DECYZJA KOMISJI
z dnia 28 stycznia 2009 r.
w sprawie pomocy w formie utworzenia funduszu kompensacyjnego w ramach organizacji rynku energii elektrycznej udzielonej przez Luksemburg (C 43/02 (ex NN 75/01))
(notyfikowana jako dokument nr C(2009) 230)
(Jedynie tekst w języku francuskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2009/476/WE)
KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH,
uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 88 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (1) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
Pismem z dnia 2 lipca 2001 r., zarejestrowanym dnia 16 lipca 2001 r. pod numerem N 475/01, Luksemburg poinformował Komisję zgodnie z art. 88 ust. 3 Traktatu o utworzeniu funduszu kompensacyjnego w ramach organizacji rynku energii elektrycznej. Faktyczne wdrożenie zgłoszonego środka miało jednak miejsce już dnia 1 stycznia 2001 r. Komisja uznała więc, że nie można uznać tego środka za plan przyznania pomocy w rozumieniu art. 88 ust. 3 Traktatu i dnia 30 lipca 2001 r. wpisała go do rejestru pomocy niezgłoszonej pod numerem NN 75/01.
(2)
W wyniku wymiany korespondencji z władzami luksemburskimi Komisja zawiadomiła Luksemburg pismem z dnia 5 czerwca 2002 r. o swojej decyzji o wszczęciu w związku z tym środkiem postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 Traktatu. Zwróciła się również do Luksemburga o przedstawienie uwag i dostarczenie wszelkich informacji przydatnych do oceny środka w terminie miesiąca od dnia otrzymania pisma.
(3)
Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (2). Komisja zwróciła się do zainteresowanych stron o przedstawienie uwag dotyczących przedmiotowego środka.
(4)
Pismem z dnia 22 lipca 2002 r., zarejestrowanym dnia 26 lipca 2002 r., Luksemburg zwrócił się o dodatkowy termin na przekazanie uwag, który Komisja przyznała i wyznaczyła na dzień 5 września 2002 r. pismem z dnia 30 lipca 2002 r.
(5)
Telefaksem z dnia 4 grudnia 2002 r., zarejestrowanym tego samego dnia, Niderlandy przekazały Komisji uwagi w sprawie przedmiotowego środka. Pismem z dnia 18 lutego 2003 r. Komisja przekazała pismo Niderlandów Luksemburgowi i zwróciła się do tego ostatniego o przekazanie uwag w terminie jednego miesiąca. Po wysłaniu pisemnego przypomnienia dnia 16 maja 2003 r. Komisja otrzymała od Luksemburga, telefaksem z dnia 28 maja 2003 r., zarejestrowanym tego samego dnia, wniosek o przedłużenie terminu wyznaczonego na odpowiedź.
(6)
Pismem z dnia 4 czerwca 2003 r., zarejestrowanym dnia 5 czerwca 2003 r., Luksemburg przekazał Komisji uwagi dotyczące zarazem pisma Komisji z dnia 5 czerwca 2002 r. i uwag przedstawionych przez Niderlandy. Luksemburg przekazał dodatkowe informacje pismem z dnia 3 maja 2004 r., zarejestrowanym dnia 13 maja 2004 r.
(7)
Spotkanie robocze Luksemburga i Komisji odbyło się dnia 25 stycznia 2005 r.
(8)
Pismem z dnia 31 marca 2005 r. Komisja skierowała do Luksemburga urzędowy nakaz przekazania informacji. Komisja otrzymała odpowiedź Luksemburga w pismach z dnia 20 kwietnia i z dnia 20 maja 2005 r., zarejestrowanych odpowiednio dnia 27 kwietnia i dnia 1 czerwca 2005 r.
(9)
Pismem z dnia 22 czerwca 2005 r. Komisja skierowała do Luksemburga urzędowy nakaz przekazania dodatkowych informacji. Pismem z dnia 22 listopada 2005 r., zarejestrowanym dnia 23 listopada 2005 r., Luksemburg zwrócił się o dodatkowy termin na przedstawienie odpowiedzi, który Komisja wyznaczyła na dzień 31 stycznia 2006 r. w piśmie z dnia 5 grudnia 2005 r. Komisja otrzymała odpowiedź Luksemburga w pismach z dnia 31 stycznia 2006 r. zarejestrowanych dnia 3 lutego 2006 r.
(10)
Pismem z dnia 27 marca 2006 r. Komisja skierowała do Luksemburga urzędowy nakaz przekazania dodatkowych informacji. Komisja otrzymała odpowiedź Luksemburga w piśmie z dnia 11 kwietnia 2006 r. zarejestrowanym dnia 18 kwietnia 2006 r.
(11)
Spotkanie robocze Luksemburga i Komisji odbyło się dnia 12 grudnia 2006 r.
(12)
Pismem z dnia 21 listopada 2007 r. Komisja skierowała do Luksemburga urzędowy nakaz przekazania dodatkowych informacji. Pismem z dnia 6 grudnia 2007 r., zarejestrowanym dnia 10 grudnia 2007 r., Luksemburg zwrócił się o dodatkowy termin na przedstawienie odpowiedzi, który Komisja przyznała i wyznaczyła na dzień 17 stycznia 2008 r. w piśmie z dnia 14 grudnia 2007 r. Komisja otrzymała odpowiedź Luksemburga w piśmie z dnia 28 stycznia 2008 r. zarejestrowanym dnia 30 stycznia 2008 r.
(13)
Spotkanie robocze Luksemburga i Komisji odbyło się dnia 27 lutego 2008 r.
(14)
Komisja otrzymała od Luksemburga dodatkowe informacje w piśmie z dnia 19 czerwca 2008 r., zarejestrowanym dnia 20 czerwca 2008 r., i w piśmie zarejestrowanym dnia 12 września 2008 r.
2. OPIS
2.1. Ramy prawne mechanizmu kompensacyjnego
2.1.1. Rozporządzenie Wielkiego Księcia (règlement grand-ducal, zwane dalej „RGD”) z dnia 30 maja 1994 r. i proces liberalizacji rynku energii elektrycznej
(15)
RGD z dnia 30 maja 1994 r. (3) w sprawie produkcji energii elektrycznej w oparciu o energię odnawialną lub kogenerację (zwanej dalej „ekologiczną energią elektryczną”) nakłada obowiązek zakupu ekologicznej energii elektrycznej od Cegedel, który w tamtym czasie był jedynym operatorem sieci elektrycznej w Luksemburgu. System dotyczy produkcji energii elektrycznej z energii wodnej, energii wiatru, energii słonecznej, energii pozyskiwanej z biogazu i biomasy oraz produkcji energii elektrycznej przez kogenerację.
(16)
Artykuł 1 RGD z 1994 r. stanowi, że „Wielkie Księstwo Luksemburga na wniosek producenta nabywa na rzecz sieci publicznej dostępną ilość energii elektrycznej wyprodukowanej na własny użytek w oparciu o energię odnawialną lub kogenerację”. W RGD z 1994 r. ustalono również ceny ekologicznej energii elektrycznej na poziomie wyższym niż poziom cen energii elektrycznej wyprodukowanej w sposób konwencjonalny. Ceny zakupu ekologicznej energii elektrycznej dostosowano z upływem czasu, w szczególności w RGD z dnia 14 października 2005 r. (4). Ceny obowiązujące na dzień 1 stycznia 2008 r. zostały ustalone w RGD z dnia 8 lutego 2008 r. (5) w sprawie produkcji energii elektrycznej w oparciu o odnawialne źródła energii.
(17)
Luksemburg uznał, że w 2000 r. obowiązek zakupu wynikający z RGD z 1994 r. dotyczy produkcji 112 GWh (6) i że średnia cena zakupu tych ilości była około trzykrotnie wyższa od ceny wynikającej z długoterminowych umów na dostawy zawartych przez Cegedel. Według władz luksemburskich wynika z tego dodatkowy koszt w wysokości 275 mln LUF, tj. 6,8 mln EUR.
(18)
Po otwarciu sektora energii elektrycznej na konkurencję ustawą z dnia 24 lipca 2000 r. (7) obowiązek zakupu został rozszerzony na wszystkich dystrybutorów prowadzących działalność w Luksemburgu. W 2001 r. dystrybutorów było trzynastu, w tym główny wśród nich Cegedel i drugi w kolejności Sotel, które zaopatrywały zakłady metalurgiczne na południu kraju, oraz dystrybutorzy lokalni. W rzeczywistości jednak sam Cegedel nabywał większość ekologicznej energii elektrycznej produkowanej w Luksemburgu.
2.1.2. RGD z dnia 22 maja 2001 r.
(19)
W celu sprawiedliwego rozłożenia między dystrybutorów kosztów związanych z obowiązkiem zakupu ekologicznej energii elektrycznej Luksemburg podjął decyzję o ustanowieniu mechanizmu kompensacyjnego w drodze RGD z dnia 22 maja 2001 r. (8) w sprawie wprowadzenia funduszu kompensacyjnego w ramach organizacji rynku energii elektrycznej. Fundusz kompensacyjny faktycznie funkcjonował od dnia 1 stycznia 2001 r.
(20)
Zgodnie z art. 21 RGD z dnia 22 maja 2001 r. każdy luksemburski dystrybutor energii elektrycznej jest uprawniony do pobierania składki na fundusz kompensacyjny od swoich klientów końcowych. Składka jest proporcjonalna do zużycia energii elektrycznej przez klienta końcowego. Ponadto mechanizm funduszu kompensacyjnego pozwala na rozłożenie kosztów związanych z zakupem ekologicznej energii elektrycznej na wszystkich klientów dystrybutora. Wysokość składek jest określana każdego roku przez państwo w taki sposób, aby przychody funduszu nie przekraczały dodatkowego kosztu ponoszonego w związku z zakupem ekologicznej energii elektrycznej. Z art. 13 RGD z dnia 22 maja 2001 r. wynika, że duzi odbiorcy energii elektrycznej (9) są zwolnieni z opłacania tej składki do dnia 31 grudnia 2005 r. (10). Według władz luksemburskich zwolnienie to dotyczy około pięćdziesięciu dużych odbiorców, w szczególności w przemyśle chemicznym i metalurgicznym.
(21)
Tym samym, zgodnie z art. 23 RGD z dnia 22 maja 2001 r., składka na 2001 r. dla wszystkich klientów nieobjętych zwolnieniem wynosi 2,73 EUR/MWh.
2.1.3. RGD z dnia 9 grudnia 2005 r.
(22)
W wyniku dwustronnych rozmów z Komisją RGD z dnia 9 grudnia 2005 r. (11), które weszło w życie dnia 1 stycznia 2006 r., zmienia RGD z dnia 22 maja 2001 r. Znosi ono w szczególności zwolnienie ze składki dla dużych odbiorców energii elektrycznej i wprowadza zamiast tego trzy kategorie klientów odpowiadające trzem różnym poziomom składek (12):
-
kategoria A obejmuje klientów, których liczniki wskazują roczne zużycie energii elektrycznej nie większe niż 25 MWh. Na 2007 r. składki do opłacenia przez odbiorców kategorii A ustalono w wysokości 7,00 EUR/MWh,
-
kategoria B obejmuje klientów, których liczniki wskazują roczne zużycie energii elektrycznej większe niż 25 MWh, z wyjątkiem liczników, które zaliczają się do kategorii C. Na 2007 r. składki do opłacenia przez odbiorców kategorii B ustalono w wysokości 2,70 EUR/MWh,
-
kategoria C dotyczy klientów objętych kategorią B, którzy ponadto „muszą zobowiązać się do zasadniczego zwiększenia ich ogólnej efektywności energetycznej w ramach umowy zawieranej między rządem a zainteresowanym przedsiębiorstwem […]. Umowa będzie zawierała klauzulę o karach w razie niewywiązania się ze zobowiązań” (13). Umowy wygasają dnia 31 stycznia 2008 r. Na 2007 r. składki do opłacenia przez odbiorców kategorii C ustalono w wysokości 0,75 EUR/MWh.
2.1.4. Przepisy mające zastosowanie na dzień 1 stycznia 2009 r.
(23)
Władze luksemburskie zobowiązały się zastąpić RGD z dnia 9 grudnia 2005 r. nowym RGD, dotychczas nieopublikowanym, którego wejście w życie przewidziano na dzień 1 stycznia 2009 r. Według władz luksemburskich nowe RGD stanowi, że dystrybutorzy mogą pobierać od klientów końcowych składkę na poczet kosztów powstałych w związku z ekologiczną energią elektryczną. Tym samym wysokość tej składki nie jest ustalana przez władze publiczne, lecz według uznania dystrybutorów.
2.2. Funkcjonowanie mechanizmu kompensacyjnego
(24)
RGD z dnia 22 maja 2001 r. i z dnia 9 grudnia 2005 r. przewidują w praktyce, że główny dystrybutor w Luksemburgu, Cegedel, którego kapitał jest w większości kapitałem prywatnym, musi zakupić całą ekologiczną energię elektryczną wyprodukowaną w Luksemburgu po cenie ustalonej przez państwo. Zakupów tych dokonuje on we własnym imieniu lub w imieniu innych dystrybutorów, którzy zawarli umowy na dostawy z producentami ekologicznej energii elektrycznej. Następnie główny dystrybutor sprzedaje ekologiczną energię elektryczną swoim konkurentom w zależności do ich udziałów w rynku luksemburskim po cenie sprzedaży ustalanej przez państwo w oparciu o cenę rynkową energii elektrycznej stwierdzoną w poprzednim roku. Dodatkowe koszty generowane przez ekologiczną energię elektryczną odpowiadają różnicy między ceną zakupu od producentów ekologicznej energii elektrycznej (według stawek za wprowadzenie do sieci) a ceną sprzedaży pozostałym dystrybutorom, które są ustalane przez państwo. Wszyscy dystrybutorzy przedstawiają miesięczne sprawozdania ze swoich zakupów ekologicznej energii elektrycznej w luksemburskim urzędzie regulacji energetyki - Institut Luxembourgeois de Régulation (zwanym dalej „ILR”). Na koniec roku regulator przeprowadza kompensację między dystrybutorami: jeżeli udział ekologicznej energii elektrycznej wyprodukowanej w Luksemburgu i zakupionej przez danego dystrybutora jest większy niż jego udział w rynku energii elektrycznej, otrzymuje on rekompensatę z funduszu; odwrotnie, jeżeli udział zakupionej ekologicznej energii elektrycznej jest mniejszy niż udział w rynku krajowym, dystrybutor musi wpłacić odpowiednią składkę do funduszu. Funduszu kompensacyjny ma więc na celu dopilnowanie, aby każdy dystrybutor prowadzący działalność w Luksemburgu zakupił część ekologicznej energii elektrycznej produkowanej w Luksemburgu identyczną z jego udziałem w rynku krajowym.
(25)
Poniższy schemat przedstawia sposób funkcjonowania funduszu kompensacyjnego obowiązujący do dnia 31 grudnia 2008 r.
3. POWODY WSZCZĘCIA FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO
(26)
Komisja w swojej decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego uznała, że mechanizm kompensacyjny wydaje się stanowić pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu (14).
(27)
Środek przysparza korzyści producentom ekologicznej energii elektrycznej, którzy są ostatecznymi beneficjentami dochodów funduszu kompensacyjnego. Ponadto zwolnienie z mechanizmu kompensacyjnego obowiązujące do dnia 31 grudnia 2005 r. faworyzuje przedsiębiorstwa, które są dużymi odbiorcami energii elektrycznej w stosunku do pozostałych przedsiębiorstw, które muszą wpłacać składki na fundusz kompensacyjny. Dystrybutorzy nie czerpią natomiast żadnych korzyści, ponieważ pełnią jedynie rolę pośrednika w pobieraniu składek opłacanych przez klientów końcowych i ostatecznie przekazywanych producentom ekologicznej energii elektrycznej.
(28)
Korzyści tej udziela się dzięki zasobom państwowym, nie ze względu na fakt wprowadzenia obowiązku zakupu ekologicznej energii elektrycznej, lecz z powodu utworzenia funduszu kompensacyjnego. Fundusz ten został bowiem utworzony przez państwo, jest on zasilany przez system obowiązkowych składek, a przekazywane na niego kwoty są kontrolowane przez państwo.
(29)
Środek jest selektywny, ponieważ faworyzuje tylko niektóre przedsiębiorstwa lub niektóre rodzaje działalności, w szczególności producentów ekologicznej energii elektrycznej w stosunku do pozostałych producentów energii elektrycznej i przedsiębiorstwa będące dużymi odbiorcami energii elektrycznej w porównaniu z pozostałymi przedsiębiorstwami, które są odbiorcami energii elektrycznej.
(30)
Ponadto przyznanie korzyści producentom ekologicznej energii elektrycznej może wpływać na wewnątrzwspólnotowy handel energią elektryczną i stanowić zakłócenie konkurencji, podobnie jak korzyść przyznana uzyskiwana przez przedsiębiorstwa, które są dużymi odbiorcami energii elektrycznej i prowadzą działalność w różnych sektorach gospodarki.
(31)
Komisja przeanalizowała następnie zgodność mechanizmu kompensacyjnego ze wspólnym rynkiem zgodnie z art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu, w świetle wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz ochrony środowiska naturalnego z 2001 r. (zwanych dalej „wytycznymi z 2001 r.”) (15). Przeanalizowała poniższe wątpliwości w tym względzie.
(32)
Po pierwsze, Komisja uznała, że pomoc na rzecz producentów ekologicznej energii elektrycznej nie wydaje się spełniać warunków następujących przepisów wytycznych z 2001 r.:
-
system nie gwarantuje, że pomoc jest ograniczona do dodatkowych kosztów stanowiących różnicę między kosztem produkcji a ceną rynkową przedmiotowej energii. Nie ogranicza pomocy operacyjnej do okresu niezbędnego w celu zapewnienia amortyzacji instalacji. Nie uwzględnia także ewentualnej pomocy inwestycyjnej otrzymanej przez producentów na ich instalacje, takiej jak premia ekologiczna dla Luksemburga (16) (pkt E.3.3.1 wytycznych z 2001 r.),
-
system nie przewiduje mechanizmu rynkowego, jak zielone certyfikaty (pkt E.3.3.2 wytycznych z 2001 r.),
-
pomoc operacyjna nie jest obliczana na podstawie znikniętych zewnętrznych kosztów (pkt E.3.3.3 wytycznych z 2001 r.),
-
pomoc operacyjna nie jest ograniczona do 5 lat, nie zmniejsza się, a jej intensywność nie jest ograniczona do 50 % kosztów dodatkowych (pkt E.3.3.4 wytycznych z 2001 r.).
(33)
Po drugie, Komisja uznała, że zwolnienie ze składek przyznane przedsiębiorstwom będącym dużymi odbiorcami energii elektrycznej nie wydaje się spełniać kryteriów określonych w wytycznych z 2001 r.: przedsiębiorstwa korzystające ze zwolnienia nie są zobowiązane do osiągania celów ochrony środowiska naturalnego (17); nie są zobowiązane do zapłacenia znacznej części podatku (18); ponadto zwolnienia nie zmniejszają się w rozumieniu wytycznych z 2001 r., a ich intensywność nie jest ograniczona do 50 % (19).
(34)
Ponadto Komisja rozważyła zgodność środka z art. 25 i 90 Traktatu. Mechanizm kompensacyjny nie przewiduje bowiem zwolnienia ze składek w odniesieniu do importowanej energii elektrycznej ani opłaty wywozowej. Ostatecznie środek ten przynosi jednak korzyść wyłącznie krajowym producentom ekologicznej energii elektrycznej. Importowana energia elektryczna jest więc opodatkowana, nie jest ona jednak ostatecznie objęta wsparciem, które zapewniono na ekologiczną energię elektryczną produkowaną w Luksemburgu.
(35)
Nowe RDG wspomniane w motywie 23, które ma wejść w życie dnia 1 stycznia 2009 r., zmienia mechanizm kompensacyjny w taki sposób, że nie dotyczą go już powody wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego. W związku z tym w niniejszej decyzji analizuje się istnienie pomocy państwa i ewentualną zgodność mechanizmu kompensacyjnego w rozumieniu art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu do dnia 31 grudnia 2008 r.
4. UWAGI LUKSEMBURGA DOTYCZĄCE WSZCZĘCIA FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO
4.1. W przedmiocie opisu środka
(36)
Po pierwsze, Luksemburg podkreśla, że zgodnie z RGD z dnia 30 maja 1994 r. jedynie Cegedel ma obowiązek zakupu ekologicznej energii elektrycznej produkowanej w Luksemburgu. Następnie, w wyniku liberalizacji, pojawili się inni konkurencyjni dystrybutorzy, których było 13 w czerwcu 2003 r. Na każdego z nich nałożono obowiązek zakupu ekologicznej energii elektrycznej. Faktycznie jednak dodatkowe koszty obciążały nadal głównie jednego operatora - Cegedel. Luksemburg zwraca więc uwagę, że fundusz kompensacyjny sprzyja w rzeczywistości równej konkurencji między dystrybutorami, ponieważ rozkłada między nich dodatkowe koszty związane z obowiązkiem zakupu ekologicznej energii elektrycznej.
(37)
Po drugie, Luksemburg wskazuje, że środek ten stanowi znaczącą korzyść z punktu widzenia ochrony środowiska naturalnego i przyczynia się do realizacji celów ochrony środowiska naturalnego, do czego Luksemburg zobowiązał się zgodnie ze wspólnotową polityką przeciwdziałania zmianie klimatu: w przypadku Luksemburga celem jest zmniejszenie emisji CO2 o 28 % w stosunku do 1990 r. Władze luksemburskie zwracają się więc do Komisji o spojrzenie na potencjalne skutki zakłócenia konkurencji lub wpływu na handel wewnątrzwspólnotowy w świetle korzyści, jaką wspomniany środek przynosi środowisku naturalnemu.
4.2. W przedmiocie istnienia pomocy państwa
(38)
Luksemburg uważa, że utworzenie funduszu kompensacyjnego nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu.
(39)
Po pierwsze, Luksemburg podnosi, że fundusz nie obejmuje zasobów państwowych zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (zwanego dalej „Trybunałem Sprawiedliwości”) z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie PreussenElektra (20). Przed założeniem funduszu dodatkowe koszty związane z obowiązkiem zakupu ekologicznej energii elektrycznej były bowiem ponoszone tylko przez klientów końcowych prywatnej spółki Cegedel. Po założeniu funduszu te dodatkowe koszty zostały rozłożone między wszystkich klientów wszystkich dystrybutorów prowadzących działalność w Luksemburgu, ale nadal nie dotyczą one zasobów państwowych. Na poparcie swojej argumentacji Luksemburg przytacza pkt 66 wyroku w sprawie PreussenElektra: „uregulowania państwa członkowskiego, na których mocy, po pierwsze, prywatne przedsiębiorstwa zajmujące się zaopatrzeniem w energię elektryczną są zobowiązane do zakupu energii elektrycznej wytworzonej z odnawialnych źródeł energii na terenie ich strefy zaopatrzenia po cenach minimalnych ustalonych powyżej rzeczywistej ekonomicznej wartości tego rodzaju energii, i, po drugie, na których mocy obciążenia finansowe wynikające z tego obowiązku zostają rozłożone między owe przedsiębiorstwa zajmujące się zaopatrzeniem w energię elektryczną a nadrzędne w strukturze sieciowej prywatne przedsiębiorstwa eksploatujące sieci energetyczne, nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 92 ust. 1 Traktatu (obecnie art. 87 ust. 1 Traktatu)”.
(40)
Po drugie, Luksemburg zauważa, że fundusz kompensacyjny nie przysparza korzyści producentom ekologicznej energii, ponieważ nie istnieje żadna relacja o charakterze umownym lub finansowym między funduszem a producentami. Ci ostatni są bowiem bezpośrednio wynagradzani przez dystrybutorów, gdy nabywają ekologiczną energię po cenach określonych w tamtym czasie przez RGD z dnia 30 maja 1994 r. Natomiast fundusz kompensacyjny dokonuje rozliczeń jedynie między dystrybutorami.
(41)
Ponadto fundusz kompensacyjny nie przysparza korzyści przedsiębiorstwom będącym dużymi odbiorcami energii elektrycznej w stosunku do przedsiębiorstw, które opłacają składki na fundusz. Beneficjenci zwolnienia - przemysł chemiczny i metalurgiczny - nie posiadają w Luksemburgu konkurentów, którzy powinni opłacać składki na fundusz. Luksemburg uważa ponadto, że beneficjenci zwolnienia nie odnoszą korzyści w stosunku do konkurentów znajdujących się poza Luksemburgiem.
(42)
Luksemburg uważa wreszcie, że skutek w postaci zakłócenia konkurencji i wpływ na handel wewnątrzwspólnotowy związane z funduszem kompensacyjnym są czysto teoretyczne. W szczególności nie wykazano, że zwolnienia, z których korzysta przemysł ciężki w Luksemburgu, wpływają na handel między państwami członkowskimi.
4.3. W przedmiocie naruszenia art. 25 i 90 Traktatu
(43)
Luksemburg uważa, że mechanizm kompensacyjny nie narusza art. 25 i 90 Traktatu. Według Luksemburga system nie traktuje bowiem odmiennie energii elektrycznej wyprodukowanej w Luksemburgu i importowanej energii elektrycznej. Ponadto ekologiczna energia elektryczna produkowana zgodnie z RGD z dnia 30 maja 1994 r. nie jest przedmiotem wywozu. Producent znajdujący się w innym państwie członkowskim, a posiadający klientów w Luksemburgu jest tym samym traktowany tak samo jak producent znajdujący się w Luksemburgu i sprzedający na rynek krajowy. Wniosek jest taki sam w przypadku, w którym klienci tych dwóch producentów znajdują się w innym państwie członkowskim.
4.4. W przedmiocie zgodności ewentualnej pomocy państwa z Traktatem
(44)
Władze luksemburskie, mimo że zaprzeczają, jakoby zwolnienie od składek dla przedsiębiorstw będących dużymi odbiorcami energii elektrycznej stanowiło pomoc państwa, podkreślają, że środek ten mógłby zostać uznany za zgodny z wytycznymi z 2001 r.
(45)
Po pierwsze, Luksemburg zauważa, że zwolnienie jest w rzeczywistości przyznawane na podstawie dobrowolnej umowy, która obejmuje realizację przez zakłady zawierające umowę celów związanych ze zwiększeniem efektywności energetycznej. Dobrowolna umowa została zawarta między Luksemburgiem a krajowym zrzeszeniem przemysłu (FEDIL) w marcu 1996 r. i przedłużona w kwietniu 2001 r.
(46)
Po drugie, Luksemburg przyznaje, że umowa nie przewiduje jednak sankcji w razie niewywiązania się ze zobowiązań, ale zobowiązuje się włączyć taki mechanizm, aby doprowadzić umowę do zgodności z pkt 51 ppkt 1a) wytycznych z 2001 r.
5. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(47)
Jedynie Niderlandy sformułowały uwagi po wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego mechanizmu kompensacyjny w Luksemburgu.
(48)
Niderlandy przypominają, że pomoc dla krajowych producentów ekologicznej energii elektrycznej jest dozwolona, pod warunkiem że nie przekracza ona dodatkowego nierentownego kosztu produkcji tej energii elektrycznej. Władze Niderlandów deklarują swoje poparcie dla pełnej rekompensaty tego dodatkowego nierentownego kosztu na rzecz rozwoju produkcji ekologicznej energii elektrycznej. Takie wsparcie jest bowiem konieczne w celu umożliwienia państwom członkowskim realizacji celów ekologicznych, do których zobowiązały się poprzez ratyfikację protokołu z Kioto (21).
(49)
Niderlandy podkreślają ponadto, że każdemu państwu członkowskiemu należy pozostawić margines swobody działania w celu osiągnięcia celów ekologicznych protokołu z Kioto. W związku z tym sugerują Komisji indywidualne podejście do środków wsparcia ekologicznej energii elektrycznej podejmowanych przez każde państwo członkowskie.
(50)
Podsumowując, Niderlandy zwracają się do Komisji o pozytywną ocenę środka planowanego przez Luksemburg, biorąc pod uwagę obecną konieczność dalszego rozwoju produkcji ekologicznej energii elektrycznej.
6. UWAGI LUKSEMBURGA DO UWAG ZAINTERESOWANYCH STRON
(51)
Luksemburg nie przedstawił uwag do uwag sformułowanych przez Niderlandy.
7. OCENA
7.1. Istnienie pomocy państwa
(52)
Komisja, w swojej decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, uznała, że mechanizm kompensacyjny wydaje się stanowić pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu (22). Dwoma kategoriami beneficjentów tej pomocy państwa są producenci ekologicznej energii elektrycznej i przedsiębiorstwa będące dużymi odbiorcami energii elektrycznej w wyniku zwolnienia ich ze składek na fundusz kompensacyjny.
(53)
W poprzednich decyzjach Komisja uznała również, że systemy taryfowe związane z wprowadzaniem energii do sieci, finansowane podobnie jak w niniejszym przypadku, stanowiły pomoc państwa. Przypadki takie wystąpiły na przykład w decyzjach dotyczących sprawy N 504/2000 (23) (Zjednoczone Królestwo), połączonych spraw N 707/02 i N 708/02 (24) przedłużonych środkiem N 543/05 (25), a następnie środkiem N 478/07 (26) (Niderlandy), spraw NN 162/03 i N 317/06 (27) (Austria) i sprawy C 7/05 (Słowenia) (28).
(54)
Należy sprawdzić następnie, czy mechanizm kompensacyjny stanowi pomoc państwa w analizowanym okresie, tj. do dnia 31 grudnia 2008 r.
7.1.1. Ustalenie istnienia zasobów państwowych
(55)
Zgodnie z orzecznictwem, aby dany środek został zakwalifikowany jako pomoc państwa, musi on, po pierwsze, być przyznany bezpośrednio lub pośrednio przy użyciu zasobów państwa, a po drugie - musi być możliwe przypisanie go państwu (29).
(56)
Jeżeli chodzi o istnienie zasobów państwa, Trybunał Sprawiedliwości przyznał, że zasoby finansowe danego środka nie muszą koniecznie stanowić trwałych aktywów sektora publicznego, aby były zasobami państwowymi; aby zakwalifikować je jako zasoby państwowe, wystarczy bowiem fakt, że zasoby te pozostają stale pod kontrolą publiczną, a więc do dyspozycji właściwych organów krajowych (30). Podobnie, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości (31), nie mamy do czynienia z zasobami państwowymi, gdy organy publiczne nie posiadają lub w żadnym momencie nie uzyskują kontroli nad środkami, które finansują daną korzyść ekonomiczną. Należy więc ustalić, czy państwo sprawuje bezpośrednią lub pośrednią kontrolę nad odnośnymi zasobami, mimo że środki te nie pochodzą bezpośrednio z budżetu państwa. W sprawie PreussenElektra taryfy wprowadzenia do sieci były finansowane bezpośrednio przez prywatnych dostawców energii elektrycznej, którzy musieli nabywać energię elektryczną od producentów ekologicznej energii elektrycznej po cenie wyższej od rynkowej ceny energii elektrycznej. W niniejszym przypadku od stycznia 2001 r. do grudnia 2008 r. państwo nałożyło na odbiorców obowiązkowe składki, które były przekazywane producentom ekologicznej energii elektrycznej za pośrednictwem dystrybutorów. Ponadto fundusz kompensacyjny, który został utworzony przez państwo luksemburskie, zarządza rozdzielaniem rekompensat wśród dystrybutorów. W wyroku w sprawie Stardust Marine (32) Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że zasoby, które przechodzą w pewnym momencie pod kontrolę państwa są zawsze zasobami państwowymi. Komisja uważa więc, że pomoc jest przyznawana bezpośrednio lub pośrednio przy użyciu zasobów państwowych.
(57)
Jeżeli chodzi o możliwość przypisania tego środka państwu, ILR oblicza i rozdziela pomoc dla każdego beneficjenta według wzoru określonego w przepisach prawa. Tym samym państwo za pośrednictwem przepisów prawa sprawuje kontrolę nie tylko nad rozdzielanymi kwotami i beneficjentami, lecz także nad przyznawaniem pomocy. Komisja uważa więc, że pomoc można przypisać państwu.
7.1.2. Selektywność
(58)
Mechanizm kompensacyjny dotyczy jedynie niektórych producentów energii elektrycznej - w niniejszym przypadku producentów ekologicznej energii elektrycznej w Luksemburgu.
(59)
Podobnie mechanizm przewiduje zwolnienie od składek lub, od dnia 1 stycznia 2006 r., zmniejszoną składkę tylko dla pewnej kategorii odbiorców - dużych odbiorców energii elektrycznej (33).
7.1.3. Istnienie korzyści
(60)
Obowiązkowa składka nałożona w ramach mechanizmu kompensacyjnego nadaje w sposób oczywisty korzyść producentom ekologicznej energii elektrycznej, ponieważ samym celem systemu jest umożliwienie tym producentom sprzedaży ich energii elektrycznej po cenie wyższej od ceny rynkowej.
(61)
Przedsiębiorstwa będące dużymi odbiorcami energii elektrycznej w sposób oczywisty odnoszą korzyść z powodu zwolnienia ze składki lub - od dnia 1 stycznia 2006 r. - z powodu zmniejszenia składki w ramach mechanizmu kompensacyjnego.
7.1.4. Zakłócenie konkurencji i wpływ na handel wewnątrzwspólnotowy
(62)
Środek wpływa na podmioty gospodarcze prowadzące działalność w sektorach otwartych na konkurencję - zarówno w sektorze produkcji energii elektrycznej, jaki i sektorach, w których prowadzą działalność przedsiębiorstwa będące dużymi odbiorcami energii elektrycznej (w szczególności przemysł chemiczny i metalurgiczny) - oraz prowadzących wymianę handlową z pozostałymi państwami członkowskimi.
(63)
W konsekwencji pomoc może prowadzić do zakłóceń konkurencji i wpływać na handel wewnątrzwspólnotowy.
7.1.5. Wniosek w sprawie istnienia pomocy państwa
(64)
W oparciu o powyższe informacje Komisja uznaje, że mechanizm kompensacyjny w wersji istniejącej w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu.
7.2. Analiza zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu
(65)
Z powodów przedstawionych w motywach 32, 33 i 34 Komisja podjęła decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, ponieważ miała wątpliwości dotyczące zgodności przedmiotowego środka ze wspólnym rynkiem, która implikuje również zgodność środka z art. 25 i 90 Traktatu.
(66)
Biorąc pod uwagę, że celem pomocy wprowadzonej poprzez zastosowanie mechanizmu kompensacyjnego jest ochrona środowiska naturalnego, jej zgodność należy ocenić w świetle wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz ochrony środowiska naturalnego. W okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. miały zastosowanie kolejno dwie wersje wytycznych, ponieważ wytyczne z 2001 r. zostały zastąpione wytycznymi wspólnotowymi w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska (34) (zwanymi dalej „wytycznymi z 2008 r.”). Ponieważ przedmiotowa pomoc została zarejestrowana jako pomoc niezgłoszona, zgodnie z pkt 205 wytycznych z 2008 r. należy przeanalizować jej zgodność w świetle zasad mających zastosowanie w dniu jej przyznania.
(67)
Należy więc przede wszystkim ocenić zgodność środka w świetle wytycznych z 2001 r. i 2008 r., a następnie - zgodność środka z art. 25 i 90 Traktatu.
7.3. Zgodność pomocy w świetle wytycznych z 2001 r. i 2008 r.
(68)
Komisja analizuje zgodność pomocy w odniesieniu do dwóch rodzajów beneficjentów w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2008 r.: z jednej strony - producentów ekologicznej energii elektrycznej, którzy pośrednio korzystają ze składek na fundusz kompensacyjny, a z drugiej strony - przedsiębiorstw będących dużymi odbiorcami energii elektrycznej, które skorzystały ze zwolnienia ze składki, a następnie - od dnia 1 stycznia 2006 r. - ze zmniejszenia składki na fundusz kompensacyjny.
7.3.1. Zgodność pomocy dla producentów ekologicznej energii elektrycznej w Luksemburgu
(69)
Pomoc przyznana producentom ekologicznej energii elektrycznej poprzez obowiązkową składkę stanowiąca element mechanizmu kompensacyjnego dotyczy niektórych odnawialnych źródeł energii (energii wodnej, energii słonecznej, energii wiatru, energii pozyskiwanej z biomasy i biogazu) i kogeneracji, które są przedmiotem wytycznych z 2001 r. i 2008 r. (35).
(70)
Władze luksemburskie przedłożyły Komisji dwa sprawozdania sporządzone przez instytut badawczy […] (36) (37), w których analizuje się poziomy kompensacji kosztów przydzielone producentom ekologicznej energii elektrycznej w Luksemburgu. Sprawozdania te obejmują okres do końca 2005 r. (38) w przypadku pierwszego i lata 2006-2008 w przypadku drugiego (39).
(71)
Wykonane obliczenia dotyczą wszystkich odnawialnych źródeł energii kwalifikowalnych w ramach mechanizmu kompensacyjnego (40), a także kogeneracji. Poza taryfami wprowadzenia do sieci uwzględniają one inne systemy wsparcia, pomoc operacyjną (w szczególności premię ekologiczną (41) lub pomoc inwestycyjną. W obliczeniach porównano koszt produkcji ekologicznej energii elektrycznej z rynkową ceną tej energii elektrycznej. Sprawozdania stwierdzają brak nadmiernej kompensacji kosztów w badanym okresie w odniesieniu do odnawialnych źródeł energii i kogeneracji.
(72)
W oparciu o te informacje Komisja uznaje, że pomoc ogranicza się do różnicy między kosztem produkcji ekologicznej energii elektrycznej a rynkową ceną energii elektrycznej.
(73)
W odniesieniu do okresu od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 1 kwietnia 2008 r., w którym miały zastosowanie wytyczne z 2001 r., Komisja uznaje więc, że pomoc przyznana producentom ekologicznej energii elektrycznej jest zgodna z wytycznymi z 2001 r., w szczególności z pkt 58-60 tych wytycznych, które dotyczą pomocy operacyjnej, i że tym samym jest ona zgodna ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu.
(74)
W odniesieniu do okresu od dnia 2 kwietnia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r., w którym miały zastosowanie wytyczne z 2008 r., Komisja uznaje, że pomoc przyznana producentom ekologicznej energii elektrycznej jest zgodna z wytycznymi z 2008 r., w szczególności z pkt 109 i 119 tych wytycznych, które dotyczą pomocy operacyjnej na odnawialne źródła energii i na kogenerację (42), i że tym samym jest ona zgodna ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu.
7.3.2. Zgodność pomocy dla przedsiębiorstw będących dużymi odbiorcami energii elektrycznej
(75)
W decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja wyraziła wątpliwości dotyczące zgodności zwolnienia ze składek, z którego korzystały przedsiębiorstwa będące dużymi odbiorcami energii elektrycznej do dnia 31 grudnia 2005 r. Od dnia 1 stycznia 2006 r. przedsiębiorstwa te wpłacały składki na funduszu kompensacyjny, jednak po obniżonej stawce.
(76)
Jeżeli chodzi o określenie zasad mających zastosowanie do oceny zgodności pomocy, należy zauważyć, że składka za 2008 r. została obliczona w oparciu o dane z 2007 r. i że decyzja o przyznaniu pomocy została podjęta przed dniem 2 kwietnia 2008 r., tj. dniem wejścia w życie wytycznych z 2008 r. W konsekwencji zgodność pomocy przyznanej przedsiębiorstwom będącym dużymi odbiorcami energii elektrycznej należy ocenić w świetle wytycznych z 2001 r. w odniesieniu do całego okresu od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2008 r.
(77)
Władze luksemburskie uściśliły przede wszystkim, że wszystkie przedsiębiorstwa będące dużymi odbiorcami energii elektrycznej i korzystające ze zwolnienia zobowiązały się do zwiększenia efektywności energetycznej w ramach dobrowolnych umów zawartych z państwem w 1996 r., a następnie w 2002 r. na okres 2000-2006. Ponadto Luksemburg zmienił te umowy dnia 13 kwietnia 2005 r. na wniosek Komisji.
(78)
Główne zmiany, które weszły w życie wraz z RGD z dnia 9 grudnia 2005 r., obejmowały włączenie do umowy wyrażonego liczbowo celu zwiększenia efektywności energetycznej przez przedsiębiorstwa będące stroną umowy: zwiększenie musi wynosić 15 % w 2005 r. w stosunku do efektywności energetycznej z 1990 r. Ponadto do umowy wprowadzono kary w przypadku niewywiązania się ze zobowiązań:
-
przedsiębiorstwa, które nie wywiązały się ze zobowiązań, będą musiały zakupić pewną ilość ekologicznej energii elektrycznej na rynku lub wyprodukować ją na własny użytek (43),
-
przedsiębiorstwa, które nie wywiązały się z obowiązku potwierdzenia zwiększenia efektywności energetycznej przez audytorów na początku i na końcu tego okresu, będą musiały zakupić lub same wyprodukować ilości ekologicznej energii elektrycznej stanowiące 1 % własnego zużycia energii.
(79)
Ponadto zwolnienie ze składek zostało wprowadzone w tym samym czasie co sama składka na funduszu kompensacyjny, tj. dnia 1 stycznia 2001 r.
(80)
W oparciu o informacje przedstawione w motywach 77, 78 i 79 Komisja uważa, że zwolnienie ze składki, a następnie - od dnia 1 stycznia 2006 r. - zmniejszenie składki na fundusz kompensacyjny dla przedsiębiorstw będących dużymi odbiorcami energii elektrycznej w zamian za zawarcie dobrowolnych umów są zgodne z pkt 51 ppkt 1 lit. a) wytycznych z 2001 r. W związku z tym środek jest zgodny ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 3 lit. c) od grudnia 2005 r.
(81)
W odniesieniu do okresu od stycznia 2001 r. do grudnia 2005 r. Komisja wskazuje, że zwolnienie od składek jest również dostępne w zamian za przyjęcie zobowiązania dotyczącego zwiększenia efektywności energetycznej przedsiębiorstw będących dużymi odbiorcami energii elektrycznej. Umowy te, zawarte pierwotnie w 1996 r., zostały przedłużone w 2002 r. na okres 2000-2006. Ponadto kary wprowadzone w 2005 r. mają zastosowanie, jeżeli przedsiębiorstwa nie zwiększyły efektywności energetycznej w 2005 r. o 15 % w stosunku do 1990 r. Komisja uważa więc, że wyrażony liczbowo cel ekologiczny i kary mają zastosowanie do postępowania podmiotów korzystających ze zwolnienia w okresie 2001-2005. W związku z tym Komisja uważa, że zwolnienie od składek dla przedsiębiorstw będących dużymi odbiorcami energii elektrycznej między styczniem 2001 r. a grudniem 2005 r. jest zgodne z pkt 51 ppkt 1 lit. a) wytycznych z 2001 r. i że tym samym jest zgodne ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu.
7.4. Zgodność pomocy z art. 25 i 90 Traktatu
(82)
W okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. dodatkowe koszty związane z obowiązkiem zakupu ekologicznej energii elektrycznej ponoszą ostatecznie odbiorcy energii elektrycznej w oparciu o ich zużycie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości i potwierdzonym ostatnio wyrokiem w sprawie Essent (44) taka obowiązkowa składka nałożona na odbiorców końcowych stanowi opłatę parafiskalną i Komisja musi przeanalizować zgodność mechanizmu jej finansowania z Traktatem (45). Komisja przyjęła również podobne podejście w decyzjach przytoczonych w motywie 53.
(83)
Jeżeli chodzi o ryzyko dyskryminacji importowanej ekologicznej energii elektrycznej w stosunku do ekologicznej energii elektrycznej produkowanej w Luksemburgu, która jest jedynym przedmiotem wsparcia z przychodów pochodzących ze składek, władze luksemburskie zobowiązały się w piśmie sporządzonym na szczeblu ministerialnym do wprowadzenia procedury zwrotu składek na fundusz w przypadku ekologicznej energii elektrycznej importowanej do dnia 31 grudnia 2008 r. Aby z niej skorzystać, odbiorcy będą musieli wykazać, że zakupili ekologiczną energię elektryczną z przywozu.
(84)
[…]
(85)
[…] (46)
(86)
[…]
(87)
Ponadto na podstawie tych informacji system wprowadzony w Luksemburgu wydaje się bardzo podobny do procedur zwrotu składek wprowadzonych w Austrii i uznanych przez Komisją za zgodne (47).
8. WNIOSEK
(88)
Komisja stwierdza, że Luksemburg niezgodnie z prawem wdrożył środek polegający na utworzeniu funduszu kompensacyjnego w ramach organizacji rynku energii elektrycznej z naruszeniem art. 88 ust. 3 Traktatu.
(89)
Uwzględniając wszystkie powyższe informacje, Komisja stwierdza jednak, że w odniesieniu do okresu od stycznia 2001 r. do grudnia 2008 r. pomoc przyznana producentom ekologicznej energii elektrycznej w Luksemburgu oraz zwolnienie ze składki, a następnie - od dnia 1 stycznia 2006 r. - zmniejszenie składki dla przedsiębiorstw będących dużymi odbiorcami energii elektrycznej stanowią pomoc zgodną ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu zgodnie z wytycznymi z 2001 r. i 2008 r.,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Utworzenie i zarządzanie przez Luksemburg funduszem kompensacyjnym w ramach organizacji rynku energii elektrycznej od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu z jednej strony na rzecz producentów ekologicznej energii elektrycznej w Luksemburgu, a z drugiej strony na rzecz przedsiębiorstw będących dużymi odbiorcami energii elektrycznej.
Pomoc ta jest zgodna ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja jest ważna pod warunkiem wprowadzenia zmian w mechanizmie kompensacyjnym, jakie Luksemburg zobowiązał się włączyć do swojego ustawodawstwa.
Artykuł 3
Niniejsza decyzja skierowana jest do Wielkiego Księstwa Luksemburga.
Sporządzono w Brukseli, dnia 28 stycznia 2009 r.