DECIZIA COMISIEI
din 10 octombrie 2007
privind ajutoarele de stat acordate de către Franța în ceea ce privește reforma modului de finanțare a pensiilor funcționarilor de stat afiliați grupului La Poste
[notificată cu numărul C(2007) 4545]
(Numai textul în limba franceză este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2008/204/CE)
COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE,
având în vedere Tratatul de instituire al Comunității Europene, în special articolul 88 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile în conformitate cu articolele (1) menționate mai sus și având în vedere observațiile acestora,
examinând următoarele:
1. PROCEDURA
(1)
La 21 decembrie 2005, Franța a prezentat Comisiei liniile directoare ale proiectului de reformă a modului de finanțare a pensiilor funcționarilor de stat afiliați grupului La Poste.
(2)
La 2 martie 2006, Franța a trimis prin curier electronic proiectul de notificare a reformei. O reuniune de prenotificare a avut loc la 29 martie 2006, în cursul căreia Comisia a subliniat că proiectul de notificare era în mare măsură incomplet și a indicat elementele lipsă. La 7 aprilie 2006, Franța a furnizat Comisiei o parte din informațiile lipsă.
(3)
La 23 iunie 2006, Franța a notificat Comisia cu privire la reforma modului de finanțare a pensiilor funcționarilor de stat afiliați grupului La Poste („reforma”), în conformitate cu articolul 88 alineatul (3) din tratat, arătând că, din punctul său de vedere, reforma descrisă în notificare nu conține elemente de ajutoare de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat.
(4)
La 20 iulie 2006, Comisia a trimis Franței o cerere de informații suplimentare, care se referea, în același timp, la reforma notificată și la eventualele măsuri compensatorii de care La Poste ar fi putut să beneficieze în trecut. Franța a transmis răspunsul său la 17 august 2006.
(5)
Prin scrisoarea din 12 octombrie 2006, Comisia a informat Franța cu privire la decizia sa de a iniția procedura prevăzută la articolul 88 alineatul (2) din tratat împotriva măsurilor legate de reforma modului de finanțare a pensiilor funcționarilor de stat afiliați La Poste.
(6)
Franța și-a prezentat observațiile prin scrisoarea din 14 decembrie 2006.
(7)
Decizia Comunității de a deschide procedura a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (2). Comisia a invitat pe cei interesați să își prezinte observațiile asupra măsurilor în cauză.
(8)
Comisia a primit observațiile aparținând […] (3), care au fost transmise Franței. Comentariile Franței cu privire la acest subiect au fost primite la 27 februarie 2007.
(9)
Comisia a trimis Franței întrebări suplimentare la 12 martie 2007 și la 30 mai 2007. Răspunsurile Franței au fost primite la 27 aprilie 2007 și respectiv 8 iunie 2007.
2. DESCRIEREA DETALIATĂ A MĂSURILOR
2.1. Contextul liberalizării sectorului poștal
(10)
Obiectivul politicii comunitare în sectorul poștal este de a realiza piața internă a serviciilor poștale și de a garanta, cu ajutorul unui cadru de reglementare adecvat, că toți cetățenii Comunității pot dispune pe întreg teritoriul acesteia de servicii poștale eficiente, fiabile și de bună calitate, și aceasta la prețuri accesibile. Ca urmare a importanței pe care o au serviciile poștale, atât pentru prosperitatea economică, cât și pentru coeziunea și confortul social al Comunității, acesta reprezintă un domeniu de acțiune prioritară al Comunității.
(11)
Aceste obiective comunitare în materie de servicii poștale au fost înscrise în dreptul comunitar prin directiva poștală cadru, Directiva 97/67/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 decembrie 1997 privind normele comune pentru dezvoltarea pieței interne a serviciilor poștale ale Comunității și îmbunătățirea calității serviciului (4), care a instaurat un cadru de reglementare complet al serviciilor poștale comunitare.
(12)
Directiva 97/67/CE, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2002/39/CE (5), definește etapele următoare ale procesului de deschidere progresivă și controlată a pieței și limitează într-o mai mare măsură sectoarele serviciilor care pot fi exceptate. Conform Directivei 97/67/CE, statele membre pot excepta de la aplicarea normelor de concurență corespondența:
(a)
a cărei greutate este mai mică de 100 grame și al cărei preț este mai mic decât triplul tarifului public, începând cu 1 ianuarie 2003 (însemnând o deschidere estimată la aproape 9 % din piață);
(b)
a cărei greutate este mai mică de 50 de grame și al cărei preț este mai mic decât de două ori și jumătate decât tariful public, începând cu 1 ianuarie 2006 (însemnând o liberalizare estimată la 7 % din piață în plus).
(13)
În octombrie 2006, Comisia a formulat o propunere (6) pentru a liberaliza în întregime piețele poștale ale Comunității începând cu 2009, în conformitate cu data țintă menționată în Directiva 97/67/CE.
(14)
În Franța, serviciul poștal universal este definit ca un ansamblu care regrupează sectorul rezervat (expedieri naționale și internaționale de corespondență, incluzând și marketingul direct prin corespondență, cu limitele de greutate/preț stabilite prin Directiva 97/67/CE) și, pe plan național și internațional, o ofertă de servicii naționale și internaționale de expedieri de colete cu o greutate inferioară sau egală cu 20 kg, totalitatea presei și serviciile de expediere recomandată, cu valoare declarată și de reexpediere.
(15)
O caracteristică a pieței franceze este importanța concurenței în amonte (precum „worksharing”-ul). În cadrul activităților în aval, concurența se dezvoltă în special ca urmare a acțiunilor întreprinse de către operatorii sectorului de ziare, atât în domeniul activităților de curierat neadresat, cât și de curierat adresat. În sectorul expedierilor en gros, operatori locali activează în marile orașe pentru scrisori cu o greutate mai mare de 50 g. În cele din urmă, expedierile expres și coletăria („parcels”) sunt piețe liberalizate, pe care sunt în concurență operatori internaționali și naționali (7).
2.2. Beneficiarul măsurilor
(16)
Legea franceză nr. 90-568 din 2 iulie 1990 privind organizarea serviciului public al poștei și al telecomunicațiilor (denumită în continuare „legea din 1990”) a transformat vechea direcție generală a telecomunicațiilor în două persoane juridice de drept public: La Poste și France Telecom.
(17)
La Poste este, începând cu 1 ianuarie 1991, un operator autonom de drept public. În cadrul unui contract de planificare cu statul, La Poste își exercită activitatea în următoarele domenii: curierat, coletărie expres, servicii financiare și servicii pentru marele public.
(18)
La Poste și filialele sale constituie un grup public care îndeplinește, în condițiile definite de textele care reglementează fiecare din domeniile sale de activitate, misiuni de interes economic general și exercită activități concurențiale.
(19)
Ca urmare a punerii în aplicare a Directivei 97/67/CE, La Poste a fost desemnată, prin legea nr. 99-533 din 25 iunie 1999 de orientare pentru amenajarea și dezvoltarea durabilă a teritoriului, ca prestatorul serviciului poștal universal în Franța. Aceasta asigură, în relațiile interne și internaționale, serviciul public al expedierilor poștale, care cuprinde serviciul poștal universal și, în special, serviciul public de transport și de distribuție a presei care beneficiază de regimul specific prevăzut de Codul serviciilor poștale și al comunicațiilor electronice. Aceasta asigură și oricare alt serviciu de colectare, de triere, de transport și de distribuție a trimiterilor poștale, a curieratului sub toate formele sale, de obiecte și de mărfuri. Aceasta își exercită activitățile financiare în condițiile prevăzute la articolul L. 518-25 din Codul monetar și financiar.
(20)
Cifra de afaceri a La Poste se împarte astfel (sursa: raportul de activitate al grupului La Poste, 2005):
(21)
Clientela La Poste este reprezentată de întreprinderi, cu care aceasta realizează 90 % din activitățile sale de curierat și de coletărie/expres, și persoane particulare, care reprezintă cele 10 procente rămase din cifra de afaceri ale acestor activități. În ceea ce privește serviciile financiare, situația este opusă, persoanele particulare reprezintă 95 % din produsul net bancar.
(22)
Personalul La Poste se încadrează în două statute diferite:
(i)
funcționarii, aparțin categoriei funcției publice de stat. Atribuirea grupului La Poste de personalitate juridică prin legea din 1990 nu a fost însoțită de o modificare a statutului personalului administrației poștelor care a fost afiliat La Poste, deoarece guvernul s-a angajat să păstreze pentru funcționarii de stat afiliați grupului La Poste statutul lor de funcționari;
(ii)
salariații de drept privat.
(23)
Personalul respectiv al grupului La Poste se împarte astfel (sursa: raportul financiar al grupului La Poste, 2005):
(în echivalentul agent/an)
31.12.2005
31.12.2004
Funcționari
180 558
190 261
Agenți contractuali
122 847
119 025
Total
303 405
309 286
(24)
Din 1990, La Poste a încetat treptat să mai recruteze funcționari și a recrutat, în special, salariați de drept privat. Astfel, La Poste a început un proces gradual de schimbare a statutului personalului, în limitele impuse de respectarea statutului funcționarilor și de constrângerile legale, înlocuind funcționarii pensionați cu salariați de drept privat. În decursul următorilor ani, care vor fi marcați de un mare număr de pensionări ale funcționarilor, La Poste prevede continuarea înlocuirii funcționarilor cu salariați de drept privat.
2.3. Măsurile în cauză
2.3.1. Descrierea modului de finanțare a pensiilor funcționarilor de stat afiliați grupului La Poste înainte de legea din decembrie 2006
(25)
Regimul de pensii aplicabil funcționarilor de stat este stabilit prin Codul pensiilor civile și militare.
(26)
Conform Curții de Conturi (8), acest regim comportă o cotă salarială de reținere pentru pensie (7,85 %), precum și o cotă a contribuției patronale, în sarcina instituțiilor publice care au ca angajați funcționari detașați (33 %). În schimb, nu există, din punct de vedere juridic, o cotizație „angajator” pentru funcționarii angajați de stat. Cu toate acestea, compararea costurilor pentru pensii care rămân în sarcina statului (după alocarea veniturilor provenite din reținerile salariale) cu totalul salariilor plătite persoanelor active permite calcularea unui nivel al cotizației „angajator” adesea calificat ca implicit (9). Pentru 2003, conform estimărilor Ministerului Economiei, Finanțelor și Industriei, nivelul cotizației implicite care revine statului angajator se ridică la 51,9 %, dintre care 44,7 % pentru personalul civil și 91,8 % pentru personalul militar, adică, pentru funcționarii civili, o cotă de mai mult de trei ori superioară celei care rezultă din normele și din convențiile colective aplicabile salariului din sectorul privat (10).
(27)
Funcționarii în serviciul grupului La Poste aparțin funcției publice de stat. În această privință, și în conformitate cu articolul 20 din legea nr. 83-634 din 13 iulie 1983 privind drepturile și obligațiile funcționarilor, aceștia aparțin regimului de pensii al personalului civil și militar al statului reglementat de Codul pensiilor civile și militare. Funcționarii de stat afiliați grupului La Poste nu beneficiază de niciun avantaj specific în materie de pensie, comparativ cu alți funcționari ai statului. În plus, La Poste nu cotizează la un regim special de întreprindere sau de ramură, spre deosebire de alți operatori publici.
(28)
În temeiul articolului 30 din legea din 1990 (11), statul este, din punct de vedere juridic, garant al statutului funcționarilor de stat afiliați grupului La Poste și este responsabil pentru plata pensiilor acestora. Pensiile acordate funcționarilor, inclusiv celor afiliați La Poste (12), sunt votate în fiecare an în legea finanțelor.
(29)
La Poste nu deține controlul asupra deciziilor privitoare la regimul de pensii al funcționarilor de stat care îi sunt afiliați. Grupul nu are nicio influență nici asupra sumei cotizațiilor prelevate, nici asupra prestațiilor plătite.
(30)
Articolul 30 din legea din 1990 prevede că La Poste asigură echilibrul financiar al regimului de asigurări sociale pentru funcționarii de stat care îi sunt afiliați. Conform articolului menționat, La Poste trebuie astfel să suporte finanțarea integrală a pensiilor acordate de stat funcționarilor săi prin rambursarea, către stat, a sumelor plătite (după deducerea cotizațiilor achitate de către funcționarii în activitate):
„În compensație, [La Poste (…) este obligată] să plătească Finanțelor publice:
(a)
suma reținerilor aplicate salariului funcționarului, ale căror cotă este stabilită la articolul L. 61 din Codul pensiilor civile și militare;
(b)
o contribuție suplimentară care să permită suportarea integrală a costurilor pensiilor acordate sau care trebuie acordate agenților ei pensionați.”
(31)
Acest mod de finanțare derogă de la dreptul comun. Într-adevăr, contribuția „angajator” a grupului La Poste este înscrisă într-un regim de „prestații definite”, deoarece aceasta are ca scop acoperirea sumei pensiilor acordate în fiecare an de către stat, fără a fi corelată cu baza de funcționari activi contribuabili din cadrul La Poste. Spre deosebire de un angajator de drept comun aflat într-un sistem de redistribuire, La Poste nu plătește o cotizație liberatorie, dar a fost însărcinată prin legea din 1990 să echilibreze regimul de pensii pentru funcționarii săi.
(32)
„Contractul de obiectiv și de progres” care stabilește un contract de planificare între stat și grupul La Poste pentru perioada 1998-2001, prorogat pentru exercițiile 2002 și 2003, apoi „contractul de performanțe și de convergențe” pentru perioada 2003-2007 au plafonat această rambursare în euro constanți la nivelul anului 1997 (denumită în continuare, „plafonarea din 1998”). Partea de pensii plătită de către stat care nu este acoperită nici prin contribuția „angajator” a grupului La Poste, nici prin reținerile pentru pensie al funcționarilor rămâne în sarcina statului.
(33)
Tabelul de mai jos prezintă, în milioane de euro, contribuțiile plătite către stat de către grupul La Poste începând cu 1998 (stabilizate în euro constanți) și plățile statului pentru pensiile funcționarilor afiliați grupului La Poste.
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Valoarea actualizată la 30.6.2006
Rata de actualizare
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Pensiile plătite (13)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Contribuția La Poste („angajator”)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Rețineri pentru pensie (funcționari)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(34)
Suma totală a costurilor pensiilor asigurată de către stat între 1998 și 2005 se ridică așadar, conform Franței, la […] la 30 iunie 2006.
(35)
Obligația de echilibru financiar al regimului care incumbă grupului La Poste s-ar traduce, în absența reformei, prin înscrierea unui angajament față de stat în extrabilanțul La Poste, care ar fi contabilizat ca rezervă în actele contabile în momentul trecerii la normele IFRS (International Financial Reporting Standard, Normele Internaționale de Informație Financiară), care trebuie să se petreacă cel târziu în 2007. La Poste făcând un apel public de colectare de capital dar, nefiind cotată, a decis să treacă la normele IFRS începând cu data publicării conturilor sale semestriale 2007.
(36)
Suma angajamentelor pentru drepturile dobândite de funcționari pe 31 decembrie 2005 înscrise în extrabilanțul La Poste este de 76 miliarde de euro (dintre care 34 de miliarde se referă la drepturile dobândite de către funcționarii în activitate). Franța estimează că […] miliarde de euro corespund drepturilor dobândite înainte de crearea La Poste, respectiv într-o epocă în care principalele activități ale La Poste nu erau încă deschise concurenței.
(37)
Diminuarea progresivă a recrutării funcționarilor începând cu 1990 (14) și creșterea speranței de viață determină automat grupul La Poste să plătească începând cu 1990 un total de pensii (15) din ce în ce mai important comparativ cu salariul funcționarilor care rămân în serviciul La Poste.
(38)
Articolul 76 din legea nr. 2003-775 din 21 august 2003 privind reforma pensiilor a instituit PSFP (Pensia Suplimentară a Funcției Publice), un regim public de pensie suplimentară obligatorie începând cu 1 ianuarie 2005. Este vorba despre un regim de pensie bazat pe puncte și pe o redistribuire previzionată, destinat să permită dobândirea de drepturi de pensie. Regimul este gestionat de o instituție publică cu caracter administrativ plasată sub tutela statului și denumită „instituția de pensie suplimentară a funcției publice”.
(39)
La Poste cotizează la PSFP pentru funcționarii de stat care îi sunt afiliați și plătește în fiecare lună instituției de pensie suplimentară a funcției publice cotizațiile pe care le datorează ca angajator și cotizațiile funcționarilor pe care le prelevă direct din remunerația acestora. Cotizațiile „angajator” ale grupului La Poste plătite pentru PSFP sunt liberatorii.
(40)
La fel ca ceilalți funcționari ai statului, funcționarii afiliați grupului La Poste pot beneficia de dispozitive de prepensionare instituite pentru aceștia: încetarea progresivă a activității și concediul de final de carieră.
(41)
Costul acestor dispozitive de prepensionare este suportat în totalitate de către La Poste pentru funcționarii care îi sunt afiliați. În acest scop a fost instituită o rezervă pentru funcționarii care au aderat la unul dintre dispozitivele de prepensionare.
2.3.2. Reforma și rata de echitate concurențială
(42)
Fundamentele juridice de drept intern ale reformei modului actual de finanțare a pensiilor funcționarilor de stat afiliați grupului La Poste vor fi constituite prin modificarea articolului 30 din legea 1990 și a caietul de sarcini al grupului La Poste aprobat prin Decretul nr. 90-1214 din 29 decembrie 1990. Articolul 46 din caiet de sarcini menționat prevede, în special, modalitățile de rambursare către stat, de către La Poste, a costurilor pensiilor care îi cad în sarcină conform legii din 1990.
(43)
Transpunerea reformei în dreptul intern presupune, în afară de modificarea celor două texte, precizarea modalităților de determinare și de plată a contribuției „angajator” cu caracter liberatoriu care va fi în sarcina grupului La Poste ca substitut al rambursării costurilor pensiilor către stat.
(44)
Dispozițiile legale, care fuseseră transmise Comisiei sub formă de proiect, ca anexă la observațiile Franței privitoare la decizia de deschidere a procedurii, au fost adoptate fără modificare de către Parlament și constituie astăzi articolul 150 din legea rectificativă a bugetului pentru 2006 (16).
(45)
Aceste dispoziții au ca principal efect, în această etapă, conferirea unui caracter liberatoriu contribuției „angajator” plătite de către La Poste.
(46)
Articolul 150 din legea rectificativă a bugetului pentru 2006 prevede și principiul ratei de echitate concurențială („REC”) și face trimitere la un decret pentru a stabili modalitățile de calcul și de plată a contribuției „angajator”. Acest decret a fost publicat la 2 ianuarie 2007 (17). Respectivul articol 150 modifică, de altfel, circuitul fluxurilor financiare, contribuția trecând pe viitor prin instituția publică națională de finanțare a pensiilor grupului La Poste (18) și nemaifiind plătită direct către stat.
(47)
Filosofia reformei notificate constă, în esență, potrivit Franței, în a înlocui contribuția actuală a grupului La Poste cu o contribuția analoagă unei cotizații care aliniază costurile pensiilor suportate de către La Poste la cele ale concurenților săi și care are un caracter liberatoriu.
(48)
Reforma prevede că La Poste va achita, începând cu 2006, o contribuție „angajator” având caracter liberatoriu întemeiată pe o REC. Aceasta este calculată astfel încât să egalizeze nivelurile costurilor sociale și fiscale obligatorii, fixate pe salarii, între grupul La Poste și celelalte întreprinderi din sectorul transporturilor și din sectorul bancar cărora li se aplică dreptul comun al prestațiilor sociale. Inițial, Franța dorea să aplice acest calcul doar pentru riscurile care sunt comune salariaților din întreprinderile private și funcționarilor de stat (19).
(49)
Bazele și ratele de cotizare fiind diferite pentru funcționari și pentru salariații de drept privat, și cotizațiile putând fi ușor diferite de la un sector economic la altul, metoda egalizării se întemeiază pe o reconstituire.
(50)
Astfel cum s-a explicat în decizia de deschidere a procedurii, calculul începe printr-o reconstituire a ceea ce ar trebui să fie costul salarial al unui concurent care angajează salariați supuși dreptului comun al cotizațiilor sociale (inclusiv pensiile) cărora li se asigură un salariu net egal cu cel al funcționarilor La Poste, și care are o structură a forței de muncă și un portofoliu de activități identice.
(51)
Contribuția liberatorie care va fi plătită de către La Poste statului în urma reformei este egală cu diferența între costul salarial astfel reconstituit și costul salarial real al funcționarilor (în afară de pensii). Contribuția astfel calculată va înlocui contribuția grupului La Poste prevăzută la articolul 30 din legea din 1990. Ea va fi plătită de către La Poste unei instituții publice administrative.
(52)
Raportat la salariile de bază brute (20) ale funcționarilor în serviciul La Poste, această contribuție determină rata de cotizare a grupului La Poste, numită rată de echitate concurențială („REC”). Această contribuție va fi calculată în fiecare an pentru a se ține seama de evoluția reală a remunerațiilor funcționarilor în serviciul La Poste și de evoluțiile care vor interveni în nivelurile costurilor sociale și fiscale obligatorii de drept comun.
(53)
Metoda de calcul a contribuției liberatorii a grupului La Poste este deci fundamentată pe o egalizare a nivelului cotizațiilor sociale și fiscale obligatorii impuse pe salarii între La Poste și celelalte întreprinderi din sectoarele transporturi și bancar care sunt supuse dreptului comun. Prin urmare, această metodă nu asigură o egalizare a costurilor salariale globale (salarii și cotizații).
(54)
Noua modalitate de calcul a contribuției La Poste nu are efect asupra situației individuale a funcționarilor afiliați grupului La Poste, fie ca este vorba despre drepturile la pensie, de cotizațiile sau de statutul lor.
(55)
La Poste fiind activă în două sectoare, sectorul poștal și cel bancar, sectoare în care cotizațiile „angajator” de drept comun sunt diferite, în practică vor fi calculate două REC:
-
una aplicabilă corpului de funcționari activi în sectorul „curierat-coletărie”, calculată prin raportarea la cotizațiile întreprinderilor de transport, sector de care aparțin activitățile poștale; pe baza datelor din 2005, REC din „sector poștal” este estimată inițial la 36,5 % din masa salariilor de bază brute ale acestui sector;
-
o alta aplicabilă corpului funcționarilor detașați la grupul La Banque Postale sau activi în grupul de mijloace (21), calculată prin raportare la cotizațiile băncilor; pe baza datelor din 2005, REC „sector bancar” este estimată inițial la 40,9 % din masa salariilor de bază brute ale acestui sector.
(56)
O REC globală poate fi calculată în fiecare an ca fiind media ponderată a celor două rate, ponderarea efectuându-se pe baza masei salariilor de bază brute corespunzătoare fiecăruia dintre cele două sectoare. Pe baza datelor din 2005, REC globală este estimată inițial la 37,2 % din masa salariilor de bază brute ale La Poste.
(57)
Aplicarea REC astfel cum este definită mai sus va fi efectuată progresiv, la finalul unei perioade de tranziție de patru ani. În 2006, contribuția liberatorie a grupului La Poste va fi stabilită astfel încât să se obțină un nivel al contribuției în euro echivalent cu cel provenit din dispozitivul actual (estimat actualmente la […] % din masa salariilor de bază brute). Pentru anii 2007-2009, rata cotizației va fi stabilită adăugându-se la REC o cotizație suplimentară temporară stabilită la […] % din masa salariilor de bază brute în 2007, […] % în 2008 și […] % în 2009. Acest supliment al cotizației va fi eliminat înlăturat începând din 2010.
(58)
Ținând cont de acest dispozitiv, evoluția REC inițială globală (22) aplicabilă pe perioada de tranziție ar trebui să fie următoarea (estimare pe baza datelor 2005):
2006
2007
2008
2009
2010
Rata de cotizare
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(59)
La Poste a plătit pe 29 decembrie 2006 o contribuție forfetară excepțională de 2 miliarde de euro (23) instituției publice naționale de finanțare a pensiilor La Poste. Această contribuție a fost plătită o singură dată în 2006.
(60)
Principiul și nivelul acestei contribuții au fost stabilite în cadrul unei negocieri între stat și La Poste. Nivelul ei rezultă dintr-un echilibru între nevoile bugetare imediate ale statului și capacitatea de contribuție a La Poste. […]
(61)
Diferitele entități ale grupului La Poste contribuie la plata contribuției forfetare excepționale în funcție de masa salarială a funcționarilor de stat care lucrează direct pentru acestea, conform tabelului următor:
Masa salarială brută a funcționarilor
(în milioane de euro)
baza 2004
Contribuția forfetară excepțională
Casa principală
[…]
[…]
Banque Postale
[…]
[…] (24)
Sofipost
[…]
[…]
Geopost
[…]
[…]
Total
[…]
[…]
(62)
Potrivit Franței, o aliniere a regimului de pensii al funcționarilor afiliați grupului La Poste la regimurile de drept comun constituie o opțiune a statului. Până în acest moment, nu a avut loc nicio negociere cu regimurile generale de pensii, chiar dacă Franța are intenția de a începe astfel de negocieri cât de repede posibil.
3. MOTIVELE CARE AU CONDUS LA DESCHIDEREA PROCEDURII
(63)
La finalul examenului preliminar, Comisia a constatat, pentru început, că reforma notificată eliberează La Poste de costurile pe care aceasta ar fi trebuit să și le asume în temeiul legii din 1990. Astfel, Comisia și-a pus întrebarea dacă costurile grupului La Poste care fac obiectul scutirii corespund, în totalitate, unui cost „anormal” în sensul jurisprudenței comunitare. În special, în hotărârea Combus (25), Tribunalul de Primă Instanță al Comunităților Europene pare să considere drept costuri „anormale” costurile care rezultă dintr-un statut derogatoriu al personalului unei întreprinderi care, ca urmare a unei reforme, se află într-o situație de drept comun, prin urmare identică cu cea a concurenților, în ceea ce privește gestiunea personalului (26). Cu toate acestea, în speță, Franța nu a adoptat nicio dispoziție legislativă vizând desființarea sau modificarea regimului special de lucru al funcționarilor La Poste și modalitatea de dobândire a drepturilor la pensie.
(64)
Apoi, Franța susținea că reforma era menită alinierii progresive la costurile concurenților săi a costurilor suportate de către La Poste pentru pensiile plătite funcționarilor de stat afiliați grupului La Poste. Comisia a formulat îndoieli privind caracterul efectiv al echității concurențiale după punerea în aplicare a reformei.
(65)
În sfârșit, potrivit Franței, La Poste nu ar fi beneficiat, în trecut, de alte măsuri compensatorii care, în momentul acordării lor, ar fi fost destinate neutralizării efectelor costurilor adiționale impuse prin regimul ad-hoc al grupului La Poste în materie de finanțare a pensiilor funcționarilor. Or, începând cu 1998, La Poste nu plătește statului costul total al pensiilor plătite funcționarilor, contrar obligației care rezultă din articolul 30 al legii din 1990.
(66)
Ținând cont de considerațiile de mai sus, Comisia nu putea exclude, în această etapă, faptul că măsurile nu ar acorda un avantaj economic La Poste și nu ar conține elemente de ajutoare de stat.
(67)
Comisia nu și-a pus problema dacă, în ipoteza în care măsurile în cauză ar constitui ajutoare de stat, aceste măsuri ar putea fi declarate compatibile în temeiul derogărilor prevăzute la articolul 87 alineatul (3) litera (c) din tratat.
(68)
În trecut, Comisia a autorizat măsuri de ajutor de stat care scuteau întreprinderile dintr-un sector de obligațiile privind pensiile specifice unui sector care le depășeau pe cele care rezultau din regimul general de pensii și care fuseseră definite în timpul unei perioade de monopol (27). Măsurile care fac obiectul prezentei decizii au ca scop alinierea progresivă a costurilor suportate de către La Poste pentru pensiile plătite funcționarilor de stat afiliați grupului La Poste la costurile pensiilor suportate de concurenții săi. Cu toate acestea, în această etapă, Comisia, nu era în măsură să concluzioneze că La Poste se găsea în mod efectiv într-o situație comparabilă cu cea a concurenților săi, ceea ce ar fi permis demonstrarea faptului că ajutorul de stat era necesar în vederea fructificării depline a beneficiilor liberalizării pieței serviciilor poștale.
(69)
Franța nu a invocat articolul 86 alineatul (2) din tratat în cursul procedurii.
4. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR INTERESATE
(70)
Două părți interesate au prezentat observații comune în cadrul procedurii: […]
(71)
[…].
(72)
Măsurile vizate de decizia de deschidere a procedurii ar ridica următoarea problemă de fond, anume aceea de a ști dacă activitatea funcționarului constituie un cost „anormal” a cărui degrevare nu constituie ajutor de stat.
(73)
În primul rând, […] afirmă că hotărârea Combus nu este aplicabilă speței. Mai multe elemente diferențiază cazul La Poste de cazul Combus. Astfel, reforma preconizată nu ar înlătura posibilitatea ca La Poste să angajeze funcționari; absența unui ajutor în speța Combus s-ar datora în special faptului că personalul Combus a fost cel care ar fi suportat costurile; în cele din urmă, contextul concurențial ar fi complet diferit, La Poste beneficiind de drepturi exclusive.
(74)
În al doilea rând, aprecierea caracterului „anormal” al costurilor legate de angajarea funcționarilor ar necesita o contabilizare a tuturor beneficiilor (28) și inconvenientelor legate de angajarea respectivilor funcționari.
(75)
În al treilea rând, măsurile în cauză nu ar fi compatibile cu articolul 87 alineatul (3) litera (c) din tratat, întrucât ele nu favorizează concurența.
(76)
În special, condițiile stricte de reformă a regimului de pensii a EDF/GDF, astfel cum sunt descrise în Decizia 2005/145/CE, nu ar fi respectate, întrucât, pe de o parte, reforma ar limita capacitatea de dezvoltare a concurenților pe piețele unde operează La Poste, în loc să înlăture barierele de intrare și, pe de altă parte, nu ar exista proporționalitate în reformă, Franța nedemonstrând că măsurile în cauză sunt cele mai puțin dăunătoare pentru concurență.
(77)
În plus, reforma nu ar fi echitabilă întrucât ea nu ar include riscul legat de șomaj pe lista riscurilor comune, nu ar contabiliza avantajele concurențiale acordate unei întreprinderi care a beneficiat de drepturi exclusive, ar instaura o grilă de alocare subiectivă care favorizează La Poste și nu ar lua în calcul măsurile compensatorii de care ar fi beneficiat La Poste în trecut (29).
(78)
Alte observații nu au ajuns în termenul fixat prin decizia de deschidere a procedurii. Comisia nu a prelungit acest termen întrucât a estimat că nu există nicio situație pe deplin justificată în sensul articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (30) pentru a putea conduce la prelungirea acestui termen.
5. OBSERVAȚIILE FRANȚEI
(79)
Franța și-a prezentat observațiile pe 14 decembrie 2006. Elemente complementare au fost aduse la 27 aprilie 2007 și la 8 iunie 2007 ca răspuns la întrebările adresate de către Comisie.
(80)
Franța consideră că poate demonstra faptul că reforma preconizată nu conține elemente de ajutor de stat. De fapt, modul de finanțare actual al pensiilor funcționarilor afiliați grupului La Poste, astfel cum este reglementat de legea din 2 iulie 1990, ar impune La Poste un cost financiar exorbitant de drept comun care ar pune întreprinderea în situația unui dezavantaj concurențial foarte important. Reforma preconizată ar viza doar înlăturarea dezavantajului concurențial care rezultă din acest sistem prin alinierea condițiilor de finanțare, de către La Poste, a costurilor de pensionare ale funcționarilor săi la cele aplicabile întreprinderilor private pentru salariații acestora, în sectoarele în care La Poste își exercită activitatea. Înlăturarea unui astfel de cost financiar anormal, impus de către stat grupului La Poste, nu ar acorda nici un avantaj acestuia față de concurenții săi.
(81)
Costurile pentru pensii pe care La Poste trebuie să le achite, în temeiul legii din 1990, nu ar face parte din costurile sale normale. Doar faptul că o lege a fixat un regim specific pentru o întreprindere nu poate, în sine, conferi acestui regim un caracter normal. Într-adevăr, aprecierea caracterului „normal” al unui cost în sensul normelor comunitare privind ajutoarele de stat este în întregime decuplată de natura bazei sale juridice. Reluând argumentele expuse în notificare, Franța consideră că obligațiile derogatorii de la dreptul comun create prin legea din 1990 nu fac parte din categoria obligațiilor care ar face parte din „costurile normale” ale unei întreprinderi, în conformitate cu punctul 63 din orientările comunitare privind ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor în dificultate (31) („obligațiile pe care o întreprindere trebuie să le asume în virtutea legislației muncii sau a convențiilor colective încheiate cu sindicatele în materie de indemnizațiile de disponibilizare și/sau de pensionări anticipate”).
(82)
Franța contestă interpretarea foarte restrictivă a importanței hotărârii Combus menționată de către Comisie. Într-adevăr, conform jurisprudenței constante a Curții de Justiție a Comunităților Europene și a Tribunalului, noțiunea de ajutor de stat nu s-ar aplica decât intervențiilor statului care, sub diverse forme, reduc costurile care grevează în mod normal bugetul unei întreprinderi și care sunt așadar susceptibile de a denatura jocul concurenței, conferind un avantaj întreprinderii în cauză. Din acest principiu ar decurge practica decizională a Comisiei și jurisprudența comunitară conform căreia înlăturarea unui dezavantaj structural impus de către stat nu constituie un avantaj susceptibil de a fi calificat drept ajutor, deoarece el vizează degrevarea întreprinderii de un cost anormal și permite astfel stabilirea egalității condițiilor de concurență. Acest principiu ar decurge în mod direct din noțiunea de ajutor de stat astfel cum este ea explicată de către Curte. Acesta a fost recunoscut și aplicat nu numai în hotărârea Combus, ci și în multe alte cauze citate în notificare, precum Sabena/Swissair et Enirisorse (32).
(83)
Obiecțiile Comisiei privind circumstanțele diferite ale hotărârii Combus ar trebui îndepărtate. Pe de o parte, circumstanța conform căreia, în speța Combus, măsura în cauză a luat forma unei compensații plătite de către stat funcționarilor în schimbul înlocuirii statutului acestora, nu înseamnă că înlăturarea unui cost anormal suportat de către La Poste pentru finanțarea pensiilor funcționarilor de stat trebuie în mod necesar să fie însoțită de o schimbare de statut a acestor funcționari sau de o indemnizare a acestora din urmă. Conform abordării Tribunalului, problema ar consta în a ști: (i) dacă Combus suferea de un dezavantaj structural în comparație cu concurenții săi (provenit dintr-un „statut privilegiat și costisitor al funcționarilor”) și (ii) dacă intervenția statului ar permite degrevarea Combus de acest dezavantaj concurențial (în speță prin schimbarea statutului personalului, însoțită de plata, de către stat, a unei indemnizații). Pe de altă parte, Franța consideră că o înlocuire progresivă a agenților funcționari cu salariați de drept privat este, de fapt, în curs, în cadrul La Poste, începând cu 1990, în limitele impuse de legea din 1990, înlocuindu-se funcționarii pensionați cu salariați de drept privat și încetându-se progresiv recrutarea de funcționari. Această circumstanță este prezentă, prin urmare, în speță. În plus, legea din 1990 a fost modificată în 2005 pentru a se înlătura restricțiile privind recrutarea salariaților de drept privat. Aceasta prevede pentru viitor un principiu general de recrutare a salariaților de drept privat, stipulându-se că „La Poste poate angaja, în cadrul regimului convențiilor colective, agenți contractuali, în cadrul orientărilor stabilite prin contractul de planificare.”
(84)
Franța reamintește că La Poste nu a beneficiat, în trecut, în special în momentul înființării La Poste, în 1990-1991, de nicio măsură compensatorie care, la momentul acordării ei, să fi fost destinată neutralizării efectelor costului structural anormal suportat de La Poste și legat de finanțarea pensiilor funcționarilor afiliați grupului La Poste.
(85)
Dispozitivul de stabilizare din 1998 nu ar constitui decât o scutire parțială de costurile suportate în mod anormal de către La Poste. Acest mecanism are ca efect stabilizarea sumelor brute plătite de către La Poste statului, pentru funcționari, dar acesta nu are efecte asupra reducerii bazei funcționarilor activi cotizanți.
(86)
De asemenea, dispozitivul stabilizat nu ar pune sub semnul întrebării nici caracterul exorbitant al costurilor suportate de către La Poste în temeiul legii din 1990, deoarece contribuția La Poste continuă să aparțină unui regim de „prestații definite” și nu constituie o contribuție liberatorie. Dispozitivul de stabilizare nu a modificat deci nici principiul înscrierii în extrabilanțul La Poste al angajamentului de pensii, nici modalitățile de calcul ale acestuia, nici obligația de a proviziona acest angajament odată cu trecerea la normele IFRS dacă dispozitivul este menținut.
(87)
În cele din urmă, Franța arată că, în afară de serviciul poștal universal, grupului La Poste îi revin supracosturi nete legate de serviciile de interes economic general (SIEG) de transport și de distribuție a presei și de amenajare a teritoriului. Subcompensarea pentru aceste două misiuni atinge aproximativ […] pe an în cursul perioadei 2000-2005.
(88)
În ceea ce privește cuantificarea costurilor adiționale impuse de regimul derogatoriu aplicabil grupului La Poste pentru perioada 1998-2005, La Poste a efectuat un calcul mai precis de interpolare retrospectivă (reconstituirea datelor din trecut pe baza criteriilor actuale) a REC pentru această perioadă (33):
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Rata contribuției angajator, înainte de stabilizare
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Rata contribuției angajator, după stabilizare
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Rata de echitate concurențială simulată (prin interpolare retrospectivă)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(89)
Din această cauză, stabilizarea în euro constanți a plății către stat a costurilor pensiile funcționarilor nu ar fi făcut decât să compenseze parțial un dezavantaj structural și nu a conferit, a fortiori, vreun avantaj oarecare grupului La Poste în raport cu concurenții săi. Aceasta nu ar constitui, așadar, un ajutor.
(90)
În ceea ce privește caracterul efectiv al echității concurențiale, Franța contestă cele trei îndoieli formulate în decizia de deschidere.
(91)
Excluderea riscului de șomaj din calculul REC ar fi, pentru început, justificată prin faptul că este vorba despre un risc cărora funcționarii de stat nu îi sunt supuși datorită statutului lor. De altfel, ar fi paradoxal să se impună grupului La Poste plata cotizațiilor de șomaj câtă vreme acesta nu beneficiază de flexibilitatea gestiunii personalului, care constituie reversul normal al acestei cotizații. Ca răspuns la o întrebare a Comisiei, Franța arată,în special, că nu există, pentru funcționarii care lucrează la La Poste, nicio posibilitate de „întoarcere” cu drepturi depline în administrație un astfel de transfer presupune îndeplinirea a trei condiții: o cerere a funcționarului respectiv (principiul voluntariatului), existența de locuri de muncă disponibile în cadrul administrației de primire și existența posturilor de calificare echivalentă. Ținând cont de aceste elemente, Franța consideră că efectul potențial al dispozitivului de mobilitate este puțin semnificativ comparativ cu rigiditățile legate de munca funcționarilor.
(92)
În plus, Franța subliniază că munca funcționarilor reprezintă un supracost pentru La Poste, comparativ cu munca salariaților de drept privat (34), și aceasta indiferent de nivelul considerat și inclusiv după corectarea diferențelor de vechime. În pofida excluderi riscului de șomaj și fără a se ține cont de supracosturile importante inerente rigidității statutului funcționarilor, La Poste ar continua deci după reformă, în pofida contribuției de echitate concurențială, să suporte un cost salarial global superior celui al concurenților săi, atât timp cât vor exista funcționari în serviciul La Poste.
(93)
În ceea ce privește REC, Franța consideră că a dat dovadă de prudență în definirea acesteia. Aceasta subliniază, într-adevăr, că auto-asigurarea realizată de către La Poste pentru prestațiile în numerar pentru concediile pe caz de boală, maternitate, paternitate și adopție este mai costisitoare decât cotizațiile plătite regimului general de către întreprinderile de drept comun. Or, acest supracost nu a fost pus la socoteală în calculul REC.
(94)
Cu toate acestea, ca răspuns la o întrebare a Comisiei, Franța a calculat o REC care ia în calcul toate riscurile, în special riscurile necomune și riscurile care fac obiectul unui regim distinct de auto-asigurare de către La Poste (35). În 2006, impactul asupra REC a unei ipotetice luări în calcul a cotizațiilor de șomaj și a AGS și a contribuției excepționale de solidaritate, precum și a prestațiilor în numerar pentru concediile pe caz de boală, de maternitate, de paternitate și de adopție ar fi următorul: REC globală modificată ar fi stabilită la […] %, în loc de REC de 37,2 % notificată. Pe sector, REC modificată ar fi de […] % în sectorul poștal (în loc de 36,9 % notificată) și de […] % în sectorul bancar (în loc de 39,9 % notificată).
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
REC Globală La Poste
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
REC activități poștale
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
REC activități bancare
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Ipoteza REC globală La Poste inclusiv riscul necomun de șomaj și prestațiile în numerar pentru concediile pe caz de boală, maternitate, paternitate și adopție
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Ipoteza REC activități poștale inclusiv riscul necomun de șomaj și prestațiile în numerar pentru concediile pe caz de boală, maternitate, paternitate și adopție
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Ipoteza REC activități bancare inclusiv riscul necomun de șomaj și prestațiile în numerar pentru concediile pe caz de boală, maternitate, paternitate și adopție
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(95)
Franța a calculat și valorile actualizate nete (VAN) ale contribuțiilor „angajator” ale La Poste pentru următoarele scenarii:
(în miliarde de euro)
Legea din 1990
Instituții publice (36)
REC notificată
REC modificată (37)
VAN
[…]
[…]
[…]
[…]
(96)
Conform Franței, modificarea REC ar conduce la o majorare a VAN în valoare de 2 miliarde de euro care ar trebui plătită de La Poste. Franța constată că această sumă corespunde contribuției forfetare excepționale achitată de către La Poste la 29 decembrie 2006.
(97)
Franța concluzionează că reforma notificată nu conține vreun ajutor de stat întrucât La Poste nu va beneficia de niciun avantaj comparativ cu concurenții săi.
(98)
Cu toate acestea, ca răspuns la observațiile și întrebările Comisiei, Franța s-a declarat pregătită, în cadrul unui acord global privind reforma în cauză, să se angajeze cu privire la următoarele aspecte:
(i)
REC va cuprinde totalul cotizațiilor, inclusiv cotizațiile AGS și cele pentru șomaj, contribuția excepțională de solidaritate și costul prestațiilor auto-asigurate de către La Poste;
(ii)
plățile efective ale La Poste, prevăzute prin lege și decretul de aplicare al acesteia, vor respecta evoluția care decurge din reforma notificată, atât timp cât suma capitalizată a diferențelor între cotizațiile anuale care rezultă din aplicarea REC ținându-se cont de riscurile necomune și de contribuția notificată (REC notificată și supracotizația 2006-2009) efectiv plătită rămâne sub nivelul de 2 miliarde de euro (suma contribuției forfetare excepționale). Dacă această sumă capitalizată va depăși 2 miliarde de euro în valoare capitalizată, contribuția La Poste va fi din nou mărită, la momentul oportun, la nivelul cotizației ce rezultă din aplicarea REC luându-se în calcul riscurile necomune.
(99)
Fiind vorba despre delimitarea masei salariale a funcționarilor între sectorul „servicii financiare” și sectorul „curierat-coletărie”, Franța arată că aceasta se sprijină pe două criterii obiective:
(i)
natura competențelor cerute pentru exercițiul funcției, dacă funcționarii dispun sau nu de competențe specific bancare;
(ii)
entitatea organizatoare în cadrul La Poste, în funcție de numărul, implantarea geografică, formația și desfășurarea carierei funcționarilor sunt definite de către La Poste sau La Banque Postale.
(100)
În pofida dezacordurilor privind principiile, însă mereu din perspectiva unui acord global privind reforma în cauză, Franța s-a declarat pregătită să se angajeze să aloce, în calculul REC efectuat în fiecare an, partea personalului policalificat refacturată grupului La Banque Postale, sectorului bancar pe baza datelor rezultate din contabilitatea analitică a La Poste.
(101)
Pentru a răspunde întrebărilor Comisiei, Franța a examinat și o abordare „intrinsecă”, centrată pe analiza acoperirii, de către întreprindere, a angajamentelor referitoare la pensiile funcționarilor. Franța insistă în primul rând asupra faptului că această abordare i se pare foarte inadecvată situației La Poste: (i) căreia i s-au afiliat funcționari de stat al căror statut este menținut și determinat de către stat și al căror regim de pensii este regimul aplicabil întregului personal civil și militar de stat și; (ii) care a încetat să recruteze funcționari.
(102)
Franța a examinat apoi dacă contribuția plătită de către La Poste statului pentru finanțarea pensiilor funcționarilor afiliați corespunde condițiilor pe care le-ar accepta un operator din sectorul privat. Pentru a face acest lucru, ar trebui ca remunerația primită de stat să fie cel puțin egală cu valoarea actualizată netă a angajamentelor care incumbă La Poste și să asigure astfel finanțarea integrală, prin capitalizare, a acestor angajamente. Aplicând aceste principii, Franța a verificat că plățile efectuate de către La Poste au acoperit în trecut costul actuarial normal (38) și că valoarea actualizată netă a plăților viitoare ale La Poste către stat este egală cu valoarea actualizată a plăților actuariale anuale normale. Franța deduce din această analiză că rata de cotizare „angajator” ar fi de […] %, adică o sumă mult inferioară nivelului REC notificat. Aplicarea acestei rate ar face ca La Poste să fi plătit un surplus de […] comparativ cu angajamentul care îi poate fi imputat, adică cel corespunzător anilor de activitate efectuați de funcționari în cadrul întreprinderii de la înființarea ei în 1990.
(103)
În cazul în care Comisia ar stabili prezența ajutoarelor în cadrul reformei, Franța subscrie principiului raționamentului dezvoltat de către Comisie în decizia de deschidere a procedurii în ceea ce privește compatibilitatea acestora, cu atât mai mult cu cât reforma notificată vizează exact plasarea La Poste într-o situație comparabilă cu cea a concurenților acesteia. Franța subliniază, într-adevăr, că decizia de deschidere a procedurii reamintește că un ajutor este îndeosebi compatibil atunci când acesta permite unei întreprinderi să fie scutită de un cost anterior etapei liberalizării, care i-ar afecta într-o manieră semnificativă competitivitatea într-un mediu în curs de liberalizare.
(104)
În ceea ce privește suportarea preconizată a finanțării pensiilor de către regimul de drept comun, Franța subliniază că această chestiune nu are incidență asupra analizei notificate în ceea ce privește ajutoarele de stat. În ceea ce privește relațiile dintre La Poste și stat, instaurarea unei cotizații liberatorii plătite de către La Poste, întemeiată pe REC, este, într-adevăr, suficientă pentru garantarea absenței oricărui ajutor de stat, fără a fi necesară examinarea modalităților de finanțare a pensiilor funcționarilor de stat care vor fi reținute ca urmare a acestei reforme. În acest cadru, finanțarea preconizată ar cauza intervenția doar a două părți, statul și Caisse nationale d'assurence vieillesse, La Poste fiind, ca urmare a reformei notificate, degrevată de orice responsabilitate în această privință. Cele două părți participante la finanțare neputând fi calificate drept întreprinderi în sensul tratatului, aceasta nu poate comporta vreun ajutor de stat.
(105)
Franța și-a făcut cunoscute comentariile asupra observațiilor părților interesate la 27 februarie 2007. Aceasta consideră că observațiile în cauză nu sunt de natură să afecteze analiza conform căreia măsura preconizată nu conține elemente de ajutor de stat, astfel cum a fost expusă în notificare și în numeroasele dialoguri cu Comisia survenite de la acea dată. Franța consideră că terții nu au fost în măsură să construiască argumente pertinente, în afara simplei reluări a îndoielilor exprimate în decizia de deschidere a procedurii și pe care Franța consideră că le-a demonstrat ca fiind neîntemeiate.
6. EVALUAREA MĂSURILOR
(106)
Măsurile examinate de Comisie în cadrul prezentei decizii sunt plafonarea din 1998 și reforma notificată a regimului pensiilor funcționarilor de stat afiliați grupului La Poste în temeiul articolului 150 din legea rectificativă a bugetului pe 2006.
6.1. Calificarea de ajutor de stat
(107)
Conform articolului 87 alineatul (1) din tratat, o măsură constituie ajutor de stat dacă următoarele patru condiții cumulative sunt îndeplinite:
(i)
măsura trebuie să acorde un avantaj beneficiarului;
(ii)
măsura trebuie să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi;
(iii)
trebuie să fie vorba despre o intervenție a statului sau din resursele statutului;
(iv)
măsura trebuie să fie susceptibilă să afecteze schimburile între state membre.
6.1.1. Resursele statului
(108)
Articolul 87 alineatul (1) din tratat vizează ajutoarele acordate de către state sau din resursele statului. Altfel spus, trebuie ca măsurile în cauză să apară ca rezultat al unui comportament imputabil statutului și ca acestea să fie acordate din resursele statutului.
(109)
Pe de o parte, plafonarea contribuției La Poste, introdusă în 1998, rezultă dintr-un contract încheiat între statul francez și La Poste, care este considerat de Franța drept „modalitate specifică de aplicare a dispozițiilor legii din 1990”. Reforma din 2006 este întemeiată pe o lege. Măsurile în cauză sunt deci imputabile Franței.
(110)
Pe de altă parte, măsurile examinate sunt susceptibile de a induce o renunțare din partea statutului la resurse financiare, deoarece La Poste nu mai asigură echilibrul financiar al regimului funcționarilor de stat care îi sunt afiliați. Or, există o jurisprudență constantă conform căreia constituie resursă a statului renunțarea puterilor publice la anumite încasări fiscale sau de altă natură (39). Prin urmare, măsurile în cauză implică resurse ale statului.
6.1.2. Impactul asupra schimburilor
(111)
Comisia constată că piețele pe care este activ grupul La Poste sunt larg deschise schimburilor intracomunitare, datorită, în special, Directivei 88/361/CEE a Consiliului din 24 iunie 1988 pentru punerea în aplicare a articolului 67 din tratat (40) (libera circulație a capitalurilor), a celei de-a doua Directive 89/646/CEE a Consiliului din 15 decembrie 1989 privind coordonarea legilor, reglementărilor și dispozițiilor administrative referitoare la inițierea și desfășurarea activității instituțiilor de credit, de modificare a Directivei 77/780/CEE (41) (libertatea de stabilire) și a Directivei 97/67/CE (directiva poștală). Raportul financiar 2005 al grupului La Poste stabilește astfel că:
(i)
64,5 % din cifra de afaceri este realizată pe piețe concurențiale;
(ii)
15,2 % din cifra de afaceri este realizată în sectorul internațional (în afara Franței), comparativ cu 14,1 % în 2004.
(112)
În plus, respectivul raport financiar subliniază capacitatea grupului de a se dezvolta pe piețe deschise în Franța și Europa.
(113)
La fel, în răspunsul său la raportul Curții de Conturi privind La Poste în 2003 (42), președintele La Poste explică că „Grupul își va continua internaționalizarea, pentru a ține seama de deschiderea piețelor și de internaționalizarea celor mai importanți clienți ai săi. Întreprinderile, în domeniul curieratului, a coletăriei și a expedițiilor expres au recurs, într-adevăr, din ce în ce mai des, la cereri de oferte europene. Grupul trebuie să fie în măsură să răspundă acestora.”
(114)
În acest context, este suficient să se constate că piețele pe care La Poste este activă au o dimensiune transfrontalieră și că La Poste este în concurență cu întreprinderi situate în alte state membre și cu întreprinderi franceze active pe aceste piețe în sectorul internațional.
(115)
Măsurile în cauză fac mai dificile activitățile comerciale ale altor operatori comunitari care ar dori să se dezvolte în Franța.
(116)
Deoarece măsurile în cauză întăresc poziția La Poste în raport cu alți operatori concurenți în domeniul schimburilor intracomunitare, Comisia consideră că ele afectează schimburile între statele membre și sunt susceptibile de a denatura concurența între operatori.
(117)
Existența unui monopol legal asupra anumitor activități ale La Poste nu modifică această concluzie. În contextul unei liberalizări progresive în curs începând cu 1998 și la începutul unei liberalizări totale a serviciilor poștale, riscul afectării schimburilor apare într-un mod previzibil (43), chiar pentru activități astăzi monopoliste, cu atât mai mult cu cât activitățile monopoliste și activitățile concurențiale (precum expedițiile expres) utilizează procedee industriale comune în sistemul de producție al La Poste. În plus, activitățile monopoliste pot fi în concurență indirectă cu activități concurențiale non-poștale, precum utilizarea mesageriilor electronice („e-substituție”) (44) sau a faxului.
6.1.3. Existența unui avantaj selectiv în favoarea La Poste
(118)
Pentru a aprecia dacă măsurile în cauză comportă elemente de ajutor de stat, trebuie să se determine dacă aceste măsuri conferă un avantaj economic La Poste prin aceea că îi permit să evite suportarea costurilor care ar fi trebuit să greveze, în mod normal, resursele financiare proprii ale întreprinderii, împiedicând astfel forțele prezente pe piață să își producă efectele normale (45).
(119)
Un ajutor constă într-o scutire de costuri care apasă în mod normal bugetul întreprinderilor, ținând cont de natura sau de economia sistemului de costuri în cauză. În sens invers, noțiunea de „cost special” ar putea fi definită prin faptul că ar consta într-un cost suplimentar în raport cu costurile normale (46). Retragerea unor astfel de costuri speciale printr-o dispoziție legislativă nu ar acorda un avantaj beneficiarului și nu ar constitui așadar un ajutor de stat.
(120)
Conform jurisprudenței Curții în materie de analiză de selectivitate (47), care implică o comparație cu un cadru de referință pentru a determina conformitatea sau lipsa conformității cu „natura și economia sistemului” a unui tratament diferențiat al anumitor întreprinderi și al anumitor produse, într-o situație normală de piață din punct de vedere structural, calificarea unui cost ca „normal” sau „special” implică definirea unui cadru de referință, sau de comparație, cu scopul identificării întreprinderilor care ar fi într-o situație juridică și factuală comparabilă în ceea ce privește obiectivul urmărit de măsurile respective (48).
(121)
Ca o observație preliminară, trebuie reamintit faptul că reforma nu prevede egalizarea drepturilor la pensie ale funcționarilor în cauză cu drepturile angajaților principalilor concurenți ai La Poste. Similar, personalul vizat este compus prin excelență din funcționari, care își păstrează statutul particular, pe când angajații principalilor concurenți ai La Poste au un contract de drept privat. Astfel, obiectivul urmărit prin măsurile în cauză nu se referă strict doar la sistemul de costuri constituit de diferitele regimuri de pensie, ci se referă la angajații de drept privat sau la funcționari. Este vorba mai curând de un obiectiv mai larg, acela de a asigura o echitate concurențială între La Poste și concurenții săi, luând în calcul în special faptul că unii angajați ai La Poste sunt funcționari care îi sunt afiliați.
(122)
La nivel teoretic, s-ar putea găsi mai multe cadre de referință: situația concurenților La Poste, a altor instituții publice, regimul de pensii aplicabil funcționarilor de stat, sau chiar France Telecom (secțiunea 6.1.3.1). Dacă nicio referință exogenă de acest fel nu este pertinentă, cadrul de referință pentru existența avantajului ar fi atunci situația La Poste însăși, înainte de acordarea măsurilor (secțiunea 6.1.3.2).
(123)
În fine, ca răspuns la îndoielile formulate în decizia de deschidere a procedurii în cauză, Comisia va examina și dacă costurile La Poste care fac obiectul unei scutiri corespund sau nu în totalitatea lor unui cost „anormal” sau unui „dezavantaj structural” în sensul jurisprudenței Tribunalului (secțiunea 6.1.3.3).
6.1.3.1. Absența unei referințe exogene
(124)
Identificarea, de către Comisie, a operatorilor care s-ar afla într-o situație juridică și factuală comparabilă La Poste, referitor la instaurarea unui level playing field, în special în ceea ce privește regimul de pensie, ar fi foarte dificilă.
(125)
În ceea ce privește, pentru început, concurenții La Poste, este vorba despre societăți de drept privat, active pe piețe deschise concurenței, pe când La Poste are un statut asemănător statutului unei instituții publice cu caracter industrial și comercial (IPIC) (49), și înzestrată cu un monopol legal (50). În plus, faptul că salariații concurenților grupului La Poste au contracte de drept privat, în timp ce comparația se referă în mod specific la funcționarii care lucrează la grupul La Poste, implică faptul că aceștia nu pot fi considerați ca fiind într-o situație juridică și factuală comparabilă în ceea ce privește obiectivul măsurilor, în contextul analizei existenței vreunui avantaj în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat. Trebuie, într-adevăr, să se arate că sistemul de pensii al funcționarilor decurge, astfel cum s-a arătat la considerentul 25 și următoarele, dintr-un regim juridic distinct și în mod evident deosebit de regimul aplicabil salariaților de drept privat. În orice caz, aceasta implică faptul că, referitor la obiectivul mai extins al asigurării unei echități concurențiale între La Poste și concurenții săi, este clar că La Poste și concurenții săi trebuie considerați ca aflându-se în situații factuale și juridice diferite.
(126)
Din acest motiv, concurenții La Poste nu ar putea fi utilizați ca referință în analiza pe care Comisia ar trebui să o realizeze pentru a determina existența unui avantaj în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat.
(127)
Cu toate acestea, Comisia remarcă faptul, chiar din acest moment, că o astfel de referință va fi în mod evident adecvată pentru examinarea compatibilităților eventualelor ajutoare în cauză, cu referire la articolul 87 alineatul (3) litera (c) din tratat, atunci când va trebui evaluată mai precis denaturarea concurenței pe piețele afectate de ajutoare.
(128)
Comisia a cercetat dacă ar putea fi identificate alte referințe.
(129)
O referință teoretică ar fi putut astfel să o reprezinte regimul de pensii aplicabil funcționarilor de stat, organizat de Codul pensiilor civile și militare. Cu toate acestea, acest regim, luat ca atare, nu este menit să fie aplicat circumstanțelor factuale asemănătoare celor întâlnite de către La Poste. De exemplu, funcționarii de stat nu muncesc, în general, în sectoare comerciale precum cele în care este activă La Poste.
(130)
Printre IPIC cu statut similar celui al La Poste, Comisia nu a putut identifica un ansamblu de operatori economici care să formeze un grup omogen, susceptibil de a servi drept referință. Doar câteva IPIC izolate, în special Office Național des Forêts sau La Monnaie de Paris prezintă elemente de similitudine cu situația La Poste. Totuși, aceste elemente disparate nu ar fi suficiente pentru stabilirea unei referințe coerente.
(131)
Din acest motiv, Comisia consideră că nici instituțiile publice, nici regimul de pensie aplicabil funcționarilor de stat nu ar constitui referințe pertinente pentru prezenta speță.
(132)
În plus, Comisia a examinat posibilitatea comparării La Poste cu France Telecom. Legea din 1990 a transformat vechea direcție generală a telecomunicațiilor în două persoane juridice de drept public: La Poste și France Telecom. Dacă aceasta angajează în același timp salariați cu contract de drept privat și funcționari, France Telecom a devenit în 1996 o societate anonimă, cotată la bursă. Aceasta nu s-ar mai afla într-o situație juridică și factuală comparabilă în ceea ce privește obiectivul măsurilor în cauză. În plus, […], compatibilitatea regulilor aplicabile France Telecom în materie de cotizații sociale și fiscale obligatorii face obiectul unei plângeri la Comisie și Comisia nu poate, prin prezenta decizie, să se antepronunțe cu privire la concluzia acestei chestiuni.
(133)
În concluzie, Comisia consideră că nu există nicio referință exogenă care să permită definirea unui cost „normal” suportat de întreprinderile care se găsesc într-o situație juridică și factuală comparabilă cu cea a La Poste în ceea ce privește obiectivul urmărit prin măsurile în cauză.
(134)
În cazul în care Comisia ar fi putut identifica o referință exogenă pertinentă, în raport cu care existența costurilor „anormale” ar fi putut fi definită, măsurile în cauză ar fi putut să nu constituie un ajutor de stat, în anumite condiții, referitor, în special, la calculul REC.
(135)
Nici decizia Comisiei în speța Sabena/Swissair (51), nici hotărârea Enirisorse, citate de către Franța, nu modifică concluziile Comisiei referitoare la existența unui avantaj în favoarea La Poste. Într-adevăr, hotărârea Sabena/Swissair stabilește că o măsură care vizează un sector (transportul aerian) și nu o anumită întreprindere este o măsură generală de politică economică. Caracterul sectorial și nu individual (limitat la o singură întreprindere) al măsurii constituie o diferență importantă în raport cu cazul La Poste, în special pentru că acesta a permis Comisiei să stabilească o referință exogenă, regimul cotizațiilor sociale aplicat altor sectoare industriale belgiene. Similar, în hotărârea Enirisorse, Curtea își întemeiază concluzia pe o comparație a măsurii litigioase cu o „situație normală” (52), pe care Curtea a putut să o definească, dar care nu există în același mod în prezenta speță.
(136)
Pentru analiza existenței unui avantaj în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat, Comisia ar trebui așadar să examineze situația La Poste comparând cotizațiile sociale și fiscale obligatorii înainte și după luarea măsurilor în cauză.
6.1.3.2. Situația La Poste înainte și după luarea măsurilor în cauză
(137)
Înainte de luarea măsurile în cauză, cotizațiile sociale și fiscale obligatorii erau cele definite prin legea din 1990. În absența unei referințe exogene, ele constituie cadrul de referință care permite stabilirea existenței unui avantaj.
(138)
Plafonarea introdusă în 1998 a permis reducerea totalului contribuției „angajator” pentru pensiile funcționarilor afiliați La Poste cu o sumă pe care Franța însăși o evaluează la aproximativ […] pentru perioada 1998-2006.
(139)
Legea din 2006 are ca efect principal înlocuirea contribuției La Poste cu o cotizație care aliniază costurile de pensie suportate de către La Poste la cele ale concurenților săi și care are un efect liberatoriu. Fără această lege, rata contribuției „angajator” ar continua să aibă în anii următori o creștere importantă, legată în special de degradarea raportului activi (contribuabili)/inactivi(beneficiari ai prestațiilor) ca urmare a încetării recrutării de funcționari de către La Poste, în ciuda efectelor pozitive ale plafonării.
(140)
Comisia constată prin urmare că măsurile în cauză degrevează La Poste de costurile pe care aceasta ar fi trebuit să și le asume în temeiul legii din 1990.
(141)
În contextul unei analize a naturii normale sau nu a costurilor de pensie pentru La Poste însăși, Comisia consideră că obligațiile pe care o întreprindere trebuie să le asume în temeiul legislației muncii sau a convențiilor colective încheiate cu sindicatele în materie de indemnizații de disponibilizare și/sau de pensionări anticipate fac parte din costurile normale pe care o întreprindere trebuie să le finanțeze din resursele sale proprii (53).
(142)
Prin extensie, Comisia concluzionează că respectivele costuri de pensie cărora La Poste este supusă în temeiul legii din 1990 sunt costuri normale (54). Prin urmare, deoarece măsurile în cauză ar permite evitarea suportării costurilor care ar fi trebuit, în mod normal, să greveze resursele financiare proprii ale La Poste, aceste măsuri acordă operatorului un avantaj în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat.
(143)
Avantajul în cauză este selectiv, întrucât nu privește decât La Poste. În absența cadrului de referință exogen, această limitare nu este justificată de natura sau de economia sistemului în cauză.
6.1.3.3. Existența unor costuri anormale/deschiderea procedurii
(144)
Decizia de deschidere a procedurii amintește într-o manieră detaliată hotărârea Combus, în care Tribunalul pare a considera drept costuri „anormale” costurile care decurg din statutul derogatoriu al personalului unei întreprinderi care, ca urmare a unei reforme, se găsește într-o situație de drept comun, deci identică celei a concurenților săi, în ceea ce privește gestiunea personalului. Tribunalul afirmă astfel (55): „măsura în cauză viza înlocuirea statutului privilegiat și costisitor al funcționarilor angajați de Combus cu un statut de agent contractual, comparabil cu acela al angajaților altor întreprinderi de transport cu autobuzul, care erau în concurență cu Combus. Era vorba despre eliberarea Combus de un dezavantaj structural, în raport cu concurenții săi privați. Or, articolul 87 alineatul (1), CE are ca singur obiect interzicerea avantajelor care favorizează anumite întreprinderi, noțiunea de ajutor acoperind doar intervențiile care diminuează costurile ce grevează în mod normal bugetul unei întreprinderi și care trebuie considerate drept un avantaj economic pe care întreprinderea beneficiară nu l-ar fi putut obține în condițiile normale de piață. […]. În plus, statul danez ar fi putut, în loc să plătească suma de 100 de milioane DKK direct funcționarilor angajați de către Combus, să obțină același rezultat prin detașarea respectivilor funcționari în cadrul administrației publice, fără plata unei bonificații specifice, ceea ce ar fi permis Combus să angajeze imediat agenți contractuali având un statut de drept privat.”
(145)
În general, trebuie reamintit mai întâi că jurisprudența Combus nu a fost confirmată de către Curte. Anumite elemente din jurisprudența Curții contrazic ipoteza conform căreia compensarea unui dezavantaj structural ar exclude calificarea drept ajutor. Astfel, Curtea a arătat, în mod constant, că existența unui ajutor ar trebui apreciată în funcție de efectele și nu de cauzele sau de obiectivele intervențiilor etatice (56). Curtea a susținut astfel că noțiunea de ajutor acoperă avantajele acordate de către autoritățile publice care, sub diverse forme, diminuează costurile care grevează în mod normal bugetul unei întreprinderi (57). De asemenea, Curtea a arătat, în mod clar, că costurile legate de remunerația angajaților lor grevează, prin natura lor, bugetul întreprinderilor, independent de problema de a ști dacă aceste costuri decurg sau nu din obligații legale sau din acorduri colective (58). În acest cadru, Curtea a estimat că faptul că măsurile de stat vizează compensarea supracosturilor nu evită caracterul de ajutor (59).
(146)
Cu toate acestea, Franța a invocat cu tărie aplicarea principiului instituit de Tribunal în hotărârea Combus, afirmând că reforma notificată nu face decât să degreveze La Poste de un cost „anormal”. Comisia trebuie să sublinieze că unele elemente materiale diferențiază hotărârea Combus de prezenta speță, astfel cum arată exemplele următoare:
(i)
Compensațiile sunt plătite direct funcționarilor angajați de către Combus, în timp ce măsurile care fac obiectul prezentei decizii privesc cotizațiile „angajator” ale La Poste.
(ii)
Comisia consideră că Franța nu ar avea, practic, posibilitatea de a reintegra cei 180 000 funcționari ai La Poste în cadrul administrației. Franța a scris că nu există nicio posibilitate de „întoarcere” de principiu sau de drept în administrație pentru funcționarii care lucrează la La Poste. Funcționarii de stat în serviciul La Poste aparțin corpului definit prin statutul lor specific. Aceștia nu au deci a priori vocația exercitării activității lor în afara La Poste și, în același timp, nu există niciun mijloc de a-i constrânge să evolueze în afara La Poste. În plus, dificultatea reintegrării a 180 000 de funcționari în serviciul La Poste în cadrul administrațiilor pune probleme privind calificarea profesională. Într-adevăr, un obstacol pe care Franța îl subliniază în calea unei eventuale reintegrări are legătură cu existența de posturi disponibile care necesită o calificare echivalentă. Este vorba despre o dificultate specifică La Poste. Structura de calificare a funcționarilor în serviciul La Poste este foarte diferită de cea a funcționarilor administrațiilor publice. Funcționarii de stat în serviciul La Poste ocupă în principal locuri de muncă care cer o executare slab calificată, pe când necesitățile administrațiilor de stat și ale colectivităților teritoriale corespund în special locurilor de muncă care cer o calificare superioară.
(iii)
Măsura de stat pertinentă în speța Combus viza înlocuirea statutului privilegiat și costisitor al funcționarilor angajați de Combus cu un statut de agent contractual comparabil cu acela al angajaților altor întreprinderi de transport cu autobuzul care erau în concurență cu Combus. În schimb, statutul și drepturile funcționarilor La Poste rămân neschimbate în urma măsurilor în cauză (60). Acest statut și aceste drepturi diferă de cele ale angajaților cu contract de drept privat ai întreprinderilor concurente ale La Poste.
Cu titlu accesoriu, în ceea ce privește statutul pretins „privilegiat și costisitor” al funcționarilor La Poste în comparație cu condițiile de lucru ale salariaților concurenților La Poste, Comisia a procedat la o comparație, pe baza datelor de bilanț publicate de către două bănci (61), între costurile salariale totale ale acestor două bănci și costurile salariale totale ale funcționarilor La Poste. Rezultatele arată că media costului salarial total de la băncile în cauză este foarte probabil superioară (sau cel puțin egală) cu media costului salarial total al funcționarilor La Poste. Chestionată referitor la acest subiect, Franța recunoaște că nu are acces la informații fiabile și pertinente privind costul mediu al salariului contractual al întreprinderilor concurente ale La Poste (62). Aceasta a recurs, prin urmare, la o aproximare pentru a încerca să demonstreze că, la vechime egală, costul mediu al funcționarilor angajați de către La Poste este superior costului mediu al salariaților „similari” angajați cu contract pe durată nedeterminată (CDI), atât în activitățile de „curierat/coletărie”, cât și în activitățile bancare. Aproximarea decurge din ipoteza reținută de către Franța conform căreia, costul mediu al salariatului de drept privat angajat la La Poste este comparabil cu acela al unui salariat angajat de către un concurent în același sector. Comisia consideră că această ipoteză nu este acceptabilă întrucât ea ignoră elemente fundamentale din definiția salariilor, în special costurile efectului de imagine de marcă a angajatorului. O imagine de marcă pozitivă a La Poste, asociată, de exemplu, cu perspectivele de carieră pe termen lung ar permite astfel acesteia să plătească salarii mai mici decât concurenții care nu beneficiază de aceeași imagine. De aceea, fără a exclude această posibilitate, Comisia consideră că Franța nu a demonstrat convingător că statutul funcționarilor La Poste era, în același timp, „privilegiat și costisitor” în comparație cu condițiile de lucru ale salariaților concurenților La Poste.
(iv)
Contextul concurențial al activităților Combus era diferit de cel în care evoluează La Poste. Societatea anonimă Combus A/S trebuia să gestioneze activitatea de transport, pe o bază comercială, și să opereze pe piață în condiții de concurență comparabile cu cele ale societăților private de autobuze. În acest context, societățile publice de gestionare a transporturilor cesionează, în urma unor cereri de ofertă, unor întreprinderi private și publice, efectuarea transportului cu autobuze. Conform regulilor care reglementează cererile de ofertă, piețele sunt atribuite „celei mai avantajoase oferte din punct de vedere economic”, fără a fi necesar să se țină cont de natura privată sau publică a ofertantului. La Poste dispune de un larg sector monopolist, în care constrângerile economice se exercită într-o manieră diferită.
(147)
Comisia consideră că diferențele factuale dintre speța Combus și cazul în speță sunt suficiente pentru a justifica un raționament diferit în cele două cazuri.
(148)
În sfârșit, abordarea „intrinsecă” propusă de Franța nu este considerată ca fiind potrivită de către Comisie, mai ales ca urmare a specificităților populației (închise) de funcționari implicată și a apariției recente a întreprinderii. Acest punct de vedere este, de altfel, împărtășit de Franța. De altfel, calculele Franței compară costurile realmente suportate de către La Poste (prin urmare inclusiv plafonarea din 1998) cu cele pe care le-ar fi suportat La Poste dacă, în momentul înființării sale la 1 ianuarie 1991, ar fi instaurat un nou regim de pensie oferind aceleași prestații, însă gestionat prin capitalizare. Această comparație se dovedește a fi, conform Comisiei, mult prea ipotetică pentru a permite formularea de concluzii pertinente asupra caracterului de ajutor al măsurilor în cauză.
6.1.4. Denaturarea condițiilor concurenței
(149)
Măsurile în cauză conferă un avantaj economic selectiv, deoarece nu privesc decât o singură întreprindere, La Poste (63). Astfel de măsuri amenință să denatureze, în principiu, condițiile concurenței (64).
6.1.5. Concluzie
(150)
Reiese din considerațiile precedente, în lumina jurisprudenței pertinente, inclusiv hotărârea Combus, că măsurile în cauză constituie ajutoare de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat.
6.2. Ilegalitatea ajutoarelor
(151)
Plafonarea din 1998 a fost executată fără ca notificarea în prealabil a Comisiei. Aceasta este, prin urmare, ilegală.
(152)
Comisia remarcă, referitor la acest subiect, că plafonarea a produs efecte în același timp pe piețele liberalizate și asupra activităților care beneficiază de un monopol legal. Așadar, La Poste nu exercita exclusiv activități monopoliste (65). Plafonarea nu poate prin urmare să fie considerată drept un ajutor existent.
(153)
Reforma din 2006 a fost notificată Comisiei. Punerea sa în aplicare este suspendată în măsura în care La Poste continuă să plătească contribuția „angajator” care rezultă din plafonarea din 1998. În consecință, reforma din 2006 nu a fost pusă în aplicare.
6.3. Compatibilitatea ajutoarelor cu piața comună
(154)
Derogările prevăzute la articolul 87 alineatul (2) din tratat, referitoare la ajutoarele cu caracter social acordate consumatorilor individuali, la ajutoarele pentru despăgubirea în cazul calamităților naturale și al altor evenimente extraordinare, precum și la ajutoarele acordate în anumite regiuni ale Republicii Federale Germania sunt în mod evident lipsite de pertinență în cazul speței.
(155)
Cât despre derogările prevăzute la articolul 87 alineatul (3) din tratat, Comisia constată că ajutoarele în cauză nu sunt destinate favorizării dezvoltării economice a regiunilor în care nivelul de trai este anormal de scăzut sau în care se manifestă un nivel ridicat al șomajului, că ele nu constituie un proiect de interes european și nu vizează remedierea unei perturbări grave a economiei franceze. Ajutoarele vizează cu atât mai puțin promovarea culturii și conservarea patrimoniului.
(156)
Trebuie să se examineze dacă măsurile pot fi declarate compatibile de către Comisie în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c), conform căruia un ajutor destinat facilitării dezvoltării anumitor activități sau anumitor regiuni economice poate fi declarat compatibil cu piața comună atunci când el nu alterează condițiile schimbului într-o măsură contrară interesului comun.
(157)
Comisia amintește, în plus, că Franța nu a invocat articolul 86 alineatul (2) din tratat ca fundament al compatibilității ajutoarelor acordate La Poste.
(158)
Ținând cont de natura și efectele reformei, care aliniază contribuțiile La Poste la cele ale concurenților săi, Comisia apreciază că evaluarea compatibilității ajutoarelor trebuie să fie făcută în raport cu stabilirea condițiilor egale („level playing field”) în materie de contribuții sociale și fiscale obligatorii între La Poste și concurenții săi în domeniile curierat/coletărie și ale serviciilor financiare, care regrupează esențialul activităților La Poste (66).
(159)
Pentru a analiza efectele ajutoarelor și pentru a evalua intensitatea denaturării concurenței, Comisia trebuie să examineze în primul rând nivelul contribuțiilor plătite de La Poste în raport cu concurenții săi, în lumina angajamentelor Franței. Apoi, Comisia va identifica ce s-ar fi întâmplat dacă La Poste nu ar fi beneficiat de ajutoarele în cauză. Prin urmare, vor fi analizate efectele pozitive ale ajutoarelor, precum și efectele lor negative. Va fi posibilă realizarea unui bilanț de compatibilitate globală.
(160)
Comisia a studiat foarte aprofundat mecanismul de calcul a REC.
(161)
În prealabil, trebuie amintit că două elemente diferențiază regimul contribuțiilor La Poste de regimul de drept comun:
(i)
caracterul liberatoriu sau nu contribuțiilor;
(ii)
suma contribuțiilor.
(162)
În ceea ce privește primul punct, un angajator de drept comun plătește contribuții liberatorii într-un sistem de redistribuire. În ceea ce privește La Poste, aceasta nu plătește o contribuție liberatorie, însă a fost însărcinată prin legea din 1990 să echilibreze regimul de pensie al funcționarilor săi. Plafonarea din 1998, care fixează o sumă maximă contribuției „angajator” fără a lua în considerare un nivel al cotizației, apoi, într-o măsură mai substanțială, legea din 2006 au ca efect instaurarea unei contribuții liberatorii.
(163)
Ajutoarele în cauză constituie deci o soluție pentru primul element care face diferența între regimul La Poste și cel de drept comun.
(164)
În ceea ce privește al doilea punct, Comisia a verificat că VAN a fluxurilor financiare viitoare, conform legii din 1990, este superioară VAN a fluxurilor financiare viitoare ce rezultă din aplicarea REC modificată (67). În lipsa ajutoarelor, La Poste ar trebui deci să achite contribuții superioare celor care rezultă din regimul de drept comun.
(165)
Comisia semnalează, în plus, că stabilirea unor „condiții cu adevărat egale” cu concurenții La Poste implica două modificări care trebuiau aduse REC:
(i)
lărgirea bazei de calcul la toate riscurile sociale;
În notificare (68), calculul REC se limitează doar la riscurile comune, ceea ce excludea în special riscul de șomaj și cel de neplată a salariilor în caz de restructurare sau lichidare a întreprinderii, riscuri la care funcționarii nu sunt expuși, în principiu, prin însăși natura statutului lor. Totuși, logica însăși a reformei urmărită de către Franța este de a crea o echitate concurențială între La Poste și concurenții ei în ceea ce privește contribuțiile sociale și fiscale obligatorii, fără a lua în considerare statutele diferite între funcționari și angajații cu contract de drept privat. În plus, chiar dacă o mobilitate pe scară largă ar părea exclusă, (a se vedea considerentul 146), măsuri punctuale de mobilitate a funcționarilor La Poste către administrațiile publice nu sunt imposibile, ceea ce ar permite o anumită flexibilitate La Poste în gestionarea personalului său de funcționari (69), după modelul aplicat de France Telecom.
Comisia consideră că aceste argumente justifică includerea în REC a tuturor riscurilor sociale. Angajamentele Franței (a se vedea considerentul 98) răspund într-o manieră satisfăcătoare observațiilor Comisiei.
(ii)
cel mai precis calcul posibil în repartizarea costurilor între sectoarele curierat/coletărie și ale serviciilor financiare.
REC notificată nu lua în calcul partea personalului policalificat refacturată grupului La Banque Postale în cadrul sectorului serviciilor financiare, deoarece Franța considera că, spre deosebire de funcționarii detașați la departamentul de resurse, acest personal generalist nu dispune de formare profesională sau de competențe specific bancare și numărul, implantarea geografică, formarea profesională și derularea carierei acestui personal sunt definite de La Poste.
În schimb, pentru Comisie, faptul că personalul policalificat efectuează și activități financiare, la ghișeu, de exemplu, implică faptul că repartizarea costurilor între sectoarele curierat/coletărie și ale serviciilor financiare trebuie să se bazeze pe cele mai exacte date disponibile. Angajamentul autorităților franceze (a se vedea considerentul 100) de a include în calculul anual al REC partea personalului policalificat refacturată grupului La Banque Postale, în cadrul sectorului bancar, pe baza datelor rezultate din contabilitatea analitică a La Poste (70), este deci satisfăcător.
Cadrul de activitate al sectorului financiar în REC este astfel ajustat de la […] % la […] % din masa salarială.
(166)
Modificările aduse de Franța calculului REC permit mecanismului în cauză egalizarea nivelurilor de costuri sociale și fiscale obligatorii, întemeiate pe salarii, între La Poste și alte întreprinderi din sectorul „curierat/coletărie” și din sectorul bancar de drept comun al prestațiilor sociale. Perioada tranzitorie prevăzută de Franța în notificarea sa pentru perioada 2006-2010 va trebui totuși să nu poată permită La Poste să plătească un nivel al contribuției inferior REC modificată.
(167)
În absența reformei, La Poste ar fi trebuit să provizioneze, pentru conturile ulterioare exercițiului 2006, angajamentele de pensie ale personalului său cu statut de funcționar. Această alimentare ar fi rezultat direct din aceea că contribuțiile „angajator” pentru pensiile funcționarilor La Poste nu erau liberatorii.
(168)
În absența ajutoarelor, contribuțiile La Poste nu ar fi aliniate la nivelul celor plătite de concurenții săi. Prin urmare, La Poste ar suferi un handicap și nu ar putea crea o concurență conform criteriului meritelor pe piețele liberalizate (precum serviciile financiare sau expres).
(169)
În absența reformei, La Poste ar fi trebuit să asigure finanțarea anuală adecvată a contribuțiilor sale, ceea ce ar fi condus la un cost anual suplimentar de mai multe sute de milioane de euro, față de regimul reformat (71). Cu toate acestea, Comisia consideră că aceste costuri suplimentare (care nu sunt suportate de concurenți) nu se ridică la o sumă de natură a forța La Poste să-și reducă activitățile în sectoarele deschise concurenței, în interiorul sau în exteriorul câmpului de aplicare al SIEG.
(170)
Într-adevăr, o parte semnificativă a costurilor în cauză este legată de SIEG, ceea ce ar trebui, în principiu, să permită La Poste să primească o compensație pentru costurile suplimentare legate de acestea (72). De altfel, contribuțiile aferente unor activități care nu țin de SIEG nu ar avea impact material asupra activităților programate de La Poste. Contribuțiile în cauză constituie costuri fixe. Natura fixă a costurilor înseamnă tocmai că nu sunt susceptibile de a afecta deciziile comerciale ale La Poste, în special viitoarele decizii de investiție. Costurile fixe sunt suportate de către La Poste, indiferent că aceasta decide în favoarea unui anumit proiect de investiție sau în favoarea altuia.
(171)
Circumstanțele în care nivelul contribuțiilor ar putea afecta, în mod semnificativ, activitățile La Poste, sunt fie suma extrem de ridicată a contribuțiilor, ceea ce ar putea conduce la excluderea La Poste de pe piață, fie o creștere semnificativă a costului capitalului.
(172)
Riscul de faliment al La Poste nu pare a constitui un risc material, ținând cont de situația La Poste (73).
(173)
Teoretic, nu se poate exclude, în totalitate, ipoteza conform căreia contribuțiile suplimentare anuale pe care La Poste trebuie să le plătească i-ar fi deteriorat bilanțul, ceea ce ar fi putut schimba condițiile de finanțare ale operatorului, din cauza unui cost mai ridicat al capitalului. Totuși, această posibilitate pare foarte puțin probabilă în lumina argumentelor expuse mai sus și schimbările condițiilor de piață ar fi (dacă există) a priori nesemnificative.
(174)
Liberalizarea sectorului poștal a fost un proces continuu începând cu 1998 (74). Plafonarea și reforma regimului de pensii aplicabil La Poste sunt etape importante în adaptarea întreprinderii la liberalizarea progresivă, precum și în vederea liberalizării complete a pieței poștale franceze (75). Este, de altfel, recunoscut faptul că liberalizarea piețelor poștale la nivelul Comunității joacă un rol important în cadrul Strategiei de la Lisabona pentru creștere economică și ocuparea forței de muncă (76). Dintr-un punct de vedere mai politic, dar rămânând în sfera interesului comunitar, Comisia apreciază că liberalizarea sectorului poștal ar putea fi îngreunată dacă proiectele de reformă a pensiilor, precum cel care face obiectul prezentei decizii, nu ar fi aprobate.
(175)
În acest context, trebuie amintit că regimul de pensii aplicabil La Poste, conform legii din 1990, prezintă caracteristici specifice (precum caracterul non-liberatoriu al contribuției „angajator” a grupului La Poste sau nivelul acestei contribuții, mai ridicat decât cel plătit de către concurenți), care, luate izolat, creează o denaturare a concurenței în detrimentul La Poste. Principalul efect al ajutoarelor în cauză este alinierea contribuțiilor La Poste la cele suportate de concurenții ei, eliminându-se astfel denaturarea concurenței specifică care afectează La Poste.
(176)
De asemenea, Comisia este de părere că măsurile în cauză sunt adaptate obiectivului de interes comunitar pe care îl vizează. Niciun alt instrument nu ar fi putut aborda problema într-o manieră mai eficientă. În sectoarele care reprezintă un SIEG, ar fi putut fi acordate, cu siguranță, compensații de serviciu public, dar o asemenea abordare nu ar fi viabilă pe termen lung din cauza naturii structurale a problemei.
(177)
În plus, plafonarea și apoi reforma au ajutat La Poste să acționeze progresiv ca un investitor privat, confruntat cu constrângeri comerciale normale. Au fost deja puse în aplicare, în această perspectivă, măsuri deja adoptate, precum recrutarea de angajați cu contract de drept privat (în locul funcționarilor).
(178)
În ceea ce privește proporționalitatea măsurilor, ajutorul acordat este limitat la strictul minimal, pentru că REC modificată este calculată prin înglobarea tuturor contribuțiilor pertinente.
(179)
În cele din urmă, măsurile în cauză, chiar dacă nu implică un regim special în ceea ce privește prestațiile plătite pensionarilor, permit viabilitatea unui mecanism de finanțare, care, datorită evoluțiilor istorice, s-a dovedit perimat. Comisia apreciază că aceste măsuri se înscriu, prin urmare, în cadrul mai general al reformei sistemelor de pensii ale statelor membre, reformă dorită în același timp de Consiliu și de Comisie.
(180)
Produsele și piețele vizate pot fi clasificate în funcție de apartenența:
(i)
la sectoarele poștale rezervate, beneficiind de un monopol legal (precum scrisorile de mai puțin de 50 g);
(ii)
la sectoarele poștale nerezervate (precum serviciile expres);
(iii)
la sectoarele non poștale, în special serviciile financiare, liberalizate de mai mult timp.
(181)
Într-o analiză statică, Comisia consideră că:
(i)
denaturările concurenței sunt prin natura lor foarte limitate în sectoarele rezervate, unde nu există concurenți direcți. Ținându-se cont de trecutul La Poste și de activitățile sale, este clar că o mare parte (77) a angajamentelor din extrabilanțul 2006 se raportează la activitățile din sectorul rezervat;
(ii)
pe piețele poștale deja liberalizate și în sectorul serviciilor financiare, resursele financiare obținute de La Poste în urma măsurilor în cauză ar putea permite, teoretic, practici de excludere, descurajând concurenții să intre pe piețele vizate. În sectorul serviciilor financiare, La Banque Postale deține 10,7 % din piața serviciilor bancare pentru persoane fizice (în 2005), dar nu prezintă decât un grad redus de diversificare a activităților sale. Comisia consideră că măsurile nu ar avea nici în acest caz decât tot un efect limitat, în special într-un moment în care dreptul special de distribuție a livretului A ar trebui să fie eliminat (78). Pe piețele poștale deja liberalizate (precum serviciul expres), cotele de piață ale La Poste pot fi importante, astfel încât nu poate fi exclus un impact al măsurilor în cauză asupra concurenților. Cu toate acestea, ca urmare a naturii de cost fix a costurilor de pensie, incidența reală ar trebui să fie limitată.
(182)
Într-o analiză dinamică, în special pentru piețele care țin actualmente de sectorul rezervat, dar care trebuie, în mod normal, deschise concurenței în cursul anilor următori, Comisia este de părere că:
(i)
măsurile în cauză ar pute permite, teoretic, La Poste să-și mențină o poziție dominantă. Cu toate acestea, Comisia consideră că acest risc este scăzut, deoarece măsurile se limitează la alinierea contribuțiilor plătite de La Poste la cele ale concurenților săi și niciun avantaj financiar nu a fost obținut de către La Poste din monopolul său (79);
(ii)
chiar dacă contribuția forfetară excepțională menționată de Franța constituie, de fapt, un avans pentru plata contribuțiilor legate de REC modificată, plata, făcută posibilă printr-un împrumut de 2 miliarde de euro în 2006, deteriorează structura financiară a grupului. Conform Standard & Poor's, La Poste s-a angajat, față de stat, să refacă până în 2010 structura financiară predominantă în 2005, în special alocând veniturile provenite din reforma sistemului de pensii pentru rambursarea datoriei. Situația financiară a grupului La Poste este astfel afectată, într-o perioadă crucială, la începutul liberalizării complete a sectorului poștal.
(183)
Din cele de mai sus rezultă că efectele negative ale ajutoarelor acordate La Poste vor fi moderate.
(184)
Deoarece, în lumina angajamentelor Franței, măsurile se limitează la ceea ce este strict necesar stabilirii de condiții egale în ceea ce privește contribuțiile sociale și fiscale obligatorii și pun capăt unei denaturări a concurenței care dezavantaja La Poste, acestea nu alterează condițiile schimburilor într-o măsură contrară interesului comun. Prin urmare, Comisia consideră că ajutoarele în cauză sunt compatibile cu piața comună, fără ca vreo altă măsură compensatorie complementară să fie necesară.
6.4. Observație suplimentară: precedentul „EDF”
(185)
În decizia sa 2005/145/CE în cazul EDF, Comisia a autorizat ajutoarele de stat care eliberau întreprinderile unui sector de obligațiile de pensie specifice, care le depășeau pe cele rezultate din regimul general de pensii și care fuseseră definite în timpul perioadei de monopol. Cu această ocazie, Comisia a considerat că scutirea parțială de costul care decurge din mecanismul de finanțare a drepturilor specifice de pensie dobândite înaintea datei reformei constituia un ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat, care putea fi declarat compatibil cu piața comună. Comisia a considerat, în analiza sa de compatibilitate, că situația EDF nu era foarte diferită, prin natura sa, de cea a „costurilor pierdute” din domeniul energiei. Era vorba, în fapt, de ajutoare care vizau facilitarea tranziției spre un sector concurențial al energiei. Comisia a considerat potrivit să asimileze ajutoarele acordate EDF compensației pentru costurile pierdute și a anunțat că va urma aceeași abordare în analiza cazurilor asemănătoare.
(186)
În decizia EDF, ajutoarele nu se refereau decât la activități exercitate, în mod tradițional, sub formă de monopol. Nu este cazul în prezenta speță, care se referă, în același timp, la sectorul rezervat și la sectorul liberalizat. Prin urmare, EDF și La Poste nu sunt cazuri asemănătoare în întregime. Cu toate acestea, într-o analiză asemănătoare cu metodologia costurilor pierdute, decizia de deschidere a procedurii explică: „Comisia nu este, în acest stadiu, capabilă să concluzioneze că măsurile sunt necesare pentru deplina fructificare a beneficiilor liberalizării pieței serviciilor poștale. Într-adevăr, un asemenea raționament poate fi făcut dacă Comisia este sigură că La Poste se găsește efectiv într-o situație comparabilă cu cea a concurenților săi”.
(187)
Comisia a stabilit în prezent că:
(i)
La Poste nu mai recrutează funcționari;
(ii)
REC modificată plasează La Poste într-o situație de echitate concurențială în raport cu concurenții săi în ceea ce privește contribuțiile sociale și fiscale obligatorii;
(iii)
obligațiile care rezultă din legea din 1990, înainte de liberalizarea sectorului poștal, ar fi afectat competitivitatea La Poste într-un mediu în curs de liberalizare.
(188)
Prin urmare, Comisia consideră că ajutoarele în cauză degrevează La Poste de obligațiile de pensie specifice care le excedau pe cele care rezultau din regimul general al pensiilor și care fuseseră definite în cursul perioadei de monopol.
6.5. Absența finanțării pentru angajamentele de pensie începând cu 2007
(189)
Comisia notează că, până în 2006, La Poste includea angajamentele de pensie ale personalului funcționar în extrabilanțul conturilor anuale. Dacă contribuția nu ar fi fost recunoscută ca liberatorie, La Poste ar fi trebuit să provizioneze angajamentele corespunzătoare în bilanț începând din anul 2007. Acest fapt decurge dintr-o aplicare normală, non-derogatorie, a normelor contabile internaționale, prevăzută în Regulamentul (CE) nr. 1606/2002 al Parlamentului European și al Consiliului din 19 iulie 2002 privind aplicarea normelor contabile internaționale (80). Absența finanțării nu constituie deci un ajutor de stat. Acesta nu implică, de altfel, în sine, resurse ale statului, ca supliment al celor instituite de către măsurile în cauză.
7. CONCLUZII
(190)
Plafonarea din 1998 și reforma regimului de pensii al funcționarilor de stat afiliați grupului La Poste în temeiul articolului 150 din legea rectificativă a bugetului pentru 2006 constituie ajutoare de stat compatibile cu piața comună, cu condiția ca:
(i)
REC calculată în fiecare an să includă în sectorul de activitate „servicii financiare” partea personalului policalificat refacturată grupului La Banque Postale pe baza datelor precise rezultate din contabilitatea analitică a grupului La Poste, și
(ii)
REC să includă totalitatea cotizațiilor și contribuțiilor sociale și fiscale obligatorii, inclusiv cotizațiile AGS și șomaj, contribuția excepțională de solidaritate și costul prestațiilor auto-asigurate de La Poste,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Plafonarea, începând cu 1998, a plății, de către La Poste, a pensiilor plătite de stat funcționarilor de stat afiliați grupului La Poste, precum și reforma notificată a regimului de pensii al respectivilor funcționari în temeiul articolului 150 din legea rectificativă a bugetului pentru 2006 constituie ajutoare de stat compatibile cu piața comună, dacă sunt respectate condițiile prevăzute la articolul 2.
Articolul 2
(1) Rata de echitate concurențială („REC”), calculată în fiecare an pentru a se stabili suma contribuției „angajator”, liberatorie, menționată la articolul 150 din legea rectificativă a finanțelor pe 2006, trebuie să includă în sectorul de activitate „servicii financiare” partea personalului policalificat refacturată grupului La Banque Postale pe baza datelor precise rezultate din contabilitatea analitică a grupului La Poste.
(2) REC trebuie să includă totalitatea cotizațiilor și contribuțiilor sociale și fiscale obligatorii, inclusiv cotizațiile AGS (Asociația pentru gestiunea regimului de garanție al creanțelor salariaților) și de șomaj, contribuția excepțională de solidaritate și costul prestațiilor auto-asigurate de La Poste.
Articolul 3
Franța informează Comisia, într-un interval de două luni de la data notificării prezentei decizii, asupra măsurilor adoptate pentru a se conforma acesteia.
Articolul 4
Prezenta decizie se adresează Republicii Franceze.
Adoptată la Bruxelles, 10 octombrie 2007.