KOMISIJOS SPRENDIMAS
2010 m. sausio 26 d.
dėl valstybės pagalbos C 56/07 (ex E 15/05), kurią Prancūzija suteikė Paštui
(pranešta dokumentu Nr. C(2010) 133)
(Tekstas autentiškas tik prancūzų kalba)
(Tekstas svarbus EEE)
(2010/605/ES)
EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA,
atsižvelgdama į Sutartį dėl Europos Sąjungos veikimo (1), ypač į jos 108 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą,
atsižvelgdama į Europos ekonominės erdvės susitarimą, ypač į jo 62 straipsnio 1 dalies a punktą,
pakvietusi suinteresuotąsias šalis pateikti savo pastabas pagal minėtas nuostatas (2),
kadangi:
1. PROCEDŪRA
(1)
2005 m. gruodžio 21 d. Komisija patvirtino Pašto (pranc. La Poste) bankinės ir finansinės veiklos perdavimą jo patronuojamajai bendrovei La Banque Postale (3). Savo sprendime Komisija pabrėžė, kad dėl neribotos valstybės garantijos suteikimo Paštui bus pradėta atskira procedūra.
(2)
2006 m. vasario 21 d., vadovaudamasi Tarybos reglamento (EB) Nr. 659/1999, nustatančio išsamias SESV 108 straipsnio taikymo taisykles (4) (toliau - procedūrinis reglamentas), 17 straipsniu, Komisija informavo Prancūzijos valdžios institucijas apie savo preliminarias išvadas dėl neribotos valstybės garantijos, kuri kyla iš Pašto statuso ir yra valstybės pagalba pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, ir paragino jas pateikti savo pastabas. Kadangi ši numanoma neribota valstybės garantija galiojo dar iki 1958 m. sausio 1 d., Komisija taikė su esama pagalba susijusias procedūrines taisykles, vadovaudamasi Procedūrinio reglamento 1 straipsnio b punktu (5).
(3)
Prancūzijos valdžios institucijų atsakymą Komisija gavo 2006 m. balandžio 24 d.
(4)
2006 m. spalio 4 d., vadovaudamasi Procedūrinio reglamento 18 straipsniu, Komisija paragino Prancūziją panaikinti visų įsipareigojimų įvykdymo garantiją, kuria Paštas naudojasi pagal savo statusą, ne vėliau kaip iki 2008 m. gruodžio 31 d.
(5)
2006 m. gruodžio 6 d. Komisija gavo Prancūzijos valdžios institucijų raštą, kuriame prieštaraujama 2006 m. spalio 4 d. Komisijos rašte pateiktoms išvadoms.
(6)
Po posėdžio su Komisijos tarnybomis, atsakingomis už konkurenciją (toliau - Konkurencijos GD), Prancūzijos valdžios institucijos 2007 m. sausio 16 d. rašte pateikė Komisijai 1980 m. liepos 16 d. Įstatymo Nr. 80-539 dėl administracinėse bylose paskelbtų priverstinių priemonių ir dėl viešosios teisės reglamentuojamiems juridiniams asmenims taikomų nutarčių vykdymo (6) (toliau - 1980 m. liepos 16 d. įstatymas) įgyvendinimo dekreto, būtent 1981 m. gegužės 12 d. Dekreto Nr. 81-501 dėl 1980 m. liepos 16 d. Įstatymo Nr. 80-539 dėl administracinėse bylose paskelbtų priverstinių priemonių ir dėl viešosios teisės reglamentuojamiems juridiniams asmenims taikomų nutarčių vykdymo įgyvendinimo (7) (toliau - 1981 m. gegužės 12 d. dekretas) pakeitimo projektą.
(7)
Komisijai paprašius pateikti paaiškinimą, 2007 m. vasario 1 d. gautas Prancūzijos valdžios institucijų raštas, kuriame išaiškinta Pašto kreditorių padėtis, jeigu Paštui kiltų finansinių sunkumų.
(8)
2007 m. gegužės 19 d. rašte Prancūzijos valdžios institucijos pateikė papildomą pasiūlymą, kuriame žada kartu su Paštu įsipareigoti visose finansavimo sutartyse ir vertybinių popierių emisijos prospektuose nurodyti, jog garantija nesuteikiama.
(9)
2007 m. lapkričio 29 d. raštu Komisija informavo Prancūziją apie savo sprendimą pradėti SESV 108 straipsnio 2 dalyje nustatytą procedūrą šios priemonės atžvilgiu (toliau - sprendimas pradėti procedūrą).
(10)
Komisijos sprendimas pradėti procedūrą paskelbtas Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje (8). Komisija paragino suinteresuotąsias šalis pateikti pastabas apie minėtą priemonę.
(11)
Komisija negavo suinteresuotųjų šalių pastabų šia tema.
(12)
Komisija gavo Prancūzijos pastabas, išdėstytas 2008 m. sausio 23 d. rašte.
(13)
Konkurencijos GD interneto svetainėje Komisija paskelbė kvietimą dalyvauti konkurse dėl Prancūzijos Respublikos suteiktos neribotos garantijos Paštui tyrimo. Iki 2008 m. balandžio 21 d. buvo gauti keturi pasiūlymai. Atlikti tyrimą patikėta universiteto profesorei, viešosios teisės agrežė, teisės mokslų daktarei Sophie Nicinski, paskelbusiai daug publikacijų valstybės garantijos, suteikiamos viešosioms pramoninėms ir komercinėms įstaigoms, tema. Ekspertė (toliau - Komisijos ekspertė) savo ataskaitą pateikė 2008 m. lapkričio 17 d.
(14)
Spaudoje pasirodžius informacijai apie tai, kad Prancūzijos Vyriausybė priėmė įstatymo projektą dėl Pašto statuso pakeitimo, 2009 m. liepos 20 d. Komisija paklausė Prancūzijos, ar ji sutiktų prisiimti įsipareigojimą pertvarkyti Paštą į akcinę bendrovę, kuriai būtų taikomos bendrosios teisės sanavimo ir likvidavimo teismo sprendimu procedūros. Tuo pačiu raštu Komisija persiuntė Prancūzijos valdžios institucijoms savo ekspertės ataskaitą.
(15)
2009 m. liepos 31 d. raštu Prancūzija informavo Komisiją, kad 2009 m. liepos 29 d. jos Ministrų taryba priėmė Pašto ir jo veiklos įstatymo projektą, pagal kurį iki 2010 m. sausio 1 d. Paštas turi būti pertvarkytas į akcinę bendrovę. Be to, Prancūzijos valdžios institucijos nurodė atsiųsiančios savo pastabas apie Komisijos ekspertės ataskaitą.
(16)
Komisijai išsiuntus du priminimo raštus (2009 m. rugsėjo 9 d. ir spalio 6 d.), 2009 m. spalio 27 d. rašte Prancūzija pateikė savo pastabas dėl Komisijos ekspertės ataskaitos ir universiteto profesoriaus bei teisės fakultetų agrežė Guy Carcassone (toliau - Prancūzijos valdžios institucijų ekspertas) nuomonę.
(17)
2009 m. gruodžio 11 d. buvo pateiktas Pašto ir jo veiklos įstatymo projekto pakeitimas, pagal kurį Pašto pertvarkymo į akcinę bendrovę data nukelta iki 2010 m. kovo mėn.
2. PRIEMONĖS APRAŠYMAS
(18)
1990 m. liepos 2 d. Įstatymu Nr. 90-568 dėl viešosios pašto paslaugos organizavimo ir Prancūzijos telekomo (9) (toliau - 1990 m. liepos 2 d. įstatymas) buvusioji pašto ir telekomunikacijų generalinė direkcija perorganizuota į du viešosios teisės reglamentuojamus juridinius asmenis: Paštą ir Prancūzijos telekomą (pranc. France Telecom).
(19)
Kai kurie viešosios teisės reglamentuojami juridiniai asmenys pagal įstatymus nebuvo priskirti administracinėms viešosioms įstaigoms (AVĮ) ar pramoninėms bei komercinėms viešosioms įstaigoms (PKVĮ) (10). Taip nutiko Pašto atveju. 2001 m. sausio 18 d. Antrųjų civilinių bylų rūmų sprendime (11) Kasacinis teismas vis dėlto įteisino principą, pagal kurį Paštas prilyginamas PKVĮ (12). Pašto statuso teisiniai padariniai tokie:
2.1. PAŠTUI NEGALI BŪTI TAIKOMOS NEMOKUMO IR BANKROTO PROCEDŪROS
(20)
1990 m. liepos 2 d. įstatymo pirmajame straipsnyje Paštas kvalifikuojamas kaip viešosios teisės reglamentuojamas juridinis asmuo. Prancūzijoje viešosios teisės reglamentuojamiems juridiniams asmenims netaikomos bendrosios teisės nuostatos, susijusios su sunkumų patiriančių įmonių sanavimo ir likvidavimo teismo sprendimu.
(21)
Nemokumo ir bankroto procedūros netaikomos viešosios teisės reglamentuojamiems juridiniams asmenims remiantis Prancūzijos teismų ir konkrečiai Kasacinio teismo praktikoje XIX amžiaus pabaigoje įtvirtinto bendrojo principo, kad viešosios teisės reglamentuojamų juridinių asmenų turtas negali būti areštuojamas (13).
(22)
Be to, Prancūzijos 1985 m. sausio 25 d. įmonių sanavimo ir likvidavimo teismo sprendimu Įstatymo Nr. 85-98 (toliau - 1985 m. sausio 25 d. įstatymas) (14) 2 straipsnyje, kuriame apibrėžiama sanavimo ir likvidavimo teismo sprendimu procedūrų taikymo pagal bendrąją teisę sritis, tapusiame Prekybos kodekso L620-2 straipsniu, nustatyta: „Sanavimas ir likvidavimas teismo sprendimu taikomi bet kokiam amatų registre įregistruotam asmeniui, bet kokiam ūkininkui ir bet kokiam privatinės teisės reglamentuojamam juridiniam asmeniui.“ Iš šio straipsnio formuluotės bei jo aiškinimo Prancūzijos teismų praktikoje galima spręsti (15), kad bendrosios teisės kolektyvinės procedūros viešosios teisės reglamentuojiems juridiniams asmenims netaikomos.
2.2. 1980 M. LIEPOS 16 D. ĮSTATYMO IR VALSTYBĖS, KAIP PASKUTINĖS INSTANCIJOS, ATSAKOMYBĖS UŽ VIEŠOSIOS TEISĖS REGLAMENTUOJAMŲ JURIDINIŲ ASMENŲ SKOLAS TAIKOMUMAS PAŠTUI
(23)
1980 m. liepos 16 d. įstatymas taikytinas Paštui kaip viešosios teisės reglamentuojamui juridiniam asmeniui, kurio statusas pripažintas 1990 m. liepos 2 d. įstatymu.
(24)
1980 m. liepos 16 d. įstatymo 1 straipsnio II dalyje nustatyta: „Jeigu įsiteisėjusiu teismo sprendimu vietos savivaldos institucija arba viešoji įstaiga privalo sumokėti sprendime nustatytą pinigų sumą, šią sumą turi būti pavesta ar nurodyta sumokėti per du mėnesius nuo teismo sprendimo pranešimo dienos. Jeigu nepavedama ar nenurodoma tokią sumą sumokėti per šį laikotarpį, valstybės atstovas departamente arba kontrolės įstaiga oficialiai nurodo tai atlikti. Nesant pakankamai asignavimų, valstybės atstovas departamente arba kontrolės įstaiga nusiunčia vietos savivaldos institucijai arba įstaigai oficialų nurodymą sukaupti reikiamas lėšas; jeigu sprendimus priimantis vietos savivaldos institucijos arba įstaigos organas neskiria arba nesukaupia lėšų, valstybės atstovas departamente arba kontrolės įstaiga tuo pasirūpina ir, jeigu reikia, oficialiai nurodo tai atlikti.“
(25)
1981 m. gegužės 12 d. dekreto 3-1 straipsnio ketvirtoje pastraipoje nurodoma, kad „jeigu oficialus nurodymas lieka neįvykdytas pasibaigus šiems terminams (16), valstybės atstovas arba kontrolės įstaiga nurodo įtraukti atitinkamą išlaidų eilutę į nevykdančiosios vietos savivaldos institucijos arba viešosios įstaigos biudžetą. Prireikus jis skiria reikalingas sumas arba sumažindamas kitoms išlaidoms skirtus ir dar nepanaudotus asignavimus, arba padidindamas lėšas.“ Galų gale minėto dekreto 3-1 straipsnio penktoje pastraipoje nustatyta, kad „jeigu per aštuonias dienas po nurodymo įtraukti asignavimą vietos savivaldos institucija arba viešoji įstaiga nenurodo pervesti mokėtinos sumos, valstybės atstovas arba kontrolės įstaiga per vieną mėnesį oficialiai nurodo tai atlikti.“
(26)
Minėtas 1981 m. gegužės 12 d. dekretas buvo panaikintas 2008 m. gegužės 20 d. Dekretu Nr. 2008-479 dėl piniginių nuobaudų vietos savivaldos institucijoms. Tačiau naujojo dekreto 10 straipsnis suformuluotas taip pat, kaip 1981 m. gegužės 12 d. dekreto 3-1 straipsnio ketvirta bei penkta pastraipos (17). Taigi iš esmės priemonė nepakeista.
(27)
Be to, 1989 m. spalio 16 d. aplinkraštyje (18) nustatyta, kad: „jeigu asignavimų trūksta arba neskiriama, kaip nurodyta 1980 m. liepos 16 d. įstatymo 1 straipsnio antrojoje pastraipoje, valstybės pareigūnas privalo per keturis mėnesius apie tai informuoti kreditorių registruotu laišku su gavimo patvirtinimu, tiksliai nurodydamas sumą, kuri bus sumokėta vėliau. Jeigu asignavimų nėra, gali būti nurodoma visa suma, o jei jų trūksta - likutis.“
(28)
Iš visų šių nuostatų aiškėja, kad 1980 m. liepos 16 d. įstatymas ir jo įgyvendinimo tekstai skirti tik įsiteisėjusių teismų sprendimų, kuriais valstybė, vietos savivaldos institucija arba viešoji įstaiga nuteisiamos sumokėti tam tikrą pinigų sumą, vykdymui užtikrinti. Sanavimo ar likvidavimo procedūra juose nenustatyta.
(29)
Be to, 1980 m. liepos 16 d. įstatyme ir jo įgyvendinimo tekstuose valstybė aiškiai nurodoma kaip valdžios institucija, kompetentinga spręsti viešųjų įstaigų skolų išieškojimo klausimus. Valstybė turi svarbių prerogatyvų: visų pirma - oficialiai nurodyti sumokėti, antra - sukurti pakankamai išteklių. Tai skatina ištirti, kiek Pašto kreditoriams suteikiamos galimybės gauti kompensaciją, nemokumo atveju patraukiant atsakomybėn valstybę, gali būti prilygintos tam tikros formos garantijai.
(30)
Be pirmiau įvardytų dviejų elementų (nemokumo procedūrų nepritaikomumo ir 1980 m. liepos 16 d. įstatymo taikomumo), sprendime pradėti procedūrą Komisija nurodė, kad kai kurioms PKVĮ taikomos taisyklės galėtų būti taikomos ir Paštui.
2.3. PANAIKINTOS PKVĮ ĮSIPAREIGOJIMŲ PERDAVIMAS KITOMS VIEŠOSIOMS ĮSTAIGOMS ARBA VALSTYBEI
(31)
2002 m. liepos 18 d. kodifikavimo instrukcijoje Nr. 02-060-M95 dėl valstybinių pramoninių ir komercinių viešųjų įstaigų finansinio ir buhalterinio reglamentavimo (19) (toliau - kodifikavimo instrukcija) nurodoma, kad jeigu viešosios apskaitos tvarkytoją turinti PKVĮ uždaroma, galimos dvi galimybės:
-
arba senąją PKVĮ pakeičia nauja viešoji įstaiga, kuri perima jos turtą, teises bei įsipareigojimus,
-
arba tam tikrame tekste paskelbiama apie viešosios įstaigos panaikinimą; tokiu atveju „tekste, kuriame paskelbiama apie įstaigos panaikinimą, gali būti iš karto nurodomas po likvidavimo likusio turto perėmėjas, dažniausiai - valstybė“ (20).
(32)
2006 m. lapkričio 14 d. Finansų ministerijos tinklalapyje paskelbtame Valstybinių viešųjų įstaigų ir viešojo intereso grupių steigimo, pertvarkymo ir panaikinimo finansinio organizavimo vadove (toliau - finansinio organizavimo vadovas) nurodyta (21): „Tekste, kuriuo remiantis įstaiga panaikinama, turi būti aiškiai nustatytas panaikintos įstaigos teisių, turto ir įsipareigojimų perdavimas organizacijai, perimsiančiai veiklą ar turtą (t. y. arba viešajai įstaigai, arba valstybei)“ […] „Apskritai turi būti numatyta, kad naujoji įstaiga įgis juridinio asmens, kurio veiklą perima, teises ir įsipareigojimus, kylančius iš sutarčių, sudarytų jai priskirtiems uždaviniams įvykdyti.“
(33)
Nors kodifikavimo instrukcijos ir finansinio organizavimo vadovo nuostatos taikomos tik PKVĮ, turinčioms viešosios apskaitos tvarkytoją, iš kai kurių duomenų matyti, kad viešosios apskaitos tvarkytojo neturinčių PKVĮ uždarymo atveju jų skolos irgi būtų perduotos valstybei arba kitai viešajai įstaigai.
(34)
Todėl 2000 m. gruodžio 31 d. finansinės atskaitomybės paaiškinamajame rašte Prancūzijos anglių kasyklos (pranc. Charbonnages de France) paskelbė, kad uždarymo atveju visos PKVĮ teisės ir pareigos turi būti perduotos arba kitam viešosios teisės juridiniam subjektui, arba pačiai Prancūzijos Vyriausybei, o tokio perdavimo terminai ir sąlygos turi būti aiškiai nurodyti tokios PKVĮ uždarymo įstatyme. Šis teiginys taikomas ne vien viešosios apskaitos tvarkytoją turinčioms PKVĮ; be to, Prancūzijos anglių kasyklos yra PKVĮ, neturinti viešosios apskaitos tvarkytojo.
(35)
Be to, pasak kai kurių kredito reitingų agentūrų, jeigu ERAP (Entreprise de recherches et d’activités pétrolières, Naftos tyrimų ir veiklos įmonė) (22) būtų uždaryta, nors ji yra viešosios apskaitos tvarkytojo neturinti PKVĮ, jos skolos ir turto likutis irgi būtų perduoti valstybei. Pasak kredito reitingų agentūros Fitch (23), „kadangi ERAP yra PKVĮ, jai likvidavimo procedūros netaikomos. Ji gali būti panaikinta tik per teisėkūros procedūrą, ir jei tokia procedūra įvyktų, ERAP skolos ir turto likutis atitektų valstybei.“ Kaip teigia tarptautinė kredito reitingų agentūra Moody’s (24), „ERAP negali būti restruktūrizuojama teismo sprendimu vykdant likvidavimo procedūrą. Todėl bendrovės panaikinimo atveju jos turtas ir įsipareigojimai būtų perduoti už jos įsteigimą atsakingai institucijai, t. y. valstybei.“
(36)
Atsižvelgiant į šią informaciją, nors Paštas neturi viešosios apskaitos tvarkytojo (25), reikia ištirti - jeigu Paštas būtų likviduotas, ar jam būtų taikomas skolų perkėlimo valstybei ar kitam viešosios teisės juridiniam asmeniui principas, kadangi jis prilyginamas PKVĮ. Taigi kreditorius būtų užtikrintas, kad paskolintų sumų nepraras, ir galėtų pasitenkinti mažesnėmis palūkanomis arba suteikti palankesnes apmokėjimo sąlygas ir terminus, negu neturėdamas tokios garantijos. Taigi perdavimo padariniai būtų tokie pat kaip garantijos.
2.4. TIESIOGINĖ PRIEIGA PRIE IŽDO SĄSKAITŲ
(37)
Tos pačios kredito reitingų agentūros Fitch nuomone (26), „ERAP likvidumas užtikrinamas suteikiant tiesioginę prieigą prie iždo avansinių mokėjimų sąskaitų.“ Kadangi ERAP yra PKVĮ, reikia išnagrinėti, kokią prieigą prie iždo avansinių mokėjimų Paštas galėtų turėti.
3. PRANCŪZIJOS VALDŽIOS INSTITUCIJŲ PASTABOS IR PASIŪLYMAI
(38)
Priėmus sprendimą pradėti procedūrą, Prancūzijos valdžios institucijos 2008 m. sausio 23 d. rašte Komisijai pateikė savo pastabas ir pasiūlymus. Juo papildytos pastabos ir pasiūlymai, išdėstyti ankstesniuose Prancūzijos valdžios institucijų raštuose (27) ir apibendrinti sprendime pradėti procedūrą.
3.1. PRANCŪZIJOS VALDŽIOS INSTITUCIJŲ PASTABOS
(39)
Prancūzijos valdžios institucijos užginčijo ir tai, kad egzistuoja garantija, ir tai, kad Paštui suteikiamas pranašumas.
3.1.1. GARANTIJOS NEBUVIMAS
(40)
Pasak Prancūzijos valdžios institucijų, vien dėl jų statuso viešosioms įstaigoms garantija savaime nesuteikiama (A), o Komisijos argumentas, išdėstytas sprendime pradėti procedūrą, klaidingas (B).
A. Vien dėl statuso viešosioms įstaigoms garantija savaime nesuteikiama
(28).
(41)
Visų pirma jokiame tekste ar sprendime nėra nuostatos, kad valstybė iš principo visuomet garantuotų PKVĮ skolų grąžinimą.
(42)
Antra, teismų praktikoje kalbama apie tai, kad garantijų nėra. Konkrečiai sprendime dėl viešbučio „Albe“ bendrovės (29) Valstybės taryba nusprendė, kad „Nacionalinė turizmo tarnyba, turinti juridinio asmens statusą ir finansinį savarankiškumą, […] yra viešoji įstaiga, todėl negali būti reikalaujama, kad valstybė sumokėtų susikaupusias šios įstaigos skolas; viešųjų darbų ministras pagrįstai atsisakė patenkinti [kreditoriaus] prašymą.“ Tokiu pat argumentu veikiausiai vadovautasi ir Valstybės tarybai priimant abu sprendimus dėl vietos savivaldos institucijų Kampoloro byloje (30).
(43)
Trečia, 2001 m. rugpjūčio 1 d. pagrindiniame įstatyme dėl finansų įstatymų (31) (toliau - LOLF) numatyta, kad garantija gali būti sukuriama tik finansų įstatymo nuostata (32). Dėl to, pasak Prancūzijos valdžios institucijų eksperto (33), nuo LOLF visiško įsigaliojimo datos - 2005 m. sausio 1 d. - teisėtai negalėjo būti suteikta jokia savaiminė garantija. Taigi numanomos Pašto skolų, susidariusių nuo 2005 m. sausio 1 d., apmokėjimo garantijos nėra. Kalbant apie skolas, susidariusias iki 2005 m. sausio 1 d., Prancūzijos valdžios institucijų ekspertas mano, kad nesant sprendimo dėl ginčo, negalima nustatyti, ar teiginys, jog, finansų įstatyme nesant specialaus leidimo, iki 2005 m. sausio 1 d. suteiktos savaiminės garantijos nebegalioja, galėtų, ar negalėtų būti atmestas remiantis Konstitucijoje nustatytu kreditorių teisių apsaugos principu.
(44)
Ketvirta, jeigu PKVĮ turėtų valstybės garantiją, pasikeitus jų statusui, reikėtų sukurti kreditorių teisių apsaugos priemonių. Toks mechanizmas niekuomet nebuvo sukurtas. Priešingai, 1991 m. sausio 1 d. pašto ir telekomunikacijų administraciją pertvarkant į savarankišką juridinį asmenį (Paštą), 1990 m. gruodžio 31 d. sprendimu valstybė aiškiai suteikė iki 1990 m. gruodžio 31 d. susikaupusių ir Paštui perduotų skolų apmokėjimo garantiją. To nebūtų prireikę, jeigu Paštas, kaip PKVĮ prilyginama įstaiga, pagal statusą būtų naudojęsis valstybės garantija. Įstatymų ir reglamentų nuostatos irgi buvo patvirtintos valstybės garantiją suteikiant tam tikrai įmonės ERAP ir Prancūzijos vystymosi agentūros, kurios abi yra PKVĮ, veiklai.
(45)
Galiausiai Prancūzijos valdžios institucijos mini buvusio Valstybės tarybos Skundų skyriaus pirmininko D. Labetoulle straipsnį (34). Anot D. Labetoulle, „teisėje suteikiant tokią garantiją [valstybės garantiją, kuri būtų visateisiškai taikoma valstybinėms viešosioms įstaigoms], ja naudojantis ir nustatant jos apimtį nėra jokio savaimingumo.“
B. Komisijos argumentas apie garantijos egzistavimą klaidingas
(35)
a) Individualių kreditinių reikalavimų patenkinimas neužtikrinamas
1. Garantija negalėtų būti grindžiama 1980 m. liepos 16 d. įstatymu
(46)
Pasak Prancūzijos valdžios institucijų (36), 1980 m. liepos 16 d. įstatymu kontrolės įstaigai suteiktas įgaliojimas vykdomojoje valdžioje pakeisti asmenį, kurį ji pavaduoja. Šiuo tikslu kontrolės įstaiga gali perimti tik tos vykdomosios valdžios institucijos įgaliojimus, į kuriuos neįeina galimybė disponuoti valstybės biudžetu. Taigi 1980 m. liepos 16 d. įstatyme nenumatyta valstybės prievolė užstatyti savo išteklius.
(47)
Remdamosi tokiu aiškinimu, Prancūzijos valdžios institucijos cituoja 1980 m. liepos 16 d. įstatymo parengiamuosius darbus. Per diskusijas Vyriausybė pasipriešino pakeitimams, kuriais siekta, kad valstybė privalėtų mokėti specialią subsidiją teritorinei savivaldos institucijai, jeigu jos išteklių nepakaktų teismo sprendimui įvykdyti.
(48)
Prancūzijos valdžios institucijos remiasi ir doktrinos straipsniais (37). Šiuose straipsniuose esą primenama, kad 1980 m. liepos 16 d. įstatymo 1 straipsnyje posakis „tuo pasirūpina“ reiškia nuorodą į įgaliojimą „pavaduoti“, kai „pavaduojančiojo kompetencija iš principo tokia pat kaip pavaduojamojo“, be to, subsidijos suteikimas išimties tvarka „neįeina į pavadavimo įgaliojimus“, taigi nėra numatytas 1980 m. liepos 16 d. įstatyme.
(49)
Galiausiai Prancūzijos valdžios institucijos pacitavo Valstybės tarybos 1999 m. lapkričio 10 d. (38) ir 2005 m. lapkričio 18 d. (39) sprendimus Kampoloro byloje. Valstybės taryba nusprendė, kad tai, kad valstybė finansų srityje pavaduoja įsipareigojimų nevykdančią savivaldybę, neįtraukta į 1980 m. liepos 16 d. įstatyme nustatytų įsipareigojimų sąrašą. Be to, tirdama, ar reikėjo pasitelkti valstybės atsakomybę vien dėl kaltės - kuri gana didelė - Valstybės taryba iš principo atmetė bet kokią „visateisės“ atsakomybės formą, taigi ir bet kokios formos garantiją.
2. Nesant valstybės kaltės, ji negali būti patraukta atsakomybėn motyvuojant vien lėšų nepakankamumu
(50)
Be to, Prancūzijos valdžios institucijos tvirtina, kad kompensavimo viešųjų įstaigų kreditoriams galimybės, atsiveriančios patraukiant valstybę atsakomybėn, negali būti prilygintos tam tikrai garantijai. Suteikdamas garantiją, garantas prisiima atsakomybę už garantuojamojo veiksmus. Jeigu tenka prisiimti atsakomybę už kaltę arba, jei atsakomybė už veiksmų padarinius prisiimama be kaltės, apie garantiją negali būti kalbama.
(51)
Prancūzijos valdžios institucijos taip pat teigia, kad bet kokiu atveju valstybė negali prisiimti atsakomybės vien dėl to, kad prefektas ar kontrolės institucija negalėjo imtis jokių priemonių skolai sugrąžinti dėl vietos savivaldos institucijos ar viešosios įstaigos finansinės ir turtinės padėties.
(52)
Visų pirma, jeigu yra kaltė - juo labiau didelė - kai jokios priemonės negali padėti grąžinti vietos savivaldos institucijos ar viešosios įstaigos skolos, prefekto ar priežiūros institucijos nesinaudojimas savo kompetencija savaime nėra klaidingas.
(53)
Atsakomybė be kaltės gali būti atmetama remiantis bent dviem argumentais:
-
Visų pirma asmuo, kurio prašoma atlyginti nuostolį, gali būti patrauktas atsakomybėn tik jeigu jam priskiriamu veiksmu (įskaitant susilaikymą) tiesiogiai padaryta žala. Tad lėšų nepakankamumo atveju kreditoriaus patirtos žalos priežastis turėtų būti ne administravimo institucijos veiksmas ar susilaikymas, o vietos savivaldos institucijos ar viešosios įstaigos nemokumas.
-
Antra, atsakomybė be kaltės kyla iš lygybės viešųjų įsipareigojimų atžvilgiu principo. Taigi, pasak Prancūzijos valdžios institucijų, šiuo atveju sunku atskirti, kaip kreditoriaus patirta žala galėtų pasireikšti nelygybe viešųjų įsipareigojimų atžvilgiu. Iš tiesų, priešingai negu sprendime byloje Couitéas (40), šiuo atveju jokia valstybės valdžios institucija nenuspręstų nevykdyti sprendimo dėl visuotinės svarbos priežasčių. Nagrinėjamu atveju valstybės valdžios institucijos praktiškai negalėtų imtis priemonių, kurios padėtų įvykdyti teismo sprendimą ir grąžinti skolas kreditoriams, o ne būtų nuspręsta, kad tai neįmanoma dėl bendrojo intereso reikalavimų. Pasak Prancūzijos valdžios institucijų, vien konstatavus nemokumą, negalima patraukti atsakomybėn dėl nelygybės įsipareigojimų atžvilgiu. Dėl Komisijos sprendimo 59 konstatuojamojoje dalyje nurodyto argumento, kad „jeigu valstybės atstovas teiktų pirmenybę viešosios paslaugos tęstinumui, o ne kreditoriaus teisei į skolos apmokėjimą, nebūtų atmesta galimybė, kad valstybė būtų patraukta atsakomybėn ne dėl savo kaltės“, Prancūzijos valdžios institucijos pripažįsta, kad reikalavimas tęsti viešosios paslaugos teikimą taikomas valstybės atstovui vykdant 1980 m. liepos 16 d. įstatyme numatytą procedūrą. Vis dėlto, pasak Prancūzijos valdžios institucijų, net jei teisėjas nurodytų skirti kreditoriui kompensaciją, dėl jos jis atsidurtų tokioje pat padėtyje, kaip ir bendrosios teisės požiūriu, nes atitinkamas turtas būtų perleistas ir visi kreditoriai gautų atitinkamą pinigų sumą. Todėl kreditorius neįgytų jokių pranašumų.
b) […] (41)
1. Bendrosios teisės sanavimo ir likvidavimo procedūros netaikymas viešiesiems asmenims nepanaikina galimybės, kad PKVĮ bankrutuos ar kad jos atžvilgiu bus vykdoma bankroto procedūra.
(54)
Anot Prancūzijos valdžios institucijų, savo analizę Komisija grindžia 2000 m. komunikatu dėl garantijomis suteikiamos valstybės pagalbos (42) ir konkrečiai jo 2.1.3 punktu, kuriame teigiama, kad „Komisija garantija suteikta pagalba laiko palankesnes finansavimo sąlygas, gautas įmonių, kurių bankrotas arba kitos nemokumo procedūros yra neįmanomos dėl jų teisinės formos, arba jei ji užtikrina valstybės garantiją arba kad nuostolius padengs valstybė.“
(55)
Pabrėždamos, kad sutarties sąlygos, o ne 2000 m. komunikatas dėl garantijomis suteikiamos valstybės pagalbos turi viršenybę, Prancūzijos valdžios institucijos nurodo du elementus, kurie, pasak jų, šiuo konkrečiu atveju siaurina komunikato taikymo sritį:
-
2000 m. komunikate dėl garantijomis suteikiamos valstybės pagalbos pabrėžiama, kad galima pagalba susijusi su „palankesnėmis kreditavimo sąlygomis“, kuriomis būtų laikomas galimybės iškelti bankroto procedūrą atmetimas; Komisija neįrodžiusi, kad tokios „palankesnės kreditavimo sąlygos“ egzistuoja,
-
2000 m. komunikate dėl valstybės pagalbos nagrinėjamas atvejis, kai dėl teisinio statuso negalima jokia bankroto ar nemokumo procedūra, o ne konkreti procedūra; Komisija nenustačiusi, kad Paštas negali bankrutuoti ir negalima jokia nemokumo procedūra.
(56)
Taigi, pasak Prancūzijos valdžios institucijų, 1985 m. sausio 25 d. įstatymas tėra procedūrinis įstatymas. Tai, kad PKVĮ neįeina į jo taikymo sritį, nereiškia, kad PKVĮ negali atsidurti tokioje padėtyje, kai mokėjimai nutrūks, be to, nedraudžiama jos atžvilgiu vykdyti sanavimo, likvidavimo ar bankroto ad hoc procedūrą.
2. 1980 m. liepos 16 d. įstatyme nustatytos „procedūros“, o ne kolektyvinės bendrosios teisės procedūros taikymas nesuteikia kreditoriui jokių lengvatų.
(57)
Išanalizavusios 68 konstatuojamojoje dalyje nurodytą sprendimą pradėti procedūrą, Prancūzijos valdžios institucijos daro išvadą, kad vertindama, ar specifinės procedūros taikymas nemokumo atveju subjektui suteikia pranašumą, palyginti su įmonėmis, kurioms taikoma prekybos teisė, Komisija remiasi dviem kriterijais:
-
viešumo kriterijus: reikėtų nustatyti ir paskelbti procedūrą, kuri būtų įgyvendinama Pašto nemokumo atveju,
-
lygiavertiškumo kriterijus: ši procedūra turėtų būti arba privatinės teisės procedūra, arba procedūra, kuri Pašto kreditoriams suteiktų teises, ne didesnes už teises, įgyjamas taikant prekybos teisę.
(58)
Nors Prancūzijos valdžios institucijos neigia, kad būtina tenkinti abu kriterijus (43), kadangi Komisija tuos kriterijus laiko reikalingais ir pakankamais, Prancūzijos valdžios institucijos jais remiasi nagrinėdamos, ar taikant 1980 m. liepos 16 d. įstatymo nuostatas viešosios teisės reglamentuojamų subjektų kreditoriams suteikiamas pranašumas, palyginti su įmonių, kurioms taikomos kolektyvinės bendrosios teisės procedūros, kreditoriais.
(59)
Vertindamos viešumo kriterijų, Prancūzijos valdžios institucijos mano, kad kaip rodo Komisijos nurodytų kredito reitingų agentūrų pranešimai dėl ERAP, kredito reitingų agentūros teisingai laiko 1980 m. liepos 16 d. įstatyme nustatytą procedūrą taikytina PKVĮ nemokumo atveju.
(60)
Vertindamos lygiavertiškumo kriterijų, Prancūzijos valdžios institucijos išskiria atvejus, kai taikytinas viešosios paslaugos tęstinumo reikalavimas, ir atvejus, kai toks reikalavimas netaikytinas.
i) 1980 m. liepos 16 d. įstatyme nustatyta „procedūra“ nagrinėjama lygiavertiškumo pagrindu, netaikant viešosios paslaugos tęstinumo reikalavimo
(61)
Kaip teigia Prancūzijos valdžios institucijos, jeigu Paštas nesugebėtų grąžinti savo skolų ir jei nebūtų taikomi jokie viešosios paslaugos tęstinumo reikalavimai, procedūra turėtų būti tokia: neįtikėtinu atveju, jeigu finansinių sunkumų kiltų prieš pritrūkstant turto, pirmiausia įmonei reiktų pradėti derybas su kreditoriais siekiant sukurti įsipareigojimų sanavimo planą. Vėliau, jeigu būtų nuspręsta, kad planas nepakankamas arba jei jis nepadėtų pašalinti finansinių sunkumų, ir nesant naujo susitarimo su kreditoriais, jie - arba kai kurie iš jų - galėtų kreiptis į kompetentingą teismą, kad skolininkas būtų nuteistas, o jų kreditiniai reikalavimai pripažinti. Tada būtų taikoma 1980 m. liepos 16 d. įstatyme nustatyta procedūra. Prireikus ji galėtų paskatinti kontrolės instituciją vykdomuoju lygmeniu pavaduoti Paštą, kad būtų priimti reikalingi sprendimai jo skoloms apmokėti įstaigos lėšomis. Jeigu 1980 m. liepos 16 d. įstatyme nustatyta procedūra užstrigtų dėl Pašto turto nepakankamumo, o kontrolės įstaiga, neturėdama jokio perleistino turto, materialiai nebeišgalėtų sukaupti lėšų įsiskolintai sumai sumokėti, 1980 m. liepos 16 d. įstatyme nustatyta procedūra būtų baigta.
(62)
Taigi, pasak Prancūzijos valdžios institucijų, jeigu jokie su viešąja paslauga susiję reikalavimai netaikytini, taikant 1980 m. liepos 16 d. įstatyme nustatytą „procedūrą“, galėtų būti parduotas visas Pašto turtas, bet jeigu turto nepakaktų, ši procedūra nepadėtų grąžinti skolų visiems Pašto kreditoriams. Procedūros pabaigoje visi įstaigos, kuriai taikomas 1980 m. liepos 16 d. įstatymas, kreditoriai atgautų tokią pat sumą kaip ir įstaigos, kuriai taikoma prekybos teisė, kreditoriai, būtent sumą, gautą pardavus turtą.
(63)
Ši procedūra ir prekybos teisėje taikoma procedūra skirtųsi tik dviem aspektais:
-
masinio kreditorių reikalavimų patenkinimo nebuvimu: priešingai nei pagal privatinės teisės procedūrą, kai kreditiniai reikalavimai tenkinami masiškai, o kreditoriams mokama pirmenybės tvarka proporcingai skirstant disponuojamas sumas, pagal 1980 m. liepos 16 d. įstatyme nustatytą procedūrą vien kreditoriaus ieškinys padeda jam išsaugoti teises. 1980 m. liepos 16 d. įstatymu įtvirtintas pirmumo principas,
-
būtent valstybės atstovas, kontroliuojamas administracinių bylų teisėjo (tikrinama didelė kaltė, vadovaujantis Valstybės tarybos sprendimu minėtoje 2005 m. lapkričio mėn. Kampoloro byloje), prisiima funkciją, lygiavertę likvidatoriaus ir teismo paskirto administratoriaus funkcijai.
(64)
Prancūzijos valdžios institucijos mano, kad procedūrai pasibaigus kreditoriai nebeturėtų galimybių pateikti skundų. Iš tiesų, pasak Prancūzijos valdžios institucijų, valstybė negali būti patraukta atsakomybėn atsižvelgiant tiktai į lėšų trūkumą. Be to, privatinės teisės procedūroje kreditoriai „neatgauna individualaus persekiojimo teisės“, nebent įmonė likviduojama teismo sprendimu (44).
ii) 1980 m. liepos 16 d. įstatyme nustatyta „procedūra“ nagrinėjama lygiavertiškumo pagrindu, atsižvelgiant į viešosios paslaugos tęstinumo reikalavimą
(65)
Darant prielaidą, kad viešosios paslaugos tęstinumas turėtų būti užtikrintas, Prancūzijos valdžios institucijos sutinka, kad įgyvendindamas įgaliojimus, kurie jam suteikti 1980 m. liepos 16 d. įstatymu, valstybės atstovas galėtų nuspręsti neperleisti tam tikro viešajai paslaugai teikti reikalingo turto. Jeigu valstybė nemokėtų kompensacijos, neperleidus tam tikro turto dėl reikalavimų, susijusių su viešosios paslaugos teikimu, būtų parduota mažiau turto ir kreditorių susigrąžinamos sumos sumažėtų. Procedūra nesuteiktų Pašto kreditoriams didesnių teisių už įgyjamas taikant prekybos teisę. Kaip teigia Prancūzijos valdžios institucijos, Komisijos iškeltas lygiavertiškumo kriterijus būtų tenkinamas a fortiori.
(66)
Vis dėlto Prancūzijos valdžios institucijos sutinka, kad, darant šią prielaidą, valstybė galėtų būti patraukta atsakomybėn be kaltės, o kreditoriams galėtų būti atlyginama pagal patirtos žalos dydį, t. y. didžiausia kompensacija atitiktų turto, kurio valstybės atstovas teisėtai nusprendė jiems neperduoti, rinkos vertę. Pasak Prancūzijos valdžios institucijų, toks galimas kompensavimas neturėtų kitokio poveikio, išskyrus kreditoriaus pavadavimą pagal bendrąją teisę, taigi lygiavertiškumo pagrindu negalėtų suteikti jam didesnių teisių už numatytąsias bendrojoje teisėje.
(67)
Prancūzijos valdžios institucijos daro išvadą, kad 1980 m. liepos 16 d. įstatyme nustatyta procedūra atitinka Komisijos išdėstytus lygiavertiškumo bei viešumo kriterijus, ir to pakanka norint atmesti pranašumo egzistavimo prielaidą. Taigi jos mano, kad nėra pagrindo Paštui tiesiogiai taikyti varginamą ir sudėtingą bendrosios teisės procedūrą.
3. Komisijos cituojami tekstai apie tai, kas nutinka įsipareigojimams po to, kai išnaudojami įstaigos ištekliai, Paštui netaikytini.
(68)
Pasak Prancūzijos valdžios institucijų, sprendime pradėti procedūrą, konkrečiai jo 69 konstatuojamojoje dalyje Komisijos minimi tekstai Paštui netaikytini ir neperkeltini.
3.1.2. DĖL PRANAŠUMO NEBUVIMO
(69)
Kaip teigia Prancūzijos valdžios institucijos, Komisijos tyrimas, ar atrankinis pranašumas yra, plėtojamas dviem požiūriais:
-
„uždaro rato“ argumentu, grindžiamu 2000 m. komunikatu dėl garantijomis suteikiamos valstybės pagalbos,
-
tariamos priemonės įtakos kredito reitingų agentūroms analize.
A. 2000 m. Komisijos komunikatas dėl garantijomis suteikiamos valstybės pagalbos neleidžia daryti išvados, kad šiuo konkrečiu atveju pranašumas yra
(70)
Prancūzijos valdžios institucijos mano, kad sprendimo pradėti procedūrą 77 konstatuojamojoje dalyje Komisija klaidingai interpretuoja 2000 m. komunikato dėl garantijomis suteikiamos valstybės pagalbos 2.1.3 punktą. Pasak Prancūzijos valdžios institucijų, 2.1.3 punkte nurodoma, kad jeigu įmonei, kuriai dėl teisinio statuso negalima vykdyti bankroto ar nemokumo procedūros, suteikiamos palankesnės kreditavimo sąlygos, jos laikomos pagalba garantijos forma. Kaip teigia Prancūzijos valdžios institucijos, 2000 m. Komisijos komunikato dėl garantijomis suteikiamos valstybės pagalbos 2.1.3 punkte nėra jokios nuostatos, rodančios, kad Komisija mano, jog dėl to, kad dėl teisinio statuso įmonei negalima iškelti bankroto procedūros, jai būtinai suteikiamos palankesnės finansavimo sąlygos.
(71)
Be to, Prancūzijos valdžios institucijos mano, kad Paštas nepatenka į 2000 m. Komisijos komunikato dėl garantijomis suteikiamos valstybės pagalbos 2.1.3 punkto taikymo sritį, nes jame numatomi atvejai, kai dėl teisinio statuso atmetama bet kokia bankroto ar nemokumo procedūra, o ne konkreti procedūra. Taigi, pasak Prancūzijos valdžios institucijų, Komisija nenustatė, kad Paštas negali bankrutuoti ar kad nemokumo procedūra netaikytina.
B. Pranašumo nepriskirtinumas ir valstybės lėšų nebuvimas
(72)
Sprendimo pradėti procedūrą 79 konstatuojamojoje dalyje Komisija primena, kad kredito reitingų agentūros daro įtaką įmonėms taikomoms kreditavimo sąlygoms.
(73)
Priminusios kredito reitingų agentūrų silpnybes, Prancūzijos valdžios institucijos tvirtina, kad jei kredito reitingų agentūros pozicija nepagrindžiama tikslia galiojančios teisės sistemos analize, valstybei priskirtinas pranašumas, kuris gali sudaryti valstybės pagalbą, neturėtų būti grindžiamas tokia pozicija. Be to, nors toks vertinimas praktiškai suteiktų PKVĮ teisę į lengvatinį kreditą, tai nesuteiktų jai jokios teisinės ir praktinės galimybės naudotis valstybės lėšomis, o tai būtina sąlyga valstybės pagalbai apibūdinti.
(74)
Prancūzijos valdžios institucijos priduria, kad agentūrų analizės grindžiamos ne objektyviomis teisinėmis sąlygomis, o subjektyviu vertinimu to, kas būtų valstybės pagalba, jei įmonei kiltų sunkumų.
C. „Uždaro rato“ argumentai
(75)
Kaip teigia Prancūzijos valdžios institucijos, Komisijos argumentai patenka į „uždarą ratą“:
-
Komisija iš esmės remiasi kredito reitingų agentūrų teiginiais, kad pabrėžtų ekonominį pranašumą,
-
rinka ir kredito reitingų agentūros atsižvelgia į tai, kad Paštui nesuteikta valstybės garantija, bet ir toliau reiškia abejonę, kylančią vien iš Komisijos reiškiamos pozicijos.
D. Poveikio Pašto reitingavimui nebuvimas
(76)
Bet kokiu atveju, pasak Prancūzijos valdžios institucijų, sprendime pradėti procedūrą neteigiama, kad Pašto reitingai aukštesni dėl tariamos neribotos valstybės garantijos.
a) Kredito reitingų agentūrų doktrinos nepakanka jokiems padariniams išaiškinti
(77)
Prancūzijos valdžios institucijos pateikia kelias pastabas dėl Standard and Poor’s tyrimo „Vyriausybės paramos įtaka reitingavimui“ (angl. Influence of Government Support on Ratings), Komisijos cituojamo sprendimo pradėti procedūrą 80 konstatuojamojoje dalyje. Šiame tyrime Standard and Poor’s išskiria daugelio kategorijų „Vyriausybės remiamas pašto paslaugų bendroves“ (angl. government supported postal companies); klasifikacijoje nustatyta metodika, Standard and Poor’s taikyta minėto subjekto reitingui nustatyti.
(78)
Prancūzijos valdžios institucijos nurodo, kad priskyrimas prie 1 kategorijos (45) atitinka plačius kriterijus, kaip antai ekonominės ir socialinės veiklos ar aplinkos pobūdį, bet neužsimena apie nurodyto operatoriaus statusą.
(79)
Prancūzijos valdžios institucijos pažymi, kad 2004 m. lapkričio 22 d. Prancūzijos ir Italijos paštas buvo priskiriamas prie 2 kategorijos (46). Remdamosi Standard and Poor’s dokumentu, Prancūzijos valdžios institucijos daro išvadą, kad Italijos paštas (it. Poste Italiane) finansiniai rezultatai nepateisina Italijos pašto reitingavimo. Pasak Prancūzijos valdžios institucijų, Italijos paštui priskirtam reitingui įtaką darė jo savininkas, nors Italijos paštas pagal bendrąją teisę turi akcinės bendrovės statusą.
(80)
Prancūzijos valdžios institucijos nurodo, kad Standard and Poor’s galų gale priskyrė Paštą prie 3 kategorijos (47). Pasak Prancūzijos valdžios institucijų, nuo 2004 m. įgyvendinamos didelės reformos paskatino Standard and Poor’s suteikti Paštui 3 kategoriją. Prancūzijos valdžios institucijos iš to daro išvadą, kad negali būti nustatyta, jog Pašto reitingas sietinas tik su įmonės statusu ar su kokiu nors valstybės garantijos mechanizmu ir kad toks reitingas gali sudaryti valstybės pagalbą.
(81)
Vis dėlto Prancūzijos valdžios institucijos sutinka, kad 2004 m. atliktame Standard and Poor’s tyrime keltas Pašto statuso klausimas. Tačiau Prancūzijos valdžios institucijos užtikrina, kad nuo to laiko su Standard and Poor’s keistasi informacija ir tai padėjo jį išsiaiškinti. Be to, Prancūzijos valdžios institucijos taip pat įspėjusios Fitch apie tai, kad jokios valstybės garantijos Paštui nesuteiktos, ir dėl to agentūra persvarsčiusi klausimą.
b) Privačiame sektoriuje daug atvejų, kai patronuojamosios įmonės reitingas siejamas su patronuojančiosios įmonės reitingu
(82)
Pasak Prancūzijos valdžios institucijų, stabilaus daugumos akcininko įtaka, kredito reitingų agentūrų nustatyta Italijos pašto atveju ir nepriklausanti nuo jokių statuso ypatybių, pastebima vertinant privačias įmonių grupes. Kaip pavyzdį Prancūzijos valdžios institucijos nurodė Standard and Poor’s2003 m. gruodžio 3 d. pranešimą dėl AGF (48), pranešimą dėl Volkswagen Bank GmbH (49) ir pranešimą dėl VWFS (50). Pasak Prancūzijos valdžios institucijų, tokio pobūdžio požiūris jokiu būdu nėra viešojo sektoriaus ypatumas.
c) Pasikeitus statusui, Pašto reitingas nepasikeistų
(83)
Išanalizavusios Standard and Poor’s reitingą, suteiktą Paštui, Prancūzijos valdžios institucijos bando įrodyti, kad šis reitingas nuo Pašto statuso nepriklauso.
(84)
Visų pirma Prancūzijos valdžios institucijos nurodo, kad tada, kai jos pateikė savo pastabas, Standard and Poor’s suteikė Paštui reitingą AA- ir numatė stabilią perspektyvą. Prastesnį vertinimą Standard and Poor’s pagrindė būsimu grupės finansinės struktūros suprastėjimu, susijusiu su tuo, kad Paštas sumokėjo 2 mlrd. EUR už tarnautojų pensijų finansavimo reformą bei „didesniu Pašto savarankiškumu savo akcininko atžvilgiu“. Pasak Prancūzijos valdžios institucijų, toks suprastėjimas, kurį lėmė ne Pašto statuso pasikeitimas, nepaaiškina, ar Pašto reitingas tiesiogiai priklausė nuo šios įmonės statuso.
(85)
Antra, nepaisant sprendimo pradėti procedūrą 84 konstatuojamojoe dalyje cituojamo patikslinimo Standard and Poor’s2007 m. balandžio 3 d. pranešime (51), Prancūzijos valdžios institucijos sunkiai suvokia, kodėl Paštui, jeigu jam būtų suteikta valstybės garantija, galėtų būti skiriama 3 reitingo punktais mažiau negu valstybei. Panašiai Prancūzijos valdžios institucijos sunkiai įsivaizduoja, kodėl, jei, kredito reitingų agentūrų manymu, 1980 m. liepos 16 d. įstatymu formuojamas valstybės garantijai prilyginamas mechanizmas, naudingas atitinkamų juridinių asmenų kreditoriams, vietos savivaldos institucijos gali gauti reitingą BBB+, nors jų suverenas turi reitingą AAA.
(86)
Trečia, Prancūzijos valdžios institucijos pabrėžia, kad Standard and Poor’s2007 m. balandžio 3 d. reitingas grindžiamas įmonės stipriųjų ir silpnųjų ypatybių sąrašu, kuriame nenurodomas jos statusas. Abu elementai, kuriais Standard and Poor’s grindžia savo suteiktą reitingą, t. y. Pašto teikiamos viešosios paslaugos ekonominė svarba ir „stipri akcininkų parama“ (angl. strong shareholder backing) esą išskirtiniai Pašto statuso elementai. Iš tiesų, pasak Prancūzijos valdžios institucijų, „stipri akcininkų parama“ reiškia ne finansinę paramą, kuri prieštarautų Europos Sąjungos teisei, o valstybės suinteresuotumą Pašto plėtojimu, vykdomą rinkos sąlygomis (angl. „at arm’s length“) (52). Prancūzijos valdžios institucijos iš to daro išvadą, kad statusas nėra pagrindinis reitingavimo elementas.
(87)
Ketvirta, Prancūzijos valdžios institucijos primena, kad tame pačiame 2007 m. balandžio 3 d. reitinge kredito reitingų agentūra pažymi, kad ji ir toliau vadovausis metodika „iš viršaus į apačią“ (angl. top down), kuri leidžia subjektui suteikti daugiausia dviem kategorijomis žemesnį nei vadovaujančiosios institucijos reitingą. Pasak agentūros, ši metodika grindžiama sąlyga, kad vidutinės trukmės laikotarpiu valstybė turėtų likti 100 % Pašto akcijų savininke. Prancūzijos valdžios institucijos iš to daro išvadą, kad Pašto statusas niekaip nepagrindžia tokio požiūrio. Galų gale, remdamosi viena Standard and Poor’s citata (53), Prancūzijos valdžios institucijos laikosi nuomonės, kad ne statuso pasikeitimas, o kapitalo atvėrimas skatina Standard and Poor’s vertinant Paštą taikyti metodiką „iš apačios į viršų“ (angl. bottom up). Jos priduria, kad toks metodikos pakeitimas nebūtinai lemtų reitingo pakeitimą atsižvelgiant į laukiamą esminį Pašto padėties pagerėjimą.
(88)
Penkta, Prancūzijos valdžios institucijos primena, kad kredito reitingų agentūrų vaizduojama perspektyva stabili, nepaisant to, kad Komisija pradėjo tyrimą dėl neribotos valstybės garantijos, kurią valstybė suteikė Paštui dėl jo statuso. Tad jeigu statusas darytų įtaką įmonės mokumui, jo pasikeitimo perspektyva turėtų pasireikšti neigiama ir nestabilia perspektyva. Be to, Standard and Poor’s perspektyvos stabilumą grindžia sąlyga, kad nepaisant galimo Pašto statuso pasikeitimo, valstybė ateinančius dvejus metus turėtų likti 100 % įmonės akcijų savininke. Remdamosi kita Standard and Poor’s citata (54), Prancūzijos valdžios institucijos daro išvadą, kad vertindama reitingo pokyčius, Standard and Poor’s atsižvelgia į pačios įmonės veiklos rezultatus ir į akcininko pasikeitimo galimybę, o ne į galimą statuso pasikeitimą.
(89)
Šešta, cituodamos kitą 2007 m. Standard and Poor’s reitingo vertinimą (55), Prancūzijos valdžios institucijos pabrėžia, kad kredito reitingų agentūra nesutinka su Komisijos vertinimu, jog statusas pagerinęs Paštui sudarytas finansines sąlygas. Remdamosi Standard and Poor’s citata, kad „Pašto reitingų ši rekomendacija nepaveikė, nes manome, kad Pašto statuso pasikeitimas pakankamai neatspindėtų svarios valstybės pagalbos, kuri daro įtaką Pašto reitingams ir kuri dar kartą įtvirtinta neseniai priimtuose Vyriausybės sprendimuose“ (56), Prancūzijos valdžios institucijos daro išvadą, kad Pašto statusas neturi įtakos jo reitingams.
E. Poveikio Pašto finansavimo sąlygoms nebuvimas
(90)
Galų gale Prancūzijos valdžios institucijos nagrinėja esamas Pašto finansavimo sąlygas, siekdamos nustatyti, ar tariama valstybės garantija daro joms poveikį.
(91)
Pasak Prancūzijos valdžios institucijų, ir Komisijos pranešimas apie tai, kad tariama garantija egzistuojanti, kad ji esanti nesuderinama su Europos Sąjungos teise ir dėl to būsianti panaikinta, ir Prancūzijos valdžios institucijų garantijos buvimo paneigimai kredito reitingų agentūroms bei spaudai neturėjo jokios įtakos Pašto finansavimo sąlygoms. 2006 m. spalio mėn., iškart po to, kai Komisija paskelbė rekomendaciją imtis reikiamų priemonių, Paštas išleido 1,8 mlrd. EUR obligacijų emisiją 7 ir 15 metų laikotarpiams. Šią rekomendaciją Paštas paminėjo vertybinių popierių emisijos prospekte, o pasitarimuose su investuotojais pabrėžė, kad valstybės garantija nesinaudoja. Po obligacijų emisijos Pašto finansavimo išlaidos smarkiai nepasikeitė (57). Abiejų emisijų obligacijos buvo plačiai pasirašomos Pašto įprasto pobūdžio Europos investuotojų, būtent investuotojų, kurie savo obligacijas išsaugo iki mokėjimo termino pabaigos. Prancūzijos valdžios institucijos daro išvadą, kad Komisijos pranešimas, kuriuo ji prašo panaikinti tariamą garantiją, ir duomenų apie valstybės poziciją šiuo klausimu paviešinimas nepadarė poveikio Pašto finansavimo sąlygoms obligacijų rinkoje. Rinkose iš tiesų būtų manoma, kad Pašto finansavimo sąlygos grindžiamos ne kokia nors de jure ar de facto egzistuojančia garantija.
(92)
Prancūzijos valdžios institucijos daro išvadą, kad:
-
Komisijos sprendime pradėti procedūrą plėtojama analizė klaidinga: Paštas faktiškai nesinaudoja jokia valstybės garantija,
-
Komisija neįrodė, kad Paštas turi kokią nors su jo statusu susijusią lengvatą,
-
taigi Komisija neįrodė, kad Paštas gauna kokią nors pagalbą.
3.2. PRANCŪZIJOS VALDŽIOS INSTITUCIJŲ PASIŪLYMAI
(93)
Vis dėlto norėdamos pašalinti bet kokias Komisijos abejones, Prancūzijos valdžios institucijos nurodė esančios pasirengusios, jeigu Komisija sutiktų baigti procedūrą sprendimu, kad pagalba pagal procedūrinio reglamento 7 straipsnio 2 dalį neteikiama, įgyvendinti toliau išvardytas priemones:
-
išaiškinti 1980 m. liepos 16 d. įstatymo įgyvendinimo dekretą,
-
į Pašto sutartis dėl kreditų įterpti nuorodą, kad garantijos nėra,
-
numatyti teisės atsisakymo atgaline data mechanizmą, kai galimą neigiamą padarinį pajamingumų skirtumui, siejamą su tuo, kad Paštui netaikomos bendrosios teisės kolektyvinės procedūros, Paštas perleistų valstybei.
3.2.1. 1980 M. LIEPOS 16 D. ĮSTATYMO ĮGYVENDINIMO DEKRETO IŠAIŠKINIMAS
(94)
Pasak Prancūzijos valdžios institucijų, nuostatų iš esmės keisti nereikia, tačiau reikia jas išaiškinti. Todėl jos siūlo iš dalies pakeisti įstatymo įgyvendinimo dekretą (58). Pakeitimas būtų susijęs su dekreto 3-1 straipsnio ketvirta pastraipa, kurioje nurodomi prefektui arba kontrolės įstaigai suteikti kontrolės įgaliojimai. Iš dalies pakeitus tekstą Komisijai turėtų nelikti jokių abejonių dėl frazės „tuo pasirūpina“ (pranc. „y pourvoit“). Taigi siūloma nurodyti, kad valstybės atstovas arba kontrolės įstaiga skiria vietos savivaldos institucijos arba įstaigos biudžeto lėšas.
(95)
Iš dalies pakeisto dekreto pasiūlymo tekstas:
„Jeigu oficialus nurodymas lieka neįvykdytas pasibaigus šiems terminams, valstybės atstovas arba kontrolės įstaiga nurodo įrašyti atitinkamą išlaidų eilutę į nevykdančiosios vietos savivaldos institucijos arba viešosios įstaigos biudžetą. Prireikus jis skiria reikalingas sumas iš vietos savivaldos institucijos arba viešosios įstaigos biudžeto arba sumažindamas kitoms išlaidoms skirtus ir dar nepanaudotus asignavimus, arba padidindamas lėšas“ (pakeistas tekstas pabrauktas).
(96)
Kaip teigia Prancūzijos valdžios institucijos, šiuo pasiūlymu, susijusiu su pastabomis bei doktrinos straipsniais, perduotu per diskusijas, vykusias prieš gaunant sprendimo pradėti procedūrą raštą, atmetama galimybė, kad vykdant 1980 m. liepos 16 d. įstatyme nustatytą procedūrą, prefektas arba valstybės atstovas galėtų padidinti atitinkamos vietos savivaldos institucijos arba viešosios įstaigos išteklius, skirdamas valstybės subsidiją arba viešųjų išteklių investiciją.
3.2.2. NUORODOS, KAD GARANTIJOS NĖRA, ĮRAŠYMAS Į PAŠTO SUDAROMAS SUTARTIS
A. Pradinis Prancūzijos valdžios institucijų pasiūlymas
(97)
Sprendimo pradėti procedūrą 59 konstatuojamojoje dalyje Komisija nurodo, kad Prancūzijos valdžios institucijų pasiūlymas iš dalies pakeisti 1980 m. liepos 16 d. įstatymo įgyvendinimo dekretą „nepadeda atmesti galimybės, kad jeigu Pašto ištekliai būtų išnaudoti, kreditorius, kuriam įsiskolinta suma nebūtų grąžinta taikant 1980 m. įstatymą, kreipsis į teismą siekdamas, kad valstybė prisiimtų atsakomybę dėl nelygybės įsipareigojimų atžvilgiu“.
(98)
Nors Prancūzijos valdžios institucijos neigia, kad valstybė galėtų būti patraukta atsakomybėn vien dėl Pašto nemokumo, siekdamos išsklaidyti Komisijos abejones, jos teikia pasiūlymą, grindžiamą rizikos prisiėmimo išimtimi. Ši išimtis, taikoma ir tuo atveju, kai valstybei atsakomybė priskiriama ir esant kaltei, ir be kaltės, grindžiama principu, kad kai žala patiriama dėl padėties, į kurią nukentėjusysis pateko sąmoningai, nukentėjusysis neįgyja teisės į jos atlyginimą (žr. Valstybės tarybos sprendimus Sille (59) ir Meunier (60)).
(99)
Todėl, siekdamos užtikrinti šios išimties taikymą, Prancūzijos valdžios institucijos siūlo oficialiai patvirtinti Pašto kreditoriams, kad jų kreditui valstybės garantija nesuteikiama ir kad nemokumo atveju valstybė neprivalėtų finansiškai pavaduoti įmonės grąžindama jos skolą. Tokia informacija įstatymui neprieštarauja, kadangi įstatyme visiškai nenumatoma, kad Pašto nemokumo atveju valstybė turėtų finansiškai pavaduoti įmonę grąžindama jos skolą.
(100)
Be 1980 m. liepos 16 d. įstatymo įgyvendinimo dekreto išaiškinimo, Prancūzijos valdžios institucijos kartu su Paštu įsipareigoja finansavimo sutartyje prie kiekvienos operacijos įrašyti (taikant bet kokiai sutartyje numatytai priemonei):
„Emisijai/programai/paskolai nesuteikiama jokia, jokio tipo, nei tiesioginė, nei netiesioginė valstybės garantija. Nemokumo atveju valstybė neprivalėtų finansiškai pavaduoti Pašto, grąžindama jo skolą.“
B. Komisijos abejonės, išreikštos sprendime pradėti procedūrą
(101)
Sprendimo pradėti procedūrą 61 punkte Komisija apžvelgia tokias abejones dėl minėto Prancūzijos valdžios institucijų pasiūlymo:
-
prisiimtos rizikos išimtis yra teismų praktikoje įtvirtinta taisyklė, kuri galėtų būti plėtojama,
-
„šis pasiūlymas, grindžiamas pamatiniais viešosios teisės principais, panaudojant antrines teisės priemones, atrodo netobulas, nes konflikto atveju tokios priemonės galėtų būti gana lengvai panaikintos“,
-
galų gale Pašto skolos yra ne tik finansinės, bet ir prekybinės ar kitokio pobūdžio; o papildomame Prancūzijos valdžios institucijų pasiūlyme šie pavyzdžiai nenagrinėjami.
C. Prancūzijos valdžios institucijų argumentai, kuriais atsakoma į šias abejones
(102)
Kaip minėta, pasak Prancūzijos valdžios institucijų, valstybė negalėtų būti patraukta atsakomybėn nesant jos kaltės vien dėl Pašto turto nepakankamumo, nes tam, kad valstybė būtų patraukta atsakomybėn, valstybė turėtų priimti sprendimą tai daryti arba to nedaryti, o šiuo atveju to padaryti praktiškai neįmanoma. Taigi Prancūzijos valdžios institucijų pasiūlymas nėra vertingas kaip papildoma aiškinamoji priemonė kreditoriams, pasiūlymas iš esmės padėtų, taikant prisiimtos rizikos išimties taisyklę, atmesti bet kokią riziką, kad valstybei tektų prisiimti atsakomybę nesant jos kaltės.
(103)
Pasak Prancūzijos valdžios institucijų, pirmasis Komisijos prieštaravimas - kad nors valstybės narės vidaus teisėje nėra tokios nuostatos, valstybės pagalba galėtų būti grindžiama vien rizika, kad galimas teismų praktikos pasikeitimas, t. y. vidaus teisės pokytis. Prancūzijos valdžios institucijos prieštarauja tokiam argumentui. Anot jų, prisiimtos rizikos išimtis yra bendrasis viešosios teisės principas, paplitęs teismų praktikoje, niekuomet nepaneigtas ir plačiai komentuojamas. Komisija negalėtų galimos pagalbos priemonės pagrįsti galimu teisės pasikeitimu, kuris šiuo atveju daugiau nei neįtikėtinas.
(104)
Antrasis Komisijos prieštaravimas: antrinės teisės priemones konflikto atveju lengva panaikinti. Žinoma, įstatymas ir reglamentas turi viršenybę sutarties atžvilgiu. Bet tam, kad Komisijos prieštaravimas turėtų realią galią, reikėtų, kad jis būtų pagrįstas aukštesnio rango tekstu. Pasak Prancūzijos valdžios institucijų, šis Komisijos prieštaravimas neturi pagrindo.
(105)
Tačiau Prancūzijos valdžios institucijos sutinka, kad trečiasis prieštaravimas, kuriame konstatuojama, jog obligacijų emisija yra ne vienintelė kreditavimo priemonė, yra teisingas, nors Pašto atveju taikomas ribotai, nes šios įmonės finansinė skola yra pagrindinė Pašto skola ir didelę jos dalį sudaro obligacijos.
D. Pasiūlymo išplėtimas
(106)
Prancūzijos valdžios institucijos nurodė esančios pasirengusios, jeigu Komisija oficialaus tyrimo procedūrą baigtų sprendimu, kad pagalba pagal procedūrinio reglamento 7 straipsnio 2 dalį neteikiama, išplėsti savo pasiūlymą, kreditavimo sutartyse nurodydamos, jog garantijos nėra. Pasak Prancūzijos valdžios institucijų, šis išplėtimas padėtų atmesti bet kokią riziką, kad valstybė galėtų būti patraukta atsakomybėn be savo kaltės, vien dėl Pašto nemokumo. Be to, tuo atveju, jeigu valstybė būtų patraukta atsakomybėn be savo kaltės dėl kontrolės įstaigos sprendimo neperleisti turto, reikalingo tolesniam viešosios paslaugos teikimui, Pašto kreditoriai atsidurtų tokioje pat padėtyje, kaip kokios nors akcinės bendrovės kreditoriai.
E. Kaip Prancūzijos valdžios institucijos vertina jų pasiūlytų priemonių kvalifikavimą kaip pagalbą
(107)
Anot Prancūzijos valdžios institucijų, pirmiau pasiūlytos dvi išaiškinimo priemonės padėtų išaiškinti Pašto kreditoriams jų teises. Dėl to Prancūzijos valdžios institucijų nereikėtų laikyti, kaip kad Komisija teigia sprendimo pradėti procedūrą 74 konstatuojamojoje dalyje, „atsakingomis už sukurtus Pašto kreditorių lūkesčius, kad garantija egzistuoja“ ir sąmoningai palaikančiomis „neaiškią teisinę padėtį“, dėl kurios valstybei galėtų „tekti atlyginti Pašto skolas, jei jis nebegalėtų vykdyti savo įsipareigojimų“.
(108)
Iš tiesų, pasak Prancūzijos valdžios institucijų, kolektyvinės bendrosios teisės procedūros Paštui netaikomos, o taikomos 1980 m. liepos 16 d. įstatymo nuostatos neleidžia daryti išvados, kad valstybės garantija egzistuoja; be to, siūlomos išaiškinimo priemonės leidžia atmesti bet kokią valstybės atsakomybę už tai, kad rinka tariamai tiki esant tokią garantiją.
(109)
Tokiomis sąlygomis valstybė nekaltintina dėl jokių galimų padarinių. Tad priešingai, negu Komisija teigia sprendimo pradėti procedūrą 76 konstatuojamojoje dalyje, apkaltinamumo kriterijus nebūtų tenkinamas.
(110)
Panašiai netektų pagrindo ir sprendimo pradėti procedūrą 75 konstatuojamoji dalis, kuriame Komisija mini savo 2000 m. komunikatą dėl garantijomis suteikiamos valstybės pagalbos, nes joks faktas neįrodo, kad valstybės garantija egzistuoja.
3.2.3. TEISĖS ATSISAKYMO ATGALINE DATA MECHANIZMAS
(111)
Kad papildytų siūlomą priemonę, Prancūzijos valdžios institucijos pasirengusios kartu su Komisija aptarti toliau išdėstytą požiūrį.
(112)
Siūlomas požiūris grindžiamas Komisijos pozicijos, išreikštos jos 2000 m. komunikato dėl garantijomis suteikiamos valstybės pagalbos 2.1.3 punkte, analize: „Komisija garantija suteikta pagalba laiko palankesnes finansavimo sąlygas, gautas įmonių, kurių bankrotas arba kitos nemokumo procedūros yra neįmanomos dėl jų teisinės formos, arba jei ji užtikrina valstybės garantiją arba kad nuostolius padengs valstybė.“ Panašiai sprendimo pradėti procedūrą 114 konstatuojamojoje dalyje Komisija nurodo, kad, jos nuomone, problemų kyla dėl to, kad „Prancūzija nesiima visų priemonių siekdama, kad šis statusas nesukeltų konkurencingose rinkose veikiančiai įmonei naudingų ekonominių padarinių“.
(113)
Prancūzijos valdžios institucijos nesutinka, kad Komisijos 2000 m. komunikato dėl garantijomis suteikiamos valstybės pagalbos 2.1.3 punktas taikytinas Paštui, ir laikosi nuomonės, kad Komisija negalėjo nustatyti, kad aplinkybė, jog Paštui netaikomos privatinės teisės kolektyvinės procedūros, lemia palankesnes finansavimo sąlygas.
(114)
Tačiau Prancūzijos valdžios institucijos pasiūlė Komisijai kartu išnagrinėti galimybę taikyti teisės atsisakymo atgaline data mechanizmą, kai galimą neigiamą padarinį pajamingumų skirtumui, susijusį su tuo, kad Paštui netaikomos bendrosios teisės kolektyvinės procedūros, Paštas perleistų valstybei, jo suma eurais būtų tiksliai apskaičiuota remiantis Komisijos patvirtinta metodika, ir galėtų būti atliktas perleidimo auditas. Pasak Prancūzijos valdžios institucijų, tokio požiūrio įgyvendinimas papildytų pirmiau minėtus pasiūlymus dėl išaiškinimo, kad valstybės garantijos mitas būtų išsklaidytas, galutinai atmetant bet kokią pagalbos riziką.
4. PAGALBOS VERTINIMAS
4.1. PAGALBOS KVALIFIKAVIMAS
(115)
SESV 107 straipsnio 1 dalyje nurodyta: „Išskyrus tuos atvejus, kai Sutartys nustato kitaip, valstybės narės arba iš jos valstybinių išteklių bet kokia forma suteikta pagalba, kuri, palaikydama tam tikras įmones arba tam tikrų prekių gamybą, iškraipo konkurenciją arba gali ją iškraipyti, yra nesuderinama su vidaus rinka, kai ji daro įtaką valstybių narių tarpusavio prekybai.“
4.1.1. NERIBOTOS VALSTYBĖS GARANTIJOS EGZISTAVIMAS: VALSTYBĖS IŠTEKLIŲ BUVIMAS
(116)
Kaip nurodyta sprendimo pradėti procedūrą 56 konstatuojamojoje dalyje, turėdamas viešosios teisės reglamentuojamo subjekto, prilyginamo PKVĮ, statusą, Paštas naudojasi ypatinga teisine padėtimi tiek kompensavimo jo kreditoriams, tiek jo paties išlikimo tapus nemokiu požiūriu.
(117)
Visų pirma Komisija primena, kad Paštui netaikomos bendrosios teisės nuostatos dėl sunkumų patiriančių įmonių sanavimo bei likvidavimo (61). Prancūzijos valdžios institucijos šio punkto neginčija, bet neigia, kad Paštui taikomas koks nors valstybės garantijai lygiavertis mechanizmas. Tačiau Komisijos 2008 m. komunikato dėl SESV 107 ir 108 straipsnių taikymo garantijomis suteikiamai valstybės pagalbai (62) (toliau - 2008 m. komunikatas dėl garantijų) 1.2 punkto antros pastraipos ketvirtoje įtraukoje teigiama, kad Komisija garantijomis suteikiama valstybės pagalba taip pat laiko palankesnes finansavimo sąlygas, taikomas įmonėms, kurioms dėl jų teisinio statuso netaikomos bankroto ar kitos nemokumo procedūros arba kurios dėl savo teisinio statuso gali naudotis valstybės garantija ar valstybės teikiamu nuostolių finansavimu. Taigi reikia išnagrinėti Prancūzijos valdžios institucijų argumentus, kuriais jos stengiasi įrodyti, kad valstybės garantija nesuteikta.
A. Individualių kreditinių reikalavimų patenkinimo garantija
(118)
Siekiant nustatyti, ar egzistuoja individualių kreditinių reikalavimų patenkinimo garantija, pirmiausia reikia išanalizuoti, ar, kaip teigia Prancūzijos valdžios institucijos, tokios garantijos galimybė atmetama pagal įstatymus arba teismų praktiką (a punktas).
(119)
Po to Komisija išnagrinės Pašto kreditoriaus veiksmus siekiant jam įsiskolintos sumos apmokėjimo tuo atveju, jeigu Paštas atsidurtų sunkioje finansinėje padėtyje ir neišgalėtų padengti savo įsiskolinimų (b punktas). Komisija nustatys, ar pagal galiojančią procedūrą Pašto kreditoriaus padėtis panaši į įmonės, kuriai taikoma prekybos teisė, kreditoriaus.
a) Kitaip negu tvirtina Prancūzijos valdžios institucijos, pagal Prancūzijos teisę numanoma garantija, o konkrečiau - valstybės garantija, susijusi su viešosios įstaigos statusu - yra galima.
1. Prancūzijos valdžios institucijų argumentų analizė (63)
(120)
Visų pirma, Prancūzijos valdžios institucijos teigia, kad jokiame tekste ar sprendime neįtvirtintas principas, kad valstybė garantuoja PKVĮ įsiskolinimų grąžinimą.
(121)
Komisija pažymi, kad nors nėra teksto ar sprendimo, kuriame būtų aiškiai nurodyta, kad valstybė suteikia garantiją PKVĮ - kaip, beje, ir teksto ar sprendimo, kuriame būtų aiškiai atmesta bet kokios valstybės garantijos PKVĮ galimybė - dėl to neatmetama galimybė, kad yra numanoma garantija.
(122)
Antra, kaip nurodo Prancūzijos valdžios institucijos, teismų praktikoje, būtent sprendime dėl viešbučio „Albe“ bendrovės (64) ir Kampoloro byloje (65), nurodoma, kad garantijų nėra.
(123)
Kaip pabrėžė ekspertas, Komisija pažymi, jog sprendime dėl viešbučio „Albe“ bendrovės Valstybės taryba atsisakė tik patenkinti kreditoriaus prašymą, adresuotą tiesiogiai viešųjų darbų ministrui. Kad garantija būtų taikoma, turi būti nustatytas nemokumas. Cituotas sprendimas nesusijęs su konkrečia padėtimi, kurioje garantija gali būti taikoma. Garantijos mechanizmas nereiškia, kad paprasčiausiai kreditoriui paprašius valstybė turės sumokėti viešosios įstaigos įsiskolintą sumą.
(124)
Komisijos tyrimas Kampoloro byloje aptariamas šio sprendimo 4.1.1 skirsnio A punkto b papunkčio 3 dalyje. Kaip bus parodyta, Kamporolo byloje nustatoma priešingai - tvarka, pagal kurią valstybė patraukiama atsakomybėn taikant viešųjų įstaigų skolų išieškojimo procedūrą, pasižymi visais garantijos mechanizmo požymiais.
(125)
Trečia, Prancūzijos valdžios institucijų ekspertas tvirtina, kad Pašto skoloms, susikaupusioms nuo pagrindinio įstatymo dėl finansų įstatymų (LOLF) įsigaliojimo 2005 m. sausio 1 d., savaiminė garantija negalioja. Vertindamas skolas, susikaupusias iki 2005 m. sausio 1 d., kurių grąžinimas užtruktų ilgiau, Prancūzijos valdžios institucijų ekspertas pripažįsta, kad galima lyginti du teiginius:
-
pagal pirmąjį teiginį konstitucinio pobūdžio motyvai (būtent lygybė įsipareigojimų atžvilgiu ir nuosavybės teisė), paskatinę Konstitucinę tarybą (66) atmesti garantijų, kurios specialiai nenumatytos finansų įstatyme, nebegaliojimo galimybę, galioja ir numanomoms, ir aiškiai numatytoms garantijoms: todėl jeigu tarsime, kad numanoma Pašto skolų apmokėjimo garantija egzistuoja, finansų įstatyme nenumačius leidimo suteikti tokią garantiją, ji nenustotų galios dėl Pašto skolų, susidariusių iki 2005 m. sausio 1 d.,
-
pagal antrąjį teiginį asmenys, kuriems suteikta numanoma garantija, negalėtų pareikšti nediskutuotinų ir lemiamų teisių; todėl jeigu tarsime, kad egzistuoja numanoma Pašto skolų apmokėjimo garantija, finansų įstatyme nenumačius leidimo tokią garantiją suteikti, ji nebegaliotų ir skoloms, susikaupusioms iki 2005 m. sausio 1 d.
(126)
Komisija nurodo, kad Prancūzijos valdžios institucijų ekspertas sutinka, jog neaišku, ar dėl to, kad finansų įstatyme nenumatytas leidimas suteikti numanomą garantiją, ji nebetaikoma iki 2005 m. sausio 1 d. susikaupusioms skoloms. Žvelgiant iš esmės, Komisija mano, kad norint nustatyti, ar numanoma garantija, valstybės suteikta Paštui, priėmus pagrindinį įstatymą dėl finansų įstatymų (LOLF), nustojo galios ar ne, reikia išnagrinėti, nuo kada Paštas naudojasi tokia numanoma garantija, o ne Pašto įsiskolinimų datas. Iš tiesų iki šiol nagrinėta garantija yra garantija, siejanti valstybę su Paštu (Pašto kreditoriai ja naudojasi netiesiogiai): be to, garantija taikoma ne tik individualiems įsiskolinimams atlyginti (žr. šio sprendimo 4.1.1 skirsnio A punktą), bet ir išsaugoti Paštui ir (arba) jo įsipareigojimams (žr. šio sprendimo 4.1.1 skirsnio B punktą). Kadangi numanoma valstybės garantija Paštui suteikta iki 2005 m. sausio 1 d., Komisija mano, kad argumentas, jog nuo 2005 m. sausio 1 d. numanomos garantijos negali būti, netinkamas.
(127)
2001 m. liepos 25 d. sprendimo dėl pagrindinio įstatymo dėl finansų įstatymų (LOLF) 110 konstatuojamojoje dalyje (67) Konstitucinė taryba nurodė, kad garantijos, suteiktos iki LOLF įsigaliojimo ir neįregistruotos, nėra netekusios galios. Pasak Komisijos ekspertės, šis argumentas puikiai pritaikomas su viešųjų įstaigų statusu susijusioms numanomoms garantijoms, kurios dar neįregistruotos, tačiau tebegalioja.
(128)
Tačiau Prancūzijos valdžios institucijų ekspertas reiškia abejonę dėl to, kad priežastys, paskatinusios Konstitucinę tarybą atmesti galimybę, kad finansų įstatyme nenumatytos ir numanomos, ir aiškiai įvardytos įsiskolinimų apmokėjimo garantijos negalioja. Pasak jo, asmenys, kuriems suteikiama tariama numanoma garantija, negalėtų reikalauti tokių pat neginčytinų ir lemiamų teisių, kaip ir asmenys, kuriems suteikiama aiškiai įvardyta garantija.
(129)
Prancūzijos valdžios institucijų eksperto argumente apsiribojama abejonėmis, taigi jis nėra lemiamas, Komisija pažymi, kad remiantis 110 konstatuojamosios dalies tekstu negalima daryti prielaidos, kad negaliojančiomis negali būti laikomos tik aiškiai įvardytos garantijos. Pagrindinio įstatymo dėl finansų įstatymų (LOLF) 61 straipsnyje, kuris minimas toje konstatuojamojoje dalyje, irgi kalbama ne vien apie aiškiai įvardytas garantijas. Todėl Komisija mano, kad Konstitucinės tarybos nuomonė, kad už tai, jog finansų įstatyme galbūt nėra numatytas leidimas, neturėtų būti baudžiama garantijos galios netekimu, taikoma ir numanomoms, ir aiškiai suformuluotoms garantijoms. Todėl Komisija mano, kad dėl to, kad finansų įstatyme nesuformuluotas leidimas valstybei suteikti numanomą garantiją Paštui, ši garantija nenustoja galioti.
(130)
Be to, kaip nurodė Komisijos ekspertė, pareigos finansų įstatyme nurodyti valstybės garantijas taikymo sritis apima tik tokių garantijų „suteikimą“. Garantijos suteikimo faktas apima atvejus, kuriais valstybė, aiškiai išreikšdama savo valią, nusprendžia suteikti garantiją tam tikrai organizacijai arba operacijai. Taigi pareigos į finansų įstatymą įrašyti valstybės garantijas taikymo sritis neapima garantijų, atsirandančių dėl statuso arba dėl teisės praktikos, kurios yra numanomo ir savaiminio pobūdžio. Ši antroji kategorija priklauso ne nuo valstybės sprendimo, o nuo to, kad valstybė veikia susiklosčiusioje teisinėje aplinkoje, o garantija tėra jos padarinys. Kadangi antroji kategorija neįeina į pagrindinio įstatymo dėl finansų įstatymų (LOLF) 34 straipsnio taikymo sritį, teismų praktika koncesininkų garantijų klausimu tęsėsi ir po 2001 m. Ja paaiškinama ir tai, kad visais atvejais, kai valstybė yra kokios nors bendrovės ar grupės, kuriai pagal prekybos kodeksą skolų apmokėjimo garantija neribojama, akcininkė arba dalininkė, to nebūtina nurodyti kokiame nors finansų įstatyme.
(131)
Komisija daro išvadą, kad Prancūzijos valdžios institucijų argumentas, grindžiamas pagrindiniu įstatymu dėl finansų įstatymų (LOLF), nėra įtikinamas, ir dėl aplinkybės, kad jokiame finansų įstatyme nenurodoma, jog valstybės garantija Paštui suteikiama dėl jo statuso, tokios garantijos egzistavimo galimybė neatmetama. Bet kokiu atveju Komisija pabrėžia, kad ji nesusijusi nei su tuo, kad Prancūzijos teisėje priemonė kvalifikuojama kaip garantija, nei su tuo, kad šiai garantijai taikomas pagrindinis įstatymas dėl finansų įstatymų (LOLF). Komisijos požiūriu šios priemonės kvalifikavimas pagal Bendrijos teisę, o konkrečiai - remiantis komunikatu dėl garantijų yra vienintelis tinkamas. Komisija pabrėžia, kad Bendrijos teisėje pripažįstama, jog numanoma garantija egzistuoja, kai valstybė narė pagal teisės nuostatas privalo padengti kito asmens skolą tuo atveju, jeigu jis nevykdo įsipareigojimų (68).
(132)
Ketvirta, anot Prancūzijos valdžios institucijų, nors PKVĮ buvo suteikta valstybės garantija, pasikeitus jų statusui, reikėtų sukurti garantinių priemonių, kurios galėtų apsaugoti kreditorių teises, įgytas iki atitinkamo viešojo asmens pertvarkymo. Kadangi toks mechanizmas niekuomet nebuvo sukurtas (žr. konkrečiai Prancūzijos telekomo (pranc. France Télécom), Prancūzijos dujų (pranc. Gaz de France), EDF ir ADP reorganizavimą) (69), tai įrodytų, kad jokia garantija neegzistuoja.
(133)
Kaip aiškina Komisijos ekspertas, toks tvirtinimas kiltų iš labai plataus nuosavybės teisės konstitucinės apsaugos interpretavimo. Pagal Prancūzijos valdžios institucijų argumentavimą nuosavybės teisės apsaugos principas reikalaująs, kad bet kokie kreditiniai reikalavimai būtų apsaugoti. Kadangi nuosavybės teisės konstitucinė apsauga taikoma ne vien tuo atveju, kai ši teisė priklauso nuo viešojo asmens, tokia interpretacija reikštų, kad bet kurioje bendrovėje įvykus tam tikram įvykiui kreditiniai reikalavimai turi būti apsaugoti, jeigu jiems kiltų grėsmė. Dabartinėje Prancūzijos pozityviojoje teisėje kreditai niekaip nesaugomi. Jeigu vėliau reikėtų argumentą taikyti tik tiems atvejams, kai skolų grąžinimą garantuoja valstybė, tai reikštų, kad iš pradžių valstybės užtikrintai nuosavybės teisei turėtų būti taikoma konstitucinė apsauga, viršesnė už kitas nuosavybės teises. Šia linkme nieko nedaroma. Galų gale kreditinis reikalavimas yra asmeninė teisė, kurios nereikėtų painioti su nuosavybės teise, kuri iš esmės yra turtinė teisė. Nereikėtų kelti klausimo, kad didesnė apsauga turėtų būti išplėsta ir taikoma ne vien turtinėms, bet ir asmeninėms teisėms.
(134)
Komisija daro išvadą, jog nuosavybės teisė nereikalauja, kad PKVĮ reorganizuojant į bendrovę, kuriai būtų taikomos sanavimo ir likvidavimo teismo sprendimu procedūros, būtų numatyta specifinių priemonių kreditorių teisėms užtikrinti. Tai, kad tokių priemonių nėra, nereiškia numanomos garantijos nebuvimo.
(135)
Pasak Prancūzijos valdžios institucijų, priešingai negu ankstesnėje padėtyje, nebuvo būtina suteikti aiškiai įvardytos garantijos, kad pašto ir telekomunikacijų administravimo įstaigų skolos, perduotos Paštui, bus apmokėtos, jeigu pastarasis pagal įstatus būtų naudojęsis valstybės garantija. Tačiau tai buvo padaryta 1990 m. gruodžio 31 d. sprendime.
(136)
Komisija pabrėžia, kad aplinkybė, jog Prancūzijos valdžios institucijos nusprendė suteikti aiškiai įvardytą garantiją, neįrodo, kad numanoma garantija neegzistavo. Toks pat argumentas taikytinas Prancūzijos valdžios institucijų argumentui dėl valstybės garantijos, suteiktos tam tikrai ERAP ir Prancūzijos vystymosi agentūros (pranc. Agence Française du Développement) veiklai. Tai, kad valstybė tam tikrais atvejais nusprendė suteikti aiškiai įvardytą garantiją, nors jau egzistavo numanoma garantija, galėtų būti aiškinama būtent skaidrumo siekiu ir noru padidinti kreditorių teisinį saugumą. Iš tiesų, kaip tvirtina Prancūzijos valdžios institucijų ekspertas, „asmenys, kuriems suteikiama tariama numanoma garantija, negalėtų reikalauti tokių pat neginčytinų ir lemiamų teisių, kaip ir asmenys, kuriems suteikiama aiškiai įvardyta garantija“.
(137)
Galiausiai Prancūzijos valdžios institucijos pacitavo buvusio Valstybės tarybos Skundų skyriaus pirmininko D. Labetoulle straipsnį (70). Šis straipsnis, kaip ir sprendimas Kampoloro byloje, bus nagrinėjamas šio sprendimo skyriuje, susijusiame su valstybės įsipareigojimu prisiimti atsakomybę (71).
(138)
Komisija daro išvadą, kad:
-
pirma, priešingai, negu tvirtina Prancūzijos valdžios institucijos, jokiame tekste ar sprendime neatmetama galimybė, kad valstybės garantija Paštui egzistuoja,
-
antra, dėl fakto, kad ši garantija specialiai nenumatyta jokiame tekste, neatmetama galimybė, kad yra numanoma garantija.
2. Numanomų garantijų, susijusių su viešosios įstaigos statusu, buvimas patvirtinamas Prancūzijos valstybės tarybos komentare
(139)
Numanomos garantijos, susijusios su viešosios įstaigos statusu, buvimas patvirtinamas Valstybės tarybos 1995 m. komentare byloje Crédit Lyonnais, minėtame sprendime pradėti procedūrą (72). Šiame komentare Valstybės taryba numanomą garantiją grindžia vien organizacijos, kaip viešosios įstaigos, pobūdžiu: „Parengus įstatymo projektą dėl valstybės veiksmų Crédit Lyonnais ir Comptoir des Entrepreneurs sanavimo planuose, Valstybės taryba […] įvertino, kad nesant aiškių įstatymų nuostatų, valstybės garantija šiai įstaigai kils iš paties organizacijos, kaip viešosios įstaigos, pobūdžio“ (73).
(140)
Komisija ne kartą prašė Prancūzijos valdžios institucijų pateikti jai visą šį komentarą.
(141)
Prancūzijos valdžios institucijos atsakė (74), kad minėtas komentaras, kuris nebuvo perduotas Vyriausybės prašymu, nebuvo įformintas oficialiame dokumente. Pasak Prancūzijos valdžios institucijų, Komisijos minimą komentarą sudarė vienintelis sakinys metinės ataskaitos tema.
(142)
Be to, kaip teigia Prancūzijos valdžios institucijos, šios nuomonės nebūtų galima pritaikyti Paštui, kadangi ji taikoma viešajai įstaigai, turinčiai viešosios apskaitos tvarkytoją, kurio pareigybė sukurta specialiai siekiant užtikrinti valstybės paramos Crédit Lyonnais sanavimui valdymą, ji paskelbta anksčiau už 2001 m. rugpjūčio 1 d. pagrindinį įstatymą dėl finansų įstatymų (LOLF), ir jos taikymas prieštarautų paskesniems Valstybės tarybos sprendimams.
(143)
Komisija nurodo, jog Prancūzijos valdžios institucijų aiškinimas, kad Valstybės tarybos nuomonė negalėtų būti perkelta Paštui, prieštarauja pačiai nuomonei. Iš tiesų toje nuomonėje Valstybės taryba visiškai neužsimena apie įstaigos misiją. Be to, ji remiasi viešosios įstaigos, o ne viešosios įstaigos, turinčios viešosios apskaitos tvarkytoją, pobūdžiu. Be to, Prancūzijos valdžios institucijos nepaaiškina, kodėl ši nuomonė būtų taikytina vien tik viešosioms įstaigoms, turinčioms viešosios apskaitos tvarkytoją.
(144)
Kalbant apie Prancūzijos valdžios institucijų argumentus, pagal kuriuos nuomonė nebūtų taikoma, nes ji patvirtinta anksčiau negu LOLF ir prieštarauja paskesniems Valstybės tarybos sprendimams, Komisija pirmiau įrodė, jog LOLF nėra kliūtis numanomai valstybės garantijai Paštui.
(145)
Taigi Komisija mano, kad Valstybės tarybos nuomonė taikytina Paštui, ir ji sutinka, kad būta valstybės garantijos, susijusios su organizacijos viešumu.
(146)
Be to, numanomų garantijų, kylančių iš administracinio ar teisėkūros akto, kuris „sukuria ir atneša finansinių padarinių valstybei“, egzistavimas patvirtinamas 2003 m. liepos 22 d. Ekonomikos, finansų ir pramonės ministro komentare dėl „Valstybės suteiktų numanomos ar aiškiai įvardytos garantijos mechanizmų surašymo“. Šis komentaras įrodo, kad valstybės garantija gali kilti iš labai skirtingo pobūdžio teisės aktų (75).
(147)
Komisija dar nurodo, kad prie šio komentaro pridedamame aiškinamajame rašte, o konkrečiai jo 3 dalyje, pavadintoje „Apeliacinių skundų dėl garantijų patirtis ir Tarybos praktika padėjo išgryninti tam tikrą skaičių pavyzdinių garantinių atvejų, kuriuos svarbu identifikuoti“, Prancūzijos valdžios institucijos nurodo, kad „Tam tikros teisinės formos, būtent kolektyvinės bendrijos (SNC, pranc. sociétés en nom collectif) ir laikinosios įmonių grupės (GIE, pranc. groupement momentané d’entreprises), vien dėl struktūros užtraukia savo akcininkų atsakomybę. Pastarųjų dviejų formų atveju tretieji asmenys sistemingai ieškos valstybinio akcininko. Tą patį galima pasakyti apie viešųj įstaigų steigimą ir tam tikrų akcinių bendrovių kapitalo dalių įsigijimą“. Taigi Prancūzijos valdžios institucijos primena, kad steigiant viešąją įstaigą jos kreditoriams suteikiama numanoma valstybės garantija.
b) Pašto kreditorius įsitikinęs, kad skola jam bus grąžinta
(148)
Dabar Komisija ketina išnagrinėti Pašto kreditoriaus veiksmus siekiant jam įsiskolintos sumos apmokėjimo tuo atveju, jeigu Paštas atsidurtų sunkioje finansinėje padėtyje ir neišgalėtų padengti savo įsiskolinimų. Komisija nustatys, ar pagal iš anksto nustatytą ir paviešintą procedūrą Pašto kreditoriaus padėtis panaši į įmonės, kuriai taikoma prekybos teisė, kreditoriaus padėtį.
(149)
Šis tyrimas parodys, kad:
-
viešosiose įstaigose nėra tradicinių kliūčių privatinės teisės reglamentuojamai organizacijai įsiskolintai sumai sugrąžinti (1 punktas),
-
viešųjų įstaigų, nuteistų 1980 m. liepos 16 d. įstatyme nustatytu teismo sprendimu, skolų grąžinimo procedūra jokiu būdu nereiškia įsiskolinimo panaikinimo (2 punktas),
-
tvarka, pagal kurią valstybė patraukiama atsakomybėn taikant viešųjų įstaigų skolų išieškojimo procedūrą, pasižymi visais garantijos mechanizmo požymiais (3 punktas),
-
net jei jo reikalavimai nebūtų patenkinti, kreditorius gali sukelti teisinius padarinius, pareikšdamas, kad susidarant skolai, jis padarė teisėtą klaidą tikėdamasis, kad ji bus grąžinta (4 punktas).
1. Viešosiose įstaigose nėra tradicinių kliūčių privatinės teisės reglamentuojamai organizacijai įsiskolintai sumai sugrąžinti
(150)
Kaip jau minėta priemonės aprašyme, Paštui netaikomos bendrosios teisės nuostatos dėl sunkumų patiriančių įmonių sanavimo bei likvidavimo. Taigi Pašto kreditorius nerizikuoja prarasti jam įsiskolintos sumos tuo atveju, jeigu būtų pradėta sanavimo ar likvidavimo teismo sprendimu procedūra (76), arba atgauti tik dalį pradinio įsiskolinimo, susidariusio po bendrosios teisės sanavimo ar likvidavimo teismo sprendimu procedūros.
(151)
Be to, kaip pabrėžė Komisijos ekspertė, tai, kad Paštas yra juridinis asmuo, nekliudo Prancūzijos valstybei suteikti jam garantiją. Iš tiesų, nors yra komercinių bendrovių, pavyzdžiui, akcinių bendrovių (pranc. SA) ir ribotos atsakomybės bendrovių (pranc. SARL), kurių dalininkai neprivalo atlyginti jų įsiskolinimų, daugelio kategorijų komercinę veiklą vykdančių bendrovių arba juridinių asmenų privatūs dalininkai, a contrario, atsako už įsteigtos bendrovės skolas. Tai kolektyvinių bendrijų, ekonominio intereso grupių ir civilinių asociacijų dalininkai. Taigi bendroje teisėje nėra principo, kad dalininkai turi garantuoti skolų apmokėjimą. Taigi negalima tvirtinti, kad nesant tai patvirtinančio teksto, taikytinas principas, kad skolų grąžinimas ir nuostolių padengimas neužtikrinamas. Juridinio asmens statuso suteiktas savarankiškumas bei nuosavo kapitalo egzistavimas Prancūzijos teisėje nėra kriterijai, kuriais remiantis būtų galima nustatyti juridinio asmens skolų grąžinimo užtikrinimo tvarką. Iš to, kas išdėstyta, galima daryti išvadą, kad niekas netrukdytų teisės kūrėjui nustatyti, kad viešosios įstaigos steigėju galėtų būti viešasis asmuo, kuris nuostolius padengtų tik proporcingai savo įnašui arba pradinei dotacijai.
(152)
Šį argumentą Komisijos ekspertė papildė ieškodama bendrosios teisės principo (numanomo), kuris būtų taikomas skolų garantijų srityje tais atvejais, kai tam tikros organizacijos dalininkai arba nariai nepatenka į esamą teisėkūros sistemą, ir atsakymą rado Civilinio kodekso 1871 bei paskesniuose straipsniuose. Šiuose straipsniuose kalbama apie bendrovės neįregistravusius dalininkus. Civilinio kodekso 1871-1 straipsnyje numatomas toks mechanizmas: „Jeigu nenustatoma kitokia struktūra, dalininkų santykiai reglamentuojami tiek kiek tai racionalu arba civilinėms asociacijoms taikomomis nuostatomis, jeigu bendrija yra civilinio pobūdžio, arba, jeigu ji yra komercinio pobūdžio - kolektyvinėms bendrijoms taikomomis nuostatomis“. Kaip minėta, civilinės asociacijos ir kolektyvinės bendrijos priskiriamos prie juridinių asmenų, kurių narių atsakomybė už skolas neapibrėžta. Iš to ekspertė sprendžia, kad jei reikėtų išvesti bendrosios teisės principą, pagal jį įsteigtų juridinių asmenų skolų grąžinimas turėtų būti garantuotas.
(153)
2009 m. spalio 27 d. raštu Prancūzijos valdžios institucijos užginčijo tokią išvadą. Ji nėra grindžiama jokiu tekstu, o Civilinio kodekso 1871-1 straipsnis taikomas „dalininkų tarpusavio santykiams“, o ne santykiams su trečiaisiais asmenimis. Kadangi tekstuose apie tai nekalbama, esą negalima išvesti principo, kad garantija suteikiama, su sąlyga, kad nebus pažeidžiama Prancūzijos teisėje ir ES teisėje numatyta teisė į gynybą.
(154)
Tačiau Komisija nurodo, kad Civilinio kodekso 1872-1 straipsnyje nustatyta, jog kiekvienas neįregistruotos bendrovės dalininkas sutartis sudaro savo vardu ir asmeniškai prisiima atsakomybę prieš trečiuosius asmenis. Taigi kiekvienas dalininkas prisiima neribotą atsakomybę už savo skolas. Komisija, aišku, neketina vien iš šio argumento daryti išvadą, kad valstybė atsakinga už Pašto įsiskolinimus, tačiau mano, kad jos ekspertės argumentas, pagal kurį, jeigu reikėtų suformuluoti bendrosios teisės principą, tai būtų garantijos buvimo principas, kurio Prancūzijos valdžios institucijų argumentai nepaneigia. Be to, Komisija primena, kad aiškinamajame rašte, kuris pridedamas prie ekonomikos, finansų ir pramonės ministro 2003 m. liepos 22 d. rašto (77), pačios Prancūzijos valdžios institucijos išveda paralelę tarp akcininko atsakomybės už kolektyvinę bendriją ir valstybės atsakomybės už viešąją įstaigą.
(155)
Remdamasi išdėstytais argumentais, Komisija daro išvadą, kad:
-
priešingai nei įmonių, kurioms taikoma prekybos teisė, kreditoriai, Pašto kreditoriai (kadangi sunkumų patiriančią įmonę sanuojant ar likviduojant teismo sprendimu, bendroji teisė jai netaikoma) nerizikuoja, kad pasibaigus likvidavimo teismo sprendimu procedūrai, įsiskolinimas jiems bus iš dalies ar visiškai panaikintas,
-
Pašto turimas juridinio asmens statusas netrukdo valstybei suteikti Paštui garantiją,
-
kai valstybės atsakomybė Pašto atžvilgiu aiškiai neribojama, Pašto kreditoriai teisėtai gali remtis principu, kad valstybė padengia Pašto skolas, nors Paštas yra juridinis asmuo.
2. Viešųjų įstaigų, nuteistų 1980 m. liepos 16 d. įstatyme nustatytu teismo sprendimu, skolų grąžinimo procedūra jokiu būdu nereiškia įsiskolinimo panaikinimo
(156)
Dabar Komisija ketina išanalizuoti teismo sprendimu nuteistų viešųjų įstaigų skolų išieškojimo procedūrą, siekdama nustatyti, ar ši procedūra gali lemti Pašto įsiskolinimo panaikinimą, kurio rezultatas kreditoriaus atžvilgiu panašus į rezultatą, gaunamą taikant teismo procedūras, kaip kad tvirtina Prancūzijos valdžios institucijos. Ši procedūra nustatyta 1980 m. liepos 16 d. įstatyme ir įvairiuose jo įgyvendinimo tekstuose (78), cituotuose šio sprendimo skyriuje, kuriame pateikiamas priemonės aprašymas.
i) 1980 m. liepos 16 d. įstatymu valstybei suteiktos didelės prerogatyvos: nurodyti apmokėti skolas ir sudaryti pakankamai išteklių
(157)
Kaip nurodyta priemonės aprašyme, 1980 m. liepos 16 d. įstatyme teigiama: „Jeigu sprendimus priimantis vietos savivaldos institucijos arba įstaigos organas nerado arba nesukaupė išteklių, […] kontrolės įstaiga tuo pasirūpina ir, jeigu reikia, oficialiai nurodo tai atlikti.“ Be to, 1981 m. gegužės 12 d. dekrete, kurio atitinkamas punktas nebuvo pakeistas 2008 m. dekretu, nurodoma, kad valstybės atstovas (kontrolės įstaiga) „prireikus jis skiria reikalingas sumas arba sumažindamas kitoms išlaidoms skirtus ir dar nepanaudotus asignavimus, arba padidindamas lėšas“.
(158)
1980 m. liepos 16 d. įstatyme ir jo įgyvendinimo tekstuose valstybė aiškiai nurodoma kaip valdžios institucija, kompetentinga padengti viešųjų įstaigų skolas. Be to, jais jai suteikiama didelių prerogatyvų: nurodyti apmokėti skolas ir sudaryti pakankamai išteklių.
(159)
Prancūzijos valdžios institucijos atmeta idėją, kad minimi ištekliai galėtų būti valstybės lėšos. Kaip nurodoma valstybės narės pastaboms skirtoje dalyje (79), Prancūzijos valdžios institucijos iš tiesų mano, kad 1980 m. liepos 16 d. įstatymu kontrolės įstaigai suteikiamas tik įgaliojimas pavaduoti. Šiuo tikslu kontrolės įstaiga gali perimti tik tuos vykdomosios valdžios institucijos įgaliojimus, į kuriuos neįeina galimybė disponuoti valstybės biudžetu. Pagrindžiant šią interpretaciją, cituojami 1980 m. liepos 16 d. įstatymo parengiamieji darbai, doktrinos straipsniai bei Valstybės tarybos sprendimai, susiję su Kampoloro byla. Vis dėlto Prancūzijos valdžios institucijos pripažįsta, kad 1980 m. įstatyme valstybės įsikišimas remiant viešąjį asmenį, kuris yra teisminių ginčų objektas, iš principo nedraudžiamas.
(160)
Komisija pripažįsta, kad tekstuose aiškiai nenustatyta valstybės pareiga įmokėti specialią subsidiją viešajai įstaigai, turinčiai finansinių sunkumų. Dėl to numanomos garantijos egzistavimo įrodymas visiškai nenustoja galios.
(161)
Komisija pripažįsta ir tai, kad skirtini ištekliai visų pirma yra pačios įstaigos ištekliai. Tai netrukdo konstatuoti, kad išsėmus nuosavus išteklius, įsiskolinusios viešosios įstaigos skolos gali būti apmokėtos tiktai valstybės lėšomis (80). Toks tvirtinimas atitinka faktą, kad garantijų mechanizmas yra subsidiarus, ir skolininko ištekliai panaudojami prieš pasitelkiant jo garanto lėšas.
ii) 1980 m. liepos 16 d. įstatyme ir jo įgyvendinimo priemonėse nenumatoma likvidavimo procedūra, kai prievolės panaikinamos; padėtis, kai iždo lėšų nepakanka, yra saugi arba tik laikina
(162)
Dabar Komisija išnagrinės Prancūzijos valdžios institucijų interpretaciją, jog pasibaigus 1980 m. liepos 16 d. įstatyme numatytai procedūrai kai kuriems kreditoriams įsiskolintos sumos galėtų dingti be galimybės apskųsti (81) ir kad jų padėtis būtų lygiavertė įmonių, kurioms taikomos teismo procedūros, kreditorių padėčiai.
(163)
Komisijos ekspertė (82) nurodo, kad 1980 m. liepos 16 d. įstatyme ir jo įgyvendinimo dekrete siekiama įrodyti, kad asignavimų nepakankamumo atveju galima numatyti tiktai dvi galimybes: arba kontrolės įstaiga skiria reikiamų lėšų, arba apmokėjimas atidedamas. Niekur nenurodoma, kad jeigu iždo išteklių pritrūktų ilgam, procedūra būtų sustabdyta.
(164)
Iš tiesų, nors 1980 m. liepos 16 d. įstatyme ir jo įgyvendinimo priemonėse numatyta padėtis, kad asignavimų gali pritrūkti, ši padėtis tegali būti laikina, kol bus skirta papildomų išteklių - tekstuose numatoma tik tokia išeitis. Niekur nenumatyta, kad gali būti neįmanoma sukurti papildomų išteklių arba kad to nepakaktų. Tekstuose teigiama, kad sukurti pasibaigus išteklių sudarymo etapui, kompetentinga valdžios institucija nurodo juos skirti. Minėtame 1989 m. aplinkraštyje apie asignavimų nepakankamumą kalbama dar tiksliau, pabrėžiant jo neišvengiamą laikinumą, kadangi šiuo atveju reikia nurodyti kreditoriui, kokį likutį vėliau bus nurodyta grąžinti. Pasak Komisijos ekspertės, „skaitydami tekstus, kreditoriai gali susidaryti nuomonę, kad jeigu jiems įsiskolinta suma nebus grąžinta tučtuojau, ji bus grąžinta vėliau“.
(165)
Be to, Komisijos ekspertė teisingai konstatuoja, kad Prancūzijos teisėje numatyta tiktai skolų išieškojimo procedūra be likvidavimo procedūros. Kalbant apie privačius asmenis, šiuose tekstuose mokėjimo nutraukimas siejamas su likvidavimu. Taigi nutraukus mokėjimus gali prasidėti apsaugos procedūra (83), o teisminis likvidavimas aiškiai pristatomas kaip mokėjimų nutraukimo padarinys (84). Tačiau kalbant apie visus viešuosius asmenis ir konkrečiai apie viešąsias įstaigas, nuslėpdamas mokėjimų nutraukimą ir jo niekaip nesiedamas su likvidavimo procedūra, teisės kūrėjas ir reglamentavimo įgaliojimus turinti institucija leidžia kreditoriams suprasti, kad jų kreditiniai reikalavimai bus patenkinti be apribojimų, šiuo atveju tai padarys trečiasis asmuo - valstybė.
(166)
Galų gale Komisijos ekspertė teigia, kad po 2008 m. reformos, įvykusios po to, kai buvo priimtas sprendimas pradėti procedūrą, nepaskatino Prancūzijos valdžios institucijų tiksliai nurodyti, kad turi būti skiriamos viešosios įstaigos nuosavos lėšos ir kad valstybės lėšos neturėtų būti naudojamos. Toks patikslinimas būtų galėjęs tapti stipriu signalu kreditoriams tokiu metu, kai per Komisijos pradėtas procedūras valstybės garantija buvo aiškiai siejama su nepakankamai aiškiu tekstų nuostatų formulavimu. Tai, kad reikiamas išaiškinimas nebuvo atliktas, skatina manyti, jog Prancūzijos valstybė nenori paneigti pati galinti suteikti reikalingų lėšų.
(167)
2009 m. spalio 27 d. rašte Prancūzijos valdžios institucijos teigia, kad Komisijos ekspertės tvirtinimas, jog „skaitydami tekstus, kreditoriai gali susidaryti nuomonę, kad jeigu jiems įsiskolinta suma nebus grąžinta tučtuojau, ji bus grąžinta vėliau“, grindžiamas tekstų skaitymu ieškant aplinkinių kelių, kai - turint omenyje, kad tai žemesnio nei reglamentavimas lygmens tekstai (aplinkraščiai) - tuose tekstuose nenumatyta jokia galimybė įstaigos lėšas esant reikalui pakeisti valstybės lėšomis. Niekas nesutrukdytų atsirasti veiklos nevykdančioms viešosioms įstaigoms, kurių kreditoriams nepavyktų pasiekti įsiskolinimų grąžinimo. Be to, Prancūzijos valdžios institucijos mano, kad viešosios įstaigos gali nevykdyti kreditinių įsipareigojimų ir savaime neatsidurti padėtyje, kai mokėjimai nutraukiami.
(168)
Dabar Komisija išnagrinės, ar teisiškai įmanoma, kad viešoji įstaiga, įsiteisėjusiu teismo sprendimu privalanti sumokėti tam tikrą pinigų sumą, nustotų vykdyti veiklą, o jos skola niekuomet nebūtų grąžinta, kaip tvirtina Prancūzijos valdžios institucijos. 1980 m. liepos 16 d. įstatymo ir jo įgyvendinimo tekstų nuostatos valstybei privalomos. Pagal kreditoriui nepalankiausią scenarijų šie tekstai skatintų valstybę nurodyti kreditoriui, kokį likutį vėliau būtų nurodyta sumokėti. Jei tarsime, kad nebūtų skiriama jokia kompensacija, kreditorius visuomet turėtų galimybę (šis teiginys bus išplėtotas sprendimo 3 skyriuje) patraukti atsakomybėn valstybę. Tokiomis sąlygomis teorinė prielaida, kad įstaigos veikla gali būti nutraukta, jokiu būdu nereikštų, kad įsiskolinimas gali būti panaikintas. Be to, Prancūzijos valdžios institucijos nepateikė jokio konkretaus pavyzdžio, kai būtų susiklosčiusi tokia padėtis.
(169)
Remdamasi išdėstytais argumentais, Komisija daro išvadą, kad:
-
1980 m. liepos 16 d. įstatyme ir jo įgyvendinimo tekstuose apibrėžta speciali skolų išieškojimo procedūra be jokios likvidavimo procedūros; baigus ją taikyti, kreditinis reikalavimas neišnyksta, o baigus taikyti likvidavimo procedūrą, pirmenybė teikiama sprendimui uždaryti įstaigą dėl turto nepakankamumo neskiriant nuobaudų, o ne draudimui kreditoriams vėl pradėti skolininko persekiojimą,
-
1980 m. liepos 16 d. įstatyme ir jo įgyvendinimo tekstuose numatant nurodymo grąžinti skolą atidėjimą ir jokiu metu nenumatant mokėjimo nutraukimo, kreditoriams leidžiama daryti prielaidą, kad lėšų, reikalingų viešosios teisės juridinio asmens skoloms grąžinti, yra ir visuomet bus,
-
peršasi išvada, kad padėtis, kai iždo lėšų nepakanka, yra saugi, šiuo atveju valstybės dėka, arba laikina. Ir priešingai, jokioje likvidavimo procedūroje nenumatyta galimybė, kad trečiasis asmuo gali būti atsakingas už nemokaus asmens skolas, išskyrus, aišku, atvejus, kai turimas omenyje garantas arba neribotos atsakomybės bendrovė.
iii) Išimtinė valstybės subsidija, kuri padėtų viešajai įstaigai įvykdyti savo įsipareigojimus, gali būti numatoma ir iš tiesų numatyta tam tikruose tekstuose
(170)
Šia tema Komisijos ekspertė nurodė, kad:
α) […] (41)
(171)
Nors, norint nustatyti, kad su Pašto statusu susijusi garantija turi būti kvalifikuojama kaip valstybės pagalba, toks įrodymas nereikalingas, Komisija konstatuoja, kad nuosavi ištekliai, kuriuos Paštas gali panaudoti lėšų nepakankamumo atveju, yra riboti. Iš tiesų tiek turto perleidimas (85), tiek universaliosios pašto paslaugos tarifų didinimas (86) Prancūzijos teisėkūroje griežtai reglamentuojami. Kadangi sunku sutelkti nuosavus papildomus išteklius skoloms padengti, jeigu iždo išteklių nepakanka, ypač būtina, kad valstybė imtųsi veiksmų. Visų pirma, vadovaujantis principu „susisiekiantys indai“, jeigu neįmanoma gauti lėšų parduodant turtą, dažniau pasitelkiami kiti garantiniai mechanizmai (avansiniai mokėjimai, valstybės patraukimas atsakomybėn ir pan.). Antra, kurdamas turto apsaugos tvarką, teisės kūrėjas galėtų paskatinti teisminius ginčus dėl valstybės atsakomybės be jos kaltės tuo atveju, jeigu Paštas nevykdytų savo įsipareigojimų (87).
(172)
2009 m. spalio 17 d. rašte Prancūzijos valstybės institucijos neigia, kad Paštas negalėtų sutelkti nuosavų lėšų:
-
perleisdama turtą, valstybė gali laisvai savo nuožiūra vertinti, ar tam tikras turtas yra „būtinas“ viešajai paslaugai teikti, ar ne; be to, net jeigu ji prieštarauja tokio turto perleidimui, tai visiškai neįrodo, kad ji turi skirti kompensaciją garantijos forma; galų gale, valstybė praktiškai niekada nesipriešino turto perleidimui pagal 1990 m. liepos 2 d. įstatymo 23 straipsnį, juolab kad jis buvo nebeaktualus po to, kai 2005 m. Paštas perdavė beveik visą savo nekilnojamąjį turtą (įskaitant pašto skyrius) vienam filialui, kuriam ši išankstinio leidimo tvarka netaikoma,
-
kalbant apie universaliosios pašto paslaugos tarifų didinimą, Prancūzijos valdžios institucijos nurodo, kad ARCEP nustato ne tarifus, o tik reguliuojamos Pašto veiklos tarifų viršutinę ribą (angl. price cap), o Pašto tarifai kinta laisvai (išskyrus pašto ženklo kainą, nustatomą pašto ministro nutarimu laikantis nustatytos viršutinės ribos); beje, galima pamanyti, kad ARCEP būtų sunku neleisti didinti tarifų, jeigu tai būtų būtina, kad subjektas išliktų ir nenustotų vykdyti jam patikėtos viešosios paslaugos teikimo misijos; galų gale viršutinė kainos riba taikoma tiktai reguliuojamam sektoriui, kuris sudaro mažiau nei pusę Pašto grupės veiklos rezultato.
(173)
Komisija atsižvelgia į Prancūzijos valdžios institucijų patikslinimus ir pateikia dvi pastabas:
-
Prancūzijos valdžios institucijos laikosi nuomonės, kad net jei valstybė priešintųsi turto perleidimui, numanoma garantija dėl to neatsirastų. Tačiau jos pripažino (nors neigia, kad Paštas gali iš to gauti naudos), kad viešosios paslaugos teikimo tęstinumo reikalavimas valstybės atstovui taikomas vykdant 1980 m. liepos 16 d. įstatyme nustatytą procedūrą (88), todėl, kaip įrodoma toliau, valstybė galėtų būti patraukta atsakomybėn dėl nelygybės įsipareigojimų atžvilgiu (89),
-
kadangi Pašto kreditorius negalėtų kreiptis į kitą Pašto grupės bendrovę siekdamas savo kreditinio reikalavimo patenkinimo, reikia išanalizuoti, kokią Pašto, o ne Pašto grupės apyvartos dalį sudaro reguliuojamosios ir kokią - rezervuotosios paslaugos. Turint omenyje reguliavimo mastą Prancūzijoje (90), aišku, kad reguliuojama veikla sudaro didžiąją Pašto viešosios įstaigos veiklos dalį. Taigi didelei daliai Pašto veiklos tarifų taikoma kainos viršutinė riba (angl. price cap); dar daugiau, rezervuotųjų paslaugų tarifai nustatomi ministro nutarimu.
β) Kai kurios valstybės biudžeto užduotys ir programos gali būti naudojamos norint padėti viešajai įstaigai grąžinti savo skolas
(174)
Komisijos ekspertė nustatė toliau išvardytas programas:
-
programa Nr. 823 - Avansiniai mokėjimai nuo valstybės atskirtoms organizacijoms, valdančioms viešąsias paslaugas. Jos tikslas -„leisti valstybei atlikti avansinius mokėjimus įvairioms nuo jos atskirtoms organizacijoms, valdančioms viešąsias paslaugas“ (91). „Šių avansinių mokėjimų tikslas - priimti skubius sprendimus tiek užtikrinant viešosios veiklos tęstinumą, tiek sparčiau įgyvendinant tam tikras priemones. Jie padeda ir laikinai patenkinti nenumatytus iždo poreikius, kuriems vėliau turi būti skiriami ilgalaikiai ištekliai. Tokiais atvejais jie padeda išvengti finansavimo bankų lėšomis arba rinkos sąlygomis ir kartu išvengti viešojo administravimo įstaigų skolos augimo arba jiems tenkančios palūkanų naštos didėjimo.“,
-
vykdant misiją „Akcinio kapitalo dalių įsigijimas valstybės lėšomis“ įgyvendinamos dvi programos, pavadintos atitinkamai „Valstybės kapitalo operacijos, susijusios su akcinio kapitalo dalių įsigijimu“ (programa Nr. 731) bei „Valstybės ir valstybės viešųjų įstaigų įsiskolinimų mažinimas“ (programa Nr. 732). Šios programos 01 veiksmas apima „kapitalo padidėjimus, nuosavų lėšų dotacijas, akcininko avansines įmokas ir su jomis sulyginamas paskolas“.
(175)
Šiems avansiniams mokėjimams skiriamos didelės lėšos. Programai Nr. 731 numatyta skirti 85 mln. EUR. Programos Nr. 732 01 veiksmui apmokėti skirti asignavimai sudaro 660 mln. EUR. Programos Nr. 823 01 apmokėjimo asignavimams skirta 50 mln. EUR.
(176)
Jeigu Paštui kiltų finansinių sunkumų, valstybė galėtų jam padėti pasinaudodama šioms programoms skirtomis lėšomis. Iš tiesų galimybės iš anksto mokėti ekonominę veiklą vykdančioms ir konkurencingame sektoriuje veikiančioms PKVĮ neribojamos jokiame tekste.
(177)
2009 m. spalio 27 d. rašte Prancūzijos valdžios institucijos nurodo, kad niekada neginčijo, jog viešosios įstaigos gali naudotis valstybės avansiniais mokėjimais, iš esmės aiškiai įvardytais, bet dėl to viešosios įstaigos neįgyja jokios teisės į valstybės biudžeto lėšas; kaip nurodo Komisijos ekspertė, akcininkų avansinių mokėjimų sistema valstybei gali būti naudinga įsigyjant kapitalo dalis bet kokia forma, todėl negalima iš to daryti vien tik PKVĮ taikytinos išvados; be to, priešingai, negu teigia Komisijos ekspertė, atliekant tuos avansinius mokėjimus visiškai atsižvelgiama į Bendrijos reikalavimus, tiek kiek jie grindžiami apdairaus investuotojo logika.
(178)
Komisija daro išvadą, kad:
-
Prancūzijos teisiniuose tekstuose valstybei leidžiama arba ji netgi skatinama tuo atveju, jeigu iždo lėšų nepakaktų, leisti skirti dotacijas viešosioms įstaigoms, geriausiai - klasikinėms banko paskoloms; tai, kad anksčiau buvo laikomasi valstybės pagalbos teikimo taisyklių, nedaro jokios įtakos galimybei naudotis šiais ištekliais; šios dotacijos gali tapti „papildomais ištekliais“, numatytais 1980 m. liepos 16 d. įstatyme,
-
šie tekstai kreditoriams žinomi, taigi jie gali pagrįstai manyti, kad kontrolės įstaigai pavyks rasti lėšų, reikalingų jų kreditiniams reikalavimams patenkinti,
-
tačiau Paštas neturi tokių išteklių skolinimosi teisės.
(179)
Kadangi:
-
1980 m. liepos 16 d. įstatyme ir jo įgyvendinimo priemonėse nenumatyta likvidavimo procedūra, kai teisės ir pareigos būtų panaikinamos,
-
1980 m. liepos 16 d. įstatyme ir jo įgyvendinimo priemonėse visiškai nenumatyta, kad ištekliai negalėtų būti skiriami,
-
biudžeto dokumentai rodo, kad PKVĮ gali būti išimties tvarka mokama avansu, jeigu skubiai prireiktų lėšų,
Komisija mano, kad yra nedidelė galimybė, kad kreditoriui nepavyks pasiekti jo kreditinių reikalavimų patenkinimo taikant 1980 m. liepos 16 d. įstatyme numatytas procedūras.
(180)
Tačiau Komisija nenustatė viešųjų įstaigų tiesioginės prieigos prie iždo sąskaitų, jeigu „tiesiogine prieiga“ būtų laikoma galimybė pačiai PKVĮ priimti sprendimą be valstybės įsikišimo tiesiogiai naudotis valstybei priklausančiomis ir jam perduotomis disponuoti lėšomis.
iv) Prancūzijos valdžios institucijų pasiūlymas, kuriuo siekiama išaiškinti 1980 m. liepos 16 d. įstatymo įgyvendinimo dekretą, nepakankamas
(181)
Visų pirma Komisija pabrėžia, kad Prancūzijos valdžios institucijos nesiėmė keisti 1980 m. liepos 16 d. įstatymo, toliau analizuojamo šiame skyriuje. Todėl Komisijos tyrimas, kad Paštui suteikta garantija, būtinai turi būti grindžiamas pozityviąja teise, o ne Prancūzijos valdžios institucijų pasiūlymų, kurie niekuomet nebuvo ratifikuoti ir kuriais siekiama atmesti bet kokios garantijos galimybę, adekvatumu. Peršasi išvada, kad šiame skyriuje pateikiama Komisijos analize iš esmės siekiama išsamiai aprašyti Komisijos akivaizdoje vykusią procedūrą.
(182)
Kad būtų nustatyta, jog kontrolės institucijos skirtos lėšos gali būti gaunamos tik iš vietos savivaldos institucijos arba įstaigos išteklių, Prancūzijos valdžios institucijos pasiūlė iš dalies pakeisti 1980 m. liepos 16 d. įstatymą taip: „Jeigu oficialus nurodymas lieka neįvykdytas pasibaigus šiems terminams, valstybės atstovas arba kontrolės įstaiga nurodo įrašyti atitinkamą išlaidų eilutę į nevykdančiosios vietos savivaldos institucijos arba viešosios įstaigos biudžetą. Prireikus jis skiria reikalingas sumas iš vietos savivaldos institucijos arba viešosios įstaigos biudžeto, arba sumažindamas kitoms išlaidoms skirtus ir dar nepanaudotus asignavimus, arba padidindamas lėšas“ (pakeitimai pabraukti).
(183)
Vis dėlto Komisija pabrėžia, kaip ir sprendimo baigti procedūrą 58 konstatuojamojoje dalyje, kad nei dabartinėje teksto versijoje, nei versijoje, pakeistoje Prancūzijos valdžios institucijų pasiūlymu, neatmetama galimybė, kad lėšos gali būti skiriamos padidinant išteklius, o tai galima padaryti iš anksto skyrus subsidiją arba investavus valstybės lėšų.
(184)
Komisija išanalizuos apskundimo galimybes, kurios liktų kreditoriui, jeigu pasitvirtintų mažai įtikėtina prielaida, kad 1980 m. liepos 16 d. įstatyme nustatyta procedūra nepadėtų jam gauti kompensacijos. Komisija išnagrinės būtent valstybės patraukimo atsakomybėn tvarką, siekdama nustatyti, ar ji pasižymi garantijos mechanizmo ypatybėmis.
3. Tvarka, kuria valstybė patraukiama atsakomybėn taikant viešųjų įstaigų skolų išieškojimo procedūrą, turi garantijos mechanizmo požymių
(185)
Pasak Prancūzijos valdžios institucijų, valstybė iš principo gali būti patraukta atsakomybėn ir dėl kaltės, ir be kaltės (92). Visgi Prancūzijos valdžios institucijos pripažįsta, kad jeigu tarsime, kad reikalaujama viešosios paslaugos teikimo tęstinumo ir kad jį privalo užtikrinti valstybės atstovas, vykdydamas 1980 m. liepos 16 d. įstatyme nustatytą procedūrą, gali būti, kad teismas nurodys skirti kreditoriui kompensaciją. Bet jei taip nutiktų, kompensacija neturėtų kito poveikio, išskyrus tai, kad kreditorius atsidurtų tokioje padėtyje, kokioje būtų taikant bendrąją teisę; tad kreditorius negautų jokių lengvatų.
(186)
Komisija vis dėlto nurodo, kad pagal bendrąją teisę arba bet kokiu atveju, kai įsiskolinimai įforminti ne notariniu aktu, kreditoriai iš principo neatgauna visos jiems įsiskolintos sumos. Be to, likviduojamos įmonės skolų tretieji asmenys neapmoka, o šiuo atveju kalbama būtent apie tai.
(187)
Prancūzijos valdžios institucijos dar tvirtina, kad bet kokiu atveju kreditoriams atviros kompensavimo patraukiant atsakomybėn galimybės neprilygsta garantijai.
(188)
Tačiau Komisija mano ir toliau tai įrodys, kad valstybės patraukimas atsakomybėn (dėl kaltės arba be kaltės) įgyvendinant viešųjų asmenų skolų išieškojimo procedūras, numatytas 1980 m. liepos 16 d. įstatyme, Bendrijos teisės požiūriu prilygsta garantijų mechanizmui, kadangi užtikrina kreditinių reikalavimų patenkinimą, nes valstybė narė įpareigojama skirti kompensaciją, jei Paštas nevykdytų įsipareigojimų. Be to, Europos Žmogaus Teisių Teismas (EŽTT) linkęs Kampoloro byloje įžvelgti savaiminę garantiją. Nors Prancūzijos valdžios institucijoms buvo leidžiama tai padaryti, jos neapribojo šių mechanizmų atsakomybe arba garantija.
i) Ankstesni teismo sprendimai: Kampoloro byloje nustatytos tvarkos specifiškumo įrodymas
(189)
Kaip nurodo Komisijos ekspertė, jeigu viešosios įstaigos, kuriai taikomas 1980 m. liepos 16 d. įstatymas, kreditorius stengtųsi patraukti valstybę atsakomybėn dėl šiame tekste nustatytų prerogatyvų, prieš Kampoloro bylą (nagrinėjamą toliau) administracinių bylų teismas būtų skyręs dviejų tipų žalą. Kreditorius patirdavo žalą dėl to, kad jo kreditinis reikalavimas nepatenkintas, sukeltą vien skolininko nemokumo. Kreditorius galėjo patirti žalą dėl įsipareigojimų nevykdymo įgyvendinant valstybės prerogatyvas (dėl vėlavimo, piktos valios, atsisakymo pradėti procedūras, dalinės procedūrų pradžios ir pan.). Antrojo tipo žala buvo vertinama ne nustatant skolos sumą, o veikiau vertinant dėl vėlavimo patirtas išlaidas arba atsisakant pasinaudoti įstatyme numatytomis prerogatyvomis. Tokia buvo Liono apeliacinio administracinio teismo reakcija Kampoloro byloje (93).
ii) Valstybės tarybos 2005 m. sprendimas Kampoloro byloje
(190)
Pasak Komisijos ekspertės, Valstybės tarybos priimtas sprendimas Kampoloro byloje yra pirmoji gairė, rodanti, kad viena iš jame numatomų prielaidų, tiesą sakant, nėra atsakomybės atvejis, o veikia kaip garantijos mechanizmas.
(191)
Visų pirma reikia priminti pagrindinę Valstybės tarybos skyriaus 2005 m. lapkričio 18 d. sprendime Nr. 271898 Société fermière de Campoloro įtvirtintą nuostatą:
„Kadangi šiomis nuostatomis teisės kūrėjas ketino suteikti valstybės atstovui, tuo atveju, jei vietos savivaldos institucija neužtikrintų įsiteisėjusio teismo sprendimo vykdymo ir būtų buvusi dėl to įspėta, įgaliojimą pavaduoti šios savivaldos institucijos organus siekiant surasti arba sukurti išteklių, kurie padėtų iki galo įvykdyti tokį teismo sprendimą; kadangi šiuo tikslu jam dera, teisėjui prižiūrint, atsižvelgiant į savivaldos institucijos padėtį ir visuotinės svarbos reikalavimus, imtis reikiamų priemonių; kadangi viena jų yra galimas savivaldos institucijai priklausančio turto pardavimas, jeigu jis nėra būtinas tinkamam viešųjų tarnybų, už kurias ji atsakinga, veikimui užtikrinti; kadangi jeigu prefektas susilaiko arba nesinaudoja tokiomis įstatymo jam suteiktomis prerogatyvomis, jeigu kontrolės institucija padarytų didelę klaidą, vietos savivaldos institucijos kreditorius turės teisę kreiptis į valstybę; kadangi, be to, jeigu atsižvelgdamas į vietos savivaldos institucijos padėtį ir konkrečiai į turto nepakankamumą arba dėl bendro intereso reikalavimų prefektas galėjo teisėtai atsisakyti imtis tam tikrų priemonių, kad nuodugnus teismo sprendimo vykdymas būtų užtikrintas, dėl tokiu būdu padarytos žalos vietos savivaldos institucijos kreditorius gali patraukti atsakomybėn viešąją instituciją, jeigu ta žala neįprasta ir specifinė“.
(192)
Valstybės taryba kuria dvejopo poveikio mechanizmą.
(193)
Visų pirma ji kuria valstybės patraukimo atsakomybėn mechanizmą, grindžiamą vien nepakankamu naudojimusi 1980 m. liepos 16 d. įstatyme ir jo įgyvendinimo priemonėse nustatytomis prerogatyvomis. Tai tvarka, kai atsakomybė prisiimama dėl didelės kaltės. Didelės kaltės pasirinkimas grindžiamas noru įsiskolinusios savivaldos institucijos skolos savaime neperkelti valstybei. Kaip teigia vienas gerai informuotas komentatorius (94), „jeigu prefektas imasi priemonių bandydamas skirti papildomų išteklių, tačiau paaiškėja, kad šios priemonės nepakankamos, turint omenyje savivaldybės skolos dydį, tikėtina, kad teismas nuspręs, jog jokia didelė klaida nepadaryta.“ Čia atsakomybė už didelę kaltę yra „klasikinė“ ir įsiskolinusiai organizacijai tapus nemokia nevirsta garantijos mechanizmu, nes negali būti taikoma vien nemokumui panaikinti.
(194)
Antra, nutartyje numatomas ir patraukimas atsakomybėn be kaltės dviem atvejais.
(195)
Pirmuoju atveju „dėl bendro intereso reikalavimų prefektas galėjo teisėtai atsisakyti imtis tam tikrų priemonių, kad nuodugnus teismo sprendimo vykdymas būtų užtikrintas“. Tai klasikinis atvejis, kai administracijos susilaikymas grindžiamas visuotinės svarbos priežastimi, kai ji patraukiama atsakomybėn dėl nelygybės įsipareigojimų atžvilgiu. Teoriškai skolininkas nėra nemokus, bet valstybė dėl visuotinės svarbos priežasties nusprendžia neišsemti jo išteklių potencialo. Šioje padėtyje garantijos mechanizmo nematyti, nes žala kreditoriui daroma valstybės sprendimu, o ne dėl skolininko finansinės padėties ir mokumo. Tačiau padariniai tokie pat kaip ir taikant garantijos mechanizmą.
(196)
Antroji prielaida dėl atsakomybės be kaltės panašesnė į garantijos mechanizmą. Valstybės taryba nusprendė, kad „jeigu atsižvelgdamas į vietos savivaldos institucijos padėtį, būtent į jos turto nepakankamumą, […] prefektas galėjo teisėtai atsisakyti imtis tam tikrų priemonių, kad nuodugnus teismo sprendimo vykdymas būtų užtikrintas, dėl tokiu būdu padarytos žalos vietos savivaldos institucijos kreditorius gali patraukti atsakomybėn viešąją instituciją, jeigu ta žala neįprasta ir specifinė.“ Pažymima, kad atsakomybę sukelia vien pati įsiskolinusios savivaldos institucijos finansinė padėtis. Pasirinkus atsakomybės be kaltės tvarką palengvinama kreditoriui tenkanti įrodymo pareiga, nes jam tereikia įrodyti atsakomybę užtraukusį faktą, priežastinį ryšį ir žalą.
(197)
Pasak Komisijos ekspertės, patraukimo atsakomybėn tvarkai ir garantijos suteikimo tvarkai būdingi du bendri dalykai. Visų pirma, žvelgiant objektyviai, atsakomybę užtraukęs faktas valstybei nepriskirtinas, nes turima omenyje įsiskolinusios organizacijos padėtis: ši patraukimo atsakomybėn tvarka grindžiama ta pačia aplinkybe kaip ir garantijos mechanizmas, t. y. skolininko nemokumu. Antra, Valstybės tarybos minima žala, nesant jokių kitų nuorodų, yra pats skolos neapmokėjimas, dėl kurio irgi pradedama taikyti garantija.
(198)
Valstybės taryba, aišku, riboja valstybės atsakomybę, nurodydama, kad ji prisiimama, kai žala neįprasta ir specifinė. Pasak Komisijos ekspertės, apie neįprastumą galima samprotauti vadovaujantis atmetimo principu. Arba skola yra nedidelė ir galima teisėtai daryti prielaidą, kad dėl jos nacionalinė viešoji įstaiga (konkrečiai Paštas) netaps nemoki. Arba skola yra labai didelė, ir dėl to padaryta žala bus neįprasta. Kalbant apie žalos specifiškumą, galima tarti, kad viešųjų įstaigų kreditorių, kuriems įsiskolintos didelės sumos, nėra daug. Todėl Valstybės tarybos nutarime nustatyta riba nėra vienintelė, nes galima daryti prielaidą, kad iš tiesų bus paliesti vien stambūs kreditiniai reikalavimai, dėl kurių visuomet bus padaryta neįprastai didelė žala.
(199)
Beje, tokios interpretacijos laikomasi išsamiausioje doktrinoje. Taigi, pasak minėto P. Bono, „jei būtų daroma tokia prielaida, turbūt atitinkanti nagrinėjamą atvejį, turint omenyje didelę disproporciją tarp teismo priteistos savivaldybės mokėtinos sumos ir jos išteklių kuklumo, prefektas tam tikra prasme atsiduria aklavietėje, nes abejotina, ar jis galės skirti savivaldybei pakankamai išteklių skolai visiškai apmokėti. Aišku, lygybės principas reikalauja, kad abi prašymą pateikusios bendrovės po šitiek metų gautų kompensacijas.“ Valstybė paverčiama draudiku, įsipareigojusiu padengti žalingus tokio [savivaldybės] neapsukrumo padarinius. Pasak Komisijos ekspertės, adekvatus terminas būtų ne „draudikas“, o veikiau „įsipareigojęs garantas“.
(200)
Skaitant sprendimą Société fermière de Campoloro (95) parengtoje apžvalgoje Valstybės tarybos Dokumentų tarnybos vadovai C. Landais ir F. Lenica pabrėžė šios antrosios prielaidos keistumą ir atsisakė ją interpretuoti kaip teritorinių savivaldos institucijų skolų perkėlimą valstybei. Tačiau Komisijos ekspertė pabrėžia, kad jeigu interpretacija ginčytina, skaitant sprendimą, ją reikia numatyti. Komentaro pabaigoje atskleidžiama jo esmė: komentatoriai numato paskolą arba išimtinę subsidiją. Todėl pabrėžiama, kad asmenys, atsisakę sulyginti nustatytą patraukimo atsakomybėn tvarką ir garantijos mechanizmą, galų gale apeliuoja į kitus garantijos mechanizmo elementus (subsidiją).
(201)
Komisijos ekspertė atmeta ir D. Labetoulle vertinimą straipsnyje apie atsakomybę be kaltės administracinėje teisėje (96), kurį Prancūzijos Vyriausybė mini savo pastabose. Šis autorius nurodo, kad Kampoloro byloje Valstybės taryba priėmė sprendimą, jog teisėtu prefekto sprendimu „valstybė gali būti patraukta atsakomybėn“. Iš to jis daro išvadą, kad jokio savaimingumo nėra. Pasak Komisijos ekspertės, šia interpretacija vadovautis negalima. Iš tiesų, kaip teigia Valstybės taryba, prefekto sprendimu valstybė gali būti patraukta atsakomybėn, „jeigu [žala] neįprasta ir specifinė“. Abejonių kyla ne dėl atsakomybės egzistavimo principo ir patraukimo atsakomybėn, jeigu susidaro visos sąlygos, o dėl žalos, turinčios pasižymėti tam tikromis ypatybėmis, buvimo. Tačiau, kaip matėme, jeigu žala specifinė ir neįprasta, niekas neprieštarauja, kad atsakomybė būtų pasitelkta. Taigi pats patraukimo atsakomybėn principas, pasižymintis visomis garantijos ypatybėmis, išties taikomas savaime.
(202)
Galiausiai Komisijos ekspertė nurodo, kad joks Kampoloro sprendimo komentatorius nenumato galimybės, kad skola liktų neapmokėta.
(203)
Komisijos ekspertė daro išvadą, kad minėtame Valstybės tarybos sprendime Kampoloro byloje pradėta taikyti atsakomybės prisiėmimo tvarka, pasižyminti garantijos mechanizmo ypatybėmis.
iii) Kampoloro bylos sprendimas Europos Žmogaus Teisių Teisme (EŽTT)
(204)
2006 m. gruodžio 6 d. EŽTT sprendime Kampoloro uosto valdymo bendrovė ir Kampoloro žemės ūkio fermerių bendrovė prieš Prancūziją (97) Kampoloro byla buvo išspręsta valstybei priskiriant atsakomybę už visas Santa Marija Podžo savivaldybės skolas abiem bendrovėms ieškovėms. Bylos medžiaga rodo, kad šiuo atveju Prancūzijos valstybės patraukimas atsakomybėn laikomas numanoma viešųjų įstaigų pasyvo garantija, nesusijusia su jokia žalos atlyginimo sąlyga.
(205)
Teismui Prancūzijos valdžios institucijos bandė aiškintis remdamosi tuo, kad nėra nei valstybei priskirtino žalą sukeliančio veiksnio, nei valstybės garantijos juridinio asmens statusą turinčioms viešosioms institucijoms. Rašoma, kad „[Prancūzijos Vyriausybė] mano, jog vien dėl objektyvių priežasčių, susijusių tik su tuo, kad savivaldybė fiziškai negali surinkti pakankamai pajamų, nutarčių vykdymas buvo vilkinamas“; „Vyriausybė tvirtina, kad priimtos nutartys nevykdomos ne dėl savanoriško nacionalinių valdžios institucijų, valstybės ar savivaldybės susilaikymo. Asignavimų nebuvimas yra ne pretekstas, o realija, susijusi su įsiskolinusio viešojo asmens nemokumu“. „Skola neapmokama tik dėl savivaldybės patiriamų finansinių sunkumų, ir šios aplinkybės negali padėti vietos savivaldos institucijai išvengti savo įsipareigojimų vykdymo ar perkelti savo skolos naštą valstybei (EB, Batz sur Mer savivaldybė, 1970 m. rugsėjo 25 d.). Vidaus teisėje nėra jokio teisinio pagrindo, kuriuo remiantis valstybė pavaduotų savivaldybę, išmokėdama kompensacijas. Toks pavadavimas juolab negalėtų būti grindžiamas Konvencijos 6 straipsnio 1 dalimi, nes toks sprendimas prieštarautų pačiai juridinio asmens sąvokai, kuri reiškia savarankiškumą bei turto atskirumą.“ Nors Prancūzijos Vyriausybė bandė pabrėžti išvardytus atsakomybės ir garantijų mechanizmų skirtumus, Teismas į šiuos argumentus neatsižvelgė.
(206)
Baigiant įrodymą, reikia pateikti ir ieškovų argumentus, kuriuos Teismas priėmė:
„Taigi vidaus teisėje nenumatyta jokių lengvinančių priemonių, kurios padėtų savivaldybei nutraukus mokėjimus.“„Valstybė negalėtų neprisiimti pareigos vykdyti teismo sprendimus, nurodydama, kad asignavimų nėra ar kad vietos savivaldos institucijos yra savarankiškos, nes savarankiškumo ji iki šiol neužtikrino, kadangi savivaldybė negali susimokėti skolų. Todėl ieškovės skundžiasi, kad valstybė nesugeba imtis teigiamų priemonių, kurios padėtų savivaldybei įvykdyti jai tenkančią mokesčių mokėjimo pareigą.“„Ieškovės konstatuoja, jog Valstybės taryba 2005 m. lapkričio 18 d. sprendime nurodė, kad, jeigu vietos savivaldos institucija neužtikrintų teismo sprendimo įvykdymo, teisės kūrėjas ketino suteikti valstybės atstovui įgaliojimą pavaduoti šios vietos savivaldos institucijos organus, kad būtų surasta ar sukaupta išteklių, kurie padėtų iki galo įvykdyti šį teismo sprendimą. Atsižvelgdamos į šiuos Prancūzijos valstybei būdingus trūkumus, ieškovės prašo konstatuoti 6 straipsnio 1 dalies pažeidimą ir atlyginti su tuo susijusią žalą, kadangi tai visiškai neprieštarauja nei pačiai juridinio asmens statuso sąvokai, nei nepriklausomybės ir turto atskirumo sąvokoms.“
(207)
Galiausiai Teismas nustatė Europos žmogaus teisių konvencijos 6 straipsnio 1 dalies pažeidimą, būtent dėl tos priežasties, kad: „reikia, kad šios nutartys būtų vykdomos, nes Teismas primena, kad valstybės valdžios institucija negali negrąžinti teismo sprendimu nustatytos skolos remdamasi pretekstu, kad trūksta lėšų (minėto sprendimo Bourdov 30 dalis)“.
(208)
Be to, Teismas nustatė Europos žmogaus teisių konvencijos 1 straipsnio 1 dalies pažeidimą: „Tai, kad suinteresuoti asmenys negalėjo pasiekti, kad šios nutartys būtų vykdomos, vertintina kaip kišimasis į jų nuosavybės teisę, numatytą Protokolo Nr. 1 1 straipsnio pirmos pastraipos pirmame sakinyje. Vyriausybė niekaip nepagrindė tokio kišimosi, ir Teismas mano, kad tokio įsipareigojimų nevykdymo negalima pateisinti išteklių trūkumu (ibid.).“„Iš esmės Teismas mano, kad bendrovės ieškovės patyrė ir vis dar patiria specifinę didžiulę naštą, kadangi joms nebuvo sumokėtos sumos, kurias jos turėjo gauti vykdant minėtus 1992 m. liepos 10 d. sprendimus. Taigi buvo pažeistas Protokolo Nr. 1 1 straipsnis.“ Galiausiai Teismas nurodė valstybei padengti visą įsiskolinusių savivaldybių skolą: „Atsižvelgdamas į tai, kas pirmiau išdėstyta, Teismas mano, kad valstybė atsakovė privalo sumokėti ieškovėms, o jei prireiktų - jų teisių perėmėjams Bastios administracinio teismo 1992 m. liepos 10 d. nutartimis (ibidem) priteistas sumas, įskaitant palūkanas, mokėtinas iki šio sprendimo paskelbimo dienos.“
(209)
Iš šio sprendimo Komisijos ekspertė daro išvadą, kad valstybė privalo padengti viešųjų įstaigų skolas.
(210)
Pasak Komisijos, iš to aiškėja trys svarbūs dalykai:
-
atsakomybė veikia kaip numanoma garantija. Viena vertus, Prancūzijos valstybė priversta sumokėti visą skolos sumą, niekaip neskirstomą į tai, kas susiję su įsiskolinusios viešosios administravimo institucijos nemokumu, ir tai, kas susiję su valstybei priskirtinais trūkumais. Verta atkreipti dėmesį į vartojamą žodyną, kadangi Teismas nemini galimos valstybės atsakomybės, bet mano, kad valstybei tenka pareiga „užtikrinti“ apmokėjimą. Ši terminija veikiau priskirtina garantijų, o ne atsakomybės sričiai. Dar daugiau - Teismas visiškai neieško aplinkybės, dėl kurios būtų galima apkaltinti valstybę, ir remiasi vien skolininko nemokumu. Galų gale Teismas visiškai perkėlė nuteistų savivaldybių skolas valstybei. Šiais įvairiais elementais stengiamasi įrodyti, kad ši atsakomybės priskyrimo tvarka iš tiesų funkcionuoja kaip garantijos mechanizmas. Vis dėlto turime paminėti, kad ieškovams visų pirma tenka gauti teismo sprendimą, kuriame jų kreditinis reikalavimas pripažįstamas. Be to, ši garantija yra numanoma, nes neįrašyta jokiame tekste. Tai rodo, kad vidaus teisės mechanizmas gali būti interpretuojamas kaip numanoma garantija,
-
ši atsakomybė apima juridinio asmens statusą turinčių valdžios institucijų skolas. Neigdama teiginį, kad Prancūzijos valstybė patraukiama atsakomybėn, Prancūzijos Vyriausybė aiškiai įvardija juridinio asmens statusą ir nuosavą kapitalą. Šį argumentą Teismas atmetė,
-
valstybės garantijos taikymo sritis išplėsta įtraukiant valstybės institucijas. Taigi garantija glaudžiai susijusi su skolininko statusu viešojoje teisėje.
(211)
Reikia priminti, kad Kampoloro byloje EŽTT pasirinktas sprendimas ne vienintelis ir kad juo grindžiama tvirtai įsišaknijusi teisės praktikos tendencija. Todėl 1980 m. gegužės 13 d. sprendime Artico prieš Italiją (98) EŽTT nusprendė, kad jeigu įsipareigojimų nevykdo kitas asmuo, o ne valstybė, valstybei, kaip skolininkei, pagal 6 straipsnio 1 dalyje numatytą garantiją tenka pareiga užtikrinti ieškovui galimybę pasinaudoti šiame straipsnyje numatyta teise. 1997 m. kovo 19 d. byloje Bourdov prieš Rusiją, Nr. 59498/00, Teismas irgi nusprendė, kad „valstybės institucija neturėtų kreditinio reikalavimo nebuvimo nelaikyti pretekstu savo skolai neapmokėti“.
iv) Prancūzijos valdžios institucijų pastabų analizė
α) Pastaba dėl teritorinių valdžios institucijų ir viešųjų įstaigų skirtumo
(212)
Pasak Prancūzijos valdžios institucijų (99), Komisijos ekspertės įrodymas visiškai nėra išvada, jame apsiribojama sugretinant įvairias Kampoloro sprendimo interpretacijas; konkrečiai ji neišskirianti viešųjų įstaigų ir vietos savivaldos institucijų, nors šis skirtumas esąs esminis siekiant nustatyti, ar kreditinis reikalavimas gali likti nepatenkintas. Čia Prancūzijos valdžios institucijos pateikia savo eksperto nuomonę. Jis kvestionuoja prielaidą, kad Komisijos argumentai grindžiami sprendimu Kampoloro byloje: Komisijos argumentas grindžiamas vietos valdžios institucijų ir viešųjų įstaigų sulyginimu remiantis jų bendru bruožu: jos yra atskiri nuo valstybės viešosios teisės juridiniai asmenys. Bet šių dviejų tipų subjektų konstitucinis statusas nėra toks pat. Todėl vietos savivaldos institucijų buvimas yra konstitucinis poreikis, ir valstybė privalo užtikrinti jų išlikimą. PKVĮ visai neturi tokio pat konstitucinio statuso ir gali išnykti. Todėl sprendimas Kampoloro byloje dėl vietos savivaldos institucijų įsipareigojimų nevykdymo negalėtų būti pritaikytas viešosioms įstaigoms.
(213)
Dabar Komisija išnagrinės, ar vietos savivaldos institucijų ir viešųjų įstaigų konstitucinio statuso skirtumas galėtų paskatinti kvestionuoti jos ekspertės išvadas dėl EŽTT ir Valstybės tarybos sprendimų Kampoloro byloje.
(214)
Komisija konstatuoja, kad EŽTT sprendimas grindžiamas ne būtinybe išlaikyti atitinkamą vietos savivaldos instituciją, o kreditoriaus teisių, būtent teisės į teisingą bylos nagrinėjimą (Europos žmogaus teisių konvencijos 6 straipsnio 1 dalis) ir nuosavybės teisės (Protokolo Nr. 1 1 straipsnis), apsauga: ar skolininkas būtų viešoji įstaiga, ar vietos savivaldos institucija, kreditoriaus teisės pažeidžiamos vienodai.
(215)
Kalbant apie Valstybės tarybos sprendimą, reikia išskirti skirtingas patraukimo atsakomybėn tvarkas:
-
patraukimas atsakomybėn dėl didelės kaltės grindžiamas nepakankamu valstybės naudojimusi 1980 m. liepos 16 d. įstatyme nustatytomis prerogatyvomis: taigi jis nepriklauso nuo skolininko pobūdžio - ar jis yra viešoji įstaiga, ar vietos savivaldos institucija,
-
patraukimas atsakomybėn be kaltės grindžiamas dviem prielaidomis:
a)
pagal pirmąją prefektas atsisako imtis tam tikrų priemonių dėl visuotinės svarbos priežasčių: tai gali būti būtinybė ir išsaugoti vietos savivaldos instituciją, ir užtikrinti viešosios paslaugos teikimą. Prancūzijos valdžios institucijų ekspertas pabrėžia, kad tęstinumo reikalavimas taikomas tik paslaugai, o ne ją valdančiai įstaigai. Dėl to negalima teigti, kad per trumpą laiką, laukiant galimo viešosios paslaugos perkėlimo jos teikimą galinčiai užtikrinti įstaigai, viešosios paslaugos tęstinumo išsaugojimas gali priversti prefektą imtis tam tikrų priemonių, pavyzdžiui, išsaugoti viešajai paslaugai teikti reikalingą turtą arba padidinti išteklius skolai padengti. Beje, Prancūzijos valdžios institucijos pripažįsta, kad viešosios paslaugos tęstinumo reikalavimas valstybės atstovui taikomas vykdant 1980 m. liepos 16 d. įstatyme nustatytą procedūrą;
b)
pagal antrąją prielaidą atsakomybės be kaltės tvarka gali būti taikoma, „jeigu atsižvelgdamas į vietos savivaldos institucijos padėtį, būtent į jos turto nepakankamumą, […] prefektas galėjo teisėtai atsisakyti imtis tam tikrų priemonių, kad nuodugnus teismo sprendimo vykdymas būtų užtikrintas, dėl tokiu būdu padarytos žalos vietos savivaldos institucijos kreditorius gali patraukti atsakomybėn valstybės valdžios instituciją, jeigu ta žala neįprasta ir specifinė“. Kaip minėta, atsakomybę sukelia vien įsiskolinusios institucijos finansinė padėtis. Todėl ji gali būti ir įstaiga, ir vietos savivaldos institucija.
(216)
Baigdama Komisija mano, kad dėl vietos savivaldos institucijų ir viešųjų įstaigų konstitucinio statuso skirtumo Komisijos ekspertės išvadų Kampoloro byloje negalima laikyti negaliojančiomis. Be to, Komisija nurodo, kad Prancūzijos valdžios institucijų argumentais siekiama užginčyti sprendimo Kampoloro byloje tinkamumą konkrečiu atveju, kuris susijęs ne su vietos savivaldos institucija, nors grįsdamos savo poziciją, pačios Prancūzijos valdžios institucijos pirmiausia rėmėsi Kampoloro byla.
β) Pastaba dėl pagrindo patraukti valstybę atsakomybėn nebuvimo
(217)
Be to, Prancūzijos valdžios institucijos neįžvelgia, kokiu pagrindu valstybė galėtų būti patraukta atsakomybėn, jeigu valstybės įstaiga nevykdytų įsipareigojimų, kadangi šiomis aplinkybėmis valstybė galėtų būti patraukta atsakomybėn tik jeigu jai priskiriamas veiksmas (įskaitant susilaikymą) buvo tiesioginė žalos priežastis, o šiuo atveju taip nėra.
(218)
Tačiau Komisija konstatuoja, jog Valstybės tarybos ir EŽTT sprendimuose aiškiai nurodyta, kad valstybė negali būti patraukta atsakomybėn be kaltės.
γ) Pastaba dėl neįprastos ir specifinės žalos nebuvimo
(219)
Galų gale Prancūzijos valdžios institucijos neįžvelgia, kodėl teismas žalą laikytų „specifine“, jeigu ji būtų padaryta visiems įstaigos kreditoriams, arba „neįprasta“, jeigu kreditoriai būtų sutikę kredituoti subjektą, kurio finansinė padėtis neaiški.
(220)
Komisija pažymi, kad pagal Valstybės tarybos praktiką neįprastos ir specifinės žalos padarymas iš tiesų yra valstybės patraukimo atsakomybėn riba. Prancūzijos valdžios institucijos abejoja, ar neįprasta žala padaroma, kai kreditoriai sutinka kredituoti subjektą, kurio finansinė padėtis neaiški. Šiuo klausimu Komisija nurodo, kad šis argumentas reiškia prielaidą, kad garantija neegzistuoja (ir kad kreditoriai mano, jog jos nėra), o pirmiau pateikta analizė įrodo, kad yra priešingai. Iš tiesų jeigu kreditoriai tiki garantijos egzistavimu, bet kokiam kreditoriui, kuris priima sprendimą suteikti įstaigai kreditą ar derasi dėl kreditavimo sąlygų, įstaigos finansinė padėtis kur kas mažiau svarbi. Be to, reikia turėti omenyje, kad įsiskolinimas galėjo susidaryti, kai viešajai įstaigai negrėsė pavojus arba kai racionaliai mąstantis kreditorius negalėjo žinoti apie finansinius sunkumus. Bet kokiu atveju neįprastos žalos sąvoką reikia nagrinėti nesiejant su klausimu, ar įstaiga žinojo apie finansinius sunkumus, ar ne, ir net neatsižvelgiant į tai, ar žalą patyrė visi kreditoriai, ar tik vienas jų. Teismų sprendimuose dėl administracinės atsakomybės be kaltės (100) neįprasta ir specifinė žala vertinama atsižvelgiant į bendrą interesą. Kad žala būtų pripažinta neįprasta ir specifine, nukentėjusiam asmeniui ji turi būti neproporcingai svarbi, palyginti su siekiamu bendru interesu. Iš to Komisija daro išvadą, kad nėra abejonių, jog žalos neįprastumas ir specifiškumas yra filtras, galintis sutrukdyti patenkinti tam tikrus kreditinius reikalavimus, tačiau kuo skola didesnė, tuo prasčiau šis filtras veiks. Galiausiai Komisija primena, kad neįprasta ir specifinė žala nėra EŽTT praktikoje nustatyta sąlyga. Todėl kreditorius iš principo gali po teismo proceso gauti valstybės kompensaciją, kuria būtų padengta jam įsiskolinta suma.
v) Valstybės atsakomybės ir (arba) garantijos neribojimas
(221)
Komisija pabrėžia, kad, kaip nustatyta pirmiau, niekas netrukdo teisės kūrėjui - ir kai kurių bendrovių atžvilgiu tai jau padaryta - numatyti, kad valstybės atsakomybė už PKVĮ skolas proporcinga jos pradiniam įnašui (arba dotacijai). Konkrečiai niekas netrukdo teisės kūrėjui nustatyti atsakomybės ribų arba tiesiog nurodyti, jog valstybė akcininkė gali būti atsakinga už PKVĮ skolą tiktai dėl kaltės arba ne dėl paprasto PKVĮ nemokumo, kuriuo pastarąją būtų galima apkaltinti tiesiogiai ir kuris sukeltų ypač didelę žalą. Todėl teisės kūrėjui leidžiama trukdyti valstybei suteikti PKVĮ garantiją ir riboti valstybės patraukimą atsakomybėn už kreditoriams padaromą žalą. Tačiau Prancūzijos valdžios institucijos tokių pataisų nepadarė.
vi) Komisijos išvada
(222)
Vertindama i-v punktus, Komisija daro išvadą, kad pagal dabartinę Prancūzijos teisę kreditorius, kurio kreditinis reikalavimas nepatenkintas taikant 1980 m. liepos16 d. įstatymo procedūras, gali gauti visas jo kreditinius reikalavimus atitinkančias sumas, pasitelkdamas valstybės, kaip paskutinės instancijos, atsakomybę, priešingai, negu nutinka vykdant bendrosios teisės likvidavimo procedūrą, kai atlyginimą kreditoriui riboja turimo turto vertė. Valstybės atsakomybė traktuojama kaip garantija. Prancūzijos teisėje ji visiškai neribojama. Ji savaime susijusi su įsiskolinusios organizacijos statusu pagal viešąją teisę.
vii) Su sutarčių sąlyga susijusio Prancūzijos pasiūlymo analizė
(223)
Prancūzijos valdžios institucijos esą pasirengusios, jeigu Komisija priimtų sprendimą, jog pagalba nesuteikta, išplėsti savo pasiūlymą, į visus kreditinius susitarimus įtraukiant sąlygą, jog garantija nesuteikiama. Pasak Prancūzijos valdžios institucijų, šis išplėtimas padėtų atmesti bet kokią riziką, kad valstybė galėtų būti patraukta atsakomybėn be savo kaltės, vien dėl Pašto nemokumo.
(224)
Visų pirma Komisija nori priminti, kad 181 konstatuojamojoje dalyje suformuluota pastaba akivaizdžiai taikytina šiam sprendimo skyriui. Be to, kaip nurodoma sprendime pradėti procedūrą, Komisija pripažįsta, kad ši priemonė gali apriboti tokią sutartį pasirašiusio kreditoriaus galimybes iškėlus ieškinį pasiekti, kad jo kreditiniai reikalavimai būtų patenkinti. Visgi ji šiek tiek abejoja, kad toks sprendimas būtų ilgalaikis, nes teismų praktikoje nusistovėjusi prisiimtos rizikos išimties taisyklė visuomet gali keistis (teisės praktikos permainos galimybės juo labiau negalima atmesti, nes ji vystosi link valstybės atsakomybės tvarkos be valstybės kaltės išplėtimo). Atsakydama į Prancūzijos valdžios institucijų pastabas, Komisija pabrėžia, kad pirmiau išdėstytos pastabos Komisiją skatina ne neigti, kad Prancūzijos valdžios institucijų pasiūlymas turės kokį nors poveikį, o pabrėžti su tuo susijusios teisinės aplinkos trapumą.
(225)
Be to, Komisija mano, kad Prancūzijos valdžios institucijų pasiūlymas nepakankamas, kadangi valstybės garantiją būtų galima pasitelkti kalbant apie bet kokio tipo atsakomybę, įskaitant būtent nesutartinę ir baudžiamąją atsakomybę, kurios šiuo požiūriu pasižymi tokiomis pat ypatybėmis: neįmanoma iš anksto sutartyje nustatyti, kad valstybė neprisiims atsakomybės skolininkams dėl Pašto skolų. Paprastai Paštas gali įsiskolinti tretiesiems asmenims per įvairius teisinius mechanizmus, todėl jam nevykdant įsipareigojimų būtų suteikta valstybės garantija. Pavyzdžiui, jeigu Paštas turėtų prisijungti kitą organizaciją (kitą viešąją įstaigą), ta pačia proga jam būtų perduotos tos organizacijos teisės ir pareigos. Jeigu vėliau Paštui tektų apmokėti tos organizacijos skolas tretiesiems asmenims, jokioje sutartyje ar teisiniame dokumente nebūtų numatyta, kad valstybė neprivalo atlyginti Pašto skolų prisijungtos organizacijos kreditoriams, nes niekas negalėtų to numatyti. Todėl taikant kai kurių viešojo sektoriaus organizacijų reorganizavimo (sujungimo, įjungimo) mechanizmą, Paštas gali tapti atsakingu už kai kurias skolas tretiesiems asmenims, nors sutartimi valstybės garantijos apriboti neįmanoma. Taigi nepakanka įtraukti tokią sąlygą į visas „sutartis“ su „kreditoriais“, nes ji neapima visų galimų atvejų. Dėl tokios formuluotės gali likti neapmokėtos skolos tretiesiems asmenims, kurias sunku iš karto nustatyti. Pakanka tik visuotinės svarbos teksto, kuriame būtų nurodyta, jog valstybė nėra Pašto garantas, taikytino bet kokioje padėtyje bet kokiam trečiajam asmeniui.
(226)
Galų gale net jei tarsime, kad įgyvendinus Prancūzijos pasiūlymus būtų atmesta bet kokia Pašto kreditoriaus galimybė patraukti valstybę atsakomybėn siekiant, kad jam įsiskolinta suma būtų sumokėta (ši prielaida, pasak Komisijos, nepatikrinta), šie pasiūlymai nepadeda aiškiai nustatyti, kas nutiktų Pašto nemokumo atveju. Iš tiesų Pašto kreditorius, kuriam nepavyko pasiekti skolos grąžinimo prašant patenkinti individualų kreditinį reikalavimą, vis dar galėtų tikėtis gauti kompensaciją iš esmės sanuojant Paštą valstybės lėšomis, kaip toliau nurodoma šiame sprendime.
4. Net jeigu jo reikalavimai nebūtų patenkinti, kreditorius gali sukelti teisinius padarinius pareikšdamas, kad susidarant skolai jis padarė teisėtą klaidą tikėdamasis, jog ji bus grąžinta.
(227)
Įrodymą patvirtinti padės regimybės teorija (101). Iš tiesų, net jei vadovautumėmės Prancūzijos valdžios institucijų argumentu, kad dėl statuso neribota garantija Paštui nesuteikiama - o Komisija tokį argumentą atmeta - pirmiau išanalizuoti elementai skatina kreditorius teisėtai tikėti, kad tokia garantija visgi egzistuoja. Regimybės teorija išplečia kelių požymių derinio sukeliamą poveikį.
(228)
Toliau išvardyti pagrindiniai regimybės teorijos požiūriu tinkami požymiai:
-
kalbant apie valstybės garantiją PKVĮ, įvairūs tekstai (1980 m. liepos 16 d. įstatymas ir jo įgyvendinimo priemonės) bei oficialūs dokumentai (susiję su biudžetu) kreditoriui leidžia tikėtis, kad jeigu iždo lėšų nepakaktų, valstybė prisiimtų PKVĮ skolas arba įsipareigotų jas padengti,
-
teisės padėtis po Kampoloro bylos ir Komisijos pradėtos pirmosios procedūros, susijusios su PKVĮ statusu, neišaiškintos, o tai irgi skatina kreditorius tikėti tokios garantijos buvimu,
-
prie to prisideda ir aiškiai nenurodyti PKVĮ mokėjimų nutraukimo padariniai,
-
kredito reitingų agentūrų reakcija irgi patenka į šią sritį, nes tretieji asmenys, be priežasties arba dėl teisingų priežasčių, skolininkui teikia didelę reikšmę, kad jam priskirtų reitingą, atliekantį didelį vaidmenį finansavimo srityje (tai įrodyta šios sprendimo 4.1.2 skirsnio a punkte).
(229)
Remdamasi savo ekspertės išvadomis, Komisija daro išvadą, kad net jeigu pasitvirtintų Prancūzijos valdžios institucijų ginama prielaida, kreditorius klaidingai manytų, kad valstybė privalo užtikrinti viešųjų įstaigų ir konkrečiai Pašto skolų grąžinimą, ir turint omenyje minėtus dalykus, jo klaida būtų teisėta, ir teisės požiūriu galėtų sukelti padarinių. Jeigu išimtiniu atveju kreditoriui nepavyktų pasiekti kreditinio reikalavimo patenkinimo, vis dėlto būtų užtikrinta, kad jis negali išnykti.
B. Pašto ir (arba) jo įsipareigojimų išlikimo garantija
(230)
Kaip bus įrodyta, net jeigu per racionalų terminą, pasinaudojus ankstesniame skyriuje aprašytomis procedūromis, kreditoriui nepavyktų pasiekti, kad jo kreditinis reikalavimas būtų įvykdytas, jis bus tikras, kad tas reikalavimas neišnyks. Uždarius privatinės teisės bendrovę, jos teisės ir pareigos gali išnykti kartu su ja. Pagal bendrovių likvidavimo procedūrą jokios skolų apmokėjimo garantijos nesuteikiamos. Valstybės įstaigų padėtis kitokia. Kaip įrodyta pirmiau, nėra jokių valstybės įstaigų panaikinimo ar likvidavimo procedūrų, kai nutraukus mokėjimus, jų skolos būtų panaikintos. Jeigu jos būtų panaikintos valdžios institucijos sprendimu, nors jokiame tekste tai specialiai nenumatoma, praktika ir kai kurie pagrindiniai administracinės teisės principai gali įrodyti, kad panaikinamų viešųjų įstaigų teises ir pareigas visuomet perima kitas subjektas, o jeigu jo nėra - valstybė. Valstybės įstaiga negali išnykti ar būti likviduota viešosios įstaigos valia, kartu panaikinant jos teises ir pareigas. Todėl kiekvienas kreditorius įsitikinęs, kad gali pareikšti savo teisę į kreditinio reikalavimo patenkinimą bet kokiai kitai organizacijai, ir kad jo kreditinis reikalavimas neišnyks.
(231)
Šis įrodymas grindžiamas viešųjų įstaigų vidaus struktūros pokyčių praktiniu tyrimu. Iš Komisijos ekspertės atlikto tyrimo rezultatų matyti, kad viešųjų įstaigų skolos visuomet perkeliamos kitam juridiniam asmeniui, ir jis negali atsisakyti jas perimti.
(232)
Komisijos ekspertė išsiaiškino tris viešųjų įstaigų panaikinimo priežastis (102): tai veiklos laikotarpio pabaiga (1), misijos panaikinimas (2) ir, kaip dažniausiai pasitaiko, misijos perdavimas, būtinai susijęs su teisių bei įsipareigojimų perdavimu (3).
a) Viešosios įstaigos, kurių veiklos laikotarpis baigėsi
(233)
Viešųjų įstaigų, kurių veiklos laikotarpis baigėsi, atvejis retas. Vienintelis Komisijos ekspertės rastas pavyzdys (103) rodo, kad viešosios įstaigos teisės ir įsipareigojimai, įskaitant skolas (kurios aiškiai įvardijamos), perduodami kitiems viešosios teisės juridiniams asmenims.
b) Viešųjų įstaigų panaikinimas panaikinus jų misiją
(234)
Beveik visuomet prieš panaikinant viešosios įstaigos misiją panaikinama viešosios tarnybos misija. Tai reiškia, kad valstybės institucijos nebenori kokioje nors veikloje įžvelgti visuotinės svarbos misijos, kurią privalo prisiimti arba užtikrinti. Todėl linkstama vis daugiau veiklos priskirti viešosioms paslaugoms. Taip paaiškinama, kodėl šis reiškinys liko gana riboto masto.
(235)
Bet reikia atskirti viešosios paslaugos nebeteikiančių viešųjų įstaigų atvejį, kai įstaigos panaikinimas panaikinus misiją nereiškia išankstinio viešosios paslaugos panaikinimo. Paštas prie pastarosios kategorijos nepriskiriamas. Kaip rodo praktika ir matyti iš daugelio tekstų bei pavyzdžių, Komisijos ekspertės pateiktų (104) remiantis S. Carpi-Petit atliktu tyrimu (105), bet kokiu atveju, netgi nagrinėjamu, šių įstaigų teises ir pareigas sistemingai perima kitas viešosios teisės reglamentuojamas subjektas, dažniausiai - pati valstybė.
c) Misijos perdavimas, kartu perduodant teises bei įsipareigojimus
(236)
Viešosios įstaigos misijos perdavimas kitam subjektui kartu su teisėmis bei pareigomis yra dažniausiai pasitaikantis atvejis. Viešosios paslaugos tęstinumo principas reikalauja, kad būtų perduotas misijai vykdyti skirtas turtas, o kartu ir teisės bei pareigos.
(237)
Iš to kyla pagrindinis principas: kadangi misija išlieka, buvusios viešosios įstaigos skolos perduodamos misiją perimančiai organizacijai.
(238)
Dažniausiai (106) misija perduodama vienai organizacijai, todėl nedalijant perduodamas ir visas turtas. Tas pats principas galioja ir darant prielaidą, kad turtas perduodamas privačiam asmeniui (107).
(239)
Egzistuoja ir turto pasidalijimo prielaidų, kurios irgi įrodo viešųjų įstaigų teisių ir pareigų tęstinumą.
(240)
1974 m. lapkričio 14 d. Dekrete Nr. 74-947 dėl ORTF turto, teisių ir pareigų perdavimo Audiovizualiniam institutui konkrečiai nurodytas „pagal nutylėjimą“ paveldinčios organizacijos paskyrimo principas (1 straipsnis): „Prancūzijos radijo transliavimo ir televizijos biuro turtas, teisės ir pareigos, kurie nebus perduoti […] viešam transliuotojui arba vienai iš šiuo įstatymu įsteigtų bendrovių, nuo 1975 m. sausio 1 d. Ministro Pirmininko sprendimu galės būti perduoti Audiovizualiniam institutui.“
(241)
Prielaidos, kad turtas perkeliamas keliais etapais, patvirtina pirmiau išryškintą tendenciją (108).
(242)
Viešosios įstaigos „pertvarkymo“ į akcinę bendrovę būdų yra daug:
-
išnykimas-panaikinimas: paprasčiausias išnykimo-panaikinimo atvejis, kai viešoji įstaiga išardoma,
-
išnykimas-pakeitimas: išnykimas-pakeitimas, pasak B. Plessix (109), yra „viešosios įstaigos panaikinimas, [po kurio] įsteigiamas naujas juridinis subjektas, o jam pagal įstatus pavedama vykdyti misiją, už kurią uždarytoji įstaiga buvo atsakinga. Kitaip sakant, naujasis juridinis subjektas pavaduoja panaikintą viešąją įstaigą, perimdamas jos teises ir pareigas; naujasis juridinis subjektas paveldi panaikintos viešosios įstaigos uždavinius“,
-
pertvarkymas nepanaikinant: pertvarkymas be panaikinimo ar išnykimo yra operacija, grindžiama pertvarkyto juridinio asmens tęstinumo užtikrinimu.
(243)
Pastaraisiais metais teisės kūrėjas įsipareigojo pertvarkymą atlikti nenaikindamas. Per pirmuosius pertvarkymus, ypač Prancūzijos telekomo, teisės kūrėjas panaikino PKVĮ, o tada visą jos turtą, teises ir pareigas perdavė naujam juridiniam asmeniui, įgijusiam privatinės teisės bendrovės formą (110). Po to per toliau išvardytas operacijas teisės kūrėjas tepakeitė teisinę formą, tačiau naujo juridinio asmens neįsteigė. Tokiu atveju PKVĮ turtas, teisės ir pareigos neįnešami ir veikla nenutraukiama, bet teisės kūrėjas užtikrina teisinį tęstinumą, kaip nurodoma, pvz., 2004 m. rugpjūčio 9 d. Įstatymo Nr. 2004-803 dėl elektros ir dujų tiekimo viešosios paslaugos bei dėl elektros ir dujų įmonių 25 straipsnis: Electricité de France ir Gaz de France pertvarkius į bendroves, nauji juridiniai asmenys neįsteigti ir veikla nenutraukta. Visas bendrovių Electricité de France ir Gaz de France turtas, teisės, įsipareigojimai, sutartys ir leidimai Prancūzijoje ir už jos ribų tuo metu, kai buvo pakeista jų teisinė forma, priklausė atitinkamoms viešosioms įstaigoms. Toks pertvarkymas visai neleidžia kvestionuoti šio turto, teisių, pareigų, sutarčių ir leidimų ir konkrečiai nedaro jokio poveikio Electricité de France ar Gaz de France … sutartims su trečiaisiais asmenimis. Tokio pertvarkymo paskatintos operacijos netampa pagrindu taikyti kokius nors mokesčius (111).
(244)
Pasak eksperto, Komisija daro išvadą, kad išanalizavus įvairias viešųjų įstaigų panaikinimo prielaidas, galima padaryti tokias išvadas:
-
jeigu nėra bendrosios teisinės tvarkos, kuri padėtų suorganizuoti viešųjų įstaigų panaikinimą, praktika rodo, kad pagal teisinį dokumentą visuomet organizuojamas naikinamos įstaigos teisių ir pareigų perdavimas arba valstybei, arba jos misiją perimančiam subjektui. Kiek Komisijai žinoma, nėra jokių pavyzdžių, kad teisiniame dokumente būtų konstatuotas skolų panaikinimas,
-
perkeliamos „teisės ir pareigos“, o terminas „pareigos“ akivaizdžiai reiškia skolas. Kai kuriuose tekstuose vartojamas neapibrėžtesnis terminas „paveldas“. Kaip nurodoma G. Cornu teisės žodynėlyje (112), paveldas yra „visas paties asmens turtas ir įsipareigojimai (t. y. pinigais įvertinamos jo teisės ir prievolės)“. Tokia formuluotė apima ir skolas. Vieninteliu nustatytu tikro ir paprasto viešosios įstaigos išnykimo atveju numatomas pačių „skolų“ perdavimas,
-
net jeigu misija panaikinama, praktiškai įstaigos teises ir pareigas perima kita organizacija,
-
aprašoma praktika atitinka 2002 m. liepos 18 d. kodifikavimo instrukcijos Nr. 02-060-M95 bei Nacionalinių viešųjų įstaigų steigimo, pertvarkymo ir panaikinimo finansinio organizavimo vadovo nuostatas. Nors šie tekstai taikomi tiktai įstaigoms, turinčioms viešosios apskaitos tvarkytoją, o Pašto atveju taip nėra, juose vis dėlto patvirtinama tai, ko mokoma praktiškai, būtent kad likviduojamos PKVĮ teisės ir pareigos perduodamos arba valstybei, arba įstaigos misiją perimsiančiam juridiniam asmeniui.
(245)
Komisija daro išvadą, kad ši analizė įrodo, jog tokios viešosios įstaigos kreditorius gali puoselėti įsitikinimą, kad naikinant įstaigą jo kreditinis reikalavimas neišnyks.
(246)
Įrodymas nebūtų išsamus, jei nebūtų išnagrinėtas klausimas, ar, panašiai kaip paveldint privatinėje teisėje, paveldėtojas gali palikimo atsisakyti, ypač jei skolos per didelės. Atrodo, kad administracinėje teisėje atsisakymo galimybės labai ribotos.
(247)
Pasak S. Carpi-Petit (113), „priešingai negu civilinėje teisėje, kai pasirinkimo teisė suteikiama visiems paveldėjimo teisę turintiems asmenims, administracinėje paveldėjimo teisėje pasirinkimo galimybė nėra visuotinis principas. Ji suteikiama tik tam tikriems paveldėjimo teisę turintiems asmenims atsižvelgiant į atliekamos operacijos pobūdį. Taigi paprasčiausio panaikinimo atveju perdavimas nėra neprivalomas. Pakeitimo atveju jų neprivalomumas priklauso nuo palikimą palikusio asmens.“ Kalbant apie paprasčiausius panaikinimus, išsamiame savo tyrime S. Carpi-Petit daro išvadą, kad „pasirinkimo valstybės naudai negalimybė taikoma ir administracinėje teisėje. Tai rodo, kad, kalbant apie pasirinkimo teisės buvimą arba nebuvimą, paprasčiausia daryti prielaidą, kad valstybinė viešoji panaikinama niekam neperduodant jos misijos. Tokiu atveju valstybė išties visuomet yra perėmėja. Jeigu ji atsisakytų priimti panaikintos viešosios įstaigos paliktą turtą, jis tikrai liktų be šeimininko, o tokia galimybė atmetama. Be to, paveldėjimo mokesčių negalima priskirti kitam paveldui. Todėl tuo atveju, jeigu nacionalinė viešoji įstaiga paprasčiausiai panaikinama, pasirinkimo teisės nėra.“
(248)
Kalbant apie pavadavimo atliekant misiją prielaidas, „administracinėje paveldėjimo teisėje galimas dviejų tipų pavadavimas. Pirmuoju atveju fizinio asmens paveldui perimti įsteigiamas jį pakeičiantis juridinis asmuo. Tokiu atveju jis tampa absoliučiai visų teisių perėmėju. Todėl natūralu, kad pasirinkimo teisė jam nesuteikiama.“
(249)
Komisijos ekspertė nurodo, kad tokiam argumentui būtų galima paprieštarauti tuo atveju, jeigu viešosios įstaigos paprasčiausiai naikinamos panaikinus jų misiją, ir dėl to, kad valstybė negali atsisakyti perimti turtą, ji nebūtinai negali atsisakyti perimti skolas. Vis dėlto atrodo, kad kalbant apie viešuosius asmenis tai, kad neįmanoma atsisakyti perimti paveldėtą turtą, iš esmės grindžiama viešosios teisės viešųjų įstaigų statusu, o ne tuo, kad negalima palikti turtą be šeimininko.
(250)
Kaip nurodo ekspertė, Komisija daro išvadą, kad tuo atveju, kai misiją vykdžiusi viešoji įstaiga panaikinama, jos skolos praktiškai visuomet perduodamos kitam viešosios teisės juridiniam asmeniui. Taip šių viešųjų įstaigų, o tokia yra ir Paštas, kreditoriai patikinami, kad nepadengti jų kreditiniai reikalavimai nedings.
C. Išvada dėl Paštui suteikiamos valstybės garantijos egzistavimo
(251)
Remdamasi duomenimis, kuriais siekiama įrodyti, kad individualių kreditinių reikalavimų patenkinimo bei Pašto įsipareigojimų išlikimo garantija egzistuoja, Komisija daro išvadą, kad:
-
Pašto kreditoriams privatinėje teisėje ir viešojoje teisėje nekyla įprastų kliūčių, kurios neleistų patenkinti kreditinių reikalavimų,
-
siekdami savo kreditinių reikalavimų patenkinimo, Pašto kreditoriai gali pasinaudoti specialiomis procedūromis, kurios leistų valstybei priversti įsiskolinusią organizaciją sumokėti skolą, o esant reikalui padėtų valstybei padidinti Pašto išteklius, kad kreditinis reikalavimas būtų patenkintas,
-
Prancūzijos teisėje nėra nuostatos, kuri leistų Pašto kreditoriams suprasti, kad gali atsitikti taip, kad ši įmonė atsidurs padėtyje, kai ižde galutinai pritrūks lėšų,
-
iš biudžeto dokumentų galima suprasti, kad jeigu ižde galutinai pritrūktų lėšų, valstybė galėtų suteikti viešojo sektoriaus organizacijoms, kokia yra Paštas, išimtinę subsidiją,
-
jeigu pirmiau aprašytos procedūros nepadeda kreditoriui pasiekti, kad jo kreditiniai reikalavimai būtų patenkinti, jis gali patraukti valstybę atsakomybėn siekdamas visos jam įsiskolintos sumos grąžinimo,
-
jeigu nurodyti veiksmai būtų išdėstyti laiko skalėje, kreditorius yra įsitikinęs, kad jo kreditas nedings, net jeigu, kaip rodo praktika, Pašto vidaus struktūra pakistų.
(252)
Šios ypatybės iš esmės susijusios su Pašto, kaip viešosios įstaigos, statusu.
(253)
Iš aprašytų procedūrų matyti, kad valstybė atlieka paskutinės instancijos garanto vaidmenį. Tad galima teisėtai daryti išvadą, kad dėl turimo viešosios įstaigos statuso Paštui suteikiama neribota Prancūzijos valstybės garantija.
(254)
Paštui suteikiama neribota valstybės garantija reiškia valstybės išteklių perdavimą pagal 2008 m. komunikato dėl garantijų 2.1 punktą (114). Iš tiesų Paštas nemoka jokių garantinių įmokų, tad valstybė atsisako mokėti paprastai su garantijomis siejamą atlyginimą. Kita vertus, garantija sukuria pavojų, kad ateityje valstybės ištekliai gali būti panaudojami, nes valstybei tektų apmokėti Pašto skolas (115).
(255)
Galų gale valstybę galima apkaltinti neribotos garantijos suteikimu Paštui, nes garantija kyla iš Pašto turimo viešojo asmens statuso, nacionalinės teisės principų ir dviejų teisėkūros aktų, t. y. 1985 m. sausio 25 d. įstatymo, virtusio Prekybos kodeksu, ir 1980 m. liepos 16 d. įstatymo bei jo įgyvendinimo priemonių, derinio.
4.1.2. ATRANKINIO PRANAŠUMO EGZISTAVIMAS
(256)
Garantija yra pagrindinis valstybės paramos elementas, kurį turėdama Pašto įmonė naudojasi palankesnėmis kreditavimo sąlygomis, negu tuo atveju, jei būtų vertinama tik pagal savo nuopelnus (a punktas). Turint omenyje garantijos neribotumą, negalima apskaičiuoti, kokią įmokos sumą Paštas privalėtų mokėti valstybei, todėl Prancūzijos valdžios institucijų siūloma teisės atsisakymo atgaline data priemonė netaikytina (b punktas). Dėl valstybės garantijos Pašto gautos palankesnės kreditavimo sąlygos yra atrankinis pranašumas (c punktas).
a) Garantija yra pagrindinis valstybės paramos elementas, kurį turėdama Pašto įmonė naudojasi palankesnėmis kreditavimo sąlygomis, negu tuo atveju, jei būtų vertinama tik pagal savo nuopelnus.
1. Kreditavimo sąlygos nustatomos remiantis finansinio pajėgumo reitingais
(257)
Kreditavimo sąlygos nustatomos būtent remiantis finansinio pajėgumo reitingais (116): kuo žemesnis įmonės reitingas dėl išaugusios nemokumo rizikos, tuo didesnio atlyginimo reikalaus investuotojas. Ir priešingai, įmonė, kurios nemokumo rizika labai maža, galės skolintis labai palankiomis sąlygomis.
2. Priešingai, negu teigia Prancūzijos valdžios institucijos, kredito reitingų agentūros mano, kad garantija yra svarbiausias valstybės paramos Paštui elementas, dėl kurio šiai įmonei suteikiamas reitingas aukštesnis už tą, kurį ji būtų gavusi vien už savo nuopelnus.
i) Garantija kaip pagrindinis valstybės paramos Paštui elementas daro įtaką Pašto finansinio pajėgumo reitingams
α) Kredito reitingų agentūrų tyrimas (117), ar valstybės garantija Paštui egzistuoja
(258)
2004 m. lapkričio 22 d. atliktame valstybės paramos įtakos pašto operatoriams tyrime agentūra Standard and Poor’s nurodo, kad Pašto teisinis statusas, šiai įmonei užtikrinantis maksimalią garantiją, pagal įstatus suteikia Pašto įsipareigojimams maksimalią Prancūzijos Respublikos garantiją (118).
(259)
2007 m. balandžio 3 d.Standard and Poor’s patvirtino savo išvadą, jog viešosios įstaigos statusas suteikia Paštui maksimalią Prancūzijos valstybės garantiją, nors ji nėra tiesioginė ir aiškiai įvardyta, ir tai atspindi Pašto bei Prancūzijos Respublikos reitingo skirtumas (119).
(260)
Kita svarbi kredito reitingų agentūra Fitch2006 m. kovo 31 d. patvirtindama, jog Paštui suteiktas AAA reitingas, priminė, kad Paštas yra valstybės įmonių grupė, kuri naudojasi Prancūzijos valstybės garantija.
(261)
Bet 2008 m. balandžio 17 d.Fitch sumažino Pašto reitingą iki AA ir savo sprendimą pagrindė aplinkybe, kad „Pašto, kaip viešojo operatoriaus, statusas nebepateisina šios įmonės reitingų savaiminio derinimo su valstybės reitingais.“ Nors agentūra Fitch nurodo, kad „nedaro prielaidos, jog numanoma valstybės garantija egzistuoja“, ji visgi tvirtina, kad „įstatuose nustatyta valstybės prievolė prisiimti Pašto įsipareigojimus išlieka“. Šiuo požiūriu Komisija primena, kad Europos Sąjungos teisės požiūriu nelabai svarbu, kad valstybės pareiga vykdyti Pašto įsipareigojimus susijusi su tuo, kas nacionalinėje teisėje vadinama garantija ar tiesiog įstatuose numatyta pareiga. Iš tiesų abiem galimais atvejais valstybės garantija Europos Sąjungos teisės požiūriu egzistuoja (r. 2008 m. komunikatą dėl garantijų, kur nurodoma, jog valstybės garantijos gali būti susijusios su pačios įmonės teisine forma ir reikšti, kad valstybė padengs nuostolius (120)).
(262)
2009 m. rugsėjo 4 d.Fitch nurodė (121): „Vis dėlto, kaip agentūra nurodė 2008 m., sumažindama Pašto reitingą nuo „AAA“ iki „AA“, ji nepripažįsta, kad egzistuoja numanoma valstybės suteikta Paštui likvidumo garantija. Iš tiesų nuo 2006 m. valstybės pagalbos mechanizmai gali būti panaudojami tik jeigu likvidumo poreikiai atitinka Europos konkurencijos taisykles; todėl Pašto įmonės turimas viešojo operatoriaus statusas nebėra pagrindas savaime suteikti jai tokį pat reitingą kaip valstybei. Todėl iždo avansiniai mokėjimai likvidumo krizės atveju nebėra užtikrinami, todėl prireikus valstybės paramos teikimas gali būti gerokai užvilkintas.“ Taigi Fitch mano, kad nuo 2006 m. garantija likvidumo srityje nebegali būti pasitelkiama, nes neatitinka ES konkurencijos taisyklių. Taip patvirtinama, kad agentūra mano, jog iki nurodytos datos tokia garantija egzistavo ir ją buvo galima panaudoti. Lemiamą svarbą Fitch priskiria Komisijos 2006 m. vasario 26 d. raštui, kuriuo ji informavo Prancūziją apie savo preliminarias išvadas, jog neribota valstybės garantija egzistuoja (122). Tačiau agentūra Fitch neatsižvelgia į tai, kad Komisijos rašte garantija kvalifikuojama kaip egzistuojanti pagalba ir kad 2006 m. vasario 26 d. rašte tepateikiamas preliminarus neprivalomas tokios garantijos egzistavimo įvertinimas, niekaip netrukdantis prireikus ją vykdyti. Tad jei iki 2006 m. garantija egzistavo, dėl Komisijos 2006 m. vasario 26 d. rašto ji ir jos panaudojimo galimybė neišnyko. Tai galėtų įvykti tik jei Prancūzija arba Komisija panaikintų garantiją, remdamosi privalomus teisinius padarinius sukeliančiu aktu. Galų gale agentūra Fitch, nors ji klaidingai mano, kad po Komisijos rašto garantija nustojo galios, ir toliau pripažįsta „ypač aukšto lygio paramą, kurią Pašto įmonė gali gauti iš savo įgaliotojo, ir didelę tikimybę, kad prireikus tokia pagalba jai būtų suteikta“.
β) Garantija, kaip pagrindinis valstybės paramos elementas, daro įtaką Pašto finansinio pajėgumo reitingams
(263)
Standard and Poor’s ir Fitch tyrimų ir metodikos analizė rodo, kad garantija, kaip lemiamas valstybės pagalbos elementas, daro įtaką finansinio pajėgumo reitingams.
- Standard and Poor’s (S & P) metodika
(264)
Minėtame valstybės paramos įtakos pašto operatorių reitingams tyrime S & P aiškina, kad pašto operatoriaus reitingui nustatyti taikomą metodiką pasirenka pagal spėjamą valstybės paramos tam operatoriui lygį. S & P atskiria pašto operatorius, kuriems suteikiama valstybės parama (pvz., Prancūzijos paštą ir Italijos paštą), nuo operatorių, kuriems jokia valstybės parama nesuteikiama (pvz., Deutsche Post ir TNT). S & P skiria trijų pakategorių pašto operatorius, kurie naudojasi valstybės parama:
-
subjektai, kurių reitingas toks pat kaip valstybės akcininkės: šiai kategorijai priklauso į Vyriausybės mechanizmus glaudžiai integruoti subjektai, kurie veikiausiai nebus privatizuojami; prie šios kategorijos nepriskirtas nė vienas pašto operatorius,
-
subjektai, kurių reitingas mažėjimo tvarka nustatytas pagal valstybės akcininkės reitingą (žemesnis ne daugiau kaip dviem kategorijomis, t. y. 6 punktais): tai subjektai, kurie, nors veiklą vykdo savarankiškai, yra viešąja politika grindžiamos institucijos, gaunančios didelę tiesioginę ar netiesioginę finansinę paramą, net jei minėtos paramos lygis ir teikimo greitumas labai neaiškus (123); Pašto įmonė priklausė šiai kategorijai bent iki tol, kol tyrimas buvo paskelbtas,
-
subjektai, kurių reitingas grindžiamas paties subjekto nuopelnais ir didinamas atsižvelgiant į valstybės paramą. Priskiriant prie trečiosios kategorijos, daroma prielaida, kad pašto operatorius gauna valstybės pagalbą, bet veikiau politikos, reglamento ar įsikišimo esant būtinam reikalui, o ne tiesioginių reguliarių finansinių subsidijų forma.
(265)
Tame pačiame tyrime agentūra S & P aiškina, kad valstybės teikiamą paramą pašto operatoriui (taigi ir metodiką, naudotiną minėto operatoriaus reitingui nustatyti ir in fine reitingavimą) vertina remdamasi keturiais veiksniais, kurie išvardijami tokia tvarka: operatoriaus statusas, jo privatizavimo tikimybė, valdymas ir reglamentavimo tvarka. Nagrinėdama statusą, agentūra S & P cituoja kaip tik Prancūzijos pašto atvejį, pabrėždama „ypač stiprią“ valstybės paramą, iškart pridurdama, kad Paštui suteikiama įstatuose numatyta maksimali Prancūzijos Respublikos garantija (124).
(266)
Taigi „ypač stiprią“ Prancūzijos valstybės paramą Paštui S & P iliustruoja teigdama, kad egzistuoja maksimali pagal įstatus teikiama garantija. Vertindama ypač stiprią Prancūzijos valstybės paramą, S & P daro išvadą, kad Pašto reitingas gali būti nustatomas daugiausia trimis kategorijomis, t. y. 6 punktais sumažinant Prancūzijos Respublikos reitingą. Iš tiesų S & P suteiktas Pašto reitingas, nors laipsniškai mažėjantis, niekuomet nebuvo daugiau kaip 4 punktais žemesnis už Prancūzijos Respublikos reitingą (ji vertinama AAA) (125).
(267)
Iš to, kas išdėstyta, Komisija daro išvadą, kad valstybės garantija Paštui yra pagrindinis S & P atliekamo vertinimo elementas, pagal kurį Paštas gauna „ypač stiprią pagalbą“ iš valstybės. Kaip tik dėl šios „ypač stiprios pagalbos“ S & P taiko Paštui metodiką „iš viršaus į apačią“. Jeigu agentūra S & P taikytų metodiką „iš apačios į viršų“ arba, dar blogiau, visai nedidintų Pašto reitingo atsižvelgdama į valstybės paramą, kaip tai daroma Deutsche Post ir TNT atveju, Pašto reitingas būtų žemesnis už dabartinį. Iš tiesų, valstybės paramos įtakos pašto operatorių reitingams tyrime S & P nurodo, kad Deutsche Post ir TNT prekybinės ir finansinės veiklos rezultatai geresni negu Pašto. Tačiau S & P tyrime minimų įmonių Deutsche Post ir TNT reitingai žemesni negu Pašto. Jeigu Pašto įmonė būtų vertinama pagal nuopelnus, jos reitingas būtų žemesnis už reitingą, kurį ji šiuo metu turi dėl „ypač stiprios“ valstybės paramos, kurią S & P mano esant dėl maksimalios garantijos, suteikiamos pagal įstatus.
- Pastarieji reitingai
(268)
2007 m. balandžio 3 d. pateiktame Pašto vertinime S & P nurodo, kad pasikeitė kapitalo struktūra, tai lėmė statuso pasikeitimą ir garantijos, kaip elemento, į kurį atsižvelgiama nustatant reitingą, praradimą (126). S & P nurodo, kad jau atsižvelgia į galimą šių trijų ilgalaikių elementų (kapitalo struktūros, teisinio statuso ir garantijos) pasikeitimą. Laukdama šio pokyčio, S & P ir toliau taiko metodiką „iš viršaus į apačią“. Jau ankstesnėje pastraipoje įrodyta, kad taikant šią metodiką, Paštas gali gauti geresnį reitingą, negu būtų gavusi už nuosavus nuopelnus.
(269)
Tačiau Komisija sutinka, kad toje pačioje 2007 m. balandžio 3 d. analizėje S & P pabrėžia, jog Pašto reitingavimui Komisijos rekomendacija įtakos nepadarė, nes S & P mano, kad Pašto statuso pasikeitimas nebūtinai atspindi valstybės paramos sumažėjimą, kuriuo grindžiami Pašto reitingai, ir kad tai įrodo pastarieji Vyriausybės sprendimai (127). Komisija nurodo, kad šalia garantijos yra ir kitų elementų, į kuriuos S & P atsižvelgia darydama išvadą, kad Paštas turi stiprų valstybės palaikymą, kuriuo pateisinamas metodikos „iš viršaus į apačią“ taikymas. Šie elementai gali atsverti daromą spaudimą Pašto statusui, skatinantį S & P numatyti statuso pasikeitimą ir ilgalaikės garantijos išnykimą. Tuo nepaneigiama, kad S & P laiko garantiją esminiu valstybės paramos elementu, darančiu poveikį reitingavimui.
(270)
2009 m. sausio 21 d. vertinime, atliktame po to, kai 2008 m. gruodžio 18 d. Prancūzijos Respublikos Prezidentas paskelbė įstatymo projektą, kuriuo Paštas pertvarkomas į akcinę bendrovę, S & P sumažino Pašto reitingą iki A+, ir numatė neigiamą perspektyvą. Neigiama perspektyva grindžiama tikėtinu įmonės teisinio statuso bei nuosavybės struktūros pasikeitimu per dvejus ateinančius metus (128). Pasak S & P, šios iniciatyvos gali apriboti valstybės galimybes prireikus suteikti operatoriui išimtinę paramą. Ir vėl statusas, su kuriuo siejama garantija, minimas kaip stiprios valstybės paramos Paštui ženklas.
- Fitch Ratings
(271)
Kredito reitingų agentūra Fitch iki 2008 m. balandžio 17 d. Paštui priskirtą reitingą AAA grindė faktu, kad Paštas yra valstybės įmonių grupė, kuri naudojasi Prancūzijos valstybės garantija.
(272)
2006 m. spalio 4 d., kai Komisija rekomendavo Prancūzijai panaikinti neribotą garantiją Paštui, kaip viešosios teisės juridiniam asmeniui, kredito reitingų agentūra Fitch savo reitingą sumažino (nuo stabilaus AAA iki neigiamo AAA) dėl to, kad „Europos Komisijos rekomendaciją reikia laikyti pirmu apčiuopiamu ženklu, jog Pašto teisiniam statusui, taigi ir reitingams daromas spaudimas“. Toks reitingo sumažinimas bei agentūros Fitch pateiktas jo paaiškinimas iliustruoja ryšį tarp Pašto statuso bei šiai įmonei suteiktos garantijos ir Fitch suteikto reitingo.
(273)
2008 m. balandžio 17 d.Fitch reitingą sumažino iki AA. Bet Fitch ir toliau taiko metodiką „iš viršaus į apačią“, kurią grindžia faktu, jog Paštas priklauso viešajam sektoriui. Kaip nurodyta pirmiau, savo sprendimą Fitch grindė faktu, kad „Pašto, kaip viešojo operatoriaus, statusas nebepateisina šios įmonės reitingų savaiminio derinimo su valstybės reitingais“. Fitch aiškina, kad Pašto reitingai nuo šiol grindžiami paramos santykiu tarp patronuojančiosios įmonės, šiuo atveju - valstybės, ir jos patronuojamosios įmonės Pašto. Šiuo metu Fitch irgi taiko metodiką „iš viršaus į apačią“: Pašto reitingas nebe toks pat kaip suvereno, bet turint omenyje stiprią valstybės paramą Paštui, kurios pagrindinis elementas yra įstatuose numatyta pareiga prisiimti Pašto įsipareigojimus, Pašto reitingas apskaičiuojamas atsižvelgiant ne tik į įmonės ekonominę padėtį, bet ir į suvereno reitingą. Toks požiūris ir reitingas patvirtinti 2009 m. rugsėjo 4 d. vertinime.
- Išvada
(274)
Iš išdėstytos analizės Komisija daro išvadą, kad bent jau iki 2008 m. Paštui suteiktą maksimalią valstybės garantiją Fitch ir S & P laikė pagrindiniu valstybės paramos Paštui elementu. Tad kaip tik dėl šios paramos kredito reitingų agentūros taikė metodiką „iš viršaus į apačią“, kuri padėjo Paštui gauti aukštesnį reitingą, negu jis būtų gavęs vien už savo nuopelnus. Taigi Komisija mano, kad garantija yra arba buvo pagrindinė, nors ir ne vienintelė, Pašto reitingo sudedamoji dalis. Tad, turint omenyje, kad Fitch ir S & P yra dvi didelės kredito reitingų agentūros ir kad nustatyta, jog rinkoje į jų priskirtus reitingus atsižvelgiama vertinant tam tikrai įmonei suteiktiną kreditą, šių agentūrų (vienos ar kitos arba abiejų) suteiktas reitingas, geresnis už reitingą, kuris būtų gautas neturint garantijos, gali suteikti Paštui pranašumą, kurio jis neturėtų įprastomis rinkos sąlygomis.
ii) Prancūzijos valdžios institucijų argumentų atmetimas
α) Konstatavimas, kad subjektų, kuriems taikomos 1980 m. įstatymo nuostatos, reitingas gali būti žemesnis negu suvereno, nepaneigia reitinguojant svarbiausios savybės - numanomos garantijos
(275)
Prancūzijos valdžios institucijos neigia, kad 1980 m. liepos 16 d. įstatymo nuostatos turi ekonominį poveikį, tvirtindamos, kad jeigu kredito reitingų agentūros 1980 m. liepos 16 d. įstatymo nuostatas interpretuotų kaip valstybės garantijai prilyginamo mechanizmo sukūrimą atitinkamų juridinių asmenų kreditorių naudai, būtų sunku įsivaizduoti, kaip vietos savivaldos institucijos galėtų gauti reitingą BBB + arba AA-. Be to, Prancūzijos valdžios institucijoms sunku suprasti, kaip, jeigu Paštas turėtų valstybės garantiją, jo reitingas galėtų būti žemesnis negu valstybės (129).
(276)
Šiuo požiūriu Komisija primena S & P 2004 m. lapkričio 22 d. valstybės paramos įtakos pašto įstaigoms analizę, 2006 m. birželio 14 d. su valstybe susijusių subjektų reitingų analizę (130) bei 2007 m. atliktą Pašto skirtą tyrimą. Kaip teigiama šiuose tyrimuose, įmonės, kuri stipriai remiama valstybės, reitingas susijęs su valstybei priskiriamu reitingu; tačiau jis gali būti dviem kategorijomis (arba 6 punktais) žemesnis, nes tos įmonės ir valstybės finansiniai ryšiai vidutiniu arba ilgu laikotarpiu gali kisti (131). Taigi žemesnis Pašto reitingas, palyginti su valstybe, gali būti paaiškinamas tuo, kad S & P iš anksto numatė būsimą valstybės pagalbos sumažėjimą, o tai aiškiai parodo, kad valstybės parama, kurios pagrindinė sudedamoji dalis yra garantija, padeda Paštui gauti geresnį reitingą, negu ši įmonė būtų gavusi kitu atveju.
(277)
S & P pridūrė, kad 1991 m. Paštas tapo savarankišku viešosios teisės reglamentuojamu subjektu, turinčiu viešosios įstaigos statusą, todėl Paštui užtikrinama maksimali valstybės įsipareigojimų vykdymo garantija, o ne tiesioginė ir aiškiai įvardyta garantija, ir tai atspindi Pašto ir Prancūzijos Respublikos reitingų skirtumas (132). Todėl, nors S & P sumažino Pašto reitingą, palyginti su valstybės, S & P aiškiai laikosi nuomonės, kad Paštas naudojasi numanoma valstybės garantija todėl, kad turi viešosios įstaigos statusą, ir tai daro tiesioginę įtaką reitingui nustatyti naudotam metodui.
(278)
Dėl išvardytų priežasčių tampa aišku, kodėl S & P nusprendė atskirti Pašto ir valstybės reitingą. Tačiau Komisija neprivalo užimti tam tikros pozicijos valstybės ir vietos savivaldos institucijų reitingų skirtumų analizės atžvilgiu, nes šis klausimas nėra dabartinio tyrimo objektas.
β) Prancūzijos valdžios institucijos daro klaidingas išvadas, nes nesivadovauja argumentu „kitos sąlygos lieka tos pačios“
(279)
Pasak Prancūzijos valdžios institucijų, reitingų agentūrų analizės grindžiamos ne teisine analize, o subjektyviu vertinimu, kokia būtų valstybės pagalba įmonei kilus sunkumų. Pagrįsdama šį teiginį, Prancūzija remiasi S & P 2007 m. balandžio 3 d. analize. Kaip minėta, S & P joje nurodo, kad po to, kai Komisija paskelbė apie savo raštą, kuriame rekomenduoja garantiją nutraukti, Pašto reitingas liko nepakitęs, nes S & P mano, kad Pašto statuso pasikeitimas nebūtinai atspindėtų stiprios valstybės pagalbos, kuria grindžiamas Pašto reitingas ir kuri patvirtinta pastaruosiuose Vyriausybės sprendimuose, sumažėjimą (133).
(280)
Komisija pripažįsta, kad, be garantijos, yra ir kitų elementų, į kuriuos S & P atsižvelgia darydama išvadą, kad Paštas turi stiprų valstybės palaikymą, ir juo grindžia metodikos „iš viršaus į apačią“ taikymą. Šiuo atveju tam tikri Vyriausybės sprendimai, būtent dėl tarnautojų pensijų finansavimo, Pašto teikiamų paslaugų išlaikymo, paramos platinant taupomąją knygelę A ir pašto paslaugų tarifų didinimo (tai, beje, yra viešosios valdžios institucijos aktai, o gal ir visateisė valstybės pagalba), galėjo atsverti Komisijos rekomendacinio rašto poveikį. Tai nereiškia, kad kredito reitingų agentūros neatsižvelgia į Komisijos rekomendacinį raštą ir apskritai į spaudimą keisti Pašto statusą, o drauge ir Pašto suteikiamą garantiją. Akivaizdu, kad į tokį spaudimą atsižvelgiama, ir jis analizuojamas kaip galimos valstybės paramos Paštui susilpnėjimas: taigi jis daro poveikį reitingams. Beje, kaip tik dėl šios priežasties 2006 m. spalio 4 d., kai Komisija paprašė Prancūzijos panaikinti neribotą garantiją Paštui, kaip viešosios teisės juridiniam asmeniui, kredito reitingų agentūra Fitch savo reitingą sumažino (nuo stabilaus AAA iki neigiamo AAA) dėl to, kad „Europos Komisijos rekomendaciją reikia laikyti pirmu apčiuopiamu ženklu, kad Pašto teisiniam statusui, taigi ir reitingams daromas spaudimas“, o tai patvirtina, kad teisinis statusas yra svarbi sudedamoji dalis.
(281)
Siekdama parodyti, jog būtina remtis argumentu, kad kitos sąlygos lieka tos pačios, Komisija primena, kad tame pačiame 2007 m. reitinge S & P nurodė ir tai, kad Pašto nuosavybės struktūros pasikeitimas (ir garantijos praradimas) paskatintų keisti reitingui nustatyti taikomą metodiką, bet nebūtinai verstų keisti Pašto reitingą, turint omenyje tikėtiną Pašto vidaus padėties pagerėjimą per kelerius ateinančius metus (134). Tai, regis, patvirtina, kad neturėdama tokio statuso, norėdama išlaikyti tokį pat reitingą, Pašto įmonė privalės pagerinti vidaus padėtį. Tačiau jei tarsime, kad Pašto vidaus padėtis liks nepakitusi, valstybės paramos Paštui susilpnėjimas turėtų paskatinti sumažinti šios įmonės reitingą (135).
γ) Prancūzijos valdžios institucijų argumentai, kuriais siekiama įrodyti, kad Pašto statusas ir iš jo kylanti garantija nėra vieninteliai duomenys, į kuriuos atsižvelgia reitingų agentūros, visiškai nedaro Komisijos įrodymo negaliojančiu
(282)
Dauguma pastabų, kuriomis Prancūzijos valdžios institucijos siekia įrodyti tariamą „garantijos poveikio Pašto reitingui nebuvimą“ (136), tiktai įrodo, jog garantija - ne vienintelis dalykas, į kurį atsižvelgia kredito reitingų agentūros. Su šiuo teiginiu Komisija sutinka: jis jokiu būdu nedaro negaliojančia nuostatos, jog nustatydamos pašto operatorių reitingus, kredito reitingų agentūros atsižvelgia į garantiją. Be to, Prancūzijos valdžios institucijos nesiremia argumentu, kad kitos sąlygos išlieka tos pačios.
- Prancūzijos valdžios institucijų argumentai, grindžiami kredito reitingų agentūrų taikoma reitingavimo doktrina
(283)
Kredito reitingų agentūrų metodiką Prancūzijos valdžios institucijos nagrinėja remdamosi S & P pastaba dėl valstybės paramos įtakos pašto operatorių reitingavimui (137). Jos pabrėžia, kad pagal S & P aprašytą klasifikaciją priskiriant prie 1 kategorijos taikomas platus kriterijų spektras, bet apie reitinguojamo operatoriaus statusą neužsimenama. Prancūzijos valdžios institucijos iš to daro išvadą, kad kredito reitingo agentūroms statusas nėra svarbus analizės elementas.
(284)
Komisija nesutinka su šio tyrimo rezultatais ir nurodo, kad S & P aiškiai apibrėžia operatorių statusą kaip pagrindinius duomenis valstybės paramos intensyvumui įvertinti (S & P metodikai skirtos 264-267 konstatuojamosios dalys).
(285)
Be to, Prancūzijos valdžios institucijos pabrėžia, kad Italijos paštą S & P priskyrė prie tos pačios kategorijos kaip Paštą, nors jis turi privatinės teisės įmonės statusą, o priskyrimas prie šios kategorijos grindžiamas ne finansiniais rezultatais (138).
(286)
Konstatavimas, kad privatinės teisės statusą turintį pašto operatorių, šiuo atveju - Italijos paštą, kredito reitingų agentūros gali laikyti gaunančiu stiprią valstybės pagalbą bei priskirti prie tos pačios kategorijos kaip Paštą, niekaip nepaneigia Komisijos įrodymo, kuriuo siekiama nustatyti, kad kredito reitingų agentūros atsižvelgia į garantiją, kylančią iš Pašto statuso. Iš tiesų Komisija pripažįsta, kad pašto veiklą vykdantys subjektai, kaip antai Italijos paštas (it. Poste Italiane), gali būti priskirti prie tos pačios kategorijos kaip Paštas, bet nesinaudoti garantija, nes iš kitų duomenų matyti, kad jie irgi gauna stiprią valstybės pagalbą. Siekiant įrodyti, kad garantija nedaro jokios įtakos reitingavimui, būtų reikėję įrodyti, kad Italijos pašto ir Pašto padėtis labai panaši turint omenyje tai, kad, vertindamos valstybės paramą, kredito reitingų agentūros atsižvelgia į įvairius duomenis ir kad vienintelis šių dviejų subjektų skirtumas - Paštui suteikiama garantija. Kitaip sakant, kad palyginimas būtų prasmingas, būtina nustatyti, kad „kitos sąlygos lieka tos pačios“, o Prancūzijos valdžios institucijos to nepadarė.
(287)
Be to, nors Prancūzijos valdžios institucijos įrodė, kad Italijos pašto ir Pašto padėtis labai panaši - išskyrus tai, kad Prancūzijos paštui suteikiama garantija - (o tai nebuvo įrodyta), pažymima, kad bet kokiu atveju S & P kitaip vertina Italijos valstybės ir Prancūzijos valstybės paramą jų pašto įstaigoms. Iš tiesų S & P mano, kad Italijos valstybės potenciali parama Italijos paštui yra „stipri“, o Prancūzijos valstybės parama Paštui yra „nepaprastai stipri“ (139). Komisija neatmeta galimybės, kad šiame vertinimo skirtume gali prireikti įžvelgti garantijos įtaką, ir jos egzistenciją S & P priminė toje pačioje pastaboje iškart po teiginio, kad Paštas gauna nepaprastai stiprią paramą (140). Bet kokiu atveju nereikia daryti išvados dėl priežasčių, dėl kurių Italijos pašto įmonė tam tikru momentu buvo priskirta prie tos pačios kategorijos kaip ir Pašto įmonė. Iš tiesų, viena vertus, šioje procedūroje priežastys neaptariamos. Kita vertus, daugelis elementų, į kuriuos reitingų agentūros turėtų atsižvelgti vertindamos, nepadeda daryti išvados dėl įstatuose numatomos maksimalios garantijos buvimo arba nebuvimo specifinio poveikio reitingams.
- Prancūzijos valdžios institucijų argumentai, susiję su privačiojo sektoriaus reitingavimu
(288)
Prancūzijos valdžios institucijos primena, kad „privačioje sferoje labai gausu atvejų, kai patronuojamosios įmonės reitingas siejamas su patronuojančiosios įmonės reitingu“. Jos daro išvadą, kad toks požiūris nėra viešojo statuso ypatybė.
(289)
Komisija neprieštarauja, kad patronuojamosios įmonės reitingas gali būti siejamas su patronuojančiosios įmonės reitingu, taip pat ir privačiajame sektoriuje, ypač su numanomos patronuojančiosios įmonės paramos jos patronuojamajai įmonei lygiu, o apie jį galima spręsti iš patronuojančiosios įmonės prisiimamų garantinių įsipareigojimų. Šis argumentas tiktai patvirtina Komisijos analizę. Jis iš tiesų parodo, kad viešosios įstaigos statusas, kaip ir iš to kylanti garantija, yra elementas, įrodantis valstybės paramą, į kurią kredito reitingų agentūros atsižvelgė reitinguodamos Paštą.
- Prancūzijos valdžios institucijų argumentai, susiję su Pašto reitingavimu
(290)
Prancūzijos valdžios institucijos pabrėžia ir tai, kad 2005 m. S & P sumažino Pašto reitingą iki AA- su stabilia perspektyva, nors jo statusas nepasikeitė. Prancūzijos valdžios institucijos daro išvadą, kad Pašto įmonės reitingai nėra vien jos statuso padarinys (141). Prancūzijos valdžios institucijos dar pažymi, kad 2007 m. balandžio 3 d. S & P pateiktame Pašto reitinge du S & P nurodyti elementai yra viešosios tarnybos misijos ekonominė svarba ir „stipri akcininko parama“, o ne statusas (142).
(291)
Kaip nurodyta pirmiau, Komisija pripažįsta, kad garantijos egzistavimas nėra vienintelis elementas, į kurį kredito reitingų agentūros atsižvelgia vertindamos paramos, kurią valdžios institucijos pasirengusios suteikti sunkumų patyrusiai įmonei, lygį. Remdamasi S & P atliktu Vyriausybės paramos įtakos pašto operatorių reitingams tyrimu (143), Komisija vis dėlto parodė, kad reitingų agentūros atsižvelgia į garantijos egzistavimą, kaip pagrindinę valstybės paramos Paštui sudedamąją dalį.
(292)
Šiuo požiūriu Komisija prieštarauja Prancūzijos valdžios institucijų tyrimui, kuriame teigiama, kad 2007 m. balandžio 3 d. S & P reitinge minima „stipri akcininko parama“ (angl. strong shareholder backing) atskirta nuo valstybinio statuso ir garantijos klausimo. Iš tiesų iš valstybės paramos įtakos pašto operatorių reitingavimui tyrimo matyti, kad statusas ir garantija iš tikrųjų yra pagrindiniai valstybės paramos Pašto vertinimo elementai.
(293)
Komisija prieštarauja ir Prancūzijos valdžios institucijų 2007 m. balandžio mėn. interpretacijai, kad S & P pasirinko metodiką „iš viršaus į apačią“, vien remdamasi prielaida, jog Paštas vidutinį laikotarpį turėtų likti 100 % Pašto akcijų savininke, o ne Pašto, kaip viešosios teisės įmonės, statusu ir su šiuo statusu susijusia garantija. Komisija primena, kad priskirdama reitingą, agentūra S & P akivaizdžiai atsižvelgė į „galimą būsimą kapitalo struktūros pasikeitimą“, kuris, pasak S & P, sukeltų viešosios įstaigos statuso ir su šiuo statusu susijusios garantijos praradimą (144). Taigi aišku, kad S & P požiūriu svarbus ne tik kapitalo struktūros pasikeitimas, bet ir poveikis (viešojo statuso ir garantijos praradimas), kapitalo struktūros pasikeitimas yra didžiausias žingsnis į priekį stiprėjant Pašto nepriklausomumui nuo valstybės.
3. Iš tiesų Pašto gautos kreditavimo sąlygos
(294)
Prancūzijos valdžios institucijos argumentuoja, kad Komisijos pranešimas, jog garantija egzistuoja, ir būsimas jos panaikinimas remiantis priežasties ir pasekmės ryšiu nedaro jokio poveikio Pašto finansavimo sąlygoms. Iš tiesų, 2006 m. spalio mėn. išleidęs obligacijų emisiją, iškart po to, kai Komisija paskelbė savo rekomendaciją dėl naudingų priemonių, Pašto 15 metų emisijos pajamingumo skirtumas buvo įvertintas 12 bazinių punktų (145), 7 metų emisijos - 4 baziniais punktais. O ankstesnės 2004 m. išleistos 15 metų obligacijų emisijos pajamingumo skirtumas buvo įvertintas 8 baziniais taškais. Prancūzijos valdžios institucijos daro išvadą, kad Pašto finansavimo sąlygos grindžiamos ne kokia nors de jure ar de facto egzistuojančia garantija.
(295)
Komisija mano, kad Prancūzijos valdžios institucijų išvada, kad Komisijos pranešimas nepadarė jokio poveikio finansavimo sąlygoms, nepagrįsta, nes priešingai, konstatuojama, kad pajamingumo skirtumas prastėja: nuo 8 punktų iki 12 punktų.
(296)
Be to, net jei daroma prielaida, kad pajamingumo skirtumas sumažėjo, o taip nėra, Komisija abejoja galimomis išvadomis dėl Komisijos pranešimo poveikio Pašto finansavimo sąnaudoms, nors investuotojai atsižvelgė į daugelį kitų duomenų, pvz., į Pašto finansų struktūrą, kuri nuo 2004 iki 2006 m. galėjo pasikeisti.
(297)
Be to, net jeigu finansavimo sąlygos prieš ir po Komisijos pranešimo buvo tapačios arba jei skirtumas nebuvo didelis, tai niekaip neįrodo, kad garantija nedaro įtakos kreditavimo sąlygoms. Iš tiesų Prancūzijos valdžios institucijų nurodytu emisijos momentu Pašto turėta garantija buvo kvalifikuojama kaip egzistuojanti pagalba. Taigi ji tebegalioja ir taikoma emisijai. Šiuo atveju garantija tampa nelegalia pagalba tiktai nuo šiame sprendime nustatytos jos panaikinimo datos.
(298)
Galų gale kadangi Komisija įrodė, jog iš Pašto statuso kylanti garantija gali šiai įmonei suteikti pranašumą dėl teigiamos įtakos jos reitingui, Komisija mano, kad ji neprivalo įrodyti praeityje šios garantijos sukeltų konkrečių padarinių. Iš tiesų egzistuoja pastovus valstybės pagalbos tvarkos principas, kad įrodyti realių pagalbos padarinių Komisija neprivalo, nes tokiu atveju apie pagalbą nepranešančios valstybės narės turėtų pranašumą prieš valstybes nares, kurios apie ją praneša (146). Iš tiesų valstybei narei, pranešusiai apie neribotą garantiją, būtų uždrausta šią priemonę taikyti vien dėl galimų jos padarinių, o nepranešusi valstybė galėtų gintis įrodinėdama, kad garantija nesuteikė jos naudotojui konkrečių pranašumų. Be to, kaip ir vertindama naujas priemones, Komisija turi nustatyti, ar ateityje esama priemonė atitiks Sutartyje nustatytas taisykles, ir nebūtinai privalo įrodyti, kad praeityje ji sukėlė su Sutartimi nesuderinamų padarinių (147). Be to, Komisija negali nurodyti susigrąžinti pranašumus, kurių jau suteikė esama pagalba. Todėl konkrečių garantijos padarinių kreditavimo sąlygoms įrodymas irgi nebereikalingas.
b) Turint omenyje garantijos neribotumą, negalima apskaičiuoti, kokią garantinę įmoką Paštas privalėtų mokėti valstybei, todėl Prancūzijos valdžios institucijų siūloma teisės atsisakymo atgaline data priemonė netaikytina
(299)
Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, Komisija daro išvadą, kad Pašto turimos garantijos trukmė, suma ir mastas neriboti ir už ją neatlyginama. Be to, ji apima ir universaliąją pašto paslaugą, ir konkurencinę veiklą. Komisija mano, kad, atsižvelgiant į valstybės garantijos Pašto naudai neribotumą ir vadovaujantis Komisijos sprendimų priėmimo praktika (148), negalima apskaičiuoti, kokią garantinę įmoką Paštas turėtų mokėti valstybei už tokios neribotos garantijos suteikimą. Iš tiesų bet kokios garantijos atveju pagalba suteikiama tuo metu, kai garantija pasiūloma. Taigi, kai garantija neribota ir neribotą laikotarpį gali būti taikoma visoms įmonės skoloms, iš anksto nustatyti, kokia bus pagalbos suma tuo metu, kai ji bus suteikta, taigi ir apskaičiuoti adekvačios įmokos sumą, neįmanoma (149). Todėl Prancūzijos valdžios institucijų siūloma teisės atsisakymo atgaline data priemonė nepritaikoma.
c) Dėl numanomos valstybės garantijos Pašto gautos palankesnės kreditavimo sąlygos yra atrankinis pranašumas
(300)
Pranašumas yra atrankinis, nes Pašto konkurentai jo neturi: Pašto konkurentams iš tiesų taikomos sanavimo ir likvidavimo teismo sprendimu procedūros; jie nesinaudoja neribota valstybės garantija, susijusia su viešosios įstaigos statusu.
4.1.3. KONKURENCIJOS IŠKREIPIMAS IR ĮTAKA PREKYBAI
(301)
Nagrinėjama priemonė gali sumažinti Pašto veiklos išlaidas, taip Paštui būtų suteiktos palankesnės sąlygos, tad būtų iškreipta konkurencija pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį. Be to, turint omenyje, kad sektoriai, kuriuose veikia Paštas - būtent siuntinių, neadresuotų siuntų bei laiškų, kuriuos platinti gali ne vien Paštas, pristatymo veikla - plačiai atverti Bendrijos vidaus prekybai, tokios priemonės galėtų daryti neigiamą poveikį įmonėms, kurios vykdo arba nori vykdyti panašią ekonominę veiklą Prancūzijoje. Šia proga reikia paminėti, kad taikant 1997 m. gruodžio 15 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 97/67/EB dėl Bendrijos pašto paslaugų vidaus rinkos plėtros bendrųjų taisyklių ir paslaugų kokybės gerinimo, pakeistą direktyvomis 2002/39/EB ir 2008/6/EB (150) (toliau - Pašto direktyva), ne vėliau kaip nuo 2011 m. sausio 1 d. visos pašto paslaugos Prancūzijoje turi būti teikiamos konkurencijos sąlygomis. Tokiomis aplinkybėmis neribota valstybės garantija Pašto naudai galėtų iškreipti konkurenciją ir daryti įtaką pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį.
4.1.4. IŠVADA DĖL PRIEMONĖS, KAIP PAGALBOS, POBŪDŽIO
(302)
Valstybės garantija Pašto naudai dėl jo, kaip viešosios įstaigos, statuso reiškia valstybės lėšų perkėlimą ir iškreipia arba gali iškreipti valstybių narių konkurenciją bei prekybą, sudarydama Paštui palankesnes sąlygas. Komisija daro išvadą, kad ši garantija yra valstybės pagalba pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį.
4.2. SUDERINAMUMAS
(303)
Kadangi nagrinėjama priemonė patenka į SESV 107 straipsnio 1 dalies taikymo sritį, būtina išanalizuoti, ar Komisija gali paskelbti šią priemonę suderinama pagal nukrypti leidžiančias nuostatas, numatytas SESV 107 straipsnio 2 ir 3 dalyse bei 106 straipsnio 2 dalyje.
(304)
Atrodo, kad neribota valstybės garantija Paštui neatitinka jokių SESV 107 straipsnio 2 dalyje numatytų išimčių taikymo sąlygų, nes nagrinėjama priemonė neskirta jokiam šiose nukrypti leidžiančiose nuostatose numatytam tikslui.
(305)
Pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies a punktą paramos priemonė gali būti paskelbta suderinama su vidaus rinka, jeigu skiriama Bendrijos regionų, kuriuose neįprastai žemas gyvenimo lygis arba didelis nedarbas, ekonominei plėtrai skatinti. Kadangi neribota valstybės garantija Pašto naudai yra individuali priemonė, taikoma pasinaudojant savaveiksmiškumo įgaliojimais, nesiekiant jokio regioninio tikslo, neribojant termino, ji nesusijusi su jokia investicija ir nemažėja, SESV 107 straipsnio 3 dalies a punkte išdėstyta nukrypti leidžianti nuostata netaikoma.
(306)
Kalbant apie SESV 107 straipsnio 3 dalies b ir d punkte numatytas nukrypti leidžiančias nuostatas, jose minima pagalba neskirta Europos interesams svarbių projektų vykdymui skatinti arba dideliems Prancūzijos ekonomikos sutrikimams atitaisyti. Neribota valstybės pagalba Paštui neskirta ir kultūrai remti ar paveldui išsaugoti.
(307)
SESV 107 straipsnio 3 dalies c punkte numatoma leidžianti nukrypti nuostata, pagal kurią vidaus rinkai neprieštaraujančia gali būti laikoma pagalba, skirta tam tikros ekonominės veiklos rūšių arba tam tikrų ekonomikos sričių plėtrai skatinti, jei ji netrikdo prekybos sąlygų taip, kad prieštarautų bendram interesui. Neribota valstybės pagalba Paštui nesusijusi nei su investicijomis, nei su darbo vietų kūrimu, todėl yra nesąlygiška pagalba veiklai. Remdamasi savo sprendimų priėmimo praktika, Komisija negali tokios pagalbos laikyti pagalba, skirta tam tikros ekonominės veiklos rūšių arba tam tikrų ekonomikos sričių plėtrai skatinti.
(308)
Galų gale neribota valstybės pagalba Paštui negali būti laikoma neprieštaraujančia SESV 106 straipsnio 2 daliai. Šioje nukrypti leidžiančioje nuostatoje numatoma, kad įmonėms, kurioms patikėta teikti bendros ekonominės svarbos paslaugas, arba pajamų gaunančioms monopolinėms įmonėms Sutartyse nustatytos taisyklės, ypač konkurencijos taisyklės, taikomos, jei jų taikymas nei teisiškai, nei faktiškai netrukdo atlikti įmonėms patikėtų specialių uždavinių. Prekybos plėtojimui neturi būti daroma jokio poveikio, kuris prieštarautų Europos Sąjungos interesams.
(309)
Pagal Prancūzijos įstatymus Paštui patikėta teikti viešąsias paslaugas. Šiuo pagrindu pašto operatorius galėtų gauti finansinę kompensaciją arba naudotis tam tikromis prerogatyvomis, nukrypstančiomis nuo tam tikrų paprastai taikomų teisės taisyklių. Vis dėlto tokios finansinės priemonės arba prerogatyvos turi būti naudojamos tik prireikus kompensuoti papildomas Pašto išlaidas, susijusias su valstybės tarnybos pareigomis.
(310)
Pagal Bendrijos teisę valstybės pagalba viešosios paslaugos kompensavimo forma galima tomis sąlygomis, kuriomis, Komisijos nuomone, tokia kompensacija neprieštarauja SESV 106 straipsnio 2 daliai. Konkrečiai kompensacija negali būti didesnė už viešosios paslaugos teikimo išlaidas, atsižvelgiant į su tuo susijusias įplaukas bei racionalią šių įsipareigojimų vykdymo naudą.
(311)
Šiuo atveju atliekant tyrimą reikėtų įvertinti neribotą valstybės garantiją Pašto naudai rinkos sąlygomis ir patikrinti, ar jos vertė neviršija universaliosios pašto paslaugos teikimo grynųjų išlaidų. Turint omenyje, kad garantija neribota, tokio tyrimo atlikti negalima, tad SESV 106 straipsnio 2 dalies nukrypti leidžianti nuostata nepritaikoma.
(312)
Be to, net jeigu toks įvertinimas būtų įmanomas, jį būtų galima taikyti tiktai „universaliosios pašto paslaugos“ misijai. Bet dabartinės formos neribota valstybės garantija apima visą Pašto veiklą, įskaitant ir tą, kuri „universaliosios pašto paslaugos“ misijai nepriskiriama.
(313)
Komisijos nuomone, taip daromas poveikis prekybos plėtrai, nes taikoma priemonė prieštarauja Europos Sąjungos interesams.
(314)
Be to, Prancūzija nenurodė elementų, kurie prieštarautų priemonės suderinamumui su SESV 107 straipsnio 2 ar 3 dalimi arba 106 straipsnio 2 dalimi, o tik užginčijo garantijos egzistavimą. Taigi ji neįrodė pagalbos suderinamumo, nors pagal teismų praktiką jai tenka tokio įrodymo pareiga.
(315)
Išvada - nagrinėjama priemonė, net Prancūzijos valdžios institucijų pasiūlymu pakeista išaiškinant 1980 m. įstatymo įgyvendinimo dekretą bei įtraukiant ribojančią sąlygą į Pašto sutartis, susijusias su kreditavimu, yra esama valstybės pagalba pagal Reglamento (EB) Nr. 659/1999 1 straipsnio b punktą ir atsižvelgiant į Komisijos sprendimus dėl neribotos valstybės garantijos, suteikiamos už ekonominę veiklą atsakingoms įmonėms (151), tokia pagalba neatitinka jokios SESV nukrypti leidžiančių nuostatų taikymo sąlygos. Todėl minėta neribota valstybės garantija nesuderinama su vidaus rinka.
4.3. NEUTRALUMAS NUOSAVYBĖS TVARKOS ATŽVILGIU
(316)
Darydama tokią išvadą, Komisija visiškai neabejoja, kad Paštas priklauso valstybei, ir nesiekia užginčyti paties viešosios teisės reglamentuojamo juridinio asmens statuso. Komisija paprasčiausiai mano, kad, esant dabartinei Prancūzijos teisės padėčiai, dėl garantijos, kylančios iš šio statuso, Paštui kyla problemų.
(317)
Pagal SESV 345 straipsnį Europos Sąjunga yra neutrali valstybėse narėse galiojančios nuosavybės tvarkos atžvilgiu, ir jokia Sutarties nuostata netrukdo valstybei (visiškai arba iš dalies) valdyti įmonių. Tokiomis aplinkybėmis konkurencijos taisyklės turi būti vienodai taikomos privačioms ir viešosioms įmonėms. Taikant šias taisykles, abiejų tipų įmonėms negali būti suteikiamos geresnės arba prastesnės sąlygos. Šiuo atveju garantija kyla ne iš nuosavybės, o iš įmonės teisinio statuso. Valstybės narės gali laisvai pasirinkti įmonių teisinę formą, tačiau rinkdamosi privalo laikytis Sutartyje nustatytų konkurencijos sąlygų. Konkrečiai vien faktas, kad valstybės garantija savaime siejama su konkrečiu teisiniu statusu, netrukdo tos garantijos laikyti valstybės pagalba pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, jeigu nepažeidžiamos galiojančios sąlygos (152). Šiai išvadai SESV 345 straipsnis įtakos neturi. Priešingai, konkurencijos sąlygomis vadovaujantis neutralumo principu, turi būti panaikintos bet kokios nepagrįstos viešosioms įmonėms suteikiamos lengvatos, žalingos jų konkurentėms, veikiančioms privačiajame sektoriuje. Tokio pat požiūrio Komisija laikėsi, pavyzdžiui, Vokietijos valstybinių kredito įstaigų (153) bei su EDF susijusiais atvejais (154).
4.4. ĮSTATYMO PROJEKTAS DĖL PAŠTO IR PAŠTO VEIKLOS
(318)
2009 m. liepos 31 d. raštu Prancūzijos valdžios institucijos perdavė Komisijai 2009 m. liepos 29 d. Ministrų tarybos priimtą įstatymo projektą dėl Pašto ir pašto veiklos, kuriame nustatyta, jog 2010 m. sausio 1 d. Paštas bus pertvarkytas į akcinę bendrovę.
(319)
Vėliau priimtas šio įstatymo projekto pakeitimas, pagal kurį Pašto pertvarkymas į akcinę bendrovę atidėtas iki 2010 m. kovo mėn.
(320)
Pakeisto įstatymo projekto, kuriuo iš dalies keičiamas 1990 m. liepos 2 d. Įstatymas Nr. 90-568 dėl viešosios paslaugos teikimo organizavimo Pašte ir Prancūzijos telekome, 1 straipsnio antroje pastraipoje teigiama, kad: „Nuo 2010 m. kovo 1 d. viešosios teisės juridinis asmuo Paštas pertvarkomas į Pašto akcinę bendrovę.“
(321)
Prancūzijos valdžios institucijos nurodė, kad Paštą pertvarkius į akcinę bendrovę, šiai įmonei bus taikoma bendroji teisė, taikoma teismo keliu sanuojamoms arba likviduojamoms įmonėms.
(322)
Komisija sutinka, kad iš tiesų pagal Prancūzijos valdžios institucijų perduotą įstatymo projektą Paštą pertvarkius į akcinę bendrovę, jam suteikta neribota garantija bus faktiškai panaikinta. Komisija mano, kad pagal Bendrijos teisę ši priemonė gali panaikinti valstybės pagalbą, kuria šiuo metu naudojasi Paštas.
(323)
Įstatymo projekto priėmimas Parlamente numatytas 2010 m. sausio mėn. 2006 m. spalio 4 d., vadovaudamasi procedūrinio reglamento 18 straipsniu, Komisija buvo prašiusi neribotą garantiją panaikinti ne vėliau kaip 2008 m. gruodžio 31 d. Vis dėlto, atsižvelgdama į konkrečias aplinkybes ir į tai, kad diskusija su Prancūzijos valdžios institucijomis užsitęsė iki 2009 m. spalio mėn., bei į tai, kad šią garantiją panaikinantiems teisės aktams patvirtinti reikia laiko, Komisija mano, kad protinga prašyti Prancūzijos valdžios institucijų iš tiesų panaikinti neribotą garantiją ne vėliau kaip 2010 m. kovo 31 d.,
PRIĖMĖ ŠĮ SPRENDIMĄ:
1 straipsnis
Prancūzijos suteikta neribota garantija Paštui yra valstybės pagalba, nesuderinama su vidaus rinka. Prancūzija panaikina šią pagalbą ne vėliau kaip 2010 m. kovo 31 d.
2 straipsnis
Komisija mano, kad iš tiesų Paštą pertvarkius į akcinę bendrovę, jam suteikta neribota garantija bus faktiškai panaikinta. Realus šios neribotos garantijos panaikinimas ne vėliau kaip 2010 m. kovo 31 d. yra priemonė, galinti pagal Bendrijos teisės nuostatas panaikinti 1 straipsnyje nustatytą valstybės pagalbą.
3 straipsnis
Per du mėnesius nuo pranešimo apie šį sprendimą Prancūzija pateikia Komisijai išsamų šiam sprendimui įvykdyti jau pritaikytų ir numatytų priemonių aprašymą.
4 straipsnis
Šis sprendimas skirtas Prancūzijos Respublikai.
Priimta Briuselyje 2010 m. sausio 26 d.