DECIZIA COMISIEI
din 8 aprilie 2009
privind măsurile C 7/07 (ex NN 82/06 și NN 83/06) puse în aplicare de Regatul Unit în favoarea Royal Mail
[notificată cu numărul C(2009) 2486]
(Numai textul în limba engleză este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2009/613/CE)
COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE,
având în vedere Tratatul de instituire a Comunității Europene, în special articolul 88 alineatul (2) al doilea paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispozițiile menționate anterior (1) și ținând seama de observațiile acestora,
întrucât:
1. PROCEDURA
(1)
La 3 decembrie 2002, Deutsche Post AG (denumită în continuare „DP”) a depus o plângere privind presupuse subvenții încrucișate acordate activităților de coletărie ale Royal Mail Group plc (denumită în continuare „Royal Mail” sau „RM”).
(2)
Ca răspuns la solicitarea de informații din partea Comisiei, autoritățile din Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord („Regatul Unit”) au furnizat informații relevante privind problemele ridicate în scrisorile din 25 februarie 2003 și 13 februarie 2004 și în mesajul electronic din 17 decembrie 2003. Aceste informații făceau referire și la alte măsuri guvernamentale privind RM.
(3)
La 27 mai 2003, Comisia a aprobat o serie de măsuri în favoarea Post Office Limited („POL”), care este o filială a RM (cazul N 784/02) (2). Ca urmare a acestor măsuri, POL a primit compensații finanțate dintr-o rezervă („rezerva poștală”) constituită din surplusul de lichidități generat de RM. La 22 februarie 2006, Comisia nu a avut obiecții în privința continuării aplicării uneia dintre aceste măsuri (ajutorul pentru rețeaua rurală) pentru o nouă perioadă (cazul N 166/05) (3).
(4)
La 8 octombrie 2003, DP a introdus o acțiune în anulare (T-343/03) împotriva Deciziei Comisiei N 784/02, susținând că plângerea sa CP 206/02 a fost implicit respinsă prin această decizie. La 16 noiembrie 2005, Tribunalul de Primă Instanță a respins acțiunea DP, argumentând că Decizia N 784/02 nu implica respingerea plângerii, iar investigațiile Comisiei erau în curs de desfășurare (lucru demonstrat prin corespondența prezentată tribunalului).
(5)
La 10 august 2006, DP a transmis o scrisoare prin care invita Comisia să adopte o poziție privind plângerea sa din 2002 în termen de două luni, în temeiul articolului 232 din tratat. Aceeași scrisoare conținea informații privind o serie de presupuse noi măsuri de ajutor de stat. Aceste măsuri sunt distincte de cele care au făcut obiectul plângerii din 2002, iar plângerea referitoare la acestea fost tratată ca plângere separată, primind numărul de referință CP 221/06, iar apoi NN 83/06. Măsurile presupuse erau următoarele:
(a)
un transfer în valoare de 850 de milioane GBP într-un cont special dedicat finanțării pensiilor RM;
(b)
decizia Departamentului Comerțului și Industriei de a majora, de la 844 de milioane GBP la 900 de milioane GBP, un împrumut acordat RM;
(c)
încălcarea deciziei Comisiei în cazul N 166/05 privind asistența pentru rețeaua rurală a POL, având în vedere faptul că suma de 150 de milioane GBP a fost transferată către POL direct din bugetul de stat, și nu dintr-o rezervă specială, cum prevedea decizia.
(6)
Ca răspuns la solicitarea de informații din partea Comisiei, autoritățile britanice au furnizat informații relevante privind chestiunile ridicate prin scrisorile din 6 octombrie și din 31 octombrie 2006. Prin scrisoarea din 5 decembrie 2006, autoritățile britanice au transmis informații suplimentare referitoare la măsurile în favoarea POL menționate la considerentul 3.
(7)
Prin scrisoarea din 27 octombrie 2006, Mail Competition Forum (Forumul Concurenței în Domeniul Poștal - MCF), un organism care reprezintă noii actori de pe piața serviciilor poștale, a depus o plângere privind contul special dedicat finanțării pensiilor RM, care făcuse deja obiectul celei de a doua plângeri a DP. Plângerea MCF a primit numărul de referință CP 164/06, iar apoi NN 82/06. O versiune neconfidențială a plângerii a fost transmisă autorităților britanice la 20 noiembrie 2006. Autoritățile britanice și-au prezentat observațiile asupra plângerii prin scrisoarea din 19 decembrie 2006.
(8)
Prin scrisoarea din 7 decembrie 2006, Comisia a informat DP că nu există motive suficiente pentru continuarea investigației privind plângerea CP 206/02 și că, în lipsa unui răspuns al DP în termen de 20 de zile, plângerea va fi considerată retrasă. Nu s-a primit niciun răspuns în acest termen. Prin urmare, plângerea fost considerată retrasă.
(9)
La 7 decembrie 2006, Regatul Unit a notificat propunerea de extindere a unei alte măsuri în favoarea POL (finanțarea plății datoriilor), prevăzută în N 784/02, care urma să expire în 2007. Comisia a autorizat acest ajutor prin decizia din 7 martie 2007 (4) cu numărul de referință N 822/06.
(10)
La 8 februarie 2007, Regatul Unit a comunicat Comisiei termenii unui anunț referitor la „măsura privind pensiile”, facilitatea de credit de 900 de milioane GBP și un nou împrumut, în valoare de 300 de milioane GBP, acordat Royal Mail.
(11)
La 21 februarie 2007, Comisia a inițiat o procedură de investigare privind următoarele măsuri:
(a)
un împrumut cu dobândă fixă în valoare de 500 de milioane GBP, acordat în 2001, rambursabil după 2021, care a finanțat achizițiile din străinătate ale Royal Mail;
(b)
facilități de credit în valoare de 1 miliard GBP acordate Royal Mail din surse de stat în 2003, dintre care 900 de milioane GBP urmau a fi prelungite după 2007;
(c)
„măsura privind pensiile”: plasarea a 850 de milioane GBP într-un „cont de garanție”, ceea ce va prelungi perioada în care Royal Mail trebuie să corecteze deficitul curent din fondul său de pensii și va reduce astfel contribuțiile sale în primii ani ai perioadei;
(d)
împrumutul de 300 de milioane GBP anunțat la 8 februarie 2007.
(12)
Decizia din 21 februarie a confirmat retragerea plângerii CP 206/02 și a confirmat lipsa de obiecții din partea Comisiei privind finanțarea măsurilor autorizate pentru POL de la bugetul de stat, nu din rezerva poștală.
(13)
Prin scrisoarea din 22 februarie 2007, Comisia a notificat Regatul Unit cu privire la decizia de a iniția procedura prevăzută de articolul 88 alineatul (2) din tratat în privința măsurilor enumerate la considerentul 11.
(14)
Decizia Comisiei de inițiere a procedurii a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (5). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile referitoare la aceste măsuri.
2. DESCRIEREA MĂSURILOR
2.1. Beneficiarul presupusului ajutor de stat
(15)
Beneficiarul presupusului ajutor de stat este Royal Mail Group plc, întreprindere denumită ulterior Royal Mail Group Ltd („RM”), care (prin intermediul holdingului Royal Mail Holdings plc) se află integral în proprietatea statului. RM este principalul operator poștal din Regatul Unit și a deținut un monopol legal asupra majorității serviciilor poștale de bază până la sfârșitul anului 2005. POL, o filială a RM, este operatorul rețelei de oficii poștale.
(16)
Înainte de 2001, serviciile poștale din Regatul Unit erau oferite de către The Post Office Corporation (Compania Poștei), organism creat prin Legea Poștei (Post Office Act) din 1969. În conformitate cu Legea din 2000 privind serviciile poștale, activele și pasivele Companiei Poștei au fost transferate către Consignia Holdings (care în prezent poartă numele de Royal Mail Holdings plc) și către filiala acesteia, Consignia plc (în prezent RM) la 26 martie 2001.
(17)
RM dispune de o unitate separată pentru colete, denumită Parcelforce, care a fost indicată ca beneficiar în plângerea DP din 2002. Parcelforce dispune de propria infrastructură de tip „hub and spoke” (nod de distribuție). În 2003, o parte din activitatea de coletărie (inclusiv furnizarea serviciului universal pentru coletele predate în oficiile poștale) a fost transferată de la Parcelforce către unitatea pentru scrisori a RM, fiind operată în prezent prin această infrastructură. În prezent, Parcelforce transportă exclusiv colete urgente.
2.2. Regimul financiar al beneficiarului și relația cu statul
(18)
În conformitate cu regimul existent anterior încorporării și transferurilor din 2001, Compania Poștei nu avea obligația de a plăti dividende autorităților britanice și nici nu făcea acest lucru. Avea totuși obligația de a investi o parte din profiturile obținute în fiecare an în titluri de stat sau depozite la Fondul Național pentru Împrumuturi. Aceste investiții, clasificate ca active curente și denumite adesea „obligațiuni de stat”, au rămas în posesia RM după transferurile din 2001, valoarea lor ridicându-se la 1,8 miliarde GBP la 31 martie 2002. La 30 ianuarie 2003, în urma dispozițiilor autorităților britanice și în conformitate cu punctul 72 din Legea din 2000 privind serviciile poștale, RM a plasat aceste active într-o rezervă specială („rezerva poștală”), destinată finanțării unor măsuri specifice.
2.3. Măsurile care au făcut obiectul procedurii de investigare
2.3.1. Împrumutul din 2001
(19)
În februarie 2001, autoritățile britanice au acordat RM un împrumut în valoare de 500 de milioane GBP pentru a finanța achizițiile în străinătate privind activitățile de poștă și coletărie. Împrumutul poate fi rambursat în perioada 2021-2025, rata medie a dobânzii fiind de aproximativ 5,8 %. În corespondența purtată cu Comisia, autoritățile britanice au afirmat că au acordat acest împrumut în condiții comerciale și că au urmat sfaturile unor consultanți pentru a asigura respectarea acestui principiu. Împrumutul a fost garantat cu acțiunile deținute la General Logistics Systems International Holdings BV și cu alte active ale RM. Împrumutul nu a fost notificat Comisiei.
2.3.2. Facilitățile de credit
(20)
În anul 2003, autoritățile britanice au pus la dispoziția RM diverse facilități de credit pentru finanțarea „proiectului său de reînnoire” (inclusiv pentru restructurarea Parcelforce). Aceste facilități, descrise de autoritățile britanice ca fiind un pachet comercial, au fost negociate între acestea și RM și constau într-o facilitate de credit de 544 de milioane GBP din Fondul Național de Împrumuturi (National Loans Fund - NLF), garantată prin lichiditățile acumulate de RM (în special prin fondurile alocate rezervei poștale), precum și în achiziționarea de către autorități a două obligațiuni emise de RM (în valoare de 300 și, respectiv, de 200 de milioane GBP). Încă o dată, în corespondența adresată Comisiei, autoritățile britanice au afirmat că au acordat aceste facilități de credit în condiții comerciale și că au urmat sfaturile unor consultanți pentru a asigura respectarea acestui principiu. Acestea au mai informat Comisia că, în octombrie 2006, aceste facilități de credit nu fuseseră utilizate, cu excepția unei sume de 50 de milioane GBP folosite pentru testarea procesului de utilizare, care a fost rambursată în 7 zile, și că facilitatea în valoare de 200 de milioane GBP expirase deja. Cu toate acestea, RM plătise comisioane de angajament în valoare de aproximativ 2,5 milioane GBP. Aceste facilități de credit nu au fost notificate Comisiei.
(21)
În mai 2006, autoritățile britanice și-au anunțat intenția de a prelungi facilitățile de credit restante și de a spori nivelul acestora de la 844 la 900 de milioane GBP. La 31 octombrie 2006, autoritățile britanice au arătat că condițiile exacte ale acestei prelungiri erau în curs de finalizare, dar se intenționa ca acestea să fie comerciale, iar împrumutul respectiv să nu constituie ajutor de stat.
2.3.3. Contul de garanție pentru pensii
(22)
În 2006, autoritățile britanice au decis să deblocheze 850 de milioane GBP din lichiditățile rămase în rezerva poștală a RM pentru a crea un „cont de garanție”, la care Royal Mail Pension Plan („RMPP”) putea face apel în anumite situații, în cazul în care RM ar fi devenit insolvabil. Această procedură se desfășura în contextul în care diverse sisteme de pensii din cadrul RM, dintre care RMPP este cel mai important, înregistrau un deficit total (excedent al pasivelor față de active, conform anumitor evaluări prudențiale) de 5,6 miliarde GBP în conturile din perioada 2005-2006, când acest deficit a fost inclus pentru prima dată în bilanțul RM. RMPP, asemeni altor sisteme de pensii ocupaționale britanice, este un sistem finanțat care trebuie să dețină active egale cu valoarea pasivelor. Potrivit autorităților britanice, RM nu va avea capacitatea de a plăti rapid acest deficit și de a moderniza activitatea în același timp, în condițiile fluxurilor de numerar prevăzute. Contul de garanție permite RM să stabilească de comun acord cu administratorii RMPP o perioadă mai lungă pentru corectarea deficitului, reducându-și astfel contribuția pentru pensii în primii ani. Autoritățile britanice și-au exprimat convingerea că folosirea rezervei poștale în acest scop este în interesul comercial al RM și că prin crearea de condiții favorabile pentru ca RM să își ducă la bun sfârșit planul strategic va crește valoarea acțiunilor deținute de către autoritățile britanice. Autoritățile britanice afirmă că, în absența contului de garanție și a facilităților de credit prelungite, există posibilitatea ca valoarea acțiunilor să se prăbușească, în loc să crească, demonstrând astfel că au acționat în mod comercial.
2.3.4. Noul împrumut de 300 de milioane GBP acordat de acționar
(23)
La 8 februarie 2007, autoritățile britanice și-au anunțat acordul de a furniza RM, în calitate de acționar, un împrumut de 300 de milioane GBP. Acest împrumut nu a fost notificat Comisiei. Din formularea anunțului se putea vedea în mod clar că acest împrumut face parte din același pachet de măsuri cu contul de garanție pentru pensii și facilitatea de credit.
2.4. Motive pentru inițierea procedurii
(24)
În decizia sa de inițiere a procedurii de investigare, Comisia și-a exprimat îndoiala față de afirmațiile autorităților britanice potrivit cărora măsurile nu constituiau ajutor de stat deoarece erau acordate în condiții comerciale și, prin urmare, nu ofereau niciun avantaj Royal Mail. Activitatea de livrare a scrisorilor și a coletelor este internațională, iar Comisia consideră că un avantaj selectiv în favoarea RM sau Parcelforce ar denatura concurența și ar afecta schimburile comerciale dintre statele membre. Toate măsurile au fost finanțate din fonduri aflate sub controlul direct al statului și, prin urmare, au reprezentat resurse de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat. Toate măsurile au fost inițiate de stat și au fost selective în sensul că au fost acordate exclusiv RM. Prin urmare, dacă măsurile au adus avantaje pentru Royal Mail, acestea îndeplinesc criteriile pentru a fi considerate ajutor de stat. Comisia a evaluat avantajul conferit de măsurile pentru care a inițiat procedura.
2.4.1. Împrumutul din 2001
(25)
După cum s-a arătat la considerentul 19, împrumutul din 2001 poate fi rambursat în perioada 2021-2025, rata medie a dobânzii fiind de aproximativ 5,8 %. Această rată este mult inferioară ratei de referință aplicate în Regatul Unit în 2001 (7,06 %), în momentul în care Regatul Unit a informat Comisia de acordarea împrumutului. Autoritățile britanice au adus anumite dovezi conform cărora, la momentul respectiv, curba randamentului în Regatul Unit se afla în scădere și, prin urmare, rata dobânzii pentru un împrumut pe o perioadă atât de lungă putea fi mai mică decât rata de referință (care, în acel moment, se calcula pe baza ratelor înregistrate în decurs de 5 ani) fără a încălca principiul investitorului în economia de piață. Totuși, aceste dovezi par să indice, de asemenea, faptul că o parte din împrumut a fost acordată în 1999 și 2000. Nu numai că acest lucru este în contradicție cu informațiile furnizate anterior, ci aceste informații se referă totodată la o perioadă în care rata de referință era și mai ridicată (7,64 % în 2000). De asemenea, Comisia a observat că, cel puțin în 2001, performanțele financiare ale Royal Mail începuseră să scadă. În mod normal, acest fapt ar trebui să se reflecte în condițiile de acordare a oricărui împrumut. Din acest motiv, atunci când evaluează un împrumut acordat unei societăți aflate în dificultate financiară, Comisia poate utiliza, ca termen de comparație, o rată mai mare decât rata de referință.
2.4.2. Facilitățile de credit
(26)
Autoritățile britanice au informat Comisia că, începând din octombrie 2006, facilitățile de credit acordate în 2003 nu fuseseră utilizate. Totuși, acest lucru nu este suficient pentru a demonstra că aceste facilități de credit nu au presupus niciun avantaj, deoarece disponibilitatea acestora avea o „valoare opțională” pentru întreprindere. Nu se putea ști în 2003 că acestea nu urmau să fie utilizate. Prin urmare, condițiile facilităților de credit și condițiile împrumutului din 2001 trebuie să fie evaluate în același mod. Se poate observa că aceste facilități de credit aveau legătură cu proiectul de reînnoire al RM.
(27)
Împrumutul de 544 de milioane GBP de la NLF a fost acordat la „25 de puncte de bază peste LIBOR sau obligațiunea de stat relevantă” (6). Trebuie observat că rata de referință este stabilită la 75 de puncte peste rata swap interbancară. Autoritățile britanice au justificat marja scăzută prin garanțiile oferite, care constau în special în rezervele de lichidități ale RM. Cu toate acestea, Comisia a constatat că aceste rezerve constituie resurse de stat, plasate sub controlul autorităților britanice prin legi specifice. Prin urmare, Comisia a considerat că utilizarea acestora ca garanție nu este suficientă pentru a infirma suspiciunile privind caracterul de ajutor al măsurii. Aceasta a remarcat că, dacă împrumutul ar fi fost utilizat, o economie de 50 de puncte de bază ar fi depășit valoarea comisioanelor de angajament plătite de RM.
(28)
Obligațiunile în valoare de 300 și de 200 de milioane GBP au fost emise la rate de 50 și 200 de puncte de bază peste „obligațiunea relevantă”. Obligațiunea de valoare mai mare a fost garantată prin intermediul unei garanții flotante asupra tuturor activelor RM, în timp ce obligațiunea de valoare mai mică beneficia de o garanție mai redusă. Marja de 50 de puncte de bază peste rata titlurilor de stat (care, de obicei, sunt inferioare ratelor interbancare) presupune faptul că împrumutul de 300 de milioane GBP ar fi putut fi contractat la o rată inferioară ratei de referință a Comisiei.
(29)
La 31 octombrie 2006, autoritățile britanice au informat Comisia cu privire la faptul că termenii prelungirii facilităților de credit din 2003 existente încă în octombrie 2006 (împrumutul de la Fondul național de împrumuturi și obligațiunea de 300 milioane GBP) erau încă în curs de negociere și că urmau sfaturile unor consultanți pentru a se asigura că aceste condiții își păstrau caracterul comercial.
2.4.3. Contul de garanție pentru pensii
(30)
Conform informațiilor furnizate de autoritățile britanice, unul dintre efectele contului de garanție pentru pensii a fost reducerea contribuțiilor pe care RM trebuie să le efectueze către RMPP pentru a-și corecta deficitul din primii ani. Comisia a observat că acest lucru este un indiciu al faptului că măsura respectivă poate aduce avantaje RM, reprezentând astfel un ajutor de stat. Comisia avea îndoieli cu privire la argumentul potrivit căruia măsura poate fi justificată ca intervenție a unui investitor în economia de piață, care nu a fost susținut de proiecții sau de analize financiare.
(31)
Comisia a identificat trei aspecte pe care urma să le ia în considerare. Întrucât fondurile din rezervă se aflau deja în posesia RM și apăreau în bilanțul său financiar, unul dintre aspecte viza caracterul comercial al deciziei de creare a contului de garanție, în ciuda implicării autorităților britanice, prevăzută de regimul juridic în vigoare. Un al doilea aspect, având în vedere competențele specifice exercitate de autoritățile britanice asupra acestor rezerve, viza posibilitatea ca un acționar cu interese comerciale să accepte o astfel de utilizare a capitalurilor proprii. Întrucât utilizarea rezervelor pentru măsura privind pensiile obligă autoritățile să finanțeze măsurile POL de la bugetul de stat, a treia măsură viza posibilitatea ca un acționar să accepte să contribuie cu fonduri noi pentru a finanța un cont de garanție de acest tip.
2.4.4. Noul împrumut de 300 de milioane GBP acordat de acționar
(32)
Condițiile împrumutului nu fuseseră comunicate Comisiei în momentul începerii investigației. Prin urmare, Comisia nu a putut stabili dacă aceste condiții presupuneau acordarea unui ajutor. În orice caz, având în vedere că împrumutul făcea parte dintr-un pachet de măsuri în privința cărora persistau îndoielile Comisiei referitoare la posibilul caracter de ajutor de stat, condițiile împrumutului nu puteau fi evaluate în mod independent.
2.4.5. Compatibilitatea ajutorului de stat
(33)
Comisia și-a exprimat în continuare îndoiala cu privire la compatibilitatea măsurilor cu piața comună, în cazul în care acestea reprezintă ajutor de stat. Aceasta a observat că temeiul juridic al articolului 86 alineatul (2) din tratat nu părea a fi aplicabil, chiar dacă RM oferă servicii de interes economic general. Împrumutul și facilitățile de credit au fost corelate în mod explicit de către autoritățile britanice cu alte proiecte, diferite de serviciile de acest tip, în special cu achizițiile RM în străinătate și cu proiectul de reînnoire adoptat în 2003. De asemenea, contul de garanție pentru pensii nu a fost corelat cu niciun serviciu de interes economic general realizat de RM.
(34)
Singurul temei juridic pentru compatibilitatea acestor măsuri, în cazul în care acestea implică un ajutor de stat, pare a fi articolul 87 alineatul (3) litera (c) din tratat. Totuși, măsurile nu par să fie în conformitate cu nicio regulă referitoare la aplicarea acestei dispoziții promulgată până în prezent de către Comisie. Prin urmare, în cazul în care măsurile respective includeau acordarea unui ajutor de stat, Comisia pune la îndoială compatibilitatea acestor măsuri cu piața comună.
3. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR INTERESATE
3.1. Deutsche Post
(35)
Deutsche Post a semnalat faptul că investigația a acoperit doar o parte din ajutorul acordat Royal Mail în ultimii ani. Comisia a aprobat o întreagă serie de măsuri de ajutor britanice, în urma cărora Royal Mail a devenit al doilea mare beneficiar de ajutoare de stat în domeniul serviciilor poștale (după Poste Italiane) din ultimii ani. DPAG a arătat că, în ciuda tuturor acestor măsuri, furnizorul de servicii liberalizate de coletărie al Royal Mail, Parcelforce, înregistra pierderi masive de mai mulți ani. Întrucât Royal Mail nu avea venituri suficient de mari rezultate în urma celorlalte activități pentru a acoperi aceste pierderi, trebuia ca acestea să fie acoperite din resurse de stat. Conform deciziei Comisiei din 19 iunie 2002 [cazul C 61/99, Deutsche Post AG (7)], o astfel de pierdere de plăți compensatorii reprezintă ajutor de stat incompatibil cu piața comună. DPAG regretă faptul că, în cadrul acestei proceduri, Comisia nu a luat în considerare acest aspect, menționat în plângerea sa din 3 decembrie 2002.
(36)
În ceea ce privește împrumutul din 2001, DP a observat că, în ianuarie 1999, Royal Mail a achiziționat operatorul german de coletărie German Parcel GmbH („German Parcel”) la prețul de 424 de milioane EUR. În toamna anului 1999, German Parcel GmbH a fost inclus în societatea nou-înființată General Logistics System („GLS”). GLS a continuat să efectueze numeroase achiziții pe piața europeană. În perioada 2000-2003, profiturile Royal Mail abia ajungeau pentru a finanța aceste achiziții. Dacă împrumutul prin care se finanțau aceste achiziții a fost acordat în condiții care nu puteau fi obținute pe piață în acea perioadă, această situație implică ajutor de stat ilegal, care va trebui rambursat.
(37)
În ceea ce privește facilitățile de credit, DPAG nu a înțeles de ce Royal Mail nu a finanțat modernizarea infrastructurii sale poștale din veniturile obținute în ultimii ani (conform datelor comunicate de Royal Mail, în exercițiul financiar 2005-2006, profitul din exploatare al acesteia s-a ridicat la 355 de milioane GBP). Autoritatea de reglementare Postcomm luase deja în considerare obligațiile societății privind serviciul universal în momentul aprobării tarifelor. Prin urmare, exista riscul ca rezultatul global al tuturor acestor măsuri de sprijin sub formă de plăți directe ale statului, împrumuturi și măsuri aprobate de stabilire a tarifelor să fie acordarea unor compensații excesive pentru costurile serviciului universal, într-un mod inacceptabil în temeiul normelor privind ajutoarele de stat. Această situație poate afecta în mod considerabil concurența de pe piața serviciilor de corespondență, coletărie și curierat rapid din Regatul Unit, unde DPAG a înregistrat o cifră de afaceri de peste 1 miliard EUR în 2006.
(38)
DPAG a solicitat Comisiei să supună măsurile de ajutor enumerate în inițierea procedurii unei examinări critice, în contextul numeroaselor măsuri de ajutor de stat aprobate deja, în special a celor aprobate în cazul Royal Mail.
3.2. TNT Post UK Limited
(39)
Ca prim răspuns la inițierea procedurii, TNT Post UK Ltd („TNT”), în calitate de membru al Mail Competition Forum (Forumul concurenței în domeniul poștal), care a depus o plângere vizând măsura privind pensiile, a sprijinit investigația fără rezerve. Fiind un actor nou pe piață, acesta era afectat în mod direct de orice formă de finanțare acordată în condiții comerciale diferite de cele care se bazează pe principiul deplinei concurențe. O astfel de finanțare oferea Royal Mail șansa de a-și menține tarifele la un nivel scăzut în mod artificial, reducând astfel capacitatea concurențială a TNT.
(40)
TNT a observat, în situația financiară intermediară a Royal Mail Group Limited (fost plc), că „Royal Mail Group plc are restanțe la rambursarea facilităților de credit guvernamentale, dar Departamentul Comerțului și Industriei, în calitatea sa de creditor, i-a acordat derogări oficiale”. TNT a afirmat că, în aceste condiții, niciun creditor comercial nu ar fi dispus să împrumute sume suplimentare, dacă condițiile împrumutului nu ar reflecta în mod corespunzător riscul crescut de neplată a dobânzii sau al nerambursării capitalului. În plus, TNT a observat că, într-un document al Royal Mail din martie 2007, intitulat „Poziția Royal Mail față de reexaminarea intermediară”, Royal Mail a confirmat faptul că refinanțarea este interdependentă de stabilirea controlului prețurilor și de finanțarea deficitului fondului de pensii pentru o perioadă de 17 ani. TNT a considerat că această perioadă este nejustificat de lungă și, dacă se dovedea că finanțarea era acordată în condiții caracteristice unui investitor sau creditor necomercial, urma să arate că termenul de recuperare era prea lung. În consecință, autoritatea de reglementare în domeniul poștal Postcomm ar fi stabilit plafoanele de control al prețurilor la un nivel prea scăzut. TNT a afirmat că, în calitate de concurent, era afectată în mod direct de plafoanele de tarife pentru serviciile de corespondență comercială, stabilite la un nivel care lua în considerare finanțarea din partea statului și o perioadă nejustificat de lungă de recuperare a deficitului fondului de pensii.
(41)
TNT a transmis încă un mesaj, primit după expirarea termenului oficial de prezentare a observațiilor, dar care a fost luat în considerare de către Comisie. TNT analizase cele două surse de finanțare guvernamentală puse la dispoziția Royal Mail, și anume (i) finanțarea împrumutului și (ii) transferul rezervelor guvernamentale într-un cont de garanție accesibil administratorilor fondului de pensii al Royal Mail. TNT a concluzionat că un investitor comercial nu ar fi pus la dispoziție niciuna dintre cele două surse de finanțare.
(42)
În ceea ce privește împrumuturile din 2001, acestea au fost acordate în februarie 2001 ca împrumuturi fără garanții, cu o durată medie de rambursare de aproximativ 21 de ani și o rată fixă a dobânzii de 5,84 %, în medie. În luna în care au fost acordate împrumuturile, rata swap pentru împrumuturi pe 20 de ani (comparativ cu GBP-Libor) se situa între 5,87 % și 6,12 %. Astfel, se poate deduce că împrumuturile de stat trebuie să fi fost acordate la o rată mai mică față de ratele interbancare curente, în timp ce, în condiții normale, împrumuturile corporatiste fără garanții sunt supuse plății unei marje a creditului superioară ratelor interbancare. Aceeași situație este valabilă și în cazul Royal Mail, ceea ce se confirmă prin marja creditului de 0,25 % peste rata Libor pe care băncile comerciale o încasau de la Royal Mail pentru împrumuturi pe o perioadă mult mai scurtă. TNT a mai observat că marjele creditului cunosc o creștere semnificativă în cazul scadențelor mai lungi. Pe baza informațiilor disponibile, TNT a concluzionat că un creditor comercial nu ar fi acordat Royal Mail un împrumut de 500 de milioane GBP în condițiile publicate. În realitate, un împrumut acordat în condiții de piață concurențiale ar fi presupus o rată a dobânzii mult mai ridicată.
(43)
În ceea ce privește obligațiunile emise în 2003 (facilitățile de credit), TNT a considerat că situația este oarecum diferită, având în vedere faptul că obligațiunile erau garantate cu active ale Royal Mail. În funcție de soliditatea acestor active (care, pe baza informațiilor disponibile, păreau destul de solide), se putea aștepta o reducere a marjei care depășește rata Libor. Doar valoarea unei astfel de reduceri ar putea fi pusă sub semnul întrebării, însă întrucât TNT nu cunoștea cu precizie rata reală plătită de Royal Mail, era dificil să se stabilească dacă aceasta putea fi justificată din punct de vedere comercial atât de către Royal Mail, cât și de guvernul britanic.
(44)
În ceea ce privește împrumuturile acordate în 2007, TNT a observat că era imposibil de stabilit caracterul comercial al condițiilor, deoarece acestea nu erau publice, iar împrumutul părea să aibă legătură cu contul de garanție și cu facilitatea de credit existentă. Cu toate acestea, derogarea de la clauzele privind neplata prevăzute de facilitățile existente (confirmată în situația financiară semestrială a Royal Mail (8), la nota 3, pagina 18, în care se afirma că Royal Mail Group plc are pasive nete la 24 septembrie 2006, în special ca urmare a deficitului din planul său principal de pensii, Royal Mail Pension Plan. Prin urmare, Royal Mail a încălcat condițiile facilităților de credit acordate de guvern, dar a beneficiat de derogări oficiale din partea Departamentului Comerțului și Industriei, în calitatea sa de creditor) și refinanțarea suplimentară a împrumutului reprezentau măsuri pe care un creditor comercial nu le-ar fi adoptat în mod normal.
(45)
În ceea ce privește măsura privind pensiile, TNT se întreba dacă, la încorporarea Royal Mail în martie 2001, transferul activelor necomerciale și a capitalului aferent, cunoscut sub numele de „rezervă poștală”, avea caracter comercial. Potrivit TNT, probabilitatea ca un acționar comercial să înființeze o societate grevată de un împrumut (în care debitorul era acționar) și apoi să furnizeze o contribuție egală de capital ar fi fost, probabil, foarte redusă. TNT a observat că s-a înregistrat o situație similară atunci când operatorul olandez KPN a fost „privatizat” în 1989, dar bilanțul de deschidere din 1989 al KPN, în calitate de societate pe acțiuni olandeză, nu conținea active sau rezerve asociate.
(46)
Potrivit TNT, transferul operat în contul de garanție de către autoritățile britanice are rol de garanție pentru fondul de pensii, de care Royal Mail beneficiază prin faptul că poate recupera deficitul de-a lungul unei perioade de finanțare mai lungi și poate utiliza propriile fonduri pentru a-și consolida activitatea. Dacă Royal Mail ar fi trebuit să finanțeze deficitul imediat, cu condiția ca pasivele fondului de pensii din bilanț să reflecte prezența deficitului, aceasta s-ar fi confruntat cu o pierdere și o reducere substanțială a capitalului și, ceea ce este probabil mai important, cu o reducere a fondurilor. În condiții normale de piață, dacă o societate are nevoie de finanțare, se poate împrumuta de pe piața creanțelor sau poate atrage capitaluri noi de pe piața de capital. Se pare că, în cazul Royal Mail, a existat o a treia posibilitate, și anume convenirea cu autoritatea de reglementare asupra unui plafon al tarifelor mai tolerant în ceea ce privește controlul prețurilor. Prețurile puteau crește cu un procent substanțial, fără a atinge niveluri prea înalte. Întrucât Royal Mail trebuia să își dea acordul pentru aplicarea controlului prețurilor, această măsură era de competența Royal Mail și constituia o opțiune cunoscută acționarului.
(47)
TNT a observat că, pentru a obține finanțare pe piața creanțelor, debitorul trebuie să dovedească în mod clar că are posibilitatea de a rambursa împrumutul din viitoarele fluxuri de numerar. Pentru a obține finanțare pe piața de acțiuni, o societate trebuie să aducă argumente și mai convingătoare pentru a dovedi că acționarul va obține venituri semnificative în urma investiției totale de capital. În calitate de acționar unic al Royal Mail, guvernul britanic ar fi trebuit să inițieze toate investigațiile necesare pentru a se asigura că starea financiară a Royal Mail se va îmbunătăți în urma finalizării planului său strategic. Întrebarea esențială la care trebuie să se primească un răspuns este dacă efectuarea de investiții utilizând fonduri din rezerve este viabilă din punct de vedere comercial sau echivalează cu cheltuirea fondurilor în scopuri neprofitabile. O analiză foarte clară a veniturilor care urmează să fie obținute din investițiile suplimentare este fundamentală pentru luarea unei astfel de decizii. TNT consideră că, în absența unor dovezi convingătoare care să demonstreze că acționarul va înregistra pentru această investiție un randament comercial ca urmare a aplicării planului de restructurare - devenit posibil în urma utilizării fondurilor din rezerve -, decizia este una necomercială.
4. OBSERVAȚIILE REGATULUI UNIT
4.1. Împrumutul din 2001
(48)
În ceea ce privește împrumutul din 2001, Regatul Unit a explicat că acesta a fost stabilit încă din 1999, când guvernul a aprobat strategia Royal Mail, care consta în efectuarea anumitor achiziții pentru a spori competitivitatea activității de bază a Royal Mail. Autoritățile au aprobat această strategie după ce au examinat în special veniturile prevăzute pe care Royal Mail le-a fi obținut pe parcursul desfășurării activității prin care intenționa să își atingă obiectivul strategic. În cel de al cincilea an al strategiei sale globale de achiziții, Royal Mail anticipa o creștere cu 40 % a cifrei sale de afaceri și cu 210 % a profiturilor. În cadrul discuțiilor privind finanțarea achizițiilor, în special a achiziției German Parcel, care a reprezentat prima achiziție externă importantă a Royal Mail, autoritățile britanice au menționat că doreau ca Royal Mail să finanțeze această tranzacție (și tranzacțiile următoare) printr-un împrumut din NLF al guvernului, la rate ale dobânzii la nivel comercial. Această propunere reflecta intenția guvernului de a impune Royal Mail o disciplină comercială și de a se asigura că aceasta respecta practicile concurențiale în raport cu ceilalți operatori de pe piața serviciilor poștale, având în vedere că piața urma să fie deschisă treptat concurenței.
(49)
Întrucât în 1999 NLF nu a fost în măsură să acorde împrumuturi, guvernul britanic a acceptat ca Royal Mail să finanțeze temporar tranzacțiile prin utilizarea rezervelor de lichidități care figurau în bilanțul său, conform politicii britanice care prevede că organismele publice nu pot contracta împrumuturi, în general, de pe piețele private de capital. Dobânda aferentă împrumutului NLF urma să fie aplicată începând cu datele (9) de la care Royal Mail începea să utilizeze rezervele de lichidități, ca și cum împrumutul ar fi fost valabil din acel moment (așa cum se prevăzuse inițial), permițând astfel societății să rămână într-o poziție de neutralitate față de măsura de finanțare intermediară. Regatul Unit a transmis Comisiei scrisoarea din 12 ianuarie 1999 prin care autoritățile britanice aprobau achiziția German Parcel de către Royal Mail, în care se specifica modalitatea de finanțare.
(50)
Pentru a evalua dacă achizițiile propuse de Royal Mail sunt sensibile din punct de vedere strategic și comercial, autoritățile britanice au angajat un consilier extern care să le ofere asistență cu privire la achiziția German Parcel. În ceea ce privește următoarele achiziții finanțate prin împrumutul de 500 de milioane GBP, care necesitau acordul autorităților britanice, a fost consultată firma Deloitte & Touche LLP („Deloitte”), care a evaluat fiecare achiziție în mod individual, înainte ca autoritățile britanice să permită efectuarea achizițiilor în cauză. Deloitte nu a emis vreun aviz negativ pentru niciuna dintre achiziții.
(51)
Deloitte a fost solicitată, de asemenea, pentru stabilirea ratelor dobânzii comerciale pentru avansurile acordate Royal Mail din NLF și, în special, pentru stabilirea gradului de solvabilitate a Royal Mail, pe baza evaluării credibilității sale ca întreprindere individuală, independentă de participația guvernului. Deloitte a evaluat riscul de credit ca funcție a riscurilor comerciale și financiare și, utilizând referințe și indici financiari, a făcut o evaluare a solvabilității situată între AA și AA. Printre altele, Deloitte a recomandat ca rata dobânzii încasată de la Royal Mail să fie stabilită prin compararea ratelor emitenților cu un rating comparabil, pe baza unui „indice” de marje pentru ratingul de credit dat, cu rata de referință a obligațiunilor guvernamentale. Prin această metodă, marja relevantă încasată de la Royal Mail se situa între 76 și 165 de puncte de bază.
(52)
Royal Mail dorea să obțină un împrumut pe termen lung deoarece, pentru a-și pune în aplicare strategia, intenționa să păstreze societățile achiziționate pentru o perioadă lungă de timp. Având în vedere ratele dobânzii comerciale din acea perioadă (când ratele dobânzii pe termen lung erau mult mai mici față de ratele dobânzii pe termen scurt), Royal Mail a solicitat pentru achizițiile în cauză împrumuturi pe 20-25 de ani, după caz, ceea ce îi permitea să ramburseze câte 100 de milioane GBP în fiecare an în perioada 2021-2025, în loc să plătească 500 de milioane GBP într-un singur an. Tranșele împrumutului aveau perioade de scadență diferite, cuprinse între 20 și 25 de ani, care nu erau neobișnuite, având în vedere că în acea perioadă ratele dobânzilor pe termen lung erau foarte atractive. Ratele împrumutului au fost stabilite în funcție de ratele raportate ale dobânzilor la credite fără garanții ale societăților cu rating AA, cu scadență la 20 și 25 de ani, ratele anuale fiind apoi interpolate pentru a obține rata corespunzătoare împrumutului pentru Royal Mail.
(53)
Regatul Unit a susținut că ratele de referință ale dobânzilor prevăzute de Comisie nu constituiau o referință validă pentru ratele împrumutului din 2001, în special deoarece ratele Comisiei se bazează pe o perioadă de maturitate de cinci ani, iar împrumutul în cauză consta într-o datorie pe termen lung, cu o perioadă de scadență cuprinsă între 20 și 25 de ani, deoarece împrumutul acordat Royal Mail reflecta rate comerciale disponibile unor debitori pe termen lung cu o poziție similară și deoarece curba randamentului din Regatul Unit în 1999-2000 (perioada relevantă pentru calcularea dobânzii) era descendentă, ceea ce determina ieftinirea creditelor pentru societăți.
(54)
Garantarea împrumutului nu a fost considerată necesară sau adecvată, ratingul de credit al Royal Mail fiind considerat AA pentru facilități de credit de până la 1 miliard GBP. Împrumutul propus nu urma să depășească acest nivel al datoriei pe termen lung a Royal Mail și urma să reprezinte cea mai mare parte a datoriilor Royal Mail cu perioadă de scadență de peste un an. Cu toate acestea, în timpul negocierii facilităților de credit din 2003, autoritățile britanice au decis să reformuleze condițiile împrumutului de 500 de milioane de GBP sub forma unui nou document, conform acordurilor din 2003. Noul document nu modifica suma împrumutului, durata acestuia sau ratele dobânzii aplicabile, dar, ca urmare a creșterii generale a gradului de îndatorare a societății, garanția asupra acțiunilor GLS prevăzută de noile facilități a fost extinsă și la împrumutul din 2001. În același timp, împrumutul a fost garantat printr-o garanție fixă și fluctuantă asupra unora dintre activele Royal Mail.
4.2. Facilitățile de credit
4.2.1. Facilitățile de credit acordate în 2003
(55)
Regatul Unit a furnizat detalii suplimentare privind facilitățile de credit puse la dispoziție în 2003. Condițiile împrumuturilor prevedeau garantarea acestora prin unele dintre depozitele de lichidități din bilanțul Royal Mail, acestea reducând riscul și justificând astfel marja de […] (10). Ca răspuns la observațiile Comisiei potrivit cărora aceste depozite de lichidități constituiau resurse de stat pe care autoritățile britanice le controlau în temeiul unei legislații specifice, utilizarea acestora ca garanție neputând infirma suspiciunile privind caracterul de ajutor al măsurii, autoritățile britanice au afirmat că intenționau să utilizeze depozitele de lichidități și alte active ale societății într-un mod care să reflecte principiile comerciale, impunând astfel societății respectarea condițiilor facilităților de credit. Autoritățile au cerut Royal Mail, în baza competențelor prevăzute la articolul 72 din Legea din 2000 privind serviciile poștale, să își transfere depozitele de lichidități de la NLF și care reprezentau profitul acumulat în urma desfășurării activității (în valoare totală de aproximativ 1,8 miliarde GBP) către o rezervă specială din bilanțul Royal Mail (rezerva poștală). Un acord separat întocmit sub formă de scrisoare prevedea utilizarea a 549 de milioane GBP din rezervă ca garanție pentru facilitățile de credit de 544 de milioane GBP obținute de la NLF.
(56)
Ca răspuns la întrebările Comisiei privind comisioanele de angajament plătite de Royal Mail pentru facilitățile de credit de la NLF, Regatul Unit a explicat că, în acest caz, comisionul anual de angajament era de […] puncte de bază din valoarea împrumutului, reprezentând […] % din marja de […] puncte de bază încasată peste LIBOR. Autoritățile britanice au afirmat că, potrivit convențiilor de piață, comisioanele de angajament reprezintă în general 50 % sau mai puțin din marja peste LIBOR, oferind exemple în acest sens. În această perioadă, marjele relativ scăzute - aproximativ 50 de puncte de bază sau mai puțin - erau caracteristice creanțelor prioritare. Având în vedere că disponibilitatea altor facilități (obligațiuni) condiționa aprobarea de către Parlament a transferului fondurilor către departamentul guvernamental competent, atunci când acesta le solicita pentru a achiziționa obligațiunile ce urmau să fie emise de Royal Mail, nu s-a considerat că este necesar un comision de angajament pentru aceste facilități, întrucât acestea nu au fost niciodată angajate de către Royal Mail. În ceea ce privește împrumuturile private, practica pieței prevede că un comision de angajament se plătește doar atunci când creditorul a obținut toate aprobările interne, astfel încât fondurile sunt angajate formal (și disponibile necondiționat) pentru debitor.
(57)
Regatul Unit a prezentat și analiza facilităților de credit propuse, efectuată înainte de acordarea acestora, care include calculul valorii nete actuale („VNA”) a încasărilor fluxurilor de lichidități ale refinanțării propuse, precum și unele opțiuni alternative. Opțiunea propusă a fost evaluată ca având o rată a recuperării de […] GBP, în timp ce alternativele aveau o rată a recuperării de cel mult […] GBP. Regatul Unit a confirmat totodată că facilitățile acordate în 2003 nu au fost utilizate, cu excepția unei utilizări de testare rambursată într-o săptămână, înainte de a expira sau de a fi reintroduse în facilitățile acordate în 2007.
4.2.2. Facilitățile de credit acordate în 2007
(58)
Regatul Unit a explicat că facilitățile de credit acordate în 2007 constau într-o creanță privilegiată de 900 de milioane GBP. Aceasta face parte dintr-un pachet de finanțare care include măsura privind pensiile și împrumutul subordonat de 300 de milioane GBP. Facilitățile de credit au rolul de a finanța programul de modernizare și investiții al Royal Mail, inclusiv costurile aferente disponibilizărilor. Creanța privilegiată de 900 de milioane GBP înlocuiește și prelungește facilitățile de credit de 844 de milioane GBP oferite în 2003, fiind împărțită în două tranșe: tranșa de […] GBP, alocată exclusiv modernizării, și tranșa de […] GBP, alocată pentru cheltuieli generale de capital de lucru ale societății (exclusiv Post Office Limited). Măsura a fost aplicată începând din 19 martie 2007, având o perioadă de scadență de […] ani de la această dată. Aceasta are o marjă de […] puncte de bază peste rata Libor (11) relevantă pentru primele […] luni. După această perioadă, marja depinde de nivelul sumei aferente garanției fixe (profitabilitate ca multiplu de plăți ale dobânzii), cu un minim de […] puncte de bază. Facilitatea de 900 de milioane GBP este garantată cu acțiunile unei noi filiale înființate de Royal Mail, Royal Mail Estates Limited, care deține practic toate activele sale imobiliare (exclusiv cele privind Post Office Limited), cu o valoare totală de piață de […] GBP conform estimării Atis Real din septembrie 2006.
(59)
Regatul Unit a descris măsurile aplicate pentru a garanta conformitatea cu cerințele principiului investitorului în economia de piață (PIEP), observând în același timp că trebuia să se evalueze caracterul comercial al pachetului de finanțare din 2007 privit în ansamblu (a se vedea considerentele 64 și 65 de mai jos). Atât Credit Suisse, cât și Deloitte au recomandat ca facilitatea să fie oferită în condiții comerciale și ca dobânda să fie la nivelul ratelor pieței, comparativ cu împrumuturile acordate pe piață. Deși analiza a sugerat că termenul de șapte ani se află la limita superioară a intervalului aplicat pe piață, comisionul de intermediere, comisionul de angajament, testele de utilizare și simularea de neplată par să respecte normele pieței aplicabile împrumuturilor garantate pe baza împrumuturilor Royal Mail (în acest caz, predominant pe valori imobiliare). Acordurile privind garanțiile erau diferite de practica pieței (garanție plasată asupra acțiunilor, nu a proprietăților), dar Regatul Unit a considerat că această situație era de fapt mai avantajoasă din punctul de vedere al creditorului, din rațiuni de costuri, timp și administrare.
(60)
În ceea ce privește observația TNT referitoare la încălcarea condițiilor facilităților de credit oferite de guvern și acordarea de derogări oficiale din partea Departamentului Comerțului și Industriei, autoritățile britanice au explicat că derogările erau necesare din motive strict tehnice, ca urmare a introducerii unor cerințe noi privind contabilitatea pensiilor (FRS17), și nu ca urmare a unei deteriorări a activității comerciale a societății. Acestea au observat, de asemenea, că facilitățile din 2007 nu erau „suplimentare”, precum a sugerat TNT, ci mai degrabă înlocuiau facilitățile din 2003.
4.3. Măsura privind pensiile
(61)
Regatul Unit a explicat mecanismul prin care s-a încheiat acordul de garanții, inclusiv garanția oferită administratorilor fondului de pensii pentru suma oferită, în cazul în care contul de garanție de 850 de milioane GBP era finanțat din rezerva poștală cu 796 de milioane GBP și prin intermediul unei injecții de capital în ceea ce privește restul de 54 de milioane GBP. Conform acordului, administratorii au dreptul de a executa garanția plasată asupra contului de garanție în cazul unor situații limitate de neplată, în principal atunci când societățile în cauză (Royal Mail Holdings plc sau Royal Mail Group Limited) intră în lichidare judiciară sau atunci când garanția constituită de conturile de garanție nu mai poate fi aplicată. Acordurile de garanții stabilesc, de asemenea, situațiile în care fondurile aflate în conturi pot fi deblocate din garanția prevăzută de acordul privind garanțiile, care ar putea avea loc atunci când fondul de pensii atinge un nivel al solvabilității de 75 %. Imediat ce fondurile sunt deblocate din garanția prevăzută de acordul privind garanțiile al Royal Mail Holdings, părțile au convenit ca acționarul să poată decide ca fondurile de garanții de 850 de milioane GBP (plus dobânda acumulată) deblocate din garanția prevăzută de acordul privind garanțiile al Royal Mail Holdings să fie transferate acționarului, pe baza atribuțiilor prevăzute de Legea din 2000 privind serviciile poștale sau a altor atribuții sau drepturi prevăzute de legislația în vigoare.
(62)
Crearea contului de garanție a avut ca rezultat aprobarea de către administratori a unei perioade de 17 ani pentru recuperarea deficitului fondului de pensii. Autoritățile britanice au atras atenția asupra declarațiilor autorității de reglementare a fondului de pensii conform cărora perioadele de recuperare mai lungi de zece ani vor face obiectul unor investigații mai atente, vizând inclusiv utilizarea de către administratori a „activelor de rezervă” (cum ar fi un cont de garanție) în scopul reducerii riscurilor presupuse de planul de recuperare. Regatul Unit a contestat afirmația Comisiei potrivit căreia acordul privind garanțiile permite Royal Mail să își diminueze contribuțiile la fondul de pensii, argumentând că, în lipsa unui cont de garanție, situația va face obiectul negocierilor și nu poate fi anticipată. Lipsa unui consens în această privință ar fi compromis disponibilitatea fondurilor pentru investiții.
4.4. Împrumutul de 300 de milioane GBP acordat de acționar
(63)
Regatul Unit a confirmat că oferea Royal Mail un împrumut în calitate de acționar, prin intermediul unei creanțe subordonate de 300 milioane GBP, la o dobândă de […] %, plătibilă la scadența împrumutului. Facilitatea a fost disponibilă timp de doi ani, plata dobânzii fiind plasată după data finală a rambursării creanței privilegiate […], sau după deblocarea fondurilor din contul de garanție pentru pensii. Condițiile împrumutului subordonat au fost negociate ca parte integrantă a pachetului integral, și nu ca o facilitate individuală. Potrivit autorităților britanice, condiția care prevedea că rambursarea poate avea loc doar după deblocarea contului de garanție pentru pensii era o consecință a caracterului subordonat al împrumutului. Aceasta a fost, în schimb, reflectată în rata ridicată a dobânzii, care, raportată la riscurile societății, era mai mare decât valorile sugerate de consilierii guvernului pentru costul de oportunitate adecvat al capitalului. Consilierii guvernului au confirmat că acordul a avut un caracter „complet comercial”.
4.5. Conformitatea pachetului din 2007 cu principiul investitorului în economia de piață
(64)
Potrivit autorităților britanice, componentele pachetului de finanțare din 2007 au fost negociate ca elemente ale unui întreg, iar caracterul lor comercial nu a fost și nu trebuie să fie evaluat individual, deși condițiile lor individuale au fost comparate cu condițiile comerciale echivalente. Caracterul comercial al pachetului și, în special, al acordului privind garanțiile a fost analizat de Deloitte și Credit Suisse, iar guvernul s-a bazat pe sugestiile acestora.
(65)
Abordarea Deloitte s-a caracterizat prin analizarea valorii de piață a întreprinderii în condițiile planului strategic, considerând că s-a efectuat investiția escrow de 1 miliard GBP. Valoarea de piață a întreprinderii se estimează prin reducerea fluxurilor estimate de lichidități de prefinanțare la costul mediu ponderat al capitalului societății. Potrivit autorităților britanice, investiția escrow este adecvată pentru un investitor real de capital comercial dacă:
(a)
oferă investitorului o valoare pozitivă a capitalului (după scăderea datoriei financiare nete, a valorii deficitului fondului de pensii și a costului net al garanției din valoarea întreprinderii); și
(b)
nu se poate obține o valoare mai mare prin neinvestirea în conturile de garanție, conform propunerilor.
Deloitte a calculat de asemenea o rată internă de rentabilitate (RIR) asociată, definită ca rată de scont pentru fluxurile de lichidități viitoare care au redus valoarea capitalului propriu al societății la […]. Analiza efectuată de Deloitte a indicat o valoare a capitalului propriu ulterior investițiilor de peste […] GBP și o rată internă de rentabilitate („RIR”) de […] și a arătat că aceste venituri erau solide conform unei serii de analize de sensibilitate. S-au examinat două scenarii alternative, fără investiție escrow, conform cărora valoarea capitalului acționarului ar putea fi afectată în mod considerabil, în opinia Deloitte. În situația opusă, cu investiția propusă, se anticipa că valoarea acesteia urma să crească semnificativ în timp.
5. EVALUAREA MĂSURILOR: EXISTENȚA AJUTORULUI DE STAT
(66)
Conform mențiunilor din decizia de inițiere a procedurii, existența unui ajutor de stat în cazul măsurilor depinde de prezența unui avantaj pentru Royal Mail în sensul articolului 87 din tratat, celelalte criterii pentru existența ajutorului fiind întrunite în mod clar. Pentru a stabili dacă măsura a oferit RM un avantaj, Comisia examinează posibilitatea ca un operator privat care acționează într-o economie de piață să fi fost dispus să ofere finanțare în aceleași condiții.
5.1. Împrumutul din 2001
(67)
Explicațiile furnizate de autoritățile britanice au prezentat motivele pentru care rata dobânzii la care au fost contractate împrumuturile a fost stabilită la o rată medie pe termen lung (20 de ani) de 5,8 %, inferioară ratei de referință a Comisiei din acea perioadă, valabilă pe termen mai scurt (12). De asemenea, în scrisoarea menționată la considerentul 49 se descrie contextul în care a fost propus împrumutul în 1999 și modul de stabilire a condițiilor la acea dată. Se oferă totodată un răspuns la observațiile făcute de TNT (a se vedea considerentul 42), care a luat drept punct de referință ratele împrumuturilor din 2001, deși condițiile din acel moment erau diferite. Se explică, de asemenea, lipsa unei garanții pentru împrumut (situație remediată odată cu acordarea împrumuturilor din 2003). În cele din urmă, se răspunde la observația Comisiei din decizia de inițiere a procedurii conform căreia în 2001 începea declinul financiar al Royal Mail. Situația era diferită în 1999, când a fost angajat împrumutul, și în perioada 1999-2000, care a fost luată în considerare pentru stabilirea ratelor dobânzii.
(68)
La momentul convenirii împrumuturilor, ratele de referință ale Comisiei erau stabilite pe baza Comunicării Comisiei din 1997 privind metoda de stabilire a ratelor de referință și de scont („Comunicarea din 1997 privind rata de referință”) (13). În temeiul acestei comunicări, Comisia a stabilit ratele în funcție de ratele swap interbancare pe cinci ani, la care se adaugă o primă, dar și-a rezervat dreptul de a utiliza o rată de bază pe termen mai scurt (de exemplu, rata LIBOR pe un an) sau mai lung (de exemplu, rata obligațiunilor pe zece ani) decât rata swap interbancară pe cinci ani. Întrucât împrumuturile aveau o durată fixă lungă, Comisia consideră că, în acest caz, utilizarea ratei pe termen lung este adecvată.
(69)
Comisia a observat că ratele au fost stabilite în urma observării condițiilor împrumuturilor comerciale, care au fost apoi comparate cu rata obligațiunilor guvernamentale relevante (14). Marja obligațiunilor guvernamentale se situa între 76 și 165 puncte de bază, fiind prin urmare suficientă în comparație cu cele 75 puncte de bază stabilite în comunicarea privind rata de referință. Comisia a comparat, de asemenea, ratele plătite cu ratele swap interbancare pe 20 de ani la datele corespunzătoare. Ratele plătite sunt foarte apropiate de aceste rate (în general, diferența este mai mică de 10 puncte de bază). Comisia observă că autoritățile britanice și consultanții acestora nu au luat în considerare rata swap interbancară relevantă sau altă rată publicată, ci au consultat direct ratele de referință comerciale. Având în vedere cele de mai sus, Comisia acceptă că măsura în cauză nu a oferit Royal Mail niciun avantaj și nu constituie ajutor de stat.
5.2. Facilitățile de credit
5.2.1. Facilitățile de credit acordate în 2003
(70)
Conform mențiunilor din decizia de inițiere a procedurii, aceste facilități nu au fost utilizate niciodată în perioada anterioară prelungirii sau modificării lor din 2007. Prin urmare, procedura inițiată de Comisie nu vizează condițiile împrumutului, iar prezenta decizia nu evaluează proporționalitatea ratei stabilite. Cu toate acestea, Comisia și-a pus întrebarea dacă facilitățile puteau fi utilizate totuși opțional de către societate, fiind necesar, în consecință, să se stabilească dacă aveau caracter de ajutor de stat. În această privință, Comisia a stabilit că facilitățile, chiar dacă nu au fost utilizate, făceau obiectul unui comision de angajament de […] pe an pentru facilitățile care erau angajate. Comisia a stabilit că acest comision reprezenta o rată a pieței, fiind stabilită ca procent din marja peste Libor a împrumutului de bază, conform practicii pieței, și la un nivel ([…]) corespunzător acestei practici (Comisia a observat exemple de rate cuprinse între 16 și 50 %). Alte facilități nu au fost aprobate de Parlament și, prin urmare, nu au fost niciodată angajate, ceea ce, în mod normal, nu impune un comision. Prin urmare, Comisia a constatat că facilitățile acordate în 2003 nu au constituit, în practică, ajutor de stat pentru Royal Mail.
5.2.2. Facilitățile de credit acordate în 2007
(71)
În 2007, facilitățile neutilizate din 2003 (15) au fost înlocuite de o „facilitate a creanței privilegiate” de 900 de milioane GBP, ai cărei termeni au fost revizuiți. Comisia a examinat condițiile în care a fost acordată această facilitate. Rata dobânzii încasate este de […] puncte de bază peste rata LIBOR relevantă pentru primele 12 luni, rata ulterioară variind în funcție de suma garanției fixe, dar fără a avea o valoare mai mică de […] puncte de bază peste rata LIBOR relevantă. Facilitatea este garantată printr-o garanție fluctuantă (16) plasată asupra activelor Royal Mail, o garanție fixă asupra acțiunilor noii filiale Royal Mail Estates Ltd, care deține portofoliul de proprietăți al RM, și o garanție fluctuantă asupra activelor acestei societăți. Valoarea de piață a proprietății deținute la RM Estates a fost evaluată la […] GBP. Comisia a evaluat aceste condiții în conformitate cu Comunicarea din 1997 privind rata de referință, aplicabilă în momentul stabilirii acestora. Având în vedere că valoarea activelor cu care sunt garantate împrumuturile depășește valoarea acestora cu aproape 50 %, garanția este considerată a avea un nivel „ridicat”. Marja peste LIBOR cuprinsă între […] și […] puncte de bază respectă prin urmare condițiile impuse prin comunicare, care a stabilit o marjă de 75 de puncte de bază (conform considerentului 68, în Comunicarea din 1997 privind rata de referință, Comisia a luat în considerare ca bază de evaluare posibilitatea utilizării ratei LIBOR). În plus, Comisia a luat notă de informațiile furnizate de autoritățile britanice referitoare la alte tranzacții garantate prin societăți imobiliare, care par să indice că termenii de tranzacționare au fost „comparați” cu tranzacții comerciale similare. Comisia a stabilit, pe baza analizei ratei de referință că, dacă sunt examinate separat, aceste facilități de credit nu constituie ajutor de stat.
(72)
Întrucât facilitățile din 2007 au fost puse la dispoziție ca parte a unui pachet, împreună cu alte măsuri, și luând în considerare că Regatul Unit a insistat ca evaluarea componentelor pachetului de finanțare din 2007 să nu se facă individual, Comisia trebuie să stabilească dacă evaluarea separată prevăzută la considerentul 71 se poate dovedi concludentă. Acest aspect este analizat în secțiunea 5.5 de mai jos.
5.3. Contul de garanție pentru pensii
5.3.1. Existența ajutorului
(73)
În urma observațiilor și a explicațiilor autorităților britanice, Comisia a înțeles mecanismul care a stat la baza măsurii privind pensiile. Conform considerentului 22 de mai sus, Royal Mail trebuie să justifice deficitul ridicat al fondului de pensii înregistrat în bilanț, iar legea britanică a pensiilor obligă societatea să stabilească împreună cu administratorii un plan și, în special, o perioadă în care deficitul să fie eliminat prin plăți compensatorii către fondul de pensii. Măsura a permis Royal Mail să extindă această perioadă, cu consecințele de rigoare asupra plăților pe care trebuie să le efectueze. În momentul inițierii procedurii, Comisia a observat că legalitatea măsurii (care presupune transferul unor rezerve, pe care autoritățile britanice le controlează prin intermediul unei legislații specifice, pentru a fi utilizate într-un acord de garanție în favoarea fondului de pensii) nu avea un echivalent în domeniul tranzacțiilor comerciale normale, chiar dacă modelul plasării de fonduri într-un cont de garanție se practică în sectorul privat (17). Prin urmare, pentru a evalua afirmația Regatului Unit potrivit căreia măsura avea caracter comercial, Comisia a fost nevoită să stabilească o referință adecvată pentru comparație.
(74)
Prin această măsură se deblochează fonduri aflate sub controlul integral al acționarului, care vor fi utilizate de RM pentru a modifica plățile de corectare a deficitului pe care este obligat să le facă în vederea finanțării deficitului fondului de pensii, prin transferul lor către un cont de garanție (chiar dacă rezerva poștală figurează în bilanțul său, RM nu poate utiliza aceste rezerve și activele aferente fără aprobarea guvernului). Deși această deblocare de fonduri nu constituie o injecție de capital în adevăratul sens, poate fi asimilată cu o astfel de operațiune, date fiind efectele sale. Dacă fondurile nu ar fi fost deblocate, Royal Mail nu ar fi putut să constituie contul de garanție fără a obține capital din alte surse sau fără a utiliza alte rezerve. Măsura prevede, desigur, că la deblocarea fondurilor din contul de garanție acestea vor reveni sub controlul statului. Cu toate acestea, perioada de îndeplinire a acestei condiții (17 ani), incertitudinea privind posibilitatea ca fondurile să revină în practică în contul acționarului dacă performanțele financiare ale RM ar urma să scadă în această perioadă și lipsa unor venituri garantate din dobânzi au determinat Comisia să elimine posibilitatea de a asimila dispozițiile acestei tranzacții cu cele ale unui împrumut. Comisia a decis că această concluzie era cu atât mai îndreptățită cu cât, atunci când rezerva poștală se ridica la doar 796 de milioane GBP la 31 martie 2007, autoritățile britanice au injectat 54 de milioane GBP, reprezentând capital nou, pentru a aduce rezerva poștală la nivelul convenit de 850 de milioane GBP, înainte de a înființa contul de garanție. Având în vedere cele de mai sus și în scopul analizării conformității acestora cu principiul investitorului în economia de piață, Comisia a analizat deblocarea fondurilor aflate integral sub controlul acționarului care au fost utilizate de RM ca injecție de capital.
(75)
Pentru a evalua conformitatea injecțiilor de capital cu condițiile pieței, Comisia a comparat valoarea netă actuală a participației autorităților în prezența și în absența investiției (postinvestiție, respectiv preinvestiție) (18). Dacă diferența este mai mare decât suma capitalului injectat, injecția de capital este considerată conformă cu principiul PIEP. Această abordare de tip „gradual” este necesară pentru a indica partea veniturilor de care beneficiază acționarul (dividende sau, în cazul vânzării participației, prețul de vânzare) care va rezulta din investiție și care sunt scenariile posibile, fără a o lua în considerare. Metoda de calcul a valorii participației în etapele postinvestiție și preinvestiție într-o anumită perioadă de timp constă în adunarea valorii de scont a viitoarelor fluxuri de lichidități extrase din acea participație în perioada respectivă (în mod normal, dividende, dar reducerea de capital reprezintă o alternativă) cu orice creștere a valorii în acea perioadă.
(76)
Răspunsul inițial al Regatului Unit includea un raport al consultantului Deloitte, care intenționa să prezinte o RIR pentru investiția planificată în valoare de […]. În urma investigației s-a constatat însă că există o serie de probleme în ceea ce privește metodologia folosită.
(77)
În primul rând, calculul lua în considerare doar cazul investiției și nu se baza pe o comparație între scenariul bazat pe investiție și cel bazat pe lipsa acesteia. Ca răspuns la această observație, Regatul Unit a răspuns că, în cazul în care nu ar avea loc nicio investiție, suma capitalului ar fi de […]. Afirmația conform căreia lipsa investiției ar fi avut drept rezultat o valoare a capitalului de […] nu a fost nici confirmată, nici infirmată în raportul Deloitte. Prin urmare, Comisia nu consideră că primul raport Deloitte a urmat metodologia adecvată, bazată pe compararea estimărilor care includ și exclud investiția.
(78)
În al doilea rând, metoda de estimare a valorii participației a constat în calcularea valorii întreprinderii (adică suma creanțelor aparținând deținătorilor de creanțe și acționarilor) pe baza fluxurilor de lichidități la nivelul întreprinderii și a valorii finale, scăzând ulterior datoriile. Deși această metodă nu este incorectă, aceasta nu evidențiază fluxurile libere de lichidități disponibile exclusiv acționarilor, care reprezintă unul dintre indicatorii (chiar dacă nu singurul determinant) care arată dacă o injecție de capital respectă principiul investitorului în economia de piață. Prin urmare, Comisia preferă metoda care presupune plata fluxurilor de lichidități direct către acționar (dividende) și utilizarea unei valori finale care nu reprezintă valoarea întreprinderii, ci valoarea capitalului propriu. Aceasta presupune, de asemenea, utilizarea costului de capital ca rată de scont în locul costului mediu ponderat al capitalului. Această metodă a fost utilizată în cazurile Landesbanken citate anterior (a se vedea nota de subsol 17).
(79)
În al treilea rând, facilitatea creanței privilegiate menționată la considerentul 71 și deblocarea rezervei poștale au fost luate în considerare împreună în acest calcul, deși, în mod normal, testarea unui împrumut și injecția de capital sunt diferite (testul investitorului privat vs. testul creditorului privat) și, prin urmare, ar trebui să se desfășoare separat (19). Deși este adevărat că un acționar poate acționa de asemenea ca și creditor în grupurile mari, Comisia consideră că evaluarea celor două măsuri în același cadru impune anumite dificultăți, având în vedere caracterul lor diferit. Aceasta nu înseamnă totuși că efectele reciproce ale celor două măsuri nu vor fi luate în considerare. Dimpotrivă, analiza deblocării fondurilor care se aflau integral sub controlul acționarului în scopul utilizării de către RM este întemeiată pe fluxurile de lichidități care reflectă ipoteza conform căreia împrumuturile analizate în această decizie sunt acordate către RM.
(80)
Prin urmare, Comisia a solicitat autorităților britanice să efectueze evaluarea graduală a capitalului propriu în cel mai bun caz realist de „lipsă a investiției”. În ceea ce privește identificarea cazului alternativ, estimările proprii ale RM în caz de lipsă a investiției („cazul de administrare a lichidităților” sau MFCC) s-au ridicat la […]. Astfel, Deloitte a întocmit un „caz alternativ” (CA) diferit, conform căruia […] și corecta deficitul fondului de pensii în 12 ani, în loc de 17. Cu toate acestea, opinia Deloitte în acest caz a fost că, în timp ce problema fondului de pensii urma să fie soluționată efectiv pe termen scurt, […]. Comisia nu poate avea certitudinea că această alternativă este „cel mai bun caz posibil” de lipsă a investiției, care, bineînțeles, va constitui baza evaluării unui investitor în economia de piață. Trebuie menționat totuși că orice îndoială privind ipoteza investiției va fi amplificată în cazul oricărei alte „alternative mai bune” care ar putea apărea.
(81)
La solicitarea Comisiei, Regatul Unit a comunicat datele care permiteau evaluarea opțiunii investiției în funcție de ambele alternative. Din motivele menționate la considerentul 78, Comisia a solicitat ca estimările să ia în considerare fluxurile libere de lichidități disponibile acționarilor, o valoare a capitalului propriu ca valoare finală și costul de capital ca rată de scont.
(82)
Regatul Unit a furnizat următoarele estimări (20). Tabelul ilustrează calculul participației guvernului în cazul realizării investiției (ipoteza investiției), urmat de rezultatul aceluiași calcul în cazul alternativ. Conform acestor cifre, valoarea participației guvernului este de […] GBP în cazul realizării investiției și de […] GBP în cazul alternativ, în lipsa investiției.
IPOTEZA INVESTIȚIEI - Investiție de 1,15 miliarde GBP
Valoare actuală
Fluxuri inițiale de lichidități
07/08
08/09
09/10
10/11
11/12
12/13
13/14
14/15
15/16
16/17
17/18
18/19
19/20
20/21
21/22
22/23
VNA în anii 1-10 (flux liber de lichidități scontat, exclusiv datorii)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Valoare finală
[…]
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
[…]
-
-
-
-
-
VNA a indemnizației Postcomm
[…]
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Valoarea întreprinderii
[…]
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Fluxuri de lichidități din dobânzi
[…]
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Utilizare și rambursare a împrumutului/investirea fondurilor
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
-
-
-
-
-
-
[…]
[…]
[…]
Datorie restantă la sfârșitul perioadei estimate
[…]
Evaluarea deficitului fondului de pensii
[…]
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Soldul contului de garanție, inclusiv dobânda
[…]
[…]
Rambursarea garanției (exclusiv cea de la mijlocul anului)
[…]
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
[…]
[…]
[…]
-
-
-
-
-
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Cerințe privind garanția
[…]
[…]
Împrumut acordat de acționar
[…]
[…]
Valoarea capitalului propriu
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
IPOTEZĂ ALTERNATIVĂ
Valoarea capitalului propriu
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Valoarea graduală a capitalului propriu
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(83)
Întrucât diferența de […] GBP este mai mare decât suma investită, Regatul Unit susține că a demonstrat că investiția s-a realizat pe bază comercială. Totuși, Comisia consideră că această afirmație necesită o analiză suplimentară.
(84)
În tabel se poate observa că:
(a)
lichiditățile generate în cazul în care se realizează investiția nu oferă venituri acționarilor în primii […] ani ai planului;
(b)
ipoteza investiției depinde în mod considerabil de valoarea finală calculată pentru 2016-2017;
(c)
ipoteza investiției presupune un flux negativ de lichidități în primii […] ani, ulterior lichiditățile generate urmând să fie alocate integral plăților datoriei și plăților de finanțare a deficitului fondului de pensii până în 2013-2014;
(d)
pentru perioada de după 2016-2017 (în condițiile în care se admite că precizia unor estimări pe termen atât de lung este limitată) ipoteza alternativă generează venituri mai mari ca urmare a faptului că deficitul fondului de pensii a fost corectat, anulând veniturile pozitive din perioada 2013-2016. Acest aspect conferă o importanță și mai mare valorii finale stabilite în cazul realizării investiției.
(85)
În plus, Comisia a confirmat că și după primii […] ani există incertitudini dacă sumele din anii […] sunt de fapt dividende care pot fi distribuite acționarului. Motivul este că includerea deficitului fondului de pensii al RM în bilanțul societății (ca urmare a noilor reglementări contabile) are ca rezultat o valoare negativă a societății din punct de vedere contabil, ceea impune limite stricte privind extragerea de lichidități sub formă de dividende, chiar și din […]. În primul raport Deloitte transmis de către Regatul Unit, […].
(86)
Având în vedere modelul veniturilor de care beneficiază acționarul (acestea rezultând practic în întregime din valoarea finală, și nu din dividende), Comisia consideră că un investitor privat se așteaptă să obțină randamente în lichidități în primii […] ani după realizarea investiției și ar fi preocupat de faptul că veniturile din investiție provin integral sau parțial din valoarea finală în al […] an. Întrucât valoarea finală este, în esență, valoarea fluxurilor de lichidități începând din al […] an, scontate în al […] an, investitorul privat ar trebui să creadă că, deși investiția sa nu produce venituri în […] ani, este totuși o investiție bună, având în vedere estimările după al […] an. Având în vedere că estimările pentru o perioadă atât de lungă sunt expuse mai multor variabile neprevăzute și sunt imprecise prin însăși natura lor, Comisia consideră că un investitor privat nu va dori să investească în aceste condiții, în special în sectorul poștal, ale cărui perspective pe termen lung sunt incerte. Comisia pune la îndoială, de asemenea, faptul că un astfel de investitor ar fi acceptat să își subordoneze într-o asemenea măsură interesele de acționar în favoarea celor ale angajaților/pensionarilor și rambursării datoriei.
(87)
Pe lângă faptul că opțiunea investiției depinde în mare măsură de valoarea finală calculată în 2016-2017, valoarea finală poate fi contestată atât ca urmare a metodologiei de calcul, cât și a datelor de bază. În ceea ce privește metodologia, valoarea finală a fost stabilită prin înmulțirea valorii EBIDTA din anul final cu un factor care reprezintă raportul dintre valoarea întreprinderii și valoarea EBIDTA în echivalente de sector. TNT și Deutsche Post au fost alese deoarece, chiar dacă RM nu se află la același nivel cu aceste societăți, se va redresa după […] ani din perioada prevăzută de planul de investiții. Rezultatul acestei metode este o valoare a întreprinderii (reprezentată în principal de datorii și capital propriu) neconformă cu rezultatul metodei descrise la considerentul 81, care impune utilizarea unei valori a capitalului propriu ca valoare finală. Dacă este utilizată o valoare adecvată a capitalului propriu, valoarea finală se modifică semnificativ - devine mai mică. În ceea ce privește datele de bază care conduc la valoarea finală, Comisia observă în special că se estima ca veniturile RM înainte de dobândă, taxe și depreciere (EBITDA) să crească până la o valoare de peste […] pe an în perioada prevăzută de plan. Comisia a considerat că această estimare este extrem de optimistă într-un sector recent liberalizat, reglementat și dezvoltat.
(88)
Comisia a supus calculul prezentat de Regatul Unit unor analize diferite, modificând ipotezele utilizate și metodologia de calcul, în special în ceea ce privește valoarea finală. Aceasta a constatat că, având în vedere importanța valorii finale asupra sumelor furnizate, evaluarea investiției se va schimba în mod substanțial doar prin modificări minore ale metodologiei, cum ar fi calculul diferit al valorii finale, și ca urmare a unor creșteri ale profitului mai puțin optimiste.
(89)
În concluzie, Comisia nu a putut să constate că deblocarea fondurilor care se aflau în totalitate sub controlul acționarului pentru a fi utilizate de RM în scopul corectării deficitului fondului de pensii, prin plasarea acestor fonduri într-un cont de garanție, este conformă cu PIEP.
(90)
Prin urmare, Comisia a inițiat examinarea compatibilității oricărui eventual ajutor conținut în această măsură (a se vedea secțiunea 6).
5.3.2. Cuantificarea ajutorului
(91)
Efectul măsurii asupra Royal Mail vizează plățile pentru corectarea deficitului fondului de pensii, care, în urma măsurii, se pot realiza pe o perioadă mai mare decât ar fi fost necesar în mod normal. Aceste plăți sunt, prin urmare, mai scăzute în primii ani (deoarece, în lipsa măsurii, RM ar trebui să corecteze deficitul mai repede și să facă astfel plăți compensatorii mai mari) și mai ridicate în ultimii ani, când ar fi trebuit să se corecteze deficitul.
(92)
Evaluarea acestui avantaj (prin calcularea valorii nete actualizate a plăților în numerar modificate) necesită stabilirea anumitor ipoteze, în special în ceea ce privește perioada în care va fi corectat deficitul în absența măsurii, precum și selectarea unei rate de scont. Comisia a acceptat să utilizeze o perioadă de 12 ani pentru corectarea deficitului, care reprezenta baza „ipotezei alternative” examinate la considerentul 80 și care a fost propusă de Royal Mail autorității britanice de reglementare în domeniul poștal în contextul revizuirii tarifelor. Această perioadă depășește cu puțin perioada de zece ani stabilită ca termen de referință de către autoritatea britanică în domeniul pensiilor (21). Cu toate acestea, având în vedere utilizarea perioadei de 12 ani în alte scopuri și amploarea deficitului în raport cu dimensiunea societății, care ar necesita o perioadă mai lungă de corectare, Comisia consideră că această ipoteză este acceptabilă. Comisia a aplicat o rată de scont de 12 %, reprezentând costul de capital. În acest context, valoarea pentru Royal Mail a modificării contribuțiilor la fondul de pensii ca urmare a măsurii se ridică la o valoare de […] GBP.
5.4. Împrumutul de 300 de milioane GBP acordat de acționar
(93)
Potrivit mențiunilor anterioare, împrumutul acordat de acționar este subordonat atât celorlalte datorii ale RM, cât și intereselor pensionarilor (nu poate fi rambursat înainte de deblocarea contului de garanție). Ca urmare, Comisia a analizat dacă măsura nu ar trebui să fie asimilată cu o injecție de capital (a se vedea nota de subsol 19).
(94)
Comisia a stabilit (22) totuși că subordonarea nu împiedică evaluarea împrumuturilor în ceea ce privește existența ajutorului de stat în aceeași manieră ca împrumuturile nesubordonate. Prin urmare, aceste împrumuturi pot fi evaluate în conformitate cu prevederile comunicării privind ratele de referință (23), chiar dacă la o rată mai scăzută decât în cazul împrumuturilor echivalente nesubordonate.
(95)
Comunicarea din 1997 privind rata de referință, care a fost în vigoare până în 2007, stabilea ratele în funcție de ratele aplicate într-o anumită perioadă, respectiv de cinci ani. Măsura aflată în evaluare urma totuși să aibă o durată similară cu a contului de garanție, estimată la 17 ani. În momentul emiterii împrumutului, curba randamentelor în Regatul Unit era în scădere, situație întâlnită și în 1999. Deși rata de referință reală era de 5,9 %, ratele swap din dobândă pe 15 ani erau de 5,2 % la sfârșitul lunii martie a anului 2007. Nivelul de referință prevăzut de comunicarea din 1997 privind rata de referință era rata swap interbancară pe cinci ani, Comisia considerând prin urmare că rata corespunzătoare pe 15 ani este un nivel de referință adecvat pentru măsura în cauză. Acest nivel ar trebui să crească la 5,95 % ca urmare a primei standard de 75 de puncte de bază prevăzută de comunicare.
(96)
Rata astfel determinată va fi ajustată ulterior pentru a reflecta gradul de garantare și de subordonare.
(97)
Împrumutul acordat de acționar nu este garantat, garanțiile sale fiind astfel considerate inferioare garanțiilor solicitate în mod normal de bănci. În astfel de cazuri, comunicarea din 1997 privind rata de referință stabilește o marjă peste nivelul relevant de referință de 400 de puncte de bază sau mai mare, dacă nicio bancă privată nu acceptă să acorde acel împrumut. În conformitate cu deciziile anterioare ale Comisiei (24) adoptate în temeiul comunicării din 1997 privind rata de referință, Comisia consideră că rata ar trebui să fie mărită cu o primă de 400 de puncte de bază pentru a reflecta lipsa de garanții și cu 200 de puncte de bază ca urmare a caracterului subordonat al instrumentului.
(98)
Observând că rata împrumutului de […] % este mai mare decât suma dintre procentul de 5,95 % și cele 600 de puncte de bază, Comisia poate accepta că, evaluată separat, măsura nu constituie ajutor de stat.
(99)
Întrucât facilitățile din 2007 au fost puse la dispoziție ca parte a unui pachet, împreună cu alte măsuri, Comisia trebuie să stabilească dacă această evaluare separată se poate dovedi concludentă. Acest aspect este analizat în secțiunea 5.5 de mai jos.
5.5. Evaluarea separată a măsurilor din 2007
(100)
Comisia a stabilit că două dintre măsurile din 2007 evaluate independent (facilitățile de credit din 2007 și împrumutul acordat de acționar în valoare de 300 de milioane GBP) nu constituie ajutor de stat, dar nu a putut stabili caracterul de ajutor de stat în cazul măsurii privind pensiile. Întrucât măsurile au fost anunțate simultan, Comisia trebuie să examineze dacă poate confirma constatările privind lipsa ajutorului, având în vedere jurisprudența Curții (25).
(101)
Comisia a observat că facilitățile de credit prelungite în 2007 erau, practic, o continuare a măsurilor acordate în 2003, ale căror condiții erau revizuite. Se constată că atunci când s-au acordat măsurile pentru prima dată, măsura privind pensiile nu exista. Scopul facilităților de credit și al măsurii privind pensiile este, de asemenea, cunoscut: facilitățile oferă o sursă de finanțare externă pentru planul de modernizare al Royal Mail, în timp ce măsura privind pensiile oferă garanții pentru corectarea deficitului în 17 ani. Conform mențiunilor anterioare, garanția plasată asupra activelor RM în vederea facilităților de credit era în conformitate cu practica pieței. Cele trei criterii stabilite de instanță (cronologie, scop și contextul existent în momentul adoptării măsurii) pledează în favoarea evaluării separate a caracterului de ajutor al facilităților de credit.
(102)
În ceea ce privește împrumutul acordat de acționar, decizia de aprobare a acestei măsuri a fost luată după măsurile din 2007. Împrumutul a fost adăugat la cadrul financiar anunțat anterior pentru a furniza Royal Mail fondurile necesare realizării planului său de modernizare, ca urmare a scăderii veniturilor estimate în perioada de desfășurare a proiectului. Scopul măsurii se distinge de cel al măsurii privind pensiile ca și în cazul facilităților de credit. În cele din urmă, situația RM la momentul acordării împrumutului nu infirmă constatarea privind lipsa ajutorului, deoarece această situație este deja luată în considerare la evaluarea compatibilității ratei dobânzii.
(103)
Prin urmare, Comisia concluzionează că singura măsură în privința căreia nu se poate exclude caracterul de ajutor și a cărei compatibilitate urmează să fie evaluată este măsura privind pensiile. Această evaluare este descrisă în următoarea secțiune.
6. COMPATIBILITATEA CU PIAȚA COMUNĂ
6.1. Baza de evaluare
(104)
Măsura privind pensiile poate fi declarată compatibilă de către Comisie doar în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) din tratat, care prevede că ajutoarele destinate să faciliteze dezvoltarea anumitor activități sau a anumitor sectoare economice pot fi considerate compatibile cu piața comună atunci când acestea nu aduc modificări condițiilor schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun (26). Există, de asemenea, o jurisprudență privind aplicarea articolului 87 alineatul (3) litera (c) din tratat în situația specifică a măsurii privind pensiile, iar analiza de mai jos evaluează măsura în temeiul acestei jurisprudențe. Se constată că prezenta decizie nu reprezintă o aplicare a orientărilor privind ajutorul de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate în sensul secțiunii 3.3 din Orientările privind ajutorul de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate (27).
6.2. Istoricul sistemului de pensii al Royal Mail
(105)
Pentru a putea evalua compatibilitatea măsurii privind pensiile, trebuie să se facă referire mai întâi la istoricul Royal Mail și la sistemul său de pensii.
(106)
În 1969, statutul de departament guvernamental al Royal Mail (denumită atunci Post Office) s-a transformat în „corporație”, în conformitate cu Legea Poștei din 1969. Conform prevederilor secțiunii 43 alineatul (1) din legea respectivă, sistemul de pensii ale angajaților Post Office era aprobat de către ministrul Poștei și Telecomunicațiilor. Angajații nu au mai avut statut de funcționari publici, aceștia păstrându-și însă drepturile dobândite privind pensiile și obținând drepturi noi în condiții practic identice cu cele aplicabile funcționarilor publici. Conform acestor condiții, pensia era stabilită în funcție de vechime și de salariul final. Acest regim era, prin urmare, caracterizat de „prestații definite”, nivelul pensiei fiind stabilit în conformitate cu regulile acestuia. Regimul de pensii a fost separat de cel al funcționarilor publici și a devenit un regim finanțat care deținea active și pasive (împreună cu alte regimuri de pensii corporatiste din Regatul Unit).
(107)
Sistemul de pensii a fost modificat în mod semnificativ în 1987 și 2008 (în ultimul caz, aceste măsuri erau în curs de pregătire când a fost adoptată măsura privind pensiile). Condițiile revizuite din 1987 prevedeau în continuare „prestațiile definite”, ceea ce însemna că pensia era stabilită în funcție de salariul final și era proporțională cu vechimea în muncă. După revizuirea din 2008, noii membri aderă la fond pe bază de „contribuții definite”, prin care nivelul pensiei finale va depinde de performanțele activelor fondului. În ambele cazuri, angajații noi au fost obligați să adere la fond în condițiile revizuite, în timp ce angajații existenți au continuat să dobândească drepturi în condiții identice sau similare cu cele anterioare.
6.3. Deciziile anterioare ale Comisiei privind obligațiile de pensii și aplicabilitatea acestora în situația Royal Mail
(108)
În decizia sa din 16 decembrie 2003 privind ajutorul de stat acordat de către Franța societății EDF și industriilor de electricitate și gaze (28), Comisia a declarat compatibilitatea cu piața comună a ajutoarelor de stat care exonerau întreprinderile dintr-un anumit sector de obligațiile de pensie specifice, care le depășeau pe cele rezultate din regimul general de pensii și care fuseseră definite în timpul perioadei de monopol. Totodată, Comisia a considerat că reducerea parțială a costurilor rezultate din mecanismul de finanțare a drepturilor specifice de pensie dobândite înainte de data reformei constituia un ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat, care putea fi declarat compatibil cu piața comună. În urma analizei conturilor, Comisia a considerat că situația EDF nu era foarte diferită, prin natura sa, de cea a „costurilor nerecuperabile” din domeniul energiei.
(109)
În decizia sa din 10 octombrie 2007 privind ajutoarele de stat acordate de către Franța în cadrul reformei planului de finanțare a pensiilor funcționarilor de stat afiliați grupului La Poste (29), Comisia considera că măsurile în cauză degrevau La Poste de obligațiile de pensie specifice care le depășeau pe cele rezultate din regimul general al pensiilor și care fuseseră definite pe parcursul perioadei de monopol. Aceste obligații rezultau, în primul rând, din contribuțiile mai mari la fondul de pensii aferente angajaților cu statut de funcționari de stat și, în al doilea rând, ca urmare a cerinței privind echilibrarea regimului de pensii pentru acești angajați.
(110)
Comisia a considerat că măsurile constituie ajutor de stat compatibil cu piața comună în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) din tratat. Comisia și-a întemeiat această decizie pe faptul că măsurile erau limitate la ceea ce era strict necesar stabilirii de condiții egale în ceea ce privește contribuțiile sociale și fiscale obligatorii, contribuind în cele din urmă la dezvoltarea concurenței și la continuarea liberalizării sectorului poștal. Comisia a observat, de asemenea, că La Poste nu mai recruta funcționari, că viitoarele plăți ale pensiilor de către La Poste o plasau într-o poziție comparabilă în raport cu concurenții săi în ceea ce privește contribuțiile sociale și fiscale obligatorii și că obligațiile rezultate în baza legii din 1990 înainte de liberalizarea sectorului poștal ar fi afectat competitivitatea La Poste într-un mediu în curs de liberalizare.
(111)
În Franța, regimurile de pensii ocupaționale („pilonul 2”) sunt obligatorii și sunt finanțate pe bază de redistribuire. În general, plata de către angajator a contribuțiilor îl exonerează pe acesta de alte responsabilități de finanțare a drepturilor de pensii ulterioare. Ca urmare a obligației atribuite La Poste în temeiul unei legi din 1990 privind asigurarea echilibrării regimului de pensii pentru funcționarii săi de stat, întreprinderea era supusă unei obligații care nu era impusă altor întreprinderi.
(112)
În Regatul Unit, sistemul de pensii este diferit de cel din Franța. Majoritatea schemelor de pensii ocupaționale nu fac parte din regimurile de pensii de stat, cunoscute ca State Earnings Related Pension Scheme (Sistem obligatoriu de pensii suplimentare). Majoritatea societăților mari își administrează propriul sistem de pensii. Conform legii pensiilor din Marea Britanie, acest sistem trebuie să asigure o pensie care respectă anumite standarde, iar angajatorii au anumite obligații prin care trebuie să se asigure că acestea sunt finanțate corespunzător. În conformitate cu standardele contabile curente (IFRS), angajatorii trebuie să înregistreze deficitele acestor scheme de pensii în bilanțuri. Normele care obligă Royal Mail să își contabilizeze deficitul nu sunt, prin urmare, diferite de cele care se aplică altor societăți. Cu toate acestea, nivelul deficitului în cauză este rezultatul termenilor și condițiilor stabilite ca urmare a participației guvernamentale.
(113)
Contextul factual și legislativ al deciziei privind Royal Mail este, prin urmare, diferit de cel al deciziilor privind EDF și La Poste. Există totuși anumite aspecte caracteristice acelor cazuri care, în opinia Comisiei, sunt aplicabile în cazul Royal Mail. Cazurile indică în special că sumele mari aferente contribuțiilor la fondurile de pensii rezultate în urma unui statut special (și în special statutul de funcționar de stat) și definite în timpul unei perioade de monopol pot fi considerate costuri anormale, a căror rambursare de către stat poate fi compatibilă cu piața comună în sensul articolului 87 alineatul (3) litera (c) din tratat.
6.4. Evaluarea măsurii privind pensiile
(114)
În cazul Royal Mail, drepturile de pensie dobândite de către angajații care au aderat la planul de pensii înainte de 1987 erau, în mod evident, aliniate cu cele ale funcționarilor publici. Începând cu 31 martie 2007, planul de pensii cuprindea 153 125 membri deja pensionați care aderaseră la plan în aceste condiții și care își încasau pensiile. Aceștia sunt foști angajați care s-au pensionat deja, ale căror servicii nu mai sunt solicitate de către societate. Conform informațiilor furnizate de autoritățile britanice, condițiile aplicabile membrilor care au aderat la plan după 1987 nu pot fi descrise ca fiind caracteristice statutului de funcționar sau celor din sectorul privat care sunt practicate mai degrabă de concurenții RM de pe piața recent liberalizată a serviciilor poștale. Conform mențiunilor anterioare, aceste condiții nu au mai fost aplicate noilor membri după 2008. În medie, obligațiile aferente membrilor care au aderat la planul de pensii înainte de 1987 le depășesc considerabil pe cele ale membrilor care au aderat la plan între reforma din 1987 și cea din 2008. Valoarea acestor obligații suplimentare a fost cuantificată la […] GBP pe angajat.
(115)
Se constată că planul de pensii al Royal Mail este grevat în continuare de obligații substanțiale, rezultate exclusiv din angajarea de personal cu statut de funcționari de stat într-o perioadă când Royal Mail beneficia de monopol asupra serviciilor poștale de bază. Aceste condiții corespund celor din cazul La Poste. Comisia a stabilit, pe baza informațiilor furnizate de autoritățile britanice, existența unor obligații suplimentare în valoare de […] GBP (produsul dintre 153 125 și […] GBP) care depășește astfel, cu o marjă considerabilă, cuantificarea în valoare de […] GBP a posibilului ajutor de stat al măsurii. În această analiză, Comisia nu a considerat necesar să stabilească dacă aceste obligații ale planului de pensii reprezintă întreaga sumă a obligațiilor planului care pot fi considerate anormale, întrucât a stabilit că acestea depășesc, indiferent de situație, suma posibilului ajutor de stat a măsurii.
(116)
De asemenea, Comisia a stabilit că, în combinație cu caracteristicile măsurilor din cazul La Poste, descris la considerentul 107, condițiile care dau naștere costurilor suplimentare nu mai sunt aplicabile în cazul angajaților noi și nu au fost aplicabile începând cu 1987, iar obligațiile care rezultau din aceste condiții înainte de liberalizarea sectorului poștal ar fi putut să afecteze dezvoltarea unei concurențe eficiente într-un mediu în curs de liberalizare. În cazul Royal Mail, măsura nu influențează cotizațiile și contribuțiile sociale și fiscale aferente angajaților actuali și, prin urmare, nu plasează RM într-o poziție privilegiată față de concurenții săi în această privință.
(117)
Comisia a observat totodată că măsura a menținut intacte obligațiile de pensii ale Royal Mail, oferind societății exclusiv posibilitatea de a corecta deficitul pe o perioadă mai lungă, și nu de a anula în întregime obligațiile respective. Această situație a fost posibilă în cazul măsurii La Poste, prin care beneficiarul a fost degrevat permanent de obligațiile pe care ar fi trebuit să le respecte și, prin urmare, nu a fost necesar să se contabilizeze aceste obligații în bilanț. În cazul Royal Mail, măsura nu afectează în niciun fel suma deficitului fondului de pensii, pe care societatea trebuie să o înregistreze în bilanț, în conformitate cu normele contabile internaționale. Societatea are în continuare obligația, prevăzută de legea pensiilor din Regatul Unit, de a lua măsuri pentru eliminarea acestui deficit. Efectul măsurii se reflectă doar în prelungirea perioadei în care își va îndeplini această obligație. În timp ce această caracteristică este deja reflectată în analiza de mai sus, prin aceea că orice ajutor este evaluat la […] GBP, și nu la 850 milioane GBP, Comisia consideră că, în general, o măsură care impune unui beneficiar să își corecteze integral obligațiile acumulate denaturează concurența într-o proporție mai mică decât o măsură care anulează asemenea obligații.
(118)
În ceea ce privește efectul măsurii asupra concurenței, se poate observa că plățile compensatorii pe care Royal Mail are obligația să le efectueze către fondul de pensii, stabilite prin negocieri între societate și administratorii fondului de pensii, nu variază în funcție de nivelurile veniturilor și cheltuielilor. Prin urmare, reducerea lor în primii ani ca urmare a măsurii nu afectează costurile marginale și nu sunt susceptibile de a afecta deciziile comerciale ale Royal Mail, în special viitoarele decizii de investiție (30). Prin urmare, Comisia constată că efectul aspra concurenței nu este de natură să afecteze în mod negativ condițiile comerciale, într-o măsură care contravine interesului comun, în sensul articolului 87 alineatul (3) litera (c) din tratat.
(119)
În aceste condiții, Comisia stabilește că, în cazul în care măsura privind pensiile constituie ajutor de stat, acest ajutor este compatibil cu piața comună.
7. CONCLUZIE
(120)
Comisia constată că, în cazul în care măsura privind pensiile constituie ajutor de stat, aceasta a fost pusă în aplicare în mod ilegal de către Regatul Unit, cu încălcarea articolului 88 alineatul (3) din tratat. Cu toate acestea, Comisia constată că acest ajutor este compatibil. Comisia constată că celelalte măsuri nu constituie ajutor de stat,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Împrumutul din 2001, facilitățile de credit și împrumutul acordat de acționar în 2007 nu constituie ajutor de stat acordat Royal Mail.
Articolul 2
Măsura privind pensiile, în cazul în care constituie ajutor de stat, este compatibilă cu piața comună.
Articolul 3
Prezenta decizie se adresează Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord.
Adoptată la Bruxelles, 8 aprilie 2009.