DECYZJA KOMISJI
z dnia 16 listopada 2004
w sprawie pomocy przyznanej przez Niemcy na rzecz producentów wódki zbożowej Kornbranntwein
(notyfikowana jako dokument nr C(2004) 3953)
(Jedynie tekst w języku niemieckim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2006/240/WE)
KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH,
uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 88 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z wyżej wymienionymi artykułami (1) i po uwzględnieniu tych uwag,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. PROCEDURA
(1)
W piśmie z dnia 22 listopada 2000 r. sześć niemieckich przemysłowych zakładów produkcyjnych, należących do Federacji przemysłowych gorzelni zbożowych, wniosło skargę do Komisji w związku ze zmianą niemieckiej ustawy o monopolu spirytusowym (Branntweinmonopolgesetz) z dnia 2 maja 1976 r. przez ustawę o uzdrowieniu budżetu (Haushaltssanierungsgesetz) z dnia 22 grudnia 1999 r (2).
(2)
Wnoszący skargę chcieli, aby zostało stwierdzone, że ustawodawca niemiecki wprowadził przez zmianę ustawy o monopolu spirytusowym (3) program pomocy, który jest sprzeczny z art. 87 Traktatu WE, ponieważ nie traktuje on w równy sposób przemysłowych i rolniczych producentów wódki zbożowej. Dotychczas byli oni uprawnieni do otrzymywania pomocy na tych samych warunkach, a po zmianie ustawy tylko gorzelnie rolnicze mają być uprawnione do otrzymywania pomocy. Wnoszący skargę twierdzą, że nowy program pomocy oznacza dla rolniczych gorzelni wódki zbożowej Kornbranntwein niezaprzeczalną korzyść, stanowiącą pomoc państwa niezgodną ze wspólnym rynkiem.
(3)
Komisja poprosiła Niemcy po raz pierwszy w dniu 3 stycznia 2001 r. o bliższe informacje dotyczące zakwestionowanych zmian. Niemcy odpowiedziały pismem z dnia 14 lutego, w którym zwróciły uwagę na fakt, że omawiane środki pomocy zostały zgłoszone Komisji już w 1976 r., a nowa ustawa służy jedynie usprawnieniu istniejących mechanizmów. W dniu 16 marca 2001 r. Komisja zwróciła się do Niemiec z szeregiem dalszych pytań. Niemcy poprosiły o przedłużenie terminu odpowiedzi, na co Komisja wyraziła zgodę w piśmie z dnia 9 kwietnia 2001 r.
(4)
W dniu 24 kwietnia 2001 r. Komisja otrzymała odpowiedź strony niemieckiej, a następnie przekazała swoje pierwsze wnioski i uwagi w dniu 19 listopada. W piśmie z dnia 19 grudnia 2001 r. Niemcy podtrzymały swoje wyjaśnienia z dnia 14 lutego 2001 r. i zapewniły ponownie, że omawiana pomoc jest zgodna z przepisami prawa wspólnotowego.
(5)
W piśmie z dnia 22 lutego 2002 r. Komisja zwróciła się do Niemiec - zgodnie z art. 17 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (4) - z prośbą o wyrażenie opinii i przedstawienie właściwych propozycji, których wprowadzenie pozwoli na dostosowanie ustawodawstwa w sprawie pomocy na rzecz gorzelni zbożowych do wymogów art. 87 ust. 1 Traktatu WE. Dnia 19 marca 2002 r. Niemcy poinformowały Komisję na piśmie, że nie uważają tego rodzaju środków za konieczne, ponieważ nie mogą się zgodzić z wnioskami Komisji. Dotyczy to w szczególności stwierdzenia, że wódka zbożowa Kornbranntwein jest produktem przemysłowym, a nie rolnym.
(6)
W decyzji z dnia 19 czerwca 2002 r. Komisja zaproponowała Niemcom szereg właściwych środków w celu przeredagowania niemieckiej ustawy o pomocy dla gorzelni zbożowych. W pismach z dnia 19 i 23 lipca 2002 r. Niemcy poinformowały Komisję, że odrzucają te propozycje i w związku z tym nie zamierzają wprowadzić właściwych środków w wyznaczonych terminach.
(7)
Komisja w dniu 16 października 2002 r. podjęła zgodnie z art. 19 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w związku z omawianym programem pomocy. Decyzja została opublikowana w dniu 11 września 2002 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (5), a wszystkie zainteresowane strony zostały wezwane do przedstawienia swoich uwag w związku z przedmiotowymi środkami pomocy.
(8)
Niemcy przedstawiły uwagi dotyczące wszczęcia postępowania w dniu 12 listopada 2002 r.
(9)
Od stron trzecich Komisja otrzymała łącznie 54 uwagi, w tym jedną opinię z około 2 tys. podpisów. Uwagi zostały przekazane Niemcom w dniu 7 lutego 2003 r. wraz z prośbą o zajęcie stanowiska. W dniu 26 lutego 2003 r. Niemcy poprosiły Komisję o przedłużenie terminu na odpowiedź, na co wyrażono zgodę w dniu 27 lutego. Odpowiedź Niemiec wpłynęła do Komisji w piśmie z dnia 19 marca 2003 r.
(10)
W dniu 5 czerwca 2003 r. na wniosek Niemiec odbyło się spotkanie; Niemcy przekazały Komisji pismo przygotowawcze w dniu 4 czerwca 2003 r., a w dniu 2 lipca 2003 r. przekazały kolejne pismo.
(11)
Wnoszący skargę przedłożyli Komisji swoje pisemne uwagi w dniu 13 sierpnia 2003 r. przed spotkaniem, które odbyło się na ich wniosek w dniu 29 sierpnia 2003 r.
(12)
W dniu 5 marca 2004 r. Komisja przekazała Niemcom pismo wnoszących skargę z dnia 13 sierpnia 2003 r. Niemcy odpowiedziały pismem z dnia 5 kwietnia 2004 r.
II. OPIS PROGRAMU POMOCY
A. Niemiecki monopol spirytusowy i jego rozwój
(13)
Niemiecki monopol spirytusowy został wprowadzony ustawą z dnia 8 kwietnia 1922 r. (6), a zmieniony ustawą z dnia 2 maja 1976 r. w następstwie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, m. in. wyroku z dnia 17 lutego 1976 r. (7) w sprawie 45/75 (Rewe-Zentrale) (8). Nowa ustawa z dnia 2 maja 1976 r. o monopolu spirytusowym zniosła politykę wspierania cen wynikającą z terytorialnych środków ochronnych, która stała w sprzeczności z art. 31 Traktatu WE (dawny art. 37), a w jej miejsce wprowadziła mechanizm kompensacji cen.
(14)
W dniu 9 kwietnia 1976 r. Niemcy zgłosiły do Komisji zreformowaną ustawę o monopolu spirytusowym (9) zgodnie z art. 93 ust. 3 (obecnie art. 88 ust. 3) Traktatu WE w powiązaniu z art. 4 rozporządzenia Rady nr 26 z dnia 4 kwietnia 1962 r. dotyczącego stosowania niektórych reguł konkurencji w odniesieniu do produkcji rolnej i handlu produktami rolnymi (10). Artykuł 4 wyżej wymienionego rozporządzenia stanowi, że „postanowienia art. 93 ust. 1 i art. 93 ust. 3 zdanie pierwsze Traktatu mają zastosowanie do form pomocy przyznanych dla produkcji lub handlu produktami wyszczególnionymi w załączniku II do Traktatu” [obecnie i poniżej załącznik I do Traktatu WE, przypis Komisji] (11). W konsekwencji nakłada on na Państwa Członkowskie zwykły obowiązek zgłoszenia, natomiast nie jest konieczne pozwolenie ze strony Komisji.
(15)
W piśmie zgłaszającym Niemcy poinformowały Komisję, że nadal będą wypełniać swoje ustawowe zobowiązania w zakresie skupywania wyrobów krajowych producentów wódki po cenach pokrywających koszty produkcji.
(16)
W zgłoszeniu z 1976 r. nie wprowadzono rozróżnienia w zależności od rodzaju wyrobów: tj. między alkoholem naturalnym a aromatyzowanym, na przykład wódką zbożową. Komisja nie wyraziła wówczas uwag w sprawie treści zgłoszenia.
(17)
Po zmianie ustawy w 1976 r. monopol polegał na skupywaniu i wprowadzaniu do obrotu alkoholu przez Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (Federalny zarząd monopolu spirytusowego, „BFB”), podlegający Ministerstwu Finansów. BfB skupuje alkohol po cenach gwarantowanych ustawowo, przeprowadza jego rektyfikację (12) i sprzedaje go po cenach rynkowych. Jego działalnością nie jest objęta wódka zbożowa Kornbranntwein.
(18)
W przypadku wódki zbożowej Kornbranntwein analogiczne zadania powierzono na mocy ustawy z dnia 2 maja 1976 r. utworzonej w dniu 14 czerwca 1930 r. spółce Deutsche Kornbranntwein-Vermarktung GmbH („DKV” - Niemiecka sprzedaż wódki zbożowej Sp. z o.o.) (13), jednak wyłącznie w zakresie skupu i wprowadzania do obrotu wódki zbożowej Kornbranntwein. Ustawa z 1976 r. przyznała DKV wyłączne prawo do skupu znacznej części krajowej produkcji wódki zbożowej Kornbranntwein po cenach gwarantowanych ustawowo, które pokrywają koszty producentów zarówno przemysłowych jaki i rolnych (14), oraz prawo do wprowadzenia do obrotu wódki zbożowej Kornbranntwein po cenach rynkowych, w stosowych przypadkach po jej przetworzeniu lub rektyfikacji. Do 2000 r. ponad 80% produkowanej w Niemczech wódki zbożowej Kornbranntwein było wprowadzane do obrotu przez DKV, a pozostałe 20% przez samych producentów (15).
(19)
Jako świadczenie zwrotne za wykonywanie ustawowych zobowiązań nałożonych na nią na mocy § 82 ustawy o monopolu spirytusowym spółka DKV otrzymuje wynagrodzenie, które z powodu braku cen rynkowych jest obliczane według podstawowych zasad obliczania cen przy zamówieniach publicznych na podstawie kosztów własnych (LSP).
(20)
Niemieccy producenci wódki zbożowej Kornbranntwein, którzy są uprawnieni do otrzymania pomocy, mają obowiązek dostarczać DKV alkohol w ilości wyznaczonych kontyngentów produkcyjnych, które są corocznie określane przez organy państwowe. Mogą oni wyprodukować większą ilość alkoholu, jednak nie jest on wtedy objęty gwarancjami cenowymi. Gorzelnie rolnicze (w przeciwieństwie do producentów przemysłowych, z oczywistych powodów) są zobowiązane ustawowo do przetwarzania samodzielnie wyprodukowanych surowców (ziarna) i do dalszego wykorzystania produktów ubocznych destylacji w swojej działalności rolniczej, np. powstałego przy destylacji wywaru gorzelniczego jako paszy dla bydła lub gnojowicy jako nawozu.
(21)
Niektóre gorzelnie/producenci wykorzystują i sprzedają całość lub część swojej produkcji samodzielnie, bez pośrednictwa DKV. W tym przypadku otrzymują oni od DKV w ramach wyznaczonych kontyngentów produkcyjnych równowartość kosztów rektyfikacji, składowania i wprowadzania do obrotu alkoholu, które DKV zaoszczędziło. Producenci ci są dzięki temu zrównani pod względem finansowym z tymi producentami, którzy dostarczają swoje wyroby do DKV.
(22)
Ustawa o uzdrowieniu budżetu („HSanG”) wprowadziła zmiany w monopolu, mające na celu redukcję środków pomocy. Przede wszystkim ograniczono liczba beneficjentów pomocy, a także częściowo zmieniono mechanizm jej przyznawania. Od momentu wejścia w życie ustawy „HSanG” wyłącznie gorzelnie rolnicze korzystają w pełni ze dawnego programu pomocy, ponieważ zgodnie z § 40 ust. 5 zmienionej ustawy o monopolu spirytusowym kontyngenty produkcyjne dla gorzelni przemysłowych na lata obrotowe 2000/2001 do 2005/2006 zostały zredukowane o połowę (16). Po przewidzianym ustawą okresie przejściowym trwającym do roku 2005/2006 tylko gorzelnie rolnicze będą uprawnione do otrzymania pomocy.
(23)
Gorzelnie przemysłowe, które po roku obrotowym 2006/2007, tj. od dnia 30 września 2006 r. nie mogą już należeć do monopolu (zgodnie z §o58a ustawy o monopolu spirytusowym zmienionej ustawą o uzdrowieniu budżetu), natomiast mogą od 2001 r. dobrowolnie wycofać się z monopolu. Aby wyrównać nieuniknione straty gorzelni przemysłowych, prawodawca przewidział rekompensaty dla tych zakładów, które odpowiednio wcześnie wycofają się z monopolu. Z tego powodu większa część gorzelni przemysłowych wybrała wcześniejsze wycofanie się z monopolu.
(24)
Równe traktowanie jest powodem, dla którego ustawa dopuszcza również wycofanie się z monopolu gorzelni rolniczych; otrzymują one wtedy rekompensaty w tej samej wysokości, co gorzelnie przemysłowe.
(25)
DKV ma wykonywać swoje zobowiązania nałożone ustawą z dnia 2 maja 1976 r. do dnia 30 września 2006 r., następnie jej zadania może przejąć BfB.
B. Opis omawianej pomocy
(26)
Zniesienie monopolu na import napojów spirytusowych w drugiej połowie lat 70-tych i otwarcie rynku doprowadziły w Niemczech natychmiast do znacznego wzrostu importu napojów spirytusowych i równocześnie do znacznego spadku cen sprzedaży alkoholi wysokoprocentowych, który nie dał się jednak odczuć w cenach producentów.
(27)
Monopol dostosował się (poprzez DKV i BfB) do nowych warunków rynkowych i obniżył własne ceny sprzedaży do konkurencyjnego poziomu. Dlatego cena sprzedaży alkoholu spadła ze średnio 333 DEM/hl w 1976 r. do 115 DEM/hl w roku 1999/2000.
(28)
W roku obrotowym 1999/2000 ustawowa cena skupu, jaką DKV miała płacić gorzelniom zbożowym, wynosiła 263 DEM za hektolitr alkoholu (wobec 296 DEM/hl, które płaciło BfB producentom innych napojów spirytusowych). Cena skupu jest skalkulowana w ten sposób, aby pokrywała koszty producenta. Koszty referencyjne stanowią przeciętne koszty produkcji 1 hektolitra alkoholu przez rzetelnego producenta. W tym samym okresie cena sprzedaży wódki zbożowej Kornbranntwein przez DKV wynosiła 157 DEM/hl alkoholu (wobec 93 DEM/hl alkoholu neutralnego).
(29)
Celem systemu rekompensat jest zatem wyraźnie złagodzenie skutków niedoboru, którym został dotknięty spirytusowy monopol dystrybucyjny, a tym samym również DKV. Według danych przedstawionych przez Niemcy, dotacje przyznane gorzelniom zbożowym w okresie od dnia 1 października 1999 r. do dnia 30 września 2000 r. wyniosły 36,6 mln DEM (18,7 mln EUR).
(30)
Różnica między ceną skupu a ceną sprzedaży na rynku (ceną rynkową) stanowi jednoznacznie pomoc. Niemcy nie negują tego faktu.
(31)
System przewidziany w § 58a ustawy o monopolu spirytusowym ma ułatwić gorzelniom zbożowym wycofanie się z monopolu. Jak stwierdzono powyżej (patrz pkt 22) gorzelnie, które zamierzają wcześniej wycofać się z monopolu, otrzymują jako świadczenie zwrotne za wycofanie się z własnej woli oraz zamiast pomocy na wyrównanie kosztów produkcji malejące kwoty rekompensat do września 2006 r., które są wypłacane zawsze w ciągu pierwszych czterech miesięcy roku obrotowego. Dzięki kwotom rekompensat zainteresowani producenci otrzymują możliwość dalszego prowadzenia działalności na tzw. „wolnym” rynku zbożowych napojów spirytusowych (17) pomimo wycofania się z monopolu. Chodzi tu zatem o przekierowanie istniejącej już wcześniej pomocy, która może zostać dowolnie wykorzystana przez producentów.
(32)
Należy tu przypomnieć, że prawie wszystkie gorzelnie przemysłowe i rolnicze wybrały tę możliwość.
(33)
Deficyt wynikający z różnicy między ceną skupu i sprzedażą produktów po cenie rynkowej w Niemczech jest pokrywany ze środków budżetowych. Dla równowagi podniesiono w związku z tym akcyzę na alkohol. Jest to podatek konsumpcyjny, który jest nakładany zarówno na alkohol krajowy jak i importowany.
(34)
Pod koniec roku obrotowego 1999/2000 (przed wprowadzeniem ustawy) istniało 68 gorzelni przemysłowych i 409 gorzelni rolniczych, które produkowały łącznie 253 tys. hektolitrów wódki zbożowej Kornbranntwein. W dniu 1 października 2001 r. w wyniku reformy na rynku działało już tylko 11 gorzelni przemysłowych, z łączna produkcją wynoszącą 5 tys. hektolitrów. Liczba gorzelni rolniczych zmniejszyła się do 340, z łączną produkcją wynoszącą 142 tys. hektolitrów.
(35)
Pięćdziesiąt siedem gorzelni przemysłowych, które wcześniej wycofały się z monopolu, otrzymało w końcu roku obrotowego 2001/1002 rekompensaty w łącznej wysokości 5,9 mln EUR; dla sześciu gorzelni rolniczych kwota ta wyniosła 0,6 mln EUR. Czterdzieści siedem gorzelni, które samodzielnie sprzedawały swoje wyroby (łącznie 5 400 hektolitrów wódki zbożowej Kornbranntwein) otrzymało na ten cel pomoc w wysokości 315 tys. EUR. DKV otrzymała ostatecznie w roku obrotowym 2001/2002 dotację w wysokości 6,6 mln EUR.
C. Uwagi stron trzecich
(36)
Po opublikowaniu decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego komisja otrzymała 54 opinie od stron trzecich, w tym od osób fizycznych, przedsiębiorstw, związków i stowarzyszeń zawodowych. W zdecydowanej większości z nich (47) środki zaproponowane przez Komisję, które stanowiły punkt wyjścia dla tego postępowania, zostały odrzucone. Trzy opinie były częściowo, a cztery w całości pozytywne.
(37)
Cztery pozytywne opinie pochodziły od przedstawicieli przemysłu spirytusowego. Są oni nawet zdania, że decyzja Komisji o wszczęciu postępowania nie jest wystarczająco daleko idącym środkiem oraz że niemiecki monopol spirytusowy musi zostać gruntownie zreformowany.
(38)
Wszystkie 35 gorzelni rolniczych odrzuciło stanowisko Komisji. W większości przypadków są to małe rodzinne zakłady rolne. Generalnie kwestionowano pogląd Komisji, jakoby wódka zbożowa Kornbranntwein stanowiła produkt przemysłowy. Zdaniem gorzelni jest to jednoznacznie produkt rolny. Krytykowany jest również używany przez Komisję termin „wódka zbożowa” (Kornbranntwein); właściwszym określeniem produktów dostarczanych do DKV byłoby „alkohol surowy” (Rohalkohol) lub „surowy alkohol zbożowy” (Kornrohalkohol). Alkohol dostarczany do DKV nie jest produktem gotowym do spożycia, lecz musi zostać dalej przetworzony lub rektyfikowany. W niektórych opiniach przytaczany jest argument, że sytuacja producentów rolniczych nie może być porównywana z sytuacją zakładów przemysłowych, ponieważ nie podlegają one takim samym zobowiązaniom. W tym kontekście opisywane są dokładnie wszystkie etapy procesu produkcyjnego wódki zbożowej Kornbranntwein, które wynikają z systemu gospodarki cyrkulacyjnej (uprawa zboża, produkcja alkoholu, wykorzystywanie wywaru gorzelniczego jako paszy dla bydła, wykorzystywanie gnojowicy jako nawozu do uprawy zboża), wymagającego ściśle ekologicznego podejścia. Gorzelnie rolnicze są zdania, że w ich przypadku nadal powinny być stosowane przepisy Traktatu WE dotyczące produktów rolnych i że byłyby one nieuchronnie poszkodowane w porównaniu z zakładami rolnymi, które dostarczają wyprodukowany alkohol do BfB, gdyby stosowane wobec nich surowsze zasady konkurencji określone w Traktacie WE. Zniesienie monopolu w dniu 1 stycznia 2004 r. doprowadziłoby je na pewno do upadłości, ponieważ wiele z nich przeprowadzało inwestycje, którym nie mogłyby wtedy sprostać. Ponadto gorzelnie stanowią w niektórych przypadkach najważniejszą część przedsiębiorstwa rolnego, więc po ich zamknięciu zagrożony byłby cały zakład. Stowarzyszenie zawodowe reprezentujące gorzelnie rolnicze, które samodzielnie sprzedają wyprodukowaną wódkę zbożową Kornbranntwein, również uznaje wódkę zbożową za produkt rolny i uważa, że Komisja nie powinna podważać tej klasyfikacji. W licznych opiniach prezentowany jest pogląd, że środki pomocy nie zakłócają konkurencji i nie wpływają na wymianę handlową miedzy Państwami Członkowskimi, ponieważ wódka zbożowa Kornbranntwein jest alkoholem, który może być wytwarzany wyłącznie w niemieckim obszarze językowym.
(39)
Federacja przemysłowych gorzelni zbożowych krytykuje wszczęcie postępowania ze względu na zaproponowane zniesienie wszystkich środków pomocy - niezależnie od ich rodzaju - przyznawanych zarówno gorzelniom rolniczym jak i przemysłowym. Choć to ona sama doprowadziła do rozpoczęcia procedury, wyraża żal, że Komisja kwestionuje rekompensaty dla gorzelni przemysłowych, które miały stanowić zachętę do wcześniejszego wycofania się z monopolu. Zdaniem wnoszącego skargę rekompensaty nie stanowią pomocy państwa w myśl art. 87 i 88 Traktatu WE. Stanowią one raczej ekwiwalent za kontyngenty produkcyjne, z których gorzelnie przemysłowe musiały zrezygnować w przeciwieństwie do gorzelni rolniczych. Przyznanie rekompensat przewidzianych w ustawie „HSanG” jest wskazane z powodów ochrony zaufania, a ponadto konieczne do umożliwienia gorzelniom zmian w prowadzonej działalności do końca okresu przejściowego na akceptowalnych gospodarczo warunkach, tym bardziej że kwoty rekompensat są znacznie niższe niż straty spowodowane przez nową ustawę. Ponadto płatności nie miały wpływu na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi, gdyż nie doszło do zakłócenia konkurencji - wszyscy członkowie stowarzyszenia zawodowego zaprzestali produkcji wódki zbożowej Kornbranntwein, ponieważ niemożliwym jest utrzymanie się na subwencjonowanym rynku nie otrzymując dotacji. Wnoszący skargę podtrzymuje jednak swoje stanowisko, że pomoc dla gorzelni rolniczych była bezprawna ze względu na nierówne traktowanie. Trzy gorzelnie przemysłowe zażądały otwarcie, aby przepisy ustawy „HSanG” wprowadzające wypłatę rekompensat jako świadczenia zwrotnego za wcześniejsze wycofanie się z monopolu zostały utrzymane.
(40)
Pozostałe opinie, w tym opinia biegłego, który twierdzi, że brał udział w pracach przygotowawczych nad rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1576/89 z dnia 29 maja 1989 r. ustanawiającym ogólne zasady definicji, opisu i prezentacji napojów spirytusowych (18) oraz pismo związku konsumentów, który zebrał 2 tys. podpisów, odrzucają zdecydowanie stanowisko Komisji przedstawione w decyzji o wszczęciu postępowania, posługując się najczęściej tymi samymi argumentami, co rolnicze gorzelnie zbożowe. Wskazują one w szczególności na fakt, że wódka zbożowa Kornbranntwein jest produktem, który należy nadal klasyfikować jako produkt rolny oraz że Komisja nie powinna kwestionować tradycyjnych metod produkcji tego wyrobu. DKV twierdzi, że gdyby Komisja zamierzała pozostać przy zaproponowanych w przyjętej decyzji środkach celowych, powinna przestrzegać zasady proporcjonalności podczas określania terminu ich wdrożenia oraz przedłużyć okres przejściowy wyznaczony pierwotnie do dnia 1 stycznia 2004 r., aby dać przedsiębiorstwom możliwość zmiany ich działalności.
D. Uwagi Niemiec
(41)
Niemcy nie przeczą, że system zwrotu kosztów produkcji przez DKV ma charakter pomocy operacyjnej. Są jednak zdania, że wobec wódki zbożowej Kornbranntwein powinny mieć nadal mieć zastosowanie postanowienia Traktatu WE obowiązujące wobec produktów rolnych i że Komisja nie powinna jej traktować jako produktu przemysłowego. Absolutnie nie podzielają one zdania Komisji, że również destylaty zbożowe wyprodukowane w ramach monopolu nie stanowią produktu rolnego objętego szerszym pojęciem alkoholu etylowego, lecz stanowią napój spirytusowy nazywany wódką (Branntwein), a tym samym produkt przemysłowy. Uzasadniają one swój pogląd tym, że brzmienie załącznika I do Traktatu WE jest jednoznaczne, a treść Traktatu WE nie może zostać podważona przez przepisy prawa wtórnego, jakim jest rozporządzenie Rady (EWG) nr 1576/89.
(42)
Dla poparcia swojej argumentacji Niemcy stwierdzają, że Trybunał Sprawiedliwości przez potwierdzenie niedyskryminującego charakteru akcyzy na alkohol w wielu wyrokach (m.in. w wyroku z dnia 13 marca 1979 r. w sprawie 91/78, (Hansen GmbH & Co/Hauptzollamt Flensburg (19)) i z dnia 15 stycznia 1985 r. w sprawie 253/83, (Sektkellerei C.A Kupferberg & Cie KG a.A/Hauptzollamt Mainz (20)) uznał zgodność tego podatku z postanowieniami art. 37 i 95 (obecnie art. 31 i 90) (21)) i w ten sposób pośrednio również z art. 87 i 88 Traktatu WE.
(43)
W odniesieniu do rekompensat dla gorzelni, które zdecydowały się na wcześniejsze wycofanie się z monopolu, Niemcy stwierdzają, że stanowią one konieczną zachętę z powodu wieloletniego udziału gorzelni w monopolu spirytusowym. Wcześniej Niemcy wyjaśniły, że kontyngenty produkcyjne nie stanowią wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę wartości majątkowej. Ponadto gorzelnie rolnicze ze względu na wymóg równego traktowania miały również możliwość wycofania się z monopolu na tych samych warunkach, co gorzelnie przemysłowe.
(44)
Niemcy podkreślają, że - jeśli Komisja pozostałaby przy swojej ocenie - zarówno w przypadku pomocy operacyjnej dla gorzelni nadal uczestniczących w monopolu, jak również w przypadku rekompensat stanowiących świadczenie zwrotne za wcześniejsze wycofanie się z monopolu, konieczne jest wprowadzenie kilkuletniego okresu przejściowego z powodu tradycyjnego udziału producentów wódki zbożowej Kornbranntwein w monopolu spirytusowym i związanej z tym ochrony zaufania. Gorzelnie, zarówno przemysłowe jak i stanowiące część przedsiębiorstwa rolnego, potrzebują tego okresu, aby dopasować swoje struktury produkcji do wolnego rynku i przestawić swój zakład na inną działalność produkcyjną. Niemcy zaproponowały wobec tego okres przejściowy do dnia 30 września 2006 r. Przedstawiły Komisji konkretne powody, dla których koniec okresu przejściowego przewidziany początkowo przez Komisję w ramach środków celowych na dzień 1 stycznia 2004 r. powinien zostać przedłużony przynajmniej do roku obrotowego 2005/2006. Każda inna decyzja spowoduje zamknięcie licznych gorzelni przemysłowych i rolniczych oraz likwidację wielu miejsc pracy.
(45)
Niemcy nie zgadzają się ze stwierdzeniem wnoszącego skargę, że ustawa o uzdrowieniu budżetu z dnia 22 grudnia 1999 r. doprowadziła do dyskryminacji zbożowych gorzelni przemysłowych, ponieważ ograniczyła się ona do zmian w organizacji monopolu poprzez minimalne zmniejszenie liczby beneficjentów pomocy, wprowadzenie sześcioletniego okresu przejściowego i odpowiednich rekompensat finansowych, wypłacanych w tym samym stopniu gorzelniom przemysłowym i rolniczym.
III. OCENA PRAWNA
A. Stosowanie zasad konkurencji:
(46)
Powyżej zostało wyjaśnione, że przetwarzanie wódki zbożowej Kornbranntwein jest pod względem organizacyjnym oddzielone od przetwarzania pozostałych produktów alkoholowych pochodzenia rolniczego objętych monopolem (patrz pkt 16 do 24). W 1930 r. powołano w ramach monopolu spirytusowego wyłącznie dla tego wyrobu instytucję z własną osobowością prawną, DKV. W ustawie z dnia 2 maja 1976 r. Niemcy potwierdziły ponownie szczególne traktowanie wódki zbożowej Kornbranntwein, zachowując współistnienie dwóch różnych instytucji organizacji rynku - BfB i DKV.
(47)
Większość podstawowych produktów alkoholowych (destylatów) dostarczanych do BfB jest przeznaczona wyraźnie do produkcji neutralnych, niegotowych alkoholi, podczas gdy destylaty dostarczane do DKV (nazywane przez Niemcy „czystym destylatem zbożowym”) odznaczają się aromatycznymi walorami i nadają się do spożycia.
(48)
Głównym kryterium ich rozróżnienia jest stan, w jakim produkty podstawowe zostają dostarczone przez gorzelnie do obu instytucji dystrybuujących, oraz jakość sprzedawanych produktów po przetworzeniu lub rektyfikacji przez oba podmioty.
(49)
BfB skupuje głównie surowy alkohol (otrzymany m.in. na bazie owoców, ziemniaków, melasy i zboża) i sprzedaje go zwykle po rektyfikacji i/lub przetworzeniu jako alkohol neutralny.
(50)
DKV skupuje destylat - „czysty destylat zbożowy” - który jest już napojem spirytusowym w myśl rozporządzenia Rady (EWG) nr 1576/89. Przeprowadzana przez DKV rektyfikacja destylatu polega przede wszystkim na standaryzacji zawartości alkoholu w produkcie końcowym (32% w przypadku produktu o nazwie „Korn” i 37,5% w „Kornbrand”).
(51)
W załączniku I do Traktatu WE zmienionym rozporządzeniem nr 7a Rady z dnia 18 grudnia 1959 r. o włączeniu niektórych produktów do wykazu w załączniku II do Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (22) jest mowa o „alkoholu etylowym, denaturowanym lub nie, o jakiejkolwiek mocy, otrzymywanym z produktów rolnych, o których mowa w załączniku I do Traktatu, z wyłączeniem wódek, likierów i innych napojów spirytusowych, złożonych preparatów alkoholowych (znanych jako „skoncentrowane ekstrakty”) do wyrobu napojów”. Tekst ten można interpretować przy pomocy pozycji ex ex 22.08 i 22.09 (obecnie 22.07 i 22.08) nomenklatury Wspólnej Taryfy Celnej, w których zostały zdefiniowane spirytus, wódki, likiery i pozostałe napoje spirytusowe.
(52)
W wyjaśnieniach do nomenklatury taryfowej wódka, która nie jest objęta załącznikiem I, jest zdefiniowana jako alkohol: „(…) (bez dodatków smakowych) otrzymywany w wyniku destylacji naturalnych napojów fermentowanych jak wino, jabłecznik (cydr) lub fermentowanych owoców, wytłoków owoców, zbóż lub innych produktów roślinnych, są w nich zachowane całkowicie lub częściowo drugorzędne składniki (estry, aldehydy, kwasy, wyższe alkohole, itd.), które nadają napojom charakterystyczny, indywidualny smak i aromat”.
(53)
Pozycja ta obejmuje również „alkohol etylowy, nieskażony o objętościowej mocy alkoholu mniejszej niż 80% obj. […]”. W wyjaśnieniach do tego produktu podano: „…niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do spożycia przez ludzi, czy też do celów przemysłowych; w przeciwieństwie do napojów wyszczególnionych powyżej w punkcie A [np. wódki], nawet jeśli jest przeznaczony do spożycia, nie zawiera drugorzędnych składników nadających smak i aromat.”
(54)
Wódka zbożowa Kornbranntwein jest więc wódką, która charakteryzuje się zawartością składników nadających smak i aromat i nie może z tego powodu zostać uznana za alkohol etylowy. Przemawia za tym również pkt C cyfra 4 wyjaśnień do pozycji ex ex 22.09 (obecnie 22.08, pkt C cyfra 2); gdzie zostało podkreślone, że niniejszą pozycją są objęte oprócz alkoholu etylowego również „whisky, vodka i inne alkohole otrzymywane w wyniku destylacji sfermentowanego zacieru z ziarna zbożowego (jęczmienia, owsa, żyta, itd.) lub z ziemniaków”.
(55)
W swojej odpowiedzi skierowanej do Komisji Niemcy mylą alkohol zbożowy (Kornalkohol), który pod wyżej wymienionymi warunkami (patrz pkt 53) może zostać uznany za alkohol etylowy, z napojem alkoholowym wódką zbożową (Kornbranntwein). Z brzmienia ustawy o monopolu spirytusowym, zmienionej ustawą o uzdrowieniu budżetu z dnia 22 grudnia 1999 r., można wyciągnąć wniosek, że ustawodawca niemiecki potraktował alkohol zbożowy i wódkę zbożową Kornbranntwein w różny sposób, ponieważ rzeczywiście chodzi tu o dwa różne produkty.
(56)
Komisja pozostaje więc przy swoim stanowisku, że w przypadku tych wyrobów chodzi o dwa różne produkty; pierwszy służy do otrzymywania alkoholu neutralnego, natomiast drugi, stanowiący przedmiot niniejszego postępowania, zawiera składniki nadające smak i aromat.
(57)
Artykuł 1 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 1576/89 stwierdza, że rozporządzenie ustanawia ogólne zasady definicji, opisu i prezentacji napojów spirytusowych.
(58)
W art. 1 ust. 4 wymienionego rozporządzenia zostały określone różne kategorie napojów spirytusowych. Pod lit. c) zdefiniowano „wódkę zbożową” jako:
„1.
Napój spirytusowy, wytwarzany w drodze destylacji sfermentowanego zacieru zbóż i posiadający właściwości organoleptyczne użytych surowców.
W odniesieniu do napojów wytwarzanych w Niemczech i w regionach Wspólnoty, w których niemiecki jest jednym z języków urzędowych, wyrazy »Wódka zbożowa« można zastąpić wyrazami Korn lub Kornbrand, pod warunkiem, że napój ten jest tradycyjnie wytwarzany w tych regionach oraz jeśli wódka zbożowa nie zawiera jakichkolwiek dodatków i jest uzyskiwana:
-
wyłącznie w drodze destylacji sfermentowanego zacieru całych ziaren pszenicy, jęczmienia, owsa, żyta lub gryki, ze wszystkimi częściami składowymi ziaren,
-
albo w drodze redestylacji destylatu uzyskanego zgodnie z akapitem pierwszym.
2.
Wódka zbożowa, aby mogła być oznaczona wyrazami »brandy zbożowa» musi być uzyskiwana poprzez destylację do poniżej 95 % obj., ze sfermentowanego zacieru zbóż i musi posiadać właściwości organoleptyczne użytych surowców.”
(59)
W omawianym przypadku producenci wódki zbożowej Kornbranntwein dostarczają do DKV produkt uzyskany zgodnie z procedurą opisaną w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 1576/89 (czysty destylat zbożowy), który następnie jest rektyfikowany lub/i przetwarzany przez DKV, a później sprzedawany.
(60)
Niemcy są zdania, że Komisja nie może opierać się na tym tekście, ponieważ są w nim określone tylko zasady obowiązujące przy sprzedaży napojów spirytusowych w interesie ochrony konsumenta. Komisja nie zaprzecza, że taki jest cel rozporządzenia, nie wyklucza to jednak w żadnym wypadku posłużenia się tym tekstem do opisu i definicji wódki zbożowej Kornbranntwein jako napoju spirytusowego, która jako taki napój podlega bezpośrednio zasadom konkurencji. Komisja jest zdania, nie chcąc w tym miejscu wydawać ostatecznego wyroku, że ten fragment tekstu z prawa wtórnego potwierdza jej punkt widzenia w kwestii klasyfikacji spornego produktu.
(61)
Niemcy wskazują w swoich komunikatach skierowanych do Komisji na fakt, że brzmienie załącznika I do Traktatu WE jest różne w zależności do wersji językowej. Słowo „Branntwein” nie występuje w angielskiej i niderlandzkiej wersji językowej, jest w nich mowa o „likierach” i „napojach spirytusowych”. Komisja zauważa w tym względzie, że niemiecka wersja językowa i inne wersje językowe są w tym względzie jednoznaczne i że jest w nich bez wątpienia mowa o „Branntwein”. Wersje językowe, które podobnie jak angielska i niderlandzka nie mówią wyraźnie o wyłączeniu wódki (Branntwein), muszą być interpretowane w świetle pozostałych wersji językowych i mogą być rozumiane wyłącznie w ten sposób, że Branntwein należy do pozostałych napojów alkoholowych, które są wyłączone z zakresu obowiązywania załącznika I.
(62)
W ramach zarządzania wspólnym rynkiem produktów rolnych i jego dalszego rozwoju Rada przyjęła w dniu 8 kwietnia 2003 r. rozporządzenie Rady (WE) nr 670/2003 ustanawiające szczególne środki dotyczące rynku alkoholu etylowego pochodzenia rolniczego (23). Tym rozporządzeniem ma zostać stworzona wspólna organizacja rynku dla alkoholu pochodzenia rolniczego.
(63)
W swojej decyzji o wszczęciu postępowania Komisja przywołała kilka punktów tego rozporządzenia - które znajdowało się jeszcze w stadium konsultacji - dla poparcia swojej argumentacji. Komisja uznała, że interesującym byłoby powołanie się na prace przygotowawcze tego aktu prawnego, jak również na ostateczne brzmienie rozporządzenia, ponieważ wspierają one odpowiednio stwierdzenie Komisji, że wódka zbożowa Kornbranntwein stanowi produkt przemysłowy. W pierwszym projekcie w art. 1 napoje spirytusowe w myśl rozporządzenia (EWG) nr 1576/89 zostały wyraźnie wyłączone z zakresu obowiązywania rozporządzenia. W wersji ostatecznej rozporządzenia omawiane produkty rolne są zdefiniowane w odniesieniu do załącznika I do Traktatu WE. W pozycjach nomenklatury Wspólnej Taryfy Celnej wymienionych w art. 1, które są objęte rozporządzeniem, nie jest wymieniona wódka w formie wódki zbożowej Kornbranntwein, lecz jedynie alkohol etylowy, denaturyzowany lub nie, i inne wódki denaturyzowane.
(64)
Komisja doszła więc do wniosku, że wódka zbożowa Kornbranntwein stanowi napój spirytusowy wyłączony z zakresu obowiązywania załącznika I do Traktatu WE, dla którego obowiązują w związku z tym wspólnotowe zasady konkurencji.
B. Omawiane środki należy uznać za istniejącą pomoc w myśl art. 87 ust. 1 Traktatu WE
(65)
Komisja udowodniła, że wódka zbożowa Kornbranntwein jest produktem przemysłowym, wobec którego mają zastosowanie postanowienia art. 87 i 88 Traktatu WE.
(66)
Zgodnie z art. 87 ust. 1 Traktatu WE: „Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w niniejszym Traktacie, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi”.
(67)
Omawiane środki przynoszą producentom wódki zbożowej Kornbranntwein korzyść, ponieważ gwarantują im pokrycie kosztów produkcji w ramach przyznanych im kontyngentów produkcyjnych niezależnie od ceny, z jaką produkt ostatecznie wchodzi na rynek niemiecki. Dla przypomnienia: wódka zbożowa Kornbranntwein w roku obrotowym 1999/2000 była sprzedawana spółce DKV w cenie 263 DEM/hl, która następnie sprzedawała ją w cenie 157 DEM/hl, co w omawianym okresie odpowiada dotacjom w wysokości 36,6 mln DEM (18,7 mln EUR). W ten sposób niemieccy producenci wódki zbożowej Kornbranntwein mogą sprzedawać swoje wyroby na warunkach finansowych, które w porównaniu z sytuacją gdyby musieli sprzedawać swoje produkty bezpośrednio w normalnych warunkach rynkowych, tj. bez znacznych dotacji monopolu, są dużo korzystniejsze.
(68)
W przypadkach, w których DKV nie jest włączone bezpośrednio w proces produkcji wódki zbożowej Kornnbranntwein, producenci otrzymują zgodnie z ich kontyngentem produkcyjnym odszkodowanie w wysokości kosztów, które DKV oszczędziło na rektyfikacji, wprowadzaniu do obrotu, składowaniu itd. wódki zbożowej Kornbranntwein.
(69)
Dzięki tej pomocy niemieccy producenci mogą sprzedawać tę część wyprodukowanej wódki zbożowej Kornbranntwein, której nie obejmuje kontyngent produkcyjny, w cenie, której nie mogliby wymagać, gdyby nie otrzymywali dzięki monopolowi zawyżonych cen skupu za pozostałą część dostarczonych do DKV wyrobów.
(70)
Ta uprzywilejowana pozycja wpływa na obecne koszty produkcji i wprowadzania do obrotu, tj. na koszty operacyjne odpowiednich przedsiębiorstw.
(71)
Korzyścią dla producentów są również tzw. kwoty rekompensat, które są im przyznawane zamiast zwrotu kosztów produkcji, jeśli wcześniej wycofają się z monopolu, aby mogli się w stosownym przypadku utrzymać na „wolnym” rynku wódek zbożowych Kornbranntwein. Przyznane środki zastępują dotacje na produkcję i wprowadzanie do obrotu niektórych produktów, pod względem charakteru są jednak do nich zbliżone. Jest przy tym nieistotne, że kwoty rekompensat mogą być wykorzystywane również do innych celów niż utrzymanie się na „wolnym” rynku wódek zbożowych Kornbranntwein, np. na zamykanie lub restrukturyzację gorzelni.
(72)
Ustawa o uzdrowieniu budżetu, dzięki której liczba dotacji w ramach monopolu spirytusowego miała zostać łącznie zmniejszona, dąży najwyraźniej do wprowadzenia wyważonych ustaleń przejściowych, które odpowiadają potrzebom producentów zgodnie z ich specyficznymi cechami i celami. W związku z tym należy przypomnieć, że nie wszyscy producenci są poddani tym samym zobowiązaniom; na przykład producenci rolniczy są zobowiązani ustawowo do stosowania się podczas produkcji do ekologicznych zasad gospodarki wtórnego wykorzystywania surowców.
(73)
Kwoty rekompensat nie są powiązane z inwestycjami i dotyczą w związku z tym bieżącej działalności gorzelni-beneficjentów.
(74)
Środki są finansowane z zasobów państwowych, zarówno w przypadku dotacji do kosztów produkcji jak i kwot rekompensat. Niedobór wynikający z różnicy między ceną skupu a sprzedażą produktu po cenie rynkowej w Niemczech jest pokrywany ze środków budżetowych; dotyczy to również kwot rekompensat na rzecz tych producentów, którzy wcześniej wycofają się z monopolu.
(75)
Celem środków jest wsparcie produkcji wódki zbożowej Kornbranntwein. Mają one z tego względu charakter selektywny.
(76)
Środki zakłócają w wyraźny sposób konkurencję na wspólnym rynku i wpływają na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi, ponieważ niemieccy producenci konkurują z producentami z innych Państw Członkowskich, którzy być może chcieliby sprzedawać alkohol tego samego rodzaju na rynku niemieckim. Jak zauważyło kilku przedstawicieli stron trzecich, określenie Kornbrannwein zgodnie z przytaczanym już rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1576/89 może być używane wyłącznie: „w odniesieniu do napojów wytwarzanych w Niemczech i w regionach Wspólnoty, w których niemiecki jest jednym z języków urzędowych (24), (…) pod warunkiem, że napój ten jest tradycyjnie wytwarzany w tych regionach..” Ponadto wódka zbożowa Kornbranntwein konkuruje z innymi wódkami i napojami spirytusowymi z innych Państw Członkowskich. Fakt, że Trybunał Sprawiedliwości w sprawach Hansen i Sektkellerei C.A. Kupfberg orzekł, że art. 95 i 37 Traktatu EWG należy interpretować w ten sposób, iż nie wykluczają one faktycznego obniżenia ceny sprzedaży wódki sprzedawanej przez organ monopolistyczny, nawet „jeśli importowane produkty w rzeczywistości nie są obłożone wyższą stopą podatkową niż odpowiednie produkty krajowe”, nie uprzedza oceny pomocy państwa przez Komisję.
(77)
Nie ma więc wątpliwości, że omawiane środki mogą wpływać na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi.
(78)
W konsekwencji omawiane środki stanowią pomoc państwa w myśl art. 87 ust. 1 Traktatu WE. Ponieważ mają one pokryć koszty bieżącej działalności danych przedsiębiorstw, stanowią one pomoc operacyjną.
(79)
Po zbadaniu dokumentacji przekazanej przez Niemcy, wnoszącego skargę i przez zainteresowane strony trzecie Komisja stwierdza, że dzięki ustawie o uzdrowieniu budżetu z dnia 22 grudnia 1999 r. wprowadzono reformę monopolu spirytusowego zmienionego ustawą z dnia 2 maja 1976 r., która miała na celu całkowite zniesienie dotacji na produkcję wódki zbożowej Kornbranntwein. Komisja stwierdziła dalej, że Niemcy zgłosiły środki wynikające z ustawy z 1976 r. na podstawie przepisów obowiązujących dla produktów rolnych w kwietniu 1976 r., a zgłoszenie to nie pociągnęło za sobą dalszych uwag.
(80)
Zgodnie z art. 88 ust. 1 Traktatu WE jak również art. 18 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 Komisja nakazała Niemcom w decyzji z dnia 19 czerwca 2002 r. przyjęcie środków celowych, po tym jak doszła do wniosku, że wódkę zbożową Kornbranntwein należy uznać za produkt przemysłowy oraz że omawiane środki stanowią istniejącą pomoc, która nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem, przeciwko czemu Niemcy zgłosiły jednak zastrzeżenia.
(81)
Pomoc państwa wynikająca z ustawy o monopolu spirytusowym oraz środki pomocy w odniesieniu do wódki zbożowej Kornbranntwein na podstawie ustawy z dnia 2 maja 1976 r. zostały przez Niemcy właściwie zgłoszone, a Komisja nie wyraziła wtedy zastrzeżeń wobec ich zgodności z wspólnotowymi zasadami konkurencji. Niemcy poinformowały Komisję ze swojej strony, że zamierzają wprowadzić te środki. Chodzi więc w konsekwencji o istniejącą pomoc państwa w myśl art. 1 lit. b) pkt iii) rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999.
(82)
W swojej decyzji z dnia 19 czerwca 2002 r. o środkach właściwych Komisja nie zaklasyfikowała środków wynikających z ustawy z dnia 22 grudnia 1999 r. jako nowej pomocy.
(83)
Właściwym celem ustawy o uzdrowieniu budżetu z dnia 22 grudnia 1999 r. było ograniczenie kręgu beneficjentów pomocy i obniżenie wysokości przyznawanych dotacji. Nie zmienia to istoty systemu wprowadzonego ustawą z dnia 2 maja 1976 r., zgodnie z którym koszty producentów są pokrywane niezależnie od ceny rynkowej wódki zbożowej Kornbranntwein. Dotyczy to również kwot rekompensat, które są przyznawane za wcześniejsze wycofanie się z monopolu i przez określony czas zastępują dotacje.
(84)
Dlatego ustawa o uzdrowieniu budżetu z 1999 r. nie musiała być zgłoszona Komisji przed swoim wejściem w życie.
(85)
To stwierdzenie jest zgodne z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w jego wyroku z dnia 9 sierpnia 1994 r. w sprawie C 44/93 (»Namur-Les assurances du crédit SA«) (25). W tym wypadku instytucja publiczna postanowiła rozszerzyć swoją działalność, przez co pomoc państwa, która została jej przyznana na mocy prawodawstwa wprowadzonego przed wejściem w życie Traktatu, byłaby korzyścią również w odniesieniu do rozszerzonego zakresu działalności. Trybunał Sprawiedliwości uznał w swoim wyroku, że nie można w tym przypadku twierdzić, iż chodzi tu o wprowadzenie lub zmianę pomocy w myśl art. 93 ust. 3 Traktatu, ponieważ decyzja ta została podjęta bez przeprowadzenia zmian we wprowadzonym ustawą programie pomocy.
(86)
Dlatego pomoc, która została przyznana na podstawie programów pomocy istniejących przed wejściem w życie Traktatu, nie podlega ani obowiązkowi zgłoszenia ani zakazowi wprowadzania zgodnie z art. 93 ust. 3, lecz musi być stale badana zgodnie z ust. 1 wyżej wymienionego artykułu.
„Nie można bowiem zmusić Państw Członkowskich - nie wprowadzając czynnika niepewności prawnej - do zgłaszania Komisji i poddawania jej prewencyjnej kontroli nie tylko nowych środków pomocy i zmian pomocy sensu stricte, która jest przyznawana przedsiębiorstwu będącemu beneficjentem istniejącego programu pomocy, ale również wszystkich środków, które mają wpływ na działalność tego przedsiębiorstwa i mogą się odbić na funkcjonowaniu wspólnego rynku i na konkurencji.”
(87)
Komisja jest tego samego zdania.
(88)
W świetle powyższego Komisja wszczęła postępowanie przewidziane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 659/1999.
a) Środki przygotowawcze zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 659/1999
(89)
W art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 określono, pod nagłówkiem „Współpraca zgodnie z art. 93 ust. 1 Traktatu”:
„(1) Komisja otrzymuje od zainteresowanego Państwa Członkowskiego wszelkie konieczne informacje do przeprowadzenia przeglądu, we współpracy z Państwem Członkowskim, istniejących programów pomocowych na podstawie art. 93 ust. 1 Traktatu.
(2) W przypadku gdy Komisja uważa, że istniejący program pomocowy nie jest lub przestaje być zgodny ze wspólnym rynkiem, informuje zainteresowane Państwo Członkowskie o opinii wstępnej i umożliwia zainteresowanemu Państwu Członkowskiemu przedstawienie uwag w terminie jednego miesiąca...”
(90)
W piśmie z dnia 22 lutego 2002 r. Komisja należycie poinformowała Niemcy, że po zbadaniu ich odpowiedzi i danych przekazanych przez wnoszącego skargę doszła do wniosku, że wspólnotowe zasady konkurencji mają zastosowanie wobec omawianych środków oraz że postanowienia szczególne obowiązujące w odniesieniu do produktów rolnych nie mogą mieć zastosowania, ponieważ wódka zbożowa Kornbranntwein jest produktem przemysłowym, który nie jest objęty załącznikiem I do Traktatu WE.
(91)
Po stwierdzeniu, że środki Niemiec na rzecz gorzelni zbożowych stanowią istniejącą pomoc, której zgodność z postanowieniami Traktatu WE jest wątpliwa, Komisja wezwała Niemcy zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 569/1999 do przedstawienia uwag w terminie jednego miesiąca od otrzymania pisma z dnia 22 lutego 2002 r. Ponadto Niemcy zostały wezwane do przedłożenia celowych propozycji pozwalających zmienić ustawodawstwo w zakresie monopolu spirytusowego w taki sposób, aby było ono zgodne z postanowieniami art. 87.
(92)
W piśmie z dnia 19 marca 2002 r. Niemcy zakwestionowały ocenę Komisji i stwierdziły ponownie, że wódka zbożowa Kornbranntwein powinna być objęta przepisami obowiązującymi wobec produktów rolnych.
b) Propozycja właściwych środków
(93)
Artykuł 18 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 stanowi w odniesieniu do środków celowych:
„W przypadku gdy w świetle informacji przedłożonych przez Państwo Członkowskie na podstawie art. 17 Komisja stwierdza, że istniejący program pomocowy nie jest lub przestaje być zgodny ze wspólnym rynkiem, Komisja wydaje skierowane do zainteresowanego Państwa Członkowskiego zalecenie zawierające propozycję właściwych środków. Zalecenie może w szczególności zawierać propozycję: a) rzeczowej zmiany programu pomocowego lub b) wprowadzenia wymogów proceduralnych lub c) wycofania programu pomocowego.”
(94)
Zgodnie z art. 88 ust. 1 Traktatu WE w powiązaniu z art. 18 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 Komisja zaproponowała Niemcom w decyzji z dnia 19 czerwca 2002 r. właściwe środki w celu zmiany przedmiotowych postanowień prawodawstwa dotyczącego wódki zbożowej Kornbranntwein (ustawa z dnia 2 maja 1976 r. i ustawa z dnia 22 grudnia 1999 r.) w następujący sposób:
a)
rolnicze i przemysłowe gorzelnie nie mogą dłużej otrzymywać środków pomocy w formie dotacji na utrzymanie ustawowo gwarantowanych cen.
b)
nie mogą one żądać dłużej pomocy dowolnego rodzaju jako rekompensaty za wcześniejsze wycofanie się z systemu monopolistycznego.
c)
zmiany w przepisach powinny nastąpić możliwie szybko przed rokiem obrotowym 2002/2003, a wejść w życie najpóźniej do dnia 1 stycznia 2004 r.
d)
Niemcy powinny poinformować Komisję o podjętych środkach właściwych w sprawozdaniu, które należy przedłożyć najpóźniej do końca pierwszego kwartału 2003 r. Drugie sprawozdanie na temat faktycznego wdrożenia środków należy przekazać Komisji najpóźniej do końca listopada.
C. Ocena orzecznictwa przywołanego przez Niemcy dla uzasadnienia środków pomocy
(95)
Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich wypowiadał się wielokrotnie na temat zgodności przepisów o niemieckim monopolu spirytusowym z określonymi przepisami Traktatu WE (porównaj szczególnie wyroki w sprawach Hansen i Sektkellerai C.A.Kupfberg, patrz pkt 42).
(96)
Niemcy powołują się w swoich odpowiedziach skierowanych do Komisji na to orzecznictwo i stwierdzają na tej podstawie, że postanowienia ustawy o monopolu spirytusowym z dnia 2 maja 1976 r. zostały już zbadane i potwierdzone przez Trybunał. W związku z tym ustawa o monopolu spirytusowym (w wersji ustawy z dnia 22 grudnia 1999 r.) nie może być podważana przez Komisję, ponieważ nie została ona zakwestionowana przez Trybunał Sprawiedliwości.
(97)
Wskazane byłoby zatem bardziej szczegółowe przeanalizowanie sentencji wyroku.
(98)
W sprawach przywołanych w tym kontekście skierowano do Trybunału Sprawiedliwości pytanie prejudycjalne w kwestii ważności prawnej przepisów podatkowych wprowadzonych przez niemiecki monopol spirytusowych w odniesieniu do art. 37 i 95 (obecnie art. 31 i 90) Traktatu WE. Trybunał Sprawiedliwości wypowiedział się przy tej okazji również na temat zgodności środków podatkowych wynikających z ustawy o monopolu spirytusowym z postanowieniami Traktatu WE.
(99)
W swoim wyroku Trybunał ograniczył się do zwrócenia uwagi na fakt, że „przy wdrażaniu art. 92 i 93 Komisji pozostawiono szerokie pole manewru w zakresie interwencji, natomiast art. 37 ma obowiązywać bezpośrednio”, tj. potwierdził on tym samym, że Komisja na podstawie Traktatu WE ma uprawnienia do oceniania spornych środków z punktu widzenia przepisów dotyczących pomocy.
(100)
Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnia dalej, że co prawda art. 92 i 93 oraz art. 37 mają ten sam cel, którym jest zapobieganie zakłóceniu warunków konkurencji na wspólnym rynku, dyskryminacji producentów lub wpływowi na wymianę handlową w innych Państwach Członkowskich poprzez „działania monopolu państwowego lub przyznawanie pomocy” przez Państwa Członkowskie, ale równocześnie chodzi tu o postanowienia, które „podlegają różnym warunkom stosowania, zależnym od objętego nimi rodzaju środków państwowych.” Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że w tym specyficznym przypadku nie ma konieczności zbadania, w jak dalekim stopniu postanowienia art. 92 i 93 mają zastosowanie wobec produkcji omawianych produktów rolnych i handlu tymi produktami.
(101)
Na podstawie tego uzasadnienia nie można wyciągać wniosku, że Trybunał Sprawiedliwości jest zdania, iż postanowienia Traktatu WE w sprawie przepisów dotyczących pomocy państwa nie mają zastosowania wobec dotacji przyznawanych w ramach monopolu spirytusowego.
(102)
Niemcy przyznają co prawda, że Trybunał Sprawiedliwości nie wypowiedział się bezpośrednio o sprawie zgodności prawnej monopolu z art. 92 i 93, twierdzą jednak, że nie ma wątpliwości, iż Trybunał zaklasyfikował omawiany wyrób jako produkt rolny, który może być przedmiotem wspólnej organizacji rynku.
(103)
Komisja stwierdza, że Trybunał nie wypowiedział się w kwestii omawianej pomocy państwa. Komisja uważa, że wyroki Trybunału, na które powołują się Niemcy w tej sprawie, nie przesądzają ani zaklasyfikowania omawianych produktów ani prawnej oceny pomocy przyznawanej na rzecz niemieckich gorzelni zbożowych. Przytaczane orzecznictwo nie jest więc w tym przypadku właściwe.
D. Zgodność pomocy
(104)
W art. 87 ust. 2 Traktatu WE wymienione są określone rodzaje pomocy, które są zgodne z Traktatem WE. Na podstawie rodzaju i cech pomocy jest jednak jasne, że odstępstwa wymienione w art. 87 ust. 2 lit. a), b) i c) nie mają zastosowania w tym przypadku.
(105)
W art. 87 ust. 3 wymienione są rodzaje pomocy, która może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem Jest oczywiste, że omawiane programy pomocy nie służyły ani wspieraniu realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania, ani nie miały na celu zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce Państwa Członkowskiego, ani nie były przeznaczone na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego w myśl odstępstw określonych w art. 87 ust. 3 lit. b) i d).
(106)
W odniesieniu do odstępstw przewidzianych w art. 87 ust. 3 lit. a) i c) w kwestiach związanych z rozwojem regionalnym należy zaznaczyć, że omawiana pomoc jest przyznawana w tym samym stopniu we wszystkich regionach Niemiec. Kwestią bezdyskusyjną jest również fakt, że środki pomocy nie są przeznaczone na działania objęte odstępstwem dotyczącym wspierania rozwoju niektórych gałęzi gospodarki (art. 87 ust. 3 lit. c)) w dziedzinie badań i rozwoju, ochrony środowiska, zatrudnienia lub kształcenia zgodnie z właściwymi wspólnotowymi zasadami ramowymi lub wytycznymi wspólnotowymi. Ponieważ nie można wskazać również żadnego innego powodu, którym miałby związek z rozwojem niektórych gałęzi przemysłu, omawiane środki należy zaklasyfikować jako niezgodne ze wspólnym rynkiem.
(107)
Komisja jest jednak zdania, że istnieją określone powody, które pozwalają opowiedzieć się za zachowaniem stosowanego przez Niemcy systemu pomocy jeszcze przez pewien przejściowy okres czasu.
(108)
Wszystkie zainteresowane grupy z wyjątkiem przedstawicieli przemysłu spirytusowego protestowały po wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego przeciwko terminowi zaproponowanemu przez Komisję. Niemcy wyjaśniły Komisji, że do likwidacji omawianej pomocy na akceptowalnych warunkach konieczny jest okres kilku lat, aby egzystencja dotkniętych tą decyzją producentów, którzy dotychczas korzystali z właściwie zgłoszonego i przez lata niekwestionowanego przez Komisję systemu dotacji, nie została zagrożona.
(109)
Komisja wstępnie przyjęła do wiadomości, że rok obrotowy w produkcji wódki zbożowej Kornbranntwein zaczyna się w dniu 1 października i kończy w dniu 30 września kolejnego roku. Zostanie to przez nią uwzględnione przy określaniu terminu, w którym Niemcy mają przeprowadzić reformę ustawy.
(110)
Niemcy przedstawiły Komisji przekonujące wyjaśnienia, że gorzelnie przemysłowe i rolnicze, które dotychczas dostarczały destylaty wyprodukowane w ramach monopolu do DKV, a w przyszłości będą chciały sprzedawać wódkę zbożową Kornbranntwein w ramach nowego systemu samodzielnie, muszą przeprowadzić znaczne inwestycje. Zdaniem Niemiec można do nich zaliczyć na przykład zakup nowych urządzeń do destylacji lub budowę nowych budynków i pomieszczeń magazynowych (kadzie stalowe, beczki drewniane, urządzenia laboratoryjne, linie do napełniania butelek, pomieszczenia do magazynowania zapakowanego towaru, składanie wniosków o pozwolenie na budowę itp.). Niemcy oceniają, że jedna gorzelnia z roczną produkcją wynoszącą 1 000 hl alkoholu zbożowego będzie musiała zainwestować rocznie co najmniej 400 tys. EUR we wprowadzanie do obrotu tej ilości alkoholu.
(111)
Oczywiście niemożliwym jest przeprowadzenie koniecznych działań restrukturyzacyjnych bez przyznania dodatkowego okresu, podczas którego istniejąca pomoc finansowa w formie zwrotu kosztów produkcji lub w formie rekompensat zostanie utrzymana. Dotyczy to w szczególności małych destylarni, które stanowią przeważającą większość przedsiębiorstw i/lub zakładów rolnych dotkniętych reformą.
(112)
Komisja przyjmuje uzasadnienie wniosku Niemiec, ponieważ można udowodnić, że nagłe wstrzymanie przyznawanych przez dziesięciolecia środków pomocy zagroziłoby egzystencji większej części zakładów, w szczególności gorzelniom rolnym. Dlatego należy przewidzieć okres przejściowy, wyznaczony w taki sposób, aby gorzelnie mogły dostosować swoją produkcję do nowej sytuacji.
(113)
Komisja przyjmuje również do wiadomości, że wódka zbożowa Kornbranntwein konkuruje z innymi wyrobami, które są objęte załącznikiem I do Traktatu WE i otrzymują pomoc. Ponieważ w tym przypadku chodzi jednak o pomoc operacyjną, musi ona zostać wstrzymana w określonym terminie: na podstawie powyższych rozważań właściwe byłoby w tym względzie utrzymanie programu pomocy przez kolejne dwa i pół roku (do dnia 30 września 2006 r.) Po upływie tego czasu Niemcy muszą znieść program pomocy wraz ze wszystkimi jego konsekwencjami.
(114)
Komisja stwierdza zatem, co następuje:
a)
rolnicze i przemysłowe gorzelnie nie mogą dłużej otrzymywać środków pomocy w formie dotacji na utrzymanie ustawowo gwarantowanych cen.
b)
Nie mogą również zadać dalszej pomocy dowolnego rodzaju jako rekompensaty za ewentualne wcześniejsze wycofanie się z systemu monopolowego.
c)
zmiany w przepisach powinny nastąpić możliwie szybko przed rokiem obrotowym 2005/2006, a wejść w życie najpóźniej do dnia 30 września 2006 r.
d)
Niemcy muszą poinformować Komisję o podjętych środkach właściwych w sprawozdaniu, które należy przedłożyć najpóźniej do końca drugiego kwartału 2005 r. Drugie sprawozdanie na temat faktycznego wdrożenia środków należy przekazać Komisji najpóźniej do końca 2006 r.
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Program pomocy na rzecz producentów wódki zbożowej Kornbranntwein, zawarty w niemieckiej ustawie o monopolu spirytusowym, jest niezgodny ze wspólnym rynkiem.
Artykuł 2
Niemcy podejmą wszystkie konieczne środki, aby znieść program pomocy, o którym mowa w art. 1, do dnia 30 września 2006 r.
Artykuł 3
Najpóźniej w dniu 30 czerwca 2005 r. Niemcy przedłożą Komisji sprawozdanie na temat środków przewidzianych w celu zniesienia programu pomocy.
Najpóźniej w dniu 31 grudnia 2006 r. Niemcy przekażą Komisji sprawozdanie na temat faktycznego stosowania podjętych środków.
Artykuł 4
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Federalnej Niemiec.
Sporządzono w Brukseli, dnia 16 listopada 2004 r.