DECYZJA KOMISJI
z dnia 21 października 2008 r.
w sprawie środka pomocy C 35/04 udzielonego przez Węgry na rzecz spółek Postabank és Takarékpénztár Rt./Erste Bank Hungary Nyrt.
(notyfikowana jako dokument nr C(2008) 6023)
(Jedynie tekst w języku węgierskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2009/174/WE)
KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH,
uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 88 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. PROCEDURA
(1)
Pismem z dnia 23 września 2003 r., zarejestrowanym dnia 22 października 2003 r., Komisja została powiadomiona o środkach państwowych na rzecz Postabank és Takarékpénztár Rt., obecnie Erste Bank Hungary Nyrt. („Postabank” lub „Bank”). Wiadomością poczty elektronicznej z dnia 23 stycznia 2004 r., zarejestrowaną dnia 26 stycznia 2004 r., władze węgierskie zgłosiły szereg dodatkowych środków przyjętych na rzecz Postabanku. Wszystkie środki zostały zgłoszone w ramach procedury mechanizmu przejściowego przewidzianej w załączniku IV rozdz. 3 Aktu Przystąpienia, który tworzy część Traktatu o przystąpieniu do Unii Europejskiej („traktat akcesyjny”).
(2)
Dnia 30 kwietnia 2004 r. władze węgierskie przedstawiły jako dodatek do zgłoszenia nieodwołalne, jednostronne oświadczenie Erste Bank, nabywcy Postabanku. Oświadczenie to, podpisane dnia 29 kwietnia 2004 r., przewiduje zgodnie z umową sprzedaży udziałów ogólny limit płatności należnych ze strony Węgier na rzecz nabywcy Postabanku w odniesieniu do zagrażających lub nieznanych roszczeń spornych oraz zawężenie zakresu definicji ryzyka w związku z nieznanymi roszczeniami.
(3)
Decyzją z dnia 20 października 2004 r. Komisja stwierdziła, że zgłoszone środki w większości nie kwalifikują się jako mające zastosowanie po przystąpieniu i wszczęła postępowanie w odniesieniu do jednego środka, który dotyczył zobowiązania odszkodowawczego z tytułu nieznanych roszczeń, ze względu na istnienie poważnych wątpliwości co do zgodności środka ze wspólnym rynkiem. Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (1). Komisja wezwała zainteresowane strony do zgłaszania uwag.
(4)
Dnia 25 listopada 2004 r. władze węgierskie przedstawiły swoje uwagi odnośnie do decyzji o wszczęciu postępowania, a dnia 15 kwietnia 2005 r. swoje uwagi przedstawił również Erste Bank. Komisja otrzymała uwagi zainteresowanych stron i przekazała je Węgrom, dając im możliwość ustosunkowania się do tych uwag. Węgry przekazały swoje uwagi w piśmie z dnia 23 maja 2005 r. W czerwcu, lipcu i październiku 2005 r. oraz w lutym, marcu, czerwcu, lipcu i wrześniu 2008 r. Komisja otrzymała od władz węgierskich i spółki Erste Bank liczne pisma, w których udzieliły one dalszych wyjaśnień uzupełniających argumentację przedstawioną w przedłożonych przez nie pismach.
II. KONTEKST
(5)
Postabank, który został założony w 1988 r., działał początkowo jako bank detaliczny, oferujący pełen zakres usług bankowych. Pod koniec 2002 r. Postabank był pod względem sumy aktywów siódmym bankiem komercyjnym na Węgrzech, z udziałem w rynku sięgającym ok. 3,7 %.
(6)
Ponieważ Postabank nie posiadał wystarczającego kapitału, władze węgierskie w pewnym okresie czasu wdrożyły szereg środków regulacyjnych i finansowych, które miały na celu przywrócenie odpowiedniego współczynnika adekwatności kapitałowej Banku. W 1998 r. Postabank stanął wobec ryzyka upadku. Rząd węgierski musiał wkroczyć i ratować Bank poprzez duże dokapitalizowanie w wysokości 152 mld HUF (2), stając się tym samym posiadaczem 99,9 % akcji Banku. Wykupienie Postabanku miało na celu przygotowanie go do restrukturyzacji z zamiarem przeprowadzenia jego prywatyzacji w krótkim okresie czasu.
(7)
Pierwsza próba prywatyzacji Postabanku, podjęta w 2000 r., nie powiodła się. Spółka została ostatecznie sprywatyzowana w wyniku przeprowadzonej w październiku 2003 r. otwartej procedury przetargowej, gdy większościowe udziały stanowiące własność państwa zostały sprzedane spółce Erste Bank der österreichischen Sparkassen, której oferta - 101,3 mld HUF - była najwyższą złożoną ofertą. Na podstawie zgłoszenia i przedłożonych pism władz węgierskich Komisja rozumie, że Postabank został sprzedany oferentowi, który zaproponował najwyższą cenę w wyniku otwartej, niedyskryminacyjnej i bezwarunkowej dwuetapowej procedury przetargowej. Dnia 1 września 2004 r. nastąpiło połączenie Postabanku z Erste Bank Hungary.
III. ŚRODEK (ZOBOWIĄZANIE ODSZKODOWAWCZE Z TYTUŁU NIEZNANYCH ROSZCZEŃ)
(8)
W ramach procedury przetargowej rząd węgierski przedstawił wszystkim oferentom te same warunki umowne, w tym zobowiązanie do zapewnienia odszkodowania na wypadek postępowania spornego, które pokryłoby zobowiązania wynikające z zagrażających i nieznanych roszczeń spornych wobec Postabanku, powstałe w okresie do pięciu lat po zawarciu umowy kupna-sprzedaży (3). Władze węgierskie wyjaśniły, że w trakcie procesu prywatyzacji stało się jasne, że konieczne jest podjęcie wobec oferentów zobowiązania dotyczącego odszkodowań z tytułu nieznanych roszczeń, ponieważ bez takiego zobowiązania żaden oferent nie chciał złożyć oferty; zobowiązanie odszkodowawcze było zatem niezbędne do przeprowadzenia procesu prywatyzacji.
(9)
Dnia 29 kwietnia 2004 r. Erste Bank złożył jednostronne, nieodwołalne oświadczenie, w którym zawęził zakres zobowiązania odszkodowawczego z tytułu nieznanych roszczeń poprzez określenie kategorii ryzyka i ograniczenie ogólnego limitu z kwoty uprzednio nieograniczonej do kwoty 200 mld HUF. W swoim jednostronnym oświadczeniu spółka Erste Bank przewidziała również ogólny limit w wysokości 350 mld HUF w zakresie odszkodowania za wszystkie zagrażające roszczenia sporne, co Komisja uznała za środek niemający zastosowania po przystąpieniu do UE (4).
(10)
Zgodnie z umową sprzedaży udziałów, zmienioną jednostronnym oświadczeniem spółki Erste Bank, warunki odszkodowań za nieznane roszczenia sporne dotyczące podziału ryzyka między sprzedającym a nabywcą są następujące: sprzedający dokona płatności z tytułu:
-
90 % pierwszych 10 mld HUF całkowitych przedmiotowych zobowiązań banku,
-
100 % kwoty powyżej 10 mld HUF, nieprzekraczającej całkowitej kwoty 200 mld HUF.
Obowiązki sprzedającego dotyczące zobowiązania odszkodowawczego z tytułu nieznanych roszczeń wygasają pięć lat po zawarciu umowy sprzedaży udziałów w odniesieniu do roszczeń osoby trzeciej, w stosunku do których: (i) nie zostały wszczęte żadne postępowania sądowe lub arbitrażowe; lub (ii) nie wystąpiły żadne zobowiązania banku powstałe za pisemną zgodą sprzedającego.
IV. RAMY PRAWNE
(11)
Załącznik IV rozdz. 3 Aktu Przystąpienia określa procedurę znaną jako mechanizm przejściowy. Stanowi ona ramy prawne dla oceny programów pomocowych oraz indywidualnych środków pomocy, które zostały wprowadzone w życie w nowych państwach członkowskich przed datą przystąpienia i mają nadal zastosowanie po przystąpieniu.
(12)
Załącznik IV rozdz. 3 pkt 1 Aktu Przystąpienia stanowi, że następujące programy pomocy oraz pomoc indywidualna, wprowadzone w życie w nowych państwach członkowskich przed dniem przystąpienia i mające nadal zastosowanie po tym dniu, zostaną uznane w dacie przystąpienia za istniejącą pomoc: (i) pomoc wprowadzona w życie przed dniem 10 grudnia 1994 r.; (ii) pomoc zbadana przez Komisję i włączona do wykazu załączonego do traktatu akcesyjnego; (iii) pomoc zatwierdzona przez Komisję w ramach procedury mechanizmu przejściowego. Wszelkie środki mające nadal zastosowanie po przystąpieniu, które stanowią pomoc państwa i nie należą do żadnej z trzech wymienionych kategorii, są uważane po przystąpieniu za nową pomoc. W związku z tym Komisja ma prawo zakazać stosowania tych środków i zarządzić zwrot sum wypłaconych po przystąpieniu niezgodnie z prawem. Zastosowanie przepisów dotyczących pomocy państwa do przyszłych skutków środków mających nadal zastosowanie po przystąpieniu nie oznacza wstecznego działania przepisów WE dotyczących pomocy państwa i w każdym przypadku jest zgodne z Aktem Przystąpienia.
(13)
Komisja uznaje, że aby dany środek kwalifikował się jako mający zastosowanie po przystąpieniu, należy wykazać, że może on przynieść dodatkową korzyść, która w czasie udzielenia pomocy nie była znana lub dokładnie znana. Uprawnienia Komisji do przeprowadzenia analizy środków w ramach mechanizmu przejściowego nie mogą być jednak stosowane w odniesieniu do środków pomocy, które zostały ostatecznie i bezwarunkowo udzielone w określonej wysokości przed przystąpieniem. W tym względzie właściwym czynnikiem jest prawnie wiążący dokument, w drodze którego właściwe władze krajowe przyznały pomoc. Indywidualne środki uznaje się za mające zastosowanie po przystąpieniu, jeżeli w dniu przyznania pomocy państwa dokładne zaangażowanie finansowe państwa nie jest znane i pozostaje nieznane w dniu przystąpienia.
(14)
Zgodnie z decyzją o wszczęciu postępowania w odniesieniu do gwarancji i zobowiązania odszkodowawczego muszą zostać spełnione następujące warunki, aby można było uznać, że dany środek przestaje mieć zastosowanie po przystąpieniu:
a)
ryzyko jest dokładnie określone i ujęte w wyczerpującym wykazie zamkniętym przed dniem przystąpienia;
b)
istnieje ogólny limit należnych płatności;
c)
postępowanie sporne dotyczy przypadków, które wystąpiły przed datą podjęcia zobowiązania odszkodowawczego, a nie dotyczy żadnych przypadków przyszłych.
V. DECYZJA O WSZCZĘCIU FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO
(15)
Na podstawie zgłoszenia władz węgierskich Komisja oceniła środki zgodnie z przepisami WE dotyczącymi pomocy państwa i doszła do wniosku, że większość z tych środków wykracza poza zakres mechanizmu przejściowego. Wynika to z faktu, że środki nie prowadziły do dalszego zaangażowania finansowego Węgier po dacie przystąpienia i w związku z tym nie można uznać, że mają one zastosowanie po przystąpieniu (5).
(16)
Dnia 20 października 2004 r. Komisja wszczęła jednak formalne postępowanie wyjaśniające dotyczące jednego ze zgłoszonych środków: zobowiązania odszkodowawczego z tytułu nieznanych roszczeń. W decyzji tej Komisja stwierdziła, że zobowiązanie odszkodowawcze ma zastosowanie po przystąpieniu. Komisja uznała, że środek może stanowić pomoc państwa, i wyraziła poważne wątpliwości w sprawie jego zgodności ze wspólnym rynkiem.
VI. UWAGI OTRZYMANE PO WSZCZĘCIU FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO
1. Uwagi Węgier
(17)
Władze węgierskie uznają, że zobowiązanie odszkodowawcze z tytułu nieznanych roszczeń stanowi środek (a nie pomoc), który nie ma zastosowania po przystąpieniu. Twierdzą, że środek spełnia trzy warunki niezbędne do uznania, że nie ma on zastosowania po przystąpieniu w rozumieniu ust. 52 decyzji Komisji o wszczęciu postępowania.
(18)
Władze węgierskie uznają, że środek nie może stanowić pomocy państwa, ponieważ jest tym, co oznacza jego nazwa: zobowiązaniem odszkodowawczym, tj. umownym warunkiem handlowym w umowie kupna-sprzedaży, zawartej w wyniku otwartej i konkurencyjnej procedury przetargowej. Cena rynkowa zapłacona za Postabank wyklucza pomoc.
(19)
Władze węgierskie twierdzą również, że Komisja nie wzięła pod uwagę faktu sprzedaży Postabanku w wyniku otwartej, niedyskryminacyjnej i bezwarunkowej procedury przetargowej.
(20)
Władze węgierskie stwierdzają dalej, że restrukturyzacja Postabanku i jego prywatyzacja to dwa zupełnie odrębne zdarzenia, a nie jeden niepodzielny „pakiet”, jak ustaliła Komisja w swojej analizie, w której oceniła środki przedprywatyzacyjne po przeprowadzeniu prywatyzacji. Prywatyzacja Postabanku nie była częścią procesu restrukturyzacji, ponieważ do tego czasu Bank odzyskał rentowność. Środek nie jest zatem częścią łańcucha interwencji, a konieczność jego zastosowania wynikała jedynie z przebiegu procesu prywatyzacji. Ocena restrukturyzacji i prywatyzacji jako jednego pakietu nie należy także do właściwości Komisji, ponieważ zgodnie z oceną samej Komisji, przedstawioną w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, większość elementów tego „pakietu” nie ma zastosowania po przystąpieniu, co oznacza, że nie podlegają one analizie dokonywanej przez Komisję.
(21)
Władze węgierskie stwierdzają dalej, że środek sam w sobie nie zakłóca konkurencji, ponieważ w trakcie procesu prywatyzacji została zapłacona cena rynkowa, która odzwierciedlała wartość zobowiązania odszkodowawczego na rzecz spółki Erste Bank. Właśnie ten środek umożliwił przeprowadzenie procesu prywatyzacji Postabanku.
(22)
Władze węgierskie wyjaśniły, że konieczność zastosowania środka stała się jasna w trakcie procesu prywatyzacji, ponieważ żaden oferent nie chciał nabyć Postabanku bez możliwości uzyskania odszkodowania. Stało się więc ono niezbędnym warunkiem przeprowadzenia prywatyzacji. Władze węgierskie argumentują, że potencjalni nabywcy przy sporządzaniu wyceny spółki nie byli w stanie w pełni ocenić ryzyka spraw spornych wynikających z burzliwej przeszłości Postabanku, co stanowi typowy przykład problemu asymetrycznej informacji. Przed prywatyzacją państwo jako sprzedający przeprowadziło kompleksową ocenę ryzyka spraw spornych. Nie zidentyfikowano żadnych nowych roszczeń i zdecydowanie uznano, że wszelkie tego typu roszczenia wyszłyby na jaw przed procesem prywatyzacji, ponieważ od 1998 r. Bank został poddany licznym audytom i inspekcjom.
(23)
W odniesieniu do wszystkich roszczeń spornych w czasie zawierania umowy kupna-sprzedaży istniał określony podział ryzyka między państwem węgierskim jako sprzedającym a Erste Bank jako nabywcą. Na tej podstawie nabywca przejął wszystkie potencjalne zobowiązania dotyczące toczących się spraw spornych, natomiast zagrażające i nieznane roszczenia sporne zostały przejęte częściowo i w ograniczonym zakresie (w przypadku nieznanych roszczeń 10 % pierwszych 10 mld HUF, a w przypadku zagrażających roszczeń 50 % pierwszych 4 mld HUF z przedmiotowej całkowitej kwoty zobowiązań banku). Poprzez zaoferowanie mechanizmu podziału ryzyka państwo zamierzało w zachęcający sposób zasygnalizować oferentom przekonanie sprzedającego, że państwo nie poniesie strat finansowych w wyniku tej umowy i w ten sposób wzmocnić gotowość oferentów do przypisania Bankowi dodatkowej wartości.
(24)
Doradca prywatyzacyjny państwa oszacował potencjalne zobowiązania wynikające z nieznanych roszczeń na poziomie zerowym w scenariuszu najbardziej optymistycznym i na poziomie 5 mld HUF w najgorszym scenariuszu. Całkowite szacowane teoretyczne narażenie na wszystkie spory (zagrażające i nieznane) w najgorszym scenariuszu było znacznie mniejsze niż różnica między ceną sprzedaży wynoszącą 101 mld HUF a wpływami przewidywanymi przez państwo przed prywatyzacją. Kwota ta była również znacznie niższa niż różnica między ceną sprzedaży a najwyższą otrzymaną ofertą indykatywną (6). Władze węgierskie są zatem przekonane, że przyjmując zobowiązanie odszkodowawcze, państwo było w stanie wygenerować dodatkową premię w ramach sprzedaży i że państwo działało w całkowitej zgodzie z testem prywatnego inwestora.
(25)
Władze węgierskie stwierdzają ponadto, że analiza dotycząca ratowania i restrukturyzacji nie jest konieczna, ponieważ środek nie stanowi pomocy państwa.
(26)
W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja uznała, że porozumienie o współpracy strategicznej między Postabankiem a Magyar Posta (Poczta Węgierska), podpisane w grudniu 2002 r., wzmacnia pozycję konkurencyjną Postabanku na rynku węgierskim i przynosi mu korzyść na tym rynku, zapewniając mu wyłączność na pocztową sprzedaż wspólnie opracowanych nowych produktów. Władze węgierskie twierdzą, że Komisja niewłaściwie interpretuje związek między Magyar Posta a Postabankiem. Stwierdzają, że porozumienie o współpracy strategicznej jest umową w pełni handlową i nie gwarantuje stronom żadnej formy ogólnej wyłączności.
(27)
Jeżeli środek miałby zostać zakwalifikowany jako pomoc państwa, Węgry nie zgadzają się z wątpliwościami wyrażonymi przez Komisję (zob. ust. 135-138 decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego) w odniesieniu do zastosowania art. 45 ust. 2 Układu Europejskiego w niniejszej sprawie w celu uzasadnienia środków przyznanych na rzecz Postabanku. Wysuwają argument, że Komisja powinna uwzględnić fakt, że w czasie wprowadzenia ocenianych środków Węgry nie były jeszcze członkiem UE. Twierdzą ponadto, że rząd węgierski nie mógł dopuścić do upadku Postabanku w 1998 r., w okresie, w którym doświadczał on największych trudności i w którym rynek węgierski nie był stabilny. Upadek Postabanku, z uwagi na jego rozmiar, mógł doprowadzić do poważnego kryzysu finansowego.
2. Uwagi spółki Erste Bank
(28)
Spółka Erste Bank przedstawiła argumenty podobne do argumentów wysuniętych przez władze węgierskie. Spółka Erste Bank nie zgadza się z wnioskami Komisji, że środek stanowi pomoc niezgodną ze wspólnym rynkiem.
(29)
Spółka Erste Bank kwestionuje też twierdzenie, że środek ma zastosowanie po przystąpieniu. Twierdzi, że środek jest ograniczony pod względem zakresu, kwoty i czasu trwania. Wszystkie potencjalne roszczenia zostały wyraźnie określone przed przystąpieniem; po przystąpieniu nie może zatem mieć miejsca żadna nowa pomoc z tego tytułu.
(30)
Spółka twierdzi dalej, że środek nie przynosi korzyści handlowych ani nie zakłóca konkurencji, ponieważ stanowi po prostu standardowy warunek rynkowy w przypadku umowy sprzedaży udziałów dotyczący postępowania wobec określonego ryzyka. Środek ten został uzgodniony w wyniku procedury konkurencyjnej, co gwarantuje, że za zabezpieczenie odszkodowawcze zapłacono cenę rynkową i w związku z tym nie było w tym przypadku elementu pomocy. Na podstawie orzecznictwa w zakresie prywatyzacji przeprowadzanych w ramach otwartych, niedyskryminacyjnych, konkurencyjnych i przejrzystych procedur spółka Erste Bank twierdzi, że mogła zasadnie oczekiwać, że sprzedaż Postabanku nie będzie się wiązała z przyznaniem jakiejkolwiek pomocy państwa.
(31)
Dodatkowo, w przeciwieństwie do gwarancji, która może być samoistnym obowiązkiem prawnym, środek ze względu na swój charakter jest zobowiązaniem odszkodowawczym, którego nie można uważać za oddzielny środek, ponieważ zawsze jest on nierozerwalnie związany z określoną umową sprzedaży. Zobowiązanie odszkodowawcze ma na celu ochronę wartości aktywów przenoszonych w czasie sprzedaży przed ryzykiem związanym z okresem poprzedzającym sprzedaż.
(32)
Spółka Erste Bank twierdzi również, że środek powinien być oceniany w oderwaniu od przeszłych środków i że analiza testu prywatnego inwestora przeprowadzona przez Komisję nie powinna łączyć przedakcesyjnych środków restrukturyzacyjnych na rzecz Postabanku z jego prywatyzacją. Środek nie jest środkiem restrukturyzacyjnym, lecz zobowiązaniem odszkodowawczym, nierozerwalnie związanym z umową sprzedaży udziałów, która jest odrębna od procesu restrukturyzacji. W czasie prywatyzacji Postabank był rentownym przedsiębiorstwem. Po drugie, rozpatrywanie wcześniejszych środków restrukturyzacyjnych, niemających zastosowania po przystąpieniu, nie należy do właściwości Komisji. Komisja zalicza do jednej kategorii środki niemające zastosowania po przystąpieniu i zobowiązanie odszkodowawcze z tytułu nieznanych roszczeń i zgodnie z tym podejściem środki z lat 1998-2002 traktuje jako pomoc, chociaż ich rozpatrywanie nie należy do właściwości Komisji.
(33)
Spółka Erste Bank, wysuwając dodatkowy argument, stwierdza również, że analiza testu prywatnego inwestora przeprowadzona przez Komisję jest w każdym razie niekompletna, ponieważ nie uwzględniono w niej kosztów likwidacji lub odpowiednich węgierskich przepisów bankowych, które zapobiegają przeprowadzeniu likwidacji.
(34)
Spółka Erste Bank uważa, że ponieważ środek nie stanowi pomocy i nie ma zastosowania po przystąpieniu, nie ma potrzeby przeprowadzania oceny zgodności. Twierdzi też, że ocena zgodności jest oparta na błędnym założeniu, że środek jest środkiem restrukturyzacyjnym, a nie elementem procesu prywatyzacji.
(35)
Dalej spółka Erste Bank wysuwa argument, że środek nie zakłóca konkurencji ani nie przynosi korzyści handlowej, ponieważ został wprowadzony w kontekście konkurencyjnej procedury przetargowej, w wyniku której Postabank został sprzedany po cenie rynkowej. W każdym razie zgodnie z orzecznictwem zysk z jakichkolwiek korzyści pozostałby po stronie sprzedającego, a nie zostałby przeniesiony na nabywcę. Nie było zatem żadnej wybiórczej korzyści handlowej na rzecz spółki Erste Bank (dotyczącej zobowiązania odszkodowawczego z tytułu nieznanych roszczeń lub innej), ponieważ państwo musiało być przygotowane na sprzedaż Postabanku jakiemukolwiek przedsiębiorstwu, które zaoferowało najwyższą cenę.
(36)
Spółka Erste Bank stwierdza, że Komisja nie wskazała podstaw prawnych swojego testu stosowalności i że w celu wykazania właściwości Komisji w zakresie zbadania środka na podstawie art. 88 ust. 2 należy dowieść, że zobowiązanie stanowi nową pomoc w rozumieniu załącznika IV rozdz. 3 Aktu Przystąpienia. Spółka stwierdza też, że w czasie wprowadzenia środka Węgry nie były członkiem UE, a zatem nie miał do nich bezpośredniego zastosowania art. 87 ust. 1 Traktatu WE. Komisja nie może stosować zasad dotyczących pomocy państwa do sytuacji określonych ostatecznie przed przystąpieniem, takich jak umowa sprzedaży udziałów Postabanku, która jest czynnością wiążącą prawnie, ponieważ byłoby to sprzeczne z zasadą niedziałania prawa wstecz. W czasie prywatyzacji ani Węgry, ani spółka Erste Bank nie były świadome istnienia wymogu dokładnego określenia ryzyka jako warunku, aby zobowiązania odszkodowawcze nie zostały uznane za mające zastosowanie po przystąpieniu.
VII. OCENA
1. Możliwość zastosowania po przystąpieniu
(37)
Jak wyjaśniono powyżej oraz w decyzji o wszczęciu postępowania, w ocenie sporządzonej przez Komisję najpierw zbadana jest kwestia, czy środek, wobec którego wszczęto formalne postępowanie wyjaśniające, tj. zobowiązanie odszkodowawcze z tytułu nieznanych roszczeń, ma zastosowanie po przystąpieniu zgodnie z kryteriami określonymi w motywie 14. Kwestia, czy pomoc „ma zastosowanie po przystąpieniu” jest odrębna od kwestii, czy środek kwalifikuje się jako pomoc (w dowolnym odpowiednim czasie) i podlega odrębnym kryteriom.
(38)
Nieodwołalne, jednostronne oświadczenie podpisane dnia 29 kwietnia 2004 r. przez spółkę Erste Bank, nabywcę Postabanku, przewiduje ogólny limit w wysokości 200 mld HUF i zawężoną definicję ryzyka w zakresie zobowiązań Węgier względem nabywcy, jak określono w umowie sprzedaży udziałów.
(39)
Komisja zauważa jednak, że mimo ustalenia ogólnego limitu kwoty zobowiązań i zawężenia zakresu środka, zobowiązania odszkodowawcze podjęte przez rząd węgierski w celu ułatwienia sprzedaży Postabanku nie zostały dokładnie określone ani ujęte w wyczerpującym i wiążącym wykazie, zamkniętym przed dniem przystąpienia. Przeciwnie - środek obejmuje odszkodowania o szerokim zakresie, nie jest dokładnie określony, a jego limit, który zresztą został wprowadzony w późniejszym terminie, jest ustalony na wysokim poziomie. Zobowiązanie stwarza zatem możliwość wystąpienia nieokreślonej liczby dalszych roszczeń oprócz tych, które zostały wyraźnie określone w czasie przystąpienia, co jest sprzeczne z tym, co utrzymują władze węgierskie i spółka Erste Bank.
(40)
Komisja uważa, że sam limit bez wymienienia (wyszczególnienia) konkretnych zdarzeń, które mogą doprowadzić do wypłaty zobowiązań, nie wiąże wypłaty odszkodowania po przystąpieniu do konkretnego zdarzenia, określonego ostatecznie i bezwarunkowo przed przystąpieniem. Co prawda finansowe zaangażowanie państwa zostało teoretycznie ograniczone, ale fakty, które mogą uruchomić potencjalne płatności ze strony państwa, nie zostały wyraźnie określone, co jasno wynika z samej nazwy zobowiązania, tj. zobowiązania z tytułu nieznanych roszczeń. Ograniczenie jest zatem jedynie pozorne, ponieważ zakres i konkretne kwoty, które mogłyby zostać zapłacone po przystąpieniu, mogą być różne na podstawie kryteriów wyjaśnionych tylko w ogólny sposób.
(41)
Przedmiotowy środek kwalifikuje się zatem jako mający zastosowanie po przystąpieniu, z dwoma wyjątkami. W związku z wyjaśnieniami przedstawionymi przez władze węgierskie Komisja stwierdza, że istnieją dwa elementy, które spełniają kryteria przesądzające o niekwalifikowaniu ich jako elementów mających zastosowanie po przystąpieniu.
(42)
Te dwa elementy są związane z potencjalnymi roszczeniami spółek Arthur Andersen Audit Könyvszakértő Korlátolt Felelősségű Társaság lub Prudentia Könyvvizsgáló és Gazdasági Tanácsadó Korlátolt Felelősségű Társaság (lub ich nabywców lub następców prawnych) wobec Postabanku lub wszelkich istotnych jednostek zależnych, dotyczącymi przygotowania audytu Postabanku lub wszelkich istotnych jednostek zależnych w okresie przed 2000 r., z całkowitym limitem finansowym w wysokości 200 mld HUF (włączone do części „Definicja ryzyka O” jednostronnego oświadczenia spółki Erste Bank z dnia 29 kwietnia 2004 r.).
(43)
Komisja zauważa, że oba wymienione przedsiębiorstwa poinformowały już spółkę Erste Bank o zamiarze zgłoszenia roszczeń o odszkodowanie wobec spółki Erste Bank, w zależności od wyniku trwającego postępowania sądowego, wszczętego przez państwo węgierskie przeciw audytorom Postabanku w związku z ich rolą jako audytorów Banku. Na obecnym etapie roszczenia te stanowią roszczenia zagrażające. Ponadto spółka Arthur Andersen zażądała od spółki Erste Bank pokrycia kosztów prawnych poniesionych w związku z procesem sądowym wytoczonym przez państwo węgierskie.
(44)
Państwowe zabezpieczenie odszkodowawcze, obejmujące te dwa zagrażające roszczenia, spełnia wszystkie trzy określone wyżej kryteria, a zatem nie może być uznane za mające zastosowanie po przystąpieniu.
(45)
Spółka Erste Bank stwierdza, że Komisja nie wskazała podstaw prawnych testu stosowalności i że w celu wykazania właściwości Komisji w zakresie zbadania środka na podstawie art. 88 ust. 2 należy dowieść, że zobowiązanie stanowi nową pomoc w rozumieniu załącznika IV rozdz. 3 Aktu Przystąpienia. Uznaje też, że w czasie wprowadzenia środka Węgry nie były członkiem UE, a zatem nie miał do nich bezpośredniego zastosowania art. 87 ust. 1 Traktatu WE.
(46)
Po pierwsze, Republika Węgierska (podobnie jak wszystkie inne kraje kandydujące w tym czasie) była już przed przystąpieniem związana układami europejskimi, które między innymi uznają wszelką pomoc publiczną, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, za niezgodną z prawidłowym funkcjonowaniem samego układu w zakresie, w jakim wpływa ona na wymianę handlową między Wspólnotą a krajami kandydującymi (7). Następnie w załączniku IV rozdz. 3 traktatu akcesyjnego określono trzy kategorie środków uznanych za istniejącą pomoc: (i) środki wprowadzone w życie przed dniem 10 grudnia 1994 r.; (ii) środki zbadane przez Komisję i włączone do wykazu załączonego do traktatu akcesyjnego; (iii) środki zatwierdzone przez Komisję w ramach procedury mechanizmu przejściowego. W traktacie określono wyraźnie, że wszystkie środki mające nadal zastosowanie po dacie przystąpienia, które stanowią pomoc państwa i nie spełniają warunków istniejącej pomocy, są uważane po przystąpieniu za nową pomoc.
(47)
Na podstawie tego prawa pierwotnego UE jasne jest zatem, że Komisja ma pełne prawo do przeprowadzenia analizy wprowadzonych w życie przed przystąpieniem i mających zastosowanie po przystąpieniu środków pomocy, które po przystąpieniu nie kwalifikują się jako istniejąca pomoc. Od dnia 1 maja 2004 r. Komisja może uznać takie środki za „nową pomoc” i tym samym może zakazać stosowania tej pomocy po tym dniu oraz zarządzić zwrot sum wypłaconych niezgodnie z prawem po przystąpieniu, jeżeli uzna taką pomoc za niezgodną ze wspólnym rynkiem. Zastosowanie zasad dotyczących pomocy państwa do przyszłych skutków środków mających zastosowanie po przystąpieniu i niespełniających kryteriów istniejącej pomocy określonych przez traktat akcesyjny nie oznacza zatem wstecznego działania przepisów WE dotyczących pomocy państwa.
2. Występowanie pomocy państwa
(48)
Zgodnie z art. 87 ust. 1 Traktatu WE wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(49)
W ramach prywatyzacji Postabanku rząd węgierski (za pośrednictwem ÁPV (8)) podjął wobec nabywcy zobowiązanie odszkodowawcze obejmujące zobowiązania płatnicze, które mogą wyniknąć z zagrażających i nieznanych roszczeń spornych dotyczących Postabanku w okresie do pięciu lat po zawarciu umowy sprzedaży udziałów. W ten sposób rząd węgierski przeznaczył środki publiczne na umożliwienie sprzedaży Postabanku. Jasne jest więc, że środek wiąże się z użyciem zasobów państwowych.
(50)
Jak wspomniano powyżej, władze węgierskie i spółka Erste Bank w uwagach dotyczących decyzji o wszczęciu postępowania stwierdzają, że środek nie może stanowić pomocy państwa, ponieważ jest typowym warunkiem handlowym w umowie kupna-sprzedaży zawartej w wyniku otwartej i konkurencyjnej procedury, a cena rynkowa zapłacona za spółkę Postabank wyklucza pomoc. Twierdzą, że Komisja powinna zastosować test prywatnego inwestora i nie uznawać ocenianego środka za pomoc, ponieważ przy uwzględnieniu wartości środka dla spółki Erste Bank za Postabank zapłacono cenę rynkową. Uważają również, że przeprowadzona przez Komisję analiza testu prywatnego inwestora nie powinna łączyć przedakcesyjnych środków restrukturyzacyjnych na rzecz Postabanku i jego prywatyzacji, ponieważ środek ten nie jest środkiem restrukturyzacyjnym, lecz stanowi integralną część umowy sprzedaży udziałów.
(51)
Jak stwierdzono w decyzji o wszczęciu postępowania, środki pomocy niemające zastosowania po przystąpieniu nie mogą być rozpatrywane przez Komisję w ramach procedur określonych w art. 88 Traktatu WE. Uprawnienia Komisji do przeprowadzenia analizy środków w ramach mechanizmu przejściowego nie mogą być stosowane w związku ze środkami pomocy, które zostały ostatecznie i bezwarunkowo udzielone w określonej wysokości przed przystąpieniem. Komisja ustaliła, że zgłoszone środki restrukturyzacyjne na rzecz Postabanku, z wyjątkiem zobowiązania odszkodowawczego z tytułu nieznanych roszczeń, nie mają zastosowania po przystąpieniu (9). Nie podlegają zatem niniejszej analizie.
(52)
Dokonując oceny jedynego środka mającego zastosowanie po przystąpieniu (zobowiązanie odszkodowawcze z tytułu nieznanych roszczeń podjęte w 2003 r.), Komisja musi zatem ustalić, czy działanie państwa węgierskiego w tym okresie było zgodne z działaniem prywatnego inwestora w zakresie decyzji o podjęciu zobowiązania w czasie prywatyzacji. W związku z tym Komisja dokonuje oceny środka w oderwaniu od wcześniejszych środków.
(53)
Ocenę sprzedaży Postabanku można oddzielić od wcześniejszych środków również ze względu na zakończenie procesu restrukturyzacji przed rozpoczęciem prywatyzacji. Komisja stwierdza, że węgierska Państwowa Izba Obrachunkowa w kwietniu 2003 r. wydała sprawozdanie, w którym uznaje, że restrukturyzacja Postabanku została pomyślnie zakończona i że Bank działa prawidłowo. W czasie prywatyzacji Postabank był rentowną spółką.
(54)
Takie oddzielenie ocenianych środków nie jest sprzeczne z orzecznictwem w sprawie BP Chemicals (10), ponieważ dotyczyła ona trzech zastrzyków kapitałowych udzielonych jako część pojedynczego, ciągłego procesu restrukturyzacyjnego, „którego łącznym celem było finansowanie niezbędnych środków restrukturyzacyjnych oraz przywrócenie bazy kapitałowej EniChem naruszonej przez straty”. W ocenie dotyczącej kwestii, czy trzy środki należało rozpatrywać jako całość czy też ostatni środek rozpatrywać oddzielnie, Trybunał Sprawiedliwości za czynniki decydujące uznał czas zastosowania środków, ich cel oraz sytuację firmy w czasie podjęcia poszczególnych decyzji o dokonaniu zastrzyku. W przytaczanym przypadku bez zastosowania ostatniego środka likwidacja byłaby nieunikniona. Natomiast w niniejszej sprawie zobowiązanie odszkodowawcze z tytułu nieznanych roszczeń było powiązane ze sprzedażą Postabanku i stanowiło integralną część umowy sprzedaży udziałów w czasie, gdy zakończono pomyślnie restrukturyzację Banku i nie dotyczyła go już kwestia likwidacji.
(55)
Dokonując oceny działania władz węgierskich w świetle testu prywatnego inwestora w 2003 r., należy zauważyć, że Komisja nie kwestionuje sposobu prywatyzacji Postabanku i uznaje, że został on sprzedany oferentowi, który zaproponował najwyższą cenę w ramach otwartej i konkurencyjnej procedury przetargowej.
(56)
Fakt ten nie jest jednak wystarczającym warunkiem do wykluczenia istnienia korzyści w niniejszej sprawie.
(57)
Po pierwsze, w czasie zawarcia umowy sprzedaży udziałów zobowiązanie odszkodowawcze z tytułu nieznanych roszczeń nie zostało objęte limitem. Sprzedając Postabank, rząd Węgier w ramach środka pomocy podjął wobec nabywcy Postabanku nieograniczone zobowiązanie oparte o środki publiczne. Komisja uznaje zatem - mimo faktu, że przed rozpoczęciem procesu prywatyzacji państwo węgierskie przeprowadziło szczegółowe badanie due diligence spraw spornych i ustaliło, że prawdopodobieństwo konieczności dokonywania wypłat w ramach zobowiązania odszkodowawczego jest bardzo niskie - że w niniejszej sprawie ostrożny prywatny sprzedający nie podjąłby zobowiązania w nieograniczonym wymiarze w celu pokrycia zobowiązań płatniczych wynikających z nieznanych roszczeń do pięciu lat po zawarciu umowy sprzedaży udziałów, nawet jeśli w wyniku podjęcia zobowiązania odszkodowawczego cena sprzedaży wzrosła w stosunku do ceny, którą otrzymałby sprzedający w przypadku sprzedaży Postabanku bez tego zobowiązania. Komisja uznaje, że prywatny sprzedawca, sprzedając spółkę Postabank, ustaliłby przynajmniej w umowie sprzedaży pułap, ograniczający wysokość potencjalnej wypłaty na rzecz nabywcy w ramach odszkodowania. Prywatny sprzedający nie zgodziłby się na podjęcie ryzyka konieczności wypłacenia nieograniczonej sumy, nawet wiedząc, że prawdopodobieństwo tak wysokiej wypłaty jest bardzo niskie. Stąd fakt, że w czasie prywatyzacji nie ustalono żadnego pułapu odszkodowania, świadczy o tym, że państwo nie zachowało się w taki sam sposób jak zachowałby się podmiot prywatny.
(58)
Fakt, że spółka Erste Bank złożyła jednostronne oświadczenie, na podstawie którego potencjalne zobowiązania płatnicze państwa w ramach zobowiązania odszkodowawczego zostały ograniczone do 200 mld HUF, nie zmienia oceny Komisji dotyczącej zachowania państwa węgierskiego. Wynika to z faktu, że jednostronne oświadczenie złożone sześć miesięcy później przez nabywcę nie może sprawić, że zachowanie państwa węgierskiego dotyczące podjęcia zobowiązania stanie się zgodne z testem prywatnego inwestora.
(59)
Wniosku tego nie zmienia bynajmniej fakt, że oferenci, którzy zważywszy na burzliwą przeszłość Postabanku, nie byli w stanie w pełni obliczyć stopień ryzyka sporu, uznali środek pomocy za niezbędny warunek prywatyzacji. Jeśli nie podjęto by zobowiązania odszkodowawczego z tytułu nieznanych roszczeń, bank prawdopodobnie pozostałby własnością państwa. W takim wypadku, jeśli w przyszłości wystąpiłoby potencjalne roszczenie w ramach zobowiązania odszkodowawczego, państwo, działając zgodnie z testem prywatnego inwestora, musiałoby pokryć roszczenia tylko do kwoty nieprzekraczającej wartości przedsiębiorstwa, a nie do kwoty nieograniczonej. Stąd, jeśli państwo działałoby zgodnie z testem prywatnego inwestora, nie zobowiązałoby się do pokrycia nieograniczonego odszkodowania.
(60)
Po drugie, pomimo faktu, że miał miejsce otwarty i konkurencyjny przetarg, oparty o zasadę równego traktowania wszystkich oferentów, nie można powiedzieć, że sprzedaży dokonano zgodnie z warunkami rynkowymi. Ponieważ nie ograniczono wysokości odszkodowania, oferty nie mogły zawierać odpowiedniej ceny za nie. Ponieważ niemożliwe było określenie wartości nieograniczonego zobowiązania odszkodowawczego, nie można powiedzieć, że procedura przetargowa uwzględniła „cenę rynkową”, a zatem także że została ona przeprowadzona zgodnie z warunkami rynkowymi.
(61)
Spółka Erste Bank twierdzi, że środek nie przynosi korzyści handlowych, ponieważ miał on miejsce zgodnie z konkurencyjną procedurą przetargową, zapłacono także cenę rynkową. W tym kontekście spółka Erste Bank odwołuje się do kilku decyzji Komisji (11). Przywołując sprawy Banks (12) i Systems Microelectronic (13), Erste Bank dalej stwierdza, że jeśli spółka uzyskała korzyść i zostaje sprzedana przez państwo po cenie rynkowej, to wszelki zysk płynący z jakiejkolwiek korzyści pozostałby po stronie sprzedającego, a nie zostałby przeniesiony na nabywcę.
(62)
Komisja stwierdza, że sprawa Banks przywoływana przez spółkę Erste Bank ustanawia ogólną zasadę, że w przypadku, w którym ma miejsce otwarta i konkurencyjna procedura przetargowa zgodnie z warunkami rynkowymi, zazwyczaj nie ma miejsca pomoc na rzecz nabywcy. W niniejszej sprawie w normalnych warunkach rynkowych spółka Erste Bank nie odniosłaby jednak korzyści z nieograniczonego odszkodowania, ponieważ ostrożny prywatny sprzedający nie sprzedałby Postabanku, podejmując nieograniczone zobowiązanie odszkodowawcze z tytułu nieznanych roszczeń. Podsumowując, ponieważ prywatny podmiot, sprzedając Postabank, nie zobowiązałby się do wypłaty nieograniczonego odszkodowania dotyczącego nieznanych roszczeń, spółka Erste Bank odniosła korzyść gospodarczą, nabywając Postabank wraz z nieograniczonym zobowiązaniem odszkodowawczym z tytułu nieznanych roszczeń.
(63)
Komisja zatem uznaje, że oceniany odrębnie środek pomocowy nie spełnia warunków testu prywatnego inwestora.
(64)
W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja rozpatrzyła łącznie środki dotyczące restrukturyzacji i prywatyzacji, ponieważ w 1998 r. rząd węgierski poinformował Komisję, że podjął decyzję o przeprowadzeniu zastrzyku kapitału i przejęciu własności 99,9 % udziałów Postabanku w celu jego restrukturyzacji i prywatyzacji, tj. to same władze węgierskie, jak się wydaje, powiązały restrukturyzację z prywatyzacją. Udzielane od grudnia 1998 r. po części finansowe, po części regulacyjne środki umożliwiły utrzymanie operacyjności banku i ułatwiły jego prywatyzację.
(65)
Dlatego też Komisja dokona oceny pomocniczej zobowiązania podjętego w czasie prywatyzacji, która pozwoli na przeanalizowanie go w połączeniu z wcześniejszymi środkami restrukturyzacyjnymi. Jednakże ponieważ już wcześniej ustalono, że środek rozważany odrębnie stanowi pomoc, również musi być traktowany jako pomoc przy jego analizie w połączeniu z wcześniejszymi środkami restrukturyzacyjnymi.
(66)
Jeśli na potrzeby testu prywatnego inwestora weźmie się pod uwagę łącznie cały zestaw środków, to przy obliczaniu kosztów poniesionych przez państwo uwzględnia się zarówno środki przyjęte przez władze węgierskie na rzecz restrukturyzacji banku przed jego sprzedażą, jak i środki, o których zdecydowano w ramach sprzedaży. Zsumowanie przedmiotowych środków prowadzi do uzyskania całkowitej ujemnej ceny sprzedaży w wysokości około 53,4 mld HUF (tj. około 211 mln EUR), co jest wynikiem uproszczonej metody, polegającej na odjęciu wartości środków państwowych, stosowanych począwszy od grudnia 1998 r., od rzeczywistej ceny sprzedaży, uzyskanej w wyniku prywatyzacji. Wynik ten nie obejmuje żadnych dodatkowych kosztów, do poniesienia których państwo może być zmuszone w związku ze zobowiązaniem odszkodowawczym podjętym w czasie prywatyzacji.
(67)
Komisja zauważa, że w żadnym momencie od 1998 r. przywrócenie rentowności Postabanku poprzez prywatyzację nie opierało się na realizacji „ceny dodatniej” dla rządu węgierskiego, tj. na uzyskaniu rozsądnego oczekiwanego zwrotu z inwestycji. Potwierdza to fakt, że środki wprowadzono nie określiwszy dokładnie przyszłej docelowej ceny sprzedaży.
(68)
Na tej podstawie, zgodnie z testem prywatnego inwestora, rozsądny inwestor, działający w normalnych warunkach rynkowych, nie dokonałby z czysto handlowych pobudek wkładu pieniężnego ani nie podjąłby zobowiązania finansowego na rzecz Postabanku bez konkretnych i rozsądnych oczekiwań co do możliwości sprzedaży spółki po cenie wyższej niż suma zainwestowanych w nią funduszy.
(69)
Jak wspomniano powyżej, Komisja uznaje, że Postabank został sprzedany oferentowi, który zaproponował najwyższą cenę w ramach otwartego, bezwarunkowego, konkurencyjnego przetargu. Otwarta procedura przetargowa nie zawsze wyklucza jednak możliwość pomocy państwa. W sprawie C-344/99 Trybunał stwierdził, co następuje: „[…] w odniesieniu do twierdzenia rządu niemieckiego, że procedura prywatyzacji GS spełniała wymogi otwartej, przejrzystej i bezwarunkowej procedury określonej w ogólnych zasadach prywatyzacji, wystarczy stwierdzić, że bez względu na wartość prawną tych zasad i zakładając jego prawdziwość, nie wystarcza ono, aby zakwestionować ustalenie, że opcja prywatyzacji GS po ujemnej cenie sprzedaży nie spełniła warunków testu prywatnego inwestora i dlatego zawierała elementy pomocy państwa” (14). Jeśli restrukturyzacja i prywatyzacja rozważane są łącznie, tj. przy uwzględnieniu kwoty środków publicznych przeprowadzonych przed sprzedażą Banku, prowadzi to do uzyskania ujemnej ceny sprzedaży dla państwa.
(70)
Spółka Erste Bank stwierdza, że analiza testu prywatnego inwestora przeprowadzona przez Komisję jest niekompletna, ponieważ nie uwzględniono w niej kosztów likwidacji lub odpowiednich węgierskich przepisów bankowych, które zapobiegają przeprowadzeniu likwidacji.
(71)
Komisja zauważa, że orzecznictwo sądów wspólnotowych wyraźnie stanowi, że kryterium prywatnego podmiotu gospodarczego ma zastosowanie tylko w sytuacjach, w których interwencja państwa ma charakter gospodarczy, a nie w przypadkach, gdy interwencja taka stanowi część wykonywania prerogatyw władzy publicznej (15). W niniejszej sprawie państwo działało z zamiarem ochrony stabilności systemu finansowego, a nie jako inwestor prywatny, działający z zamiarem odniesienia korzyści.
(72)
Dodatkowo w celu dokonania oceny, czy korzystniejsze dla państwa jest zlikwidowanie przedsiębiorstwa czy jego sprzedaż, sąd wspólnotowy wyjaśnił, że należy odróżnić obowiązki państwa, które musi ono podjąć jako właściciel kapitału zakładowego przedsiębiorstwa od obowiązków państwa jako organu publicznego: tylko te pierwsze mogą być należycie wzięte pod uwagę w celu dokonania oceny istnienia pomocy (16). Wyłączając z obliczeń koszty, które nie zostałyby wzięte pod uwagę przez inwestora prywatnego, likwidacja byłaby zatem dla państwa mniej kosztowna niż restrukturyzacja i prywatyzacja razem wzięte.
(73)
Jak wspomniano powyżej, spółka Erste Bank twierdzi, że środek nie przynosi korzyści handlowej, ponieważ miał miejsce w wyniku konkurencyjnej procedury przetargowej i dlatego też wszelki zysk płynący z jakiejkolwiek korzyści pozostałby po stronie sprzedającego, a nie zostałby przeniesiony na nabywcę.
(74)
Jak stwierdzono powyżej, ma to zastosowanie jedynie w przypadku gdy otwarta i konkurencyjna procedura przetargowa zostanie przeprowadzona w normalnych warunkach rynkowych. Ten warunek pozostaje jednak niespełniony, ponieważ prywatny inwestor nie zobowiązałby się do wypłaty nieograniczonego odszkodowania z tytułu nieznanych roszczeń. Ponadto prywatny inwestor nie wprowadziłby środków na rzecz Postabanku, ponieważ całkowita wartość środków wprowadzonych po zastrzyku kapitału państwowego doprowadziła do ujemnej ceny dla państwa.
(75)
W związku z powyższym cały zestaw środków państwowych od grudnia 1998 r., przyjętych w celu ułatwienia restrukturyzacji i prywatyzacji Postabanku, do których należy przedmiotowy środek, nie spełnia warunków testu prywatnego inwestora, a zatem przynosi korzyść gospodarczą spółkom Postabank i Erste Bank, które połączyły się dnia 1 września 2004 r.
(76)
Ponieważ ustalono, że pomimo procedury przetargowej środek przyniósł korzyść spółce Erste Bank (jako że żaden prywatny sprzedający nie zobowiązałby się do wypłaty nieograniczonego odszkodowania), wynika z tego, że środek jest wybiórczy.
(77)
Pod koniec 2002 r. Postabank był siódmym co do wielkości bankiem komercyjnym na Węgrzech. W ciągu całego ocenianego okresu prowadził on działalność w sektorze finansowym, który jest otwarty na wzmożoną konkurencję międzynarodową i gdzie ma miejsce wymiana handlowa między Węgrami a Unią Europejską, w której uczestniczą liczne banki UE prowadzące działalność na węgierskim rynku bankowym.
(78)
Zgodnie z orzecznictwem (17) w przypadku gdy pomoc udzielona przez państwo powoduje wzmocnienie pozycji przedsiębiorstwa konkurującego na rynku wewnątrzwspólnotowym wobec innych przedsiębiorstw, należy przyjąć, że pomoc taka oddziałuje również na inne przedsiębiorstwa. Ustalono, że podejmując zobowiązanie odszkodowawcze z tytułu nieznanych roszczeń, państwo węgierskie udzieliło spółce Erste Bank wybiórczej korzyści. Można zatem stwierdzić, że ta wybiórcza korzyść w połączeniu z nabyciem Postabanku wzmocniła pozycję spółki Erste Bank oraz w konsekwencji może wpłynąć na handel wewnątrzwspólnotowy i zakłócić konkurencję.
(79)
Podsumowując, jako że spełnione są wszystkie kryteria określone w art. 87 ust. 1 Traktatu WE, zobowiązanie odszkodowawcze z tytułu nieznanych roszczeń stanowi pomoc państwa w rozumieniu Traktatu WE.
3. Ocena zgodności
(80)
W ramach mechanizmu przejściowego Komisja ma prawo podejmować działania jedynie w odniesieniu do tych środków, które uznaje się za mające zastosowanie po przystąpieniu. Zgłoszony środek ma zastosowanie po przystąpieniu i stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE. Dlatego też Komisja musi ocenić jego zgodność ze wspólnym rynkiem.
(81)
Warunki, które musi spełnić środek, aby być zgodnym lub móc zostać uznanym za zgodny ze wspólnym rynkiem, określone są w art. 87 ust. 2 i 3 Traktatu WE.
(82)
Wyłączenia przewidziane w art. 87 ust. 2 Traktatu WE nie dotyczą niniejszej sprawy. Komisja uważa w szczególności, że pomoc przyznana w niniejszej sprawie nie miała na celu naprawy szkód wyrządzonych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi zgodnie z art. 82 ust. 2 lit. b) Traktatu WE. Termin „zdarzenia nadzwyczajne” nie obejmuje strat finansowych spowodowanych przez decyzje handlowe podejmowane przez podmioty gospodarcze. Komisja stwierdza także, że na Węgrzech nie miał miejsca ogólny kryzys sektora bankowego.
(83)
Podobnie pomoc nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 87 ust. 3 lit. b). W 2003 r., w czasie, gdy podjęte zostało zobowiązanie odszkodowawcze, nie miał miejsca na Węgrzech żaden systemowy kryzys sektora bankowego, który mógłby spowodować poważne zakłócenia w gospodarce Węgier.
(84)
Zgodnie z art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu WE Komisja może zezwolić na pomoc państwa, która przeznaczona jest na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia ona warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.
(85)
Władze węgierskie zgłosiły większość środków wprowadzonych w latach 1998-2002 na rzecz Postabanku jako środki restrukturyzacyjne, natomiast zobowiązanie odszkodowawcze związane z prywatyzacją spółki zgłoszone zostało osobno. Komisja ocenia, czy środek może zostać uznany za zgodny w świetle art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu WE zgodnie z wytycznymi dotyczącymi ratowania i restrukturyzacji.
(86)
Warunki zgodności z art. 87 ust. 3 lit. c) w przypadku pomocy w celu ratowania i restrukturyzacji określone są w wytycznych wspólnotowych. Obecne wytyczne wspólnotowe dotyczące pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw weszły w życie dnia 10 października 2004 r. (18). W przypadku pomocy przyznanej przed publikacją tych wytycznych poprzednie wytyczne wspólnotowe dotyczące pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (19) określały warunki, na podstawie których dana pomoc uznawana była za zgodną (20). Umowa sprzedaży, która zawiera zobowiązanie odszkodowawcze z tytułu nieznanych roszczeń, została podpisana dnia 20 października 2003 r. Komisja uznaje zatem, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają wytyczne z 1999 r.
(87)
Zgodnie z wytycznymi z 1999 r. za zagrożone przedsiębiorstwo uznaje się przedsiębiorstwo, które nie jest w stanie odzyskać rentowności przy pomocy zasobów własnych ani poprzez pozyskanie niezbędnych środków od akcjonariuszy lub prywatnych wierzycieli.
(88)
Komisja uznaje, że problemy Postabanku w latach 1997-1998 miały poważny charakter i spółka ta była przedsiębiorstwem zagrożonym, gdyż nie była w stanie odzyskać rentowności bez interwencji państwa.
(89)
Jak stwierdziły władze węgierskie, środek nie stanowił części restrukturyzacji, ponieważ był on związany ze sprzedażą Banku i jego potrzeba powstała dopiero w trakcie procedury przetargowej. Zobowiązanie odszkodowawcze z tytułu nieznanych roszczeń zostało podjęte jako część procesu prywatyzacji w 2003 r. Do tego czasu struktura kapitałowa i pozycja Banku ustabilizowały się. Postabank odzyskał rentowność. Węgierska Państwowa Izba Obrachunkowa w kwietniu 2003 r. wydała sprawozdanie, w którym uznała, że restrukturyzacja Postabanku została pomyślnie zakończona i że Bank działał prawidłowo.
(90)
Ponieważ Postabank w 2003 r. był już przedsiębiorstwem rentownym, niemożliwe było zatem dalsze udzielanie pomocy restrukturyzacyjnej.
(91)
Dlatego też Komisja uznaje, że w 2003 r., kiedy podjęto zobowiązanie odszkodowawcze, Postabank nie kwalifikował się już jako przedsiębiorstwo zagrożone, i tym samym nie kwalifikował się do uzyskania pomocy w celu ratowania przedsiębiorstwa lub do dalszej pomocy restrukturyzacyjnej. Oznacza to, że nie ma podstaw, aby uznać tę pomoc za zgodną na podstawie wytycznych dotyczących ratowania i restrukturyzacji.
(92)
Ocena pomocnicza polega na rozpatrzeniu środka w połączeniu z wcześniejszymi środkami restrukturyzacyjnymi, jako części jednej operacji restrukturyzacji i prywatyzacji (zob. rozumowanie pomocnicze powyżej). Jak wspomniano powyżej, Postabank był już rentowny w 2003 r., kiedy podjęto zobowiązanie odszkodowawcze.
(93)
W celu uznania środka za zgodną z zasadami WE pomoc restrukturyzacyjną musiałby on stanowić część wcześniej istniejącego planu restrukturyzacji, wdrożonego w chwili wystąpienia zagrożenia. Przyznanie pomocy restrukturyzacyjnej zależne jest od wdrożenia planu restrukturyzacji, który musi przywrócić przedsiębiorstwu długoterminową rentowność w rozsądnych ramach czasowych i na podstawie realistycznych założeń co do przyszłych warunków działania.
(94)
Plan restrukturyzacji przedłożony przez władze węgierskie został opracowany po zdarzeniu, na potrzeby zgłoszenia w 2004 r. Nie istniał on w czasie, kiedy przyznawane były wcześniejsze środki restrukturyzacyjne, z czego wynika, że nie istniał żaden plan restrukturyzacji, wymagany na podstawie wytycznych dotyczących ratowania i restrukturyzacji, który zawierałby zobowiązanie odszkodowawcze z tytułu nieznanych roszczeń jako część operacji restrukturyzacyjnej.
(95)
W rezultacie nawet jeśli zobowiązanie odszkodowawcze oceniane jest łącznie z innymi środkami, nie można go uznać za zgodne na podstawie wytycznych dotyczących ratowania i restrukturyzacji, ponieważ Postabank nie kwalifikował się jako zagrożone przedsiębiorstwo w czasie podjęcia decyzji o zobowiązaniu, a zobowiązanie nie stanowiło części wcześniej istniejącego planu restrukturyzacji.
(96)
Artykuł 45 ust. 2 Układu Europejskiego ma następujące brzmienie: „W odniesieniu do usług finansowych, wymienionych w załączniku XIIa, niniejszy Układ nie ogranicza praw Stron do podejmowania środków niezbędnych do prowadzenia polityki pieniężnej Strony lub też przezornie w celu zapewnienia ochrony inwestorów, depozytorów, właścicieli polis lub osób, do których należą prawa powiernicze, albo też w celu zapewnienia spójności i stabilności systemu finansowego. Środki takie nie będą dyskryminować przedsiębiorstw lub obywateli drugiej Strony w porównaniu z własnymi przedsiębiorstwami i obywatelami”.
(97)
W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja miała poważne wątpliwości co do tego, czy art. 45 ust. 2 Układu Europejskiego ma w ogóle zastosowanie do środków pomocy państwa, ponieważ stanowi on część rozdziału „Zakładanie przedsiębiorstw” Układu Europejskiego, natomiast postanowienia dotyczące pomocy państwa opisane są w art. 62 i następnych. Ponadto Komisja uznała, że postanowienie to może mieć zastosowanie do każdego środka, którego ogólny zakres stosowania został przyjęty przez władze nadzoru finansowego, i że na Węgrzech nie miał miejsca żaden kryzys sektora bankowego.
(98)
Władze węgierskie stwierdzają, że rząd węgierski nie mógł dopuścić do upadku Postabanku w 1998 r., w czasie największego dla niego zagrożenia, i kiedy rynek węgierski nie był stabilny, oraz że upadek Postabanku, biorąc pod uwagę jego rozmiary, mógł doprowadzić do poważnego kryzysu finansowego.
(99)
Jednakże zobowiązanie odszkodowawcze podjęto w czasie, kiedy spółka Postabank nie była już zagrożonym przedsiębiorstwem. W każdym razie Komisja uznaje, że art. 45 ust. 2 Układu Europejskiego nie stanowi sam w sobie podstawy prawnej umożliwiającej uznanie jakiegokolwiek środka w formie pomocy państwa za zgodny ze wspólnym rynkiem.
(100)
Podsumowując, zobowiązanie odszkodowawcze z tytułu nieznanych roszczeń stanowi niezgodną pomoc państwa.
4. Kwestia odzyskania wypłaconych świadczeń
(101)
W kontekście mechanizmu przejściowego wszelkie działania, do których podjęcia Komisja jest uprawniona, ograniczają się do środków mających zastosowanie po przystąpieniu, co w niniejszej sprawie oznacza zobowiązanie odszkodowawcze z tytułu nieznanych roszczeń.
(102)
Pomimo argumentu, że cena nabycia Banku pokryła wartość tego środka, na podstawie powyższych rozważań Komisja uważa, że środek stanowi niezgodną pomoc i tym samym należy zakończyć jego obowiązywanie z mocą wsteczną od dnia 30 kwietnia 2004 r.
(103)
W praktyce zakończenie z mocą wsteczną od dnia 30 kwietnia 2004 r. oznaczałoby odzyskanie wszelkich świadczeń wypłaconych po upływie tej daty, które nie kwalifikują się jako świadczenia niemające zastosowania po przystąpieniu. Nie ma jednak potrzeby odzyskiwania świadczeń, ponieważ w rzeczywistości w ramach zobowiązania odszkodowawczego nie dokonano żadnych płatności. Spowodowane jest to całkowicie warunkowym charakterem zobowiązania odszkodowawczego.
(104)
Zasadniczo Komisja powinna zażądać nałożenia opłaty w związku z zobowiązaniem odszkodowawczym w celu zrekompensowania korzyści płynącej z zastosowania tego środka.
(105)
Komisja przyjmuje jednak argument, że nałożenie takiej opłaty mogłoby stanowić naruszenie zasady pewności prawa, biorąc pod uwagę szczególne okoliczności, w których zostało podjęte całkowicie warunkowe zobowiązanie/gwarancja, takie jak zobowiązanie odszkodowawcze z tytułu nieznanych roszczeń. Jakkolwiek pojecie „możliwości zastosowania po przystąpieniu” jest obiektywne, szczegółowe kryteria dotyczące zobowiązania odszkodowawczego nie były całkowicie jasne bądź przewidywalne dla rządu węgierskiego lub spółki Erste Bank w czasie, gdy podjęto zobowiązanie odszkodowawcze, tj. kiedy miała miejsce prywatyzacja Postabanku. Wobec braku jasnych i przejrzystych kryteriów, odnoszących się do pojęcia możliwości zastosowania po przystąpieniu w odniesieniu do odszkodowań, zainteresowane strony mogły zatem nie mieć możliwości przewidzenia, że zobowiązanie odszkodowawcze z tytułu nieznanych roszczeń, podjęte przed przystąpieniem, zostanie uznane za mające zastosowanie po przystąpieniu w okolicznościach takich jak te, w jakich miała miejsce sprzedaż Postabanku.
(106)
Ponadto, pomimo obiektywnego charakteru zapisu prawnego w traktacie akcesyjnym, wytyczne Komisji dotyczące pojęcia możliwości zastosowania po przystąpieniu w odniesieniu do gwarancji i zobowiązań odszkodowawczych były przedmiotem stopniowych wyjaśnień wraz z upływem czasu. Traktat akcesyjny został podpisany dnia 16 kwietnia 2003 r. Załącznik IV rozdz. 3 nie określa, jakie kryteria Komisja miałaby zastosować przy ocenie możliwości zastosowania po przystąpieniu w przypadku środków warunkowych, takich jak gwarancje czy zobowiązania odszkodowawcze. Służby Komisji przekazały natomiast krajom przystępującym informację o kryteriach oceny możliwości zastosowania po przystąpieniu w formie pisemnych wskazówek.
(107)
Pismem z dnia 4 sierpnia 2003 r., skierowanym do Misji Republiki Węgierskiej przy UE, Komisja przypomniała swoją wykładnię pojęcia „mający zastosowanie po przystąpieniu” w odniesieniu do indywidualnych środków pomocy. Pismo to nie odnosiło się jednak wyraźnie do kwestii oceny zobowiązań odszkodowawczych, nie określało ono także wyraźnie wymogu wyszczególnienia, czyli wymogu dokładnego określenia ryzyka i ujęcia go w wyczerpującym wykazie, zamkniętym przed dniem przystąpienia, jako kryterium nieuznawania zobowiązania odszkodowawczego za mające zastosowanie po przystąpieniu. Pismo Komisji wydawało się w pełni wyczerpujące w odniesieniu do pojęcia możliwości zastosowania po przystąpieniu i w żaden sposób nie odnosiło się do wymogu wyszczególnienia. Wymóg wyszczególnienia stanowi kryterium, którego środek w jego obecnym kształcie nie spełnia.
(108)
Spółka Erste Bank nabyła spółkę Postabank dnia 20 października 2003 r., a w umowie sprzedaży uwzględniono zobowiązanie odszkodowawcze.
(109)
Kolejne wskazówki dotyczące badania możliwości zastosowania zostały udostępnione w ramach oficjalnych decyzji Komisji: decyzji z dnia 28 stycznia 2004 r., dotyczącej spółki Česká Spořitelna (CZ 14/03) i decyzji z dnia 16 grudnia 2003 r. dotyczącej spółki Komerční Banka (CZ 15/03). Decyzje te prezentują stanowisko Komisji, która uznaje indywidualne środki pomocy za mające zastosowanie po przystąpieniu, jeżeli w dniu przyznania pomocy państwa dokładne zaangażowanie finansowe państwa nie jest znane. W żadnej z tych spraw nie wspomniano o wymogu wyszczególnienia, tj. o wymogu dokładnego określenia ryzyka i ujęcia go w wyczerpującym wykazie, zamkniętym przed datą przystąpienia, tak aby dane zobowiązanie odszkodowawcze nie kwalifikowało się jako mające zastosowanie po przystąpieniu.
(110)
Komisja zwróciła Węgrom uwagę na konieczność spełnienia wymogu wyszczególnienia dopiero w piśmie z dnia 19 marca 2004 r. Pismo to odnosiło się bezpośrednio do sprawy Postabanku i dostarczyło wytycznych dotyczących możliwości zastosowania zobowiązania odszkodowawczego po przystąpieniu, a w szczególności dotyczących trzech kryteriów, o których mowa w motywie 14 niniejszej decyzji i w ust. 52 decyzji o wszczęciu postępowania, jak wspomniano powyżej.
(111)
Dlatego w czasie, gdy przygotowywano umowę sprzedaży Postabanku w październiku 2003 r., zainteresowane strony nie znały wszystkich istotnych kryteriów określenia możliwości zastosowania po przystąpieniu warunkowych gwarancji i zobowiązań odszkodowawczych (w przeciwieństwie do innych środków, takich jak środki powodujące zobowiązania do dokonania płatności w okresie po przystąpieniu). Z uwagi na to nierozsądne byłoby wymaganie zwrotu pomocy udzielonej w czasie, kiedy wytyczne Komisji dotyczące kryteriów możliwości zastosowania po przystąpieniu zobowiązań odszkodowawczych nie zostały jeszcze w pełni wyjaśnione, chociaż mogły sprawiać błędne wrażenie, że są kompletne.
(112)
Ponadto dodatni skutek zobowiązania odszkodowawczego został w dużej mierze zrównoważony faktem, że na rynkach istniała świadomość trwającego badania prowadzanego przez Komisję. Zobowiązanie odszkodowawcze nie mogło mieć znaczącego dodatniego skutku dla sytuacji finansowej Banku. Odnosi się ono do określonego ryzyka sporów w związku z przeszłością Postabanku i nie stanowi ogólnej gwarancji, która dawałaby bezpośrednią korzyść w zakresie pozyskiwania środków finansowych.
(113)
Na tej podstawie i na podstawie ogólnych okoliczności sprawy Komisja nie wymaga zapłaty opłaty za zobowiązanie odszkodowawcze z tytułu nieznanych roszczeń.
VIII. WNIOSEK
(114)
Na podstawie powyższej argumentacji Komisja stwierdza, że część odszkodowań zawartych w przedmiotowym środku, które zostały dokładnie określone przed przystąpieniem, nie ma zastosowania po przystąpieniu (tj. potencjalne roszczenia dwóch spółek audytorskich, Arthur Andersen Audit i Prudentia, wobec Postabanku, jak określono w części „Definicja ryzyka O” jednostronnego oświadczenia spółki Erste Bank z dnia 29 kwietnia 2004 r.).
(115)
Komisja stwierdza, że pozostała część zobowiązania odszkodowawczego z tytułu nieznanych roszczeń, podjętego przez Węgry na rzecz Postabank és Takarékpénztár Rt./Erste Bank Hungary Nyrt., kwalifikuje się jako mająca zastosowanie po przystąpieniu i stanowi pomoc państwa niezgodną ze wspólnym rynkiem,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
1. Potencjalne roszczenia spółek Arthur Andersen Audit Könyvszakértő Korlátolt Felelősségű Társaság i Prudentia Könyvvizsgáló és Gazdasági Tanácsadó Korlátolt Felelősségű Társaság (lub ich nabywców lub następców prawnych) opisane w części „Definicja ryzyka O” jednostronnego oświadczenia spółki Erste Bank z dnia 29 kwietnia 2004 r. nie kwalifikują się jako mające zastosowanie po przystąpieniu.
2. Pozostała część zobowiązania odszkodowawczego z tytułu nieznanych roszczeń podjętego przez Węgry na rzecz spółki Postabank és Takarékpénztár Rt./Erste Bank Hungary Nyrt. kwalifikuje się jako mająca zastosowanie po przystąpieniu i stanowi pomoc państwa niezgodną ze wspólnym rynkiem.
Artykuł 2
Republika Węgierska zakończy z mocą wsteczną od dnia 30 kwietnia 2004 r. obowiązywanie części zobowiązania odszkodowawczego z tytułu nieznanych roszczeń, która kwalifikuje się jako mająca zastosowanie po przystąpieniu.
Artykuł 3
Republika Węgierska w terminie dwóch miesięcy od notyfikacji niniejszej decyzji powiadamia Komisję o środkach podjętych w celu zastosowania się do decyzji.
Artykuł 4
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Węgierskiej.
Sporządzono w Brukseli, dnia 21 października 2008 r.