DECYZJA KOMISJI
z dnia 28 stycznia 2009 r.
w sprawie „planów interwencyjnych” w sektorze owoców i warzyw wprowadzonych przez Francję (C 29/05 (ex NN 57/05))
(notyfikowana jako dokument nr C(2009) 203)
(Jedynie tekst w języku francuskim jest autentyczny)
(2009/402/WE)
KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH,
uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 88 ust. 2 akapit pierwszy,
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z art. 88 ust. 2 akapit pierwszy Traktatu i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. PROCEDURA
(1)
W związku z otrzymaną skargą dnia 31 lipca 2002 r. Komisja skierowała do Francji pismo, w którym zwróciła się o udzielenie informacji na temat niezgłoszonej pomocy krajowej w sektorze owoców i warzyw, której Francja miałaby udzielać od kilku lat w kontekście programów określanych jako „plany interwencyjne”, „plany strategiczne” lub „plany koniunkturalne” (zwanych dalej „planami interwencyjnymi”).
(2)
Dnia 21 października 2002 r. odbyło się spotkanie przedstawicieli władz francuskich i służb Komisji.
(3)
Pismem z dnia 26 grudnia 2002 r., zarejestrowanym dnia 2 stycznia 2003 r., Francja dostarczyła informacje, które potwierdziły, że pomocy tej udzielano do 2002 r.
(4)
Pismem z dnia 16 kwietnia 2003 r. Komisja zwróciła się do Francji z wnioskiem o dostarczenie pełnego wykazu pomocy przyznanej w ramach „planów interwencyjnych”, z podziałem na środki i rodzaje produkcji, zawierającego wielkość pomocy przeznaczonej na każdy środek oraz dokładny czas trwania programów. Pismem z dnia 30 kwietnia 2003 r. Francja zwróciła się o przedłużenie terminu wyznaczonego na odpowiedź na wniosek Komisji o udzielenie informacji. Pismem z dnia 22 lipca 2003 r., zarejestrowanym dnia 25 lipca 2003 r., Francja przekazała informacje dotyczące charakteru finansowanych działań oraz tabele przedstawiające podział środków publicznych przeznaczonych na poszczególne rodzaje produkcji w latach 1998-2002.
(5)
Środek został następnie włączony do rejestru niezgłoszonej pomocy pod numerem NN 57/05.
(6)
Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (1). Komisja zwróciła się do pozostałych państw członkowskich i zainteresowanych stron o przedstawienie uwag dotyczących wspomnianej pomocy.
(7)
Francja zwróciła się o dodatkowy czas na odpowiedź pismem z dnia 5 sierpnia 2005 r., zarejestrowanym dnia 9 sierpnia 2005 r. Francja przesłała uwagi pismem z dnia 4 października 2005 r., zarejestrowanym dnia 6 października 2005 r.
(8)
Pismem z dnia 22 października 2005 r., zarejestrowanym dnia 24 października 2005 r., Komisja otrzymała uwagi od zainteresowanej strony - Zrzeszenia Rolniczych Komitetów Ekonomicznych (Fédération des Comités Economiques Agricoles), należących do sektora produkcji owoców i warzyw (zwanego dalej FEDECOM), które skupia rolnicze komitety ekonomiczne i zrzeszenia specjalizujące się w sektorze owoców i warzyw. Uwagi te przesłano władzom francuskim pismem z dnia 1 grudnia 2005 r. Władze francuskie odpowiedziały z kolei pismem z dnia 28 grudnia 2005 r., w którym wyraziły zgodę na przekazanie FEDECOM pism z dnia 26 grudnia 2002 r. i z dnia 22 lipca 2003 r. W tym samym piśmie władze francuskie przekazały sprostowanie do dostarczonych uprzednio tabel finansowych. Pismem z dnia 18 stycznia 2006 r. wspomniane pisma zostały przekazane FEDECOM.
II. OPIS ŚRODKA POMOCY
(9)
W wyniku anonimowej skargi Komisja weszła w posiadanie licznych dokumentów potwierdzających istnienie we Francji pomocy państwa przyznawanej w sektorze owoców i warzyw. Środki publiczne państwowej agencji Office National Interprofessionnel des Fruits, des Légumes et de l’Horticulture (zwanej dalej ONIFLHOR) były przyznawane producentom za pośrednictwem rolniczych komitetów ekonomicznych w celu przeprowadzenia działań wspierających rynek owoców i warzyw.
1. Działania wspierające rynek owoców i warzyw
1.1. Rolnicze komitety ekonomiczne - skład, zadania i zasady finansowania
(10)
Rolnicze komitety ekonomiczne skupiają grupy producentów rolnych z danego sektora. Zostały ustanowione na mocy francuskiej ustawy (2) i są regulowane przepisami art. 552-1 i następnymi francuskiego kodeksu rolnego.
(11)
Zadaniem komitetów ekonomicznych jest ustanawianie wspólnych zasad wśród członków w celu ujednolicenia reguł produkcji, wprowadzania do obrotu, ustalania cen i wprowadzania na rynek (3).
(12)
Komitety te, choć ustanowione w formie spółek prawa prywatnego, muszą być zatwierdzone przez ministerstwo rolnictwa i są ściśle nadzorowane przez władze publiczne. W szczególności prefekt regionu, w którym komitet ma siedzibę, uczestniczy we wszystkich posiedzeniach decyzyjnych organów komitetu i potwierdza wszystkie ich uchwały.
(13)
W celu pokrycia kosztów działalności komitety ekonomiczne pobierają od grup producentów opłatę wpisową i składki ustalane w oparciu o wartość produkcji wprowadzanej do obrotu (4). Składki te są obowiązkowe dla zainteresowanych stron wyłącznie na mocy umowy zawartej między członkami a komitetem (składki umowne).
(14)
Ponadto zatwierdzone rolnicze komitety ekonomiczne mogą opracować reguły produkcji i wprowadzania na rynek, mogą także zwrócić się o rozszerzenie tych reguł na wszystkich producentów z ich okręgu terytorialnego. Rozszerzenia tego dokonuje się w drodze rozporządzenia ministra rolnictwa. Decyzja o rozszerzeniu reguł wiąże się z obowiązkiem nakładanym na producentów, którzy pozostali niezależni, opłacenia na rzecz komitetów składek zwanych składkami z tytułu rozszerzenia zasad.
1.2. „Plany interwencyjne”
(15)
Osiem rolniczych komitetów ekonomicznych (Rodan-Morze Śródziemne, Grand Sud-Ouest, Korsyka, Dolina Loary, Północ, Północny Wschód, Bretania i Normandia) przez wiele lat otrzymywało środki publiczne przekazywane w szczególności przez ONIFLHOR i wykorzystywane w celu finansowania programów pomocy zwanych „planami interwencyjnymi”, obejmującymi działania na rynkach wewnątrzwspólnotowych i pozawspólnotowych, które miały na celu ułatwienie wprowadzania do obrotu produktów rolnych zebranych we Francji, przede wszystkim w okresie kryzysu.
(16)
Według składających skargę wprowadzenie tych programów miało miejsce przed reformą WOR owoców i warzyw z 1996 r. Francja zapewniła, że od dnia 1 stycznia 2003 r. nie finansowano już żadnego działania w ramach tych programów.
(17)
Jeśli chodzi o dokładny charakter tych działań, w piśmie z dnia 26 grudnia 2002 r. władze francuskie wytłumaczyły, że miały one na celu zapobieganie chwilowym nadwyżkom podaży nad popytem, a w czasie kryzysu - zmniejszenie ich wymiaru, poprzez działanie na trzech poziomach: na rynkach zewnętrznych, rynku wewnętrznym i w przetwórstwie.
(18)
Na rynkach zewnętrznych celem było utrzymanie udziału francuskich produktów w rynku poprzez umożliwienie eksporterom obecności na strategicznych rynkach i sprostania konkurencji cenowej.
(19)
Na rynku wewnętrznym finansowane działania miały na celu upłynnienie rynku poprzez zaproponowanie bardziej atrakcyjnych cen, zniszczenie części zbiorów stanowiących nadwyżkę lub przekazanie jej do przetwórstwa. Władze francuskie wspominają również o działaniach w zakresie tymczasowego składowania produktów w przypadku nasycenia rynku oraz o wsparciu umożliwiającym zakładom przetwórczym uzdrowienie rynku świeżych produktów.
(20)
Pismo władz francuskich z dnia 22 lipca 2003 r. zawiera tabele z danymi liczbowymi, które określają wielkość pomocy publicznej przeznaczonej na następujące działania: „przetwórstwo”, „upłynnienie rynku”, „jakość”, „kontraktacja”, „rynki zewnętrzne” i „składowanie”.
(21)
Dokumenty i informacje, którymi dysponuje Komisja, dostarczają bardziej szczegółowych, choć ograniczonych, danych do niektórych produktów, na temat charakteru działań, które mogły być finansowane w ramach „planów interwencyjnych”.
(22)
Na przykład, w odniesieniu do produkcji jabłek, w piśmie otrzymanym przez Komisję w kwietniu 2002 r. wspomniano o wsparciu wywozu poza Wspólnotę, które zostało przyznane w formie pomocy na promocję. Działanie polegało w rzeczywistości na przyznaniu rabatów nabywcy opłacanych przez władze francuskie od skrzynki nabytych jabłek. Ponadto zgodnie z innymi dokumentami, komitet ekonomiczny sektora owoców i warzyw z regionu produkcji Rodan-Morze Śródziemne (BRM) finansował w 2000 r. takie działania, jak „koszty produkcji”, „cena sprzedaży”, „polityka przetwórstwa”, „wywóz strukturalny”, „waloryzacja wywozu”, „wywóz w szczytowym okresie produkcji”, „rynki wschodzące”, „waloryzacja rynku wewnętrznego”. Wydaje się, że w sektorach brzoskwiń i nektaryn pomoc ta została przyznana na podstawie produkowanej ilości.
(23)
Niektóre dokumenty posiadane przez Komisję wskazują, że władze francuskie zostały poinformowane o wątpliwym charakterze tych działań w świetle prawa wspólnotowego. Same określają te działania jako „wysoce antywspólnotowe” i sygnalizują „zagrożenie nałożeniem na producentów obowiązku zwrotu nienależnie wypłaconych kwot” (5). Sprawozdanie komitetu BRM przypomina również o „poufnym charakterze planów interwencyjnych i konieczności zachowania niezbędnej dyskrecji, biorąc pod uwagę ich antywspólnotowy charakter” (6).
1.3. Mechanizm finansowania
(24)
W piśmie z dnia 26 grudnia 2002 r. Francja wyjaśniła, że finansowanie działań jest zapewnione przez zainteresowane sektory na poziomie 30 % lub 50 %, podczas gdy pozostała część jest finansowana przez władze publiczne.
(25)
FEDECOM szczegółowo wyjaśniło mechanizm finansowana „planów interwencyjnych” oraz rolę komitetów. Wyjaśnienia te nie zostały zakwestionowane przez Francję.
(26)
Według FEDECOM podejmowane środki były określane wyłącznie przez ONIFLHOR, natomiast komitety ekonomiczne były zobowiązane do ich stosowania. ONIFLHOR podejmował, w odniesieniu do każdego roku gospodarczego i każdego gatunku roślin, decyzję dotyczącą środków do realizacji i powierzał ich wdrożenie odpowiedniej sekcji krajowej. ONIFLHOR decydował również o kwotach przyznawanych na odnośny plan oraz o wysokości składek, jakie miały wnieść komitety ekonomiczne.
(27)
Działania były finansowane z funduszu operacyjnego zarządzanego przez komitety ekonomiczne. Fundusz ten funkcjonował w oparciu o te same zasady co zasady mające zastosowanie do pomocy wspólnotowej, o której mowa w art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 2200/96 z dnia 28 października 1996 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku owoców i warzyw (7), ponieważ był utrzymywany częściowo dzięki pomocy publicznej, a częściowo dzięki wkładom finansowym pobieranym od producentów będących członkami (zwanym „udziałami producentów”) na podstawie ilości lub wartości wprowadzonych do obrotu owoców i warzyw. Udziały producentów nie były tworzone ze składek z tytułu rozszerzenia zasad. Nie były zatem obowiązkowe na mocy rozporządzenia ministra.
(28)
Udziały producentów były pobierane przez rolnicze komitety ekonomiczne, a ONIFLHOR przekazywał im pomoc publiczną. Organizacje producentów miały jednak możliwość nieprzystąpienia do inicjatywy. Brak płatności udziałów producentów był równoznaczny z odmową przyjęcia pomocy ONIFLHOR. W takim wypadku pomoc publiczna była blokowana na poziomie komitetu ekonomicznego i ONIFLHOR zwracał się ex post o jej zwrot. Niektóre organizacje producentów, na przykład Roussillon Méditerranée, Rambertfruits i Vallée de l’Eyrieux, odmówiły płatności udziałów producentów i nie skorzystały tym samym z pomocy z tytułu „planów interwencyjnych”.
1.4. Wielkość pomocy
(29)
Poniższa tabela przedstawia podsumowanie kwot wypłaconych w euro przez ONIFLHOR w ramach „planów interwencyjnych” w latach 1992-2002 (8). Kwoty te przedstawiono w podziale na lata i działania. W przypadku lat 1992 i 1993 w tabeli umieszczono jedynie całkowitą wielkość pomocy. Francja wyjaśniła, że archiwa ONIFLHOR nie pozwalają już, w odniesieniu do dla tych dwóch lat, na szczegółowe rozbicie wielkości pomocy.
(w EUR)
Przetwórstwo
Upłynnienie rynku
Jakość
Kontraktacja
Rynki zewnętrzne
Składowanie
Razem
1992
29 081 983,81
1993
18 639 480,39
1994
3 476 338,03
7 476 623,78
7 344 395,76
141 027,37
7 681 356,49
370 770,47
26 490 511,90
1995
6 355 889,01
10 693 311,73
3 359 858,02
109 049,43
15 738 316,68
745 034,23
37 001 459,10
1996
6 806 740,88
16 777 570,17
5 808 577,08
297 302,41
16 024 793,42
467 681,24
46 182 665,21
1997
5 727 385,57
9 219 002,49
4 197 657,27
210 767,17
12 928 391,98
348 239,42
32 631 443,91
1998
5 108 432,83
10 714 426,52
3 225 588,91
235 250,96
8 060 847,76
221 905,32
27 566 452,29
1999
13 025 113,13
11 885 479,12
5 496 144,68
193 162,59
18 580 942,06
1 211 975,20
50 392 816,78
2000
9 472 914,30
8 748 331,16
5 601 928,08
648 258,44
11 496 657,37
787 112,53
36 755 201,88
2001
7 661 016,28
0
735 689,69
1 121 848,94
2 891 108,02
287 509,69
18 763 119,48
2002
6 568 162,59
0
3 686 121,77
37 869,61
3 623 285,33
783 323,81
14 698 762,81
2. Argumenty podnoszone przez Komisję w ramach wszczęcia postępowania wyjaśniającego
(30)
Komisja wszczęła postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 88 ust. 2 Traktatu, ponieważ miała poważne wątpliwości co do zgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem i sądziła w pierwszej w chwili, że powinna ona zostać zaliczona do zwykłej pomocy na działalność operacyjną. Ponadto takie środki wydawały się poważnie zakłócać mechanizmy wspólnej organizacji rynku owoców i warzyw.
III. UWAGI PRZEDSTAWIONE PRZEZ OSOBY TRZECIE
(31)
Składający skargę nie przekazał uwag w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego.
(32)
FEDECOM przekazało dokument, w którym opisuje się elementy składowe i zasady finansowania tych komitetów oraz rolę, jaką komitety odgrywają w ramach „planów interwencyjnych”.
(33)
Francja nie podważyła prawdziwości tych wyjaśnień.
(34)
W oparciu o dostarczone informacje (które znajdują się w sekcjach 1 i 3 dokumentu, o którym mowa w motywie 32) FEDECOM utrzymuje, że:
(35)
Rolnicze komitety ekonomiczne nie były beneficjentami kwot przyznanych w ramach „planów interwencyjnych”. Komitety ograniczyły się do otrzymania środków i rozdzielenia ich następnie wśród odbiorców (organizacji producentów, a za pośrednictwem tych ostatnich - producentów należących do danego sektora).
(36)
Płatność „udziału producentów” była dobrowolnym działaniem organizacji producentów, którego zasada podlegała zatwierdzeniu przez odpowiednie sekcje krajowe, które wypowiedziały się w ramach procesu demokratycznego. Żaden przepis nie nakładał na organizacje producentów obowiązku ubiegania się o pomoc wspólnotową. Tym samym, według FEDECOM, udziałów producentów nie można uznać za środki stanowiące zasoby państwowe, biorąc pod uwagę ich prywatny i dobrowolny charakter.
(37)
Według FEDECOM działania zrealizowane w ramach „planów interwencyjnych” nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu, biorąc pod uwagę fakt, że w tej sprawie kryterium finansowania przy użyciu zasobów państwowych nie jest spełnione.
IV. UWAGI PRZEDSTAWIONE PRZEZ FRANCJĘ
(38)
Pismem z dnia 4 października 2005 r. Francja przedstawiła uwagi w sprawie decyzji Komisji o wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 88 ust. 2 Traktatu, wobec niezgłoszonej pomocy.
(39)
Francja nie dostarczyła szczegółowych informacji na temat dokładnego charakteru środków finansowanych w ramach „planów interwencyjnych”, nie zakwestionowała również wstępnej analizy Komisji dotyczącej niezgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem w świetle prawodawstwa wspólnotowego.
(40)
W odniesieniu do charakteru wkładów producentów przeznaczonych na finansowanie „planów interwencyjnych” Francja wskazała jednak, że wkłady te wnoszone były przez odnośne sektory w zamian za działania finansowane w ramach „planów interwencyjnych” i nie pochodziły z rozszerzenia zasad, o którym mowa w art. 18 rozporządzenia (WE) nr 2200/96 w sprawie wspólnej organizacji rynku owoców i warzyw. Według władz francuskich chodziło tu o dobrowolne wkłady nierozszerzone przez władze publiczne, a komitety ekonomiczne mogły nimi swobodne rozporządzać. Nie miały one w żadnym razie charakteru obowiązkowego. Francja stwierdza, że wkładów tych nie można utożsamić z zasobami państwowymi w rozumieniu art. 87 ust. 1 traktatu WE.
(41)
Francja dostarczyła tabelę z kwotami środków przeznaczonych na „plany interwencyjne”, pochodzących z budżetu ONIFLHOR na lata 1994-2002 w podziale na rodzaje produkcji i środki (zob. powyżej). Kwoty te nie obejmują „udziałów producentów” wpłacanych przez sektor. Sprostowanie do tej tabeli dotyczące 2002 r. zostało przekazane Komisji pismem z dnia 28 grudnia 2005 r.
V. OCENA ŚRODKA POMOCY
(42)
Komisja stwierdza, że art. 92, 93 i 94 Traktatu (zastąpione art. 87, 88 i 89) miały zastosowanie do produkcji i sprzedaży owoców i warzyw na mocy art. 31 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1035/72 z dnia 18 maja 1972 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku owoców i warzyw (9) i art. 43 rozporządzenia (WE) nr 2200/96, które miały zastosowanie w czasie przyznania pomocy.
1. Pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 traktatu WE
(43)
Artykuł 87 ust. 1 Traktatu stanowi, że, z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktacie, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(44)
Aby dany środek mieścił się w zakresie stosowania art. 87 ust. 1 Traktatu, muszą być spełnione łącznie cztery następujące warunki: 1) działanie musi być finansowane przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych; 2) musi dotyczyć w sposób wybiórczy niektórych przedsiębiorstw lub sektorów produkcji; 3) musi powodować korzyść ekonomiczną dla przedsiębiorstw, beneficjentów tego działania; 4) musi wpływać na handel wewnątrzwspólnotowy i zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji.
(45)
Przede wszystkim należy stwierdzić, że na środkach zrealizowanych w ramach „planów interwencyjnych” skorzystali wyłącznie (w sposób selektywny) producenci owoców i warzyw odnośnych francuskich departamentów.
(46)
W odniesieniu do definicji „beneficjentów” należy wziąć pod uwagę skutki pomocy w celu określenia, kto jest jej beneficjentem. Beneficjentami pomocy są osoby, które na niej faktycznie skorzystały (10) i których konkurencyjność wzrosła w wyniku przyznania pomocy.
(47)
W przedmiotowym przypadku z samego charakteru działań podjętych w ramach „planów interwencyjnych” (zob. motyw 17 i następne niniejszej decyzji) wynika, że miały one na celu ułatwienie zbytu produkcji francuskiej poprzez umożliwienie producentom skorzystania z ceny sprzedaży (lub wynagrodzenia związanego ze sprzedażą) wyższej od rzeczywistego kosztu poniesionego przez nabywcę towaru. Wydaje się więc, że producenci są beneficjentami końcowymi tej pomocy.
(48)
Z wyjaśnień dostarczonych przez FEDECOM, które nie zostały zakwestionowane przez władze francuskie, wynika jednak, że środki wykorzystane w ramach planów interwencyjnych zostały najpierw rozdzielone przez rolnicze komitety ekonomiczne między organizacje producentów, które przystąpiły do inicjatywy planów interwencyjnych i opłaciły udziały producentów, a korzyść z tej pomocy została następnie przeniesiona na producentów przez organizacje branżowe.
(49)
Komisja zauważa natomiast, że na mocy art. L 551-1 francuskiego kodeksu rolnego organizacje producentów mogą istnieć w różnej formie prawnej, która odpowiada mniej lub bardziej ścisłym związkom między członkami tych organizacji. W niektórych wyjątkowych przypadkach nie można też wykluczyć, że korzyść z pomocy nie została przeniesiona przez organizację producentów na jej członków, co oznacza, że w tych bardzo szczególnych przypadkach beneficjentem końcowym pomocy będzie organizacja producentów.
(50)
Po drugie, wspomniani producenci odnieśli korzyść ekonomiczną w formie finansowania różnych działań wspierających rynek. Korzyść ta poprawiła ich pozycję konkurencyjną. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości poprawa pozycji konkurencyjnej jednego przedsiębiorstwa wynikająca z pomocy państwa oznacza na ogół zakłócenie konkurencji w stosunku do innych przedsiębiorstw, nieotrzymujących podobnego wsparcia (11).
(51)
Po trzecie, w czasie przyznania pomocy sektor owoców i warzyw był całkowicie otwarty na konkurencję i charakteryzował się intensywną wewnątrzwspólnotową wymianą handlową (12). Istnienie wspólnej organizacji rynku świadczy również o znaczeniu wewnątrzwspólnotowego handlu owocami i warzywami oraz chęci zapewnienia warunków niezakłóconej konkurencji na wspólnym rynku. Przedmiotowe środki, których celem było oddziaływanie na cenę i ilości wprowadzane na rynek, mogły więc wpływać na wymianę handlową i zakłócać konkurencję. W odniesieniu do działań dotyczących rynków pozawspólnotowych orzecznictwo Trybunału wskazuje, że przy istniejącej współzależności pomiędzy rynkami, na których przedsiębiorstwa wspólnotowe prowadzą swoją działalność, nie można wykluczyć, że pomoc mogłaby zakłócić konkurencję wewnątrzwspólnotową poprzez wzmocnienie pozycji konkurencyjnej podmiotów, nawet jeśli pomoc jest przekazywana na produkty przeznaczone na wywóz poza Wspólnotę (13). Kryteria dotyczące wpływu na wymianę handlową i zakłócenie konkurencji są więc w pełni spełnione.
(52)
Po czwarte, jeśli chodzi o kryterium finansowania przez państwo przy użyciu zasobów państwowych, należy przeprowadzić dogłębną analizę, przyglądając się między innymi argumentom państwa francuskiego i FEDECOM dotyczącym charakteru zasobów państwowych przypisywanego wkładom podmiotów sektora.
(53)
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, aby korzyść mogła zostać uznana za pomoc państwa, konieczne jest, po pierwsze, by była przyznana bezpośrednio lub pośrednio przy użyciu zasobów państwowych, a po drugie - by można ją było przypisać państwu (14).
(54)
Komisja stwierdza, że ONIFLHOR jest instytucją publiczną. Wkłady finansowe ONIFLHOR na rzecz „planów interwencyjnych” stanowią więc w oczywisty sposób zasoby państwowe. Środki zrealizowane w ramach tych planów należy ponadto przypisać państwu, ponieważ to ONIFLHOR określał dla każdego roku gospodarczego podejmowane środki, powierzał ich wdrożenie danej sekcji krajowej i decydował o przyznawanych kwotach i wysokości składek podmiotów sektora.
(55)
W świetle orzecznictwa Trybunału (15) Komisja uznaje, że fakt, iż środek przypisany państwu jest częściowo finansowany z wkładów pobieranych od zainteresowanych przedsiębiorstw, nie może pozbawić tego środka charakteru pomocy państwa, ponieważ charakter ten zależy od zasad i skutków programu. Obowiązkowy lub dobrowolny charakter tych wkładów nie ma żadnego znaczenia przy stosowaniu tej zasady. W konsekwencji należy odrzucić argument FEDECOM, zgodnie z którym środki wdrażane w ramach „planów interwencyjnych” nie są pomocą ze względu na prywatny charakter wkładów podmiotów sektora.
(56)
Komisja może tym samym stwierdzić, że środki zrealizowane w ramach „planów interwencyjnych” były finansowane przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych i należy je przypisać państwu.
(57)
Komisja postanowiła jednak sprawdzić, czy ewentualne zastosowanie do przedmiotowej sprawy najnowszego orzecznictwa Trybunału w zakresie zasobów państwowych nie podważyłoby tego rozumowania. Należy w tym celu przypomnieć w skrócie główne rozważania Trybunału w sprawie Pearle (16). W swoim wyroku Trybunał wskazuje, że przychodów ze składek obowiązkowych dla wszystkich przedsiębiorstw danego sektora działalności, gromadzonych przez pośredniczący organ publiczny, nie można uznać za zasoby państwowe, jeśli spełnione są łącznie cztery następujące warunki: a) działania finansowane z obowiązkowych składek są określane przez podmioty danego sektora; b) finansowanie jest zapewnianie w 100 % ze składek przedsiębiorstw sektora; c) składki są obowiązkowo przeznaczone na finansowanie środka, bez możliwości interwencji ze strony państwa w celu określenia lub zmiany przeznaczenia tych zasobów; d) podmioty opłacające składki są również beneficjentami środka.
(58)
W omawianym tutaj przypadku finansowanie nie było w 100 % zapewniane ze składek przedsiębiorstw sektora. W sposób oczywisty kryteria wyroku w sprawie Pearle nie są spełnione. Należy jednak zauważyć, że w wyroku w sprawie Pearle Trybunał orzekał w sprawie innego stanu faktycznego i w innym celu. Trybunał chciał w szczególności wskazać kryteria pozwalające określić, w jakich okolicznościach rola odgrywana przez państwo we wdrażaniu środka w całości finansowanego przez sektor będący beneficjentem jest tak niewielka, że uznaje się, że wspomniany środek nie spełnia wszystkich kryteriów art. 87 ust. 1 Traktatu.
(59)
W przedmiotowej sprawie państwo odgrywa wyraźnie główną rolę na wszystkich etapach wdrażania planów (od wyboru działań po ich współfinansowanie). Trudno więc porównywać obie sytuacje (przedmiotowy przypadek i przypadek wyroku w sprawie Pearle).
(60)
Sąd Pierwszej Instancji orzekał ponadto w ostatnim czasie w sprawie oczywistej roli, jaką państwo francuskie odegrało w innym programie pomocy w sektorze rolnym i która skłoniła sąd do uznania, że dochody ze składek podmiotów sektora są zasobami państwowymi, między innymi ze względu na fakt, że aby składki wywołały pożądane skutki, konieczne było przyjęcie ustawy przez władze publiczne (17).
(61)
W przedmiotowej sprawie podstawowy wybór, przed jakim stały organizacje producentów, polegał na tym, czy przystąpić czy nie do inicjatywy państwa. Ponadto gdyby zdecydowały się nie przystąpić, zainteresowani producenci straciliby możliwość korzystania ze środków przyznanych na plany interwencyjne przez ONIFLHOR, co stanowiło silną zachętę do przystąpienia do tej inicjatywy.
(62)
W świetle powyższych rozważań Komisja stwierdza, że analiza pod kątem czterech kryteriów art. 87 ust. 1 Traktatu pozwala w niepodważalny sposób przypisać środkom związanym z „planami interwencyjnymi” charakter pomocy państwa.
2. Niezgodność pomocy z prawem
(63)
Komisja stwierdza, że władze francuskie nie poinformowały Komisji o programach ustanawiających pomoc w przedmiotowej sprawie, zgodnie z wymogiem art. 88 ust. 3 Traktatu. Działania stanowią więc pomoc niezgodną z prawem w rozumieniu art. 1 lit. f) rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 traktatu WE (18).
(64)
Należy zaznaczyć, że analiza Komisji dotyczy tutaj jedynie okresu od dnia 31 lipca 1992 r. do chwili obecnej, a to na mocy art. 15 rozporządzenia (WE) nr 659/1999, który stanowi, że okres przedawnienia w zakresie windykacji pomocy wynosi 10 lat. W przypadku stwierdzenia przez Komisję, że przedmiotowa niezgodna z prawem pomoc jest niezgodna ze wspólnym rynkiem, nie będzie ona mogła nakazać jej odzyskania w odniesieniu do okresu, którego dotyczy przedawnienie. Bieg okresu przedawnienia może zostać przerwany środkami podejmowanymi przez Komisję w odniesieniu do pomocy niezgodnej z prawem. W przedmiotowej sprawie bieg okresu przedawnienia został przerwany pismem Komisji skierowanym do Francji z dnia 31 lipca 2002 r. Okres poprzedzający dzień 31 lipca 1992 r. nie został tym samym uwzględniony przez Komisję.
3. Analiza zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem
(65)
Artykuł 87 Traktatu zawiera wyjątki od ogólnej zasady niezgodności pomocy państwa z Traktatem.
(66)
Komisja zauważa przede wszystkim, że władze francuskie nie wysunęły żadnego argumentu, który miałby wykazać zgodność analizowanej pomocy ze wspólnym rynkiem.
(67)
Następnie należy stwierdzić, że niektóre z odstępstw przewidzianych w Traktacie nie mają w sposób oczywisty zastosowania w przedmiotowej sprawie, w szczególności odstępstwa określone w art. 87 ust. 2, które dotyczą w szczególności pomocy o charakterze socjalnym, pomocy mającej na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi oraz pomocy związanej ze zjednoczeniem Niemiec. Podobnie jest w przypadku odstępstw przewidzianych w art. 87 ust. 3 lit. a), b) i d) Traktatu, biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowa pomoc nie była przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest szczególnie niski, lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia, ani na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania, ani też nie miała na celu zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego, ani nie była przeznaczona na wspieranie kultury czy zachowanie dziedzictwa kulturowego.
(68)
Jedyne odstępstwo, które może mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, zawarte jest w art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu, który stanowi, że za zgodną ze wspólnym rynkiem można uznać pomoc przeznaczoną na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia ona warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. Pomoc, aby mogła zostać objęta odstępstwem, o którym mowa we wspomnianej lit. c), musi być zgodna z przepisami wspólnotowymi mającymi zastosowanie do pomocy państwa.
3.1. Ustalanie wytycznych mających zastosowanie do pomocy niezgodnej z prawem
(69)
Zgodnie z zawiadomieniem Komisji w sprawie ustalania zasad stosowanych do oceny pomocy państwa niezgodnej z prawem (19) wszelką pomoc niezgodną z prawem w rozumieniu art. 1 lit. f) rozporządzenia (WE) nr 659/1999 należy przeanalizować według zasad i wytycznych obowiązujących w czasie przyznania pomocy.
(70)
Pomoc przyznana w okresie od dnia 1 stycznia 2000 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. (daty, z którą zaprzestano udzielania pomocy) musi tym samym zostać przeanalizowana w świetle zasad zawartych w wytycznych w sprawie pomocy państwa w sektorze rolnym (20). Natomiast wszelka pomocy przyznana przed tą datą będzie musiała zostać oceniona w świetle przepisów i praktyk mających zastosowanie przed dniem 1 stycznia 2000 r.
3.2. Niezgodności pomocy ze wspólnym rynkiem
(71)
Według informacji, którymi dysponuje Komisja, „plany interwencyjne” przewidywały środki podejmowane w związku z kryzysem spowodowanym nadwyżką podaży produktów francuskich na rynku wspólnotowym, w szczególności poprzez dotowanie ceny sprzedaży, dotacje na składowanie i niszczenie części zbiorów oraz finansowe bodźce do przetwarzania świeżych produktów. Na rynkach poza Unią Europejską subsydia wywozowe również przyczyniły się do zbytu nadwyżek produktów francuskich i mogły wzmocnić pozycję konkurencyjną podmiotów. Wydaje się, że pomoc ta była przyznawana na podstawie ceny i wyprodukowanej ilości.
(72)
Wsparcie to nie jest przewidziane ani we wspomnianych powyżej wytycznych, ani w innych przepisach wspólnotowych w tej dziedzinie. W sposób oczywisty stanowi ono pomoc na działalność operacyjną, której celem było ułatwienie zbytu produktów francuskich poprzez oddziaływanie na cenę sprzedaży lub ilości oferowane na rynku. Taka interwencja jest ściśle zakazana na mocy przepisów wspólnotowych w zakresie pomocy państwa.
(73)
Należy przypomnieć, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji pomoc na działalność operacyjną - tj. pomoc, która ma na celu zmniejszenie kosztów przedsiębiorstwa, które musiałyby one normalnie ponieść w ramach zwykłego zarządzania działalnością - zasadniczo zakłóca konkurencję, ponieważ z jednej strony nie ułatwia „rozwoju” żadnego sektora gospodarczego, a z drugiej strony zapewnia beneficjentowi sztuczne wsparcie finansowe, które w sposób trwały zakłóca konkurencję i wpływa na wymianę handlową w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem (21).
(74)
W szczególności rynki rolne w Unii Europejskiej są całościowo regulowane w ramach wspólnych organizacji rynków (WOR). Zadaniem WOR jest między innymi zapewnienie uczciwej konkurencji między podmiotami danego sektora wewnątrz Unii Europejskiej. Środki wsparcia rynku, takie jak środki wprowadzone i sfinansowane przez Francję, oparte na cenie i wyprodukowanych ilościach, są sprzeczne z celami WOR owoców i warzyw i mogą poważnie zakłócać jej funkcjonowanie. W przedmiotowej sprawie chodzi o WOR owoców i warzyw opierającą się w latach 1992-2002 odpowiednio na rozporządzeniach (EWG) nr 1035/72 i (WE) nr 2200/96.
(75)
Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Sprawiedliwości (22), wszelka interwencja państwa członkowskiego w mechanizmy rynku, z wyjątkiem interwencji wskazanych konkretnie w danym rozporządzeniu wspólnotowym, może zakłócać funkcjonowanie wspólnej organizacji rynków i zapewniać nieuzasadnione korzyści niektórym grupom gospodarczym we Wspólnocie. W szczególności w nowszym orzecznictwie (23) Trybunał po raz kolejny przypomniał, że w dziedzinach objętych wspólną organizacją, zwłaszcza gdy ta wspólna organizacja opiera się na wspólnym systemie cen, państwa członkowskie nie mają już kompetencji do interweniowania, za pomocą jednostronnie wydanych przepisów krajowych, w mechanizm powstawania tych cen, które są uregulowane przez wspólną organizację rynku na tym samym etapie produkcji.
(76)
Należy zauważyć, że krajowe mechanizmy wsparcia cen, takie jak mechanizmy będące przedmiotem niniejszej sprawy, podważają wspólny system cen, a ogólniej - cele mechanizmów ustanowionych we wspólnotowych rozporządzeniach w sprawie wspólnej organizacji rynków, nawet jeśli ich celem jest ułatwienie zbytu krajowych produktów na rynkach krajów trzecich. Rozporządzenia te obejmują bowiem również zbyt produktów wspólnotowych na rynkach krajów trzecich i harmonizują w tym względzie warunki konkurencji między producentami wspólnotowymi.
(77)
W świetle powyższych rozważań Komisja stwierdza, że opisane środki pomocy nie mogą być przedmiotem żadnego odstępstwa określonego w Traktacie, ponieważ zakłócają konkurencję i nie są uzasadnione z punktu widzenia wspólnego interesu.
VI. WNIOSEK
(78)
Pomoc państwa, jakiej Francja udzieliła w formie „planów interwencyjnych” na rzecz francuskich producentów owoców i warzyw w latach 1992-2002, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem.
(79)
Komisja ubolewa, że Francja udzieliła wspomnianej pomocy z naruszeniem art. 88 ust. 3 Traktatu.
(80)
W przypadku niezgodności ze wspólnym rynkiem pomocy niezgodnej z prawem w art. 14 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 stanowi się, że Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmuje wszelkie konieczne środki w celu windykacji pomocy od beneficjenta. Odzyskanie pomocy jest konieczne w celu przywrócenia wcześniejszej sytuacji poprzez zlikwidowanie wszelkich korzyści finansowych, które beneficjent pomocy przyznanej niezgodnie z prawem mógł osiągać, począwszy od dnia przyznania takiej pomocy.
VII. PROCEDURA ODZYSKANIA POMOCY
(81)
Jak wskazano w pkt 64, w art. 15 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 stanowi się, że kompetencje Komisji w zakresie windykacji pomocy podlegają dziesięcioletniemu okresowi przedawnienia. Bieg okresu przedawnienia rozpoczyna się w dniu przyznania beneficjentowi niezgodnej z prawem pomocy jako pomocy indywidualnej lub w ramach programu pomocy. Natomiast każdy środek podjęty przez Komisję lub państwo członkowskie działające na wniosek Komisji w stosunku do pomocy niezgodnej z prawem przerywa bieg przedawnienia. Okres przedawnienia liczy się za każdym razem od nowa od chwili przerwania. Biorąc pod uwagę fakt, że pierwsze działanie Komisji miało miejsce dnia 31 lipca 2002 r., najdawniejszą datą, do której Komisja może się cofnąć dla celów odzyskania pomocy w przedmiotowej sprawie, jest dzień 31 lipca 1992 r.
(82)
Stopy procentowe mające zastosowanie w odniesieniu do odzyskiwania pomocy uznanej za niezgodną ze wspólnym rynkiem oraz zasady stosowania tych stóp są określone w rozdziale V rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 traktatu WE (24), zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 271/2008 (25).
(83)
Pomoc należy zwrócić zgodnie z procedurami określonymi w prawodawstwie francuskim, pod warunkiem że przewiduje ono bezzwłoczne i skuteczne wykonanie niniejszej decyzji.
(84)
Pomoc należy odzyskać od beneficjentów pomocy. Jak wskazano powyżej, końcowymi beneficjentami pomocy są zasadniczo producenci będący członkami organizacji branżowych, które uczestniczyły w planach interwencyjnych. W wyjątkowych przypadkach mogło się jednak zdarzyć, że pomoc nie została im przekazana przez organizację producentów. Odzyskanie pomocy należy więc przeprowadzić wobec producentów, chyba że państwo członkowskie będzie mogło wykazać, że pomoc nie została im przekazana przez organizację producentów, w którym to przypadku pomoc zostanie odzyskana od tej ostatniej.
(85)
W odniesieniu do określenia wielkości pomocy, z orzecznictwa wynika, że Komisja nie jest zobowiązana do dokładnego określenia wielkości pomocy, którą należy odzyskać (26). W przedmiotowym przypadku z samego charakteru działań podjętych w ramach „planów interwencyjnych” (zob. motyw 17 i następne niniejszej decyzji) wynika, że zasadniczo miały one na celu umożliwienie producentom skorzystania z ceny sprzedaży (lub wynagrodzenia związanego ze sprzedażą) wyższej od rzeczywistego kosztu poniesionego przez nabywcę towaru. Stąd kwotę, jaką należy odzyskać, stanowi różnica między tymi dwoma kwotami. W przypadku pomocy na niszczenie części zbiorów kwotę do odzyskania stanowi suma kwot wypłaconych w zamian za zniszczenie. W niektórych przypadkach, w szczególności w konkretnym przypadku działań związanych z tymczasowym składowaniem produktów, przeprowadzone działania również mogły polegać na uwalnianiu beneficjentów od kosztów, które musieliby normalnie ponieść (w szczególności kosztów składowania). Wielkość pomocy odpowiada wtedy kosztom, od jakich beneficjenci zostali uwolnieni.
(86)
Do Francji należy przystąpienie do odzyskania przedmiotowych kwot w ramach jej zobowiązań wspólnotowych. Na wypadek gdyby Francja napotkała nieprzewidziane trudności w trakcie odzyskiwania pomocy, należy przypomnieć, że może ona przedstawić te problemy do oceny Komisji. Komisja i państwo członkowskie muszą w takim przypadku zgodnie z obowiązkiem lojalnej współpracy, o którym mowa w art. 10 Traktatu, współpracować w dobrej wierze w celu pokonania trudności w pełnym przestrzeganiu postanowień Traktatu, zwłaszcza dotyczących pomocy państwa,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Pomoc państwa, która została w sposób niezgodny z prawem i z naruszeniem art. 83 ust. 3 Traktatu przyznana w latach 1992-2002 przez Francję na rzecz producentów owoców i warzyw w ramach „planów interwencyjnych”, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem.
Artykuł 2
1. Francja podejmuje niezbędne środki w celu odzyskania od beneficjentów pomocy niezgodnej ze wspólnym rynkiem, o której mowa w art. 1.
2. Pomoc do odzyskania obejmuje odsetki liczone od dnia, w którym została ona udostępniona beneficjentom, do dnia jej odzyskania.
3. Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia (WE) nr 794/2004.
4. Odzyskanie pomocy przeprowadza się bezzwłocznie i zgodnie z procedurami prawa krajowego, pod warunkiem że pozwalają one na bezzwłoczne i skuteczne wykonanie niniejszej decyzji.
Artykuł 3
1. Odzyskanie pomocy, o której mowa w art. 1, odbywa się w sposób bezzwłoczny i skuteczny.
2. Francja zapewnia wykonanie niniejszej decyzji w terminie czterech miesięcy od dnia jej notyfikacji.
Artykuł 4
1. W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Francja przekazuje Komisji następujące informacje:
a)
listę beneficjentów, którzy otrzymali pomoc w ramach programu, o którym mowa w art. 1, oraz całkowitą kwotę pomocy otrzymaną przez każdego z nich;
b)
łączną kwotę (kwota główna i odsetki od zwracanej pomocy), do odzyskania od beneficjentów;
c)
szczegółowy opis środków już podjętych oraz środków planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji;
d)
dokumenty potwierdzające, że beneficjentom nakazano zwrot pomocy.
2. Francja informuje Komisję o postępach poczynionych w wyniku środków krajowych podjętych w celu wykonania niniejszej decyzji do czasu zakończenia odzyskiwania pomocy, o której mowa w art. 1.
3. Po upływie okresu dwóch miesięcy, o którym mowa w ust. 1, na żądanie Komisji Francja przedstawia sprawozdanie dotyczące już podjętych i planowanych środków w celu wykonania niniejszej decyzji. Sprawozdanie to zawiera również szczegółowe informacje o kwocie pomocy oraz odsetkach już odzyskanych od beneficjenta.
Artykuł 5
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Francuskiej.
Sporządzono w Brukseli, dnia 28 stycznia 2009 r.