DECIZIA COMISIEI
din 11 septembrie 2008
de stabilire a faptului că articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale nu se aplică producției și vânzării en gros de energie electrică în Polonia
[notificată cu numărul C(2008) 4805]
(Numai textul în limba polonă este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2008/741/CE)
COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE,
având în vedere Tratatul de instituire a Comunității Europene,
având în vedere Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale (1), în special articolul 30 alineatele (4) și (6),
având în vedere cererea depusă de Republica Polonă prin scrisoarea primită la 19 mai 2008,
după consultarea Comitetului consultativ pentru contracte de achiziții publice,
întrucât:
I. CIRCUMSTANȚELE
(1)
La 19 mai 2008, Comisia a primit din partea Poloniei, printr-o scrisoare, o solicitare în temeiul articolului 30 alineatul (4) din Directiva 2004/17/EC. Comisia a solicitat informații suplimentare prin e-mail la 11 iulie 2008, care au fost transmise Comisiei de către autoritățile poloneze prin e-mail la 28 iulie 2008, după data limită stabilită pentru primirea răspunsului.
(2)
Cererea depusă de Republica Polonă privește producția și vânzarea en gros de energie electrică.
(3)
Cererea este depusă și, prin urmare aprobată, de autoritatea națională independentă (Urzędu Regulacji Energetyki, Oficiul polonez de reglementare în domeniul energiei).
II. CADRUL LEGAL
(4)
Articolul 30 din Directiva 2004/17/CE prevede că acele contracte destinate să permită desfășurarea unei activități din domeniul de aplicare a directivei nu fac obiectul directivei în cazul în care, în statul membru în care se desfășoară, activitatea respectivă este expusă direct concurenței pe piețe la care accesul nu este restricționat. Expunerea directă la concurență este evaluată pe baza unor criterii obiective, ținând seama de caracteristicile specifice ale sectorului în cauză. Accesul este considerat nerestricționat în cazul în care statul membru a implementat și a aplicat legislația comunitară relevantă privind deschiderea parțială sau totală a unui anumit sector. Aceste acte legislative sunt enumerate în anexa XI la Directiva 2004/17/CE. În cazul sectorului energiei electrice, aceasta este reprezentată de Directiva 96/92/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 decembrie 1996 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică (2). Directiva 96/92/CE a fost înlocuită de Directiva 2003/54/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2003 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică și de abrogare a Directivei 96/92/CE (3), care impune un grad mai ridicat de deschidere a pieței.
(5)
Polonia a implementat și a pus în aplicare atât Directiva 96/92/CE, cât și Directiva 2003/54/CE, optând pentru separarea juridică și organizatorică a rețelelor de transport și distribuție, cu excepția celor mai mici întreprinderi de distribuție, care, deși continuă să facă obiectul separării contabile, sunt exceptate de la obligația separării juridice și organizatorice, având mai puțin de 100 000 de clienți sau deservind, în 1996, sisteme electrice cu un consum mai mic de 3 TWh. Cu toate acestea, se prevede că operatorii de sisteme de distribuție (OSD) vor funcționa în cadrul unor grupuri integrate vertical în proprietate publică cel puțin în 2008. În consecință, în conformitate cu articolul 30 alineatul (3) primul paragraf, este oportun ca accesul la piață să fie considerat nerestricționat.
(6)
Expunerea directă la concurență trebuie evaluată pe baza mai multor indicatori, dintre care niciunul nu este, în sine, decisiv. În ceea ce privește piețele vizate de prezenta decizie, cota principalilor actori pe o anumită piață constituie un criteriu care trebuie luat în considerare. Un alt criteriu este gradul de concentrare de pe aceste piețe. Ținând cont de caracteristicile piețelor în cauză, este necesară luarea în considerare a unor criterii suplimentare, cum ar fi funcționarea pieței de echilibrare, concurența la nivelul prețurilor și proporția clienților care își schimbă furnizorul.
(7)
Prezenta decizie nu aduce atingere aplicării normelor în materie de concurență.
III. EVALUAREA
(8)
Cererea depusă de Republica Polonă privește producția și vânzarea en gros de energie electrică în Polonia.
(9)
În cererea depusă, Republica Polonă consideră că piața geografică relevantă este limitată la teritoriul național. Piața are un caracter unitar, fără obstacole care să împiedice achiziționarea energiei electrice produse în una dintre regiunile țării de către un consumator dintr-o altă regiune (majoritatea capacității de producție a energiei electrice se găsește în sudul Poloniei, dar energia produsă în această regiune este comercializată pe întreg teritoriul țării). În plus, în conformitate cu Raportul de activitate 2007 (4), în „2006 exista la granița cu Germania, Republica Cehă și Slovacia … o congestionare a sistemului de natură structurală …”. În 2006, 9,74 % din totalul energiei produse în Polonia s-a exportat, în timp ce, în același an, importurile în Polonia au reprezentat 2,94 % din totalul energiei produse (exporturile nete situându-se astfel la 6,8 % din totalul energiei produse în 2006). Raportul de activitate 2007 concluzionează că „problema cea mai importantă cu privire la schimbul de energie electrică este capacitatea de transfer limitată a rețelei poloneze, care conduce la congestionare la nivelul interconectărilor. Aceasta este în mare parte urmarea unei presiuni crescute asupra pieței, cauzată de diferențele semnificative de preț la energia electrică în Polonia, pe de o parte, și Germania, Republica Cehă și Suedia, pe de altă parte.” Prin urmare, pentru evaluarea condițiilor specificate la articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE, teritoriul Republicii Polone trebuie considerat drept piață relevantă.
(10)
Comunicarea Comisiei către Consiliu și către Parlamentul European intitulată „Raport privind progresele realizate în ceea ce privește crearea unei piețe interne a gazelor naturale și a energiei electrice” (5), denumit în continuare „Raportul din 2005”, afirmă că „multe dintre piețele naționale prezintă un nivel ridicat de concentrare a industriei, împiedicând-se astfel dezvoltarea unei concurențe efective” (6). În consecință, se consideră că, în ceea ce privește producția de energie electrică, „cota totală de piață a celor mai mari trei producători este un indicator al nivelului de concurență pe piețele naționale” (7). Pentru 2006, autoritățile poloneze au indicat o cotă de piață a celor mai mari trei producători de 44,2 % din capacitatea potențială și de 52,3 % din producția brută (8). În 2007, conform răspunsului primit la 28 iulie din partea autorităților poloneze, cota menționată a crescut la 51,7 % din capacitatea potențială și la 58 % din producția brută (9). Conform declarațiilor autorităților poloneze, cota de piață a celor mai mari trei operatori de pe piața vânzărilor en gros se ridica la 48,1 % în 2006 și a crescut până la 55,4 % în 2007 (10). Trebuie subliniat faptul că cifrele furnizate de autoritățile poloneze indică o creștere evidentă, în perioada 2006-2007, a cotelor de piață a celor mai mari trei operatori din fiecare domeniu. Aceste niveluri de concentrare sunt mai ridicate decât procentajul corespunzător, și anume 39 %, la care fac referire Deciziile 2006/211/CE (11) și 2007/141/CE (12) ale Comisiei în cazul Regatului Unit. Ele sunt similare (sau, într-o oarecare măsură, mai ridicate decât) nivelul (52,2 %) la care se face referire în Decizia 2008/585/CE a Comisiei (13) cu privire la Austria, iar nivelurile de concentrare din Polonia sunt, în cele din urmă, mai mici decât nivelurile corespunzătoare la care se face referire în Deciziile 2006/422/CE (14) și 2007/706/CE (15) ale Comisiei cu privire la Finlanda (73,6 %) și, respectiv, Suedia (86,7 %). Totuși, în toate cele trei cazuri, aceste niveluri de concentrare sunt „compensate” de „presiunea concurențială asupra…pieței, care își are originea în posibilitatea de a importa electricitate din afara teritoriului…” (16). Conform descrierii din considerentul 9, sistemul este congestionat și capacitățile de transfer sunt limitate, prin urmare importurile reprezintă mai puțin de 3 % din totalul energiei produse de Polonia, în comparație cu Austria, de exemplu, unde „energia electrică importată reprezintă aproximativ o pătrime (17) din nevoile sale totale (18), în special pentru sarcina de bază.” (19) În plus, conform documentului emis de președintele Oficiului polonez de reglementare în domeniul energiei (20), „structura actuală și gradul de concentrare al activității de producție a energiei electrice sunt, în primul rând, rezultatul consolidării pe orizontală și, în al doilea rând, al consolidării pe verticală a societăților de stat din sectorul energiei electrice. Procesul de consolidare, care a afectat condițiile de concurență pe piața internă, va continua să afecteze în mod profund dezvoltarea concurenței pe piața vânzărilor en gros.” Prin urmare, acest nivel de concentrare nu poate fi considerat drept indicator al expunerii directe la concurență pe piețele de producție și vânzare en gros a energiei electrice.
(11)
În plus, deși reprezintă o mică parte din volumul total de energie electrică produsă și/sau consumată într-un stat membru, funcționarea piețelor de echilibrare trebuie, de asemenea, privită ca un indicator suplimentar. De fapt, „orice operator economic de pe piață care nu-și poate adapta cu ușurință portofoliul de producție la caracteristicile clienților săi se poate găsi în situația de a fi expus la diferența dintre prețul cu care operatorul rețelei de transport [ORT] va vinde energie de echilibrare și prețul cu care va răscumpăra producția în exces. Aceste prețuri pot fi impuse ORT în mod direct de către autoritatea de reglementare sau se poate recurge la un mecanism de piață prin care prețul se stabilește prin oferte din partea altor producători, în vederea reglementării producției, fie prin suplimentarea, fie prin diminuarea acesteia […]. O dificultate majoră pentru micii actori de pe piață apare atunci când există riscul unei diferențe importante între prețul de cumpărare de la ORT și prețul de vânzare. Această situație apare în anumite state membre și poate acționa în detrimentul dezvoltării concurenței. Un decalaj major poate indica un nivel insuficient al concurenței pe piața de echilibrare, care poate fi dominată de unul sau mai mulți producători.” (21) În ciuda existenței unui decalaj relativ minor (22) între prețul de cumpărare de la ORT și prețul de vânzare, piața poloneză de echilibrare și principalele caracteristici ale acesteia - în special lipsa unei piețe intra-day sau a accesului la alte platforme de piață care pot funcționa ca substitut, precum și anumite aspecte ale costurilor de echilibrare - sunt de așa natură încât „structura actuală a tarifelor pentru serviciile de transport, conform căreia toți consumatorii suportă costurile de echilibrare și de management al congestionării, nu transmite semnale economice adecvate pentru actorii de pe piață” (23). Prin urmare, funcționarea pieței de echilibrare poloneze nu poate fi considerată drept un indicator suplimentar al faptului că producția și vânzarea en gros de energie electrică sunt direct expuse concurenței.
(12)
Având în vedere caracteristicile produsului în cauză (energie electrică) și insuficiența sau lipsa produselor sau a serviciilor de substituție adecvate, concurența la nivelul prețului și stabilirea tarifelor capătă o importanță sporită la evaluarea nivelului concurenței de pe piețele energiei electrice. În ceea ce privește marii consumatori industriali (finali), care, după toate probabilitățile, își procură energia electrică direct de la furnizorii care sunt în același timp și producători, numărul de clienți care migrează către un alt furnizor este un indicator al concurenței reale la nivelul prețului și, indirect, „un indicator natural al eficienței concurenței. Acolo unde foarte puțini clienți aleg să își schimbe furnizorul, este probabil să existe o problemă în funcționarea pieței, chiar dacă avantajele obținute din posibilitatea de renegociere cu furnizorul istoric nu ar trebui ignorate” (24). În plus, „existența unor prețuri reglementate pentru utilizatorii finali este în mod clar un factor hotărâtor pentru comportamentul clienților […]. Deși menținerea unor controale poate fi justificată într-o perioadă de tranziție, acestea vor provoca din ce în ce mai multe distorsiuni pe măsură ce nevoia de investiții se face simțită” (25).
(13)
Conform ultimelor informații disponibile, în Polonia (26) rata de migrare către alți furnizori a clienților industriali mari și foarte mari se ridică la 15,84 %, reprezentând aproximativ 7,6 % din totalul serviciilor (27). Acest lucru trebuie privit pe fundalul situației descrise în deciziile precedente privind sectorul energiei electrice, în care rata de migrare a consumatorilor industriali mari și foarte mari se situa la peste 75 % (Decizia 2006/422/CE referitoare la Finlanda) și la 41,5 % (Decizia 2008/585/CE referitoare la Austria). În plus, există încă un control asupra prețurilor pentru consumatorii casnici, prin care operatorii sunt obligați să furnizeze autorității de reglementare tarifele pe care doresc să le aplice. Situația din Polonia nu este, prin urmare, satisfăcătoare în ceea ce privește migrarea consumatorilor (finali) industriali mari și foarte mari (28) între diferiți furnizori și controlul asupra prețurilor pentru consumatorii finali și nu trebuie considerată ca fiind un indicator al expunerii directe la concurență.
(14)
În ceea ce privește producția și vânzarea de energie electrică în Polonia, situația poate fi rezumată după cum urmează: cotele de piață ale celor mai mari trei producători și vânzători en gros sunt relativ mari, fără ca situația să fie contracarată prin importuri de energie electrică ușor accesibilă; conform celor menționate în considerentul 11, funcționarea piețelor de echilibrare nu este suficientă pentru a fi considerată un indicator al expunerii directe la concurență, proporția clienților care își schimbă furnizorul este mică și, pentru anumite grupuri de clienți, continuă să existe un control al prețurilor pentru consumatorii finali.
(15)
În cele din urmă, contextul general al sectorului energiei electrice în Polonia nu poate fi ignorat. Prin urmare, „Recomandarea Comisiei de Recomandare a Consiliului cu privire la actualizarea în 2008 a orientărilor generale ale politicilor economice ale statelor membre și ale Comunității și cu privire la aplicarea politicilor statelor membre de ocupare a forței de muncă” (29) invită Polonia „să amelioreze cadrul de concurență în industriile de rețea, inclusiv printr-o revizuire a rolului autorităților de reglementare, și să continue în mod energic procesul de liberalizare a piețelor energiei;” (30), o altă indicație a faptului că producția și vânzarea en gros de energie electrică nu sunt (încă) pe deplin expuse concurenței în Polonia.
IV. CONCLUZII
(16)
Având în vedere factorii examinați în considerentele 9-15, trebuie concluzionat că producția și vânzarea en gros de energie electrică nu sunt, în prezent, direct expuse concurenței în Polonia. Prin urmare, articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE nu se aplică contractelor destinate să permită desfășurarea respectivelor activități în Polonia. În consecință, Directiva 2004/17/CE continuă să se aplice la atribuirea de către entitățile contractante a contractelor destinate să permită producerea și vânzarea en gros de energie electrică în Polonia sau la organizarea de către acestea a unor concursuri de proiecte în vederea desfășurării unor astfel de activități în Polonia.
(17)
Prezenta decizie are la bază situația de drept și de fapt din perioada mai-iulie 2008, așa cum se prezintă ea din informațiile prezentate de Republica Polonă sau publicate pe site-urile web administrate de autoritățile poloneze, din Raportul din 2005 și din anexa tehnică la acesta, din comunicarea din 2007 și din documentul de lucru din 2007, cât și din raportul final. Aceasta poate fi revizuită în cazul în care, în urma unor modificări semnificative ale situației de drept sau de fapt, sunt întrunite condițiile de aplicabilitate a articolului 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE nu se aplică producerii și vânzării en gros de energie electrică în Polonia. În consecință, Directiva 2004/17/CE continuă să se aplice contractelor atribuite de către entitățile contractante în scopul desfășurării acestor activități în Polonia.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Republicii Polone.
Adoptat la Bruxelles, 11 septembrie 2008.