DECIZIA COMISIEI
din 11 decembrie 2007
privind ajutorul de stat C 53/06 (ex N 262/05, ex CP 127/04), Investiție a orașului Amsterdam într-o rețea de fibră optică de tip FTTH (fibre-to-the-home)
[notificată cu numărul C(2007) 6072]
(Numai textul în limba olandeză este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2008/729/CE)
COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE,
având în vedere Tratatul de instituire a Comunității Europene, în special articolul 88 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispozițiile menționate mai sus (1) și având în vedere observațiile prezentate,
întrucât:
I. PROCEDURĂ
(1)
În aprilie 2004, municipalitatea orașului Amsterdam a contactat Comisia în legătură cu o serie de aspecte privind achizițiile publice legate de instalarea unei rețele de acces pentru telecomunicații de tip FttH (fibre-to-the-home). În plus, municipalitatea a solicitat Comisiei să confirme că proiectul nu are caracter de ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE. Prin scrisoarea din 22 iulie 2004, Comisia a informat municipalitatea orașului Amsterdam că o astfel de confirmare este posibilă numai după notificarea măsurii de către autoritățile olandeze. Comisia a cerut autorităților olandeze să furnizeze toate informațiile necesare pentru evaluarea măsurii în temeiul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE. Autoritățile olandeze au solicitat prelungirea termenului în august 2004, aceasta fiind acceptată de Comisie la 7 septembrie 2004.
(2)
În septembrie 2004, autoritățile olandeze au participat la o reuniune cu Comisia, unde au fost prezentate și discutate planurile municipalității orașului Amsterdam. În răspunsul lor din 7 octombrie 2004 la scrisoarea Comisiei din 23 iulie 2004, autoritățile olandeze au declarat că proiectul din Amsterdam va fi notificat în viitorul apropiat. La 17 mai 2005, autoritățile olandeze au notificat proiectul - participarea municipalității orașului Amsterdam în cadrul unei întreprinderi care va realiza instalarea și va deține această rețea. Autoritățile olandeze au cerut confirmarea Comisiei cu privire la faptul că investiția efectuată de municipalitatea orașului Amsterdam în persoana juridică deținătoare a acestei rețele este compatibilă cu principiul investitorului în economia de piață și în consecință nu constituie ajutor de stat.
(3)
În urma transmiterii de către autoritățile olandeze a unor informații suplimentare la 23 iunie 2005 și a unei reuniuni care a avut loc la 28 iunie 2005 între reprezentanții orașului Amsterdam și Comisie, la 15 iulie 2005 Comisia a transmis o scrisoare care conținea elementele unei explicații a aplicării principiului investitorului în economia de piață, precum și o a doua cerere de informații.
(4)
Într-o scrisoare înregistrată la 18 noiembrie 2005, autoritățile olandeze au semnalat faptul că sunt în întârziere cu planificarea și că municipalitatea orașului Amsterdam încă lucrează la organizarea proiectului și a condițiilor investiționale. Autoritățile olandeze au precizat că au nevoie de mai mult timp pentru furnizarea informațiilor solicitate și au rugat Comisia să suspende evaluarea până în momentul în care vor fi disponibile toate datele.
(5)
Prin e-mailul înregistrat la data de 23 decembrie 2005, municipalitatea orașului Amsterdam a informat Comisia că în consiliul municipal al orașului Amsterdam s-a decis în unanimitate să se investească în instalarea rețelei FttH, precizând de asemenea că au început o serie de negocieri cu BAM/DRAKA (pentru construirea rețelei) și cu BBned (pentru exploatarea rețelei), precum și cu ING RE și cu cinci societăți pentru locuințe sociale (coinvestitori), negocieri ce urmau să fie finalizate până în ianuarie 2006.
(6)
Prin scrisoarea înregistrată la data de 27 decembrie 2005, Comisia a primit o plângere referitoare la acest proiect din partea VECAI (asociația operatorilor de cablu din Țările de Jos, care în septembrie 2007 și-a schimbat denumirea în „NLKabel”) (2). UPC Nederland BV (un operator de cablu prezent cu precădere în Amsterdam, denumit în continuare „UPC” (3) a prezentat Comisiei motivele sale de îngrijorare pentru prima dată în martie 2005. Ambele părți - cu care au avut loc mai multe reuniuni - invocă faptul că participarea municipalității nu este în conformitate cu principiul investitorului în economia de piață și constituie un ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE.
(7)
La 3 martie 2006, Comisia a transmis autorităților olandeze o scrisoare de rapel, referindu-se la afirmația din noiembrie 2005 a acestora potrivit căreia urmau să fie furnizate mai multe informații după ce organizarea proiectului avea să avanseze, fapt preconizat pentru primăvara anului 2006. De asemenea, Comisia a reamintit autorităților olandeze obligația de suspendare prevăzută la articolul 88 alineatul (3) din Tratatul CE.
(8)
Autoritățile olandeze au răspuns la scrisoarea Comisiei din 3 martie 2006 la 3 aprilie 2006 și au transmis informații suplimentare prin scrisoarea din 2 mai 2006. La 19 mai 2006, Comisia a trimis o altă scrisoare autorităților olandeze, referindu-se la informațiile primite din partea UPC, care puneau sub semnul îndoielii aplicarea principiului investitorului în economia de piață, și le-a reamintit obligația de suspendare (4).
(9)
Autoritățile olandeze au transmis informații suplimentare în mai și iunie 2006 (5). Comisia a transmis autorităților olandeze o nouă cerere de informații la 24 iulie 2006, iar ca răspuns autoritățile olandeze au prezentat mai multe pachete de informații (6). Ca urmare a unei cereri suplimentare de informații din 29 septembrie 2006, la 13 octombrie 2006 autoritățile olandeze au solicitat prelungirea termenului stabilit pentru furnizarea răspunsului.
(10)
Între timp, instalarea rețelei a început la 12 octombrie 2006 (7). În lumina acestui eveniment, prelungirea termenului, solicitată de autoritățile olandeze, a fost refuzată. Autoritățile olandeze au prezentat o parte din răspunsuri înainte de termenul stabilit, 26 octombrie, iar ulterior au transmis un volum substanțial de informații, la 30 octombrie și la 16, 20 și 21 noiembrie 2006.
(11)
UPC a solicitat instanței locale din Amsterdam, într-o cerere de adoptare de măsuri provizorii, să emită un ordin prin care să oblige municipalitatea orașului Amsterdam să se conformeze obligației de suspendare prevăzute la articolul 88 alineatul (3) din Tratatul CE și să nu continue proiectul înainte de finalizarea evaluării de către Comisie. Cererea UPC a fost respinsă de instanța locală, care a afirmat în hotărârea pronunțată la 22 iunie 2006 că nu este evident că participarea municipalității la proiect ar presupune un ajutor de stat. Potrivit tribunalului, simplul fapt că municipalitatea a inițiat proiectul nu poate fi privit ca ajutor de stat. În plus, tribunalul a concluzionat că toate costurile inițiale suportate de Amsterdam (studii etc.) urmează să fie rambursate de asociația în participațiune Glasvezelnet Amsterdam CV și, prin urmare, nu constituie ajutor de stat.
(12)
Prin e-mailul din 22 septembrie 2006, UPC a informat Comisia că a declarat apel împotriva deciziei instanței locale. În noiembrie 2006, municipalitatea orașului Amsterdam (8) a informat Comisia că s-a propus de către Curtea de Apel ca UPC și municipalitatea orașului Amsterdam să aștepte decizia Comisiei înainte de emiterea hotărârii de către curte. Ambele părți au acceptat această propunere (9).
(13)
Prin scrisoarea din data de 20 decembrie 2006, Comisia a informat Țările de Jos că a decis să inițieze procedura prevăzută la articolul 88 alineatul (2) din Tratatul CE cu privire la măsura notificată.
(14)
Prin scrisoarea din data de 8 ianuarie 2007, autoritățile olandeze au cerut acces la mai multe documente prezentate de UPC, menționate în decizia de inițiere a procedurii. În scrisoarea înregistrată la 13 februarie 2007, UPC a decis să acorde autorităților olandeze accesul la documentele solicitate, care au fost transmise de către Comisie autorităților olandeze.
(15)
La 18 ianuarie 2007, Curtea de Apel din Amsterdam (10) a respins apelul înaintat de UPC Nederland împotriva municipalității orașului Amsterdam pentru sistarea de către aceasta a activităților legate de măsura în cauză. Curtea de Apel a considerat că, deși în decizia de inițiere a procedurii Comisia și-a exprimat anumite îndoieli cu privire la respectarea principiului investitorului în economia de piață, punând la dispoziția Comisiei informațiile solicitate, municipalitatea orașului Amsterdam a putut dovedi că măsura este conformă cu principiul investitorului în economia de piață și nu constituie ajutor de stat. Curtea de Apel a considerat că este posibil ca, în aceste circumstanțe, Comisia să ajungă la concluzia că nu este vorba de un ajutor de stat. De asemenea, Curtea a considerat că interesele municipalității ar fi prejudiciate dacă aceasta ar trebui să sisteze toate activitățile legate de rețeaua de fibră optică din Amsterdam, în schimb UPC nu ar suferi niciun prejudiciu semnificativ în urma activităților de pregătire întreprinse de Amsterdam.
(16)
Prin scrisoarea din data de 5 martie 2007, UPC a solicitat Comisiei accesul la informațiile confidențiale transmise de autoritățile olandeze și instituirea unei proceduri de tip „data room” (11) pentru măsura în cauză, pentru a putea evalua afirmațiile autorităților olandeze astfel încât să își poată motiva plângerea în continuare. Prin scrisoarea din data de 26 martie 2007, Comisia a informat UPC că procedurile referitoare la ajutorul de stat nu prevăd acordarea accesului la informații confidențiale către terți, nici instituirea unei proceduri de tip „data room”.
(17)
Autoritățile olandeze au răspuns la decizia Comisiei de a iniția procedura de investigație formală prin scrisoarea înregistrată la 16 martie 2007.
(18)
După mai multe schimburi de scrisori între Comisie și autoritățile olandeze pe marginea unor aspecte legate de confidențialitate, versiunea publică a deciziei de inițiere a procedurii a fost trimisă reclamanților la 23 aprilie 2007 și a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (12). Comisia a invitat părțile interesate își prezinte observațiile cu privire la măsura în cauză.
(19)
În urma inițierii procedurii, Comisia a primit observații din partea a cinci părți interesate, și anume: Liberty Global/UPC (13), Com Hem (14), Ono (15), France Telecom (16) și o altă parte, care a solicitat păstrarea anonimatului (17). Prin scrisoarea înregistrată la data de 30 iulie 2007, Comisia a transmis autorităților olandeze observațiile terților. Autoritățile olandeze și-au prezentat observațiile prin scrisoarea din data de 17 septembrie 2007.
(20)
Comisia a organizat reuniuni cu reprezentanți ai Liberty Global/UPC la 5 iulie 2007 și cu autoritățile olandeze la 5 noiembrie 2007. Autoritățile olandeze au prezentat informații suplimentare la 9 și la 12 noiembrie 2007.
II. DESCRIEREA MĂSURII
(21)
În anul 2004, municipalitatea orașului Amsterdam a decis să analizeze posibilitatea investirii într-o rețea de acces pentru comunicații electronice de tip FttH (fibre-to-the-home) (18) (Citynet Amsterdam). În urma rapoartelor, a analizelor de piață și a contactelor preliminare cu potențialii investitori, municipalitatea a decis oficial în decembrie 2005 să realizeze această investiție și a specificat condițiile în care va avea loc investiția.
(22)
Rețeaua FttH planificată să se realizeze în Amsterdam va deservi 37 000 de gospodării în Amsterdam, în zonele Zeeburg, Osdorp și Oost-Watergraafsmeer, care reprezintă împreună aproximativ 10 % din Amsterdam. De asemenea, municipalitatea orașului Amsterdam și-a exprimat intenția de a extinde proiectul, pe termen lung, și la alte zone ale Amsterdamului, astfel încât să fie deservite în total 400 000 de gospodării. Totuși, această extindere nu face parte din proiectul evaluat.
(23)
Proiectul din Amsterdam se bazează pe un „model cu trei niveluri”, prezentat în schema de mai jos.
Figura 1
Schemă simplificată a proiectului Citynet Amsterdam
(24)
Primul nivel reprezintă așa-numita „infrastructură de rețea pasivă”, care include conducte, fibra optică și cutiile exterioare pentru echipament.
(25)
Această infrastructură pasivă este activată prin intermediul echipamentelor de telecomunicații (al doilea nivel sau „nivelul activ”) de către un operator cu ridicata care gestionează și întreține rețeaua și furnizează servicii cu ridicata operatorilor cu amănuntul. Nivelul activ include sistemele de gestionare, control și întreținere necesare pentru exploatarea rețelei, cum ar fi comutatoarele, ruterele și separatoarele.
(26)
Operatorul cu ridicata va furniza operatorilor cu amănuntul acces liber, nediscriminatoriu, pentru ca aceștia să poată oferi servicii de televiziune, bandă largă, telefonie și alte servicii pe bază de Internet clienților finali (al treilea nivel sau „nivelul serviciilor cu amănuntul”). Pentru a putea oferi aceste servicii, furnizorii de servicii cu amănuntul vor trebui să investească, inter alia, în echipamente, să achiziționeze conținutul și să-și exploateze propria platformă de servicii (întreținere, servicii pentru clienți și facturare).
(27)
Infrastructura pasivă va fi deținută și gestionată de parteneriatul Glasvezelnet Amsterdam cv (denumit în continuare „GNA”) (19), format din municipalitatea orașului Amsterdam, doi investitori privați, și anume ING Real Estate (denumit în continuare „ING RE”) (20) și Reggefiber (21), precum și cinci filiale ale unor societăți pentru locuințe sociale (22). Între părți s-a semnat un acord de cooperare („Samenwerkingsovereenkomst”) la 11 aprilie 2006, iar acordul de investiție („CV-overeenkomst”) a fost semnat la 26 mai 2006.
(28)
Municipalitatea orașului Amsterdam investește 6 milioane EUR, ING RE și Reggefiber investesc fiecare câte 3 milioane EUR, trei dintre societățile pentru locuințe sociale investesc fiecare câte 1,5 milioane EUR și două societăți pentru locuințe sociale investesc fiecare 750 000 EUR (23). Investiția totală în capital se ridică la 18 milioane EUR. În plus, GNA a contractat un împrumut în valoare de […] (24) EUR de la […] (25). Bugetul total prevăzut pentru proiect este de 30 de milioane EUR. După cum se prezintă în figura 1, municipalitatea orașului Amsterdam deține o treime din acțiunile GNA, cei doi investitori privați dețin împreună o altă treime, iar filialele societăților pentru locuințe dețin restul de o treime.
(29)
Infrastructura pasivă a GNA va fi activată și exploatată de BBned (26) pe baza unui contract între GNA și BBned din […]. Investițiile necesare pentru furnizarea accesului cu ridicate vor trebui realizate de BBned. BBned va închiria fibra optică de la GNA și va avea dreptul […] (27) de a furniza transportul cu ridicata și serviciile aferente operatorilor cu amănuntul pe propriul risc. BBned va plăti o taxă pentru fiecare gospodărie conectată la GNA pentru utilizarea rețelei pasive.
(30)
Operatorul cu ridicata va furniza operatorilor cu amănuntul acces liber, nediscriminatoriu, pentru ca aceștia să poată oferi servicii de televiziune, bandă largă, telefonie și acces la Internet. Serviciile oferite prin noua rețea vor concura cu ofertele existente ale societăților de cablu și telecomunicații cum ar fi KPN și UPC. Pe baza informațiilor publice, se pare că BBned a încheiat deja contracte cu mai mulți furnizori de servicii cu amănuntul care au început să ofere utilizatorilor finali servicii „triple play” (28) prin rețeaua de fibră optică a GNA. Comisia face observația că BBned este activă, prin societățile afiliate Pilmo și Bbeyond, și la nivelul serviciilor cu amănuntul.
III. MOTIVELE INIȚIERII PROCEDURII DE INVESTIGAȚIE FORMALĂ
(31)
La 20 decembrie 2006, Comisia a decis să inițieze procedura de investigație formală, întrucât autoritățile olandeze nu au furnizat suficiente dovezi care să permită Comisiei să evalueze conformitatea cu principiul investitorului în economia de piață a investiției orașului Amsterdam în GNA. Comisia a considerat necesar să inițieze procedura de investigație formală atât din motive de conținut, cât și din motive procedurale (29).
(32)
În special, Comisia nu a fost convinsă că investiția municipalității orașului Amsterdam în GNA a fost „concomitentă”, adică realizată în același timp cu investițiile private ale ING RE și Reggefiber. Mai mult, Comisia nu a fost convinsă de egalitatea condițiilor investiției municipalității orașului Amsterdam în GNA cu condițiile în care au investit celelalte părți Aceste temeri se datorau în primul rând faptului că municipalitatea orașului Amsterdam a cheltuit bani pentru proiectul Citynet înainte de constituirea GNA (așa-numitele „investiții preliminare”) (30). Pe baza evaluării preliminare, Comisia a avut îndoieli și cu privire la fezabilitatea planului de afaceri al GNA. Astfel, în acea etapă nu a fost posibil să se excludă prezența unui ajutor de stat.
(33)
În afara acestor dificultăți și a impactului unui potențial ajutor de stat asupra investițiilor operatorilor privați, inițierea procedurii a fost justificată și prin prisma faptului că autoritățile olandeze nu au furnizat Comisiei toate informațiile necesare pentru evaluarea proiectului.
(34)
În sfârșit, Comisia a inițiat procedura de investigație formală și pentru a oferi autorităților olandeze și terților ocazia de a-și prezenta observațiile cu privire la evaluarea provizorie a măsurii descrise și de a pune la dispoziția Comisiei orice informații relevante referitoare la măsura în cauză.
IV. OBSERVAȚII PREZENTATE DE TERȚI
(35)
UPC și-a prezentat observațiile prin scrisoarea înregistrată la 17 iulie 2007. În cadrul acestora, UPC își reiterează poziția exprimată înainte de adoptarea de către Comisie a deciziei de inițiere a procedurii (31), și anume că planul de afaceri al proiectului Citynet se bazează pe ipoteze economice nerealiste, în special în ceea ce privește gradul de penetrare și prețurile cu ridicata și că, prin urmare, planul de afaceri nu pare să fie viabil din punct de vedere economic. În sprijinul acestei afirmații, UPC a prezentat un raport întocmit de o firmă de consultanță, RBB Economics, care actualizează alte rapoarte întocmite de aceeași firmă de consultanță pe marginea aceluiași subiect (32) și prezentate înainte de inițierea procedurii de investigație formală (33).
(36)
În ceea ce privește viabilitatea economică a proiectului, UPC susține că noua rețea de fibră optică nu ar permite operatorilor să ofere servicii semnificativ diferite de cele oferite de operatorii actuali. În consecință și ținând seama de faptul că penetrarea benzii largi în zonele care ar urma să fie deservite de GNA a atins deja 65 % din numărul gospodăriilor, noua rețea de fibră optică nu ar atrage suficienți clienți pentru serviciile prestate, astfel încât să asigure viabilitatea planului său de afaceri.
(37)
În sprijinul acestui argument, UPC a prezentat cifrele totale ale rezilierilor (34) pentru propria sa rețea de cablu pentru zonele în care GNA furnizează deja (35) servicii triple play. Cifrele referitoare la rezilieri vizează perioada 1 ianuarie 2006-1 iunie 2007 în zonele în care este în curs de instalare rețeaua GNA. Valorile maxime ale acestor cifre indică faptul că gradul de penetrare al UPC în materie de servicii de televiziune prin cablu analog, accesul la internet, telefonie sau televiziune digitală în zonele respective era stabil, iar pentru accesul la Internet era chiar în creștere. Prin urmare, UPC remarcă faptul că nu sunt indicii care să arate o scădere sensibilă a gradului de penetrare ca urmare a prezenței GNA.
(38)
În plus, UPC susține că succesul instalării rețelelor de fibră optică în orașele olandeze Nuenen și Hillegom (36) la care fac referire autoritățile olandeze nu se poate compara cu proiectul din Amsterdam, întrucât se presupune că aceste proiecte au beneficiat de subvenții substanțiale din partea Ministerului olandez al Afacerilor Economice, rețelele sunt deținute în comun de către locuitori și operatori, proiectele sunt relativ restrânse ca dimensiuni (37), iar operatorii de bandă largă existenți ofereau, în ambele orașe, numai servicii elementare de bandă largă. Această situație este diametral opusă celei din Amsterdam, unde ofertele de acces rapid sunt disponibile prin rețelele de cablu și telecomunicații existente.
(39)
Potrivit UPC, întrucât este improbabil ca planul de afaceri al GNA să fie realist, investiția municipalității orașului Amsterdam în GNA nu este conformă cu principiul investitorului în economia de piață și constituie ajutor de stat. Citând decizia Comisiei în cazul Appingedam (38), UPC reafirmă și faptul că orice ajutor de stat inclus în proiect nu poate fi considerat compatibil cu tratatul, deoarece nu ar fi nici necesar, nici proporțional.
(40)
Pe lângă aceasta, UPC își exprimă îndoiala cu privire la faptul că investiția publică în GNA ar fi fost realizată în condiții egale cu investiția celorlalți acționari ai GNA. Conform argumentării UPC, faptul că municipalitatea orașului Amsterdam a realizat anumite investiții preliminare, iar alți acționari ai GNA au decis să participe la proiect după ce municipalitatea a efectuat o serie de studii de fezabilitate arată că investiția nu a avut loc în condiții egale pentru toți investitorii, ceea ce aruncă încă o umbră de îndoială asupra conformității măsurii cu principiile pieței.
(41)
În sfârșit, UPC atrage atenția asupra faptului că, în cazul în care proiectul eșuează, rețeaua ar putea fi vândută la un preț scăzut unui alt operator, care nu ar trebui să suporte costurile integrale ale investiției. Prin urmare, acest operator și-ar putea întări poziția concurențială profitând de pe urma unui proiect cu finanțare publică. De asemenea, UPC subliniază eventualul caracter de precedent al măsurii. În cazul în care Comisia ar considera că măsura nu constituie ajutor de stat, alte municipalități ar putea urma exemplul proiectului din Amsterdam pentru instalarea de rețele FttH. UPC atrage atenția asupra faptului că Ministerul olandez al Afacerilor Economice, împreună cu o întreprindere de inginerie, Arcadis (39), a realizat deja un model de calcul economic disponibil gratuit online (40) care, susține UPC, ar încuraja municipalitățile să-și dezvolte propriile rețele FttH.
(42)
În opinia operatorului de cablu spaniol ONO, care oferă servicii de radiodifuziune, transmisie și telecomunicații, Comisia ar trebui să aplice cu strictețe testul investitorului în economia de piață, întrucât s-ar putea ca alte municipalități să urmeze acest exemplu și să invoce principiul investitorului în economia de piață în proiecte similare, ceea ce ar conduce la proliferarea subvențiilor de stat. ONO afirmă că o intervenție publică ar trebui să aibă loc numai în circumstanțe speciale, ca de exemplu în prezența unei disfuncționalității a pieței, asigurându-se proporționalitatea măsurii și respectându-se principiul neutralității tehnologice, elemente care nu par să se regăsească în cazul măsurii de față. În cazul în care investiția orașului Amsterdam ar constitui ajutor de stat, ONO susține că orice ajutor inclus în proiect ar fi incompatibil cu piața comună, întrucât circumstanțele sunt similare cu cele din cazul Appingedam (41), iar în această situație orice ajutor acordat s-ar supune obligației de restituire. ONO atrage atenția asupra eventualului caracter de precedent al deciziei dacă instalarea rețelelor FttH poate beneficia de finanțare publică și în ce condiții.
(43)
France Telecom („FT”), principalul operator de telecomunicații prin rețea fixă din Franța, are un punct de vedere similar cu UPC și ONO. Întreprinderea are îndoieli cu privire la conformitatea cu principiul investitorului în economia de piață a investiției realizate de municipalitatea orașului Amsterdam în proiectul Citynet. De asemenea, FT este de acord cu abordarea Comisiei prin care, în domeniul măsurilor de ajutor de stat, se face o distincție între zone „albe”, „gri” și „negre”, abordare aplicată de Comisie la evaluarea compatibilității ajutoarelor (42). FT afirmă că orice intervenție a statului în zonele „negre” (ca în situația din Amsterdam) pare greu de justificat, întrucât conduce la o denaturare gravă a concurenței. Potrivit FT, aceasta este în special situația pentru măsura în cauză, întrucât instalarea de rețele de acces prin fibră optică necesită investiții substanțiale din partea operatorilor de pe piață.
(44)
Observațiile transmise de COM HEM, un operator de cablu suedez, sunt similare celor transmise de ceilalți operatori. În general, COM HEM are îndoieli cu privire la conformitatea investiției municipalității orașului Amsterdam cu principiile pieței. În observațiile sale, COM HEM arată că finanțarea publică pentru proiecte de bandă largă din zone urbane este rareori conformă cu principiul investitorului în economia de piață și are efecte pronunțate de denaturare a concurenței. De asemenea, COM HEM solicită aplicarea cu strictețe a principiului investitorului în economia de piață și subliniază valoarea de precedent a cazului Amsterdam în ceea ce privește viitoarele investiții municipale și ale altor sectoare publice.
(45)
O altă parte, care a solicitat păstrarea anonimatului și care furnizează servicii de telecomunicații în mai multe țări europene, a salutat decizia Comisiei de a iniția procedura de investigație formală. Întreprinderea respectivă susține că investiția sa este periclitată de inițiativele municipalităților care utilizează fonduri publice și care au un efect de denaturare asupra pieței. Întreprinderea speră că în proiectul Citynet Amsterdam Comisia va interzice finanțarea publică.
V. OBSERVAȚII PREZENTATE DE AUTORITĂȚILE OLANDEZE
(46)
Prin scrisoarea înregistrată la data de 16 martie 2007, autoritățile olandeze și-au prezentat observațiile în legătură cu decizia Comisiei de a iniția procedura de investigație formală. De asemenea, autoritățile olandeze și-au prezentat observațiile cu privire la versiunile neconfidențiale ale studiilor întocmite pentru UPC de către RBB.
(47)
În toate observațiile transmise, autoritățile olandeze își susțin poziția, și anume că investiția municipalității orașului Amsterdam în GNA este conformă cu principiul investitorului în economia de piață și, în consecință, nu constituie ajutor de stat.
V.1. Observații prezentate în legătură cu decizia de inițiere a procedurii
(48)
Autoritățile olandeze susțin că în Statele Unite și în Asia se instalează rețele de fibră optică pe scară largă, în timp ce Europa rămâne în urmă la acest capitol. Autoritățile afirmă că proiectele precum cel de față sunt deosebit de avantajoase pentru economia europeană și sunt pe deplin conforme cu agenda de la Lisabona (43).
(49)
De asemenea, autoritățile olandeze evidențiază faptul că modelul de afaceri al GNA încurajează concurența deoarece, contrar modelului închis al operatorilor de cablu, furnizează acces liber și nediscriminatoriu tuturor operatorilor cu amănuntul. Autoritățile olandeze susțin că noul model de afaceri promovează, inter alia, concurența în sectorul serviciilor, încurajează inovarea și contribuie la reducerea riscului pentru furnizorii de servicii, permițându-le să utilizeze modalități de finanțare adaptate caracteristicilor fiecărui nivel în parte.
(50)
Autoritățile olandeze sunt de părere că participanții la proiect constituie o dovadă în plus a faptului că proiectul GNA se desfășoară în condițiile pieței. În acest context, autoritățile subliniază faptul că cei doi investitori privați și filialele comerciale ale societăților pentru locuințe sociale sunt dispuși să participe la proiect în aceleași condiții ca și municipalitatea. De asemenea, autoritățile olandeze menționează procedurile de licitație deschisă organizate pentru construirea rețelei și pentru furnizarea de servicii cu ridicata prin intermediul rețelei. Ele arată, de asemenea, că primirea de către GNA a unui împrumut bancar substanțial în condițiile pieței constituie o dovadă clară a faptului că proiectul și planul de afaceri care stă la baza acestuia se întemeiază pe considerente prudente de piață.
(51)
Autoritățile olandeze subliniază, de asemenea, că numeroase proiecte similare de succes vizând instalarea unor rețele de fibră optică în întreaga Europă și în special în Țările de Jos (44) întreprinse de operatori de piață constituie o dovadă suficientă a faptului că astfel de investiții pot fi realizate în condiții normale de piață.
(52)
În ceea ce privește investițiile preliminare realizate de municipalitatea orașului Amsterdam, Comisia a menționat în decizia de inițiere a procedurii că municipalitatea a luat, înainte de constituirea GNA, o serie de inițiative ce păreau să depășească ceea ce ar sugera practica normală a pieței. Comisia și-a exprimat îngrijorarea că o parte din riscul inițial al activităților aflate la baza planului de afaceri al GNA ar fi putut fi absorbită de către municipalitatea orașului Amsterdam înainte de realizarea investițiilor de către ING și Reggegiber în cadrul GNA. Pe baza informațiilor prezentate de autoritățile olandeze înainte de inițierea investigației formale, nu a fost posibil să se clarifice dacă toți acționarii GNA au investit în aceleași condiții.
(53)
În răspunsul lor, autoritățile olandeze au subliniat faptul că toți investitorii și-au luat angajamentul la 24 mai 2006 cu privire la investiția în GNA în condiții identice.
(54)
În ceea ce privește investițiile preliminare (în valoare de […] EUR), autoritățile olandeze susțin că toți acționarii GNA au înțeles de la început că investițiile preliminare realizate de municipalitatea orașului Amsterdam vor trebui rambursate de către GNA. În sprijinul acestei afirmații, autoritățile olandeze fac distincția între două părți ale investițiilor preliminare.
(55)
În ceea ce privește prima parte, autoritățile olandeze subliniază faptul că, deși acordurile de constituire a GNA au fost semnate abia la 24 mai 2006, obligând toate părțile la investiția de […] EUR, în scrisoarea de intenție din […], viitorii acționari GNA au decis împreună ca o sumă forfetară de […] EUR (fără TVA) să fie destinată acoperirii costurilor de pregătire a proiectului. Printre altele, această sumă acoperea și costurile aferente procedurilor de licitație pentru selectarea constructorului rețelei (BAM/Draka) și a operatorului cu ridicata (BBned), anumite costuri prilejuite de procedura de notificare și anumite activități de excavare.
(56)
În ceea ce privește a doua parte a investițiilor preliminare (în valoare de […] EUR), autoritățile olandeze au argumentat că acestea sunt pe deplin conforme cu practica obișnuită de pe piață: investitorii prudenți de pe piață ar urma aceeași practică în proiectele comune, una din părțile participante trebuind de obicei să își asume rolul de „prim investitor”. De asemenea, autoritățile au subliniat faptul că investițiile preliminare efectuate de municipalitatea orașului Amsterdam nu au redus riscul investițional inițial pentru ceilalți acționari ai GNA.
(57)
În același timp, autoritățile olandeze susțin că investițiile preliminare nu au conferit niciun avantaj niciuneia dintre părți și, prin urmare, nu ar putea constitui ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE. De exemplu, demararea anumitor activități de excavare a fost determinată de faptul că în unele zone importante pentru viitoarea construire a rețelei GNA aveau loc o serie de lucrări de construcții civile. Întrucât în Amsterdam toate lucrările de excavare sunt coordonate, nu ar fi fost posibil să se excaveze din nou după câteva luni, ceea ce ar fi provocat întârzieri și costuri suplimentare pentru GNA.
(58)
În plus, autoritățile olandeze susțin că toate aceste costuri au fost încorporate în planul de afaceri și că nu au apărut costuri noi care să nu fi fost cunoscute de ceilalți acționari ai GNA.
(59)
În sprijinul acestor afirmații, municipalitatea orașului Amsterdam a transmis un raport întocmit de Deloitte - o firmă de contabilitate - la 18 ianuarie 2007, care auditează restituirea investițiilor preliminare. Acest raport arată că investițiile preliminare, în valoare de […] EUR, au fost restituite integral de GNA la sfârșitul anului 2006, cu dobândă. Autoritățile olandeze au informat Comisia că rata dobânzii aplicată (45) a fost de […] %, în conformitate cu legislația olandeză (46). Dobânda s-a ridicat la […] EUR și a fost plătită de GNA la data de […].
(60)
În plus, autoritățile olandeze nu consideră că propriile studii de fezabilitate fac parte din investițiile preliminare. Potrivit autorităților olandeze, toți investitorii prudenți de pe piață ar realiza astfel de studii. Autoritățile olandeze susțin că aceste studii nu ar fi putut reduce sau elimina o parte din riscul inițial pentru ceilalți acționari ai GNA, întrucât ceilalți potențiali acționari trebuie să se bazeze și pe propria evaluare și să analizeze riscurile la care se pot expune și beneficiile pe care le pot obține de pe urma proiectului.
(61)
În mod similar, studiile de fezabilitate ale celorlalți acționari ai GNA (ca ING RE sau Reggefiber) realizate înainte de a investi în GNA au fost finanțate de respectivele părți, fără ca GNA să suporte cheltuielile aferente.
(62)
Prin urmare, autoritățile olandeze afirmă că la îndoielile preliminare ale Comisiei cu privire la „concomitența” și la „egalitatea condițiilor” investițiilor preliminare realizate de municipalitatea orașului Amsterdam s-a răspuns în mod corespunzător prin explicațiile menționate mai sus și prin restituirea costurilor relevante finanțate inițial de către GNA.
(63)
În ceea ce privește planul de afaceri al GNA, autoritățile olandeze afirmă că investițiile efectuate de autoritățile publice satisfac condițiile principiului investitorului în economia de piață dacă sunt realizate în aceleași condiții ca și investițiile realizate de investitorii privați. Prezența investitorilor privați ar trebui să constituie o garanție a faptului că proiectul se desfășoară în condițiile de piață. Prin urmare, autoritățile olandeze susțin că nu era strict necesar ca planul de afaceri al GNA să fie analizat de către Comisie.
(64)
În al doilea rând, autoritățile olandeze consideră că toate ipotezele din planul de afaceri al GNA nu erau optimiste, ci mai degrabă conservatoare.
(65)
Mai exact, în ceea ce privește indicatorii financiari din planul de afaceri, în decizia de inițiere a procedurii, Comisia a comparat indicatorii financiari vizați cu datele publice comparative în materie, și anume cu costul mediu ponderat al capitalului (47) înregistrat de întreprinderi similare (48). Comisia a ajuns la concluzia preliminară că, în ansamblu, indicatorii financiari vizați de GNA nu păreau nerealiști, ci depindeau foarte mult de realizarea factorilor cheie ai succesului. În plus, Comisia a afirmat că este foarte probabil ca previziunile privind factorii cheie ai succesului planului de afaceri să fie nesigure, dată fiind noutatea proiectului din Amsterdam în ceea ce privește tehnologia utilizată (tehnologia fibrei de sticlă), modelul de afaceri (modelul cu trei niveluri), dimensiunea limitată a proiectului (de unde și o economie de scară redusă) și cererea preconizată a consumatorilor de servicii rapide de bandă largă.
(66)
Autoritățile olandeze afirmă că rata internă a rentabilității proiectului (49) nu ar trebui să fie comparată cu cifrele referitoare la costul mediu ponderat al capitalului suportat de operatorii integrați vertical, cum s-a procedat în decizia Comisiei de a iniția procedura, întrucât aceste cifre includ riscul tuturor celor trei niveluri ale acestor operatori de rețea. Spre deosebire de aceștia, GNA investește numai în rețeaua pasivă, a cărei durată de viață economică este de 30 de ani (sau chiar mai mult) și care este mai mult similară cu investițiile de infrastructură pentru care, în general, investitorii cer o rată a rentabilității mai scăzută.
(67)
În ceea ce privește gradul de penetrare vizat, în decizia de inițiere a procedurii, Comisia a ajuns la concluzia preliminară că, pe baza datelor disponibile, realizarea unei penetrări de cel puțin […] % pentru „scenariul minim” al GNA pare optimistă. În plus, obiectivul penetrării a […] % din numărul total al gospodăriilor după […] luni pare agresiv și va fi posibil numai printr-o strategie pe scară largă de „tarife de penetrare” prin care clienții existenți ai altor operatori să treacă la rețeaua GNA.
(68)
Autoritățile olandeze susțin că în Țările de Jos există deja mai multe proiecte de fibră optică ce se bucură de un mare succes, rețelele de fibră optică putând atinge un grad de penetrare ridicat. De exemplu, în ceea ce privește localitățile Nuenen sau Hillegom, autoritățile susțin că penetrarea fibrei optice a depășit 80 % după un an de funcționare. În plus, autoritățile olandeze susțin că nivelul actual al penetrării benzii largi nu este relevant pentru situația de față: serviciile furnizate prin intermediul rețelelor de fibră optică ar trebui considerate o piață nouă în comparație cu ofertele actuale de servicii de bandă largă ale operatorilor existenți. Prin urmare, nivelul actual al penetrării benzii largi nu ar trebui utilizat ca valoare de referință. În plus, autoritățile olandeze susțin că apar numeroase servicii și aplicații noi (50) care necesită rețele simetrice rapide, ce pot fi oferite numai printr-o rețea de tip FttH. Pe baza acestor argumente, autoritățile olandeze subliniază faptul că atingerea unui grad de penetrare de aproximativ […] în zone ale Amsterdamului în care rețeaua este instalată într-un interval de […] nu doar că este realistă, ci poate fi și considerată un obiectiv conservator.
(69)
În raport cu prețurile cu ridicata percepute de GNA operatorului cu ridicata, Comisia afirmă în decizia de inițiere a procedurii că, deși experții sugerează că rețelele de fibră optică presupun cheltuieli operaționale mai reduse în comparație cu actualele rețele de telecomunicații și cablu din cupru, prețurile cu ridicata ale GNA încă sunt considerabil mai mici față de ceea ce sugerează rapoartele de piață.
(70)
Autoritățile olandeze susțin că rețelele de fibră optică presupun costuri operaționale mai mici și au o durată de viață economică mai lungă decât rețelele existente. Prin urmare, sunt posibile prețuri cu ridicata mai scăzute în comparație cu ceea ce ar putea sugera datele referitoare la rețelele existente. Acest avantaj din punct de vedere al costurilor oferă o marjă suficientă pentru a se putea aplica prețuri cu ridicata relativ scăzute comparativ cu ofertele pentru rețelele din cupru actuale.
(71)
În ceea ce privește validitatea cifrelor referitoare la costurile investiției, în decizia de inițiere a procedurii, Comisia a constatat că cifrele comparative indică faptul că cheltuielile de investiții per conexiune estimate de GNA par să fie scăzute în comparație cu datele disponibile de la participanții pe piață și din alte surse.
(72)
Autoritățile olandeze susțin că fezabilitatea costurilor investiționale prevăzute este sprijinită și mai mult de topologia și caracteristicile zonei geografice în care se instalează rețeaua: zonele beneficiare din Amsterdam au o densitate ridicată a populației și multe blocuri de locuințe nou construite sau renovate, ceea ce contribuie la reducerea costurilor instalării rețelei pe locuință.
(73)
Cu privire la calcularea valorii reziduale a rețelei, autoritățile olandeze afirmă că estimările din planul de afaceri al GNA sunt realiste, dat fiind că durata de viață economică a rețelelor de fibră optică poate fi de 30 de ani sau mai mult. În acest interval de timp, nu vor fi necesare alte investiții sau cheltuieli de întreținere majore, spre deosebire de rețelele existente de cupru sau cablu. În plus, autoritățile susțin că, odată instalată, rețeaua va avea o „valoare strategică” semnificativă datorită „caracteristicilor de monopol natural ale rețelelor de acces prin fibră optică” de care se va bucura GNA având în vedere avantajul primului venit.
(74)
De asemenea, autoritățile olandeze s-au referit la concluzia preliminară a Comisiei conform căreia toate ipotezele de la baza planului de afaceri par optimiste și succesul proiectului poate fi periclitat chiar dacă un singur obiectiv (precum gradul de penetrare) nu este atins.
(75)
În acest context, autoritățile olandeze au solicitat revizuirea fezabilității ipotezelor și confirmarea acesteia într-un raport întocmit de Stratix Consulting/Universitatea Tehnică din Delft (51). Raportul respectiv a evaluat și fezabilitatea gradului de penetrare planificat al GNA. Analizând proiecte similare în Europa și în afara teritoriului acesteia, în special în Țările de Jos și estimând în același timp cererea viitoare de rețele simetrice rapide de bandă largă de pe piață (adică de rețele de fibră optică), raportul indică faptul că cifrele referitoare la penetrare prevăzute de GNA pot fi considerate o estimare conservatoare. De asemenea, raportul arată că în urma creșterii cererii de pe piață de servicii care necesită rețele de fibră optică, precum și datorită naturii infrastructurii deschise, care favorizează concurența, cererea de rețele de fibră optică ar putea să evolueze chiar mai rapid și la un nivel mai ridicat decât s-a preconizat în urmă cu câțiva ani.
(76)
Principala concluzie a studiului, împărtășită de autoritățile olandeze, este aceea că investiția municipalității orașului Amsterdam este viabilă din punct de vedere economic și, în consecință, este conformă cu principiul investitorului în economia de piață.
V.2. Comentarii transmise în legătură cu observațiile terților
(77)
În primul rând, autoritățile olandeze își reiterează punctul de vedere potrivit căruia la îndoielile Comisiei cu privire la „concomitență” și „egalitatea condițiilor” datorate investițiilor preliminare ale municipalității orașului Amsterdam s-a răspuns în mod corespunzător prin restituirea costurilor relevante finanțate inițial, de către GNA. În plus, autoritățile olandeze susțin că planul de afaceri al GNA este fezabil și realist, investiția realizată de către municipalitatea orașului Amsterdam în proiectul GNA fiind, prin urmare, pe deplin conformă cu principiul investitorului în economia de piață.
(78)
În al doilea rând, autoritățile olandeze subliniază din nou faptul că, în opinia lor, în conformitate cu jurisprudența existentă (52) și cu deciziile Comisiei (53), participarea semnificativă a invesitorilor privați la un proiect în condiții identice cu cele ale investitorului ptublic ar trebui considerată „o dovadă concludentă” a faptului că se respectă principiul investitorului în economia de piață și că, așadar, nu există un ajutor de stat.
(79)
Autoritățile olandeze, făcând trimitere la Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului (54), susțin că în cazul în care poziția competitivă a unei întreprinderi nu poate fi direct afectată de măsura în cauză, partea respectivă nu poate fi considerată parte interesată. În consecință, autoritățile olandeze fac apel la Comisie să nu ia în considerare observațiile prezentate de ONO, France Telecom (55) și Com Hem, întrucât acestea nu sunt active pe piața de bandă largă din Țările de Jos și în special din Amsterdam.
(80)
Autoritățile olandeze susțin că toate părțile care au transmis observații în cazul de față nu au luat în considerare faptul că participarea investitorilor privați la investiție reprezintă o dovadă suficientă a conformității investiției cu principiul investitorului în economia de piață. De asemenea, ele susțin că, în conformitate cu jurisprudența relevantă a Curții de Justiție, analiza planului de afaceri nu era necesară, dată fiind participarea acestor investitori privați.
(81)
În ceea ce privește afirmațiile UPC, potrivit cărora penetrarea benzii largi în zonele care urmează să fie deservite de GNA a atins deja 65 % și că, prin urmare, GNA nu ar putea să își atingă gradul de penetrare urmărit, autoritățile olandeze afirmă că piața disponibilă este mult mai mare pentru GNA, întrucât prin rețeaua GNA clienților nu li se vor oferi doar servicii de bandă largă, ci și servicii de televiziune, telefonie și alte servicii noi. În ceea ce privește cifrele referitoare la rezilieri prezentate de UPC în scopul demonstrării lipsei unui interes suficient de mare față de serviciile care pot fi oferite prin rețeaua GNA, autoritățile olandeze susțin că aceste date nu sunt relevante, deoarece furnizarea serviciilor prin rețea a început doar în martie 2007 și, prin urmare, încă nu se pot formula concluzii pe baza acestor date (56).
(82)
Din motivele explicate la considerentul 79, autoritățile olandeze se îndoiesc că celelalte patru societăți pot fi considerate părți interesate. Ele afirmă că aceste părți au prezentat numai observații generale, care nu sunt relevante pentru evaluarea măsurii în cauză. Prin urmare, autoritățile olandeze nu consideră necesar să comenteze pe marginea acestor observații. Autoritățile olandeze nu prezintă nici comentarii pe marginea observațiilor terților cu privire la compatibilitatea oricărui ajutor de stat existent în cadrul măsurii, deoarece, potrivit acestor autorități, nu este necesară o evaluare a compatibilității în cazul de față, întrucât măsura nu presupune un ajutor de stat.
VI. EVALUAREA AJUTORULUI DE STAT
(83)
Comisia a analizat dacă măsura poate fi considerată ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE, care prevede că „sunt incompatibile cu piața comună ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau sectoare de producție, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”. Prin urmare, pentru ca o măsură să fie considerată ajutor de stat, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: (1) măsura trebuie să fie acordată din resurse de stat și să fie imputabilă statului; (2) măsura trebuie să confere un avantaj economic unor întreprinderi; (3) avantajul trebuie să fie selectiv și să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența; (4) măsura trebuie să afecteze comerțul intracomunitar.
(84)
La evaluarea măsurii trebuie luat în considerare contextul pieței: sectorul comunicațiilor electronice a fost liberalizat pe deplin în Europa în urmă cu câțiva ani. În special, investițiile în rețele de bandă largă din așa-numitele „zone negre” în care sunt oferite servicii diferite de bandă largă prin intermediul a cel puțin două infrastructuri concurente (cum ar fi rețelele de telefonie și de televiziune prin cablu) (57) sunt realizate în primul rând de întreprinderi private. Politica Comisiei în acest sector trebuie să fie mai severă în ceea ce privește proiectele care presupun fonduri publice în aceste domenii, dat fiind efectul de denaturare asupra activităților operatorilor privați (58).
VI.1. Resurse de stat
(85)
În primul rând, trebuie evaluat dacă măsura este acordată direct sau indirect prin intermediul resurselor de stat și dacă este imputabilă statului (59).
(86)
În cazul de față, municipalitatea orașului Amsterdam investește 6 milioane EUR în parteneriatul GNA. Întrucât orice municipalitate trebuie considerată ca fiind o emanație a statului, investiția la rândul său trebuie privită ca fiind realizată din resurse de stat, în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE (60). Autoritățile olandeze nu au contestat existența resurselor de stat.
VI.2. Avantaj
VI.2.1. Principiul investitorului în economia de piață
(87)
Pentru a se stabili dacă o investiție financiară din partea statului într-o întreprindere presupune un avantaj în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE, Comisia aplică principiul investitorului în economia de piață în conformitate cu jurisprudența relevantă a Curții de Justiție. În conformitate cu acest principiu, o tranzacție nu presupune ajutor de stat dacă are loc în același timp și în aceleași condiții care ar fi acceptabile pentru un investitor privat care ar funcționa în condițiile normale ale economiei de piață (61).
(88)
Potrivit unei jurisprudențe constante, capitalul pus de stat, direct sau indirect, la dispoziția unei întreprinderi, în circumstanțe care corespund condițiilor normale de piață, nu poate fi considerat ajutor de stat. Cu toate acestea, în cazul în care investiția realizată de către un investitor public nu are perspective de profitabilitate, nici măcar pe termen lung, o astfel de intervenție trebuie considerată ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE (62).
(89)
Astfel, trebuie să se considere că o contribuție de capital din fonduri publice satisface testul investitorului în economia de piață și nu constituie ajutor de stat dacă, inter alia, a avut loc în același timp cu o contribuție semnificativă de capital din partea unui investitor privat realizată în condiții comparabile (testul de „concomitență”) (63).
(90)
În cazul de față, investiția municipalității orașului Amsterdam a fost realizată împreună cu doi investitori privați, și anume ING RE și Reggefiber. Prin urmare, Comisia va analiza mai întâi dacă investiția municipalității orașului Amsterdam îndeplinește testul investitorului în economia de piață, dat fiind faptul că a fost efectuată concomitent cu o investiție privată semnificativă. În acest scop, Comisia va analiza următoarele criterii:
(91)
În primul rând, trebuie să se identifice dacă acești investitori sunt investitori pe piață și dacă investițiile realizate de investitorii privați au o semnificație economică reală. O astfel de semnificație trebuie evaluată în termeni absoluți (o porțiune semnificativă din totalul investiției) și în raport cu puterea financiară a investitorului privat în cauză.
(92)
În al doilea rând, trebuie să se evalueze dacă investiția a fost realizată de către toate părțile participante în același timp („concomitență”).
(93)
În al treilea rând, trebuie să se stabilească în ce măsură condițiile investiției sunt identice pentru toți acționarii.
(94)
În al patrulea rând, în cazul în care statul, alți investitori sau beneficiarul au alte relații în afara acestei investiții (de exemplu, printr-o scrisoare de însoțire care stipulează o garanție din partea statului), pot exista motive de îndoială cu privire la suficiența simplei echivalențe a condițiilor în care se realizează investiția (64).
(95)
Ulterior și în subsidiar, Comisia va examina și planul de afaceri al GNA, în special prin prisma reclamațiilor înaintate de Liberty Global/UPC și de alte părți interesate, potrivit cărora rețeaua construită de GNA nu ar reprezenta o activitate economică viabilă.
VI.2.2. Evaluarea măsurii din punctul de vedere al principiului investitorului în economia de piață
VI.2.2.1. Participarea semnificativă a investitorilor privați
(96)
După cum a recunoscut Comisia în decizia de inițiere a procedurii (65), atât ING RE, cât și Reggefiber pot să fie considerați, fără îndoială, „investitori privați” (66). În plus, interesele economice ale celor două societăți sunt compatibile cu proiectul desfășurat de GNA: ING RE realizează investiții în sectorul imobiliar și în infrastructuri, iar Reggefiber participă la realizarea mai multor proiecte de rețele de fibră optică în Țările de Jos. De asemenea, Comisia remarcă faptul că cei doi investitori privați pot aduce tipuri de expertiză diferită pentru a contribui la succesul proiectului.
(97)
În termeni absoluți, cei doi investitori privați investesc o sumă substanțială (3 milioane EUR fiecare) în parteneriatul GNA. Deși, dată fiind puterea financiară a ING RE și a Reggefibber, o investiție de 3 milioane EUR ar putea fi considerată, în termeni relativi, o investiție mică, o astfel de investiție este în mod cert semnificativă în raport cu capitalizarea totală a GNA și cu aportul de capital al municipalității orașului Amsterdam.
(98)
Împreună, cei doi investitori privați reprezintă o treime din întregul capital social. În cadrul acestui proiect, această participare - deși nu conferă celor două societăți controlul absolut asupra GNA - reprezintă o proporție semnificativă din întreaga investiție. Prin urmare, Comisia consideră că atât ING RE, cât și Reggefiber reprezintă acționari importanți ai GNA. Cel mai mare acționar individual (municipalitatea orașului Amsterdam) deține 33 % din capitalul social al GNA. ING RE și Reggefiber dețin fiecare un pachet de acțiuni egal cu jumătate din pachetul celui mai mare acționar individual; împreună, dețin același volum de acțiuni ca municipalitatea. Ceilalți acționari ai societății, cele cinci societăți pentru locuințe sociale, dețin un volum mai mic de acțiuni decât ING RE și Reggefiber. Prin urmare, în cadrul GNA nici un investitor individual nu poate exercita control majoritar asupra societății. În plus, cei doi investitori privați pot avea o importanță capitală individual, și cu atât mai mult împreună, în formarea unei majorități care să dețină controlul în cadrul GNA (67).
(99)
De asemenea, Comisia face observația că, potrivit legislației Țărilor de Jos cu privire la societățile comerciale, o treime din acțiuni este suficientă pentru formarea unei minorități care să blocheze adoptarea oricărei decizii importante luate de GNA. Prin urmare, cei doi investitori privați pot forma, împreună, o minoritate de blocare în cadrul societății.
(100)
În concluzie, atât ING RE, cât și Reggefiber sunt investitori pe piață, iar investițiile realizate de aceștia au o semnificație economică reală atât în termeni absoluți, cât și în termeni relativi dacă sunt priviți în contextul structurii acționariatului GNA.
VI.2.2.2. Concomitență
(101)
În decizia de inițiere a procedurii (68), Comisia a recunoscut faptul că municipalitatea a investit de jure în parteneriatul GNA în același timp cu investitorii privați, însă și-a exprimat o serie de îndoieli preliminare cu privire la concomitența de facto a investițiilor tuturor acționarilor GNA, întrucât municipalitatea avusese deja câteva inițiative și realizase deja investiții înainte de încheierea unui acord final cu toți ceilalți investitori.
(102)
Comisia face observația că municipalitatea a contractat mai multe studii pentru pregătirea proiectului, în 2003 și în 2004. În plus, municipalitatea a avut o serie de inițiative care par a depăși aceste etape preliminare. În ciuda absenței unui angajament ferm din partea investitorilor privați, municipalitatea a publicat și a organizat licitații și chiar a negociat contracte pentru construirea și exploatarea rețelei. În plus, municipalitatea orașului Amsterdam a finanțat anumite activități de excavare și a achiziționat programele de calculator pentru construirea rețelei.
(103)
În acest sens, autoritățile olandeze au furnizat mai multe informații (auditate de Deloitte) cu privire la investițiile preliminare și la restituirea investițiilor preliminare după inițierea procedurii de investigație formală. Potrivit raportului de audit realizat de Deloitte, finanțarea realizată în comun de acționarii GNA se ridică la […] EUR din totalul investițiilor preliminare de […] EUR. Restul de […] EUR a fost inițial finanțat doar de municipalitate (69).
(104)
Noile informații primite pe parcursul investigației formale au permis Comisiei să stabilească următoarele: În primul rând, o parte substanțială din activitățile și investițiile preliminare ([…] EUR) a fost convenită în mod explicit în „Scrisoarea de intenție” semnată de potențialii acționari ai GNA și a fost cofinanțată de toți aceștia proporțional cu contribuția fiecăruia înainte de constituirea societății, întrucât toți partenerii au considerat necesar să contribuie în mod egal la costurile de pregătire ale GNA.
(105)
În al doilea rând, toate investițiile preliminare (inclusiv suma de […] EUR finanțată inițial doar de municipalitatea orașului Amsterdam) au fost incluse în planul de afaceri care a stat la baza investiției. Prin urmare, s-a ajuns la o înțelegere între toți acționarii GNA cu privire la acest aspect. Astfel, toți partenerii au considerat aceste investiții preliminare o etapă utilă anterioară constituirii GNA. Potrivit autorităților olandeze, a existat o înțelegere între toți acționarii ca acea porțiune finanțată inițial de municipalitate să fie restituită de GNA. Cu alte cuvinte, modul în care a procedat municipalitatea nu a adus atingere și nu a influențat comportamentul celorlalți investitori pe piață.
(106)
Pe baza celor de mai sus, Comisia consideră că realizarea de către municipalitatea orașului Amsterdam a unei părți limitate din investițiile preliminare înainte de constituirea oficială a GNA nu a pus sub semnul întrebării respectarea principiului investitorului în economia de piață, dată fiind existența unei înțelegeri între toți acționarii ca aceste investiții preliminare realizate de municipalitatea orașului Amsterdam să-i fie restituite acesteia.
VI.2.2.3. Condiții
(107)
În decizia de inițiere a procedurii (70), Comisia și-a exprimat o serie de îndoieli preliminare referitoare la egalitatea condițiilor investiției pentru toți acționarii. Mai precis, Comisia și-a exprimat îndoiala cu privire la faptul că investițiile preliminare realizate de municipalitatea orașului Amsterdam ar fi putut elimina o parte din riscurile inițiale asociate cu realizarea proiectului pentru celelalte părți investitoare.
(108)
Aceste îndoieli preliminare se datorau faptului că, deși Comisia solicitase deja de mai multe ori o prezentare completă a costurilor investițiilor preliminare (71), iar autoritățile olandeze au prezentat câteva informații cu privire la înțelegerile dintre orașul Amsterdam, GNA și acționarii săi cu privire la acest aspect, ele nu au clarificat pe deplin toate activitățile de „finanțare preliminară” ale municipalității, inclusiv sumele cheltuite efectiv de municipalitatea orașului Amsterdam.
(109)
Pe baza informațiilor prezentate de autoritățile olandeze la data inițierii investigației formale, Comisia nu a fost în măsură să calculeze sau să verifice cuantumul total al acestor „investiții preliminare”, despre care Comisia a estimat că ar fi de ordinul a 1,5 milioane EUR. În plus, Comisia nu a înțeles pe deplin modul în care aceste costuri au fost împărțite între acționari și incluse în planul de afaceri al GNA.
(110)
În special, Comisia a avut temeri cu privire la faptul că activitățile de „finanțare preliminară” ale municipalității - fără acordul explicit al unora dintre ceilalți investitori - ar fi putut reduce riscul investiției pentru ceilalți investitori ai GNA și ar fi putut avea un impact pozitiv asupra intenției acestora de a investi în GNA. Informațiile prezentate de autoritățile olandeze în urma inițierii investigației formale au eliminat aceste îndoieli preliminare.
(111)
În primul rând, după cum s-a clarificat în informațiile furnizate de autoritățile olandeze cu privire la restituirea costurilor de investiții preliminare și în raportul de audit prezentat, totalul costurilor de investiții preliminare s-a ridicat la […] EUR, divizat în două părți: […] EUR, sumă convenită și cofinanțată de toți potențialii acționari ai GNA în scrisoarea de intenție, proporțional cu investiția fiecăruia, și […] EUR, sumă finanțată inițial numai de către municipalitatea orașului Amsterdam. Toate aceste costuri au fost imputate în mod corespunzător GNA, cu dobândă (72), și se pare că nu au rămas alte costuri suplimentare ale proiectului GNA care să nu fi fost explicate.
(112)
În al doilea rând, toate costurile aferente investiției preliminare au fost inițial incluse în planul de afaceri al GNA și se pare că nu au intervenit, după semnarea acordului GNA, alte costuri noi care să fi adus modificări condițiilor pentru ceilalți acționari. Această situație coincide cu explicația că între toți acționarii a existat un acord ca investițiile preliminare realizate de municipalitatea orașului Amsterdam să fie restituite.
(113)
În al treilea rând, deși municipalitatea orașului Amsterdam a avut inițiativa și a finanțat o parte din costurile proiectului, aceste inițiative și investiții nu ar fi putut reduce riscurile pe care le presupunea proiectul pentru ceilalți investitori. Contrar îndoielilor preliminare exprimate în decizia de inițiere a procedurii, Comisia a ajuns la concluzia că investițiile finanțate inițial de municipalitate pentru realizarea unor lucrări de construcții civile limitate și pentru achiziționarea unor programe de calculator nu ar fi putut, având în vedere natura lor și importanța financiară limitată, să modifice profilul riscului proiectului. Același lucru este valabil și pentru investițiile cofinanțate de toți eventualii acționari în paralel cu semnarea „scrisorii de intenție”. Analiza planului de afaceri arată în mod clar faptul că riscurile economice pe care le presupune investiția în GNA sunt legate de succesul proiectului în anii următori, în special în ceea ce privește evoluția pieței, și nu de primele etape de pregătire a proiectului.
(114)
În al patrulea rând, Comisia nu este de acord cu argumentul UPC potrivit căruia studiile de fezabilitate realizate de municipalitatea orașului Amsterdam ar fi putut reduce o parte din risc pentru ceilalți acționari GNA, care ar fi putut decide să investească în GNA doar ulterior. Comisia face observația că orice investitor de piață prudent ar realiza propria evaluare a strategiei și a perspectivelor de profitabilitate (studiu de fezabilitate) ale unui proiect de investiții (73) fără ca acest lucru să fie considerat drept un mijloc de reducere a riscurilor pentru celelalte părți implicate. În orice caz, în cazul în care proiectul ar eșua, toți investitorii ar trebui să suporte împreună pierderile care ar rezulta în urma unei activități economice neperformante sau, în cel mai rău caz, falimentul GNA.
(115)
Având în vedere cele de mai sus, Comisia concluzionează că toți acționarii GNA au investit în aceleași condiții.
VI.2.2.4. Alte relații
(116)
UPC a afirmat că este posibil ca ING RE să fi decis să investească în proiectul GNA nu din considerente economice, ci în cadrul strategiei sale de marketing de a întreține relații bune cu municipalitatea orașului Amsterdam, care, potrivit UPC, ar fi un partener de afaceri important al ING RE.
(117)
Trebuie evaluat dacă în afara acordului de cooperare și investiție există alte relații relevante pentru evaluarea conformității investiției cu principiul investitorului în economia de piață. În acest context, decizia de inițiere a procedurii (74) menționa faptul că autoritățile olandeze au afirmat într-o declarație pe care au furnizat-o că între părțile în cauză nu există alte relații, adică relații în afara acordurilor notificate, care să fie relevante pentru evaluarea conformității investiției cu principiul investitorului în economia de piață.
(118)
Propria anchetă a Comisiei și informațiile prezentate de părțile interesate nu au adus la lumină niciun element care să indice faptul că declarația autorităților olandeze este incorectă.
(119)
Bazându-se pe aceste lucruri, Comisia concluzionează că investiția realizată de municipalitatea orașului Amsterdam a fost realizată în același timp și în circumstanțe comparabile ca și contribuțiile semnificative de capital ale investitorilor privați.
(120)
În consecință, investiția realizată de municipalitatea orașului Amsterdam este conformă cu principiul investitorului în economia de piață și nu constituie ajutor de stat.
VI.2.2.5. Evaluarea planului de afaceri
(121)
În plus, Comisia a evaluat și planul de afaceri al GNA, în special prin prisma îndoielilor formulate în decizia de inițiere a procedurii de investigație formală și prin prisma reclamațiilor părților interesate Liberty Global/UPC, ONO, FT, COM HEM și o parte anonimă (75).
(122)
În decizia de inițiere a procedurii de investigație formală (76), în urma unei analize preliminare a planului de afaceri al GNA și a observațiilor critice primite din partea UPC în această privință, Comisia a considerat că nu doar indicatorii de performanță urmăriți, ci toate ipotezele care stau la baza planului de afaceri al GNA păreau optimiste. De asemenea, Comisia considera că succesul proiectului poate fi periclitat dacă obiectivele (precum gradul de penetrare) nu sunt atinse, cu atât mai mult cu cât ipotezele care stau la baza proiectului reprezentau o deviere de la nivelurile urmărite.
(123)
Comisia a primit observații atât din partea autorităților olandeze, cât și din partea UPC cu privire la analiza planului de afaceri cuprinsă în decizia de inițiere a procedurii, care i-au permis să realizeze o evaluare mai detaliată.
(124)
Comisia face observația că planul de afaceri al GNA privește o întreprindere nou formată, fără experiență anterioară, activă într-un segment de piață nou și inovator (tehnologie FttH, „model cu trei niveluri” în care infrastructura pasivă și cea activă sunt exploatate și gestionate separat, oferindu-se acces liber și nediscriminatoriu tuturor operatorilor cu amănuntul, astfel cum se descrie la considerentele 21-30). Astfel, într-un astfel de caz, evaluarea planului de afaceri al unei întreprinderi nou formate se bazează în mod necesar și inevitabil pe proiecții și ipoteze de piață viitoare cu privire la evoluția probabilă a cererii și ofertei pentru serviciile FttH.
(125)
Comisia face observația că metodologia planului de afaceri a fost auditată și acceptată de PricewaterhouseCoopers (77), o societate de audit independentă. Mai mult, după o analiză inițială a primei versiuni a planului de afaceri al GNA, PricewaterhouseCoopers a propus o serie de modificări prin care să se elimine anumite neconcordanțe preliminare. Aceste propuneri au fost luate în considerare în planul de afaceri actualizat al GNA. După aceste modificări, PricewaterhouseCoopers a afirmat că modelul nu „conține probleme de integritate tehnică sau economică” și ulterior planul de afaceri al GNA a fost transmis Comisiei.
(126)
În urma deciziei Comisiei de a iniția procedura de investigație formală, autoritățile olandeze au transmis un raport întocmit de Stratix Consulting/Universitatea Tehnică din Delft (78), care analizează și confirmă fezabilitatea planului de afaceri al GNA, punând un accent deosebit pe ipotezele pe care Comisia le-a semnalat drept „optimiste” în decizia de inițiere a procedurii. Concluzia acestui raport este că planul de afaceri al GNA este realist și că ipotezele pe care se întemeiază acesta se bazează în mod corect pe tendințele actuale ale pieței și ar trebui considerate estimări „conservatoare”.
(127)
GNA a aplicat trei indicatori de performanță financiară pentru a măsura succesul proiectului, și anume fluxurile de numerar generate, rentabilitatea capitalului propriu și rata internă a rentabilității (RIR).
(128)
Comisia consideră că rata internă a rentabilității reprezintă cel mai potrivit parametru pentru analizarea unui plan de afaceri. Rata internă a rentabilității se utilizează pentru adoptarea de decizii cu privire la investiții pe termen lung și pentru compararea unor proiecte de investiții diferite. Rata internă a rentabilității care stă la baza planului de afaceri al GNA este de […]%.
(129)
Dată fiind noutatea proiectului și natura dinamică a piețelor de telecomunicații în bandă largă, este dificil să se realizeze o analiză comparativă. Disponibilitatea informațiilor publice privind valorile ratei interne a rentabilității din proiecte similare este limitată, nu în ultimul rând din cauza faptului că aceste cifre sunt rareori publice, fiind considerate secrete profesionale. Cele mai relevante date comparative publice sunt cele referitoare la costul mediu ponderat al capitalului altor întreprinderi din același sector. Datele privind costul mediu ponderat al capitalului pot constitui un element comparativ util deoarece se consideră că un proiect merită să fie realizat dacă rata internă a rentabilității depășește costul mediu ponderat al capitalului. Pe baza informațiilor aflate în posesia Comisiei, cifrele din acest sector fluctuează în intervalul cuprins între 8,1 % și 10,6 % (79). Pe baza acestor cifre, rata internă a rentabilității din planul de afaceri al GNA pare să se înscrie în intervalul acceptabil.
(130)
În informațiile prezentate, UPC afirmă că din cauza noutății și a riscului ridicat pe care îl presupune proiectul, rata internă a rentabilității vizată pentru GNA, care este în esență o întreprindere nouă, trebuie să fie mai mare decât cifrele pentru costul mediu ponderat al capitalului în cazul unei întreprinderi existente, care are o clientelă și un flux de numerar semnificative, cum ar fi KPN sau UPC.
(131)
Autoritățile olandeze pun sub semnul întrebării evaluarea Comisiei cu privire la valorile de referință utilizate pentru evaluarea ratei interne a rentabilității în decizia de inițiere a procedurii. Acestea susțin că cifrele privind costul mediu ponderat al capitalului se referă la operatori integrați vertical, în timp ce GNA investește numai într-o rețea pasivă, ceea este mai degrabă similar cu o investiție într-o infrastructură pentru care în general investitorii cer rate mai scăzute ale profitului.
(132)
Comisia consideră că RIR vizată în planul de afaceri al GNA pare să se încadreze în perspectivele de piață pentru întreprinderile care își desfășoară activitatea pe piața telecomunicațiilor. În plus, Comisia recunoaște că proiectul de investiții analizat diferă de cel al unui operator integrat vertical și că prezintă caracteristicile unei investiții într-o infrastructură, pentru care se cere o rată internă a rentabilității mai scăzută.
(133)
De asemenea, Comisia a evaluat indicatorii financiari alternativi utilizați în planul de afaceri, ca de exemplu fluxurile de numerar generate și rentabilitatea capitalului propriu. Comisia nu a putut realiza o analiză comparativă detaliată pentru acești indicatori din cauza lipsei de date publice (80) și prin urmare i-a analizat din punctul de vedere al adecvării și al conformității cu planul de afaceri. Pe baza acestei analize, Comisia concluzionează că cifrele prezentate în planul de afaceri par să fie acceptabile pentru un investitor în economia de piață.
(134)
Unul din cei mai importanți factori pentru planul de afaceri este gradul de penetrare vizat. Întrucât veniturile GNA vor depinde într-o mare măsură de gradul de penetrare realizat, adică de procentajul gospodăriilor conectate, fezabilitatea atingerii gradului de penetrare urmărit are o importanță crucială pentru succesul activităților GNA.
(135)
GNA intenționează să realizeze un grad de penetrare de […] % din numărul total al gospodăriilor în termen de […] luni (conform așteptărilor, nivelurile penetrării ar trebui saturat aproximativ la acest nivel). În plus […] (81).
(136)
În observațiile prezentate, UPC a exprimat îndoieli serioase cu privire la capacitatea proiectului de a atinge o cotă de piață semnificativă (cum ar fi ținta de 40 % menționată într-un raport de investiție (82). UPC, pe baza raportului RBB și a cifrelor referitoare la totalul rezilierilor din zonele în care GNA furnizează deja servicii „triple play”, susține că penetrarea totală actuală a benzii largi în zonele pe care GNA intenționează să le deservească a atins deja 65 %. Mai precis, potrivit UPC, concurența relativ puternică din zonă și gama limitată de oferte noi disponibile prin rețeaua de fibră optică a GNA vin în sprijinul afirmației că operatorii cu amănuntul care utilizează rețeaua GNA prin intermediul BBned nu vor reuși să atragă suficienți clienți.
(137)
De asemenea, UPC subliniază faptul că nu vede niciun avantaj concurențial în noua rețea de fibră optică în comparație cu ofertele existente ale operatorilor actuali de bandă largă în afara furnizării de servicii de bandă largă simetrică clienților cu amănuntul, servicii pentru care, cu toate acestea, nu există cerere. În plus, UPC susține că produsul lor de bandă largă cel mai avansat în ceea ce privește banda largă disponibilă (83) nu a avut foarte mult succes până în prezent și că există o tendință a clienților de a opta pentru produse mai ieftine și mai puțin sofisticate ori de câte ori pe piață sunt oferite produse mai avansate.
(138)
Pe de altă parte, autoritățile olandeze susțin că prin intermediul conexiunii în bandă largă prin rețea de fibră optică simetrică pot fi oferite servicii noi (cum ar fi partajarea fișierelor și alte aplicații de tip peer-to-peer, HDTV și televiziune digitală], care aparțin unei piețe diferite de conexiunile asimetrice actuale. În plus, autoritățile olandeze subliniază, pe baza unui studiu realizat de Stratix Consulting și Universitatea Tehnică din Delft, că o serie de exemple de succes, nu numai din Țările de Jos, ci și din Statele Unite și Japonia, ilustrează realismul gradului de penetrare vizat.
(139)
Comisia a analizat argumentele diferitelor părți cu privire la acest aspect. Comisia face observația că GNA, pentru a stabili curba gradului de penetrare, […]. Acest model de previzionare a gradului de penetrare încorporează toate ipotezele cerute, incluzând ratele de absorbție, viteza ratei de absorbție și procentul rezilierilor, precum și acele ipoteze citate de UPC ca factori importanți în evaluarea fezabilității planului de afaceri. Prin urmare, planul de afaceri include factorii relevanți necesari pentru evaluarea gradului de penetrare.
(140)
Cu privire la fezabilitatea gradului de penetrare din planul de afacere, Comisia face observația că aceasta va depinde într-o mare măsură de evoluția pieței, de viteza cu care furnizorii de servicii adoptă aplicații și tehnologii noi care necesită o conexiune extrem de rapidă, prin rețea simetrică de fibră optică în bandă largă și de reacția clienților la aceste noi posibilități. Acești factori nu pot fi cunoscuți cu certitudine în acest moment, după cum demonstrează diferențele de opinie dintre UPC (care manifestă mai mult scepticism în ceea ce privește perspectivele de piață) și Reggefiber, ING RE și Universitatea Tehnică din Delft (care au verificat și confirmat estimările din planul de afaceri fie în calitate de investitori, fie în calitate de consultanți independenți).
(141)
Mai precis, în ceea ce privește cifrele prezentate de UPC cu privire la procentul rezilierilor cu scopul de a demonstra că proiectul nu poate realiza un grad de penetrare semnificativ, Comisia face observația că cifrele prezentate se referă la perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2006 și 1 iunie 2007, în timp ce operatorii cu amănuntul care utilizează rețeaua GNA au început să ofere servicii clienților în zone limitate ale Amsterdamului abia în martie 2007. Dată fiind perioada scurtă de timp care s-a scurs de la data la care a început furnizarea de servicii prin intermediul rețelei GNA, Comisia nu este convinsă că în acest moment se pot desprinde informații relevante din cifrele referitoare la rezilieri.
(142)
În ceea ce privește argumentul UPC potrivit căruia exemplele de succes ale instalării de rețele de fibră optică în orașe olandeze mici ca Hillegom sau Nuenen (84) nu ar trebui luate în considerare, întrucât aceste orașe nu sunt comparabile ca dimensiune, situație concurențială și subvenționare cu proiectul din Amsterdam, Comisia consideră că, deși există o serie de diferențe, proiectele respective oferă, totuși, câteva date utile pentru analiza comparativă ca exemple de proiecte de instalare de rețele în Țările de Jos.
(143)
Potrivit unei analize sectoriale (85), aproximativ 20-25 % din populație, în medie, este dispusă să migreze către o nouă rețea de fibră optică. […].
(144)
Mai mult decât atât, după cum indică tendințele actuale, cererea de servicii oferite prin rețele de fibră optică de bandă largă cu acces rapid pare să crească mai repede decât anticipau experții de piață în urmă cu câțiva ani. Planurile actuale cu privire la instalarea de rețele de fibră optică în special în Țările de Jos și în alte țări europene (86) aduc și mai multe dovezi în ceea ce privește atractivitatea investițiilor în rețelele de fibră optică. În consecință, nu este nerealist ca un grad de penetrare de […] % din numărul total de gospodării să poate fi atins după […] luni.
(145)
Prin urmare, Comisia concluzionează că se poate accepta faptul că un investitor în economia de piață investește în proiect pe baza gradului de penetrare anticipat în planul de afaceri (și, într-adevăr, aceasta este situația în cazul întreprinderilor Reggefibber și ING RE).
(146)
Prețurile cu ridicata per conexiune percepute de GNA întreprinderii BBned pentru exploatarea rețelei pasive […].
(147)
În observațiile prezentate, UPC a calculat că GNA trebuie să perceapă cel puțin 20-22 EUR pe lună pentru o conexiune cu ridicata care permite servicii triple play în rețeaua sa. Cu toate acestea, la acest nivel tarifar, prețurile finale ale serviciilor cu amănuntul ar fi în mod necesar mai ridicate decât ofertele actuale similare ale operatorilor existenți, ceea ce, potrivit UPC, pune sub semnul îndoielii posibilitatea atingerii gradului de penetrare vizat.
(148)
În sprijinul afirmațiilor sale, UPC a prezentat o serie de calcule (87) pentru prețurile cu ridicata pe baza prețurilor serviciilor cu amănuntul oferite de furnizorii de servicii (88) prin rețeaua GNA. UPC argumentează că, pe baza prețurilor actuale pentru serviciile cu amănuntul, este improbabil ca toate cele trei niveluri (pasiv, activ și cu amănuntul) să poată funcționa în mod profitabil în același timp.
(149)
Pe de altă parte, autoritățile olandeze susțin că noua tehnologie cu fibră optică necesită folosirea unei modalități de calculare a costurilor diferită de cea folosită pentru rețelele tradiționale din cupru sau cablu. De exemplu, rețeaua de fibră optică necesită cheltuieli operaționale (de exemplu pentru întreținere și gestionare) mult mai scăzute și are o durată de viață economică mai lungă, adică o perioadă de amortizare mai lungă (până la 30 de ani).
(150)
UPC a afirmat, de asemenea, că nu este posibil ca toate cele trei niveluri (89) să fie profitabile simultan. În această privință, Comisia face observația că a evaluat prețurile cu ridicata percepute pentru accesul la nivelul pasiv, întrucât acesta este nivelul inclus în planul de afaceri care face obiectul evaluării, în care intervin fonduri publice. Comisia a constatat că aceste prețuri cu ridicate nu sunt nerealiste (90). Viabilitatea celorlalte două niveluri, exploatate de operatori privați, este afectată într-o oarecare măsură de prețurile cu ridicata percepute pentru utilizarea nivelului pasiv. Având în vedere faptul că exploatarea celui de-al doilea nivel a fost câștigată de BBned în cadrul unei licitații deschise, că se oferă acces liber și nediscriminatoriu tuturor operatorilor de la nivelul serviciilor cu amănuntul și ținând seama de prețurile cu ridicata percepute de GNA, Comisia nu întrevede niciun risc ca celelalte două niveluri să nu funcționeze în mod profitabil.
(151)
În ceea ce privește prețurile percepute de GNA pentru accesul cu ridicata, există indicii care arată că rețelele de fibră optică pot presupune cheltuieli operaționale mai scăzute decât rețelele existente de telecomunicații și cablu. Pe baza acestor considerente și ținând seama de informațiile comparative disponibile și de rezultatele raportului realizat de Stratix Consulting/Universitatea Tehnică din Delft, Comisia concluzionează că prețurile cu ridicata din planul de afaceri nu sunt nerealiste în comparație cu cele ale serviciilor similare furnizate de alți operatori.
(152)
Comisia a evaluat și costurile investiționale prevăzute. GNA calculează […]. Acest lucru are ca rezultat un cost total al nivelului pasiv de […] per gospodărie. Cifrele comparative culese de Comisie pentru întreaga infrastructură (activă și pasivă la un loc), fluctuează între 1 000 și 2 000 EUR (91), în timp ce raportul dintre nevoile investiționale pentru conexiunea pasivă și cea activă este de aproximativ 1:2.
(153)
UPC este de acord cu punctul de vedere preliminar al Comisiei, exprimat în decizia de inițiere a procedurii de investigație formală, potrivit căruia viabilitatea planului de afaceri depinde într-o mare măsură de costurile investiționale, și subliniază faptul că acele costuri calculate reprezintă estimări foarte scăzute. Spre deosebire de UPC, autoritățile olandeze susțin că toate costurile investiționale sunt rezultatul topologiei zonelor vizate, al densității ridicate a populației și al prezenței clădirilor cu mai multe locuințe (care conduce la scăderea costurilor de instalare per locuință). În plus, autoritățile olandeze subliniază faptul că GNA a semnat deja un contract cu întreprinderile de construcții civile Van den Berg/BAM și Draka Comteq în […] 2006 (92) în anumite condiții speciale care ar trebui să garanteze menținerea costurilor instalării în intervalul inclus în planul de afaceri.
(154)
Luând în considerare și topologia zonelor (zone dens populate pe teren plat), faptul că întreprinderile de construcții civile care realizează lucrările au acceptat să le realizeze la un preț compatibil cu planul de afaceri și cu datele comparative disponibile, Comisia consideră că cifrele referitoare la costurile investiționale preconizate de GNA par să fie realiste. De asemenea, Comisia remarcă faptul că GNA și-a efectuat propriile calcule cu o anumită marjă de protecție în cazul depășirii costurilor de investiții, ceea ce corespunde practicii investitorului prudent în economia de piață și aduce o dovadă în plus cu privire la temeinicia estimărilor costurilor investiționale.
(155)
Valoarea reziduală estimată a rețelei pasive joacă un rol esențial în planul de afaceri al GNA, pentru atingerea obiectivelor financiare și furnizarea unei garanții pentru investitori. GNA aplică un calcul pe mai multe niveluri pentru stabilirea valorii reziduale a rețelei (valoarea anticipată a rețelei în […] este de […] EUR). În planul de afaceri al GNA, valoarea depinde numai de gradul de penetrare atins. Comisia a evaluat și valoarea reziduală a rețelei GNA pe baza unui calcul alternativ pe mai multe niveluri, având ca rezultat un interval de valori de […] milioane EUR la un grad de penetrare de […] %, ceea ce corespunde estimării GNA.
(156)
UPC sugerează că cifrele comparative utilizate de Comisie la evaluarea valorii reziduale a rețelei în decizia de inițiere a procedurii de investigație formală (93) sunt prea optimiste, deoarece aceste cifre se referă la o întreprindere existentă, cu venituri și clienți regulați. În plus, UPC afirmă că pentru durata de viață economică a rețelei este rezonabilă o estimare de cel mult 20 de ani (în comparație cu […], utilizată în planul de afaceri al GNA). De asemenea, UPC recomandă utilizarea unei evaluări întemeiate pe fluxurile de numerar pentru calcularea valorii reziduale a rețelei.
(157)
Autoritățile olandeze susțin că, în ceea ce privește valoarea reziduală a rețelei, calculul din planul de afaceri al GNA este realist și se bazează pe o metodologie corectă. În plus, autoritățile subliniază că durata de viață economică a rețelelor de fibră optică poate fi de […] sau chiar mai mult. De asemenea, ele afirmă că rețeaua instalată va fi valoroasă datorită avantajului primului venit și deoarece construcția unei a doua rețele similare nu poate fi viabilă din punct de vedere economic dată fiind prezența anumitor caracteristici de monopol natural ale rețelelor de acces prin fibră optică. Potrivit autorităților olandeze, acești din urmă factori aduc o dovadă în plus a faptului că rețeaua instalată va avea o valoare semnificativă chiar dacă planul de afaceri nu este pe deplin realizat.
(158)
Întrucât pentru acest parametru datele de piață relevante sunt disponibile într-o măsură limitată, Comisia a analizat valoarea reziduală a rețelei prin mai multe metode alternative, inclusiv o evaluare bazată pe fluxurile de numerar (94). În plus, rapoartele sectoriale (95) vin în sprijinul opiniei autorităților olandeze potrivit căreia durata de viață economică a rețelelor de fibră optică poate atinge […]. Potrivit datelor disponibile, valoarea reziduală nu diferă în mod semnificativ de intervalul tarifar obținut din datele comparative. Comisia ia, de asemenea, notă de faptul că rețeaua poate reprezenta un activ corporal cu valoare semnificativă pentru acționarii GNA […] (96).
(159)
În decizia de inițiere a procedurii de investigație formală, Comisia și-a exprimat și o serie de preocupări preliminare de natură metodologică cu privire la planul de afaceri al GNA. De exemplu, planul de afaceri nu include obligațiile fiscale ale societății. Autoritățile olandeze arată că acționarii GNA au ales forma juridică de „gesloten commanditaire vennotschap”, care nu are obligația de a plăti impozit pe profit. Prin urmare, rezultatele GNA vor fi consolidate direct de către acționari, iar proiectul este evaluat pe baza rezultatelor anterioare deducerii impozitelor.
(160)
După ce a evaluat măsura mai detaliat pe parcursul investigației formale, Comisia consideră că preocupările de natură metodologică sunt minore ca importanță, dată fiind metodologia planului de afaceri aplicată de GNA, și nu pun sub semnul îndoielii viabilitatea globală a planului de afaceri. În plus, Comisia ia notă de faptul că atât investitorii privați, cât și PricewaterhouseCoopers, care a auditat planul de afaceri, au aprobat (97) opțiunile metodologice care stau la baza planului de afaceri.
(161)
De asemenea, Comisia ar dori să sublinieze că autoritățile olandeze au prezentat mai multe analize de sensibilitate și scenarii de afaceri (98) pentru a demonstra temeinicia planului de afaceri al GNA. Aceste informații au demonstrat încă o dată că planul de afaceri al GNA ia în considerare toate riscurile și oportunitățile legate de proiect.
(162)
În observațiile prezentate, UPC critică, de asemenea, ipotezele din planul de afaceri al GNA care nu sunt explicit menționate în evaluarea planului de afaceri, sintetizate la considerentul 121 et seq., concluzionând că planul nu ar fi fezabil din punct de vedere comercial. Comisia dorește să reitereze faptul că nici UPC, nici RBB, societatea de consultanță care a realizat mai multe rapoarte pentru UPC în cadrul investigării cazului de față, nu au avut acces la planul de afaceri efectiv al GNA. Prin urmare, analizele lor s-au bazat pe informații publice, cu precădere pe raportul analiștilor întocmit de ING cu privire la fezabilitatea unui proiect de tip FttH în Amsterdam (99).
(163)
Comisia face observația că principalii factori determinanți ai planului de afaceri puși în discuție de UPC fie au fost deja abordați în evaluarea planului de afaceri al GNA realizată de Comisie (cum ar fi gradul de penetrare, rata de absorbție a clienților, rata rezilierilor, veniturile din serviciile cu ridicata, costurile investiționale, durata de viață economică a rețelei în calcularea „valorii reziduale”), fie relevanța lor pentru evaluare este redusă (alegerea metodologiei planului) (100).
(164)
UPC subliniază, de asemenea, faptul că nu numai ipotezele individuale ar trebui luate în considerare de către Comisie, ci și modul în care interacționează acestea între ele. De exemplu, UPC afirmă că un grad de penetrare ridicat combinat cu prețuri ridicate este considerat imposibil. Comisia a analizat metodologia și cifrele pe care se întemeiază planul de afaceri și a constatat că acestea pot fi considerate acceptabile pentru un investitor privat care ar funcționa în condițiile normale ale economiei de piață.
(165)
De asemenea, UPC susține că în calculele sale cu privire la planul de afaceri al GNA nu a luat în considerare faptul că GNA va oferi reduceri utilizatorilor rețelelor în primii ani, întrucât această informație a fost dezvăluită abia în decizia Comisiei de inițiere a procedurii de investigație formală. UPC afirmă că o astfel de contribuție din partea GNA la costurile de comercializare a întregului proiect deteriorează și mai mult rentabilitatea financiară a proiectului pentru investitori și face dovada faptului că planul de afaceri al GNA nu este fezabil. În această privință, Comisia remarcă faptul că este o practică de piață normală ca serviciile noi să fie oferite la prețuri reduse la început pentru a atrage o anumită clientelă. În plus, impactul financiar al acestor rabaturi a fost luat în considerare pe deplin în planul de afaceri al GNA, care a fost analizat de Comisie.
(166)
În ceea ce privește modelul Arcadis (101) indicat de UPC ca posibil model pentru planul de afaceri al GNA, Comisia remarcă faptul că modelul nu s-a regăsit între informațiile prezentate de autoritățile olandeze, iar autoritățile olandeze au confirmat că nu există nicio legătură între proiectul care face obiectul analizei și modelul Arcadis.
(167)
În plus, Comisia nu are indicii cu privire la faptul că împrumutul de […] EUR furnizat de […] nu a fost acordat în condiții de piață. Rata dobânzii percepute de […] (102) și valoarea potențială de garanție a rețelei instalate constituie o dovadă suficientă a faptului că împrumutul a fost acordat în condiții de piață.
(168)
După investigația formală și după evaluarea informațiilor suplimentare primite, Comisia a ajuns la concluzia că planul de afaceri al GNA este conform cu principiul investitorului în economia de piață.
(169)
Planul de afaceri se bazează în principal pe previziunea că evoluția pieței de telecomunicații și media din Țările de Jos se va traduce printr-o cerere semnificativă de servicii rapide de bandă largă, care va fi satisfăcută într-o mare măsură prin intermediul rețelelor FttH. Pe baza acestei previziuni, confirmată de raportul realizat de Stratix Consulting/Universitatea Tehnică din Delft, s-au formulat ipotezele cu privire la prețuri și la gradul de penetrare a rețelei GNA. Împreună cu alte ipoteze (de exemplu referitoare la costurile investiționale), acești factori conduc la concluzia că proiectul va remunera investitorii într-o măsură suficientă.
(170)
Comisia a evaluat planul și ipotezele cuprinse în acesta, comparându-le cu o serie de proiecte similare ori de câte ori a fost posibil, verificând coerența internă a acestuia și fezabilitatea ipotezelor sale. Concluzia în urma acestei evaluări este că planul de afaceri este corect din punct de vedere metodologic și ia în considerare toți factorii relevanți care pot influența succesul proiectului.
(171)
În plus, Comisia constată că planul de afaceri al GNA nu conține ipoteze în mod evident eronate. Ipotezele care stau la baza planului sunt realiste dacă sunt privite în raport cu principalele previziuni cu privire la evoluția pieței de telecomunicații și media. De asemenea, ele par să fie realiste și dacă sunt comparate cu alte proiecte similare. Rezerva care poate fi exprimată față de unele din ipotezele planului de afaceri în principiu sau pe baza unor previziuni diferite cu privire la evoluția ulterioară a piețelor relevante nu este suficientă pentru a submina credibilitatea sa în ansamblu. O astfel de divergență de opinii este inerentă marjei largi de apreciere aplicată în deciziile de investiții antreprenoriale.
(172)
Trebuie remarcat că doi investitori privați, care sunt specializați și în investiții în infrastructuri de comunicații, ING RE și Reggefiber, au adus o contribuție semnificativă la proiect pe baza planului de afaceri. […] (103). Pe lângă rentabilitatea financiară, valoarea strategică a proiectului (ca „proiect-pilot” de dimensiuni relativ mici pentru testarea potențialului tehnologiei FttH în zone cu densitate ridicată a populației și modelul antreprenorial nou care stă la baza proiectului (104) se poate să fi contribuit la decizia investitorilor publici și privați să accepte un nivel de risc relativ mai ridicat (105).
(173)
Pe baza acestor considerente, Comisia concluzionează că un investitor privat care funcționează în condițiile normale ale economiei de piață ar putea investi în GNA pe baza planului de afaceri al acesteia.
(174)
În ceea ce privește observațiile transmise de UPC, ONO, FT, COM HEM și partea anonimă, prin care Comisiei i se solicită să adopte o poziție severă cu privire la aplicarea principiului investitorului în economia de piață în cazul de față având în vedere presupusul „caracter de precedent” al proiectului pentru alte investiții în domeniul benzii largi în Europa, Comisia dorește să sublinieze că evaluarea principiului investitorului în economia de piață trebuie efectuată întotdeauna de la caz la caz, în conformitate cu jurisprudența existentă și cu practica sa decizională în acest domeniu.
(175)
În ansamblu, Comisia formulează, în consecință, concluzia că investiția municipalității orașului Amsterdam nu constituie ajutor de stat, deoarece a fost realizată în același timp cu un aport semnificativ de capital din partea unui investitor privat, efectuat în circumstanțe comparabile. În plus, analiza planului de afaceri a confirmat și faptul că investiția este conformă cu principiul investitorului în economia de piață.
VII. CONCLUZIE
(176)
În urma inițierii procedurii de investigație formală, autoritățile olandeze au oferit un răspuns satisfăcător la îndoielile preliminare exprimate de Comisie în decizia de inițiere a procedurii. În special, toate investițiile preliminare realizate de municipalitatea orașului Amsterdam au fost restituite de către GNA. Comisia consideră că municipalitatea orașului Amsterdam investește în GNA în aceleași condiții ca și investitorii privați participanți la proiect, care investesc pe baza planului de afaceri al GNA.
(177)
În consecință, Comisia formulează concluzia că investiția realizată de municipalitatea orașului Amsterdam în GNA nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE și este în conformitate cu principiul investitorului în economia de piață,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Investiția realizată de municipalitatea orașului Amsterdam în Glasvezelnet Amsterdam C.V., pentru dezvoltarea unei rețele de fibră optică în Amsterdam, astfel cum a fost notificată Comisiei la 17 mai 2005, nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE.
În consecință, măsura poate fi pusă în aplicare.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Regatului Țărilor de Jos.
Adoptată la Bruxelles, 11 decembrie 2007.