DECYZJA KOMISJI
z dnia 28 października 2009 r.
w sprawie pomocy państwa C 14/08 (ex NN 1/08) udzielonej przez Zjednoczone Królestwo na rzecz Northern Rock
(notyfikowana jako dokument nr C(2009) 8102)
(Jedynie tekst w języku angielskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2010/262/WE)
KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH,
uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 88 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (1), (2) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
Na mocy decyzji z dnia 5 grudnia 2007 r. (3) (zwanej dalej „decyzją z dnia 5 grudnia 2007 r.”) Komisja uznała, że instrument wsparcia płynności udzielony przez Bank of England (zwany dalej „BoE”) dnia 14 września 2007 r. na rzecz Northern Rock (zwanego dalej „NR”) nie stanowi pomocy państwa. Ponadto Komisja podjęła decyzję, że gwarancje na depozyty detaliczne udzielone przez władze Zjednoczonego Królestwa między dniem 17 a 20 września 2007 r. oraz dnia 9 października 2007 r. obejmują pomoc państwa, która jest zgodna ze wspólnym rynkiem jako pomoc na ratowanie przez okres sześciu miesięcy, do dnia 17 marca 2008 r., zgodnie z Wytycznymi wspólnotowymi dotyczącymi pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (4) (zwanymi dalej „wytycznymi R&R”). W swojej decyzji Komisja nalegała, aby w terminie sześciu miesięcy przedstawić plan restrukturyzacji lub zwrócić pomoc.
(2)
Pismem z dnia 21 grudnia 2007 r. władze Zjednoczonego Królestwa poinformowały Komisję o przedłużeniu tych gwarancji. W dniach 8 stycznia, 24 stycznia, 6 lutego, 13 lutego i 10 marca 2008 r. odbyły się spotkania pomiędzy przedstawicielami Zjednoczonego Królestwa i Komisji.
(3)
Dnia 17 lutego 2008 r. władze Zjednoczonego Królestwa ogłosiły, że NR ma zostać upaństwowiony. Pismem z dnia 17 marca 2008 r. Zjednoczone Królestwo przesłało Komisji plan restrukturyzacji dotyczący NR i poinformowało Komisję o środkach pomocy państwa, które miały towarzyszyć temu planowi i umożliwić jego realizację. Pismem z dnia 31 marca 2008 r. Zjednoczone Królestwo przesłało bardziej szczegółowy i nieco zmieniony plan restrukturyzacji.
(4)
Pismem z dnia 2 kwietnia 2008 r. Komisja poinformowała Zjednoczone Królestwo, że podjęła decyzję o wszczęciu postępowania określonego w art. 88 ust. 2 Traktatu w sprawie wspomnianych środków pomocy (zwaną dalej „decyzją w sprawie wszczęcia postępowania”).
(5)
Decyzja w sprawie wszczęcia postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (5). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawiania uwag na temat pomocy.
(6)
Pismem z dnia 2 maja 2008 r. Zjednoczone Królestwo odpowiedziało na decyzję w sprawie wszczęcia postępowania. Komisja otrzymała również uwagi od zainteresowanych stron. Pismem z dnia 15 lipca 2008 r., otrzymanym dnia 31 lipca 2008 r., Komisja przekazała te uwagi Zjednoczonemu Królestwu, które uzyskało możliwość zareagowania; jego uwagi otrzymano w piśmie z dnia 29 sierpnia 2008 r.
(7)
Pismem z dnia 25 kwietnia 2008 r. Komisja przesłała pytania dotyczące planu restrukturyzacji przedłożonego dnia 31 marca 2008 r. Zjednoczone Królestwo przekazało odpowiedzi pismem z dnia 6 czerwca 2008 r. Dnia 30 czerwca 2008 r. odbyło się spotkanie Komisji z władzami Zjednoczonego Królestwa. W wyniku tego spotkania władze Zjednoczonego Królestwa przekazały dodatkowe informacje pismami z dnia 8 lipca i 13 sierpnia 2008 r.
(8)
Dnia 5 sierpnia 2008 r. rząd Zjednoczonego Królestwa ogłosił publicznie, że zamierza przekształcić kredyty na rzecz NR o wartości do 3 miliardów GBP w kapitał. Władze Zjednoczonego Królestwa poinformowały uprzednio Komisję o tym ogłoszeniu.
(9)
W dniach 11 listopada 2008 r., 15 stycznia 2009 r. i 4 lutego 2009 r. władze Zjednoczonego Królestwa poinformowały Komisję, że rozpatrują plany restrukturyzacji NR, które ze względu na skutki kryzysu finansowego znacznie różniły się od planów zgłoszonych w marcu 2008 r., i przedstawiły zarys tych planów.
(10)
Dnia 20 lutego 2009 r. władze Zjednoczonego Królestwa przedstawiły dodatkowe informacje dotyczące zamiaru podzielenia NR na dwie części. Bardziej szczegółowy plan zgłoszono pismami z dnia 31 marca 2009 r. i z dnia 2 kwietnia 2009 r.
(11)
Pismem z dnia 7 maja 2009 r. Komisja poinformowała Zjednoczone Królestwo, że podjęła decyzję o przedłużeniu postępowania określonego w art. 88 ust. 2 Traktatu w celu objęcia nim zmienionego planu restrukturyzacji, który przedłożono Komisji w marcu (zwaną dalej „decyzją w sprawie przedłużenia procedury”).
(12)
Decyzja w sprawie przedłużenia postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (6), a zainteresowane strony wezwano do przedstawiania uwag na temat pomocy.
(13)
Zjednoczone Królestwo odpowiedziało na decyzję w sprawie przedłużenia postępowania pismem z dnia 22 czerwca 2009 r. Ponadto Komisja otrzymała uwagi od stron trzecich. Pismem z dnia 14 sierpnia 2009 r. uwagi te przekazano Zjednoczonemu Królestwu, które uzyskało możliwość zareagowania. Zjednoczone Królestwo przedstawiło uwagi w piśmie z dnia 17 sierpnia 2009 r.
(14)
Dnia 10 czerwca Zjednoczone Królestwo przekazało uaktualniony plan restrukturyzacji NR, który omówiono z Komisją na spotkaniach w dniach 26 czerwca i 21 sierpnia 2009 r. Zjednoczone Królestwo przekazało również więcej informacji w dniach 22 czerwca, 26 czerwca, 15 lipca, 17 sierpnia, 18 sierpnia, 4 września, 17 września, 18 września, 21 września, 22 września i 30 września 2009 r.
2. OPIS POMOCY
2.1. BENEFICJENT I JEGO PROBLEMY
(15)
Zanim zaczęły się problemy w drugiej połowie 2007 r., NR był piątym pod względem wielkości bankiem hipotecznym Zjednoczonego Królestwa z sumą bilansową 113,5 miliarda GBP na dzień 30 czerwca 2007 r. oraz 109,3 miliarda GBP na koniec 2007 r. W 2006 r. suma bilansowa wyniosła 101 miliardów GBP, a dochody z odsetek kształtowały się na poziomie prawie 5 miliardów GBP. NR zanotował zysk w wysokości 443 milionów GBP w całym 2006 r. W 2006 r. bank zatrudniał 6 000 osób, miał 77 oddziałów w całym Zjednoczonym Królestwie oraz był obecny w Irlandii, Danii i Guernsey.
(16)
Głównym przedmiotem działalności NR były i w dalszym ciągu są mieszkaniowe kredyty hipoteczne. Stanowią one ponad 90 % wszystkich spłacanych przez klientów kredytów. W pierwszej połowie 2007 r. udział banku w rynku mieszkaniowych kredytów hipotecznych brutto w Zjednoczonym Królestwie wynosił 9,7 %, a mieszkaniowych kredytów hipotecznych netto 18,9 % (7). NR finansował większość swoich długoterminowych kredytów hipotecznych poprzez emisję papierów wartościowych opartych na kredytach hipotecznych na nieruchomości mieszkaniowe oraz listów zastawnych, jednocześnie stale zmniejszał się udział finansowania depozytami detalicznymi. Na dzień 30 czerwca 2007 r. depozyty detaliczne wynosiły jedynie 24 miliardy GBP wobec sumy bilansowej wynoszącej 113 miliardów GBP. W marcu 2001 r. NR ustanowił strukturę sekurytyzacji o charakterze funduszu powierniczego pod nazwą „Granite”, którą od tego czasu znacznie wykorzystywał. Dalsze informacje na temat NR znajdują się w pkt 2.1 decyzji w sprawie wszczęcia postępowania z dnia 2 kwietnia 2008 r.
(17)
Uzależnienie NR od finansowania hurtowego spowodowało problemy w drugiej połowie 2007 r., gdy załamał się rynek sekurytyzacji papierów hipotecznych, jak opisano bardziej szczegółowo w pkt 2.2 decyzji w sprawie wszczęcia postępowania. Problemy finansowe NR skłoniły władze Zjednoczonego Królestwa do udzielenia pożyczek i gwarancji, które zostały zatwierdzone przez Komisję jako pomoc na ratowanie do dnia 17 marca 2008 r. decyzją z dnia 5 grudnia 2007 r. Punkt 2.3.1 decyzji w sprawie wszczęcia postępowania opisuje okoliczności, które skłoniły państwo do udzielenia dodatkowych gwarancji dnia 18 grudnia 2007 r., które zostały zatwierdzone przez Komisję jako pomoc na ratowanie zgodna z przepisami (pkt 4.5.2 decyzji w sprawie wszczęcia postępowania).
(18)
Na początku 2008 r. NR oraz władze Zjednoczonego Królestwa podjęły próbę znalezienia rozwiązania w ramach sektora prywatnego. W rezultacie Virgin i kierownictwo NR przedłożyły rządowi biznes plany dla NR, które przedstawiono w pkt 2.3.2 i 2.3.3 decyzji w sprawie wszczęcia postępowania. Próba znalezienia rozwiązania w ramach sektora prywatnego nie powiodła się i w rezultacie NR został upaństwowiony dnia 22 lutego 2008 r. na podstawie aktu legislacyjnego przyjętego kilka dni wcześniej (pkt 2.3.4 decyzji w sprawie wszczęcia postępowania) (8).
(19)
Pogłębienie światowego kryzysu finansowego po upadku Lehman Brothers oraz wynikły z tego kryzys gospodarczy i kryzys na rynku mieszkaniowym doprowadziły do zwiększenia zaległości z tytułu kredytów udzielonych przez NR i zmusiły bank do poniesienia znacznych obciążeń związanych ze stratami na udzielonych kredytach w 2008 r. oraz w pierwszej połowie 2009 r., grubo przekraczających wartość przeciętną dla innych banków. Wynika to z tego, że NR udzielił wielu ryzykownych kredytów, w szczególności kredytów o wysokim współczynniku pokrycia należności zabezpieczeniem (zwanym dalej „LTV”), z których znaczącą część stanowiły kredyty łączone (kredyt hipoteczny o LTV […] (9) 125 % połączony z kredytem niezabezpieczonym).
(20)
Obciążenia związane ze stratami na udzielonych kredytach, które musiał ponieść NR, miały negatywny wpływ na wskaźniki kapitałowe NR do tego stopnia, że w lipcu 2008 r. bank otrzymał zwolnienie od Urzędu Nadzoru Finansowego Zjednoczonego Królestwa (Financial Services Authority) (zwanego dalej „FSA”), umożliwiające mu uwzględnienie całości kapitału uzupełniającego w środkach kapitałowych NR bez ograniczenia celem spełnienia minimalnych ustawowych wymogów kapitałowych. Zwolnienia udzielono po tym, jak Ministerstwo Finansów Zjednoczonego Królestwa (zwane dalej „HMT”) zobowiązało się wobec FSA, że NR będzie działał powyżej minimalnych ustawowych wymogów kapitałowych.
(21)
W sprawozdaniach dotyczących pierwszego kwartału 2009 r. NR zgłaszało, że spodziewa się znaczących strat w 2009 r. W konsekwencji jego bazę kapitałową obniżono do poziomu poniżej minimalnych ustawowych wymogów. Dnia 1 lipca 2009 r. NR ogłosił, iż FSA potwierdził, że uwzględniając zobowiązanie HMT do zapewnienia należytego poziomu kapitału, nie ma zamiaru ograniczać działalności NR.
(22)
Tabela 1 zawiera informacje dotyczące wyników finansowych NR od 2006 r. do końca pierwszej połowy 2009 r.
Tabela 1
Wyniki finansowe Northern Rock w latach 2006-2008 (10) i w pierwszej połowie 2009 r. (11)
(w miliardach GBP)
2006
2007
2008
1.połowa 2009 r.
Suma bilansowa
101,0
109,3
104,3
88,7
Salda depozytów detalicznych
22,6
10,5
19,6
18,4
Nowe kredyty brutto
32,9
32,2
3,0
1,3
Nowe kredyty netto
16,6
12,2
(25,4)
(5,0)
Dochody z odsetek
4,9
6,9
5,7
1,1
Zysk (strata) netto
0,443
(0,199)
(1,3)
(0,269)
2.2. PLANY RESTRUKTURYZACJI
(23)
Po nacjonalizacji NR w lutym 2008 r. władze Zjednoczonego Królestwa przedłożyły plan restrukturyzacji (zwany dalej „pierwszym planem restrukturyzacji”), którego treść opisano bardziej szczegółowo w pkt 2.3.5 decyzji w sprawie wszczęcia postępowania, jak również w pkt 2.2 decyzji w sprawie przedłużenia postępowania. Krótko mówiąc, pierwszy plan restrukturyzacji przewidywał:
(i)
zmniejszenie sumy bilansowej NR z 109,3 miliarda GBP w 2007 r. do 48-53 miliardów GBP na koniec 2011 r. poprzez program zachęcania do wcześniejszej spłaty kredytu oraz ograniczenie udzielania nowych kredytów;
(ii)
ponowne zbilansowanie struktury finansowania poprzez zwiększenie depozytów detalicznych z 15-20 % w 2008 r. do 48-52 % w 2012 r.;
(iii)
zamknięcie działalności NR w Danii;
(iv)
szybką spłatę pożyczek rządowych oraz zwolnienie gwarancji rządowych do końca 2011 r.; oraz
(v)
zobowiązania do określonych zachowań, w tym stosowania ograniczenia w udzielaniu nowych kredytów hipotecznych, warunki konkurencji (12) oraz wycofanie się z udzielania w okresie restrukturyzacji niezabezpieczonych kredytów osobistych i kredytów komercyjnych.
(24)
Zjednoczone Królestwo wdrożyło program zachęcania do wcześniejszej spłaty kredytu, ograniczenia w udzielaniu nowych kredytów, zamknięcie działalności NR w Danii oraz zobowiązania do określonych zachowań bezzwłocznie, nie czekając na zatwierdzenie przez Komisję planu restrukturyzacji.
(25)
Pogorszenie się sytuacji na rynkach finansowych i w gospodarce realnej w ostatnim kwartale 2008 r. miało poważny wpływ na NR, zmuszając władze Zjednoczonego Królestwa do zrewidowania pierwszego planu restrukturyzacji. Dlatego też władze Zjednoczonego Królestwa przedstawiły Komisji nowy plan restrukturyzacji (zwany dalej „zmienionym planem restrukturyzacji”), który został opisany szczegółowo w pkt 2.3 decyzji w sprawie przedłużenia postępowania. Zasadniczo zmieniony plan restrukturyzacji zakłada podział NR na:
(i)
„BankCo”, do którego przeniesione miały zostać następujące aktywa NR: depozyty detaliczne (około 19,5 miliarda GBP), wraz z odpowiednimi aktywami gotówkowymi o wartości około [9-12] miliardów GBP (13), a także nieobciążonymi aktywami hipotecznymi NR o wartości około [7-10] miliardów GBP; depozyty hurtowe, obecnie o łącznej wartości około [0,5-3] miliardów GBP, wraz z odpowiednimi aktywami gotówkowymi; platforma udzielania i obsługi kredytów hipotecznych NR, jego oddziały, pracownicy i systemy oraz rachunki GIC (14) wraz z aktywami gotówkowymi o równoważnej wartości (około [3,5-6] miliardów GBP). Bilans otwarcia BankCo miał wynosić [22-26] miliardów GBP;
(ii)
„AssetCo” miał być kontynuacją istniejącej spółki, NR, i przejąć pozostałą część mieszkaniowych kredytów hipotecznych, a także instrumenty finansowania hurtowego NR (udział w instrumencie sekurytyzacji „Granite” oraz zobowiązania z tytułu programów emisji listów zastawnych i średnioterminowych papierów dłużnych na rynku europejskim - EMTN (15) - wraz z odpowiednim zabezpieczeniem) oraz związane z tym zobowiązania i kapitał hybrydowy. AssetCo miał przejąć również zobowiązania z tytułu udzielonej NR pożyczki rządowej, której kwota zostałaby podwyższona o 10 miliardów GBP do całkowitej kwoty 23 miliardów GBP, tak aby umożliwić przeprowadzenie restrukturyzacji, a także otrzymać linię kredytową na finansowanie środków obrotowych w wysokości nieprzekraczającej 5 miliardów GBP w celu zapewnienia spółce wystarczającej płynności […]. Bilans (otwarcia) AssetCo miał wynosić [82-85] miliardów GBP.
(26)
W zmienionym planie restrukturyzacji przewidziano także zastrzyki kapitału dla BankCo i AssetCo, zmianę strategii kredytowej, wycofanie się z programu zachęcania do wcześniejszej spłaty kredytu oraz zmiany w zakresie warunków konkurencji, umożliwiające NR zwiększenie akcji kredytowej w 2009 r. i 2010 r. łącznie o kwotę 14 miliardów GBP.
(27)
Po przyjęciu decyzji w sprawie przedłużenia postępowania Zjednoczone Królestwo poprawiło zmieniony plan restrukturyzacji celem uwzględnienia pewnych wątpliwości wyrażonych przez Komisję i strony trzecie (zwany dalej „ostatecznym planem restrukturyzacji”). W konsekwencji gotówkowy bilans otwarcia BankCo zostanie zmniejszony o [1,7-4,2] miliarda GBP w porównaniu z aktualizacją zmienionego planu restrukturyzacji z dnia 10 czerwca 2009 r., poprzez usunięcie [1,5-3] miliardów GBP na rachunkach GIC oraz przeniesienie dodatkowych kredytów hipotecznych o wartości [0,2-0,8] miliarda GBP z AssetCo do BankCo. BankCo będzie miał bilans otwarcia w wysokości [21-24] miliardów GBP w 2009 r., który wzrośnie do kwoty [31-34] miliardów GBP w 2013 r. w porównaniu z odpowiednio [22-26] miliardów GBP i [38-41] miliardów GBP w ramach zmienionego planu restrukturyzacji. Ponadto pierwotnie planowane nowe kredyty BankCo o wartości [600-900] milionów GBP w 2009 r. zostaną zastąpione kredytem hipotecznym niższej jakości (16). W konsekwencji średnia ważona wartość LTV dla BankCo będzie wynosić [62-67 %], na którą złoży się średnia LTV istniejących kredytów hipotecznych ([66-69 %]) oraz nowych kredytów w 2009 r. ([58-61 %]). Wykres A ilustruje bilanse otwarcia BankCo oraz AssetCo po podziale, a tabela 2 zawiera najistotniejsze wskaźniki finansowe dla BankCo.
(28)
BankCo, od momentu podziału, będzie również regulować skorygowane opłaty za kontynuowane gwarancje na depozyty detaliczne i hurtowe (zob. pkt 2.3).
Tabela 2
Główne wskaźniki finansowe BankCo po podziale (scenariusz bazowy)
(w miliardach GBP)
2009
2010
2011
2012
2013
Suma bilansowa
[21-24]
[23-25]
[27-30]
[28-31]
[31-34]
Dochody z odsetek netto
b/d
[0-0,7]
[0-0,7]
[0-0,7]
[0-0,7]
Nowe kredyty brutto
b/d
[6-9]
[6-8]
[6-8]
[6-8]
Kredyty hipoteczne
[7-11]
[13-20]
[19-25]
[22-26]
[23-28]
Depozyty detaliczne
19,3
[18-21]
[19-22]
[22-25]
[24-27]
Depozyty hurtowe
[1-3]
[1-7]
[3-10]
[3-8]
[2-8]
(29)
Ponadto Zjednoczone Królestwo złożyło następujące zobowiązania:
(i)
zobowiązanie do jak najszybszego uzyskania pełnego rozdziału operacyjnego pomiędzy BankCo a AssetCo, najpóźniej do końca 2010 r.;
(ii)
zobowiązanie, że BankCo ograniczy nowe kredyty do 4 miliardów GBP w 2009 r., 9 miliardów GBP w 2010 r. oraz 8 miliardów GBP w 2011 r.; w przypadku gdyby BankCo pozostawał tymczasową własnością publiczną (zwaną dalej „TWP”) po 2011 r., ograniczenie akcji kredytowej na poziomie 8 miliardów GBP w 2011 r. pozostanie w mocy do dnia 31 grudnia 2013 r. lub zniesienia TWP, cokolwiek nastąpi wcześniej;
(iii)
zobowiązanie, że BankCo ograniczy swoje salda depozytów detalicznych w całym Zjednoczonym Królestwie, Irlandii i Guernsey do wysokości 20 miliardów GBP do dnia 31 grudnia 2011 r.; w przypadku gdyby BankCo pozostawał TWP w 2012 r. oraz 2013 r., depozyty detaliczne będą ograniczone do wysokości 23 miliardów GBP za 2012 r. oraz 26 miliardów GBP za 2013 r.;
(iv)
zobowiązanie, że BankCo nie będzie się plasował wśród trzech najlepszych kategorii kredytów hipotecznych według Moneyfacts dla dwu-, trzy- lub pięcioletnich kredytów hipotecznych o stałej lub zmiennej stopie procentowej (z wyłączeniem kredytów hipotecznych o wskaźniku LTV wyższym niż 80 % oraz produktów dla osób kupujących dom/mieszkanie po raz pierwszy) do dnia 31 grudnia 2011 r. lub do wyjścia z TWP, cokolwiek nastąpi wcześniej;
(v)
zobowiązanie, że Zjednoczone Królestwo pozbędzie się większościowego pakietu właścicielskiego w BankCo […]. W tym kontekście uznaje się, że TWP zostaje zniesiona, jeżeli Zjednoczone Królestwo sprzeda przynajmniej 50 % + 1 akcję BankCo podmiotowi (lub podmiotom) niebędącemu własnością państwa ani niekontrolowanemu przez państwo oraz jeżeli Zjednoczone Królestwo straci kontrolę nad BankCo w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (17);
(vi)
zobowiązanie, że […] BankCo poda do publicznej wiadomości, iż gwarancja Zjednoczonego Królestwa na depozyty detaliczne zostanie zniesiona do […] oraz iż gwarancje hurtowe odnoszące się do BankCo zostaną zniesione przez Zjednoczone Królestwo do dnia 31 grudnia 2010 r.;
(vii)
zobowiązanie, że istniejący dług podporządkowany pozostanie w AssetCo oraz iż do czasu, gdy AssetCo […] AssetCo nie będzie spłacać kapitału ani kuponów z tytułu instrumentów długu podporządkowanego, w przypadku gdy ma taką możliwość na podstawie umowy;
(viii)
zobowiązanie, że BankCo, będąc TWP, oraz AssetCo, […], nie będą się angażować w nabywanie udziałów/akcji innych przedsiębiorstw ani promować rządowych gwarancji lub własności;
(ix)
zobowiązanie, że AssetCo nie będzie podejmować żadnej nowej działalności gospodarczej poza działalnością niezbędną do zapewnienia wsparcia operacyjnego dla BankCo do czasu zakończenia procesu rozdziału operacyjnego, […].
2.3. ŚRODKI POMOCY PAŃSTWA OCENIANE W NINIEJSZEJ DECYZJI
(30)
NR otrzymał szereg środków pomocy. Są to (18):
(i)
instrument wsparcia płynności BoE, do którego włączono później HMT (zwany dalej „instrumentem wsparcia płynności BoE/HMT”);
(ii)
gwarancja rządowa na te z depozytów detalicznych NR, które nie zostały objęte wprowadzonym przez Zjednoczone Królestwo programem rekompensat na rzecz stabilności finansowej (zwanym dalej „PRSF”);
(iii)
gwarancja rządowa na depozyty hurtowe NR.
Dla NR:
(iv)
zastosowanie z mocą wsteczną niższej opłaty od instrumentu wsparcia płynności BoE/HMT począwszy od dnia 1 kwietnia 2008 r. oraz późniejszy zwrot na rzecz NR kwoty 156,4 miliona GBP po podjęciu przez Komisję ostatecznej decyzji (19);
(v)
zobowiązanie udzielone FSA przez HMT, że NR (tj. jego następcy) będzie (będą) prowadzić działalność powyżej poziomu ustawowych wymogów kapitałowych (20).
Dla BankCo:
(vi)
kontynuacja po podziale gwarancji na depozyty detaliczne i hurtowe (tj. środki, o których mowa w ppkt (ii) i (iii) motywu 30) w roku 2010 dla BankCo na zmienionych warunkach (21);
(vii)
dokapitalizowanie BankCo w kwocie 1,4 miliarda GBP po podziale, w postaci akcji zwykłych (22);
(viii)
warunkowy instrument wsparcia płynności w kwocie 1,5 miliarda GBP.
Dla AssetCo:
(ix)
kontynuacja po podziale gwarancji hurtowej (tj. środka (iii)) […] (23);
(x)
kontynuacja i zwiększenie instrumentu wsparcia płynności BoE/HMT (tj. środka (i)) o kwotę do 10 miliardów GBP do poziomu 23 miliardów GBP (24);
(xi)
dokapitalizowanie AssetCo w kwocie do 1,6 miliarda GBP w postaci przekształcenia długu na kapitał (25);
(xii)
instrument zapewniający kapitał obrotowy w kwocie 2,5 miliarda GBP (26).
(31)
W odniesieniu do środków (i)-(ii) Komisja zauważa, że zostały one już ocenione przez Komisję w kontekście wcześniejszych decyzji podjętych w tej sprawie i zostały zakwalifikowane jako pomoc na ratowanie (27). Oprócz środków pomocy na ratowanie Zjednoczone Królestwo zgłosiło Komisji dodatkowe środki, które mają w zamierzeniu umożliwić restrukturyzację NR, tj. środki (iv)-(xii).
(32)
Środki pomocy na ratowanie (środki (i)-(iii)) będą kontynuowane po podziale. Jednakże podmiotami, dla których są przeznaczone, będą następcy NR, a warunki towarzyszące tym środkom ulegną zmianie.
(33)
W odniesieniu do środków podjętych przez Zjednoczone Królestwo w kontekście restrukturyzacji NR (środki (iv) oraz (v)), opłata, którą NR uiściło za instrument wsparcia płynności BoE/HMT, zostanie obniżona z mocą wsteczną. W konsekwencji NR otrzyma zwrot opłat pobranych za instrument wsparcia płynności BoE/HMT w wysokości 156,4 miliona GBP za okres wsteczny. Zwrot ten wynika ze zrewidowania opłat przyjętych przez Zjednoczone Królestwo w kwietniu 2008 r. Co więcej HMT udzieliło zapewniania FSA, że NR będzie prowadzić działalność powyżej poziomu wymogów kapitałowych, tym samym umożliwiając mu kontynuację działalności poniżej ustawowych wymogów kapitałowych.
(34)
Środki na restrukturyzację skierowane do BankCo (środki (vi)-(viii)) obejmują kontynuację gwarancji na depozyty detaliczne i hurtowe […]. Jednakże opłaty i okres tych gwarancji zostanie zmieniony w porównaniu do zatwierdzonej pomocy na ratowanie. Z tytułu gwarancji na depozyty detaliczne nieobjęte PRSF BankCo zapłaci stałą opłatę w wysokości [15-70] punktów bazowych (dalej „pb”). Z tytułu gwarancji na depozyty hurtowe BankCo zapłaci opłatę zgodnie z programem gwarancji kredytowych obowiązującym w Zjednoczonym Królestwie (zwanym dalej „PGK”) (28). Ponadto BankCo otrzyma środki na dokapitalizowanie w wysokości 1,2 miliarda GBP po podziale w postaci akcji zwykłych oraz warunkowy instrument wsparcia płynności w wysokości 2,5 miliarda GBP. Z tytułu warunkowego instrumentu wsparcia płynności zapłaci miesięczną opłatę za zaangażowanie w wysokości [80-150] pb od niezrealizowanego salda. W przypadku gdy BankCo wykorzysta instrument, zapłaci jednorazową opłatę za wykorzystanie w wysokości [120-240] pb od każdej wypłaconej kwoty oraz odsetki w wysokości 1-miesięcznej stopy LIBOR + [200-600] pb od zrealizowanego salda.
(35)
AssetCo będzie nadal korzystać z gwarancji na depozyty hurtowe do […] (środek (ix)). Nie przewiduje się żadnych zmian w opłacie, którą AssetCo uiści za gwarancję. AssetCo uzyska również zwiększenie instrumentu wsparcia płynności BoE/HMT (środek (x)) w wysokości do 10 miliardów GBP (całkowita kwota instrumentu wyniesie 23 miliardy GBP) wraz ze zmianą warunków instrumentu (LIBOR + [10-60] pb zamiast stawka bazowa BoE + 150 pb + 10 pb opłaty za instrument). AssetCo otrzyma również instrument zapewniający kapitał obrotowy w wysokości 2,5 miliarda GBP (środek (xii)), za który zapłaci odsetki w wysokości 1-miesięcznej stopy LIBOR + [10-60] pb, oraz potencjalnie dokapitalizowanie w kwocie do 1,6 miliarda GBP w postaci przekształcenia długu na kapitał (środek (xii)).
(36)
Ponieważ pomoc na restrukturyzację udzielona NR składa się z kontynuacji środków w połączeniu z dodatkowymi środkami, zostaną one ocenione razem w niniejszej decyzji. Tabela 3 przedstawia zarówno środki z kontynuacji, jak i dodatkowe środki.
Tabela 3
Przegląd środków pomocy udzielonych na rzecz NR, BankCo i AssetCo
Nr
Rodzaj środka pomocy
kwota
wynagrodzenie
Pomoc na ratowanie
i
Instrument wspierania płynności Bank of England/HMT
25 mld GBP
stopa BoE + 150 pb + opłata za instrument w wysokości 10 pb
ii
Gwarancja na depozyty detaliczne NR, które nie zostały objęte PRSF
maks. 20 mld GBP (29)
[15-70] pb od łącznej wielkości depozytów
iii
Gwarancja na depozyty hurtowe NR
ok. 10 mld GBP
opłata miesięczna w wysokości [0,5-3] mln GBP
Pomoc na restrukturyzację
Northern Rock
iv
Zastosowanie niższej opłaty od instrumentu wsparcia płynności BoE/HMT I zwrot NR wcześniej zapłaconych opłat
156,4 mln GBP
b/d
v
Zobowiązanie udzielone FSA przez HMT, że NR będzie prowadzić działalność powyżej poziomu wymogów kapitałowych
b/d
b/d
BankCo
vi
Kontynuacja gwarancji na depozyty detaliczne
maks. 20 mld GBP 20 (29)
opłata stała [15-70] pb
Kontynuacja gwarancji na depozyty hurtowe
1,6 mld GBP
zgodnie z programem gwarancji kredytowych
vii
Dokapitalizowanie BankCo po podziale
1,4 mld GBP
akcje zwykłe
viii
Warunkowy instrument wsparcia płynności
1,5 mld GBP
miesięczna opłata za zobowiązanie [80-150] pb + jednorazowa opłata za wykorzystanie [120-240] pb od wszelkich pobranych opłat + oprocentowanie na poziomie 1-mies. stopy LIBOR + [200-600] pb od pobranego salda
AssetCo
ix
Kontynuacja gwarancji na depozyty hurtowe
ok. 8,3 mld GBP
opłata miesięczna [0,5-3] mln GBP
x
Kontynuacja i zwiększenie instrumentu wsparcia płynności Bank of England/HMT
łącznie 23 mld GBP
1-miesięczny LIBOR + [10-60] pb
xi
Dokapitalizowanie AssetCo w scenariuszu skrajnym (zamiana zadłużenia na kapitał)
1,6 mld GBP
akcje zwykłe
xii
Instrument zapewniający kapitał obrotowy dla AssetCo
2,5 mld GBP
1-miesięczny LIBOR + [10-60] pb
3. POWODY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA
(37)
Początkowo Komisja rozpoczęła formalne postępowanie wyjaśniające w sprawie pierwszego planu restrukturyzacji w tej sprawie dnia 2 kwietnia 2008 r. Następnie władze Zjednoczonego Królestwa znacznie zmieniły ten pierwszy plan restrukturyzacji. W konsekwencji Komisja musiała przedłużyć postępowanie i objąć nim zmieniony plan restrukturyzacji. Większość wątpliwości wyrażonych w decyzji w sprawie wszczęcia postępowania dotyczyło konkretnie pierwszego planu restrukturyzacji. Jeżeli chodzi o decyzję w sprawie wszczęcia postępowania, w pkt 3.1 niniejszej decyzji omówione zostaną jedynie te wątpliwości, które pozostają istotne dla oceny zmienionego planu restrukturyzacji.
3.1. DECYZJA W SPRAWIE WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA
(38)
W ust. 91 decyzji w sprawie wszczęcia postępowania Komisja wskazuje, że pismo HMT do FSA, w którym HMT potwierdza zamiar zagwarantowania, że NR będzie działał powyżej minimalnych wymogów kapitałowych, mogło stanowić pomoc państwa.
(39)
Ustęp 94 decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wskazuje, że planowany zwrot nadwyżki opłat pobieranych przez Zjednoczone Królestwo w okresie od dnia 17 marca 2008 r. do wydania decyzji ostatecznej wydaje się stanowić dodatkową pomoc na restrukturyzację.
(40)
Ustęp 96 decyzji w sprawie wszczęcia postępowania zawiera wątpliwości, czy pomoc można określić ilościowo poprzez zastosowanie poziomów odniesienia, takich jak ceny swapów ryzyka kredytowego NR lub stopy procentowe kredytów oferowanych NR przez banki prywatne po dniu 17 września 2007 r., ponieważ te uwzględniają już fakt ratowania banku przez państwo.
3.2. DECYZJA W SPRAWIE PRZEDŁUŻENIA POSTĘPOWANIA
(41)
W ust. 47 i 48 decyzji w sprawie przedłużenia postępowania Komisja wskazała, że podział można porównać do środków pomocy związanej z aktywami, przewidzianych w Komunikacie Komisji w sprawie postępowania z aktywami o obniżonej wartości we wspólnotowym sektorze bankowym (30) (zwanym dalej „IAC”). Dlatego też Komisja wezwała władze Zjednoczonego Królestwa do przedstawienia informacji w tej sprawie.
(42)
W ust. 58 decyzji w sprawie przedłużenia postępowania Komisja zauważyła pozytywny fakt, że BankCo staje się bankiem rentownym w wyniku zaproponowanych przez Zjednoczone Królestwo środków i nie jest zagrożony takimi samymi problemami z płynnością, jakie miał NR. Jednakże zauważa się również, że nie przedłożono żadnego biznesplanu, który wykazywałby, jak BankCo stanie się rentownym podmiotem w średnim i długim terminie, a zatem że nie można wykazać rentowności BankCo.
(43)
W ust. 59 i 58 decyzji w sprawie przedłużenia postępowania Komisja zauważyła, że pomoc, która miała być udzielona BankCo, miała taki charakter i wielkość, że mogła uwolnić BankCo od wszystkich ryzykownych kredytów udzielonych przez NR w przeszłości i obowiązku spłaty pożyczki rządowej, a jednocześnie bank mógł otrzymać aktywa dobrej jakości i znaczną ilość środków gotówkowych. Ponadto Komisja zauważyła, że władze Zjednoczonego Królestwa zgadzają się na pełne finansowanie strat AssetCo, którego portfel kredytów hipotecznych jest wyceniany według wartości księgowej, a nie rzeczywistej wartości ekonomicznej. Dlatego też Komisja wyraziła poważne wątpliwości, czy pomoc została ograniczona do minimum.
(44)
Jeżeli chodzi o wkład własny NR, w ust. 60 decyzji w sprawie przedłużenia postępowania Komisja wyraziła wątpliwości, czy będzie on wystarczający, ponieważ niektóre ze środków z pierwszego planu restrukturyzacji, które można było uznać za wkład własny, zostały zaniechane w zmienionym planie restrukturyzacji, w szczególności program zachęcania do wcześniejszej spłaty kredytu i ograniczenie udzielania nowych kredytów.
(45)
W ust. 62 decyzji w sprawie przedłużenia postępowania Komisja zapytała, czy fundusze udostępnione BankCo po podziale NR umożliwią mu wypieranie konkurentów na rynku kredytów hipotecznych, tym samym prowadząc do negatywnych efektów ubocznych.
(46)
Jeżeli chodzi o środki ograniczające zakłócenia konkurencji, w ust. 63-66 decyzji w sprawie przedłużenia postępowania Komisja wyraziła poważne wątpliwości, czy zaproponowane środki są wystarczające. Po pierwsze Komisja zauważyła, że po podziale NR, BankCo stanie się bardzo silnym i konkurencyjnym bankiem, nieobciążonym ryzykownymi kredytami udzielonymi w przeszłości przez NR. Dlatego też Komisja wyraziła wątpliwość, czy fakt, że BankCo będzie bankiem z małą sumą bilansową, zrekompensuje zakłócenia konkurencji.
(47)
Ponadto Komisja zauważyła, że mając na względzie znaczną kwotę pomocy uzyskanej przez NR, nie jest pewne, czy można było wprowadzić wystarczające środki celem uniknięcia nadmiernego zakłócenia konkurencji bez zagrożenia rentowności NR. Wreszcie Komisja zwróciła uwagę, że niektóre środki ograniczające zakłócenia konkurencji zostały zmienione lub zaniechane.
4. UWAGI STRON TRZECICH
(48)
Komisja otrzymała uwagi stron trzecich w następstwie publikacji decyzji w sprawie wszczęcia postępowania oraz decyzji w sprawie przedłużenia postępowania.
(49)
W odniesieniu do decyzji w sprawie wszczęcia postępowania Komisja otrzymała uwagi od Unite the Union, Stowarzyszenia Towarzystw Budowlanych (Building Societies Association) (zwanego dalej „BSA”), SRM Global Master Fund LP, Alliance & Leicester Building Society, Brytyjskiego Stowarzyszenia Bankowości (British Banking Association), Jima Cousinsa (posła do parlamentu Zjednoczonego Królestwa), Douga Hendersona (posła do parlamentu Zjednoczonego Królestwa) oraz władz Newcastle. Chociaż uwagi te nie dotyczą zmienionego planu restrukturyzacji, który był przedmiotem decyzji w sprawie przedłużenia postępowania, mogą być istotne w szerszym kontekście tej sprawy i zostaną pokrótce omówione w pkt 4.1 niniejszej decyzji w zakresie, w którym mają odniesienie ogólne.
(50)
Uwagi stron trzecich dotyczące decyzji w sprawie przedłużenia postępowania otrzymano od Leeds Building Society, BSA oraz obywatela brytyjskiego.
4.1. DECYZJA W SPRAWIE WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA
(51)
W uwagach otrzymanych od stron trzecich w odniesieniu do decyzji w sprawie wszczęcia postępowania skupiono się głównie na zakłóceniach konkurencji spowodowanych gwarancjami na detaliczne i hurtowe depozyty NR. Wzrost detalicznych depozytów NR w pierwszych miesiącach 2008 r. spowodował szczególne obawy, gdyż, jak wskazały strony trzecie, NR proponował wysokie oprocentowanie lokat oszczędnościowych przy wsparciu gwarancją rządową, co stawiało konkurentów NR w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej. Strony trzecie zwróciły uwagę, że warunki konkurencji wydają się łagodzić niektóre z ich obaw. Inne uwagi dotyczyły znaczenia NR jako dużego pracodawcy w północno-wschodniej Anglii oraz rekompensaty, jaką udziałowcy NR powinni otrzymać z tytułu upaństwowienia podjętego przez Zjednoczone Królestwo.
4.2. DECYZJA W SPRAWIE PRZEDŁUŻENIA POSTĘPOWANIA
(52)
W swoich uwagach Leeds Building Society wyraziło swoje obawy dotyczące zakłócenia konkurencji potencjalnie spowodowanego przez NR, podkreślając, że wkład własny NR jego zdaniem jest niewystarczający oraz że obowiązujące warunki konkurencji jedynie w ograniczonym stopniu zapobiegają zakłóceniu konkurencji przez NR. Leeds Building Society jest również zdania, że niewielka suma bilansowa BankCo po podziale nie zrekompensuje zakłóceń konkurencji, gdyż BankCo nie musi wchłaniać strat spowodowanych ryzykownym udzielaniem pożyczek przez NR w przeszłości i będzie miał dostęp do korzyści wynikających z bilansu AssetCo.
(53)
BSA przedstawiło szczegółowe uwagi. Uznało, że jest wielce prawdopodobne, iż BankCo będzie rentownym bankiem w średnim i długim terminie, gdyż będzie miał silną pozycję na brytyjskim rynku kredytów hipotecznych po podziale, z ograniczoną liczbą niespłacanych kredytów oraz dużymi funduszami na udzielanie nowych kredytów. BSA podkreśliło różnicę pomiędzy towarzystwami budowlanymi a bankami (ograniczenia w zakresie finansowania i działalności kredytowej dotyczące towarzystw budowlanych nie obowiązują banków). BSA wskazało również, że jest mało prawdopodobne, aby warunki konkurencji były wystarczająco skuteczne, aby zapobiec zakłóceniom konkurencji. Ponadto poczyniło sugestie dotyczące możliwych środków ograniczających zakłócenie konkurencji:
(i)
BankCo powinien uiścić należność za ochronę, którą uzyskał w wyniku powołania AssetCo; ewentualnie, początkowe pożyczki BankCo powinny wykazywać cechy zbliżone do tych u przeciętnego konkurenta;
(ii)
gwarancje państwowe na depozyty detaliczne i hurtowe powinny zostać jak najszybciej usunięte; ewentualnie BankCo powinien zapłacić cenę współmierną do tej, którą płacą inne banki przy korzystaniu z rządowego programu gwarancji kredytowych;
(iii)
jeżeli środki, o których mowa w ppkt (i) i (ii) nie mogą być wdrożone, konieczna może być bardziej bezpośrednia kontrola działalności BankCo;
(iv)
BankCo powinien udzielić znaczącej części swoich nowych kredytów w segmentach rynku kredytów hipotecznych, w których kredytodawcy sektora prywatnego obecnie nie udzielają kredytów (na przykład przy wysokich poziomach wskaźnika LTV lub w szczególności osobom kupującym dom/mieszkanie po raz pierwszy);
(v)
w segmentach rynku kredytów hipotecznych, w których BankCo konkuruje z kredytodawcami sektora prywatnego, należy ograniczyć jego konkurencyjność cenową, być może poprzez pozostawanie poza zestawieniem najlepszych ofert Moneyfacts w odniesieniu do kredytów hipotecznych, tj. poza pierwszą piątką kredytodawców;
(vi)
do chwili zniesienia gwarancji zabezpieczającej depozyty detaliczne BankCo powinien pozostać poza pierwszą piątką rachunków oszczędnościowych w zestawieniu najlepszych ofert Moneyfacts.
(54)
Uwagi obywatela brytyjskiego dotyczyły płatności kuponów z tytułu instrumentów długu podporządkowanego wystawionych przez NR oraz skutków, jakie zawieszenie tych płatności może mieć dla osób fizycznych posiadające te instrumenty.
5. UWAGI ZJEDNOCZONEGO KRÓLESTWA
(55)
Uwagi stron trzecich dotyczące decyzji w sprawie wszczęcia postępowania, które zostały opisane w niniejszej decyzji, odnoszą się jedynie do kwestii, które mogą być istotne dla oceny zmienionego planu restrukturyzacji. Uwagi Zjednoczonego Królestwa wymienione w pkt 5.1 dotyczącym decyzji w sprawie wszczęcia postępowania będą się zatem również ograniczały do tych kwestii.
5.1. UWAGI ZJEDNOCZONEGO KRÓLESTWA NA TEMAT WĄTPLIWOŚCI PODNIESIONYCH W DECYZJI W SPRAWIE WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA
(56)
W odniesieniu do wątpliwości wyrażonych w ust. 91 decyzji w sprawie wszczęcia postępowania, władze Zjednoczonego Królestwa twierdzą, że […]. Zatem nie można jej scharakteryzować jako pomocy. Nawet gdyby tak było, nie można jej określić jako nieograniczonej.
(57)
W odniesieniu do ust. 94 decyzji w sprawie wszczęcia postępowania, władze Zjednoczonego Królestwa nie negują, że opatrzenie wcześniejszą datą 1 kwietnia 2008 r. - w następstwie zatwierdzenia pomocy państwa - nowej stopy procentowej kredytu oraz ustalenia dotyczące opłat będą stanowiły dodatkową pomoc na restrukturyzację. Twierdzą jednak, że jest to niezbędne minimum do zapewnienia, aby NR nadal wywiązywał się ze swoich ustawowych wymogów kapitałowych.
(58)
Jeżeli chodzi o wątpliwości wyrażone w ust. 96 decyzji w sprawie wszczęcia postępowania, Zjednoczone Królestwo po pierwsze twierdzi, że byłoby rzeczą nienaturalną uznanie, że kwota pomocy stanowi pełną wartość instrumentów udzielonych przez państwo oraz kwot objętych gwarancjami rządowymi. Faktycznie NR nadal jest w posiadaniu wysokiej jakości aktywów i należy uwzględnić wysokiej jakości zabezpieczenie pobrane na rzecz państwa w czasie, gdy udzielano instrumentu i gwarancji. Zjednoczone Królestwo stoi na stanowisku, że najmniej nienaturalna metodologia polega na ilościowym określeniu środków za pomocą poziomów odniesienia, takich jak złożone propozycje finansowania, stopy swapów ryzyka kredytowego i spready dla długów podporządkowanych. Ostatecznie wielkość pomocy można obliczyć za pomocą oficjalnej stopy referencyjnej Komisji, która weszła w życie dnia 1 lipca 2008 r.
5.2. UWAGI ZJEDNOCZONEGO KRÓLESTWA NA TEMAT WĄTPLIWOŚCI PODNIESIONYCH W DECYZJI W SPRAWIE PRZEDŁUŻENIA POSTĘPOWANIA
(59)
Jeżeli chodzi o zastosowanie komunikatu Komisji w sprawie postępowania z aktywami o obniżonej wartości we wspólnotowym sektorze bankowym w odniesieniu do podziału, władze Zjednoczonego Królestwa wskazują, że nie akceptują analizy Komisji z następujących powodów. Po pierwsze, NR jest w całości własnością państwową, wobec czego w przeciwieństwie do innych przypadków, w których państwo przejmuje straty z aktywów o obniżonej wartości z prywatnego banku bądź to poprzez ich wykup bądź też poprzez udzielenie gwarancji na nie, Zjednoczone Królestwo nie może wykupić aktywów o obniżonej wartości, gdyż już znajduje się w ich posiadaniu. Po drugie, władze Zjednoczonego Królestwa są zdania, że komunikat Komisji w sprawie postępowania z aktywami o obniżonej wartości we wspólnotowym sektorze bankowym ma przede wszystkim na celu radzenie sobie z sytuacjami, w których istnieje duża niepewność co do zaangażowania banków w złożone i nieprzejrzyste aktywa o obniżonej wartości. Produkty hipoteczne NR, papiery wartościowe oparte na kredytach hipotecznych oraz aktywa skarbowe, zdaniem Zjednoczonego Królestwa, nie mieszczą się w tej kategorii. Ponadto władze Zjednoczonego Królestwa twierdzą, że komunikat Komisji w sprawie postępowania z aktywami o obniżonej wartości we wspólnotowym sektorze bankowym skupia się na zasadzie dzielenia się obciążeniem, przede wszystkim z bankiem biorącym na siebie jakiś element pierwszych strat. W przypadku NR nie jest to możliwe, gdyż państwo już przed podziałem znajduje się w posiadaniu wszystkich aktywów.
(60)
Władze Zjednoczonego Królestwa wskazują w swoich uwagach, że przekazały Komisji informacje, które wykazują rentowność BankCo w biznesplanie przedłożonym Komisji dnia 10 czerwca 2009 r. (31). W biznesplanie przeprowadzono test rentowności BankCo w warunkach skrajnych na wypadek scenariusza poważnej recesji (wzrost bezrobocia do 3,6 miliona w 2011 r. oraz spadek cen domów do 50 % ich ceny szczytowej). Test warunków skrajnych wykazuje rentowność BankCo nawet w przypadku scenariusza poważnej recesji.
(61)
W odniesieniu do wątpliwości Komisji, czy pomoc udzielona NR ogranicza się do niezbędnego minimum, Zjednoczone Królestwo nie zgadza się z zarzutem, że zmieniony plan restrukturyzacji przyczynia się do stworzenia superkonkurencyjnego nowego banku. Zjednoczone Królestwo zwraca uwagę, że struktura kapitałowa i finansowanie BankCo zostały starannie pomyślane tak, aby bank był rentowny nawet w przypadku skrajnych warunków.
(62)
Zdaniem Zjednoczonego Królestwa nie jest tak, że państwo przyjmie pełne finansowanie i utrzymywanie strat AssetCo. Zjednoczone Królestwo wskazuje, że państwo nie udzieliło żadnej gwarancji na aktywa AssetCo. Jednakże władze Zjednoczonego Królestwa wskazują, że, […], może być niezbędne dalsze wsparcie […].
(63)
Jeżeli chodzi o wkład własny NR w restrukturyzację, władze Zjednoczonego Królestwa zwracają uwagę, że ograniczenia w udzielaniu kredytów oraz program zachęcania do wcześniejszej spłaty kredytu w pierwszym planie restrukturyzacji w zamierzeniu miały być środkami wyrównawczymi w miejsce wkładu własnego. W odniesieniu do ograniczenia w udzielaniu kredytów hipotecznych Zjednoczone Królestwo twierdzi, że wielkość brytyjskiego rynku kredytów hipotecznych jest ograniczona ze względu na kryzys finansowy i gospodarczy oraz że proponowane zwiększenie akcji kredytowej przez BankCo jest ograniczone i nie ma negatywnego wpływu na jego konkurentów. Jeżeli chodzi o program zachęcania do wcześniejszej spłaty kredytu, to powodował on nasilenie uszczuplenia i tak niewielkiej podaży kredytów hipotecznych na rynku Zjednoczonego Królestwa (które odpowiada za 40 % spadku w udzielaniu nowych kredytów). Zjednoczone Królestwo jest zdania, że NR miał udział w restrukturyzacji poprzez sprzedaż swojego portfela hipotek odwróconych (zwanych dalej „HERM”) za około 2,2 miliarda GBP, poniesione straty związane z restrukturyzacją oraz […].
(64)
Zjednoczone Królestwo wskazuje w swoich uwagach, iż wierzy, że zwiększone udzielanie kredytów przewidziane dla BankCo raczej nie będzie miało wpływu na rynek kredytów hipotecznych ani konkurentów BankCo, gdyż rynek ten jest ograniczony. Wzrost możliwości udzielania kredytów BankCo złagodziłby nieco te obawy, ale pozostawi wystarczający popyt dla innych. Zjednoczone Królestwo również uważa za mało prawdopodobne, że BankCo gwałtownie zwiększy udzielanie kredytów, po podziale i zniesieniu TWP, gdyż wciąż będzie musiał uzyskać niezbędne fundusze na sfinansowanie nowych kredytów. Ponadto Zjednoczone Królestwo zwraca uwagę, że BankCo nie będzie miał uprzywilejowanego dostępu do puli klientów pozostających w AssetCo.
(65)
Jeżeli chodzi o kwotę pomocy, Zjednoczone Królestwo nie akceptuje sugestii Komisji, że można ją ustalić poprzez odjęcie wartości rynkowej aktywów AssetCo od ich wartości księgowej. Taka metodologia, zdaniem Zjednoczonego Królestwa, prowadziłaby do przeszacowania kwoty jakiejkolwiek pomocy udzielonej BankCo. Zjednoczone Królestwo uważa, że powinno się rozróżnić pomoc udzieloną BankCo od pomocy dla AssetCo oraz że pomoc dla AssetCo niekoniecznie przynosi korzyść dla BankCo. Kwota pomocy dla BankCo powinna odzwierciedlać konkurencyjny wpływ BankCo na jego konkurentów, co stanowi element, którego nie odzwierciedla metodologia zaproponowana przez Komisję.
(66)
W odniesieniu do AssetCo, metodologia proponowana przez Komisję, zdaniem Zjednoczonego Królestwa, opiera się na założeniu, że Zjednoczone Królestwo pokryłoby różnicę pomiędzy wartością księgową a wartością rynkową aktywów. Jest ono nieprawidłowe, gdyż gwarancje Zjednoczonego Królestwa pokrywają różnicę pomiędzy ostateczną wartością aktywów AssetCo a wartością księgową jego zobowiązań (tj. jeżeli aktywa nie wygenerują wystarczających środków na pokrycie zobowiązań, różnicę pokryje Zjednoczone Królestwo).
(67)
Zdaniem Zjednoczonego Królestwa prawidłowa metodologia oszacowania kwoty pomocy udzielonej BankCo to suma wartości księgowej wszelkich bezpośrednich zastrzyków kapitału oraz wartości obowiązujących gwarancji, uwzględniając uiszczone za nie opłaty, oraz wartości korzyści BankCo z wysokiej jakości kredytów hipotecznych oraz wartości dodatkowej BankCo wynikającej z przejęcia depozytów detalicznych NR.
(68)
Kwota pomocy dla AssetCo, zdaniem Zjednoczonego Królestwa, jest różnicą pomiędzy całkowitą wartością pomocy udzielonej NR a pomocą udzieloną BankCo poprzez AssetCo.
5.3. UWAGI ZJEDNOCZONEGO KRÓLESTWA NA TEMAT UWAG ZAINTERESOWANYCH STRON W DECYZJI W SPRAWIE WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA
(69)
W odniesieniu do obaw stron trzecich dotyczących zwiększenia depozytów detalicznych Zjednoczone Królestwo przestawiło następujące uwagi.
(70)
Zdaniem Zjednoczonego Królestwa uwagi stron trzecich na temat wyceny produktów oszczędnościowych nie uwzględniają uszczuplonej bazy depozytów detalicznych w następstwie runu na bank we wrześniu 2007 r. Aby ustabilizować bilans NR, powinno się umożliwić mu zwiększenie jego bazy depozytów detalicznych. Zjednoczone Królestwo wskazuje, że obowiązuje ograniczenie udziału w brytyjskim rynku depozytów detalicznych w wysokości 1,5 %. Ograniczenie to uniemożliwi NR zbyt agresywną konkurencję cenową i jednocześnie ograniczy wpływ NR na rynek rachunków oszczędnościowych. Zjednoczone Królestwo twierdzi również, że NR nie prowadził agresywnej strategii cenowej w ramach swoich produktów depozytów detalicznych, czego dowodem jest fakt, iż NR nie znajdował się w pierwszej trójce rachunków oszczędnościowych w zestawieniu Moneyfacts od czasu wprowadzenia warunków konkurencji.
(71)
Co więcej, Zjednoczone Królestwo twierdzi, że wprowadzenie dalszych limitów cenowych na jego produkty oszczędnościowe uniemożliwiłoby NR uzyskanie finansowania niezbędnego do wsparcia planowanej nowej akcji kredytowej. Zagroziłoby to także zdolności NR do wywiązania się ze swoich zobowiązań w ramach TWP oraz uniemożliwiłoby NR reagowanie na zdarzenia, które mogłyby mieć negatywny wpływ na jego możliwości finansowania.
(72)
Jeżeli chodzi o warunki konkurencji, obowiązujące od dnia 31 marca 2008 r., władze Zjednoczonego Królestwa wskazują, że ograniczenia dotyczące zachowań zawarte w warunkach konkurencji w wystarczający sposób ograniczają sposób, w jaki NR konkuruje na rynkach Zjednoczonego Królestwa.
5.4. UWAGI ZJEDNOCZONEGO KRÓLESTWA NA TEMAT UWAG ZAINTERESOWANYCH STRON W DECYZJI W SPRAWIE PRZEDŁUŻENIA POSTĘPOWANIA
(73)
W celu rozwiania obaw Komisji wymienionych w decyzji w sprawie przedłużenia postępowania oraz uwagach zgłoszonych przez strony trzecie, władze Zjednoczonego Królestwa dokonały modyfikacji w zmienionym planie restrukturyzacji. Zmiany te zostały wymienione bardziej szczegółowo w pkt 2.2 niniejszej decyzji (motywy 27, 28 i 29).
6. OCENA
6.1. OBECNOŚĆ POMOCY
(74)
Komisja musi ocenić, czy środki wprowadzone lub zmodyfikowane przez zmieniony plan restrukturyzacji stanowią pomoc państwa. Artykuł 87 ust. 1 Traktatu przewiduje, że wszelka pomoc przyznana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z funkcjonowaniem wspólnego rynku w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(75)
W odniesieniu do środków zatwierdzonych już przez Komisję jako pomoc na ratowanie w dwóch poprzednich decyzjach Komisji dotyczących omawianej sprawy (a mianowicie środków wymienionych w ppkt (i), (ii) i (iii) w motywie 30); gwarancji na depozyty detaliczne i hurtowe oraz instrumentu wsparcia płynności BoE/HMT), Komisja stwierdziła już, że środki te stanowią pomoc państwa na rzecz NR. Komisja zauważa również, że BankCo ma mieć dostęp do programów, które Zjednoczone Królestwo wprowadziło dla banków w czasie kryzysu finansowego i które zostały już zatwierdzone przez Komisję w zakresie, w jakim programy te wciąż obowiązują po podziale (32).
(76)
Środki pomocy, które należy ocenić w niniejszej decyzji, aby ustalić, czy stanowią one pomoc państwa, zostały już opisane w motywie 30 niniejszej decyzji. Przedmiotowymi środkami są w przypadku NR środki (iv) i (v), w przypadku BankCo środki (vi), (vii) i (viii), a w przypadku AssetCo środki (ix)-(xii).
(77)
Wszystkie te środki są finansowane przy użyciu zasobów państwowych, jako że składają się one z pożyczek rządowych, dotacji i gwarancji finansowanych przez państwo (33).
(78)
Komisja musi również ocenić, czy omawiane środki przynoszą selektywną korzyść beneficjentowi lub beneficjentom pomocy. Omawiane środki są selektywne, ponieważ przysparzają korzyści wyłącznie NR, BankCo i AssetCo.
(79)
Środki przynoszą korzyść dla działalności gospodarczej NR prowadzonej przez bank do momentu podziału, a następnie jego następcom BankCo i AssetCo.
(80)
NR uzyska korzyści w wyniku zastosowania z mocą wsteczną niższych opłat za instrument wsparcia płynności BoE/HMT i w konsekwencji zwrotu NR 156,4 miliona GBP po zatwierdzeniu przez Komisję (środek (iv)). Dzięki temu NR uzyskuje korzyść, ponieważ opłaty te są niższe od cen rynkowych.
(81)
NR uzyskuje również znaczne korzyści ze złożonego przez HMT zobowiązania wobec FSA, że NR będzie działał powyżej poziomu wymogów kapitałowych (środek (v)), ponieważ w konsekwencji FSA: 1) nie wymagał od NR dokapitalizowania po upaństwowieniu; 2) zezwolił NR na włączenie kapitału uzupełniającego do swojego kapitału ustawowego w czerwcu 2008 r.; i 3) następnie zezwolił mu na prowadzenie działalności poniżej poziomu ustawowych wymogów kapitałowych, począwszy od lipca 2009 r. do podziału.
(82)
W odniesieniu do środków na rzecz BankCo, Komisja stwierdziła już, że gwarancja na depozyty detaliczne (środek (vi)) przynosi korzyść beneficjentowi, w tym przypadku BankCo, zatwierdzając ją jako pomoc na ratowanie dla NR. Mimo że gwarancja zostanie zniesiona […], BankCo wciąż uzyskuje korzyść przez czas, gdy gwarancja nadal obwiązuje. Zmiana opłaty, która będzie zapłacona przez BankCo nie jest zgodna z warunkami rynkowymi. W tym względzie stosowany przez NR spread swapów ryzyka kredytowego jest znacznie powyżej 50 pb. Należy zatem stwierdzić, że środek przynosi korzyść BankCo.
(83)
Jeżeli chodzi o kontynuację gwarancji hurtowych dla BankCo po podziale do dnia 31 grudnia 2010 r. (środek (vi)), Komisja stwierdziła już, że stanowiła ona korzyść, gdy zatwierdzała ją jako pomoc na ratowanie dla NR. Jeżeli chodzi o zmiany opłaty po podziale, BankCo zapłaci wynagrodzenie, które jest zgodne z wynagrodzeniem płaconym przez inne banki w kontekście programu gwarancji kredytowych obowiązującego w Zjednoczonym Królestwie. Jako że wynagrodzenie zaakceptowane przez Komisję w odniesieniu do programu gwarancji kredytowych jest poniżej ceny rynkowej (choć zgodne z zaleceniami Europejskiego Banku Centralnego), oznacza to korzyść dla BankCo.
(84)
Ponadto zastrzyk kapitału w kwocie 1,4 miliarda GBP w postaci akcji zwykłych BankCo (środek (vii)) przysparza mu korzyści, ponieważ bez tego kapitału BankCo nie mógłby rozpocząć działalności.
(85)
Warunkowy instrument wsparcia płynności w kwocie 1,5 miliarda GBP przyznany na rzecz BankCo (środek (viii)) przynosi korzyść, ponieważ zapewnia BankCo kolejne źródło płynności, które nie jest dostępne dla innych banków. Warunkowy instrument wsparcia płynności ma zapewnić BankCo wystarczające źródła finansowania do momentu sprzedania banku przez Zjednoczone Królestwo lub znalezienia innych linii finansowania.
(86)
W odniesieniu do AssetCo Komisja stwierdziła w decyzji w sprawie wszczęcia postępowania i w decyzji w sprawie przedłużenia postępowania, że gwarancje hurtowe (środek (ix)) stanowią pomoc państwa. Dlatego też przedłużenie gwarancji hurtowej […] obejmuje dalszą korzyść na rzecz AssetCo.
(87)
Komisja stwierdziła już w swoich poprzednich decyzjach (34), że instrument wsparcia płynności BoE/HMT stanowi pomoc państwa. Wniosek ten ma również zastosowanie w nowych okolicznościach związanych ze zwiększeniem kwoty pożyczek państwa dla AssetCo o sumę do 10 miliardów GBP i przedłużeniem ich okresu poza rok 2020 (środek (x)). Jeżeli chodzi o wynagrodzenie płacone za ten instrument, AssetCo zapłaci niższą opłatę (LIBOR + [10-60] pb, w porównaniu z opłatą płaconą poprzednio za ten instrument na poziomie stopy bazowej BoE + 150 pb + 10 pb), która jest poniżej ceny rynkowej, a zatem przynosi korzyść AssetCo. Ponadto BankCo uzyska korzyść związaną ze zwiększeniem instrumentu wsparcia płynności BoE/HMT, jako że znaczna kwota tego wzrostu będzie przeniesiona z AssetCo do BankCo w formie gotówki.
(88)
Proponowany zastrzyk kapitału do AssetCo w kwocie 1,6 miliarda GBP (środek (xi)) w formie przekształcenia długu na kapitał przynosi korzyść AssetCo.
(89)
Ponadto instrument zapewniający kapitał obrotowy w kwocie 2,5 miliarda GBP (środek (xii)) przyniesie korzyść AssetCo, ponieważ spółka będzie dysponować odpowiednią płynnością […], aby realizować swoje zobowiązania, w miarę jak stają się wymagalne. Za ten instrument AssetCo zapłaci opłatę na poziomie 1-miesięcznej stopy LIBOR + [10-60] pb, to jest znacznie poniżej stawki rynkowej, jako że AssetCo jest bankiem, który prawie nie ma kapitału.
(90)
Wreszcie zasada prywatnego inwestora nie ma zastosowania do tych środków, ponieważ omawiane środki są następstwem kilku środków pomocy na ratowanie na rzecz NR. Ponadto gdyby miała zastosowanie, test nie mógłby być zrealizowany, ponieważ żaden inwestor prywatny (w gospodarce rynkowej) nie podjąłby wszystkich tych środków w celu ułatwienia podziału BankCo i […] AssetCo. Żaden podmiot w gospodarce rynkowej znajdujący się w podobnej sytuacji, w jakiej znalazło się państwo, nie byłby w stanie utrzymać działalności gospodarczej (NR) bez znacznego zwiększenia kapitału (FSA rozluźnił zwykłe wymogi kapitałowe jedynie dlatego, że państwo zobowiązało się do zapewnienia kapitału). Uwzględniając sytuację na rynkach, podmiot rynkowy nie mógłby pozyskać takiego finansowania. Potwierdzają to oferty zakupu NR złożone przez Virgin i kierownictwo NR w lutym 2008 r., które opisano bardziej szczegółowo w decyzji w sprawie wszczęcia postępowania. Obie oferty opierały się na kontynuacji środków pomocy państwa, wskazując, że bez pomocy państwa żaden inwestor prywatny nie będzie w stanie nabyć NR.
(91)
Stwierdzono również, że środki (iv)-(xii) wymienione w motywie 30 mogą zakłócać konkurencję i mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(92)
Środki dopuszczają […] niektórych aktywów NR, przeniesionych do AssetCo, co jest warunkiem koniecznym stworzenia BankCo i realizacji jego biznesplanu. BankCo, będąc następcą NR, będzie mógł kontynuować działalność NR bez obciążenia ewentualnymi stratami wartości aktywów gorszej jakości, ponieważ te pozostają w bilansie AssetCo. W konsekwencji BankCo uzyskuje przewagę w stosunku do konkurentów borykających się ze stratami wartości aktywów gorszej jakości, które muszą absorbować, ograniczając kapitał dostępny na nową akcję kredytową. Natomiast BankCo nie będzie zmniejszał swojej bazy kapitałowej w wyniku takich strat wartości aktywów i zmniejszenia wartości portfela kredytów hipotecznych. Stanowi to korzyść, mając na względzie obecne wysokie koszty pozyskiwania pożyczek na rynkach finansowych. Ponadto BankCo będzie dysponował dużą ilością środków gotówkowych na finansowanie nowej akcji kredytowej. Stwierdza się zatem, że środki (iv)-(xii) wymienione w motywie 30 prowadzą do zakłócenia konkurencji.
(93)
BankCo będzie bankiem konkurującym między innymi na rynku depozytów detalicznych w Zjednoczonym Królestwie i rynku kredytów hipotecznych w Zjednoczonym Królestwie. Na tych dwóch rynkach niektórzy konkurenci są spółkami zależnymi banków zagranicznych. Środki te zatem mogą mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(94)
Komisja zwraca uwagę, że Zjednoczone Królestwo zamierza wprowadzić nowe środki pomocy i zmienić istniejące. Środki te umożliwią podział NR na dwa podmioty prawne: BankCo i AssetCo. Bez pomocy przyznanej AssetCo przeniesienie do tej spółki portfela kredytów NR nie byłoby możliwe. W wyniku pomocy dla AssetCo, BankCo może kontynuować działalność gospodarczą NR, będąc uwolnionym od obciążeń związanych z większością kredytów NR, które pozostaną w AssetCo. Ponadto uzyska dużą kwotę środków gotówkowych z AssetCo (która z kolei otrzymała je od państwa). Dlatego też BankCo można uznać za beneficjenta wszystkich środków pomocy państwa, również tych na rzecz AssetCo.
(95)
W ramach zmienionego planu restrukturyzacji AssetCo będzie prowadził jedynie ograniczoną akcję kredytową zgodnie z istniejącymi obowiązkami umownymi, ograniczając do minimum sytuacje konkurowania z innymi bankami. Jego licencja bankowa zostanie wycofana po podziale, po czym będzie kontynuował działalność w ramach licencji kredytodawcy hipotecznego. To umożliwi mu działanie w ramach niższych ustawowych wymogów kapitałowych (1 %) w porównaniu z bankami. Według władz Zjednoczonego Królestwa AssetCo będzie wykorzystywał swoje aktywa w miarę ich zapadalności lub poprzez ich sprzedaż na rynku. AssetCo wykorzysta wpływy ze sprzedaży na spłatę długów, gdy te będą stawały się wymagalne, oraz na finansowanie swojej bieżącej działalności operacyjnej i wszelkich zachowanych zobowiązań historycznych.
(96)
Aby ułatwić […], AssetCo podejmie działania gospodarcze, na przykład sprzedaż aktywów i zarządzanie zadłużeniem w ramach swojego portfela. Ponadto […] będzie świadczył usługi na rzecz […] przez określony czas (najpóźniej do końca 2010 r.). Jest to konieczne, ponieważ po podziale […] nie będzie dysponował niektórymi funkcjami operacyjnymi, które pozostają […], na przykład obsługa kredytów hipotecznych (po ich realizacji), zarządzanie zadłużeniem oraz infrastruktura komputerowa i jej utrzymanie. Usługi te będą świadczone przez […] na rzecz […] na zasadach komercyjnych (tj. […] będzie uiszczał opłatę […]) i konkurencyjnych. […] Stwierdza się zatem, że AssetCo będzie kontynuował prowadzenie pewnych ograniczonych działań gospodarczych po podziale i dlatego należy uznać go za beneficjenta środków pomocy.
(97)
Jeżeli chodzi o NR, przed planowanym podziałem NR mógł kontynuować działalność przy wsparciu w formie gwarancji na depozyty detaliczne i hurtowe, rządowego instrumentu wsparcia płynności i zobowiązania władz Zjednoczonego Królestwa wobec FSA, że zapewnią działanie NR na poziomie powyżej ustawowych wymogów kapitałowych. To zobowiązanie Zjednoczonego Królestwa pozwoliło NR na tymczasowe działanie poniżej ustawowych wymogów do momentu podziału. NR jest zatem beneficjentem tych środków. Jak wskazano w motywie 92 powyżej, działalność gospodarcza NR będzie kontynuowana przez BankCo.
(98)
Wobec powyższego stwierdza się, że środki (iv)-(xii) wymienione w motywie 30 stanowią pomoc państwa.
6.2. KWOTA POMOCY
(99)
Jeżeli chodzi o kwotę pomocy, władze Zjednoczonego Królestwa przedstawiły szereg uwag dotyczących sposobu obliczania kwoty pomocy w swoich odpowiedziach na decyzję w sprawie wszczęcia postępowania i decyzję w sprawie przedłużenia postępowania. W odniesieniu do sugestii Zjednoczonego Królestwa dotyczącej kwoty pomocy przedstawionej w decyzji w sprawie wszczęcia postępowania, Komisja zauważa, że uwagi te są częściowo oparte na środkach pomocy uwzględnionych w pierwszym planie restrukturyzacji. Sugestie Zjednoczonego Królestwa zakładające zastosowanie spreadów swapów ryzyka kredytowego i spreadów długu podporządkowanego również nie uwzględniają faktu, że spready te już uwzględniają pomoc państwa przyznaną NR i jego późniejsze upaństwowienie. Dlatego też spready te nie odzwierciedlają wewnętrznego ryzyka NR, nieobecnego przy znacznej pomocy państwa.
(100)
W odniesieniu do sugestii Zjednoczonego Królestwa dotyczących sposobu obliczania kwoty pomocy zawartych w odpowiedzi na decyzję w sprawie przedłużenia postępowania, Komisja zwraca uwagę, że sugestie te nie uwzględniają obecnej sytuacji na rynkach finansowych.
(101)
W tym kontekście żadna ze stron nie kwestionuje, że NR i jego następcy otrzymali i będą otrzymywać bardzo dużą kwotę pomocy, co odzwierciedla potrzebę daleko idącej restrukturyzacji i gwarantuje bardzo znaczne ograniczenie jego obecności na rynku.
6.3. ZGODNOŚĆ POMOCY Z PRZEPISAMI
6.3.1. PODSTAWA PRAWNA OCENY ZGODNOŚCI Z PRZEPISAMI
(102)
Jak wskazano w decyzji w sprawie przedłużenia postępowania (pkt 4.2.1), Komisja nie zastosowała art. 87 ust. 3 lit. b) Traktatu w swojej decyzji z dnia 5 grudnia 2007 r. w odniesieniu do pomocy na ratowanie przyznanej NR (35) ani w decyzji w sprawie wszczęcia postępowania. Faktycznie przyznana w tym czasie pomoc nie rozwiązywała kwestii zaburzenia w całym państwie członkowskim, ale miała konkretnie na celu zajęcie się indywidualnymi problemami dotyczącymi sytuacji NR (36). W takich okolicznościach, zgodnie z orzecznictwem (37), Komisja stwierdziła, że art. 87 ust. 3 lit. b) Traktatu nie ma zastosowania.
(103)
Jednakże od tamtego czasu Komisja uznała, że globalny kryzys finansowy może powodować poważne zaburzenia w gospodarce państw członkowskich i że środki wspierania banków mogą naprawić te zaburzenia, co wyrażono w komunikacie Komisji - Zastosowanie zasad pomocy państwa do środków podjętych w odniesieniu do instytucji finansowych w kontekście obecnego, globalnego kryzysu finansowego (38) (zwanym dalej „komunikatem bankowym”), komunikacie Komisji - Dokapitalizowanie instytucji finansowych w związku z obecnym kryzysem finansowym: ograniczenie pomocy do niezbędnego minimum oraz mechanizmy zabezpieczające przez nadmiernym zakłóceniem konkurencji (39) (zwanym dalej „komunikatem w sprawie dokapitalizowania”), komunikacie Komisji w sprawie postępowania z aktywami o obniżonej wartości we wspólnotowym sektorze bankowym („IAC”) oraz komunikacie Komisji w sprawie przywrócenia rentowności i oceny środków restrukturyzacyjnych stosowanych w sektorze finansowym w dobie kryzysu zgodnie z regułami pomocy państwa (zwanym dalej „komunikatem w sprawie restrukturyzacji”) (40). Dla Zjednoczonego Królestwa było to potwierdzone w różnych zatwierdzeniach środków podejmowanych przez Zjednoczone Królestwo celem zwalczania kryzysu finansowego (41). Dlatego też, jak wskazano w decyzji w sprawie wszczęcia postępowania, podstawą prawną oceny środków pomocy powinien być art. 87 ust. 3 lit. b) Traktatu.
6.3.2. OCENA ZGODNOŚCI Z PRZEPISAMI
(104)
Komisja ustaliła, że NR, BankCo i AssetCo będą korzystać z szeregu środków pomocy państwa. Środki te są różnego rodzaju. Podział NR można porównać do środka związanego z aktywami o obniżonej wartości, natomiast zastrzyki kapitału stanowią dokapitalizowanie. Przed dokonaniem oceny ostatecznego planu restrukturyzacji przedłożonego przez Zjednoczone Królestwo, który obejmuje te środki, Komisja najpierw oceni podział NR w kontekście IAC, a dokapitalizowanie w świetle komunikatu w sprawie dokapitalizowania, mając na celu sprawdzenie, czy środki te są zgodne ze wspomnianymi komunikatami.
(105)
W decyzji w sprawie przedłużenia postępowania Komisja wskazała, że podział NR można postrzegać jako rodzaj środka związanego z aktywami o obniżonej wartości, który przynosi korzyści działalności gospodarczej NR, która utrzymuje się na rynku poprzez BankCo. Zjednoczone Królestwo przedstawiło szereg obserwacji w tym względzie w swoich uwagach do decyzji w sprawie przedłużenia postępowania; w szczególności Zjednoczone Królestwo wskazało, że NR został w 100 % upaństwowiony, że plan podziału został sporządzony dopiero na późniejszym etapie oraz że przed podziałem aktywa był zarządzane przez rząd. Fakty te jednak nie powodują, że nie można zastosować IAC, ponieważ skutki środków pomocy podjętych przez Zjednoczone Królestwo doprowadziły do stworzenia banku (BankCo), który został uwolniony od aktywów o obniżonej wartości swojego poprzednika (NR).
(106)
Szczegółowe warunki mające zastosowanie do środków pomocy związanej z aktywami są określone w IAC (42). Zgodnie z pkt 5.2 IAC, środek pomocy związanej z aktywami wymaga przejrzystości przed jego zastosowaniem i powinien zapewniać odpowiedni podział obciążeń, a następnie wymaga prawidłowej wyceny kwalifikujących się aktywów i odpowiedniego wynagrodzenia władzom państwowym za dany środek pomocy związanej z aktywami, tak aby zapewnić odpowiedzialność udziałowców/akcjonariuszy.
(107)
Przejrzystość przed zastosowaniem środka oznacza wyraźną identyfikację środków i poziomu zaangażowania. Jest to konieczne, aby określić kwotę pomocy w ramach środka pomocy związanej z aktywami i ustalić, czy pomoc ta jest konieczna do rozwiązania problemu tymczasowego lub czy dany bank jest technicznie niewypłacalny.
(108)
Jeżeli chodzi o wycenę aktywów o obniżonej wartości, pkt 38 IAC przewiduje, że w przypadku gdy wycena aktywów wydaje się szczególnie złożona, rozważyć można rozwiązania alternatywne, jak na przykład stworzenie banku zachowującego „dobre” aktywa lub własność publiczna banku (w tym upaństwowienie). W tym drugim przypadku wycena aktywów ex ante nie jest konieczna, o ile wycena jest prowadzona sukcesywnie w kontekście restrukturyzacji lub likwidacji.
(109)
NR został faktycznie upaństwowiony, co dało Zjednoczonemu Królestwu, jako właścicielowi NR, możliwość przeglądu i analizy wszystkich aktywów NR.
(110)
Zgodnie z IAC celem wyceny jest obliczenie kwoty pomocy i tym samym poziomu zakłócenia konkurencji po to, aby ustalić, jak daleko posunięta powinna być restrukturyzacja. W tym przypadku można uznać, że restrukturyzacja jest „bardzo” dogłębna. Wycena aktywów ex ante nie prowadziłaby w tym przypadku do nałożenia przez Komisję dodatkowych wymogów dotyczących głębokości restrukturyzacji.
(111)
W świetle tych dwóch czynników wycena przed podziałem nie jest konieczna. Jeżeli chodzi o wycenę w miarę upływu czasu, […] będzie prowadzić do rynkowej wyceny tych aktywów w miarę upływu czasu.
(112)
W pkt 41 IAC stwierdza się, że w odniesieniu do wartości przekazania aktywów o obniżonej wartości „wartość przekazania przy zastosowaniu środków polegających na zakupie lub ubezpieczeniu aktywów powinna być oparta na ich rzeczywistej wartości ekonomicznej. Ponadto należy zabezpieczyć odpowiednie wynagrodzenie władzom publicznym. Jeżeli państwa członkowskie uznają za konieczne - w szczególności dla uniknięcia technicznej niewypłacalności - posłużenie się wartością przekazania aktywów, która przekraczałaby ich rzeczywistą wartość ekonomiczną, wartość elementu pomocy w takim środku będzie odpowiednio wyższa. Taką wartość można zaakceptować jedynie wówczas, gdy towarzyszy jej dogłębna restrukturyzacja oraz wprowadzenie warunków pozwalających na odzyskanie tej dodatkowej pomocy na późniejszym etapie, na przykład poprzez zastosowanie mechanizmów wycofania”. Przekazanie aktywów z NR do AssetCo odbędzie się według wartości księgowej. Rzeczywista wartość ekonomiczna aktywów w wyniku utraty ich wartości jest niższa niż wartość przekazania. Dlatego też pomoc związana z aktywami jest znaczna, ponieważ BankCo nie jest obciążony tymi stratami. Zgodnie z pkt 41 IAC w konsekwencji konieczna jest dogłębna restrukturyzacja.
(113)
W tym kontekście bezsporne jest, że bez omawianej pomocy NR znalazłby się w stanie technicznej niewypłacalności. NR został upaństwowiony, gdy zawiodły podejmowane przez Zjednoczone Królestwo wysiłki zmierzające do sprzedaży NR stronom trzecim. Zostało to ponadto potwierdzone zwolnieniami uzyskanymi przez NR od FSA, po pierwsze w zakresie włączenia całości kapitału uzupełniającego do ustawowej pozycji kapitałowej, a następnie w zakresie działania poniżej ustawowych wymogów kapitałowych. Z uwag władz Zjednoczonego Królestwa wynika, że gdyby nie przeprowadzono podziału banku, do utrzymania jego rentowności konieczny byłby zastrzyk kapitału o wartości przynajmniej 6 miliardów GBP (dla porównania, przed kryzysem kapitał banku wynosił mniej niż 2 miliardy GBP). Bez interwencji państwa podział NR, a następnie kontynuacja działalności gospodarczej BankCo nie byłyby możliwe. Fakt że większość aktywów NR pozostaje w AssetCo umożliwia BankCo uniknięcie strat związanych z tymi aktywami i w konsekwencji uniknięcie uszczuplenia kapitału banku.
(114)
Warunki określone w pkt 41 IAC są spełnione i doprowadzono do dogłębnej restrukturyzacji (43), ponieważ działalność gospodarcza NR kontynuowana przez BankCo zostanie ograniczona o ponad 75 %. Ponadto Zjednoczone Królestwo upaństwowiło bank w lutym 2008 r., a zatem posiada 100 % jego akcji. Uwalniając bank zachowujący „dobre” aktywa od nieściągalnych kredytów hipotecznych, państwo podwyższa wartość banku z „dobrymi” aktywami, który zamierza sprzedać w ramach […]. W konsekwencji korzyść wynikająca z pomocy związanej z aktywami będzie przynajmniej częściowo odbierana przez państwo w formie wyższej ceny sprzedaży banku z „dobrymi” aktywami.
(115)
Jeżeli chodzi o podział kosztów związanych z aktywami o obniżonej wartości między państwo, akcjonariuszy i wierzycieli, poprzedni akcjonariusze oraz posiadacze kapitału hybrydowego będą mieli wkład w restrukturyzację banku w największym możliwym stopniu, jako że akcjonariusze zostali wyparci (tj. stracili znaczną kwotę swoich inwestycji) w wyniku upaństwowienia NR. Posiadacze kapitału hybrydowego będą […] AssetCo. W konsekwencji nie uzyskają kuponów, które mają charakter uznaniowy i […]. Dlatego też dodatkowy podział obciążeń nie jest konieczny (zob. również motywy 150 i 151).
(116)
W odniesieniu do wynagrodzenia uiszczanego za pomoc związaną z aktywami, IAC przewiduje, że banki muszą płacić pewną formę wynagrodzenia za pomoc kapitałową uzyskaną w ramach środków związanych z aktywami o obniżonej wartości. Obowiązkowe wynagrodzenie ma dwojakie cele: zapewnienie podziału obciążeń oraz minimalizację zakłócenia konkurencji. W omawianym przypadku podział obciążeń uzyskano dzięki upaństwowieniu NR (zob. również motywy 148 i 149). Jeżeli chodzi o drugi cel, można uznać, że zakłócenie konkurencji jest minimalizowane w wyniku znacznego pomniejszenia NR w kontekście dogłębnej restrukturyzacji (zob. również motywy 156 i dalsze). Ponadto wszelkie korzyści, które BankCo może osiągać w wyniku środka pomocy związanej z aktywami, będą przynajmniej częściowo odzyskane poprzez wyższą cenę sprzedaży. W takich wyjątkowych warunkach akceptuje się, że wpływy ze sprzedaży banku są formą wynagrodzenia dla państwa w stopniu, w jakim zmniejszają ono całkowite koszty ratowania.
(117)
Aktywa o obniżonej wartości pozostające w AssetCo będą zarządzane wyłącznie przez AssetCo, który będzie spółką odrębną i organizacyjnie niezależną od BankCo.
(118)
Stwierdza się zatem, że biorąc pod uwagę przewidzianą dogłębną restrukturyzację, pomoc związana z aktywami na rzecz BankCo jest zgodna z IAC.
(119)
Dokapitalizowanie przewidziano zarówno dla BankCo, jak i AssetCo. Zgodnie z komunikatem w sprawie dokapitalizowania za dokapitalizowanie należy zapłacić odpowiednie wynagrodzenie.
(120)
W przypadku BankCo, bank otrzyma zastrzyk kapitału w wysokości 1,4 miliarda GBP w postaci akcji zwykłych. Jeżeli chodzi o wynagrodzenie do zapłacenia za akcje zwykłe, Zjednoczone Królestwo będzie już 100 % akcjonariuszem BankCo w momencie podziału. Kolejny zastrzyk kapitału w postaci akcji zwykłych nie będzie miał wpływu na akcjonariat Zjednoczonego Królestwa w BankCo. Jak już zauważono w odniesieniu do środka pomocy związanej z aktywami w motywie 114, Zjednoczone Królestwo upaństwowiło NR i dlatego posiada 100 % akcji. Ponadto przekazane środki zostaną przynajmniej częściowo odzyskane poprzez wynagrodzenie za akcje i sprzedaż BankCo.
(121)
AssetCo będzie potrzebować zastrzyku kapitału w wysokości 1,6 miliarda GBP jedynie w scenariuszu skrajnym. Nie zapłaci opłaty za dokapitalizowanie, jeżeli takie wystąpi. Jako że AssetCo […], aktywa sprzeda na rynku. Wpływy ze sprzedaży użyje na spłatę państwa, które jest jednym z jego głównych wierzycieli poprzez instrument wsparcia płynności BoE/HMT. Wpływy nie będą stanowić korzyści dla działalności gospodarczej AssetCo. Dlatego też wynagrodzenie państwa jest nieodłącznym elementem […].
(122)
W konsekwencji stwierdza się, że dokapitalizowanie jest zgodne z komunikatem w sprawie dokapitalizowania.
(123)
Komunikat w sprawie restrukturyzacji określa reguły pomocy państwa mające zastosowanie do restrukturyzacji instytucji finansowych w dobie obecnego kryzysu. Zgodnie z komunikatem w sprawie restrukturyzacji, aby być zgodną z art. 87 ust. 3 lit. b) Traktatu, restrukturyzacja instytucji finansowej w kontekście obecnego kryzysu finansowego musi:
(i)
prowadzić do przywrócenia rentowności banku;
(ii)
uwzględniać wystarczający wkład własny beneficjenta (podział obciążeń);
(iii)
zawierać wystarczające środki ograniczające zakłócenia konkurencji.
(i) Przywrócenie długoterminowej rentowności
(124)
W pkt 9, 10 i 11 komunikatu w sprawie restrukturyzacji stwierdza się, że państwo członkowskie powinno przedłożyć kompleksowy i szczegółowy plan restrukturyzacji, który powinien zawierać kompletne informacje dotyczące modelu działalności gospodarczej. Plan powinien również wskazywać przyczyny trudności, które napotkała instytucja finansowa oraz alternatywy dla zaproponowanego planu restrukturyzacji.
(125)
Informacje przedłożone przez Zjednoczone Królestwo spełniają wymogi komunikatu w sprawie restrukturyzacji, ponieważ obejmują one informacje o trudnościach, wobec których stanął NR, przyczynie tych trudności i modelu działalności BankCo.
(126)
W decyzji w sprawie przedłużenia postępowania Komisja wskazała, że wydaje się, iż BankCo będzie rentownym bankiem po podziale. Jednakże ponieważ nie otrzymała biznesplanu skutecznie wykazującego rentowność BankCo, nie mogła sformułować wniosku w tym względzie. Zjednoczone Królestwo przedłożyło szczegółowy biznesplan dnia 10 czerwca 2009 r.
(127)
Zgodnie z tym biznesplanem BankCo będzie po podziale rentownym bankiem zarówno w scenariuszu bazowym, jak i scenariuszu skrajnym. Rozpocznie działalność ze znacznie mniejszą sumą bilansową, na poziomie [21-24] miliardów GBP, w porównaniu z NR (którego suma bilansowa na koniec 2008 r. wynosiła 104,3 miliarda GBP), a następnie suma bilansowa będzie rosła do [31-34] miliardów GBP w 2013 r. Bilans zawiera aktywa wysokiej jakości ([9-12] miliardów GBP w gotówce i [7-11] miliardów GBP w nieobciążonych kredytach hipotecznych). Portfel kredytów hipotecznych przeniesionych do BankCo będzie charakteryzował się wskaźnikiem LTV na przeciętnym poziomie [62-67] %. Zobowiązania BankCo składają się głównie z depozytów detalicznych NR (19,3 miliarda GBP) oraz znacznie ograniczonych depozytów hurtowych ([1-3] miliarda GBP).
(128)
Strategia komercyjna BankCo będzie bardziej konserwatywna niż strategia NR. Będzie się skupiała wyłącznie na rynku detalicznym Zjednoczonego Królestwa. BankCo będzie działał jako bank hipoteczny i oszczędnościowy. Jego podejście do ryzyka będzie konserwatywne, zgodnie ze strategią komercyjną. Celem BankCo będzie rating na poziomie pojedynczego A/P1.
(129)
Jeżeli chodzi o obecność BankCo na rynku oszczędności i kredytów hipotecznych w Zjednoczonym Królestwie, bank ten nie będzie zwiększał swojej obecności na rynku. W wyniku restrukturyzacji wielkość BankCo będzie odpowiadała jednej trzeciej początkowej wielkości NR. Nowa akcja kredytowa banku będzie się ograniczała do 9 miliardów GBP w 2010 r., w porównaniu z 32,2 miliarda GBP w 2007 r., co odpowiada udziałowi w rynku na poziomie około 1,5 %. Rynkowy udział BankCo w zakresie udzielanych kredytów brutto wyniesie około [3-6] %, w porównaniu z 9,7 % przed interwencją państwa.
(130)
Finansowanie mieszkaniowych kredytów hipotecznych będzie przede wszystkim oparte na depozytach detalicznych, przy czym na początku, w 2009 r., depozyty będą stanowiły około [92-95] % całkowitego finansowania, a odsetek ten będzie malał do wartości minimalnej około [68-71] % w 2013 r. (w porównaniu z poziomem poniżej 30 % przed kryzysem). Korzystanie przez BankCo z finansowania hurtowego będzie ograniczone do około [22-35] % jego aktywów hipotecznych.
(131)
Podobnie, obrany dla BankCo cel w zakresie średniej ważonej wartości wskaźnika LTV w odniesieniu do nowych kredytów będzie [68-71] %, przy czym nie będą udzielane żadne kredyty o LTV na poziomie [94-97] %. Bank będzie się skupiał na kredytach na mieszkania zajmowane przez właścicieli (około […] % całkowitej wartości kredytów) oraz będzie również podejmował pewien zakres kredytów na zakup nieruchomości na wynajem (około […] %). Nie będzie już sprzedawał produktów łączonych (kredytów hipotecznych o LTV […] 125 % połączonych z kredytem niezabezpieczonym) i nie będzie udzielał kredytów komercyjnych. Akcja kredytowa BankCo, nie uwzględniając zobowiązań do określonych zachowań, będzie się ograniczała do bazowania na depozytach detalicznych finansujących udzielane kredyty. BankCo zamierza udzielić kredytów o wartości [6-9] miliardów GBP w 2010 r. oraz [6-8] miliardów rocznie w latach 2011, 2012 i 2013.
(132)
Zgodnie z biznesplanem przedłożonym przez Zjednoczone Królestwo, oczekuje się, że BankCo powróci do rentowności w […], przy czym dochody netto z odsetek w scenariuszu bazowym wzrosną z […] milionów GBP w 2009 r. do […] milionów GBP w 2013 r., zysk (strata) po opodatkowaniu na poziomie około -[…] milionów GBP w 2009 r. wzrośnie do […] milionów GBP w 2013 r., a zwrot na kapitale (zwany dalej „ROE”) po opodatkowaniu na poziomie -[…] % w 2009 r. wzrośnie do około [9-12] % w 2013 r. W scenariuszu skrajnym dochód netto z odsetek wzrośnie z […] milionów GBP w 2009 r. do [0,1-0,6] miliona GBP w 2013 r., zysk (strata) po opodatkowaniu wzrośnie z -[…] milionów GBP w 2009 r. do […] milionów GBP w 2013 r., a ROE wzrośnie z -[…] % w 2009 r. do około […] % w 2013 r. Ponadto według Zjednoczonego Królestwa te dane liczbowe nie są wyższe niż poziom średni dla towarzystw budowlanych, które są głównymi konkurentami BankCo.
(133)
Jeżeli chodzi o ustawową pozycję kapitałową, BankCo będzie miał wystarczający poziom kapitałów poprzez dokapitalizowanie w kwocie 1,4 miliarda GBP, które nastąpi po podziale. Ten czynnik oraz znaczna kwota gotówki otrzymywanej przez bank spowodują, że wskaźnik kapitału podstawowego wyniesie ponad [48-53] % w momencie podziału, a następnie zmniejszy się do około [16-21] % w 2013 r., w miarę jak BankCo zwiększy swoją akcję kredytową poprzez wykorzystanie znacznej ilości otrzymanej gotówki i poprzez pozyskiwanie nowych środków finansowania. BankCo posiada również wystarczający poziom kapitałów […]. Zgodnie z biznesplanem, BankCo może […] na poziomie […] miliardów GBP -[…] miliardów GBP w scenariuszu skrajnym, utrzymując przy tym rentowność.
(134)
Wreszcie w odniesieniu do płynności BankCo zamierza utrzymać wskaźnik płynności (środki pieniężne do aktywów) powyżej [19-22] % w latach 2009-2013, co według Zjednoczonego Królestwa odpowiada wskaźnikowi utrzymywanemu przez towarzystwa budowlane i jest powyżej średniej dla bardziej zdywersyfikowanych banków w Zjednoczonym Królestwie (wskaźnik płynności między 5-10 %). Główna płynność BankCo pokryje [17-20] % depozytów detalicznych i około [3-6] miesięcy zapadalnych instrumentów hurtowych.
(135)
Plan zawiera również informacje na temat zniesienia TWP w odniesieniu do BankCo, czego konsekwencją będzie możliwość odzyskania przez państwo części lub całości środków pieniężnych przekazanych na rzecz NR, BankCo i AssetCo.
(136)
Wobec powyższego pozostałe wątpliwości Komisji dotyczące rentowności BankCo zostały rozwiane. Wniosek ten jest zgodny z początkową oceną Komisji i uwagami otrzymanymi od stron trzecich w kontekście decyzji w sprawie przedłużenia postępowania.
(ii) Wkład własny/podział obciążeń
(137)
Komunikat w sprawie restrukturyzacji wskazuje, że odpowiedni wkład beneficjenta jest konieczny, aby pomoc ograniczyć do minimum i ograniczyć zakłócenia konkurencji i pokusę nadużyć. W tym celu: a) ograniczeniu powinny podlegać zarówno koszty restrukturyzacji, jak i kwota pomocy; oraz b) konieczny jest znaczący wkład własny.
(138)
Zasady dotyczące wkładu własnego banku w fazie restrukturyzacji będącego beneficjentem są określone w pkt 3 komunikatu w sprawie restrukturyzacji. Przewiduje on, (i) że pomoc na restrukturyzację należy ograniczyć do minimum i powinna ona pokrywać koszty konieczne do przywrócenia rentowności; (ii) że będący beneficjentem bank powinien wykorzystać w możliwym zakresie własne środki do sfinansowania restrukturyzacji, na przykład poprzez sprzedaż aktywów; oraz (iii) że koszty związane z restrukturyzacją mają być należycie ponoszone przez podmioty, które zainwestowały w bank, poprzez pokrywanie strat dostępnym kapitałem i poprzez płacenie odpowiedniego wynagrodzenia za interwencje państwa. Podział obciążeń ma dwojakie cele: ograniczenie zakłóceń konkurencji i ograniczenie pokusy nadużyć (44).
(139)
Wątpliwości Komisji dotyczące tego, czy pomoc jest ograniczona do minimum koniecznego do przywrócenia długoterminowej rentowności NR (BankCo), zostały rozwiane (zob. również motyw 141). Rzeczywiście ostateczny plan restrukturyzacji nie przewiduje żadnej nowej akcji kredytowej powyżej poziomów sprzed kryzysu ani żadnych przejęć nowych spółek.
(140)
Środki gotówkowe przeniesione przez AssetCo do BankCo w momencie podziału będą wykorzystane głównie do osiągnięcia w 2010 r. celu w zakresie akcji kredytowej na poziomie [6-9] miliarda GBP. Zjednoczone Królestwo uważa, że osiągnięcie tego poziomu akcji kredytowej jest konieczne do ustabilizowania rynku kredytów hipotecznych w Zjednoczonym Królestwie, na którym obserwuje się ograniczenia podaży (w szczególności w wyniku negatywnej wartości kredytów netto NR, spowodowanej programem zachęcania do wcześniejszej spłaty kredytu), co potęguje spadek cen domów w Zjednoczonym Królestwie. Cel BankCo w zakresie akcji kredytowej na 2011 r. również się zmniejszy do [6-8] miliardów GBP. Mając na względzie powyższe uwagi, koszty restrukturyzacji są ograniczone do niezbędnego minimum.
(141)
Opracowując plan restrukturyzacji, Zjednoczone Królestwo wybrało rozwiązanie, które wymagało mniejszej pomocy, niż przewidywał pierwszy plan restrukturyzacji. Jak wspomniano w motywie 23, alternatywą dla podziału NR byłaby kontynuacja działalności NR, co wymagałoby zastrzyku kapitału o wartości przynajmniej 6 miliardów GBP (w porównaniu z kwotą maksymalną 3 miliardów GBP w scenariuszu skrajnym w ostatecznym planie restrukturyzacji). Dzięki podziałowi potrzebna jest mniejsza ilość kapitału dla BankCo i AssetCo łącznie, ponieważ AssetCo będzie prowadził działalność jedynie jako kredytodawca hipoteczny i w rezultacie będzie podlegał niższym ustawowym wymogom kapitałowym w porównaniu ze zwykłym bankiem. Dlatego też podział ogranicza wartość pomocy koniecznej do zapewnienia rentowności NR.
(142)
Ponadto w wyniku podziału portfel kredytów hipotecznych BankCo będzie się charakteryzował wskaźnikiem LTV na wyższym poziomie niż wskaźnik dla większości towarzystw budowlanych, które można uznać za bezpośrednich konkurentów, a ROE BankCo pozostanie do 2013 r. znacznie poniżej poziomu dla banków i towarzystw budowlanych w Zjednoczonym Królestwie.
(143)
Ponadto w warunkach panujących na rynku należy uwzględnić wyniki testu warunków skrajnych, aby potwierdzić rentowność banku (45). W tym kontekście władze Zjednoczonego Królestwa potwierdziły, że w przypadku BankCo kwota 1,4 miliarda GBP jest określonym przez FSA minimalnym ustawowym poziomem kapitału. Ponadto BankCo […]. Zjednoczone Królestwo wykazało, że jeżeli do BankCo miałoby zostać przeniesione więcej aktywów o obniżonej wartości, musiałoby to zostać zrównoważone przez dodatkowy zastrzyk kapitału przekazany przez państwo, tak aby długoterminowa rentowność banku nie była zagrożona, przy zachowaniu ograniczonej akcji kredytowej w gospodarce realnej.
(144)
Sam bank ponosi koszty restrukturyzacji w największym możliwym stopniu poprzez umarzanie i zbywanie aktywów. Po pierwsze NR ograniczył kwotę potrzebnej pomocy poprzez aktywne zachęcanie istniejących klientów do spłaty długów i refinansowania ich u konkurentów w okresie od kwietnia 2008 r. do początku 2009 r. Wskutek tego NR stracił wartościowych klientów, to znaczy tych, którzy zdołali znaleźć bank gotowy udzielić im kredytu. Wpływy z programu zachęcania do wcześniejszej spłaty kredytu wykorzystano do spłaty na rzecz państwa. W rezultacie instrument wsparcia płynności BoE/HMT zmniejszono z 27 miliardów GBP (na koniec 2007 r.) do 14,5 miliarda GBP (na dzień 30 czerwca 2009 r.).
(145)
Po drugie, NR sprzedał swój portfel HERM za około 2,2 miliarda GBP. Działanie to wygenerowało środki, które wykorzystano do spłaty części instrumentu wsparcia płynności BoE/HMT. Wpływ funduszy jest pewny, jako że środek ten został już zrealizowany.
(146)
NR zmniejszył również konieczną pomoc poprzez udzielenie bardzo małej ilości nowych kredytów hipotecznych w 2008 r. i 2009 r. (odpowiednio, 3 miliardy GBP i 1,3 miliarda GBP do czerwca 2009 r., w porównaniu z wartością 32,3 miliarda GBP w 2007 r.).
(147)
Wobec powyższego stwierdza się, że wątpliwości Komisji dotyczące ograniczenia pomocy zostały rozwiane i że wkład własny NR jest wystarczający.
(148)
W odniesieniu do podziału obciążeń komunikat w sprawie restrukturyzacji wymaga, aby nie tylko państwo ponosiło koszty restrukturyzacji, ale również byli inwestorzy banku i poprzedni akcjonariusze.
(149)
Jeżeli chodzi o NR, bank został upaństwowiony, a jego poprzedni akcjonariusze uzyskają rekompensatę jedynie na podstawie wartości spółki, bez uwzględnienia pomocy państwa (46). W konsekwencji rekompensata ta będzie bliska zera. Oznacza to, że poprzedni akcjonariusze zostali wyparci i tym samym można uznać, że w wystarczający sposób ponieśli konsekwencje niepowodzenia NR.
(150)
Ponadto posiadacze długu podporządkowanego NR pozostaną w AssetCo. Oznacza to, że uzyskają oni rekompensatę poprzez kwoty odzyskane z aktywów AssetCo. Jako posiadacze długu podporządkowanego, […]. Z drugiej strony państwo będzie głównym wierzycielem poprzez kredyty (instrument wsparcia płynności BoE/HMT i instrument zapewniający kapitał obrotowy) udzielone AssetCo. Dlatego też, […]. Ponadto NR podjął niedawno decyzję o odroczeniu płatności kuponów i płatności części kapitałowej skumulowanych instrumentów kapitału uzupełniającego i instrumentów kapitału podstawowego, w przypadku gdy ma prawo decydowania w tym względzie. Zjednoczone Królestwo podjęło ponadto zobowiązanie, że AssetCo będzie w dalszym ciągu odraczał te płatności po podziale. […].
(151)
W konsekwencji pokusa nadużyć jest odpowiednio ograniczana wkładem własnym byłych posiadaczy kapitału banku.
(152)
Stwierdza się zatem, że NR i posiadacze jego kapitału wnieśli wkład w restrukturyzację w maksymalnym możliwym stopniu.
(iii) Środki ograniczające zakłócenia konkurencji
(153)
W decyzji w sprawie przedłużenia postępowania Komisja wyraziła wątpliwości, czy środki zaproponowane przez Zjednoczone Królestwo służące ograniczeniu zakłóceń konkurencji są wystarczające, aby zrekompensować zakłócenia konkurencji spowodowane kontynuacją działalności gospodarczej NR na rynku poprzez BankCo. Obawy te podzielały strony trzecie, które podkreślały silną pozycję BankCo na rynku kredytów hipotecznych i oszczędności w Zjednoczonym Królestwie i proponowały środki naprawcze względem zakłóceń konkurencji spowodowanych przez BankCo.
(154)
Jeżeli chodzi o środki ograniczające zakłócenia konkurencji, komunikat w sprawie restrukturyzacji wskazuje, że Komisja musi uwzględnić w swojej ocenie kwoty pomocy zakres podziału obciążeń i pozycję, jaką dana instytucja finansowa będzie mieć na rynku po restrukturyzacji. Na podstawie takiej analizy można wprowadzić odpowiednie środki wyrównawcze.
(155)
Zakłócenia konkurencji spowodowane przez NR są znaczne. BankCo, następca NR, będzie miał dobre podstawy finansowe i zostanie uwolniony od obciążenia ryzykownymi kredytami udzielonymi przez NR w przeszłości. Aby utrzymywać działalność NR od września 2007 r. i ułatwić podział, konieczna była i będzie duża kwota pomocy. Jednakże NR będzie dużo mniejszym bankiem i w Zjednoczonym Królestwie wprowadzono wystarczające środki ograniczające zakłócenia konkurencji.
(156)
Po pierwsze, NR nie będzie już tym samym podmiotem gospodarczym, co przed interwencją państwa. Został znacjonalizowany i przeszedł dogłębną restrukturyzację. W rezultacie na detalicznym rynku w Zjednoczonym Królestwie konkurował będzie BankCo, bank dużo mniejszy niż NR. Po podziale bilans BankCo będzie wynosił około [17-22] % bilansu NR z 2007 r. Jednakże jako że w momencie podziału bank będzie posiadał dużo środków gotówkowych i będzie prawie wyłącznie finansowany depozytami detalicznymi umożliwiającymi jego szybki wzrost w pierwszych latach, do oceny rozmiarów redukcji słuszniej jest zastosować „ustabilizowaną” sytuację na koniec okresu restrukturyzacji. W tym czasie suma bilansowa będzie wynosiła mniej niż [30-35] % początkowej wielkości NR w 2007 r. Jeżeli chodzi o rynkowy udział banku po restrukturyzacji, udział banku (wyliczony na podstawie nowych kredytów brutto) w rynku mieszkaniowych kredytów hipotecznych będzie wynosił około [3-6] % ([6-9] miliardów GBP do 2013 r., w porównaniu z 8 % w 2007 r. (32,2 miliardy GBP). Udział BankCo w rynku depozytów detalicznych w Zjednoczonym Królestwie nie będzie przekraczał 1,5 % aż do okresu po 2013 r. (23 miliardy GBP), wobec 1,9 % sprzed runu na bank we wrześniu 2007 r. To ilustruje, że BankCo będzie stosunkowo małym bankiem, a nie liderem rynku. Dalsze ograniczanie obecności BankCo na rynku hipotecznym i oszczędnościowym w Zjednoczonym Królestwie zagrażałoby jego rentowności.
(157)
W 2008 r. i 2009 r. NR dobrowolnie zmniejszył swoją akcję kredytową do bardzo niskich poziomów (3 miliardów GBP w 2008 r. i 1,3 miliarda GBP przez pierwszą połowę 2009 r., w porównaniu z 32,2 miliarda w 2007 r., zob. tabela 1), w rezultacie ograniczeń w zakresie akcji kredytowej nałożonych w ramach warunków konkurencji oraz zachęcania klientów do przenoszenia swoich kredytów do konkurentów w ramach programu zachęcania do wcześniejszej spłaty kredytu. Program ten spowodował, że udzielone kredyty netto w 2008 r. zmniejszyły się o 25,4 miliarda GBP. Efekt był taki, że NR ograniczył swoją obecność na rynku hipotecznym od momentu ogłoszenia warunków konkurencji pod koniec pierwszego kwartału 2008 r.
(158)
Po drugie, Zjednoczone Królestwo, w porównaniu ze zmienionym planem restrukturyzacji, podjęło środki służące zmniejszeniu sumy bilansowej BankCo, zmniejszając ilość gotówki i zwiększając ilość ryzykownych aktywów, poprzez zmniejszenie jej o około 4 miliardy GBP. BankCo będzie miał mniej środków gotówkowych i więcej kredytów hipotecznych niższej jakości. Mając mniej gotówki, BankCo będzie miał ograniczone możliwości udzielania kredytów hipotecznych. Zmiany, jakie Zjednoczone Królestwo poczyniło w zakresie bilansu banku, przyczyniają się do usunięcia obaw wyrażonych przez strony trzecie (zob. pkt 4.2).
(159)
Po trzecie, Zjednoczone Królestwo poczyniło wobec Komisji kilka zobowiązań mających na celu ograniczenie obecności BankCo na rynku, co opisano bardziej szczegółowo w pkt 5.4. Wprowadzono ograniczenia w zakresie depozytów detalicznych i kredytów hipotecznych BankCo. Ograniczenia te będą nadal obowiązywały przynajmniej do końca 2011 r., niezależnie od tego, czy BankCo wyjdzie z TWP, a być może nawet dłużej, jeżeli wyjście z TWP nastąpi po 2011 r. Ograniczenia te zmniejszają zdolności BankCo do agresywnej ekspansji na rynku.
(160)
W tym kontekście konieczne jest, aby ograniczenia nadal obowiązywały, nawet jeżeli zniesienie TWP nastąpi przed 2011 r., ponieważ BankCo nadal będzie korzystał z pomocy państwa udzielonej temu bankowi i AssetCo w celu ułatwienia podziału NR. Udzielona pomoc zapewnia dobrą pozycję wyjściową BankCo po podziale. Bank ten pozbył się ryzykownych kredytów z przeszłości i uzyskał znaczną kwotę środków gotówkowych. BankCo będzie w dalszym ciągu korzystał z pomocy po podziale. Wczesne zniesienie TWP doprowadziłoby do tego, że spowodowane przez BankCo zakłócenia konkurencji nie zostałyby w całości zrekompensowane, co uzasadnia utrzymanie ograniczeń przynajmniej do końca 2011 r.
(161)
W odniesieniu do obaw zgłoszonych przez strony trzecie dotyczących zdolności BankCo do wypierania konkurentów poprzez agresywne strategie cenowe, Zjednoczone Królestwo zobowiązało się, że BankCo pozostanie poza zestawieniem czołowej trójki rankingu Moneyfacts w zakresie głównego segmentu kredytów hipotecznych (z wyłączeniem kredytów hipotecznych o wskaźniku LTV na poziomie powyżej 80 % lub produktów dla osób kupujących dom/mieszkanie po raz pierwszy). Zestawienia Moneyfacts zawierają dane dotyczące pięciu najlepszych kredytów hipotecznych w kilku segmentach, które uznaje się za najlepsze oferty na rynku w danym momencie. W przypadku mniejszych banków ważne jest zaistnienie w zestawieniach Moneyfacts, jako że jest to skuteczny sposób dotarcia do klientów. Zobowiązanie Zjednoczonego Królestwa gwarantuje, że BankCo, choć wciąż będzie widoczny w zestawieniach, nie może zaoferować najlepszej ceny na rynku. Dlatego też ewentualne wypieranie konkurentów jest ograniczone w okresie, gdy BankCo najbardziej bazuje na pomocy państwa.
(162)
Ponadto Zjednoczone Królestwo zobowiązało się do sprzedania BankCo […]. Sprzedaż BankCo umożliwi państwu odzyskanie całości lub części funduszy przekazanych do NR. Ponadto terminowe zniesienie TWP gwarantuje, że strony trzecie będą mieć możliwość nabycia BankCo. W tym względzie konkurenci NR uskarżali się przede wszystkim na to, że będąc TWP, NR może łatwiej przyciągać depozyty detaliczne, ponieważ konsumenci wiedzą, że bank jest utrzymywany przez państwo. Zniesienie TWP zlikwiduje zakłócenia konkurencji.
(163)
Zjednoczone Królestwo zobowiązało się również, że gwarancje na depozyty detaliczne i hurtowe na rzecz BankCo zostaną wycofane do […]. W konsekwencji BankCo nie będzie miał już uprzywilejowanej pozycji w porównaniu z konkurentami w odniesieniu do depozytów detalicznych i hurtowych. Zobowiązanie to zatem usuwa obawy stron trzecich dotyczące kontynuacji tych gwarancji.
(164)
Jeżeli chodzi o ograniczenia w zakresie określonych zachowań, działania BankCo będą ograniczone poprzez zakaz przejęć i zakaz promowania gwarancji państwa i TWP. Środki te będą utrzymane do końca istnienia TWP.
(165)
Wycofanie się NR z Danii można uznać za środek ograniczający zakłócenia konkurencji, ponieważ NR, a w konsekwencji BankCo, nie będą już brać udziału w konkurencji na tym rynku.
(166)
Ponadto zakłócenia konkurencji ze strony AssetCo wynikające z jego kontynuacji okrojonej działalności gospodarczej mają ograniczony charakter, co potwierdza zobowiązanie złożone przez Zjednoczone Królestwo wskazane w ppkt (ix) motywu 29. […], zakres jego działalności gospodarczej zmniejszy się i w konsekwencji zmniejszą się potencjalne zakłócenia konkurencji.
(167)
W pkt 46 komunikatu w sprawie restrukturyzacji wskazuje się, że w celu kontroli właściwej realizacji planu restrukturyzacji od państw członkowskich wymagane są szczegółowe regularne sprawozdania. Zjednoczone Królestwo powinno zatem przekazywać Komisji takie sprawozdania co sześć miesięcy, począwszy od daty niniejszej decyzji.
7. WNIOSEK
(168)
Kontynuację środków (i)-(iii) po podziale NR oraz środki (iv)-(xii) wymienione w motywie 30 uznaje się za pomoc na restrukturyzację, którą należy uznać za zgodną z art. 87 ust. 3 lit. b) Traktatu,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Następujące środki pomocy, które Zjednoczone Królestwo wprowadziło na rzecz Northern Rock, BankCo i AssetCo, są zgodne ze wspólnym rynkiem, z zastrzeżeniem warunków określonych w art. 2:
(i)
zastosowanie z mocą wsteczną niższej opłaty od instrumentu wsparcia płynności Bank of England, do którego włączono później Ministerstwo Finansów Zjednoczonego Królestwa („instrument wsparcia płynności BoE/HMT”), oraz zwrot nadwyżki opłat na rzecz Northern Rock po podziale Northern Rock na BankCo i AssetCo;
(ii)
zobowiązanie udzielone Urzędowi Nadzoru Finansowego (Financial Services Authority) przez Ministerstwo Finansów, że Northern Rock będzie prowadzić działalność powyżej poziomu ustawowych wymogów kapitałowych;
(iii)
kontynuacja gwarancji państwa na depozyty detaliczne BankCo;
(iv)
kontynuacja gwarancji państwa na depozyty hurtowe BankCo;
(v)
dokapitalizowanie BankCo w kwocie 1,4 miliarda GBP;
(vi)
warunkowy instrument wsparcia płynności dla BankCo w kwocie 1,5 miliarda GBP;
(vii)
kontynuacja gwarancji państwa na depozyty hurtowe AssetCo;
(viii)
zwiększenie instrumentu wsparcia płynności BoE/HMT o kwotę do 10 miliardów GBP do maksymalnego poziomu 23 miliardów GBP;
(ix)
dokapitalizowanie AssetCo w kwocie do 1,6 miliarda GBP; oraz
(x)
instrument zapewniający kapitał obrotowy w kwocie 2,5 miliarda GBP dla AssetCo.
Artykuł 2
Warunki, o których mowa w art. 1, są następujące:
(i)
musi nastąpić jak najszybsze, pełne operacyjne rozdzielenie pomiędzy BankCo a AssetCo, najpóźniej do końca 2010 r.;
(ii)
nowe kredyty BankCo muszą zostać ograniczone do kwoty 4 miliardów GBP w 2009 r., 9 miliardów GBP w 2010 r. i 8 miliardów GBP w 2011 r.; w przypadku gdy BankCo będzie pozostawał tymczasową własnością publiczną (zwaną dalej „TWP”) po 2011 r., ograniczenie wartości udzielanych kredytów na poziomie 8 miliardów GBP należy utrzymać do dnia 31 grudnia 2013 r. lub do momentu zniesienia TWP, cokolwiek nastąpi wcześniej;
(iii)
salda depozytów detalicznych BankCo w całym Zjednoczonym Królestwie, Irlandii i Guernsey muszą być ograniczone do wysokości 20 miliardów GBP do dnia 31 grudnia 2011 r.; w przypadku gdy BankCo będzie pozostawał TWP w 2012 r. oraz 2013 r., depozyty detaliczne będą ograniczone do wysokości 23 miliardów GBP za 2012 r. oraz 26 miliardów GBP za 2013 r. lub do momentu zniesienia TWP;
(iv)
BankCo nie może plasować się wśród trzech najlepszych kategorii kredytów hipotecznych według Moneyfacts dla dwu-, trzy- lub pięcioletnich kredytów hipotecznych o stałej lub zmiennej stopie procentowej (z wyłączeniem kredytów hipotecznych o wskaźniku pokrycia należności zabezpieczeniem (LTV) wyższym niż 80 % oraz produktów dla osób kupujących dom/mieszkanie po raz pierwszy) do dnia 31 grudnia 2011 r. lub do momentu zniesienia TWP, cokolwiek nastąpi wcześniej;
(v)
Zjednoczone Królestwo musi pozbyć się większościowego pakietu właścicielskiego w BankCo […]; w tym kontekście uznaje się, że TWP zostaje zniesiona, jeżeli Zjednoczone Królestwo sprzeda przynajmniej 50 % + 1 akcję BankCo podmiotowi (lub podmiotom) niebędącemu własnością państwa ani niekontrolowanemu przez państwo oraz jeżeli Zjednoczone Królestwo straci kontrolę nad BankCo w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 139/2004;
(vi)
BankCo […] musi podać do publicznej wiadomości, że gwarancja Zjednoczonego Królestwa na depozyty detaliczne zostanie zniesiona do […] oraz że gwarancje hurtowe odnoszące się do BankCo zostaną zniesione przez Zjednoczone Królestwo do dnia 31 grudnia 2010 r.;
(vii)
istniejący dług podporządkowany musi pozostać w AssetCo oraz nie będą wypłacane żadne części kapitałowe ani kupony z tytułu instrumentów długu podporządkowanego, w przypadku gdy AssetCo ma taką możliwość na podstawie umowy, […];
(viii)
BankCo i AssetCo nie mogą się angażować w nabywanie udziałów/akcji innych przedsiębiorstw ani promować rządowych gwarancji lub własności;
(ix)
AssetCo nie może podejmować żadnej nowej działalności gospodarczej poza działalnością niezbędną do zapewnienia wsparcia operacyjnego dla BankCo do czasu zakończenia procesu rozdziału operacyjnego pomiędzy BankCo a AssetCo […].
Artykuł 3
W ciągu dwóch miesięcy od notyfikacji niniejszej decyzji Zjednoczone Królestwo informuje Komisję o środkach podejmowanych w celu wykonania niniejszej decyzji. Ponadto Zjednoczone Królestwo przedkłada co sześć miesięcy, od momentu przyjęcia niniejszej decyzji, szczegółowe sprawozdania dotyczące środków podejmowanych w celu jej wykonania.
Artykuł 4
Niniejsza decyzja skierowana jest do Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej.
Sporządzono w Brukseli dnia 28 października 2009 r.