DECIZIA COMISIEI
din 13 iulie 2009
privind reforma modalității de finanțare a sistemului de pensii al RATP [ajutor de stat C 42/07 (ex N 428/06)] pe care Franța intenționează să o pună în aplicare în favoarea RATP
[notificată cu numărul C(2009) 5505]
(Numai textul în limba franceză este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2009/945/CE)
COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE,
având în vedere Tratatul de instituire a Comunității Europene, în special articolul 88 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu articolele menționate mai sus (1) și având în vedere observațiile acestora,
întrucât:
1. PROCEDURĂ
(1)
Prin scrisoarea din 29 iunie 2006, Franța a notificat Comisiei reforma modalității de finanțare a sistemului de pensii al RATP. Franța a furnizat Comisiei informații suplimentare prin scrisorile din 29 septembrie 2006, 15 decembrie 2006 și 4 aprilie 2007.
(2)
Prin scrisoarea din 10 octombrie 2007, Comisia a informat Franța cu privire la adoptarea deciziei de a iniția procedura prevăzută la articolul 88 alineatul (2) din Tratatul CE împotriva măsurii notificate (denumită în continuare „decizia de inițiere a procedurii”).
(3)
Decizia de inițiere a procedurii a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene la 15 ianuarie 2008 (2).
(4)
Autoritățile franceze și-au prezentat observațiile la data de 22 ianuarie 2008.
(5)
La 19 februarie 2008, Comisia a primit observații de la o parte interesată și a transmis observațiile respective Franței, acordându-i posibilitatea de a face comentarii asupra acestora. Comisia a primit comentariile Franței prin scrisoarea din 3 aprilie 2008.
(6)
La 23 aprilie 2008, autoritățile franceze au informat Comisia asupra faptului că, în toamna anului 2007, guvernul francez inițiase reforma sistemelor speciale de pensii ale întreprinderilor publice, în special a sistemului de pensii al personalului RATP.
(7)
La 6 ianuarie 2009, Comisia a trimis o cerere de informații suplimentare autorităților franceze, care au răspuns prin scrisoarea din 3 martie 2009.
2. DESCRIEREA BENEFICIARULUI
(8)
Regia Autonomă de Transporturi Pariziene (Régie Autonome des Transports Parisiens, denumită în continuare „RATP”) este o întreprindere publică franceză, care aparține în proporție de 100 % statului francez. Aceasta a fost creată prin Legea nr. 48-506 din 21 martie 1948 privind reorganizarea și coordonarea transporturilor de călători în regiunea pariziană (loi no 48-506 du 21 mars 1948 relative à la réorganisation et à la coordination des transports de voyageurs dans la région parisienne) (3) și are ca obiect de activitate „exploatarea rețelelor și a liniilor de transport în comun al călătorilor, care i-a fost încredințată” (4).
(9)
Legea a limitat activitățile RATP la transportul în comun în regiunea pariziană. În temeiul articolului 7 din Legea nr. 48-506 din 21 martie 1948, RATP este însărcinată cu „exploatarea rețelelor de transport în comun ale orașului Paris și ale departamentului Seine și a liniilor din Seine-et-Oise și Seine-et-Marne concesionate sau arendate anterior către Compagnie du chemin de fer métropolitain sau către Société des transports en commun de la région parisienne”. Această situație a fost reafirmată prin Ordonanța nr. 59-151 din 7 ianuarie 1959, menționată mai sus.
(10)
Cu toate acestea, prin filialele sale, RATP are posibilitatea de a oferi servicii în afara regiunii Ile-de-France (5). Filialele RATP, constituite în societăți anonime, sunt grupate în prezent în trei mari poli, cu aproximativ 2 050 de angajați, dintre care 170 sunt detașați de către societatea mamă:
-
polul Transport, condus de RATP Développement SA, care reprezenta o cifră de afaceri consolidată de 57 milioane EUR pentru anul 2005, dintre care 4,7 milioane EUR la nivel mondial și 3,1 milioane EUR la nivelul regiunilor (Franța, în afara regiunii Ile-de-France);
-
polul Inginerie, condus de RATP International SA, a cărui cifră de afaceri consolidată se ridica la 86 milioane EUR în 2005 și a cărui activitate este de circa 80 % la nivel mondial, restul, desfășurându-se în Franța, în principal în afara regiunii Ile-de-France;
-
polul Valorificarea spațiilor, care reunește, în principal, filialele însărcinate cu dezvoltarea imobiliară (pe terenurile gestionate de RATP), cu valorificarea spațiilor comerciale din stațiile de metrou și cu activitățile de telecomunicație și a cărui cifră de afaceri consolidată în 2005 s-a ridicat la 33 milioane EUR, exclusiv în Ile-de-France.
(11)
Grupul RATP are în total aproximativ 46 050 de angajați, dintre care 44 000 lucrează la RATP ca personal statutar, restul, și anume 2 050 de persoane, lucrând în filialele RATP.
(12)
Condițiile de lucru ale personalului statutar sunt reglementate prin statutul angajaților RATP (6). În schimb, pentru cele 2 050 de persoane angajate în filialele RATP, condițiile de lucru sunt stabilite prin convenții colective și, prin urmare, nu sunt supuse statutului angajaților RATP.
3. DESCRIEREA PIEȚEI TRANSPORTULUI ÎN COMUN ÎN ILE-DE-FRANCE
(13)
În prezent, piața transportului în comun în Ile-de-France nu este deschisă concurenței. Licențele pentru exploatarea liniilor de transport în comun au fost atribuite prin procedura prevăzută de Decretul nr. 59-157 din 7 ianuarie 1959 privind organizarea transportului de călători în regiunea Ile-de-France (décret no 59-157 du 7 janvier 1959 relatif à l’organisation des transports de voyageurs dans la région Ile-de-France) (7), care împărțise piața transportului în comun din Ile-de-France între RATP și numărul mare de mici întreprinderi private tradiționale prezente în Ile-de-France în acea perioadă.
(14)
În afară de RATP, aproximativ o sută de întreprinderi furnizează servicii de transport în comun în Ile-de-France. Aceste întreprinderi sunt SNCF, precum și operatori privați reuniți în cadrul asociației OPTILE (aproximativ 95 de întreprinderi, dintre care 3 operatori majori de transport cu autobuzul: Veolia Transport, Keolis și Transdev).
(15)
Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1191/69 și (CEE) nr. 1107/70 ale Consiliului [denumit în continuare: „Regulamentul (CE) nr. 1370/2007”] (8) prevede deschiderea progresivă a pieței transportului în comun. În conformitate cu articolul 12, regulamentul intră în vigoare la 3 decembrie 2009.
4. INDEMNIZAȚIILE ÎN SISTEMUL SPECIAL DE PENSII AL ANGAJAȚILOR RATP ÎNAINTE ȘI DUPĂ REFORMA NOTIFICATĂ
(16)
Sistemul de pensii al RATP este prevăzut de articolul 31 din Legea nr. 48-506 din 21 martie 1948 menționată anterior, completat de Decretul nr. 59-1091 din 23 septembrie 1959 privind stabilirea statutului RATP (décret no 59-1091 du 23 septembre 1959 portant statut de la RATP) (9).
(17)
Sistemul de pensii al angajaților RATP este un sistem special în sensul articolelor L. 711-1 și R. 711-1 din Codul asigurărilor sociale, prezentând avantaje proprii în comparație cu sistemele de drept comun. Este vorba despre un sistem reglementar, adică stabilit de stat pe cale administrativă. De asemenea, evoluția parametrilor, a cotizațiilor și a indemnizațiilor, în special, se supune unor dispoziții reglementare.
(18)
Până la 15 ianuarie 2008, principalele specificități ale sistemului special de pensii al angajaților RATP în comparație cu sistemele de drept comun aveau în vedere modalitățile de calcul al dreptului la pensie și de lichidare a pensiilor.
(19)
În această privință, sistemele de pensii de drept comun prevăd că valoarea pensiei este calculată pe baza salariului mediu din totalitatea sau o parte a carierei. De asemenea, această valoare este în funcție de durata de asigurare sau de vârstă, o reducere sau o majorare fiind aplicate atunci când valorile stabilite în funcție de aceste două criterii nu sunt atinse sau sunt depășite. Astfel, în sistemul general, pensia este calculată pe baza salariului mediu (primele fiind incluse) din cei mai buni 25 de ani din carieră (în limita unui salariu anual plafon), iar rata aplicabilă pentru salariul în cauză este de 50 % (rată integrală) dacă asiguratul justifică cel puțin 40 de ani de asigurare.
(20)
În schimb, sistemul de pensii al RATP prevedea că personalul statutar avea dreptul, pentru fiecare an de asigurare, la 2 % din salariul de bază, fără prime, perceput în timpul ultimelor șase luni de activitate, în limita a 37,5 anuități. În consecință, un angajat al RATP primea după 37,5 ani de muncă o pensie echivalentă cu 75 % din ultimul său salariu, fără prime, adică aproximativ 64,5 % din ultimul său salariu, cu primele incluse.
(21)
Principiile fundamentale ale reformei instituite prin legea din 21 august 2003 (10) pentru aproape toate sistemele de pensii de bază franceze au fost extinse la sistemul special de pensii al RATP prin Decretele nr. 2008-48 din 15 ianuarie 2008 (11), 2008-637 din 30 iunie 2008 (12) și 2008-1514 din 30 decembrie 2008 (13). Unul dintre obiectivele acestei reforme este de a armoniza sistemele speciale cu normele de drept comun ale sistemelor de bază ale salariaților din sectorul privat și ale funcționarilor. Fiind vorba de un sistem special al RATP, durata de cotizare necesară obținerii în special a unei pensii cu rată integrală este mărită progresiv, astfel încât să atingă 40 de anuități în 2012, crescând ulterior cu un trimestru la data de 1 iulie a fiecărui an, până când atinge durata cerută în sistemul general și în sistemul funcției publice (durata de 41 de ani aplicabilă în 2012 în sistemul general și în sistemul funcției publice ar trebui astfel să fie atinsă în 2016 în sistemul special).
5. FINANȚAREA SISTEMULUI DE PENSII AL ANGAJAȚILOR RATP ÎNAINTE ȘI DUPĂ REFORMA NOTIFICATĂ
(22)
Sistemul de pensii al angajaților RATP este un sistem de pensii bazat pe redistribuire, în care cotizațiile plătite de persoanele active ca asigurare pentru limită de vârstă sunt utilizate imediat pentru a plăti pensiile pensionarilor (14).
(23)
Până la 31 decembrie 2005, RATP era, din punct de vedere juridic, obligată să respecte angajamentele de pensie din sistemul special. În temeiul articolului 20 din legea din 1948 menționată mai sus, RATP avea obligația de a garanta echilibrul financiar al sistemului său special de pensii.
(24)
Gestionarea acestui sistem special de pensii era asigurată de serviciul de pensii al RATP, care făcea parte din entitatea juridică RATP. Acest serviciu percepea cotizațiile de la angajații activi ai RATP și de la întreprinderea RATP însăși, în calitate de angajator, și plătea pensiile titularilor de drepturi din sistem. Nivelurile cotizațiilor pentru pensie (nivelul contribuției angajaților era de 7,85 % și cel al contribuției angajatorului de 15,34 %) erau inferioare nivelurilor cotizației de drept comun (nivelul contribuției angajaților era de 12 % și cel al contribuției angajatorului de 18 %).
(25)
Timp de mulți ani, sistemul de pensii al RATP a înregistrat un deficit structural din motive legate de dezechilibrul demografic dintre persoanele active și pensionari, de avantajele acestuia în raport cu sistemul general și, până la 31 decembrie 2005, de stabilirea normată a nivelurilor de cotizații pentru pensie. Aceste deficite succesive ale sistemului de pensii al RATP au fost acoperite de stat, care a intervenit în temeiul articolului 2 din ordonanța din 7 ianuarie 1959 și al decretului din 7 ianuarie 1959, menționate anterior.
(26)
La 29 iunie 2006, Franța a notificat reforma modalității de finanțare a sistemului de pensii al RATP. Potrivit autorităților franceze, reforma se înscrie în evoluția contextului instituțional al transporturilor urbane în Ile-de-France, începută în ultimii zece ani, și al pregătirii pentru deschiderea transporturilor urbane spre concurență.
(27)
Reforma notificată se realizează în două etape.
5.1. CREAREA CASEI DE PENSII A PERSONALULUI RATP LA 1 IANUARIE 2006
(28)
Articolul 1 din Decretul nr. 2005-1635 din 26 decembrie 2005 (15) a instituit, la 1 ianuarie 2006, o casă de pensii a personalului RATP (denumită în continuare „CRP-RATP”).
(29)
CRP-RATP are statutul unui organism de asigurări sociale de drept privat, are personalitate juridică și beneficiază de autonomie juridică și financiară față de RATP. În temeiul articolului L711-1 din Codul asigurărilor sociale, CRP-RATP are toate atribuțiile definite la articolul L111-1 din codul menționat care amintește, în special, faptul că organizarea asigurărilor sociale are la bază principiul solidarității naționale. Aceasta respectă normele prevăzute de Codul asigurărilor sociale, aplicabile tuturor caselor autonome de pensii. CRP-RATP se supune controlului autorităților competente ale statului, care sunt reprezentate de comisari ai guvernului.
(30)
La data creării sale, CRP-RATP a devenit, în locul RATP, singurul debitor juridic pentru pensiile angajaților care ocupă posturi statutare.
(31)
În această calitate, CRP-RATP percepe, de la 1 ianuarie 2006, o cotizație liberatorie de la RATP, corespunzătoare contribuțiilor afiliaților activi la sistemul special și cotizației sale ca angajator. Pe de altă parte, începând de la aceeași dată, nivelul cotizațiilor a fost adus la nivelul celor stabilite de dreptul comun (16). În afara acestor contribuții sociale pentru pensie, CRP-RATP primește de la stat o contribuție destinată echilibrării conturilor sale. Contribuția de echilibru finanțează atât deficitul demografic al sistemului special, cât și drepturile la pensie proprii acestui sistem. În 2006 și 2007, statul a plătit o subvenție de echilibru de 390,11 și, respectiv, 414 milioane EUR.
5.2. SPRIJINIREA FINANCIARĂ A DREPTURILOR DE BAZĂ DIN SISTEMUL SPECIAL AL RATP DE CĂTRE SISTEMELE DE DREPT COMUN
(32)
Articolul 18 din Decretul nr. 2005-1635 din 26 decembrie 2005 menționat anterior prevede posibilitatea ca CRP-RATP să utilizeze sistemele de drept comun [CNAV (17) și ARGIC (18)/ARRCO (19) (20)] pentru a sprijini din punct de vedere financiar o parte a drepturilor de pensie din sistemul special al angajaților RATP, adică de a realiza din punct de vedere tehnic un transfer al operațiunilor de pensie ale CRP-RATP către sistemele de drept comun (denumite în continuare „sisteme receptoare”).
(33)
Sprijinirea unei părți a drepturilor de pensie din sistemul special al RATP de către sistemele de drept comun are drept obiectiv activarea mecanismului de solidaritate între generații și interprofesională pe o bază demografică considerabil extinsă și, în sens mai larg, asigurarea perenității finanțării sistemelor de pensii obligatorii finanțate după principiul redistribuirii.
(34)
În temeiul articolului L222-6 din Codul asigurărilor sociale, sprijinirea unui sistem de pensii special sau a oricărui alt sistem de pensii de către sistemele de drept comun poate interveni în ceea ce privește partea indemnizațiilor acordate de sistemele speciale echivalentă cu indemnizațiile de asigurare pentru limită de vârstă acordate salariaților din sistemul general.
(35)
În cadrul unui sistem de pensii bazat pe redistribuire, preluarea de către un sistem receptor a drepturilor din trecut dobândite într-un alt sistem (și, prin urmare, după alte criterii) se realizează calculând aceste drepturi dobândite pe baza normelor din sistemul receptor, ca și cum titularii drepturilor (pensionari, persoane active și cei eliminați de pe liste) și-ar fi desfășurat întreaga activitate profesională în cadrul sistemului receptor.
(36)
În cazul de față, autoritățile franceze au calculat drepturile de bază, adică cele care corespund indemnizațiilor de pensionare calculate în funcție de normele din sistemele receptoare și care ar fi preluate de aceste sisteme (21). Numai drepturile de bază astfel definite sunt susceptibile a fi preluate de sistemele receptoare.
(37)
De asemenea, articolul 222-6 din Codul asigurărilor sociale prevede că sprijinirea unui sistem special trebuie să respecte principiul neutralității financiare stricte a operațiunii pentru asigurații înscriși în sistemul receptor. Altfel spus, sprijinirea financiară a unui sistem de pensii special de către sistemele de drept comun nu poate în niciun caz să deterioreze situația financiară a sistemelor receptoare.
(38)
În această etapă intervine balanța, a cărei funcție este de a determina ce procent din drepturile de pensie din trecut este efectiv validat în momentul acordării sprijinului, astfel încât să se respecte cu strictețe principiul neutralității financiare menționat anterior. Din punct de vedere conceptual, balanța compară raportul costurilor pensiilor grupului sprijinit cu raportul costurilor pensiilor din sistemul receptor (22). Ulterior, sistemul receptor determină ce proporție de preluare a drepturilor din trecut reconstituite asigură egalitatea acestor raporturi de costuri: la acest nivel de validare, drepturile de pensie sunt preluate „gratuit” de sistemul receptor.
(39)
Dacă nivelul de validare de către sistemul receptor a drepturilor dobândite reconstituite este mai mic de 100 %, sistemul receptor poate propune sistemului sprijinit să valideze 100 % din drepturi prin plata unei contribuții de menținere a drepturilor (sau „sultă”).
(40)
Metoda de calcul a sultelor are obiectivul de a nu altera situația preconizată ex ante a sistemului receptor. Dacă balanța este provizorie, valoarea sultei este egală cu valoarea actualizată netă a taxelor de intrare anuale. Taxa de intrare anuală este cea care, pentru taxele suplimentare preluate de sistemul receptor (adică cele care depășesc drepturile preluate gratuit), egalizează anual raporturile costurilor dintre sistemul integrat și sistemul receptor.
(41)
Dacă situația financiară a sistemului receptor este deficitară din punct de vedere structural, metoda de calcul cere ca acest dezechilibru tendențial să nu fie agravat, și nu ca acesta să fie redus prin solicitarea de la grupul transferat a unui echilibru tehnic provizoriu.
(42)
În cazul de față, structura demografică a RATP fiind mai puțin bună decât structura demografică a unei întreprinderi franceze medii afiliate la sistemul de pensii de drept comun, sprijinul complet acordat drepturilor de bază din sistemul special de pensii al angajaților RATP de către sistemele de drept comun necesită plata către sistemele receptoare a unor sulte, adică o serie de contribuții unice, forfetare și cu caracter liberatoriu.
(43)
Autoritățile franceze au detaliat metodele de calcul al sultelor în cauză. Calculele vor fi făcute în funcție de valorile parametrilor în vigoare în momentul punerii în aplicare. Parametrii sunt:
-
nivelurile de cotizație și bazele de calcul care permit calcularea fondurilor alocate pentru rezervele așteptate de sistemele complementare;
-
nivelul de actualizare și, eventual, tabelul de mortalitate, care variază în funcție de circumstanțele economice.
(44)
În această etapă, autoritățile franceze estimează că sultele care urmează a fi plătite sunt următoarele:
-
Sulta pentru Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), care gestionează sistemul general de asigurări sociale, ar trebui să se ridice la aproximativ [între 400 și 800] (23) milioane EUR;
-
Sultele pentru sistemele complementare de drept comun gestionate de AGIRC-ARRCO, sub forma unei participații la rezervele tehnice ale acestora, ar trebui să se ridice la aproximativ [între 80 și 300] milioane EUR.
(45)
Guvernul francez intenționează să suporte, în locul CRP-RATP, plata acestor sulte către sistemele de drept comun, astfel încât să asigure neutralitatea financiară a sprijinului acordat sistemului special al RATP de către sistemele receptoare.
(46)
În ceea ce privește drepturile de bază dobândite ulterior operațiunii de sprijinire, se prevede ca RATP și angajații săi să plătească cotizațiile de pensii de drept comun în contrapartidă la intervenția sistemului general și a sistemelor complementare.
6. MOTIVE CARE AU CONDUS LA ADOPTAREA DECIZIEI DE INIȚIERE A PROCEDURII
(47)
În decizia sa de inițiere a procedurii, Comisia și-a exprimat îndoielile cu privire la compatibilitatea reformei notificate cu piața comună. Comisia a menționat că obiectul procedurii era de a determina dacă reforma notificată constituie un ajutor pentru RATP.
(48)
Mai întâi, Comisia și-a pus întrebări cu privire la legătura strânsă dintre crearea CRP-RATP și operațiunea de sprijinire de către sistemele de drept comun și a considerat necesar să verifice dacă sprijinirea drepturilor de bază nu constituia un ajutor de stat în favoarea RATP.
(49)
Apoi, Comisia a considerat îndoielnică propunerea ca finanțarea de către stat a drepturilor specifice ale sistemului de pensii al RATP să nu constituie un ajutor de stat și, dacă este cazul, ca acesta să fie compatibil cu piața comună.
(50)
În sfârșit, Comisia a exprimat îndoieli cu privire la necesitatea reformei notificate și la proporționalitatea acesteia din perspectiva interesului comun. În ceea ce privește necesitatea reformei notificate, Comisia a pus sub semnul îndoielii deschiderea reală și efectivă a pieței transportului în comun în regiunea pariziană, precum și eliminarea elementelor care caracterizează situația de drept și de fapt a RATP, care ar putea împiedica o concurență efectivă. De asemenea, Comisia a emis îndoieli cu privire la caracterul proporțional al reformei notificate, din motivul principal că aceasta va avea în vedere și angajamentele speciale de pensie ale lucrătorilor care vor fi angajați după punerea în aplicare a acesteia.
(51)
În decizia sa din 10 octombrie 2007, Comisia a ajuns la concluzia că finanțarea de către stat a deficitului sistemului de pensii al RATP pentru perioada 1995-2005 constituia un ajutor de stat existent în temeiul articolului 1 litera (b) punctul (iii) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (24) (a se vedea punctul 15 din prezenta decizie).
(52)
De asemenea, Comisia a considerat că articolul 87 din Tratatul CE nu era aplicabil în cazul CRP-RATP, deoarece aceasta nu este o întreprindere (punctul 67 din decizia menționată).
(53)
În sfârșit, Comisia a estimat că garanția oferită de statul francez titularilor de drepturi din sistemul special prezenta beneficii directe pentru angajații RATP și nu pentru RATP în sine și că, prin urmare, aceasta nu ar putea fi calificată drept un avantaj economic pentru o întreprindere (considerenrul 70 din decizia menționată).
7. ARGUMENTELE AUTORITĂȚILOR FRANCEZE CA URMARE A INIȚIERII PROCEDURII
(54)
În scrisoarea din 22 ianuarie 2008, autoritățile franceze amintesc că, din punctul lor de vedere, reforma notificată instituționalizează un ajutor pentru persoane și nu pentru întreprinderea RATP și, prin urmare, aceasta nu poate constitui un ajutor de stat în favoarea RATP. De asemenea, chiar dacă beneficiarul real al reformei notificate ar fi RATP, autoritățile franceze estimează că respectiva reformă nu este susceptibilă a afecta schimburile comerciale între statele membre, nici măcar a denatura concurența, în măsura în care RATP nu este activă decât pe o singură piață, piața transporturilor în comun urbane din Ile-de-France, care nu este încă deschisă concurenței și unde reforma nu are nicio incidență asupra activităților filialelor RATP sau asupra piețelor pe care sunt active acestea.
(55)
Autoritățile franceze estimează că sprijinirea CRP-RATP de către sistemul general nu cuprinde elemente de ajutor de stat în favoarea RATP în absența vreunui beneficiu pentru RATP.
(56)
Mai întâi, autoritățile franceze estimează că, astfel cum însăși Comisia a notat la punctul 69 din decizia de inițiere, „a doua etapă a reformei, și anume plata sultelor și transferul finanțării drepturilor de bază de la CRP-RATP la CNAV și la AGIRC-ARRCO nu mai afectează situația economică a RATP”.
(57)
De asemenea, autoritățile franceze consideră că obligațiile RATP care corespundeau drepturilor de bază nu constituiau costuri care, în mod normal, ar fi grevat bugetul acesteia în sensul jurisprudenței comunitare. Potrivit autorităților franceze, resursele financiare ale întreprinderilor franceze sunt, într-adevăr, grevate, în mod normal, de cotizații liberatorii vărsate caselor de pensii de drept comun, dar nu printr-o obligație de plată a pensiilor față de lucrătorii activi și pensionați, cum era cazul pentru RATP care, până la reforma notificată, avea serviciul de pensii în cadrul său. În consecință, având în vedere că sunt însoțite de plata unei cotizații liberatorii la nivelul dreptului comun, sprijinirea CRP-RATP de către sistemul general și plata sultelor de către stat către sistemul general nu au drept consecință evitarea faptului ca RATP să suporte costuri care, în mod normal, ar fi grevat resursele financiare ale întreprinderii.
(58)
În sfârșit, autoritățile franceze estimează că, dat fiind că sistemul special a fost impus de către stat în momentul creării RATP în 1948, ar fi anormal ca întreprinderea să aibă de suportat costurile sultelor care reprezintă contrapartida sprijinului acordat CRP-RATP de sistemul general.
(59)
În primul rând, autoritățile franceze consideră că jurisprudența conform căreia costurile rezultate dintr-o convenție colectivă constituie, prin natura lor, un cost care grevează în mod normal bugetul unei întreprinderi, fie că întreprinderea a acceptat convenția în mod voluntar, fie că respectiva convenție a fost extinsă la întreprinderea în cauză pe calea reglementării sau pe cale legislativă (25) nu este aplicabilă cazului de față în măsura în care sistemul de pensii al angajaților RATP nu provine dintr-o convenție colectivă.
(60)
În al doilea rând, autoritățile franceze consideră că existența drepturilor specifice nu constituie nicidecum un avantaj pentru RATP. Faptul că RATP continuă să recruteze personal statutar care beneficiază de drepturi specifice nu demonstrează că existența drepturilor specifice constituie un avantaj economic pentru RATP.
(61)
În al treilea rând, autoritățile franceze susțin că finanțarea publică a drepturilor specifice reprezintă, în mod strict, compensarea costurilor anormale suportate de RATP. Autoritățile franceze consideră că concluzia potrivit căreia finanțarea drepturilor specifice de pensie nu constituie un ajutor de stat rezultă din principiile stabilite de jurisprudența comunitară încă de la începuturile Comunității, iar hotărârile Combus (26) și Enirisorse (27) nu sunt decât ilustrările cele mai recente ale acesteia.
(62)
În ipoteza în care Comisia ar estima că reforma notificată cuprinde elemente de ajutor de stat, autoritățile franceze consideră că reforma respectivă ar fi, în orice caz, compatibilă cu piața comună.
(63)
Autoritățile franceze își mențin poziția potrivit căreia reforma notificată este conformă cu teoria costurilor irecuperabile și este proconcurențială.
(64)
De asemenea, autoritățile franceze consideră că noua finanțare a drepturilor de pensie începând cu anul 2006 este necesară și proporționată pentru a ajunge la o funcționare concurențială a pieței.
(65)
Autoritățile franceze estimează că reforma notificată este necesară deoarece aceasta constituie un preambul pentru deschiderea către concurență a sectorului transporturilor urbane în Ile-de-France, prevăzută prin Regulamentul (CE) nr. 1370/2007. Reforma va permite, pe de o parte, prevenirea denaturării concurenței dintre operatorii publici și privați și, pe de altă parte, suprimarea definitivă a barierei la intrare pe care o constituia modalitatea de finanțare a pensiilor RATP.
(66)
În ceea ce privește caracterul proporțional al reformei notificate, autoritățile franceze au informat Comisia, prin scrisoarea din 23 aprilie 2008, cu privire la reforma sistemului special de pensii al RATP inițiată de guvernul francez, reformă care armonizează sistemul special de pensii al RATP cu normele existente în dreptul comun.
8. OBSERVAȚII ALE PĂRȚILOR INTERESATE ÎN URMA INIȚIERII PROCEDURII
(67)
Prin scrisoarea din 13 februarie 2008, sindicatul SUD al RATP și-a exprimat opoziția față de proiectul notificat de autoritățile franceze, susținând că acesta are ca unic obiectiv transformarea RATP într-un mare grup internațional care urmărește obținerea unor foloase financiare. În scrisoarea sa, sindicatul SUD al RATP a atras atenția Comisiei asupra faptului că, în opinia sa, angajații RATP nu au statutul de salariați de drept privat care intră sub incidența Codului muncii.
(68)
De asemenea, sindicatul SUD al RATP afirmă că reforma sistemului de pensii al RATP ar fi trebuit să fie elaborată de o comisie mixtă paritară, deoarece aceasta ar face obiectul negocierii colective între partenerii sociali.
9. COMENTARIILE FRANȚEI CU PRIVIRE LA OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR INTERESATE
(69)
În ceea ce privește sistemul juridic aplicabil angajaților RATP, autoritățile franceze precizează, în scrisoarea din 3 aprilie 2008, că dispozițiile din Codul muncii sunt destinate să se aplice angajaților RATP conform statutului, cu excepția cazului în care Codul muncii sau jurisprudența au exclus în mod expres ca dispozițiile sale să se aplice angajaților în cauză. În opinia Franței, existența unor astfel de excepții nu este suficientă pentru a afirma că angajații RATP s-ar situa într-un raport de muncă de drept public.
(70)
De asemenea, Franța arată că Decretul nr. 60-1362 din 19 decembrie 1960, care conferă competență comisiei mixte paritare a RATP în domeniul statutului personalului, nu amintește sistemul de pensii. În opinia autorităților franceze, sistemul de pensii al RATP nu rezultă din negocieri colective ci i-a fost impus de către stat societății RATP, pe cale administrativă.
10. DOMENIUL DE APLICARE A PREZENTEI DECIZII
(71)
Prezenta decizie vizează compatibilitatea noului sistem de finanțare a pensiilor cu regulile comunitare referitoare la ajutoarele de stat.
(72)
Inițierea procedurii din 10 octombrie 2007 și, în special, comentariile autorităților franceze au permis Comisiei să precizeze modalitățile de punere în aplicare a reformei notificate și, prin urmare, să identifice trei măsuri susceptibile a conține elemente de ajutor de stat.
(73)
În primul rând, CRP-RATP a devenit, la 1 ianuarie 2006, singurul debitor juridic pentru pensiile angajaților care ocupă posturi statutare, în locul RATP.
(74)
În al doilea rând, începând de la 1 ianuarie 2006, statul plătește către CRP-RATP o subvenție destinată să îi echilibreze conturile. Această subvenție publică acoperă deficitul demografic și costurile suplimentare ale sistemului special al RATP.
(75)
În al treilea rând, reforma notificată are în vedere posibilitatea ca CRP-RATP să utilizeze sistemele de drept comun pentru a sprijini drepturile de pensie de bază din sistemul special. Statul ia asupra sa plata sultelor destinate să respecte principiul neutralității financiare stricte a sprijinului, în locul CRP-RATP.
11. EVALUAREA PRIMEI MĂSURI: CREAREA CRP-RATP
(76)
Comisia observă că CRP-RATP a devenit, la 1 ianuarie 2006, singurul debitor juridic pentru pensiile angajaților care ocupă posturi statutare, în locul RATP. Comisia constată că, simultan, cotizația plătită de RATP către CRP-RATP pentru pensii a devenit liberatorie.
(77)
Comisia notează că, în cadrul sistemului existent înainte de 1 ianuarie 2006, RATP era răspunzătoare din punct de vedere juridic pentru plata angajamentelor de pensii din sistemul special. În această privință, sistemul de finanțare al sistemului special al angajaților RATP era derogatoriu de la dreptul comun: RATP era garantul echilibrului financiar al sistemului în cauză, „contribuția angajatorului” vărsată de RATP către sistemul special nefiind liberatorie.
(78)
Prin urmare, Comisia concluzionează că dispozițiile prevăzute de reforma notificată au avut ca principal efect conferirea unui caracter liberatoriu „contribuției angajatorului” vărsate de RATP pentru pensiile angajaților săi, eliberând-o astfel de obligația tradițională de a asigura echilibrul sistemului special. Altfel spus, reforma notificată a transferat responsabilitatea echilibrului financiar al sistemului special în cauză al RATP către CRP-RATP și in fine către stat.
(79)
De asemenea, Comisia constată că obligația de echilibru financiar al sistemului special care incumbă întreprinderii RATP s-ar fi tradus, în absența reformei notificate, prin înscrierea unui angajament față de stat, care ar fi fost provizionat în actele contabile în momentul trecerii la standardele IFRS (International Financial Reporting Standards - Standardele Internaționale de Raportare Financiară), care se aplică întreprinderii RATP începând de la 30 iunie 2007 (28).
(80)
În această etapă, Comisia ține să sublinieze că problema pusă de crearea CRP-RATP este identică cu cea ridicată în cadrul reformei modului de finanțare a pensiilor funcționarilor de stat afiliați grupului La Poste (29). În consecință, Comisia va verifica dacă, în cazul de față, măsura în cauză cuprinde elemente de ajutor de stat, adoptând același demers ca în decizia menționată mai sus.
11.1. EXISTENȚA UNUI AJUTOR DE STAT
(81)
Articolul 87 alineatul (1) din tratat prevede că „Cu excepția derogărilor prevăzute de prezentul tratat, sunt incompatibile cu piața comună ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”.
(82)
Calificarea unei măsuri naționale drept ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat presupune îndeplinirea următoarelor condiții cumulative, și anume: 1. măsura în cauză conferă un avantaj economic selectiv; 2. avantajul este finanțat din resurse de stat; 3. avantajul denaturează sau amenință să denatureze concurența; și 4. avantajul afectează schimburile comerciale între state membre.
(83)
Este necesar să se expună motivele pentru care se poate considera că măsura în cauză satisface aceste condiții cumulative și, prin urmare, că aceasta constituie un ajutor de stat în favoarea RATP în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat.
11.1.1. EXISTENȚA UNUI AVANTAJ ECONOMIC SELECTIV ÎN FAVOAREA RATP
(84)
Pentru a evalua dacă măsura în cauză cuprinde elemente de ajutor de stat, trebuie să se determine dacă aceasta conferă un avantaj economic întreprinderii RATP prin aceea că îi permite să evite suportarea costurilor care, în mod normal, ar fi trebuit să greveze resursele financiare proprii ale întreprinderii, împiedicând astfel forțele prezente pe piață să își producă efectele normale (30).
(85)
În acest context, potrivit jurisprudenței constante, o obligație normală este un cost normal inerent gestionării de zi cu zi sau activităților curente ale unei întreprinderi (31). De asemenea, Curtea a considerat că un ajutor constă într-o scutire privind costurile care apasă, în mod normal, bugetul întreprinderilor, ținând cont de natura sau de economia sistemului de costuri în cauză, în timp ce un cost special este, dimpotrivă, un cost suplimentar în raport cu costurile normale (32).
(86)
În lumina jurisprudenței Curții și în conformitate cu practica sa decizională (33), Comisia consideră că clasificarea unui cost ca „normal” sau „special” implică definirea unui cadru de referință, sau de comparație, cu scopul identificării întreprinderilor care s-ar afla într-o situație juridică și factuală comparabilă în ceea ce privește obiectivul urmărit de măsura respectivă.
(87)
În această privință, trebuie amintit că, pentru a aplica articolul 87 alineatul (1) din tratat, trebuie doar să se determine dacă, în cadrul unui sistem juridic dat, o măsură de stat este de natură să favorizeze anumite întreprinderi sau producerea de anumite bunuri, în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat, în raport cu alte întreprinderi aflate într-o situație juridică și factuală comparabilă din punctul de vedere al obiectivului urmărit de măsura respectivă.
(88)
Mai precis, Curtea arată că alegerea sistemului de referință are la bază o abordare în doi timpi: în primul rând, determinarea sistemului de costuri vizat de măsura respectivă și, în al doilea rând, determinarea regimului general aplicabil sistemului de costuri în cauză.
(89)
În ipoteza în care poate fi identificat un cadru de comparație exogen pertinent în raport cu care ar putea fi definită existența costurilor „anormale”, măsura în cauză nu constituie un ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat. În caz contrar, măsura în cauză constituie un ajutor de stat în sensul aceleiași dispoziții.
11.1.1.1. Absența unui cadru de comparație exogen în cazul de față
(90)
Aplicând această metodologie la cazul de față, Comisia consideră că sistemul de costuri vizat de măsura respectivă este constituit din cotizațiile sociale suportate de un angajator în cadrul asigurării obligatorii pentru limită de vârstă a angajaților săi.
(91)
Pe plan teoretic, Comisia distinge două cadre de referință potențiale:
-
dispozițiile privind asigurarea obligatorie pentru limită de vârstă aplicabile sistemelor de pensii de drept comun, și anume sistemul de asigurări sociale gestionat de CNAV și sistemele complementare gestionate de AGIRC și ARRCO;
-
dispozițiile privind asigurarea obligatorie pentru limită de vârstă aplicabile altor instituții publice.
(92)
În ceea ce privește primul cadru de comparație posibil, și anume sistemele de pensii de drept comun, Comisia menționează că RATP achită, începând de la 1 ianuarie 2006, o cotizație socială al cărei nivel este identic cu cotizația socială pe care o achită întreprinderile caselor de pensii care gestionează sistemele de drept comun. Comisia observă totuși că, la 1 ianuarie 2006, indemnizațiile plătite titularilor de drepturi ai RATP de către sistemul special gestionat de CRP-RATP sunt superioare indemnizațiilor de care beneficiază salariații afiliați la sistemele de drept comun.
(93)
Mai mult, Comisia constată că cei afiliați la sistemele de drept comun sunt salariați cu contract de drept privat, în timp ce lucrătorii RATP sunt angajați statutari. În această privință, trebuie subliniat faptul că statutul personalului RATP este derogatoriu de la dreptul comun din mai multe motive (a se vedea nota de subsol 6).
(94)
În lumina considerațiilor precedente și a practicii sale decizionale (34), Comisia consideră că dispozițiile aplicabile sistemelor de drept comun în materie de asigurări obligatorii pentru limită de vârstă nu pot servi drept cadru de comparație în analiza pe care Comisia o realizează în scopul de a determina existența unui avantaj economic în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat.
(95)
În ceea ce privește cel de-al doilea cadru de comparație posibil, și anume instituțiile publice, Comisia nu a putut să identifice un ansamblu de operatori economici care să formeze un grup omogen, susceptibil a servi drept cadru de comparație. RATP este, într-adevăr, din mai multe motive, într-o situație juridică și factuală foarte specifică în Franța (35).
(96)
În concluzie, Comisia consideră că nu există niciun cadru de comparație exogen care ar permite definirea unei cotizații „normale” suportate de întreprinderile care se află într-o situație juridică și factuală comparabilă cu cea a RATP din punctul de vedere al obiectivului urmărit de măsura respectivă.
(97)
Hotărârea Enirisorse (36), citată de Franța, nu modifică concluziile Comisiei în ceea ce privește existența unui avantaj în favoarea RATP. Într-adevăr, în hotărârea în cauză, Curtea își întemeiază concluzia pe o comparație a măsurii în litigiu cu o „situație normală” pe care Curtea a putut să o definească, dar care nu există în același mod în prezenta speță.
(98)
În absența unui cadru de comparație exogen pertinent, Comisia consideră că, pentru a determina existența unui avantaj în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat, cadrul de referință pentru evaluarea existenței avantajului este însăși situația RATP înainte de acordarea măsurii.
11.1.1.2. Existența unui avantaj economic
(99)
Astfel cum s-a arătat mai sus, în cadrul sistemului existent înainte de 1 ianuarie 2006, RATP era obligată din punct de vedere juridic să respecte angajamentele de pensie din sistemul special. În acest sens, RATP era garantul echilibrului financiar al sistemului în cauză, „contribuția angajatorului” vărsată de RATP către sistemul special nefiind liberatorie.
(100)
Comisia a constatat că dispozițiile prevăzute de reforma notificată au avut ca principal efect conferirea unui caracter liberatoriu „contribuției angajatorului” vărsate de către RATP pentru pensiile angajaților săi.
(101)
Prin urmare, Comisia concluzionează că măsurile în cauză eliberează RATP de costurile pe care aceasta ar fi trebuit să le asume în temeiul legii din 1948 menționate mai sus.
(102)
În contextul unei analize a naturii normale sau nu a costurilor de pensie pentru RATP însăși, Comisia consideră că obligațiile pe care o întreprindere trebuie să le asume în temeiul legislației muncii sau al convențiilor colective încheiate cu sindicatele în materie de indemnizații de disponibilizare și/sau de pensionare anticipată fac parte din costurile normale pe care o întreprindere trebuie să le finanțeze din resursele sale proprii (37).
(103)
Prin extensie, Comisia consideră că respectivele costuri cărora RATP este supusă în temeiul legii din 1948 sunt costuri normale. Prin urmare, deoarece măsurile în cauză permit evitarea suportării unor costuri care ar fi trebuit, în mod normal, să greveze resursele financiare proprii ale RATP, Comisia consideră că această măsură acordă operatorului un avantaj economic în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat. Avantajul este selectiv deoarece nu privește decât un singur beneficiar.
(104)
De asemenea, Comisia a constatat că obligația de echilibru financiar al sistemului special care incumba întreprinderii RATP s-ar fi tradus, în absența reformei notificate, prin înscrierea unui angajament față de stat în bilanțul RATP, care ar fi fost provizionat în actele contabile în momentul trecerii la standardele IFRS (International Financial Reporting Standards - Standardele Internaționale de Raportare Financiară), care se aplică întreprinderii RATP începând de la 30 iunie 2007.
(105)
Aceste element confirmă faptul că crearea CRP-RATP scutește RATP de unele costuri pe care, în mod normal, aceasta ar fi trebuit să le suporte.
11.1.1.3. Inaplicabilitatea jurisprudenței Combus la cazul de față
(106)
Autoritățile franceză invocă în detaliu hotărârea Combus (38), în care Tribunalul a considerat drept costuri „anormale” costurile care rezultă din statutul derogatoriu al personalului unei întreprinderi care, ca urmare a unei reforme, se află într-o situație de drept comun, prin urmare identică cu cea a concurenților, în ceea ce privește gestiunea personalului. Astfel, Tribunalul declară: „măsura în cauză viza înlocuirea statutului privilegiat și costisitor al funcționarilor angajați de Combus cu un statut de agent contractual, comparabil cu acela al angajaților altor întreprinderi de transport cu autobuzul, care erau în concurență cu Combus. Prin urmare, era vorba despre eliberarea Combus de un dezavantaj structural, în raport cu concurenții săi privați. Ori, articolul 87 alineatul (1) CE are ca singur obiect interzicerea avantajelor care favorizează anumite întreprinderi, noțiunea de ajutor acoperind doar intervențiile care diminuează costurile ce grevează în mod normal bugetul unei întreprinderi și care trebuie considerate drept un avantaj economic pe care întreprinderea beneficiară nu l-ar fi putut obține în condițiile normale de piață. […]. În plus, statul danez ar fi putut, în loc să plătească suma de 100 de milioane DKK direct funcționarilor angajați de către Combus, să obțină același rezultat prin detașarea respectivilor funcționari în cadrul administrației publice, fără plata unei bonificații specifice, ceea ce ar fi permis Combus să angajeze imediat agenți contractuali având un statut de drept privat”.
(107)
În general, trebuie reamintit mai întâi faptul că jurisprudența Combus nu a fost confirmată de Curte. Anumite elemente din jurisprudența Curții contrazic ipoteza potrivit căreia compensarea unui dezavantaj structural ar exclude calificarea drept ajutor. Astfel, Curtea a arătat, în mod constant, că existența unui ajutor ar trebui apreciată în funcție de efectele și nu de cauzele sau de obiectivele intervențiilor de stat (39). Curtea a susținut, de asemenea, că noțiunea de ajutor acoperă avantajele acordate de către autoritățile publice care, sub diverse forme, diminuează costurile care grevează, în mod normal, bugetul unei întreprinderi (40). De asemenea, Curtea a arătat, în mod clar, că costurile legate de remunerația angajaților grevează, prin natura lor, bugetul întreprinderilor, independent de problema de a ști dacă astfel de costuri decurg sau nu din obligații legale sau din acorduri colective (41). În acest cadru, Curtea a estimat că faptul că măsurile de stat vizează compensarea costurilor suplimentare nu le poate face să evite calificarea ca ajutor (42). În acest context, autoritățile franceze invocă aplicarea principiului instituit de Tribunal în hotărârea Combus, afirmând că reforma notificată nu face decât să degreveze RATP de un cost „anormal”.
(108)
În această privință, Comisia subliniază că unele elemente materiale importante diferențiază hotărârea Combus de prezenta speță:
-
compensațiile sunt plătite direct funcționarilor angajați de către Combus, în timp ce măsura care face obiectul prezentei decizii privește „contribuțiile de angajator” ale RATP;
-
măsura de stat pertinentă în speța Combus viza înlocuirea statutului privilegiat și costisitor al funcționarilor angajați de către Combus cu un statut de agent contractual comparabil cu cel al angajaților altor întreprinderi de transport cu autobuzul care erau în concurență cu Combus. În schimb, statutul și drepturile angajaților RATP rămân neschimbate în urma măsurilor în cauză. Statutul și drepturile respective diferă de cele ale angajaților cu contract de drept privat ai întreprinderilor afiliate la sistemele de pensii de drept comun;
-
contextul concurențial al activităților Combus era diferit de cel în care evoluează RATP. Societatea anonimă Combus A/S trebuia să gestioneze activitatea de transport pe o bază comercială și să opereze pe piață în condiții de concurență comparabile cu cele ale întreprinderilor private de transport cu autobuzul. În acest context, întreprinderile publice de gestionare a transporturilor cesionează, în urma unor licitații, prestarea serviciilor de transportul cu autobuzul unor întreprinderi private și publice. Conform regulilor care reglementează licitațiile, piețele sunt atribuite ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, fără a fi necesar să se țină cont de natura privată sau publică a ofertantului. În ceea ce privește RATP, aceasta dispune de un larg sector neliberalizat, pe care Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 îl va supune concurenței doar în mod progresiv și în care constrângerile economice se exercită, în consecință, într-o manieră foarte diferită.
(109)
Comisia consideră că diferențele factuale dintre speța Combus și cazul de față sunt suficiente pentru a justifica un raționament diferit în cele două cazuri.
11.1.2. PREZENȚA RESURSELOR DE STAT
(110)
Comisia consideră că măsura analizată implică resurse de stat în favoarea RATP în măsura în care responsabilitatea ultimă de a echilibra sistemul special de pensii al angajaților RATP nu îi mai incumbă întreprinderii RATP, ci statului. Într-adevăr, de la data punerii în aplicare a reformei, statul asigură echilibrul financiar al CRP-RATP prin plata unei subvenții de echilibru către organismul de asigurări sociale, care în absența reformei ar fi trebuit să fie asumată de RATP.
(111)
Prin urmare, Comisia concluzionează că măsura în cauză implică resurse de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat.
11.1.3. DENATURAREA CONCURENȚEI ȘI IMPACTUL ASUPRA SCHIMBURILOR COMERCIALE
(112)
Astfel cum s-a arătat anterior, RATP, beneficiara măsurii în cauză, este societatea mamă a unui grup de întreprinderi, grupul RATP, care operează în sectoarele transportului și serviciilor asociate. Toți acești operatori sunt activi pe piețele comunitare ale sectoarelor menționate mai sus.
(113)
În acest context, trebuie amintit că ajutoarele care urmăresc să scutească o întreprindere de costurile pe care aceasta ar fi trebuit în mod normal să le suporte în cadrul gestionării sale curente sau al activităților sale normale denaturează în principiu condițiile de concurență (43). S-a considerat, într-adevăr, că orice acordare de ajutoare în favoarea unei întreprinderi care își exercită activitatea pe piața comunitară este susceptibilă a cauza denaturări ale concurenței și a afecta schimburile comerciale între statele membre (44). Mai mult decât atât, Curtea a arătat că nu este nicidecum exclus ca o subvenție publică acordată unei întreprinderi care nu furnizează decât servicii de transport local sau regional și nu furnizează servicii de transport în afara statului său de origine să poată avea totuși vreo incidență asupra schimburilor comerciale între statele membre în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat. Într-adevăr, atunci când un stat membru acordă o subvenție publică unei întreprinderi, furnizarea de servicii de transport de către întreprinderea respectivă poate fi menținută sau crescută, având drept consecință diminuarea șanselor întreprinderilor stabilite în alte state membre de a-și furniza serviciile de transport pe piața statului în cauză (45).
(114)
În speță, grupul RATP se află într-o poziție privilegiată atât față de concurenții săi naționali (46), cât și față de concurenții din alte state membre care nu pot beneficia de măsura în cauză.
(115)
În această privință, trebuie menționat că Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 prevede deschiderea progresivă către concurență a piețelor în cauză și că deschiderea către concurență a unuia din sectoarele în cauză implică faptul că un ajutor de stat pentru o întreprindere care aparține acestui sector este susceptibil de a afecta schimburile comerciale intracomunitare și de a denatura concurența pe piața respectivă.
(116)
În consecință, Comisia consideră că măsura în cauză afectează schimburile comerciale între state membre și denaturează concurența între operatori.
11.2. ILEGALITATEA AJUTORULUI
(117)
În conformitate cu articolul 88 alineatul (3) din tratat, statului membru îi revine obligația de a notifica orice proiect care urmărește să instituie sau să modifice ajutoare. Statul membru în cauză nu poate pune în aplicare măsurile preconizate înainte de pronunțarea unei decizii finale.
(118)
În prezenta speță, prin scrisoarea din 29 iunie 2006, autoritățile franceze au notificat reforma modalității de finanțare a sistemului de pensii al RATP. În scrisoarea lor, autoritățile franceze arată că acest dispozitiv nu pare să constituie un ajutor de stat, care trebuie să facă obiectul unei notificări prealabile a Comisiei în temeiul articolului 88 alineatul (3) din tratat.
(119)
Cu toate acestea, Comisia constată că ajutorul de stat în cauză a fost pus în aplicare de către Franța începând de la 1 ianuarie 2006, adică înainte de adoptarea unei decizii finale de către Comisie. Pe această bază, Comisia concluzionează că Franța a acționat în mod ilegal punând în aplicare ajutorul în cauză, încălcând articolul 88 alineatul (3) din tratat.
11.3. COMPATIBILITATEA AJUTORULUI CU PIAȚA COMUNĂ
(120)
Întrucât măsura în cauză constituie un ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat, trebuie examinată eventuala sa compatibilitate în lumina derogărilor prevăzute de tratatul menționat.
(121)
În această privință, Comisia consideră că temeiul juridic cel mai potrivit este articolul 87 alineatul (3) litera (c) din tratat, conform căruia un ajutor destinat să faciliteze dezvoltarea anumitor activități poate fi declarat compatibil cu piața comună atunci când acesta nu modifică într-un mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun.
(122)
Ținând cont de natura și de efectele reformei, Comisia apreciază că evaluarea compatibilității ajutorului în cauză trebuie să fie făcută în raport cu stabilirea unor condiții egale („level playing field”) în materie de contribuții sociale obligatorii între RATP și concurenții săi actuali, potențiali și viitori pe piața transportului în comun urban în Ile-de-France.
(123)
Pentru a analiza efectele ajutorului și a evalua intensitatea denaturării concurenței, Comisia trebuie să examineze mai întâi nivelul contribuțiilor plătite de RATP în raport cu concurenții săi în sistemul reformat. Ulterior, Comisia va identifica situația astfel cum s-ar fi prezentat aceasta dacă RATP nu ar fi beneficiat de ajutorul în cauză. În fine, înainte de a realiza un bilanț global al compatibilității se vor analiza efectele pozitive ale ajutoarelor, precum și efectele lor negative.
(124)
Ca observație preliminară, Comisia notează că, înainte de 1 ianuarie 2006, finanțarea sistemului special de pensii al RATP era diferită de finanțarea sistemelor de pensii de drept comun din două puncte de vedere: caracterul non-liberatoriu al contribuțiilor și nivelul „contribuției angajatorului”.
(125)
Comisia consideră că ajutorul în cauză a oferit o soluție primului element de divergență între sistemul special al RATP și sistemele de drept comun. Într-adevăr, înainte de 1 ianuarie 2006, RATP nu achita o cotizație cu caracter liberatoriu, ci era însărcinată prin lege să echilibreze sistemul de pensii pentru angajații săi. Reforma notificată a avut ca efect instituirea plății unei contribuții liberatorii, care caracterizează contribuțiile plătite de un angajator de drept comun la casa care gestionează un sistem de pensii pe bază de redistribuire. În ceea ce privește al doilea element de divergență, Comisia constată că reforma notificată a avut ca efect egalizarea nivelului costurilor pentru asigurările obligatorii pentru limită de vârstă între RATP și întreprinderile cărora li se aplică dreptul comun în materie de indemnizații de pensionare.
(126)
În absența reformei notificate, RATP ar fi trebuit să provizioneze pentru exercițiile ulterioare exercițiului financiar 2006 angajamentele de pensie față de angajații săi statutari. Această alimentare ar fi rezultat direct din faptul că „contribuțiile angajatorului” pentru pensiile angajaților RATP nu erau liberatorii.
(127)
În plus, contribuțiile RATP la asigurarea pentru limită de vârstă pentru garantarea echilibrului financiar al sistemului de pensii nu ar fi fost aliniate la nivelul plătit de concurenții săi potențiali.
(128)
Prin urmare, în absența reformei notificate, RATP ar fi trebuit să asume un cost anual suplimentar de mai multe sute de milioane de euro față de sistemul reformat.
(129)
În consecință, în contextul unei piețe liberalizate RATP ar fi suferit un handicap din cauza costurilor sale pentru pensii, ceea ce i-ar fi afectat în mod semnificativ activitățile.
(130)
Din cele de mai sus rezultă că, ținând cont de Regulamentul (CE) nr. 1370/2007, care prevede deschiderea progresivă a pieței transportului în comun urban, sistemul de pensii aplicabil întreprinderii RATP în temeiul legii din 1948 prezintă caracteristici specifice care, considerate izolat, creează o denaturare a concurenței în detrimentul RATP și al grupului căruia îi aparține aceasta. Efectul principal al ajutorului în cauză este alinierea contribuțiilor RATP la cele suportate de concurenții săi și de concurenții grupului RATP, eliminând astfel denaturarea specifică a concurenței care afectează RATP și grupul RATP.
(131)
În plus, reforma permite întreprinderii RATP să acționeze progresiv, ca un investitor privat confruntat cu constrângeri comerciale normale. De altfel, acesta este unul dintre obiectivele reformei.
(132)
De asemenea, Comisia consideră că măsura în cauză este adaptată obiectivului de interes comunitar pe care aceasta îl vizează. Niciun alt instrument nu ar fi putut aborda această problemă într-un mod mai eficace. S-ar fi putut, cu siguranță, acorda compensații pentru servicii publice, însă o astfel de abordare nu ar fi nici adaptată, nici viabilă pe termen lung din cauza naturii structurale a problemei.
(133)
În ceea ce privește proporționalitatea măsurilor, Comisia estimează că ajutorul acordat este limitat la strictul minimal. De la 1 ianuarie 2006, RATP achită costuri de pensie identice cu cele plătite de o întreprindere ai cărei angajați sunt afiliați la sistemele de drept comun.
(134)
În cele din urmă, Comisia consideră că măsura în cauză permite asigurarea perenității unui sistem de pensii a cărui finanțare era perimată. În plus, Comisia estimează că reforma inițiată privind indemnizațiile de pensionare plătite de sistemul special (47) constituie, din acest punct de vedere, un element suplimentar determinant. În această privință, Comisia consideră că măsurile se înscriu perfect în cadrul general al reformei sistemelor de pensii din statele membre, reformă dorită în același timp de Consiliu și de Comisie (48).
(135)
Într-o analiză statică, Comisia consideră, pe de o parte, că denaturările concurenței induse de măsura în cauză pe piața transportului în comun urban în Ile-de-France sunt, prin natura lor și pe plan imediat, foarte limitate în măsura în care, având în vedere trecutul RATP și activitățile acesteia, este evident că angajamentele de pensie vizate de reformă se raportează la activități realizate în mod tradițional pe o piață neliberalizată, pe care concurența era, până în prezent, foarte slabă. Pe de altă parte, în ceea ce privește piețele pe care grupul RATP este activ prin filialele întreprinderii RATP, Comisia consideră că măsura în cauză nu are decât un efect foarte marginal. Într-adevăr, piețele respective nu vor fi afectate decât indirect de măsura în cauză deoarece, pe lângă stricta separare juridică, contabilă și financiară dintre societatea mamă și filialele acesteia, reforma notificată nu vizează personalul angajat de filiale.
(136)
Într-o analiză dinamică, fără îndoială mai adecvată, având în vedere Regulamentul (CE) nr. 1370/2007, Comisia consideră că, deși măsura în cauză poate, teoretic, să îi permită întreprinderii RATP să mențină o poziție dominantă, acest risc este scăzut. Această concluzie rezultă din faptul că măsura se limitează să alinieze contribuțiile plătite de RATP la cele ale concurenților săi și din faptul că, în urma reformei sistemului special de pensii care a avut loc în 2008, sistemul de pensii al RATP nu creează o atractivitate specifică pentru întreprindere.
(137)
În lumina celor de mai sus, Comisia concluzionează că efectele negative ale ajutorului acordat RATP vor fi moderate. Reforma notificată se limitează la ceea ce este strict necesar pentru stabilirea unor condiții egale în ceea ce privește contribuțiile la asigurarea obligatorie pentru limită de vârstă, pune capăt unei denaturări a concurenței care ar fi adus un handicap întreprinderii RATP și, în consecință, nu modifică în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun.
(138)
Rezultă, așadar, că ajutorul în cauză este compatibil cu piața comună, cu condiția ca reforma sistemului special de pensii al RATP, destinată armonizării acestuia cu normele de drept comun ale sistemelor de bază ale salariaților din sectorul privat și ale funcționarilor, să fie pusă în aplicare în totalitate.
(139)
Comisia consideră că concluzia de mai sus nu este readusă în discuție de soluția care reiese din Decizia 2005/145/CE în cauza EDF (49).
(140)
În această privință, trebuie reamintit că, în decizia respectivă, Comisia a autorizat ajutoarele de stat care eliberau întreprinderile dintr-un sector de obligațiile de pensie specifice care le depășeau pe cele rezultate din sistemul general de pensii și care fuseseră definite în timpul perioadei de monopol. Cu această ocazie, Comisia a considerat că scutirea parțială de costul care decurge din mecanismul de finanțare a drepturilor specifice de pensie dobândite înaintea datei reformei constituia un ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat, care putea fi declarat compatibil cu piața comună. Comisia a considerat, în analiza sa de compatibilitate, că situația EDF nu era foarte diferită, prin natura sa, de cea a „costurilor pierdute” din domeniul energiei. Era vorba, în fapt, de ajutoare care vizau facilitarea tranziției spre un sector al energiei concurențial. Comisia a considerat potrivit să asimileze ajutoarele acordate EDF compensației pentru costurile pierdute (50) și a anunțat că va urma aceeași abordare în analiza cazurilor asemănătoare.
(141)
În lumina celor de mai sus, Comisia consideră că, în speță, ajutorul de stat eliberează RATP de obligațiile de pensie care le depășeau pe cele rezultate din sistemul general de pensii și care fuseseră definite înainte ca piața să fie liberalizată. În același timp, Comisia adaugă că reforma sistemelor speciale de pensii pusă în aplicare la RATP încă de la începutul anului 2008 aliniază sistemul special al angajaților RATP la normele de drept comun ale sistemelor de bază ale salariaților din sectorul privat și ale funcționarilor.
11.4. CONCLUZIE
(142)
În concluzie, Comisia consideră că măsura în cauză constituie un ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat. Acest ajutor de stat este ilegal, dar compatibil cu piața comună în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) din tratat.
12. EVALUAREA CELEI DE-A DOUA ȘI A CELEI DE-A TREIA MĂSURI
(143)
Astfel cum s-a arătat mai sus, reforma notificată prevede că, începând de la 1 ianuarie 2006, statul plătește către CRP-RATP o subvenție destinată echilibrării conturilor acesteia.
(144)
De asemenea, reforma notificată are în vedere posibilitatea ca CRP-RATP să utilizeze sistemele de drept comun cu scopul de a sprijini drepturile la pensii de bază din sistemul special. Pentru a respecta principiul general al neutralității financiare, acest sprijin presupune plata unor sulte către sistemele receptoare, plăți pe care statul le va asuma în locul CRP-RATP.
(145)
Este vorba de a determina dacă aceste măsuri constituie ajutoare de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat.
(146)
În această privință, trebuie reamintit că articolul 87 din tratat nu se aplică decât întreprinderilor în sensul dreptului comunitar al concurenței. Potrivit jurisprudenței constante a Curții, domeniul protecției sociale, atunci când este bazat pe solidaritate, nu constituie o activitate economică în sensul tratatului (a se vedea punctul 67 din decizia de inițiere a procedurii din 10 octombrie 2007) (51).
(147)
În lumina acestei jurisprudențe, Comisia consideră că nici CRP-RATP, nici casele de pensii care primesc angajații activi și pensionați ai RATP, și anume CNAV și AGIRC-ARRCO, nu sunt întreprinderi în sensul dreptului comunitar al concurenței, din motivele următoare.
(148)
În cazul în speță, Comisia observă mai întâi că angajații RATP fac obiectul unei protecții sociale obligatorii cuprinzând un sistem de asigurare pentru limită de vârstă autonom care urmărește un obiectiv social. Acest sistem urmărește să asigure, pentru toate persoanele beneficiare, acoperirea riscului de îmbătrânire, independent de condiția lor financiară și de starea de sănătate în momentul afilierii.
(149)
În plus, Comisia consideră că acest sistem respectă principiul de solidaritate în măsura în care cotizațiile plătite de lucrătorii în activitate finanțează pensiile lucrătorilor pensionați.
(150)
De asemenea, Comisia subliniază că gestionarea sistemului în cauză a fost conferită prin lege CRP-RATP, a cărei activitate este supusă controlului statului. Așadar, aceasta acoperă produsul cotizațiilor datorate de salariații RATP și de RATP și asigură lichidarea și serviciul pensiilor. Comisia remarcă faptul că, în temeiul articolului L711-1 din Codul asigurărilor sociale, casei CRP-RATP îi revine totalitatea atribuțiilor definite la articolul L111-1 din codul menționat, care reamintește în special că organizarea asigurărilor sociale se bazează pe principiul solidarității naționale.
(151)
În cele din urmă, Comisia constată că, pentru executarea misiunii sale, CRP-RATP aplică legea și nu are nicio posibilitate de influență asupra valorii cotizațiilor, a utilizării fondurilor și a determinării nivelului indemnizațiilor. Indemnizațiile plătite sunt legale și independente de valoarea cotizațiilor percepute.
(152)
În măsura în care CRP-RATP nu constituie o întreprindere în sensul dreptului comunitar al concurenței, Comisia consideră că plata de către stat a unei subvenții de echilibru către CRP-RATP și finanțarea de către stat a sultelor în locul CRP-RATP nu constituie ajutoare de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Crearea casei de pensii a personalului RATP (CRP-RATP) constituie un ajutor de stat în temeiul articolului 87 alineatul (1) din tratat, acordat ilegal de către Franța cu încălcarea articolului 88 alineatul (3) din tratat.
Acest ajutor de stat este compatibil cu piața comună în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) din tratat, cu condiția ca reforma sistemului special de pensii al RATP, destinată armonizării acestuia cu normele de drept comun ale sistemelor de bază ale salariaților din sectorul privat și ale funcționarilor, să fie pusă în aplicare în totalitate.
Prin urmare, punerea în aplicare a ajutorului în cauză este autorizată.
Articolul 2
Plata de către stat a unei subvenții de echilibru către CRP-RATP și finanțarea de către stat a sultelor în locul CRP-RATP în momentul sprijinirii drepturilor de bază din sistemul special de către sistemele de drept comun nu constituie ajutoare de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE.
Articolul 3
Prezenta decizie se adresează Republicii Franceze.
Adoptată la Bruxelles, 13 iulie 2009.