych, w celu zrekompensowania dodatkowych kosztów wynikających z trwałych ograniczeń tych regionów, określonych w art. 299 ust. 2 Traktatu, tego rodzaju wyjątek nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
(89)
Jeżeli chodzi o wspomniane odstępstwa, Komisja pragnie stwierdzić, że władze włoskie nie powołały się w swoich pismach na możliwość ich zastosowania w niniejszej sprawie.
(90)
Jeżeli chodzi o argument władz włoskich związany z koniecznością zagwarantowania świadczenia usług użyteczności publicznej przez Alitalię ze względu na porządek publiczny lub ciągłość terytorialną, Komisja stwierdza, że samo to niczym nie poparte stwierdzenie nie pozwala uznać, że przedmiotowy środek pomocy jest zgodny ze wspólnym rynkiem.
(91)
Ponadto Komisja uważa, że przedmiotowego środka pomocy nie można uznać za zgodny ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu wytycznych z 2004 r. Chociaż Alitalia może zostać uznana za przedsiębiorstwo zagrożone w rozumieniu wytycznych, pozostałe warunki uznania przedmiotowej pożyczki za pomoc na ratowanie przedsiębiorstwa nie zostały spełnione.
(92)
Komisja stwierdza po pierwsze, że władze włoskie nie wykazały, iż przedmiotowy środek nie będzie miał niedopuszczalnych skutków ubocznych w innych państwach członkowskich (42). Władze włoskie zadowoliły się w tej kwestii jedynie stwierdzeniem, że proces prywatyzacji i przyznanie przedmiotowego środka w tym kontekście stanowią proces o charakterze ogólnym, gdyż przyznanie wspomnianego środka nie umożliwia spółce Alitalia wdrożenia konkurencyjnych strategii. Władze włoskie nie wyszczególniły żadnych poważnych trudności społecznych uzasadniających przyznanie przedmiotowego środka.
(93)
Po drugie władze włoskie nie przedstawiły zobowiązania do przekazania planu restrukturyzacji lub planu likwidacji, lub dowodu zwrotu pełnej kwoty pożyczki w terminie nieprzekraczającym sześciu miesięcy od wdrożenia środka (43). W swoich pismach władze włoskie stwierdziły, że istnieje zarówno plan restrukturyzacji, jak i harmonogram zwrotu kwoty odpowiadającej przedmiotowemu środkowi. Po pierwsze twierdzenie władz włoskich, że opracowanie planu restrukturyzacji wpisuje się w proces prywatyzacji spółki Alitalia rozpoczęty w 2006 r., nie pozwała uznać, że Komisja otrzymała formalne zobowiązanie dotyczące przekazania rzeczywistego planu restrukturyzacji spółki w ciągu sześciu miesięcy od przyznania środka.
(94)
Ponadto domniemany harmonogram zwrotu pożyczki, o którym mowa we wspomnianym dekrecie z mocą ustawy nr 93, także nie pozwala Komisji stwierdzić, że warunek określony w pkt 25 lit. c) wytycznych z 2004 r. jest spełniony. Fakt, że przedmiotowa pożyczka powinna zostać zwrócona w jak najkrótszym terminie między trzydziestym dniem od zbycia kapitału spółki Alitalia a dniem 31 grudnia 2008 r., nie pozwala stwierdzić, że władze włoskie zobowiązały się do przekazania dowodu zwrotu całej kwoty pożyczki w ciągu sześciu miesięcy od przyznania środka dekretem z mocą ustawy nr 80, tj. najpóźniej dnia 23 października 2008 r.
(95)
W każdym razie władze włoskie pominęły fakt, że zgodnie z art. 4 ust. 4 dekretu z mocą ustawy nr 93, w przypadku likwidacji spółki przedmiotowa kwota zostanie zwrócona dopiero po zaspokojeniu wszystkich pozostałych wierzycieli solidarnie i proporcjonalnie do kapitału spółki, co podważa jakąkolwiek możliwość oczekiwania zwrotu pożyczki. Powołanie się w dekrecie na możliwość likwidacji spółki nie może zostać uznane za zobowiązanie Włoch do przekazania planu likwidacji w maksymalnym terminie sześciu miesięcy od wdrożenia środka.
(96)
Po trzecie władze włoskie nie udowodniły również, że przedmiotowa pomoc jest uzasadniona pod względem ilościowym w celu utrzymania działalności przedsiębiorstwa (pkt 25 lit. d) wytycznych z 2004 r.). Władze włoskie zadowoliły się jedynie stwierdzeniem w swoich pismach, że łączna kwota interwencji na rzecz spółki Alitalia ogranicza się do tego, co bezwzględnie konieczne, i jest proporcjonalna do celu związanego z przetrwaniem spółki i zachowaniem jej majątku. W związku z tym, w przeciwieństwie do tego, co utrzymują władze włoskie, opis sytuacji finansowej spółki przedstawiony w piśmie do Komisji z dnia 30 maja 2008 r., nie pozwala na wyciągniecie takiego wniosku.
(97)
Po czwarte i bez względu na okoliczności, nie można uznać, że warunek związany z zasadą „pierwszy i ostatni raz” (44) został spełniony przez spółkę Alitalia, bez względu na to, czy chodzi o pomoc na ratowanie, czy na restrukturyzację. Należy przypomnieć, że zgodnie z wytycznymi z 2004 r., jeżeli przedsiębiorstwo korzystało już z pomocy na ratowanie lub na restrukturyzację i jeżeli upłynęło mniej niż dziesięć lat od przyznania pomocy na ratowanie od zakończenia restrukturyzacji lub wdrożenia planu, Komisja nie zatwierdzi nowej pomocy na ratowanie lub na restrukturyzację.
(98)
Alitalia korzystała już z pomocy restrukturyzacyjnej zatwierdzonej przez Komisję decyzją z dnia 18 lipca 2001 r. (45), a także z pomocy na ratowanie w formie gwarancji państwa na kredyt pomostowy w kwocie 400 mln EUR zatwierdzonej przez Komisję decyzją z dnia 20 lipca 2004 r. (46). Ponieważ od czasu przyznania pomocy nie upłynęło dziesięć lat, Alitalia nie może korzystać z przedmiotowej pomocy w rozpatrywanym przypadku.
(99)
Należy jednak przyznać, że wytyczne z 2004 r. przewidują wyjątki od stosowania zasady „pierwszy i ostatni raz”. Komisja stwierdza jednak, że warunki określone w pkt 73 lit. a) lub b) nie zostały spełnione w niniejszym przypadku. Władze włoskie nie stwierdziły zresztą, że wspomniane wyjątki mają zastosowanie w niniejszej sprawie.
(100)
Po drugie, jeżeli chodzi o wyjątek przewidziany w pkt 73 lit. c) wytycznych z 2004 r. związany z występowaniem szczególnych okoliczności, nieprzewidywalnych i niezależnych od woli danego przedsiębiorstwa, Komisja uznała, że również nie ma on zastosowania w niniejszym przypadku.
(101)
Należy przypomnieć, że trudności finansowe Alitalii występują od wielu lat, co nie pozwala stwierdzić, że trudności napotkane przez spółkę mają wyjątkowy, nieprzewidywalny i niezależny od woli przedsiębiorstwa charakter uzasadniający przyznanie przedmiotowego środka.
(102)
W związku z tym należy odnieść się do opisu sytuacji finansowej Alitalii zawartego w decyzjach Komisji z dnia 18 lipca 2001 r., 20 lipca 2004 r. i 7 czerwca 2005 r. (wymienionych powyżej), w których mowa jest o trudnej sytuacji spółki od 1997 r., a następnie o niepokojącej sytuacji Alitalii od 2001 r. (47). Bardzo trudna sytuacja finansowa spółki Alitalia w dniu przyznania przedmiotowego środka jest zresztą dowodem porażki planu restrukturyzacji zgłoszonego Komisji w 2004 r. i będącego przedmiotem jej decyzji z dnia 7 czerwca 2005 r. (48).
(103)
Środki wsparcia przyznane spółce Alitalia przez władze włoskie w ostatnich latach świadczą również o stale powracającym zagrożeniu sytuacji finansowej (zob. sekcja 7 powyżej) (49).
(104)
W związku z tym obecna bardzo trudna koniunktura w sektorze transportu lotniczego, związana w szczególności z gwałtownym wzrostem cen ropy w pierwszym półroczu 2008 r., nie wyjaśnia szczególnie trudnej sytuacji finansowej, w jakiej Alitalia znajduje się od wielu lat. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z dekretem z mocą ustawy nr 80 z dnia 23 kwietnia 2008 r. przyznanie przedmiotowej pożyczki jest uzasadnione sytuacją finansową spółki i bieżącą potrzebą płynności oraz że przyjęcie dekretu z mocą ustawy nr 93 było uzasadnione pogorszeniem sytuacji finansowej spółki, a jego celem było umożliwienie utrzymania jej wartości i zapewnienie ciągłości jej działalności (50).
(105)
O ile nie ma zatem żadnych wątpliwości, że obecna koniunktura gospodarcza przyczynia się do pogłębienia trudności, na jakie napotyka Alitalia, nie zmienia to faktu, że wspomniane trudności gospodarcze istniały wcześniej i, co więcej, że ta koniunktura dotyczy wszystkich przewoźników lotniczych.
(106)
Z powyższego wynika, że w okolicznościach właściwych dla niniejszej sprawy nie można zastosować odstępstwa od zasady „pierwszy i ostatni raz” określonej w wytycznych z 2004 r.
(107)
Powołanie się przez Włochy na decyzję w sprawie Bull nie podważa tej analizy.
(108)
W decyzji tej Komisja uznała, że w szczególnych okolicznościach sprawy kryterium jednorazowej pomocy („pierwszy i ostatni raz”) nie stoi w sprzeczności z zatwierdzeniem pomocy zgłoszonej przez Francję, nawet jeżeli nie upłynął termin dziesięciu lat przed udzieleniem nowej pomocy restrukturyzacyjnej. W opinii Komisji, wyrażonej w tej decyzji, zatwierdzenie pomocy było zgodne z filozofią wspomnianej zasady, zmierzającą do uniemożliwienia udzielenia wsparcia w sposób stanowiący nadużycie, gdyż Francja nie utrzymywała sztucznie działalności przedsiębiorstwa Bull, nawet jeżeli jego trudności miały charakter trwały.
(109)
Należy jednak zauważyć, że wytyczne mające zastosowanie do spółki Bull były to wytyczne z 1999 r., a nie, jak w niniejszym przypadku, z 2004 r. (51). W przeciwieństwie do wytycznych z 1999 r. wytyczne z 2004 r. przewidują, że w celu stosowania zasady „pierwszy i ostatni raz” w odniesieniu do pomocy na ratowanie lub na restrukturyzację przedsiębiorstwa uwzględnia się nie tylko pomoc na restrukturyzację, lecz również pomoc na ratowanie przyznaną danemu przedsiębiorstwu wcześniej. Komisja zwraca uwagę, iż z wytycznych z 2004 r. wynika, że, aby uniknąć sytuacji, w której przedsiębiorstwa otrzymują nienależne wsparcie, podczas gdy ich przetrwanie możliwe jest dzięki powtarzającym się interwencjom władz publicznych, pomoc na ratowanie lub restrukturyzację może zostać udzielona tylko jeden raz (zob. pkt 72).
(110)
Ponadto w przeciwieństwie do szczególnych okoliczności sprawy Bull (52), trudności spółki Alitalia uzasadniające przyznanie przedmiotowego środka, nie są, jak wcześniej stwierdzono, związane z obecną niekorzystną koniunkturą w sektorze transportu lotniczego. Trudności te mają ponadto ten sam charakter, co wcześniejsze trudności spółki, jak dowodzi opis sytuacji finansowej od 1997 r. (zob. motywy 57 i 58 powyżej) i - w przeciwieństwie do stanu faktycznego w sprawie Bull (53) - wciąż powracają.
(111)
Ponadto w przeciwieństwie do ustaleń Komisji w decyzji Bull (54), Alitalia korzystała jednocześnie z pomocy na restrukturyzację i z pomocy na ratowanie przedsiębiorstwa w formie gwarancji państwa, a od czasu przyznania tej pomocy nie upłynęło wymagane dziesięć lat.
(112)
Nawet przy założeniu, że spełnione zostały łącznie pozostałe warunki z wytycznych z 2004 r. pozwalające uznać, że przedmiotowa pożyczka stanowi pomoc na ratowanie przedsiębiorstwa (co nie ma miejsca), wynika z tego, że warunek związany z zasadą „pierwszy i ostatni raz” nie został spełniony w niniejszej sprawie i nie można w stosunku do niego zastosować odstępstwa w drodze jednego z wyjątków przewidzianych w pkt 73 wspomnianych wytycznych.
(113)
Z powyższych rozważań wynika, że przedmiotowa pomoc nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem.
7.4. Podsumowanie
(114)
Komisja przypomina, że w zastosowaniu art. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu (obecnie art. 88 Traktatu) (55), każda bezprawna i niezgodna ze wspólnym rynkiem pomoc musi zostać odzyskana od beneficjenta.
(115)
Ponieważ przedmiotowy środek został przyznany spółce Alitalia bezprawnie i jest niezgodny ze wspólnym rynkiem, należy odzyskać od niej odpowiadającą mu kwotę (56).
(116)
Komisja przypomina, że zważywszy na poważnie zagrożoną sytuację finansową Alitalii i warunki przyznania przedmiotowego środka, inwestor prywatny nie wyraziłby zgody na udzielenie spółce jakiejkolwiek pożyczki, a tym bardziej pożyczki, której kwotę można zaliczyć w poczet kapitału własnego. Mając na uwadze charakter przedmiotowego środka i okoliczności jego przyznania, Komisja uważa, że kwota do odzyskania obejmuje pełną wartość pożyczki.
(117)
W związku z odzyskaniem kwoty pożyczki należy ponadto uwzględnić odsetki naliczone od dnia, w którym przedmiotowa pomoc została udostępniona spółce, tj. od dnia 22 kwietnia 2008 r., do dnia jej skutecznego odzyskania (57).
7.5. Wnioski
(118)
Komisja stwierdza, że Włochy bezprawnie wprowadziły w życie środek pomocy polegający na udzieleniu pożyczki w kwocie 300 mln EUR spółce Alitalia z możliwością zaliczenia jej w poczet kapitału własnego spółki, naruszając art. 88 ust. 3 Traktatu.
(119)
W konsekwencji Włochy muszą podjąć wszelkie niezbędne środki, aby odzyskać pomoc państwa niezgodną ze wspólnym rynkiem. Należy przeprowadzić jej windykację wobec beneficjenta środka, tj. spółki Alitalia,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Pożyczka w kwocie 300 mln EUR przyznana spółce Alitalia z możliwością zaliczenia jej w poczet kapitału własnego, udzielona przez Włochy z naruszeniem art. 88 ust. 3 Traktatu, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem.
Artykuł 2
1. Włochy mają obowiązek uzyskać od beneficjenta zwrot pomocy, o której mowa w art. 1.
2. Kwota do odzyskania jest obciążona odsetkami, które są naliczane od dnia, w którym pożyczka została udostępniona beneficjentowi, do dnia jej skutecznego odzyskania.
3. Odsetki są naliczane od podstawy określonej zgodnie z rozdziałem V rozporządzenia (WE) nr 794/2004 (58) i rozporządzeniem (WE) nr 271/2008 zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 794/2004 (59).
Artykuł 3
1. Zwrot pomocy, o której mowa w art. 1, ma charakter skuteczny i natychmiastowy.
2. Włochy dopilnują, aby niniejsza decyzja została wykonana w ciągu czterech miesięcy od dnia jej notyfikacji.
Artykuł 4
1. W ciągu dwóch miesięcy od notyfikacji niniejszej decyzji Włochy przekażą Komisji następujące informacje:
a)
łączną kwotę (kwotę podstawową i odsetki) do odzyskania od beneficjenta;
b)
szczegółowy opis środków już podjętych i środków przewidywanych w celu zastosowania się do niniejszej decyzji;
c)
dokumenty wskazujące, że beneficjentowi został wydany nakaz zwrotu pomocy.
2. Włochy informują Komisję o postępach we wdrażaniu środków krajowych podjętych w celu wykonania niniejszej decyzji do czasu całkowitego odzyskania pomocy, o której mowa w art. 1. Na żądanie Komisji Włochy przekazują wszystkie informacje na temat środków już podjętych i środków przewidywanych w celu zastosowania się do niniejszej decyzji. Włochy przekazują również szczegółowe informacje dotyczące kwoty pomocy i odsetek, która została odzyskana od beneficjenta.
Artykuł 5
Niniejsza decyzja jest skierowana do Republiki Włoskiej.
Sporządzono w Brukseli, dnia 12 listopada 2008 r.