DECYZJA KOMISJI
z dnia 29 października 2007 r.
wyłączająca produkcję i sprzedaż energii elektrycznej w Szwecji z zakresu stosowania dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych
(notyfikowana jako dokument nr C(2007) 5197)
(Jedynie tekst w języku szwedzkim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2007/706/WE)
KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH,
uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,
uwzględniając dyrektywę 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującą procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (1), w szczególności jej art. 30 ust. 4 i 6,
uwzględniając wniosek złożony przez Królestwo Szwecji pocztą elektroniczną z dnia 29 czerwca 2007 r.,
po skonsultowaniu się z Komitetem Doradczym ds. Zamówień Publicznych,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. Stan faktyczny
(1)
W dniu 29 czerwca 2007 r. Szwecja pocztą elektroniczną przesłała Komisji wniosek na mocy art. 30 ust. 4 dyrektywy 2004/17/WE. W dniu 20 lipca 2007 r. Komisja pocztą elektroniczną zwróciła się o udzielenie dodatkowych informacji, których władze Szwecji udzieliły pocztą elektroniczną w dniu 17 sierpnia 2007 r., po przedłużeniu początkowego terminu.
(2)
Wniosek złożony przez Królestwo Szwecji dotyczy produkcji i sprzedaży (hurtowej i detalicznej) energii elektrycznej.
(3)
Do wniosku załączono stanowisko niezależnego organu krajowego, Konkurrensverket (szwedzki urząd ds. konkurencji), zgodnie z którym spełnione są warunki stosowania art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE.
II. Ramy prawne
(4)
Artykuł 30 dyrektywy 2004/17/WE stanowi, że zamówienia mające na celu umożliwienie prowadzenia jednego z rodzajów działalności objętych tą dyrektywą nie podlegają jej, jeżeli w państwie członkowskim, w którym ta działalność jest wykonywana, bezpośrednio podlega ona konkurencji na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony. Oceny, czy działalność bezpośrednio podlega konkurencji, dokonuje się na podstawie obiektywnych kryteriów, uwzględniających specyfikę danego sektora. Dostęp do rynku uznaje się za nieograniczony, jeżeli dane państwo członkowskie wdrożyło i stosuje właściwe przepisy prawa wspólnotowego służące otwarciu danego sektora lub jego części. Akty te wymienione są w załączniku XI do dyrektywy 2004/17/WE; w odniesieniu do sektora energii elektrycznej w załączniku tym wymienia się dyrektywę 96/92/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia19 grudnia 1996 r. dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej (2). Dyrektywa 96/92/WE została zastąpiona dyrektywą 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającą dyrektywę 96/92/WE (3), która wymaga jeszcze większego otwarcia rynku.
(5)
Szwecja wdrożyła i stosuje nie tylko dyrektywę 96/92/WE, lecz również dyrektywę 2003/54/WE, wybierając rozdział w zakresie stosunków własnościowych dla sieci przesyłowych oraz rozdział prawny i funkcjonalny sieci dystrybucyjnej, z wyłączeniem najmniejszych przedsiębiorstw, które zostały zwolnione z obowiązku wprowadzenia rozdziału funkcjonalnego. W rezultacie, zgodnie z art. 30 ust. 3 akapit pierwszy, dostęp do rynku należy uznać za nieograniczony.
(6)
Oceny, czy działalność bezpośrednio podlega konkurencji, należy dokonać na podstawie różnych wskaźników, z których żaden sam w sobie nie ma znaczenia decydującego. W odniesieniu do rynków objętych niniejszą decyzją kryterium, które należy uwzględnić, jest udział w rynku najważniejszych podmiotów działających na danym rynku. Kolejnym kryterium jest stopień koncentracji na tych rynkach. Biorąc pod uwagę cechy odnośnych rynków, należy również uwzględnić kolejne kryteria, takie jak stopień płynności, funkcjonowanie rynkowego mechanizmu bilansującego, konkurencja cenowa oraz liczba odbiorców zmieniających dostawcę.
(7)
Niniejsza decyzja nie stanowi uszczerbku dla stosowania zasad konkurencji.
III. Ocena
(8)
Wniosek złożony przez Królestwo Szwecji dotyczy produkcji i sprzedaży (hurtowej i detalicznej) energii elektrycznej.
(9)
Rynek sprzedaży hurtowej energii elektrycznej w Szwecji jest w dużym stopniu zintegrowany ze skandynawskim rynkiem energii złożonym z rynków Danii, Norwegii, Szwecji i Finlandii. Składa się on z rynku handlu dwustronnego między producentami z jednej strony i dostawcami oraz przedsiębiorstwami przemysłowymi z drugiej strony oraz dobrowolnej skandynawskiej giełdy energii „Nord Pool”, która obejmuje rynek transakcji natychmiastowych oraz terminowych. Fakt ten oraz model zintegrowanego rynku „Nord Pool (4)” świadczą o wyraźnej tendencji w kierunku skandynawskiego regionalnego rynku hurtowego. Jednakże ograniczone zdolności przesyłowe (zatory) czasami dzielą region Skandynawii na sześć różnych pod względem cenowym obszarów geograficznych, z których jeden stanowi Szwecja. Szwecja posiada pięć głównych połączeń między jej sieciami a sieciami innych obszarów należących do Europejskiego Obszaru Gospodarczego (zachodnia Dania - Szwecja, wschodnia Dania - Szwecja, Szwecja - południowa Norwegia, Szwecja - północna Norwegia oraz Szwecja - Finlandia). W 2005 r. w przypadku najbardziej przeciążonego z tych pięciu połączeń zatory występowały przez 52 % czasu i w przypadku najmniej przeciążonego przez 8 % czasu (5). Jednakże zatory rzadko miały miejsce jednocześnie na wszystkich pięciu połączeniach. Dlatego też, według władz Szwecji, kraj ten był zupełnie osobnym obszarem cenowym, tzn. nie posiadał żadnych połączeń z jakimkolwiek innym obszarem cenowym, przez 0,5 % czasu w 2005 r. Ponadto przegląd liczby obszarów połączonych ze Szwecją od 2001 r. wykazuje, że Szwecja była połączona z przynajmniej czterema z ówczesnych sześciu obszarów cenowych (Norwegia była wówczas podzielona na trzy obszary a nie na dwa, jak to ma miejsce obecnie) przez 82,4 % czasu (6). W konsekwencji i zgodnie z uprzednią praktyką Komisji (7) kwestia dotycząca krajowego bądź regionalnego charakteru rynku pozostanie otwarta, ponieważ wyniki analizy będą takie same niezależnie od zastosowania wąskiej lub szerszej definicji.
(10)
Z zasadniczo tych samych powodów istnieje wyraźna tendencja w kierunku skandynawskiego rynku regionalnego w zakresie produkcji energii elektrycznej, mimo że zatory przesyłowe i ograniczone moce (rzędu 24 % mocy produkcyjnych istniejących w Szwecji) połączeń między sieciami szwedzkimi a sieciami innych obszarów należących do Europejskiego Obszaru Gospodarczego mogą prowadzić do czasowego ograniczania rynku do terytorium Szwecji. W odniesieniu do tego zagadnienia kwestia dotycząca krajowego bądź regionalnego charakteru rynku również pozostanie otwarta, ponieważ wyniki analizy będą takie same niezależnie od zastosowania wąskiej lub szerszej definicji.
(11)
Jak potwierdziły władze Szwecji, obszar rynku sprzedaży detalicznej odpowiada terytorium Szwecji, między innymi ze względu na różnice w opodatkowaniu oraz zasady dotyczące odpowiedzialności za równowagę między krajami skandynawskimi. Ponadto Konkurrensverket wyraźnie stwierdził, że rynek detaliczny „ma charakter krajowy głównie ze względu na fakt, że szereg przeszkód natury technicznej i regulacyjnej uniemożliwia odbiorcom końcowym zakup energii elektrycznej od sprzedawców energii z innych państw”.
(12)
W komunikacie Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego „Sprawozdanie z postępów w tworzeniu wewnętrznego rynku gazu ziemnego i energii elektrycznej (8)”, zwanym dalej „sprawozdaniem z 2005 r.”, stwierdzono, że „wiele krajowych rynków charakteryzuje ponadto wysoki stopień koncentracji w sektorze energetycznym, utrudniający powstanie rzeczywistej konkurencji (9)”. W związku z tym uznaje się, iż w odniesieniu do wytwarzania energii elektrycznej „jednym ze wskaźników poziomu konkurencji na rynkach krajowych jest łączny udział w rynku trzech największych producentów (energii elektrycznej) (10)”. Zgodnie z załącznikiem technicznym (11) łączny udział w rynku trzech największych producentów całej produkcji na rynku skandynawskim wynosi 40 % (12), co stanowi zadowalająco niski poziom. W odniesieniu do terytorium szwedzkiego łączny udział w rynku trzech największych producentów jest oczywiście wyższy i w 2004 r. kształtował się na poziomie 86,7 % (13). Jednakże okresy, w których szwedzki rynek był odizolowany w 2005 r., były ograniczone do 0,5 % czasu (14). Zatem przez większość roku na rynku szwedzkim występuje presja konkurencyjna wynikająca z możliwości importu energii elektrycznej spoza terytorium Szwecji, spotęgowana brakiem opłat za przesył między krajami skandynawskimi. Połączenia między Szwecją a innymi obszarami cenowymi często nie są przeciążone, co gwarantuje, że inwestycje w sektorze energii elektrycznej na terytorium Szwecji nie mogą być przeprowadzane bez uwzględniania innych producentów na rynku skandynawskim. Czynniki te powinny zatem zostać potraktowane jako wskaźnik bezpośredniego podlegania konkurencji w przypadku rynku produkcji niezależnie od tego, czy dotyczy to szwedzkiego rynku krajowego, czy powstającego rynku regionalnego.
(13)
Stopień koncentracji i płynności są również dobrymi wskaźnikami konkurencji na hurtowym rynku energii elektrycznej. Na poziomie regionalnym w latach 2004-2005 za pośrednictwem „Nord Pool Sport AS”, dobrowolnej skandynawskiej giełdy energii opisanej w motywie 9, sprzedano 42,82 % energii elektrycznej zużytej w krajach skandynawskich (15). Zgodnie z raportem końcowym na tego rodzaju giełdach energii „koncentracja w dziedzinie produkcji ma bezpośredni wpływ na odpowiadającą (16) jej raczej stabilną koncentrację na giełdach energii (17)”. W przypadku trzech największych producentów energii w Skandynawii łączna produkcja wynosi 40 % (18), co w odniesieniu do rynku regionalnego stanowi zadawalający wynik. Na rynku szwedzkim łączny udział w rynku trzech największych podmiotów na rynku hurtowym jest oczywiście wyższy i w 2006 r. kształtował się na poziomie 86 % (19). Należy jednak podkreślić, że na szwedzkim rynku hurtowym istnieje konkurencja między trzema dużymi producentami a szeregiem mniejszych podmiotów. Ponadto w odniesieniu do połączeń z regionem Skandynawii należy ponownie zwrócić uwagę, że wspomniane ograniczone zdolności przesyłowe (zatory) nie mają charakteru stałego lecz występują wyłącznie czasowo. W związku z tym na rynku szwedzkim oprócz konkurencji wewnętrznej często występuje zewnętrzna presja konkurencyjna wynikająca z możliwości importu energii elektrycznej spoza terytorium Szwecji. Jest tak tym bardziej, że Szwecja jest trzecim importerem netto energii elektrycznej w UE pod względem udziału importu w krajowym zużyciu energii (20) oraz ze względu na brak opłat za przesył między krajami skandynawskimi. Należy również zauważyć, że na warunki konkurencji na hurtowym rynku energii elektrycznej znacząco wpływają transakcje finansowe dotyczące energii elektrycznej na tym obszarze rynkowym, które pod względem wielkości negocjowanych przez „Nord Pool” stanowiły niemal dwukrotność energii zużytej w krajach skandynawskich w 2005 r. (21) (oraz przy uwzględnieniu innych określonych transakcji, takich jak rynek pozagiełdowy (OTC - Over the Counter) czy sprzedaży bezpośredniej, stanowiły one ponad pięciokrotność tej wielkości w 2005 r. (22). W załączniku technicznym (23) taki stopień płynności został uznany za zadowalający, tj. stanowi on wskaźnik dobrze funkcjonującego i konkurencyjnego rynku. Biorąc pod uwagę istnienie silnego powiązania między szwedzkim rynkiem hurtowym a rynkiem skandynawskim, taki stopień płynności powinien zostać również uznany za przyczyniający się do presji konkurencyjnej na rynku szwedzkim. W raporcie końcowym uznano „Nord Pool” za jeden z „najbardziej płynnych i wydajnych hurtowych rynków energii elektrycznej (24)”. Czynniki te należy zatem potraktować jako wskaźnik bezpośredniego podlegania konkurencji w przypadku rynku hurtowego niezależnie od tego, czy dotyczy to krajowego rynku szwedzkiego czy powstającego rynku regionalnego.
(14)
Uwzględniając wielkość analizowanego kraju, liczba podmiotów gospodarczych na rynku detalicznym (według władz szwedzkich około 130, z których znacząca liczba oferuje swoje usługi w całym kraju) jest dość znacząca (25), podobnie jak liczba przedsiębiorstw mających ponad 5 % udziału w rynku. Pod koniec 2004 r. łączny udział w rynku trzech największych przedsiębiorstw pod względem dostaw do wszystkich kategorii użytkowników (dużych zakładów przemysłowych, małych i średnich przedsiębiorstw, bardzo małych przedsiębiorstw i gospodarstw domowych) był na zadowalająco niskim poziomie 50 % (26). Według informacji dostarczonych przez władze szwedzkie w 2006 r. łączny udział w rynku trzech największych przedsiębiorstw na szwedzkim rynku detalicznym wyniósł 43 % pod względem liczby klientów. Czynniki te należy zatem traktować jako wskaźnik świadczący o bezpośrednim podleganiu konkurencji.
(15)
Ponadto funkcjonowanie rynkowych mechanizmów bilansowania należy również uznać za wskaźnik nie tylko w odniesieniu do produkcji, lecz również w odniesieniu do rynków hurtowych i detalicznych. W istocie „każdy uczestnik rynku, który nie jest w stanie łatwo dostosować swojego portfela działalności wytwórczej do cech swoich odbiorców, może być narażony na skutki różnicy między stosowaną przez operatora systemu przesyłowego (zwanego dalej OSP) ceną rozliczeniową odchyleń a ceną, po której OSP ponownie skupi nadwyżkę wytworzonej energii. Ceny te mogą być narzucone OSP bezpośrednio przez regulatora kształtować się w oparciu o mechanizm rynkowy, w którym cena ustalana jest na podstawie zgłaszanych przez różnych wytwórców ofert przyrostowych lub redukcyjnych (…). Podstawową trudnością dla małego uczestnika rynku jest ryzyko dużej rozpiętości między ceną kupna od OSP a ceną odsprzedaży. Sytuacja taka występuje w szeregu państw członkowskich i prawdopodobny jest jej negatywny wpływ na rozwój konkurencji. Duża rozpiętość cenowa może być wskaźnikiem niewystarczającego poziomu konkurencji w obszarze rynkowych mechanizmów bilansowania, gdzie rynek może być zdominowany przez tylko jednego czy dwóch dużych wytwórców. Trudności takie nasilają się tam, gdzie użytkownicy sieci nie są w stanie skorygować swojej sytuacji w czasie zbliżonym do rzeczywistego (27)”. W regionie skandynawskim istnieje niemal całkowicie zintegrowany rynkowy mechanizm bilansowania dla dostarczania zbilansowanej energii, a jego główne cechy (ustalanie cen na zasadach rynkowych, godzinne zamknięcia okresu zgłoszeń ofert, co umożliwia użytkownikom sieci dostosowanie swojej sytuacji co godzinę oraz stosunkowo niska rozpiętość cenowa między ceną kupna od OSP a ceną odsprzedaży) sprawiają, że należy go uznać za wskaźnik bezpośredniego podlegania konkurencji.
(16)
Ze względu na właściwości omawianego produktu (energia elektryczna) oraz małą dostępność lub całkowity brak odpowiednich produktów lub usług zastępczych, w ocenie konkurencyjności rynków energii elektrycznej większego znaczenia nabiera konkurencja cenowa i kształtowanie cen. Wskaźnikiem istnienia rzeczywistej konkurencji cenowej jest liczba odbiorców zmieniających dostawcę; czynnik ten jest także pośrednio „naturalnym wskaźnikiem skuteczności funkcjonowania konkurencji. Jeśli niewielu klientów decyduje się na zmianę, prawdopodobnie istnieje problem w funkcjonowaniu rynku, nawet jeśli weźmie się pod uwagę korzyści płynące z możliwości renegocjacji umów z dotychczasowym, dobrze znanym dostawcą (28)”. Ponadto „istnienie regulowanych cen dla odbiorcy końcowego jest bez wątpienia kluczowym wyznacznikiem zachowań odbiorców (…). Mimo że zachowanie regulacji może być uzasadnione w okresie przejściowym, w miarę narastania potrzeb inwestycyjnych w coraz większym stopniu powodować będzie ono wzrost zakłóceń (29)”.
(17)
W niedawnym dokumencie roboczym służb Komisji (30) stwierdzono, że „zmienianie dostawców przez odbiorców jest bardzo rozpowszechnione na szwedzkim rynku detalicznym. Od przeprowadzenia reformy rynku w 1996 r. łącznie 54 % odbiorców energii elektrycznej renegocjowało swoje umowy lub zmieniło dostawcę. Ogólnie uważa się, że konkurencja w odniesieniu do odbiorców końcowych funkcjonuje (31)”. Ponadto w Szwecji nie kontroluje się ceny dla odbiorców końcowych (32), co oznacza, że ceny są ustalane przez same podmioty gospodarcze i przed ich zastosowaniem nie muszą być zatwierdzone przez żaden organ. Sytuacja w Szwecji pod względem zmiany dostawców oraz regulacji cen dla odbiorcy końcowego jest zatem zadowalająca i należy traktować ją jako wskaźnik świadczący o bezpośrednim podleganiu konkurencji.
IV. Wnioski
(18)
W świetle czynników przeanalizowanych w motywach 8-17 należy uznać, że warunek bezpośredniego podlegania konkurencji, określony w art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE jest spełniony w odniesieniu do produkcji i sprzedaży (hurtowej i detalicznej) energii elektrycznej w Szwecji.
(19)
Ponadto ponieważ warunek nieograniczonego dostępu do rynku uznaje się za spełniony, dyrektywa 2004/17/WE nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, gdy podmioty zamawiające udzielają zamówień mających na celu umożliwienie produkcji lub sprzedaży (hurtowej i detalicznej) energii elektrycznej w Szwecji, ani gdy organizowane są konkursy na prowadzenie takiej działalności w Szwecji.
(20)
Niniejsza decyzja odnosi się do stanu prawnego i faktycznego z okresu od czerwca do sierpnia 2007 r., ustalonego na podstawie informacji przedłożonych przez Królestwo Szwecji, wynikających ze sprawozdania z 2005 r., załącznika technicznego do tego sprawozdania, komunikatu z 2007 r., dokumentu służb Komisji z 2007 r. oraz raportu końcowego. Decyzja ta może ulec zmianie, jeżeli nastąpią istotne zmiany stanu prawnego i faktycznego, które spowodują, że warunki stosowania art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE nie będą już spełnione,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Dyrektywy 2004/17/WE nie stosuje się w odniesieniu do zamówień udzielanych przez podmioty zamawiające mających umożliwić im produkcję lub sprzedaż energii elektrycznej w Szwecji.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Królestwa Szwecji.
Sporządzono w Brukseli, dnia 29 października 2007 r.