DECIZIA COMISIEI
din 12 octombrie 2006
privind ajutorul de stat C 11/2005 (fostul N 21/2005), pe care Germania intenționează să îl acorde pentru construcția unei conducte de etilenă în Bavaria
[notificată cu numărul C(2006) 4836]
(Numai textul în limba germană este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2007/385/CE)
COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE,
având în vedere Tratatul de instituire a Comunității Europene, în special articolul 88 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispozițiile mai sus citate (1) și având în vedere aceste observații,
întrucât:
1. PROCEDURĂ
(1)
La 2 decembrie 2003, Germania a informat Comisia cu privire la intenția sa de a notifica sprijinul pe care intenționează să îl aducă la proiectul conductei de etilenă între Ludwigshafen (Baden-Würrtemberg) și Münchsmünster (Bavaria).
(2)
La 12 ianuarie 2005, Germania a notificat măsura amintită mai sus, pe care o consideră măsură generală în materie de infrastructuri, și nu ajutor de stat, din motive de securitate juridică.
(3)
La 16 martie 2005, Comisia a deschis procedura formală de investigație a potențialului ajutor de stat. Decizia Comisiei de a deschide procedura menționată mai sus a fost publicată la 26 aprilie 2005 în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (2). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile cu privire la ajutorul respectiv.
(4)
La 19 aprilie 2005, Germania a comunicat observațiile sale ca răspuns la notificarea de inițiere a procedurii formale de investigație (a se vedea secțiunea 5).
(5)
Comisia a primit observații de la părțile interesate. Association of Petrochemicals Producers in Europe - APPE (Asociația Industriei Petrochimice din Europa), câteva companii din Bavaria [Mineraloelraffinerie Oberrhein GmbH & Co. KG (Miro), Bayernoil Raffineriegesellschaft mbH și Industriepark Gersthofen Service GmbH & Co. KG - IGS] neparticipând direct la proiect și Austria au emis avize favorabile prin scrisorile din 2 mai, 12 mai, 17 mai, 3 iunie și 8 iunie 2005. În schimb, un producător de produse petrochimice, care dorește să își păstreze anonimatul, s-a arătat critic în scrisoarea din 24 mai 2005. Avizul Austriei a fost luat în considerare chiar dacă a ajuns la Comisie după expirarea termenului de 30 de zile, stabilit în Jurnalul Oficial.
(6)
Avizele primite au fost adresate Germaniei, pentru comentarii, prin scrisorile din 16 și 20 iunie februarie 2005.
(7)
Germania a comunicat comentariile sale cu privire la observațiile părților interesate prin scrisoarea din 14 iulie 2005.
(8)
Prin scrisoarea din 28 octombrie 2005, Comisia a solicitat informații suplimentare pe care Germania i le-a comunicat prin scrisoarea din 24 noiembrie 2005.
(9)
Începând cu sfârșitul anului 2005, autoritățile federale germane și bavareze, reprezentanți ai industriei bavareze și Comisia au avut numeroase contacte și un schimb susținut de corespondență.
(10)
Astfel, Germania a trimis, pe 8 februarie 2006, o scrisoare căreia i-au fost atașate alte scrisori de la companiile BASF, Borealis, Clariant, Infraserv Gendorf, Infraserv Hoechst, MOL Group, OMV (Österreichische Mineralölverwaltung Aktiengesellschaft) Austria, OMV Germany, Ruhr Oel GmbH (ROG), precum și scrisorile consorțiului Aethylen-Rohrleitungs-Gesellschaft (ARG) și ale consorțiului Ethylen-Pipeline Süd GmbH & Co. KG (EPS), potențial beneficiar al ajutorului de stat menționat. La 21 februarie 2006, Bavaria a comunicat observații suplimentare precum și o versiune revizuită a scrisorii de la Infraserv Hoechst. La 5 februarie 2006, producătorul de produse petrochimice care își comunicase observațiile prin scrisoarea din 24 mai 2005, a comunicat un nou aviz, analizând ajutorul de stat menționat într-un mod mai pozitiv, în măsura în care proiectul garantează un acces deschis între Rotterdam și Bavaria.
(11)
Prin scrisoarea din 24 iulie 2006, căreia i-a fost atașată o serie întreagă de documente, Germania a comunicat o propunere revizuită de sprijin pentru proiectul conductei de etilenă. Această scrisoare a fost completată cu scrisorile din 14 august și 7 septembrie 2006, care se refereau în special la participarea la proiectul Landesanstalt für Aufbaufinanzierung Förderbank Bayern (denumit în continuare „LfA”), o instituție de credit deținută procent de 100 % de către landul Bavariei.
2. DESCRIERE
2.1. Proiectul
(12)
Proiectul constă în construirea unei conducte de etilenă pe o lungime de 357 km și o capacitate de transport de 400 000 tone pe an între Ludwigshafen și Münchsmünster. În prezent nu se efectuează transport de etilenă între aceste două orașe. Tabelul 1 oferă o imagine asupra tonajelor probabile care se vor transporta. Luându-se în considerare diferențele dintre evoluția producției și cea a consumului de etilenă, se așteaptă un flux superior în direcția Ludwigshafen în primii ani, tendința urmând să se inverseze în anii următori. Tabelul nu ia încă în considerare explozia care s-a produs în uzina de polietilenă din Basell (a se vedea considerentul 24). În cazul în care instalația este reconstruită cu o capacitate comparabilă, închiderea sa în 2015 este mai puțin probabilă, astfel încât fluxul net va descrește puternic începând cu anul 2015. O reconstrucție combinată cu o mărire a capacităților s-ar traduce printr-o diminuare globală a tonajelor transportate de-a lungul întregii perioade de proiectare.
Tabelul 1
Tonajele probabile care se vor transporta (1 000 tone/an)
2008-2009
2010-2014
Începând cu 2015
Producători
OMV
[…] (3)
[…]
[…]
Ruhr Oel
[…]
[…]
[…]
Utilizatori
Wacker
[…]
[…]
[…]
Borealis
[…]
[…]
[…]
Clariant
[…]
[…]
[…]
Vinnolit
[…]
[…]
[…]
Basell
[…]
[…]
[…]
Investitori noi
[…]
[…]
[…]
Producție netă
140
80
200
(13)
Taxa pentru transport este calculată pe baza tarifelor aplicate de către Aethylen-Rohrleitungs-Gesellschaft, fie, de exemplu, 34,21 EUR/tonă pentru întregul tronson sau 0,0597 EUR pe tona metrică și pe kilometru. Aceste tarife se aplică în același mod membrilor consorțiului și celorlalți utilizatori ai conductei și sunt modificate în fiecare an pe baza unei evaluări independente.
(14)
Construcția canalizării menționate va costa, conform previziunilor, 154 milioane EUR, fie cu 14 milioane EUR mai mult decât prevăzuse inițial Germania. Această creștere estimată a costului total al proiectului se explică prin mărirea costului pentru construcție (inclusiv achiziția de drepturi și măsurile privind mediul înconjurător), precum și prin cheltuielile de exploatare (electricitate, asigurări). Odată actele juridice preliminare întocmite, studiile necesare ar trebui începute până la sfârșitul anului 2006, conducta de etilenă ar trebui construită în 2007 și ar trebui să fie funcțională - potrivit proiectului inițial - în septembrie 2007. În cadrul procedurii de obținere a autorizațiilor necesare, se efectuează o evaluare a consecințelor asupra mediului înconjurător conform Directivei 85/337/CEE a Consiliului din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (4).
(15)
Canalizarea plănuită va fi exploatată conform principiilor transportatorului comun (common-carrier), accesului liber (open access), taxei de transport nediscriminatorii (non-discriminatory fees) și profitului minim (minimum profit). Toți producătorii și utilizatorii de etilenă vor avea acces la conducta de etilenă în aceleași condiții. Capacitatea de rezervă a acesteia din urmă este de așa natură încât aceste principii să poată fi respectate (capacitatea disponibilă se ridică la aproximativ 50 %). Aceste condiții trebuie garantate timp de cel puțin 25 de ani.
2.2. Ajutorul
(16)
Landul Bavaria intenționează să acorde o subvenție de 44,85 milioane EUR ceea ce reprezintă 29,9 % din costul investiției (150 milioane EUR) și 29,1 % din costul maxim (154 milioane EUR). Investiția menționată se repartizează după cum urmează pe anii 2004-2008: 4,5 milioane EUR în 2004, 7,8 milioane EUR în 2005, 54,2 milioane EUR în 2006, 86 milioane EUR în 2007 și 1,5 milioane EUR în 2008. Ajutorul acordat nu poate depăși 29,9 % din cost și va fi redus în raport cu concurența în ipoteza în care costul total este mai mic de 150 milioane EUR.
(17)
Potrivit declarațiilor făcute de Germania, proiectul nu ar fi rentabil fără ajutorul landului Bavaria, întrucât costul transportului ar fi mult mai ridicat (54,6 EUR/tonă) și nu ar fi deci mai competitiv. În plus, rata internă de rentabilitate ar fi limitată la 1,2 % chiar cu ajutorul menționat de 44,85 milioane EUR și luând în considerare avantajele indirecte pentru partenerii consorțiului. Pe de altă parte, nu trebuie uitat faptul că în caz de reconstrucție a instalațiilor din Basell cu mărirea capacităților, tonajele transportate și, în consecință, valoarea investițiilor, ar fi mai mici (a se vedea considerentul 24).
2.3. Beneficiarul
(18)
Beneficiarul ajutorului este Ethylen-Pipeline Süd GmbH & Co. KG (denumit în continuare „EPS” (5), consorțiu care cuprinde companiile petrochimice (6) BASF AG, Borealis Polymere GmbH, Clariant GmbH, OMV Deutschland GmbH, ROG, Vinnolit Gmbh & Co. KG și Wacker Chemie GmbH, precum și LfA Förderbank Bayern (7).
2.4. Industria etilenei
(19)
Etilena, cea mai simplă dintre hidrocarburile nesaturate (alchena), este un gaz incolor. Această olefină este produsă în mod curent în instalații petrochimice (steamcracker) din petrol (fie, cum este în general cazul în Europa, sub formă de naftă, fie sub formă de gaz); etilena și propilena sunt produse în proporții fixe. Etilena constituie baza unei largi game de polimeri (polietilenă, PVC și polistirol, de exemplu), care intervin ei înșiși în fabricarea de mase plastice destinate unor utilizări variate.
(20)
Etilena este un gaz anesteziant, sufocant și puternic inflamabil care formează cu aerul amestecuri explozive și care aparține clasei cu riscul cel mai ridicat. Cu câteva excepții foarte rare, când transportul se efectuează pe cale maritimă, mai costisitoare, gazul nu este transportat în consecință decât prin conducte care leagă direct producătorii și utilizatorii. Începând cu anii 1960, societăți individuale sau consorții precum ARG au construit o serie întreagă de sisteme de canalizări pentru transportul etilenei (de diverse lungimi, cel mai adesea limitate la nivel local). Transportul derivaților etilenei este, în schimb, mult mai simplu.
(21)
După cifrele furnizate de Germania, Europa de Vest dispunea, la sfârșitul anului 2002, de o capacitate de producție de 23,2 milioane de tone, dintre care mai mult de 10 milioane de tone doar în Germania și Benelux. Între 2002 și 2003, producția a crescut cu 2,6 % pentru a se stabili la 20,7 milioane de tone. Consumul fiind superior producției, în Europa Occidentală a trebuit să se importe, în 2002, 0,24 milioane de tone. În Europa Centrală și Orientală (inclusiv în cele zece noi state membre), capacitatea de producție se ridica, la sfârșitul anului 2002, la 2,24 milioane de tone, în timp ce consumul se situa la 2 milioane de tone.
(22)
Cererea de etilenă este direct legată de cererea de mase plastice, care stă, la rândul său, la baza creșterii PIB-ului. Astfel, se poate prevedea pentru anii următori o creștere a consumului de etilenă cu aproximativ 2 % în Europa Occidentală și cu aproximativ 5,5 % în Europa Centrală și Orientală. Producătorii de etilenă care nu sunt racordați la canalizări își fac indirect concurență pe piețele derivaților etilenei.
(23)
Industria petrochimică europeană este de mult timp foarte performantă, dar presiunea concurențială crește datorită întăririi restricțiilor privind mediul înconjurător și intensificării concurenței exersate de producătorii de polietilenă din Orientul Mijlociu, unde gazul este o materie primă ieftină. Totuși, utilizând gazul care generează mai puține produse derivate, Europa beneficiază astfel de un avantaj concurențial. În plus, cheltuielile de transport joacă un rol important, în special pentru livrările în interiorul Europei. Investițiile în mărirea capacităților de producție în Orientul Mijlociu vizează, în general, aprovizionarea piețelor în plină creștere din China și din alte țări din sud-estul Asiei. Totuși, dacă creșterea pe aceste piețe s-ar reduce din anumite motive, industria chimică europeană ar trebui, dacă este cazul, să facă față unei concurențe crescute din Orientul Mijlociu.
(24)
Industria etilenei din Bavaria este compusă din două uzine de etilenă situate în Münchsmünster-Gendorf-Burghausen și care aparțin OMV și Ruhr-Öl Germany, precum și din o serie întreagă de utilizatori de etilenă care produc din aceasta polietilenă și alte produse: Basell GmbH (Münchsmünster), Clariant GmbH, Vinnolit GmbH & Co. KG (Gendorf), Borealis Polymere GmbH, Wacker-Chemie (Burghausen). Un incident major s-a produs în instalațiile din Basell, la 12 decembrie 2005: vor trebui autorizate numeroase investiții pentru relansarea producției de polietilenă. Nu s-a luat încă nicio decizie cu privire la reconstrucția instalațiilor; Basell subliniază importanța construirii conductei de etilenă între Ludwigshafen și Münchsmünster.
(25)
Tabelul 2 prezintă o imagine asupra producției de etilenă și livrărilor între societățile implicate.
Tabelul 2
Producția și livrările din prezent
În tone (cifre din 2003)
OMV Deutschland GmbH, Burghausen
Ruhr Oel GmbH, Münchsmünster
Basell GmbH, Münchsmünster (înainte de explozie)
[…]
[…]
Clariant GmbH, Gendorf
[…]
[…]
Vinnolit GmbH & Co. KG, Gendorf
[…]
[…]
Borealis Polymere GmbH, Burghausen
[…]
[…]
Wacker-Chemie, Burghausen
[…]
[…]
Producția totală
350 000
320 000
2.5. Rețeaua paneuropeană de canalizări pentru olefine
(26)
Potrivit declarațiilor Germaniei, conducta de etilenă menționată ar trebui să facă parte dintr-o rețea paneuropeană de canalizări pentru olefine. Conductele de etilenă deja existente au, la ora actuală, o lungime totală de aproximativ 2 500 până la 3 000 km și industria este racordată la acestea în procent de aproximativ 50 %, față de aproape 100 % în Statele Unite. Aceste sisteme de canalizări regionale existente, dar neracordate între ele, sunt următoarele:
-
Nord-vestul Europei (Rotterdam-Ludwigshafen), inclusiv conductele chimice în rețea (cu canalizare pentru etilenă) din portul din Rotterdam-Massvlakte; pipeline Rotterdam-Moerdijk-Anvers; conducta societății Aethylen-Rohrleitungs-Gesellschaft ARG; conducta Wesseling (Köln) - Frankfurt (156 km); conducta Frankfurt-Ludwigshafen (68 km);
-
conducta pentru transportul etilenei și propilenei Anvers-Feluy (Valonia);
-
Europa Centrală (Stade-Leuna-Neratovice);
-
Franța (Marsilia/Berre-Feyzin-Carling); secțiunea Mediterana-Viriat (Bourg-en-Bresse) a fost construită în anii '70 și secțiunea Viriat-Carline (396 km) în 2001;
-
Regatul Unit: Grangemouth-Wilton, Grangemouth-Stanlow, Stanlow-Wilton; noua conductă de etilenă Teesside-Saltend (150 km) a fost construită în 2001;
-
Italia de Nord (Ravenne-Porto Marghera-Mantoue);
-
Bavaria: conducta Münchsmünster-Gendorf (112 km), Gendorf-Burghausen;
-
Europa de Est (Slovacia-Ucraina).
(27)
Conducta de etilenă menționată va fi racordată la canalizările existente care leagă Münchsmünster și Gendorf/Burghausen, precum și Ludwigshafen și Wesseling. Totodată, se pot efectua extinderi suplimentare ale rețelei de conducte:
-
către Republica Cehă, cu secțiunea Münchsmünster-Litvinov, de exemplu, și cu posibilitatea de a se crea un sistem circular în Europa de Est;
-
către Italia și Croația, cu secțiunea Burghausen-Porto Maghiera, de exemplu;
-
către Austria, cu secțiunea Burghausen-Schwechat, de exemplu, și posibilitatea unei legături suplimentare care trece prin Slovacia și Ungaria;
-
către Franța, cu secțiunea Ludwigshafen-Carling, de exemplu.
Cu aceste extinderi, conducta de etilenă constituie o legătură importantă între industria petrochimică din Europa de Vest și cea din Europa de Est.
(28)
În atașamentele scrisorii Germaniei din 8 februarie 2006, OMV, care este prezent în Bavaria (Burghausen) și în Austria (Schwechat, aproape de Viena), și care și-a extins recent capacitățile în Schwechat, și-a exprimat intenția de a realiza, în cazul unei decizii pozitive cu privire la proiectul EPS, un grup de lucru care va trebui să transforme o conductă existentă care pleacă din Schwechat (aproximativ 150 km către vest) și o conductă de etilenă și să o prelungească până la Burghausen. OMV așteaptă rezultatele lucrărilor grupului de lucru la sfârșitul anului 2006. Societatea a anunțat de asemenea comanda unui studiu asupra acest proiect care ar putea fi realizat peste 7-14 ani. Grupul MOL (din care fac parte și societatea slovacă Slovnaft și societatea ungară TVK), lider pe piața din Europa Centrală, dar care nu participă la proiectul EPS, susține în egală măsură acest proiect, dar preferă, într-o primă fază, o conexiune cu conducta de etilenă ucraineană existentă care trece prin Slovacia (Bratislava) și Ungaria (Budapesta/Tiszaujvaros). Noi studii de fezabilitate au fost anunțate în cursul convorbirilor dintre Comisie și Germania, cu privire la racordările la conductele din Republica Cehă, între Leuna, în Germania de Est, și Polonia (responsabilă fiind societatea poloneză PKN Orlen) și între Ludwigshafen și Carling în Franța (responsabile companiile BASF și Total).
(29)
Racordarea la o rețea de conducte pentru olefine de mărime suficientă, se dovedește de o importanță majoră pentru industrie, în sensul că ar contribui la reducerea blocajelor regionale în aprovizionarea cu materii prime, ar mări fluiditatea și securitatea în materie de aprovizionare și ar permite o flexibilitate mai mare în selecția locurilor pentru noile investiții. Acesta este motivul pentru care federația industrială încurajează totodată interconexiunea și extinderea sistemelor individuale pentru etilenă și/sau propilenă în scopul creării unei rețele mai largi de conducte pentru olefine (8).
(30)
Germania și proprietarii de conducte care ar fi racordați la canalizarea care se va construi între Ludwigshafen și Münchsmünster, s-au angajat față de comisie, în timpul procedurilor, să exploateze conductele conform principiilor transportatorului comun (Common-Carrier) și accesului liber. Este vorba despre canalizările următoare:
-
conductele sistemului ARG: conducta Wesseling-Cologne-Frankfurt, aparținând Infraserv Höchst (9) și exploatată de aceasta din urmă și conducta Frankfurt-Ludwigshafen (68 km), aparținând BASF și exploatată de aceasta din urmă;
-
conductele care deservesc zonele industriale din Bavaria: conducta Münchsmünster-Gendorf (112 km), deținută și exploatată de Infraserv Gendorf (10), și conducta Gendorf-Burghausen, deținută și exploatată de OMV.
(31)
Conform Germaniei, rețeaua de conducte paneuropeană și în special prezentul proiect ar garanta pe termen lung viitorul industriei petrochimice în Bavaria și cele 17 700 locuri de muncă create de către acest sector.
3. MOTIVE DE INIȚIERE A PROCEDURII DE INVESTIGAȚIE
(32)
Comisia a deschis procedura formală de investigație, deoarece se îndoia de exactitatea argumentului Germaniei conform căruia subvenția nu reprezintă un ajutor de stat ci o măsură generală în materie de infrastructuri. Comisia avea, de asemenea, îndoieli cu privire la compatibilitatea acestui ajutor cu piața comună. Avantajele în termeni de protecție a mediului, securitatea transportului și descongestionarea rutieră păreau inexistente sau cel puțin foarte limitate. Deși conducta de etilenă se dovedește de o importanță strategică pentru industria chimică din Bavaria, ar putea provoca o modificare inacceptabilă a concurenței. Rentabilitatea calculată a proiectului era cu siguranță slabă, dar acesta din urmă părea să poată genera avantaje indirecte importante pentru producătorii existenți de etilenă și propilenă. Conducta de etilenă ar permite transportul de cantități importante între companii, dar și livrări către alte regiuni, cea ce ar putea pune etilena astfel transportată în concurență directă cu cea furnizată de alți producători din alte regiuni decât Bavaria, Baden-Würrtemberg și Renania-Palatinat. Nu se poate exclude nici faptul că poate să aibă impact și asupra pieței propilenei.
(33)
Comisia a apreciat totodată că acest proiect prezenta, într-o anumită măsură, similitudini cu canalizarea transportului de propilenă care leagă Rotterdam, Anvers și regiunea Ruhr, pentru care autorizase acordarea unui ajutor în 16 iunie 2004 (11). Există totuși diferențe importante: nu exista transport de cantități importante de etilenă între cele două extremități ale canalizării și transportul pe cale navigabilă sau pe cale feroviară reprezenta o reală alternativă la canalizarea transportului de propilenă; reduceri la taxele care trebuiau plătite pentru transportul cantităților mari, contracte pe termen lung și posibilitățile de rezervare anticipată nu erau prevăzute decât pentru conducta de etilenă, ceea ce a determinat Comisia să se întrebe în ce măsură condițiile fixate pentru partenerii consorțiului, pe de o parte, și ceilalți utilizatori, pe de cealaltă parte, erau într-adevăr aceleași; Comisia a stabilit că valoarea ajutorului prevăzut era de 50 %, și nu, precum în celălalt caz, mai mic de 30 %.
4. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR INTERESATE
(34)
Scrisorile primite în cadrul procedurii formale de investigație conțin avize favorabile din partea APPE și a Austriei, în care se face referire la avantajele pe care le are Europa și la extinderea rețelei de canalizări pentru olefine. Companiile Miro, Bayernoil și IGS, care nu participă direct la proiect, au emis și ele un aviz pozitiv axându-se în special pe importanța proiectului pentru viitorul industriei petrochimice în Bavaria. În schimb, producătorul de etilenă care dorește să își păstreze anonimatul, a evidențiat faptul că, la 24 mai, conducta de etilenă reprezenta o investiție defensivă pur regională, menită să îi confere un avantaj pe piața producătorilor locali și că nu ar îmbunătăți deloc competitivitatea din sectorul olefinelor. Acesta era totuși în favoarea creării unei rețele complete de canalizări pentru olefine în Europa.
(35)
Părțile direct implicate în proiectul EPS îl susțin în unanimitate în scrisorile lor atașate scrisorii Germaniei din 8 februarie 2006 și îl consideră un prim pas către realizarea unei rețele europene mai vaste. OMV și MOL au comunicat în această privință observații mai detaliate (a se vedea considerentul 28). În ceea ce privește legătura dintre canalizările menționate și cele existente deja, BASF, Infraserv Gendorf și Infraserv Hoechst s-au angajat să aplice principiile accesului liber și drepturi nediscriminatorii (a se vedea considerentul 30).
(36)
La 5 februarie 2006, concurentul care dorea să își păstreze anonimatul, a trimis și el Comisiei un aviz favorabil pe marginea proiectului cu condiția ca cele două conducte private care leagă Bavaria de sistemul ARG să fie deschise.
5. OBSERVAȚIILE GERMANIEI
(37)
În avizul său privind inițierea procedurii formale de investigație, Germania a susținut că măsura respectivă nu reprezenta un ajutor de stat deoarece nu genera avantaje selective și că privea o infrastructură nediscriminatorie, deschisă tuturor utilizatorilor. Germania a subliniat totodată că, luându-se în considerare dificultatea transportului de etilenă, nivelul și durata deosebit de lungă a investițiilor, precum și interdependența dintre etilenă și propilenă, retragerea unui operator din sectorul bavarez al producției și consumului de etilenă ar risca să aibă un efect de domino asupra celorlalți operatori industriali: închiderea unei unități de producție ar afecta rentabilitatea instalațiilor rămase, ceea ce ar putea antrena noi închideri la ceilalți producători și utilizatori de etilenă. Un număr important de muncitori ar putea astfel să își piardă locul de muncă. Explozia care s-a produs la instalațiile de la Basell din Münchsmünster ar putea marca debutul unei astfel de reacții în lanț. Germania invocă integrarea proiectului în rețeaua europeană, mai vastă, importanța deosebită a conductei pentru o regiune izolată precum Bavaria și impactul pe care l-ar putea avea o cădere a sistemului bavarez pentru alte regiuni europene, întrucât conducta bavareză reprezintă o legătură esențială între conductele instalate în Europa de Vest și cele care există deja sau a căror construcție este prevăzută în Europa de Est. Germania a invocat efectele pozitive pe care proiectul ar trebui să le aibă asupra securității aprovizionării, flexibilității și competitivității industriei europene într-un context global. Ajutorul respectiv corectează un deficit al pieței, dat fiind faptul că proiectul nu ar fi rentabil fără ajutor public. Germania a subliniat totodată că rata internă de rentabilitate estimată pentru EPS s-ar limita la 1,3 % chiar cu ajutorul respectiv de 70 milioane EUR, ceea ce dovedește că societățile implicate sunt mai interesate de securitatea aprovizionării pe termen lung decât de profiturile pe termen scurt. Germania a invocat totodată faptul că proiectul nu ar conduce la un dezechilibru al concurenței, întrucât participanții au acceptat principiul profitului minim și caracterul nediscriminatoriu al condițiilor de acces la conductă.
(38)
Germania a insistat asupra sprijinului practic unanim la proiect. În ceea ce privește avizul critic al concurentului care dorea să își păstreze anonimatul, Germania a reamintit sprijinul său în favoarea rețelei europene, pentru care, contrar avizului acestui concurent, proiectul EPS era necesar. Fiind vorba de racordarea la două conducte private, Germania a evocat, pe de o parte, dreptul concurenței, care ar împiedica orice discriminare sau orice abuz de poziție din partea proprietarilor de conducte și, pe de altă parte, negocierile care s-ar purta între EPS și proprietarii de conducte private în scopul garantării accesului liber. Referindu-se la insuficiența marjei beneficiare, Germania a respins argumentul Comisiei conform căruia amploarea ajutorului era mai mare decât era necesar. Germania a comunicat informații detaliate cu privire la costurile admise, calculul randamentului investițiilor, situația pieței (inclusiv pentru propilenă și derivații săi), importuri de la terțe țări, cantități transportate estimate, producția și consumul părților care participă direct la proiect și conductele care urmează să fie racordate la canalizarea EPS.
6. APRECIERE
6.1. Existența unui ajutor de stat conform articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE
(39)
În conformitate cu articolul 87 alineatul (1) din Tratatul CE, sunt incompatibile cu piața comună, în măsura în care afectează schimburile dintre statele membre, ajutoarele acordate de către state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care încalcă sau intenționează să încalce concurența, favorizând anumite companii sau anumite producții.
(40)
Ajutorul pe care Germania intenționează să îl acorde trebuie acordat direct de către o autoritate națională. Este vorba, deci, despre o finanțare publică.
(41)
Exploatând conducta EPS exercită o activitate economică care constă în furnizarea de servicii de transport și trebuie deci considerată o societate, în conformitate cu articolul 87 alineatul (1).
(42)
În măsura în care ajutorul permite consorțiului să construiască conducta și să o exploateze timp de 25 de ani fără să suporte integral costurile, acesta îi conferă un avantaj economic. Investiția în conductă fiind strâns legată de investițiile actuale și prevăzute în capacitățile producției de etilenă și propilenă, precum și a derivaților etilenei, ajutorul respectiv conferă un avantaj nu doar în ceea ce privește transportul, ci și producția de etilenă și derivații etilenei.
(43)
Acest avantaj trebuie calificat selectiv și conducta nu poate fi considerată drept o „infrastructură publică”. Finanțarea publică a construcției sau a gestiunii infrastructurilor de transport nu este totuși considerată întotdeauna ajutor de stat în conformitate cu articolul 87 alineatul (1). Autoritățile publice furnizează, în general, astfel de infrastructuri „dificil de asigurat eficient doar prin jocul prețurilor. Bunuri precum infrastructurile au tendința să formeze un tot indivizibil, care servește colectiv tuturor cetățenilor, fie că plătesc sau nu. De aceste bunuri colective furnizate de către guvern beneficiază întreaga societate și nu sunt rezervate unei anumite companii sau sector de activitate (principiul nonexcluderii)” (12). Astfel, proprietatea nu este singurul criteriu hotărâtor.
(44)
Infrastructura despre care este vorba în speță nu servește interesul general - cum este cazul porturilor, aeroporturilor și autostrăzilor, ci doar interesele economice din sectorul de activitate respectiv. Aceasta nu conferă avantaje decât câtorva companii, în acest caz un număr foarte limitat de operatori economici activi dintr-un anumit sector al industriei chimice, dintr-o anumită regiune dintr-un anumit stat membru. Conducta servește doar transportului de etilenă și partenerii consorțiului sunt toți fie producători, fie cumpărători de etilenă, având un interes direct în construcția conductei. Aceasta din urmă rămâne proprietatea consorțiului și restricțiile de utilizare fixate ca și condiție de acordare a ajutorului nu se aplică decât timp de 25 de ani. Construcția și exploatarea conductei nu au făcut obiectul unei cereri de oferte publice. Este vorba în consecință de un proiect selectiv.
(45)
În plus, construcția conductelor pentru produse chimice nu aparține, în general, competențelor de stat în calitate de autoritate. Construcția de conducte de acest tip este o activitate economică care, ca regulă generală, implică responsabilitate și servește interesele industriei. Construind conducta respectivă și furnizând servicii de transport, EPS va exercita o activitate economică care îi va permite - direct și indirect - să își rentabilizeze investiția. Deciziile referitoare la investiții în canalizări pentru transportul produselor chimice fac adesea parte integrantă din deciziile care privesc investițiile și suprimarea investițiilor în capacitățile de producție. Anumite conducte mai recente au fost construite fără ajutoare, în timp ce altele au beneficiat de acestea; aceste ajutoare se bazau totuși pe dispozițiile comunităților cu privire la ajutoarele de stat cu finalitate regională sau observații privind mediul înconjurător.
(46)
Conform unei jurisprudențe constante a jurisdicțiilor Comunităților europene, condiția de afectare a schimburilor este îndeplinită de îndată ce societatea beneficiară desfășoară o activitate economică care face obiectul schimburilor între statele membre. Dacă nu ne limităm la etilenă, și luăm în considerare propilena și derivații etilenei și propilenei, Comisia observă faptul că activitatea economică a partenerilor consorțiului implică asemenea schimburi. Avantajul care decurge din ajutor încalcă în consecință sau prezintă riscul de a încălca concurența dintre statele membre.
(47)
Prezenta apreciere are câteva puncte comune cu afacerile C67/03, C68/03 și C69/03, care se referă la acordarea ajutoarelor; aceste afaceri privesc un ajutor pe care Germania, Țările de Jos și Belgia l-au acordat pentru construirea unei conducte destinate transportului de propilenă din Rotterdam înspre regiunea Ruhr via Anvers. În aceste afaceri Comisia a adoptat o decizie pozitivă și a indicat clar faptul că ajutorul respectiv reprezenta un ajutor de stat (13).
(48)
Măsura respectivă reprezintă, datorită motivelor evocate mai sus, un ajutor de stat în conformitate cu articolul 87 alineatul (1) al Tratatului CE.
6.2. Compatibilitatea ajutorului în cauză
(49)
Articolul 87 alineatele (2) și (3) din Tratatul CE prevede anumite derogări și scutiri de la interdicția generală de acordare a ajutoarelor enunțată în articolul 87 alineatul (1). Comisia a precizat în mai multe linii directoare și norme condițiile în care aceste derogări și/sau scutiri puteau fi aplicate. Liniile directoare și normele nu se pot aplica totuși în acest caz particular. Astfel, dispozițiile fixate de normele comunitare ale ajutoarelor de stat pentru protecția mediului înconjurător (14) nu se aplică decât ajutoarelor de stat care permit beneficiarului să își reducă propria poluare; acestea nu se aplică investițiilor care conduc la reducerea poluării provocate de concurenții beneficiarilor ajutorului. Transportul de etilenă prin canalizare nu poate fi considerat o adaptare a procesului de producție a acestui produs în sensul protecției mediului înconjurător, ci constituie un serviciu distinct. Se constată într-adevăr că va construi canalizarea o nouă entitate juridică, constituită în scopul unic de a construi canalizarea și de a furniza servicii pentru transportul etilenei. Deși acționarii EPS produc și transformă etilenă, noua activitate este înainte de toate transportul. În plus, nu se efectuează în prezent transport de etilenă între Ludwigshafen și Münchsmünster. Proiectul nu debutează deci direct cu o reducere a emisiilor de către companiile respective. Dimpotrivă, acesta contribuie la generarea în mod direct a unei noi activități de transport care va provoca inevitabil, într-o anumită măsură, emisii și poluare. Norma privind ajutoarele pentru protecția mediul înconjurător nu se aplică, deci, în cazul de față.
(50)
Nu se pot aplica nici dispozițiile care determină compatibilitatea ajutoarelor titlului V al tratatului CE (transporturi). În temeiul articolului 73 din Tratatul CE, sunt compatibile cu tratatul ajutoarele care răspund nevoilor coordonării transporturilor. Articolul 80 din Tratatul CE limitează totuși câmpul de aplicare a dispozițiilor din capitolul consacrat transporturilor precizând că „dispozițiile titlului prezent se aplică transporturilor pe cale feroviară, rutieră și pe cale navigabilă”. Articolul 73 nu se aplică, deci, în acest caz particular.
(51)
Conducta în discuție face parte dintr-o rețea paneuropeană mai vastă de canalizări a etilenei și servește interesele industriei petrochimice europene, inclusiv ale companiilor situate în regiunile asistate. Liniile directoare și normele adoptate de Comisie nu iau în considerare acest element. În consecință, este necesar să se examineze dacă ajutorul poate face direct obiectul unei derogări în virtutea articolului 87 alineatul (3) alineatul (c) din Tratatul CE. În cadrul acestei dispoziții, este necesar să se stabilească în ce măsură ajutorul în discuție contribuie la realizarea obiectivelor Comunității, dacă este necesar și potrivit și în ce măsură ar putea încălca concurența.
6.2.1. Contribuția la realizarea obiectivelor Comunității
(52)
Conducta menționată joacă un rol central în rețeaua de conducte de etilenă paneuropeană care trebuie să lege rețelele existente cu diferitele „insule industriale” repartizate pe piața comună. Această rețea îmbunătățește competitivitatea economiei europene în general și a industriei petrochimice în particular, ceea ce corespunde intereselor Comunității întrucât competitivitatea este unul dintre obiectivele principale ale Lisabonei. Cum a remarcat pe drept cuvânt Germania, conducta mărește flexibilitatea și securitatea în materie de aprovizionare - în cazul accidentelor sau al efectuării unor de lucrări de întreținere, de exemplu - reducându-se astfel costul total și îmbunătățindu-se condițiile de producție și aprovizionare cu etilenă și derivați ai etilenei. Rețeaua va permite totodată reducerea blocajelor regionale în aprovizionarea cu materii prime. Aceasta va contribui totodată la rezolvarea problemei legate de faptul că cererea de etilenă și propilenă nu crește în aceleași proporții ca și proporțiile fixe care caracterizează aceste substanțe rezultante din procesul producției chimice. Rețeaua va crește astfel flexibilitatea în selecția locurilor pentru noile investiții, ceea ce va permite producătorilor să își aleagă locurile de producție cele mai avantajoase în ceea ce privește costul. Din aceste motive, se consideră, în general, că rețeaua prezintă un mare interes pentru industria petrochimică (15).
(53)
Rețeaua de canalizări permite totodată tuturor producătorilor și consumatorilor de etilenă să vândă sau să cumpere etilenă utilizând canalizarea sau rețelele racordate la aceasta din urmă. Conducta lărgește astfel piața geografică respectivă, care este în prezent limitată, pentru producătorii bavarezi, la Bavaria. Diferitele tipuri de tranzacții realizate în condiții de concurență normală, precum swapping, vor permite tuturor operatorilor să beneficieze de o piață geografică mai vastă, chiar dacă trebuie remarcat faptul că rețeaua întărește nu doar competitivitatea, ci și concurența dintre operatorii de pe piață, ceea ce reprezintă o motivație esențială pentru reducerea costurilor și mărirea competitivității în sectorul industrial respectiv.
(54)
Extinderea rețelei va fi avantajoasă pentru toate societățile care sunt racordate la rețea, deși Comisia este conștientă de faptul că legătura cu zona ARG, de exemplu, este mai importantă pentru industria bavareză decât pentru zona ARG.
(55)
Chiar dacă Germania și participanții la proiectul descris la punctul 28 au furnizat probe și și-au luat angajamente, Comisia nu poate ignora faptul că anumite conectări la conductă nu sunt încă dobândite definitiv. Aceasta se aplică și la conductele menționate care trebuie să lege Bavaria de Republica Cehă, precum și Austria de Slovacia și care reprezintă o importanță capitală pentru continuarea dezvoltării rețelei. Dovezile furnizate, rațiunea comercială care susține proiectul și sprijinul explicit adus proiectului de către toate părțile interesate (inclusiv de către autoritățile austriece) ne fac totuși să credem că realizarea acestor conexiuni este probabilă, chiar dacă nu se garantează în totalitate că aceste proiecte se vor concretiza. În cazul de față nu ar fi totuși realist să ne așteptăm să nu existe astfel de elemente de incertitudine. Construcția acestor conducte va antrena cheltuieli considerabile. În plus, astfel de decizii sunt strâns legate de alte decizii în materie de investiții sau suprimări de investiții în capacitățile de producție de etilenă și propilenă, care implică și un cost suplimentar ridicat. Toate aceste decizii trebuie evident să fie în perfectă armonie cu evoluția preconizată a pieței. Construcția întregii rețele va dura și ea o anumită perioadă. Conducta menționată trebuie considerată drept un prim pas către realizarea rețelei complete și reducerea incertitudinii. A nu investi în conducta menționată ar însemna dimpotrivă, cu certitudine, că rețeaua completă nu va vedea niciodată lumina zilei. Conducta bavareză reprezintă în această privință o legătură esențială între Europa de Vest și celelalte conducte din Europa Centrală și de Est.
(56)
După cum s-a explicat la considerentul 30, exploatatorii canalizărilor care urmează să fie racordați la conducta menționată s-au angajat, în cadrul aprecierii prezentei afaceri și dincolo de dispozițiile care decurg din dreptul german al concurenței, să acorde acces liber și nediscriminatoriu. Aceste angajamente contribuie la realizarea obiectivului de concurență loială urmărit de către Comunitate. Acestea consolidează transparența pieței și concurența și împiedică orice distorsiune a concurenței. Comisia consideră ca deosebit de important faptul că toate aceste conducte respectă principiile transportatorului comun și ale accesului liber și estimează că aceste principii sunt de o mare importanță pentru viitoarele canalizări. Aceasta a observat că aceste principii se aplică deja altor conducte, în particular celor care fac parte din sistemul ARG, și că în celelalte locuri unde conductele nu sunt exploatate formal conform acestor principii, regulile concurenței vor limita distorsiunile concurenței în diferitele state membre vizate.
(57)
Conducta poate avea indirect efecte benefice pentru mediul înconjurător reducând cheltuielile de transport și permițând utilizarea unor mijloace de transport mai eficiente. Transportul materiilor prime precum etilena și petrolul prin conductă protejează mai mult mediul decât celelalte modalități de transport utilizate pentru derivați și produsele finale. Consumul de mase plastice depinde în mare parte de nivelul general de consum și de producția industrială și nu există niciun motiv să presupunem că situația va fi diferită în Bavaria. În cazul în care conducta nu va fi construită și în ipoteza că industria petrochimică bavareză ar cunoaște un declin general, ar trebui să se transporte cantități mai mari de derivați ai etilenei precum și produse intermediare și finale către Bavaria. Conducta permite totodată utilizatorilor să investească în capacitățile de producție de pe întregul tronson al canalizării și să aleagă astfel un loc care să fie mai aproape de clientelă și/sau să garanteze o producție mai puțin poluantă. Un declin general al industriei petrochimice bavareze este totuși mai degrabă improbabil. Din acest motiv, potențialele avantaje sunt prea incerte pentru a fi luate în considerare într-un mod pozitiv în timpul analizării ajutorului. Pe de altă parte, se poate pleca totuși de la principiul că este cel puțin sigur că conducta nu va avea repercusiuni negative asupra mediului înconjurător.
6.2.2. Necesitatea și proporționalitatea ajutorului
(58)
Nivelul ajutorului se limitează la minimul necesar și mijlocul pare potrivit pentru atingerea obiectivului vizat. Datele furnizate de Germania se bazează pe o rată internă de rentabilitate de aproximativ 1,2 % dacă se iau în considerare avantajele indirecte pentru partenerii consorțiului și mai puțin de 1 % dacă ne limităm la avantajele indirecte. Aceste rate sunt mici în raport cu cele întâlnite în mod curent în acest sector. În concluzie, fără ajutor, proiectul nu ar putea fi realizat.
(59)
Este necesar să se sublinieze că valoarea ajutorului se ridică la 29,1 % (și nu va depăși în nici într-un caz 29,9 %); acesta este deci net mai mic decât 50 % cât s-a menționat în notificare și pe cât și-a bazat Comisia decizia de a deschide o procedură formală de investigație.
(60)
Ajutorul poate fi considerat proporțional, întrucât mai puțin de 70 % din cost trebuie asumat de către beneficiari. O valoare a ajutorului de 29,1 % este comparabilă cu cele care sunt admise în virtutea normei privind ajutoarele pentru protecția mediului înconjurător sau liniile directoare cu privire la ajutoarele de stat cu finalitate regională. Acesta este mai mic decât valoarea admisă pentru alte infrastructuri de transport deschise. Totuși, valoarea ajutorului este un criteriu mai puțin important decât rata de randament estimată, care, în cazul de față, se ridică la aproximativ 1,2 % dacă se iau în considerare avantajele indirecte pentru partenerii consorțiului și la mai puțin 1 % dacă ne limităm la avantajele directe.
6.2.3. Prevenirea oricărei modificări nejustificate a concurenței
(61)
Ajutorul modifică mai întâi concurența de pe piața etilenei. Ajutorul va avea în primul rând ca efect „exportul” producției excedentare de etilenă în Ludwigshafen și poate chiar în sistemul ARG. Ajutorul neavând un impact direct asupra costului de producție și a cheltuielilor de transport, efectele asupra prețurilor vor fi limitate. OMV și OG vor fi în concurență directă cu producătorii de etilenă stabiliți în alte locuri situate de-a lungul parcursului rețelei racordate, dar creșterea OMV și Ruhr Oel este slabă în raport cu capacitățile existente în zona ARG și cotele-parte de piață ale beneficiarelor sunt reduse.
(62)
Ajutorul modifică totodată concurența de pe piețele derivaților de etilenă, precum și ale produselor intermediare și produselor finite din mase plastice. Ajutorul permite întreprinderilor industriale din acest sector din Bavaria să lucreze într-un mod mai eficient. Aceste efecte asupra competitivității și a concurenței sunt totuși indirecte și nu sunt de o importanță nejustificată.
(63)
Luându-se în considerare condițiile generale de cerere și ofertă, este improbabil ca creșterea producției de etilenă din Bavaria să antreneze o scădere semnificativă a producției de etilenă în alte părți ale Comunității. Creșterea cererii de mase plastice este în mare parte proporțională cu creșterea generală a economiei. Se așteaptă astfel o creștere de 2 % pentru Europa de Vest și o creștere de 5,5 % pentru Europa de Est. Pe de altă parte, impactul asupra pieței de etilenă se va concentra asupra Germaniei, adică statul membru care face notificarea. Efectele produse de-a lungul rețelei de canalizări în Belgia și Țările de Jos vor fi indirecte și ar putea totodată viza instalațiile beneficiarilor, în particular uzina BASF din Anvers.
(64)
În cele din urmă, angajamentele luate de către exploatatorii de conducte care ar fi racordați la canalizarea menționată ar împiedica noi modificări ale concurenței între diferiții utilizatori ai acestor conducte. Cum s-a subliniat deja la punctul 56, este foarte important să se exploateze conductele în conformitate cu principiile transportatorului comun și accesului liber.
(65)
În decizia sa de a deschide procedura formală de investigație, Comisia și-a exprimat îndoielile față de tarifele reduse aplicate contractelor pe termen lung și cantitățile importante transportate. Germania a precizat în această privință că nu era prevăzută nicio reducere de acest tip, ceea ce are în egală măsură un impact pozitiv asupra concurenței și barierelor la intrare.
6.2.4. Punerea în balanță a interesului Comunității și a modificărilor concurenței
(66)
Din motivele expuse mai sus reiese că ajutorul este în interesul Comunității, ceea ce compensează distorsionările de concurență limitate estimate. Ajutorul poate, deci, să fie considerat compatibil cu piața comună.
7. CONCLUZIE
(67)
Ajutorul de stat în valoare de 29,9 % din costurile totale de investiție admise pe care Germania intenționează să îl acorde consorțiului EPS pentru construcția conductei de etilenă între Ludwigshafen și Münchsmünster este compatibil cu piața comună până la concurența sumei de 44 850 000 EUR,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Ajutorul de stat în valoare de 29,9 % din totalul costurilor de investiții admise pe care Germania intenționează să le acorde Ethylen-Pipeline Süd GmbH & Co. KG (EPS) este compatibil cu piața comună, aplicând articolul 87 alineatul (3) litera (c) din Tratatul CE, până la concurența sumei de 44 850 000 EUR.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Republicii Federale Germania.
Adoptată la Bruxelles, 12 octombrie 2006.