DECIZIA COMISIEI
din 25 ianuarie 2006
privind ajutorul de stat C 54/03 (ex N 194/02) pe care intenționează să îl pună în aplicare Republica Federală Germania cu privire la un mecanism de rambursare legat de introducerea unui sistem de taxe de trecere pentru vehiculele grele de marfă pe autostrăzile din Germania
[notificată cu numărul C(2006) 89]
(Numai versiunea în limba germană este autentică)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2009/150/CE)
COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE,
având în vedere Tratatul de instituire a Comunității Europene, în special articolul 88 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 88 din tratat (1),
adresând părților interesate invitația de a-și prezenta observațiile în temeiul dispozițiilor menționate mai sus (2) și având în vedere observațiile acestora,
întrucât:
1. PROCEDURA
(1)
Prin scrisoarea din 6 martie 2002, primită de Comisie (DG TREN) la 12 martie 2002 [A(02)54606], precum și prin scrisoarea din 7 martie 2002, înregistrată la 7 martie 2002 [A(02)54445], Ministerul federal al transporturilor, construcțiilor și locuinței din Republica Federală Germania a informat Comisia că Guvernul federal intenționa să introducă un sistem de rambursare a taxelor de trecere odată cu introducerea unei taxe de utilizare, în funcție de distanța parcursă, pentru vehiculele grele de marfă. Prin scrisoarea din data de 21 martie 2002 [D(02)1080], Secretariatul General al Comisiei a confirmat primirea scrisorii din partea Germaniei și a înregistrat notificarea proiectului de lege sub numărul N 194/02.
(2)
Prin scrisoarea din 23 iulie 2003, înregistrată sub nr. C 54/03, Comisia a notificat Republicii Federale Germania decizia sa de a iniția procedura prevăzută la articolul 88 alineatul (2) din Tratatul CE, în ceea ce privește ajutorul menționat anterior.
(3)
Decizia Comisiei de a iniția procedura a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (3). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile.
(4)
Autoritățile germane au răspuns la întrebările formulate de Comisie, transmițând două comunicări, ambele din data de 22 august 2003, înregistrate la 1 septembrie 2003 [A(03)/28354].
(5)
Comisia a primit 12 observații de la părțile interesate. Comisia a transmis Republicii Federale Germania observațiile respective, oferindu-i posibilitatea să reacționeze; comentariile Germaniei au fost primite prin scrisoarea din 7 noiembrie 2003, înregistrată la 13 noiembrie 2003 [A(03)34681].
(6)
Comisia a primit informații suplimentare din partea autorităților germane, transmise la 23 octombrie 2003, înregistrate la 27 octombrie 2003 [A(03)33102], la 23 decembrie 2003, înregistrate la 26 decembrie 2003 [A(03)38579], la 1 iulie 2004, înregistrate la 6 iulie 2004 [A(04)24123], la 2 decembrie 2004, înregistrate la aceeași dată, la 25 ianuarie 2005, înregistrate la 28 ianuarie 2005, la 14 iulie 2005, înregistrate la 28 iulie 2005 [A(05)19151] și, respectiv, la 11 noiembrie 2005, înregistrate la 14 noiembrie 2005 [A(05)32154].
2. DESCRIEREA DETALIATĂ A AJUTORULUI
2.1. Sistemul de rambursare a taxelor de trecere
(7)
Începând de la 1 ianuarie 2005, autoritățile germane au introdus o taxă de trecere pentru vehicule grele de marfă, în funcție de distanța parcursă, și a stabilit nivelul mediu al taxei la 12,4 cenți/km. Autoritățile au comunicat Comisiei intenția lor de a crește, în viitor, acest nivel la 15 cenți/km, introducând, în același timp, un sistem de rambursare a taxei de trecere (denumit în continuare SRT) pentru a-i compensa pe transportatori pentru creșterea cheltuielilor în ansamblu. Valoarea acestui SRT constă din rambursarea unică anuală a taxei de maximum 2,6 cenți/km. Cu toate acestea, nivelul de rambursare depinde de plata unei anumite sume drept accize la carburantul cumpărat în Germania, lucru care trebuia dovedit prin documente justificative corespunzătoare. Pe baza dovezii de plată a 8,6 cenți de accize la carburantul cumpărat în Germania, urmează să se ramburseze 2,6 cenți/km.
2.2. Obiectivul ajutorului
(8)
Obiectivul ajutorului este acela de a stabili nivelul taxei de trecere per kilometru prin luarea în considerare în mod corespunzător a altor plăți specifice traficului efectuate de transportatorii vizați de plata taxei pe teritoriul aflat sub jurisdicție germană. Măsura ia în considerare faptul că cea mai mare parte a utilizatorilor contribuie deja la acoperirea costurilor infrastructurii prin plata unor taxe (taxa anuală pe vehicule, taxa pe carburant) și urmărește rambursarea unei părți din aceste contribuții acelor utilizatori care, în afara taxelor existente, plătesc, de asemenea, taxa de trecere. Începând de la 1 ianuarie 2005, taxa de trecere a fost fixată la nivelul de 12,4 cenți/km. În opinia autorităților germane, creșterea de 2,6 cenți avută în vedere în prezent pentru a se ajunge la nivelul mediu de 15 cenți/km va acoperi complet costurile de construcție, dezvoltare și funcționare a infrastructurilor respective în sensul Directivei 1999/62/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 17 iunie 1999 de aplicare a taxelor la vehiculele grele de marfă pentru utilizarea anumitor infrastructuri (Eurovigneta) (4), în special articolul 7 alineatele (9) și (10) (5). Din cauza creșterii taxelor totale legate de infrastructură pentru transportatorii rutieri, autoritățile germane propun, în același timp, introducerea, ca o compensație parțială, a unui sistem de rambursare.
2.3. Cuantumul ajutorului
(9)
Valoarea de 2,6 cenți/km propusă ca rambursare a taxei de trecere reprezintă rezultatul următorului calcul, bazat pe decizia autorităților germane de a compensa 600 milioane EUR. Considerând totalul kilometrilor parcurși de vehicule de 22,7 miliarde km pe an (vehicule cu o greutate de minimum 12 tone), o taxă de trecere de 1 cent/km produce un venit din taxe de 227 milioane EUR pe an. Presupunând un consum de 30 litri/100 km și accize de 0,01 EUR per litru de carburant, 1 cent de accize produce un venit de aproximativ 68 milioane EUR pe an (6). Așadar, o taxă de 1 cent/km este echivalentul a aproximativ 3,3 cenți accize (7) per litru pentru a produce același venit. Decizia de a rambursa 600 milioane EUR conduce, așadar, la rambursarea a 2,6 cenți din taxă per km (8). Pentru a se putea beneficia de respectiva rambursare, trebuie furnizată dovada plății unor accize de 8,6 cenți (9) per litru.
(10)
Deoarece reducerea totală avută în vedere prin sistemul de rambursare a taxei este estimată la 600 milioane EUR pe an, această compensație corespunde unei reduceri de aproximativ 17,6 % a venitului din taxele respective, care reprezintă 3,4 miliarde EUR pe an.
2.4. Durata
(11)
SRT propus nu este limitat în timp. Cu toate acestea, autoritățile germane au arătat că, în cazul în care Comisia impune această condiție, pot modifica decretul-lege respectiv în sensul introducerii unui sistem de limitare în timp.
2.5. Beneficiari
(12)
Beneficiarii SRT vor fi transportatorii rutieri sau proprietarii de camioane care utilizează autostrăzile germane, indiferent de naționalitatea sau domiciliul lor, pentru vehicule cu o greutate de minimum 12 tone. Cu toate acestea, rambursarea taxei de trecere depinde de plata accizelor pentru carburantul cumpărat în Germania.
2.6. Temeiul juridic
(13)
SRT se bazează pe articolul 1 din Legea privind instituirea taxelor în funcție de distanța parcursă pentru utilizarea autostrăzilor de către vehicule grele de marfă, adoptată de guvern la 22 martie 2002 (denumită în continuare „legea”). Legea a fost semnată la 5 aprilie 2002 și publicată în Monitorul Oficial federal (Bundesgesetzblatt) la 11 aprilie 2002 (10).
(14)
Articolul 1 secțiunea 3 alineatul (2) din lege împuternicește guvernul să stabilească nivelul taxei de trecere pe kilometru prin decret-lege cu aprobarea Bundesrat-ului, luând în considerare numărul de osii și clasa de emisie ale vehiculelor. Secțiunea 3 alineatul (3) împuternicește guvernul să stabilească prin decret-lege nivelul taxei per kilometru, prin luarea în considerare în mod corespunzător a altor plăți specifice traficului efectuate de transportatorii vizați de plata taxei pe teritoriul aflat sub jurisdicție germană.
(15)
În ceea ce privește SRT, Guvernul federal al Germaniei a propus introducerea unei noi secțiuni în decretul-lege din 24 iunie 2003 privind stabilirea nivelului taxelor pentru vehiculele grele de marfă (11). Propunerea se bazează pe articolul 1 secțiunea 3 alineatul (3) din lege. Guvernul german a confirmat că decretul-lege va fi modificat numai în cazul în care Comisia ia o decizie pozitivă cu privire la SRT.
2.7. Aspecte tehnice legate de furnizarea dovezii de plată a accizelor
(16)
Elementul cheie pentru aplicarea SRT este furnizarea dovezii de plată a accizelor în Germania. Dovada de plată va consta în prezentarea bonurilor corespunzătoare furnizate de stațiile de benzină sau a chitanțelor eliberate în Germania la utilizarea cardurilor de benzină; în fiecare dintre aceste cazuri trebuie să fie inclus numărul de înmatriculare al vehiculului în cauză. Dovada de plată a accizelor la carburant în Germania trebuie să respecte dispozițiile Legii accizelor la uleiurile minerale din 21 decembrie 1992, în varianta sa actualizată (12).
(17)
Taxa de trecere se rambursează numai pe baza dovezii că taxa și accizele au fost plătite în cursul aceluiași an calendaristic. Suma totală care trebuie rambursată din taxa respectivă, cumulată pe parcursul unui an calendaristic („taxă creditată”) se deduce, în general, din taxa de trecere datorată pentru vehiculul respectiv pentru anul următor. Până cel târziu la data de 31 martie a anului următor, persoana responsabilă pentru plata taxei de trecere trebuie să prezinte o cerere de rambursare a taxei pentru un vehicul anume la Oficiul pentru transportul de mărfuri, care este organismul responsabil pentru aplicarea legii și care deține competența în materie de control și infracțiuni.
(18)
În cazul în care, cu toate acestea, taxa creditată nu poate fi dedusă din taxa de trecere datorată pe anul următor, atunci taxa va fi rambursată la cerere. Cererea trebuie depusă la Oficiul federal pentru transportul de mărfuri până cel târziu la data de 31 martie a anului următor.
2.8. Motive pentru inițierea procedurii
(19)
La 23 iulie 2003, Comisia a deschis o procedură formală de investigare în baza următoarelor motive:
(a)
Comisia și-a exprimat îndoiala cu privire la necesitatea preconizatei măsuri de înlocuire a taxei de trecere inițiale fixe cu un sistem cu niveluri mai mari ale taxei, combinat cu rambursare. Din acest motiv, Germaniei i s-a cerut să prezinte toate argumentele care să justifice creșterea sarcinii administrative prin comparație cu sistemul inițial aplicat, de la data introducerii lui.
(b)
Comisia și-a exprimat, de asemenea, temeri cu privire la eventualitatea că măsura ar conduce la o discriminare de facto a transportatorilor rutieri străini. De aceea, autoritățile germane au fost solicitate să furnizeze toate argumentele pe baza cărora măsura ar trebui considerată drept nediscriminatorie.
(c)
În plus, Comisia a formulat necesitatea de a clarifica impactul ecologic al sistemului de rambursări, având în vedere că un impact negativ asupra mediului ar putea fi împotriva interesului comun. Așadar, Comisia a invitat Germania să furnizeze noi informații cu privire la acest aspect.
(d)
Totodată, Comisia nu a putut ajunge încă la concluzia că sistemul de taxe de trecere în sine îndeplinește condițiile din Directiva 1999/62/CE și că este în conformitate cu articolul 28 din Tratatul CE.
(e)
Mai mult, Comisia a criticat, la momentul respectiv, lipsa de informații cu privire la temeiul juridic pertinent pentru punerea în aplicare a unui eventual sistem de rambursare a taxelor și, în consecință, a solicitat autorităților germane să furnizeze Comisiei, de exemplu, noul proiect al decretului-lege pe baza articolului 1 secțiunea 3 alineatul (3) din lege.
(f)
În final, Comisia are nevoie de mai multe clarificări pentru a stabili dacă sistemul de reducere a taxelor de trecere intră sub incidența procedurii formale astfel cum este stabilită la articolul 8 alineatul (4) din Directiva 92/81/CEE a Consiliului din 19 octombrie 1992 privind armonizarea accizelor pentru uleiurile minerale (13). Astfel, autorităților germane li s-a cerut să explice de ce sistemul de ajutor nu a fost notificat în conformitate cu procedura prevăzută de Directiva 92/81/CEE.
3. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR INTERESATE
(20)
În cadrul deschiderii formale a procedurii de investigare, Comisia a primit 12 contribuții de la părți terțe, dintre care 10 din partea unor asociații naționale sau europene (14) și două din partea altor state membre (15). 10 contribuții argumentează împotriva măsurii, în timp ce două contribuții dezvoltă argumente în apărarea sistemului de ajutor (16).
3.1. Argumente împotriva măsurii de rambursare
3.1.1. Discriminarea de facto a transportatorilor rutieri străini
3.1.1.1. Discriminarea transportatorilor rutieri străini din cauza diferențelor între nivelurile accizelor în statele membre (17)
(21)
Un număr mare de părți interesate argumentează că, în practică, sistemul de rambursare nu va fi aplicat pe o bază echitabilă, independent de naționalitatea transportatorilor rutieri, din cauza nivelurilor diferite ale accizelor în statele membre. În special, sistemul de rambursare pare să fie de facto discriminatoriu, deoarece transportatorii rutieri care nu sunt germani nu vor face plinul de carburant în Germania, din cauza nivelului ridicat al accizelor la carburanți în Germania și, în consecință, nu vor beneficia de SRT.
3.1.1.2. Discriminarea transportatorilor rutieri străini, deoarece măsura, văzută drept o reducere a taxei pentru utilizarea infrastructurii (taxa de trecere), favorizează companiile germane (18)
(22)
S-a argumentat, de asemenea, că măsura, privită ca o reducere a taxelor pentru utilizarea infrastructurii, îi favorizează pe transportatorii rutieri germani, deoarece transportatorii rutieri din străinătate nu vor face plinul de carburant in Germania din cauza nivelului ridicat al accizelor la carburanți. În consecință, transportatorii rutieri străini vor plăti o taxă de infrastructură mai ridicată (respectiv, cuantumul integral) față de transportatorii germani care beneficiază de un astfel de sistem de rambursare și care, de facto, plătesc o taxă „redusă” pentru utilizarea infrastructurii.
3.1.1.3. Discriminarea transportatorilor rutieri străini din cauza faptului că măsura conduce la o compensare parțială a diferenței prețului carburantului între Germania și alte țări (19)
(23)
Unele părți interesate au specificat că, drept consecință a măsurii de ajutor, transportatorii rutieri germani vor putea să reducă nivelul prețurilor la transportul de mărfuri. Acest lucru va crea un dezavantaj pentru companiile care transportă mărfuri pe distanțe mari. Astfel, măsura de ajutor va fi în mod indirect discriminatorie față de transportatorii rutieri care nu sunt germani.
3.1.1.4. Discriminarea transportatorilor rutieri străini din cauza faptului că trebuie să contribuie în mod excesiv la armonizarea accizelor la uleiurile minerale (20)
(24)
În plus, unele părți terțe argumentează că creșterea taxei de la 12,4 cenți/km la 15 cenți/km, care devine necesară pentru a finanța măsura compensatorie, va fi finanțată prin contribuția tuturor transportatorilor rutieri, inclusiv a acelora care nu vor beneficia de rambursarea taxei de trecere. Astfel, transportatorii rutieri care nu sunt germani vor trebui să accepte niveluri mai ridicate ale taxei de trecere pentru a finanța armonizarea accizelor la uleiurile minerale preconizată de autoritățile germane. Având în vedere că părțile interesate consideră că acest lucru nu este justificat, concluzia lor este că măsura este discriminatorie.
3.1.1.5. Discriminarea stațiilor de carburant străine, în special din regiunile învecinate cu teritoriul german (21)
(25)
Părțile interesate argumentează că SRT nu oferă un stimulent pentru îmbunătățirea infrastructurii de transporturi, însă oferă un stimulent pentru a face plinul de carburant în Germania. Drept consecință, sistemul de rambursare va favoriza stațiile de carburant germane în detrimentul celor care nu sunt germane. Astfel, măsura de rambursare are, de asemenea, un efect discriminatoriu în privința stațiilor de carburant străine.
3.1.1.6. Discriminarea altor state membre din cauza faptului că vor pierde venituri fiscale (22)
(26)
Drept consecință, un alt argument prezentat de părțile interesate este acela că alte state membre, de exemplu, în regiunile învecinate, vor pierde venituri fiscale din cauza scăderii vânzărilor de carburant de pe teritoriul lor.
3.1.1.7. Discriminarea vehiculelor cu o greutate mai mică de 12 tone, dat fiind că rambursarea are un efect de facto de reducere a accizelor la uleiurile minerale (23)
(27)
Privind măsura ca pe o reducere a accizelor, unele dintre părțile interesate argumentează că aceasta este considerată a fi discriminatorie față de acei consumatori de carburant care utilizează, pe autostrăzile germane, vehicule cu o greutate mai mică de 12 tone.
3.1.1.8. O diferență de sarcină fiscală nu poate, în sine, justifica acordarea unui ajutor de stat (24)
(28)
Un argument suplimentar prezentat de părțile terțe este legat de o hotărâre a Curții cu privire la un sistem italian de ajutor, care consta într-un sistem de reduceri fiscale pentru transportatorii rutieri italieni și care prevedea efectuarea de plăți compensatorii către întreprinderile de transport stabilite în alte state membre, pe baza consumului estimat de motorină pe distanța parcursă pe teritoriul italian. Curtea a confirmat decizia Comisiei prin care Republica Italiană era obligată să recupereze ajutorul acordat. Astfel, părțile interesate argumentează, prin analogie cu cazul Italiei, că o diferență în nivelul accizelor la uleiul mineral nu poate justifica, în sine, acordarea unui ajutor de stat (25).
3.1.2. Discriminarea transportatorilor rutieri străini din cauza mecanismului specific de rambursare sau a formalităților administrative (26)
(29)
În primul rând, rambursarea, după cum se pare, nu este legată de utilizarea reală a autostrăzilor în Germania. De fapt, după cum arată părțile terțe, mecanismul de rambursare va accepta bonuri de la toate stațiile de carburanți, indiferent dacă vehiculele respective au utilizat autostrăzile germane sau alte drumuri. Acest lucru îi va favoriza în special pe transportatorii rutieri germani care au un parc de vehicule mixt, incluzând atât vehicule cu greutăți mai mici de 12 tone, cât și vehicule cu greutăți mai mari de 12 tone.
(30)
În al doilea rând, părțile terțe afirmă că măsura are un efect discriminatoriu deoarece valoarea totală a rambursării taxei de trecere, acumulată într-un an calendaristic, poate fi dedusă din taxa datorată pentru anul următor. Acest mecanism de plată îi avantajează pe transportatorii rutieri germani în raport cu transportatorii rutieri care nu sunt germani, care utilizează, eventual, doar ocazional autostrăzile germane.
(31)
În al treilea rând, părțile interesate argumentează că măsura nu este compatibilă cu Directiva 1999/62/CE, deoarece sistemul de rambursare creează obstacole lingvistice și administrative, care îi vor determina pe mulți dintre utilizatorii străini ocazionali să nu solicite rambursarea.
(32)
În final, părțile interesate au numit câteva aspecte practice ale sistemului de taxe [cum ar fi lipsa de aparate de bord (On-Board Units) etc.], care, în opinia lor, au, de asemenea, un efect indirect asupra măsurii de ajutor în sine.
3.1.3. Încălcarea Directivei 92/81/CEE a Consiliului privind armonizarea structurilor accizelor pentru uleiurile minerale (27)
(33)
Mai multe părți terțe argumentează că, având în vedere că sistemul de rambursare conduce la o reducere indirectă a accizelor, se încalcă Directiva 92/81/CEE dacă nu se respectă normele procedurale specifice, cum ar fi cele prevăzute la articolul 8 alineatul (4) în materie de notificare (28).
3.1.4. Efecte negative asupra mediului (29)
(34)
De asemenea, se cuvine menționat că o parte interesată argumentează că măsura favorizează consumul de carburant având în vedere faptul că nivelul rambursării depinde direct de nivelul consumului de carburant. Drept consecință, măsura ar fi împotriva interesului comunitar.
3.1.5. Argumente suplimentare legate de sistemul de taxe de trecere
(35)
În plus, toate părțile interesate care se pronunță împotriva măsurii de ajutor critică sistemul de taxe de trecere în sine, uneori fără a distinge clar între taxele de trecere și SRT. În ceea ce privește taxele, părțile interesate au formulat următoarele argumente principale:
(36)
Faptul că nivelul mai ridicat al taxei de trecere se aplică numai vehiculelor cu o greutate de minimum 12 tone este discriminatoriu, deoarece se aplică în principal transportului internațional de mărfuri și favorizează indirect în principal transportul național de mărfuri cu vehicule cu o greutate mai mică de 12 tone (30). În această privință, părțile interesate s-au referit la câteva cauze ale Curții (31).
(37)
Potrivit părților interesate, sistemul de taxe de trecere încalcă Directiva 1999/62/CE, în special articolul 7 alineatul (4), având în vedere că taxa este considerată a fi discriminatorie din motive legate de naționalitatea transportatorului sau de originea ori destinația vehiculului (32).
(38)
Dificultățile practice (33) prezentate de sistemul de taxe de trecere creează un dezavantaj pentru transportatorii rutieri care nu sunt germani. Lipsa unei alternative eficiente la instalarea de aparate de bord (OBU) încalcă, totodată, articolul 7 alineatul (5) din Directiva 1999/62/CE.
(39)
Părțile interesate și-au exprimat, de asemenea, îndoielile cu privire la nivelul taxei de trecere și la conformitatea acestuia cu articolul 7 alineatul (9) din Directiva Eurovigneta (34). Întrucât costurile autostrăzilor germane par să se fi depreciat în cea mai mare parte, calculul costurilor ar trebui să rămână în principal legat de costurile de exploatare și de dezvoltare a rețelei de infrastructură în cauză. În plus, se argumentează că sistemul de taxe este discriminatoriu din cauza faptului că taxa de trecere se va aplica în proporție de 100 % vehiculelor grele de marfă cu o greutate de minimum 12 tone, în timp ce - în conformitate cu informațiile furnizate de autoritățile germane - aceste vehicule sunt responsabile de numai 45 % din costuri. Scutirea aplicată vehiculelor personale în scopuri de turism pare, de asemenea, discriminatorie. Mai mult, se apreciază că nivelul mediu al taxei de 12,4 cenți/km este prea ridicat. Se pare că Germania utilizează un nivel mai ridicat al taxelor de trecere pentru subvenționarea încrucișată a altor moduri de transport, ceea ce reprezintă o încălcare atât a principiului „utilizatorul plătește”, cât și a articolului 9 alineatul (2) din Directiva 1999/62/CE.
(40)
În continuare, se argumentează că sistemul de taxe de trecere aplicat de Germania, din câte se pare, contravine considerentului 17 din Directiva 1999/62/CE, deoarece creează bariere artificiale, denaturează concurența în Europa și se îndepărtează de modelul european armonizat de taxare a utilizării infrastructurii, menit să garanteze interoperabilitatea.
(41)
Introducerea unei noi taxe de trecere în legea germană apare, de asemenea, ca fiind discriminatorie și în detrimentul transportatorilor rutieri care nu sunt germani, în ceea ce privește clasele de emisie ale vehiculelor.
(42)
În final, se afirmă că sistemul de taxe de trecere încalcă și alte dispoziții ale tratatului, cum ar fi articolele 28, 90, 92 și 97 (35).
3.2. Argumente în favoarea sistemului de rambursare
(43)
Se argumentează prin următoarele că ajutorul este necesar, în interesul Comunității, și că respectă principiul proporționalității: atât Cartea albă a Comisiei privind politica în domeniul transporturilor (36), precum și articolul 7b din noul proiect de directivă Eurovigneta (37), permit acordarea unei compensații fiscale utilizatorilor infrastructurilor de trafic rutier care au plătit taxe pentru utilizarea respectivelor infrastructuri, pentru a evita creșterea, în ansamblu, a taxelor. Măsura în sine nu reduce accizele pentru uleiurile minerale. Nivelul accizelor servește numai ca referință pentru calculul privind rambursarea taxei de trecere. În plus, se poate demonstra că, în Germania, nivelul venitului din accizele la uleiurile minerale este în scădere din cauza vânzărilor mai scăzute de carburanți. Sistemul de rambursare este, așadar, considerat drept o măsură necesară pentru a menține proporționalitatea la nivelul creșterii de ansamblu a taxelor, ceea ce este, de asemenea, în interesul Comunității.
(44)
Măsura de ajutor respectă în mod clar principiul nediscriminării, deoarece de măsura respectivă pot beneficia atât transportatorii rutieri germani, cât și cei care nu sunt germani. Din punctul de vedere al părții interesate, orice discriminare existentă își are originea în lipsa de activitate a Consiliului, unde chestiunea armonizării nu a mai fost abordată din 1985. Dată fiind lipsa de armonizare în privința accizelor, SRT nu ar face decât să ajute la neutralizarea dezavantajelor pentru transportatorii rutieri germani. În acest sens, se poate arăta că partea corespunzătoare Germaniei din totalul tonajului transportat transfrontalier pe căi rutiere a fost în continuă scădere de la 39,0 % în 1985 la 21,6 % în 2002. În plus, transportul rutier transfrontalier ocupă un loc din ce în ce mai important. În 2015, mai mult de jumătate din întreg volumul de trafic de mărfuri pe autostrăzile germane va fi reprezentat de comerțul transfrontalier de mărfuri. Se afirmă, de asemenea, că discriminarea ar apărea numai în situația în care transportatorii care nu au un sediu înregistrat în Germania ar avea de suportat, prin comparație cu transportatorii germani, cheltuieli mai mari sau formalități administrative mai importante pentru rambursarea taxei, ceea ce nu este cazul.
(45)
Părțile terțe au afirmat, de asemenea, că măsura de ajutor nu conduce la denaturarea concurenței, întrucât respectiva compensație, în valoare de 600 milioane EUR pe an, corespunde la numai 17,6 % din creșterea taxelor de infrastructură.
(46)
În final, se argumentează că măsura nu poate fi considerată drept ajutor de stat, deoarece, în conformitate cu punctul 13 din avizul Comisiei 98/C 384/03 (38), măsurile fiscale sunt măsuri generale care nu constituie ajutor de stat în conformitate cu articolul 87 alineatul (1) din Tratatul CE.
4. COMENTARII DIN PARTEA REPUBLICII FEDERALE GERMANIA
(47)
Din punctul de vedere al guvernului german, măsura nu conduce la o discriminare directă, deoarece posibilitatea rambursării se află la dispoziția tuturor transportatorilor rutieri, indiferente de naționalitatea sau domiciliul lor. Măsura nu conduce nici la o discriminare de facto. În primul rând, autoritățile germane afirmă că există o legătură directă între noua taxă pentru utilizarea autostrăzilor germane și consumul de carburant care, la rândul său, este legat direct de nivelul accizelor la carburanți. În viziunea lor, legătura între reducerea taxei de trecere, pe de o parte, și plata accizelor, pe de altă parte, este justificată în mod rezonabil prin faptul că ambele plăți pot fi considerate drept contribuție la costul infrastructurii. În plus, măsura nu prevede niciun fel de praguri, de exemplu, o sumă minimă plătită ca taxă de trecere sau un volum minim de marfă transportată. Mai departe, decizia de a alimenta sau nu cu carburant pe teritoriul Germaniei este o decizie economică pe care o iau atât de transportatorii rutieri germani, cât și transportatorii rutieri care nu sunt germani. Toți transportatorii rutieri alimentează cu carburant acolo unde constată că au un beneficiu economic. Cu alte cuvinte, decizia cu privire la locul unde alimentează cu carburant este, în principal, influențată de prețul carburanților. Autoritățile germane afirmă, în această privință, că, în Germania, atât partea corespunzătoare accizelor din prețul de vânzare al carburanților, cât și prețul de vânzare însuși, sunt printre cele mai ridicate din toate statele membre.
(48)
Autoritățile germane remarcă, de asemenea, că măsura este în deplină conformitate cu principiul teritorialității.
(49)
Autoritățile germane contrazic afirmația potrivit căreia SRT poate fi privit drept o reducere a taxei de utilizare a infrastructurii, care i-ar discrimina, astfel, pe transportatorii rutieri străini. Din punctul de vedere al autorităților germane, rambursarea urmează să fie plătită atât transportatorilor rutieri germani, cât și transportatorilor rutieri care nu sunt germani. SRT va conduce la o situație în care ambele categorii vor contribui la finanțarea autostrăzilor germane proporțional cu utilizarea infrastructurii.
(50)
Cu privire la argumentul compensării parțiale a diferenței de preț la carburanți între Germania și alte țări, autoritățile germane nu constată niciun fel de discriminare împotriva transportatorilor rutieri străini. Ei sunt de acord că alimentarea cu carburant în afara teritoriului german poate fi mai ieftină decât alimentarea pe teritoriul Germaniei, chiar și după luarea în considerare a valorii rambursării. În orice caz, acest calcul urmează să fie făcut deopotrivă de transportatorii rutieri germani și de transportatorii rutieri care nu sunt germani. Potrivit autorităților germane, peste 80 % din transportatorii rutieri germani profită de avantajul prețurilor mai scăzute la carburanți în alte țări. Cu toate acestea, având în vedere că transportatorii rutieri germani sunt afectați deja de nivelul ridicat al accizelor, care îi pune în dezavantaj sub raportul poziției lor competitive, ei nu vor putea să reducă nivelul prețurilor la transportul de mărfuri mai mult decât orice alt transportator care ar profita de pe urma măsurii. Așadar, efectul măsurii de ajutor ar consta în atenuarea denaturării concurenței din cauza nivelului foarte ridicat al accizelor în Germania, dar nu ar crea niciun fel de avantaj pentru transportatorii rutieri germani, care să le permită acestora să reducă prețul transportului de mărfuri.
(51)
Autoritățile germane afirmă că creșterea taxei de trecere este justificată în pofida SRT, dat fiind că nu numai transportatorii rutieri germani urmează să profite de măsura compensatorie, ci și transportatorii rutieri care nu sunt germani. Astfel, transportatorii rutieri care nu sunt germani vor trebui să plătească taxe de trecere mai ridicate, dar vor profita de SRT, așa încât nu vor contribui în mod excesiv la armonizarea accizelor pentru uleiurile minerale.
(52)
Părțile interesate susțin că sistemul de rambursare va favoriza stațiile germane de carburanți în detrimentul celor care nu sunt germane. Autoritățile germane afirmă, cu toate acestea, că diferențele existente între statele membre la accizele la uleiurile minerale au deja drept efect crearea așa-numitului „turism al carburanților”, în special în țările învecinate. Măsurile care contribuie la reducerea acestor diferențe - cum este cazul SRT - ar trebui, de asemenea, să contribuie la reducerea așa-numitului „turism al carburanților”. Potrivit autorităților germane, nu măsura de ajutor este aceea care discriminează stațiile străine de carburanți. Dimpotrivă, măsura de ajutor va avea drept unic efect faptul că stațiile străine de carburanți vor fi mai puțin favorizate decât sunt în prezent.
(53)
Părțile terțe argumentează că, drept consecință a măsurii de ajutor, alte state membre, de exemplu, în regiunile învecinate, vor pierde venituri din accize datorită scăderii vânzărilor de carburant. Cu toate acestea, autoritățile germane afirmă că măsurile care vor conduce la reducerea „turismului carburanților” sunt justificate, chiar dacă acestea conduc la o scăderea a veniturilor din accize în regiunile învecinate.
(54)
Autoritățile germane afirmă, de asemenea, că măsura nu este discriminatorie față de consumatorii de carburanți care utilizează autostrăzile germane cu vehicule cu o greutate mai mică de 12 tone. După cum arată autoritățile germane, este clar că rambursarea se acordă cu condiția de a se fi plătit taxa de trecere pentru camioanele cu o greutate minimă de 12 tone. Așadar, rambursarea nu poate fi analizată fără a se lua în considerare efectul global al unei sarcini nete pentru aceste camioane. Având în vedere că, în ansamblu, aceste camioane vor plăti mai mult decât vor primi în schimb, este dificil să se argumenteze că rambursarea în sine favorizează categoria vehiculelor cu o greutate minimă de 12 tone, sau că, cu alte cuvinte, discriminează vehiculele cu o greutate mai mică de 12 tone din cauza unui pretins efect discriminatoriu de facto al reducerii accizelor la uleiurile minerale. Astfel, în viziunea autorităților germane, rambursarea nu poate discrimina vehiculele cu o greutate mai mică de 12 tone, deoarece acestea nu fac obiectul noului sistem de taxe de trecere.
(55)
În privința argumentului potrivit căruia o diferență de sarcină fiscală nu poate, în sine, justifica acordarea ajutorului, autoritățile germane afirmă că exemplul italian menționat de părțile terțe în acest context nu este relevant pentru cazul german, deoarece cadrul de ansamblu și condițiile generale nu sunt aceleași. Ele afirmă că, în trecut, o proporție importantă din costurile infrastructurii din Germania a fost finanțată din accizele la carburanți. Vehiculele grele de marfă care utilizează autostrăzile federale plătesc în prezent de două ori o contribuție la costurile de infrastructură, atât sub formă de accize, cât și sub formă de taxă de trecere. SRT ia în considerație contribuțiile deja plătite la costurile infrastructurii din Germania și îi va compensa pe transportatori numai pentru duplicarea contribuției, cu intenția ca aceștia să suporte în mod echitabil costurile infrastructurii.
(56)
Autoritățile germane mai afirmă și că sistemul de rambursare nu prevede un dispozitiv care să permită acceptarea tuturor bonurilor valabile de la orice stație de carburanți, indiferent dacă vehiculul respectiv a utilizat autostrăzile sau alte drumuri germane. Dimpotrivă, Germania reconfirmă că bonurile sunt acceptate numai dacă se precizează numărul de înmatriculare al vehiculului alimentat, vizat de taxă. Din acest motiv, autoritățile germane resping argumentul potrivit căruia măsura i-ar favoriza pe transportatorii rutieri germani care dispun de un parc mixt de vehicule, respectiv atât vehicule cu o greutate mai mică de 12 tone, cât și vehicule cu o greutate mai mare de 12 tone.
(57)
Germania mai afirmă că, deoarece mecanismul de plată este același pentru toți utilizatorii autostrăzilor germane, nu este clar de ce sistemul ar fi discriminatoriu pentru transportatorii rutieri care nu sunt germani, care, eventual, utilizează numai ocazional autostrăzile. Valoarea totală a rambursării taxei acumulate într-un an calendaristic poate fi dedusă din taxa de trecere datorată pentru anul următor.
(58)
Autoritățile germane remarcă faptul că măsura nu este în contradicție cu Directiva 1999/62/CE, deoarece obstacolele administrative pentru transportatorii rutieri care nu sunt germani nu sunt considerate a fi mai mari decât acelea pentru transportatorii rutieri germani. Potrivit autorităților germane, formularele standardizate vor fi disponibile într-un număr corespunzător de limbi din UE, iar informația solicitată va consta în principal din cifre, astfel ca transportatorii străini să poată avea acces facil la sistemul de rambursare. Sarcina administrativă de păstrare a bonurilor timp de un an de zile există și în cadrul altor proceduri, cum ar fi rambursarea TVA. De asemenea, poate fi demonstrat că, în multe cazuri, bonurile trebuie păstrate până la sfârșitul anului inclusiv pentru alte motive, cum ar fi auditarea companiei de către autoritățile fiscale naționale. Așadar, Germania concluzionează că sistemul de rambursare nu creează obstacole administrative sau sarcini practice care să conducă la discriminare împotriva transportatorilor care nu sunt germani.
(59)
Cu privire la criticile aduse SRT, cum ar fi numărul insuficient de aparate de bord, care ar putea avea un impact indirect asupra măsurii de ajutor în sine, autoritățile germane afirmă că aspectele practice ale taxei de trecere nu au nicio influență asupra SRT.
(60)
Autoritățile germane nu consideră că se încalcă articolul 8 alineatul (4) din Directiva 92/81/CEE, întrucât măsura nu face decât să reducă nivelul taxei de trecere și nu își propune să reducă accizele pentru uleiurile minerale, așa cum prevede această directivă.
(61)
În ceea ce privește efectele măsurii asupra mediului, Germania respinge argumentul potrivit căruia măsura de ajutor ar favoriza consumul de carburant și ar avea, așadar, efecte negative asupra mediului. Potrivit autorităților germane, un calcul simplu arată că creșterea consumului de carburant pentru a obținere o rambursare mai mare este împotriva oricărei logici economice. Un consum mai mare ar însemna că vehiculele ar parcurge distanțe mai mari decât ar fi necesar, ceea ce ar crește costurile de timp și de personal.
(62)
Cu privire la măsura privind taxa de trecere, autoritățile germane remarcă, în primul rând, că toate argumentele legate de aceasta nu fac obiectul actualei proceduri de ajutoare de stat și ar trebui menținute în afara sferei de aplicare a prezentei decizii. În plus, Germania declară că sistemul de taxe de trecere a fost introdus odată ce toate problemele tehnice au fost soluționate de o manieră care să excludă discriminarea pe motive de naționalitate sau afectarea nejustificată a fluenței traficului.
(63)
În sinteză, autoritățile germane au răspuns după cum urmează principalelor argumente prezentate de părțile terțe:
-
În primul rând, taxa de trecere nu este discriminatorie, deoarece decizia de a alimenta sau nu cu carburant pe teritoriul Germaniei este o decizie economică luată atât de transportatorii rutieri germani, cât și de transportatorii rutieri care nu sunt germani. Legătura între reducerea taxei, pe de o parte, și plata accizelor, pe de altă parte, este justificată, deoarece vehiculele grele de marfă care utilizează autostrăzile federale plătesc, în prezent, de două ori o contribuție la costurile de infrastructură, atât sub formă de accize la carburant, cât și sub formă de taxe de trecere. SRT ia în considerare contribuțiile deja plătite la costurile de infrastructură din Germania și va evita duplicarea contribuției. Taxa de trecere respectă articolul 7 alineatul (4) din Directiva 1999/62/CE, deoarece taxa nu discriminează niciun transportator din motive de naționalitate.
-
În al doilea rând, taxa nu este discriminatorie numai pentru motivul că se aplică doar vehiculelor cu o greutate de minimum 12 tone. Pragul de 12 tone este justificat în mod rezonabil și se bazează pe definiția vehiculelor de la articolul 2 litera (d) din Directiva 1999/62/CE. În plus, taxa nu îi favorizează pe transportatorii rutieri germani, deoarece nu se poate demonstra că transportatorii germani activi în transporturile internaționale sunt avantajați, în raport cu transportatorii rutieri care nu sunt germani, de utilizarea unui parc mixt de vehicule, care, cuprinzând atât vehicule cu o greutate mai mare de 12 tone, cât și vehicule cu o greutate mai mică de 12 tone, le-ar permite transportatorilor germani compensarea parțială a sarcinii a taxei de trecere pentru parcul auto al unei companii. Taxa este calculată de așa manieră încât să fie respectat articolul 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62/CE, deoarece taxa medie ponderată este legată de costurile de construcție, exploatare și dezvoltare a rețelei de infrastructură vizate.
-
În al treilea rând, noul sistem de taxe de trecere va respecta articolul 7 alineatul (5) din Directiva 1999/62/CE, deoarece un număr suficient de aparate de bord, precum și alte mecanisme de plată (cum ar fi terminalele și internetul) garantează că taxa este colectată astfel încât fluiditatea traficului să nu fie afectată.
-
În al patrulea rând, măsura privind taxa nu încalcă articolul 9 alineatul (2) din Directiva 1999/62/CE, deoarece nu împiedică statele membre să contribuie cu un procent anume din taxă la dezvoltarea echilibrată a rețelei de transporturi.
-
În al cincilea rând, autoritățile germane remarcă faptul că sistemul de taxe nu va însemna îndepărtarea de modelul european armonizat de taxare a infrastructurii care garantează interoperabilitatea și nu este, așadar, în contradicție cu considerentul 17 din Directiva 1999/62/CE.
-
În al șaselea rând, autoritățile germane remarcă faptul că cerințele administrative pentru clasificarea pe clase de emisii a vehiculelor străine nu este discriminatorie, deoarece este limitată la etapele necesare pentru clasificarea vehiculelor respective.
-
În sfârșit, autoritățile germane afirmă, de asemenea, că sistemul de taxe nu reprezintă o încălcare a niciunei dispoziții a tratatului, cum ar fi articolele 28, 90, 92 și 97.
5. EVALUAREA AJUTORULUI
5.1. Existența ajutorului de stat în temeiul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE
(64)
Articolul 87 alineatul (1) din Tratatul CE stipulează că „sunt incompatibile cu piața comună ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau sectoare de producție, în măsura în care afectează schimburile comerciale dintre statele membre”.
(65)
Comisia consideră că rambursarea taxei de trecere, care poate fi solicitată Oficiului federal pentru transportul de mărfuri - parte a administrației naționale - privește fonduri de stat și implică o pierdere a resurselor statului. Măsura în sine furnizează întreprinderilor de transport rutier un avantaj selectiv față de concurență, deoarece primesc o compensație pentru taxele de utilizare a infrastructurii, pe care ar trebui să le suporte întreprinderile însele. SRT nu poate fi considerat drept o măsură generală, deoarece este aplicabilă numai întreprinderilor care utilizează vehicule cu o greutate de minimum 12 tone, pentru care se plătește taxa, și numai în măsura în care acestea pot face dovada faptului că au plătit accize în Germania. Mai mult, având în vedere că accesul la piața transportului rutier a fost deschisă complet pentru transportatorii rutieri (39), se poate considera că ajutorul financiar public, care favorizează anumite întreprinderi active în transportul rutier și, mai general, transportul rutier față de alte moduri de transport, va afecta schimburile comerciale între statele membre. Orice astfel de ajutor financiar denaturează, așadar, sau amenință să denatureze concurența și afectează schimburile comerciale între statele membre.
(66)
Pe baza considerațiilor anterioare, Comisia consideră că sistemul de rambursare a taxelor de trecere (SRT) notificat constituie ajutor în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE.
5.2. Compatibilitatea ajutorului
5.2.1. Disponibilitatea unui temei juridic pertinent
(67)
În momentul în care Comisia a inițiat procedura stabilită la articolul 88 alineatul (2) din Tratatul CE, nu se afla în posesia niciunui text juridic privind introducerea SRT. Cu toate acestea, la 22 august 2003, autoritățile germane au furnizat temeiul juridic pertinent. Așadar, nu mai există această lacună de informație.
5.2.2. Comentarii generale cu privire la taxa de trecere
(68)
Introducerea unei taxe în funcție de distanța parcursă, în vederea recuperării cheltuielilor legate de infrastructură, reprezintă unul dintre elementele cheie ale politicii de transporturi a CE.
-
În primul rând, măsura propusă de introducere a taxei de trecere este în conformitate cu abordarea Comisiei din Cartea albă privind politica europeană de transporturi (40) cu privire la o structură de tarifare care să se bazeze în mai mare măsură pe costurile suportate. Cartea albă conține un capitol referitor la tarifarea progresivă a utilizării infrastructurii. Uniunea Europeană este, în prezent, o „Europă a taxelor”, în care utilizatorii trebuie să plătească taxe de trecere, o „Europă a eurovignetelor”, plătite de vehiculele grele de marfă în întreaga rețea, și o Europă în care nu sunt aplicate niciun fel de taxe. Această situație poate fi îmbunătățită.
-
În al doilea rând, înlocuirea taxelor de utilizare aplicate în prezent vehiculelor grele de marfă cu un sistem de taxe de trecere ar putea conduce la o partajare mai echitabilă a costurilor infrastructurii, deoarece, într-o proporție considerabilă, costurile de construcție, întreținere și exploatare a autostrăzilor sunt imputabile vehiculelor grele de marfă.
-
În al treilea rând, taxa de trecere urmează să servească la atingerea unuia dintre obiectivele Comunității, astfel cum se menționează la articolul 2 din Tratatul CE, și anume de a promova „un nivel ridicat de protecție și de ameliorare a calității mediului”.
-
În final, privind măsura în ansamblu, rezultă că aceleași considerații se aplică potențialelor avantaje care se pot obține din trecerea de la transportul rutier de mărfuri la alte moduri de transport, care respectă mai mult mediul. Trecerea de la o taxă de utilizare în funcție de timp la o taxă în funcție de distanța parcursă înseamnă că distanțele mai scurte vor deveni mai ieftine, iar distanțele mai lungi, mai scumpe. Acest rezultat nu numai că răspunde cerinței ca utilizatorii să suporte de o manieră mai echitabilă costurile infrastructurii, ci, în același timp, ia în considerare faptul că modurile de transport mai puțin poluante (căi ferate și căi navigabile) pot oferi o alternativă la transportul rutier numai pe distanțe lungi.
(69)
Guvernul federal german înțelege să procedeze astfel încât utilizatorii să suporte o parte cât mai realistă din costurile infrastructurii rutiere. Obiectivul declarat al sistemului de taxe de trecere este de a se proceda astfel încât utilizatorii să suporte costul infrastructurii, iar prețul de 15 cenți/km este apreciat de Germania ca fiind nivelul care „acoperă complet costurile de construcție, dezvoltare și exploatare a respectivei infrastructuri în sensul Directivei 1999/62/CE (Eurovigneta)”. Acest lucru presupune, însă, solicitarea unui efort mai mare din partea sectorului transportului rutier. În loc de 460 milioane EUR colectate în Germania în cadrul sistemul de eurovignete (în 2002), transportatorii vor trebui să plătească costuri de infrastructură de aproximativ 3,4 miliarde EUR. Deși, conform propunerii notificate de autoritățile germane, va putea fi acordată o compensație de 600 milioane EUR, totalul taxelor aplicate transportatorilor este în creștere, deoarece compensația ar urma să acopere numai 17 % din totalul taxelor de trecere, în valoare de 3,4 miliarde EUR.
5.2.3. Neaplicarea articolului 19 alineatul (1) din Directiva 2003/96/CE (41)
(70)
Comisia observă că achiziționarea de carburant și plata accizelor pentru vehiculele vizate de măsură în Germania oferă un mecanism de calculare a rambursării taxei de trecere.
(71)
Din punct de vedere juridic, există o distincție clară între aplicarea accizelor și aplicarea taxei de trecere pentru vehiculele grele de marfă în legătură cu utilizarea infrastructurii. Cele două sisteme au temeiuri juridice diferite, respectiv Directivele privind regimul accizelor (92/12/CEE (42) și 2003/96/CE) și Directiva 1999/62/CE (Eurovigneta).
(72)
Curtea a recunoscut diferența dintre taxele de trecere și de utilizare aplicate, pe de o parte, și taxe fiscale, pe de altă parte. În conformitate cu jurisprudența, taxa de trecere nu are caracter de taxă (fiscală), ci de plată pentru utilizarea unui serviciu. Același raționament este valabil pentru celelalte redevențe pentru utilizarea drumurilor, datorită relației directe dintre redevență și infrastructura care poate fi utilizată (43). Pe baza jurisprudenței respective și luând în considerare că accizele servesc numai ca referință de calcul a rambursării și că se face o distincție clară între fluxurile financiare legate de accize, pe de o parte, și cele legate de rambursarea taxei de trecere, pe de altă parte, Comisia consideră că actuala rambursare a taxei de trecere nu poate fi considerată, în același timp, drept o rambursare a accizelor. Acest lucru ar însemna că rambursarea s-ar afla sub incidența a două temeiuri juridice diferite, ceea ce ar încălca principiul certitudinii juridice.
(73)
Faptul că rambursarea este legată de plata accizelor nu poate schimba încadrarea juridică a rambursării, în special luând în considerare faptul că fluxurile financiare nu sunt legate între ele. În cazul în care fluxurile financiare ar fi fost legate, orice altă condiție care ar fi fost adăugată, de exemplu, limitarea rambursării la un anumit tip de camion, ar fi riscat să limiteze încadrarea juridică și, drept consecință, să modifice cadrul juridic aplicabil, ceea ce ar însemna încălcarea principiului certitudinii juridice.
(74)
De asemenea, se cuvine subliniat că nu există nicio legătură din punct de vedere fiscal între nivelul taxei de trecere și accizele la motorină. Acestea au fiecare sursa proprie (utilizarea autostrăzii, pe de o parte, respectiv, consumul de uleiuri minerale, pe de altă parte). Veniturile din taxa de trecere urmează să fie utilizate la acoperirea costurilor de construcție, exploatare și ameliorare a infrastructurii, spre deosebire de veniturile din accizele la uleiurile minerale. Rambursarea este, în general, dedusă din suma care trebuie plătită ca taxă de trecere, ceea ce înseamnă că este finanțată din veniturile colectate ca taxe de trecere.
(75)
Având în vedere cele expuse anterior, concluzia Comisiei este că nu se aplică articolul 19 alineatul (1) din Directiva 2003/96/CE privind restructurarea cadrului comunitar de impozitare a produselor energetice și a electricității, care înlocuiește articolul 8 alineatul (4) din Directiva 92/81/CEE (44). În consecință, autoritățile germane nu trebuie să notifice măsura de ajutor în cadrul procedurii prevăzute la articolul 19 alineatul (1) din Directiva 2003/96/CE.
5.2.4. Evaluarea compatibilității cu piața comună
(76)
În conformitate cu articolul 73 din Tratatul CE, ajutoarele care răspund necesităților de coordonare a transportului terestru sunt compatibile cu tratatul.
(77)
Regulamentul (CEE) nr. 1107/70 al Consiliului din 4 iunie 1970 privind acordarea ajutoarelor de stat pentru transportul feroviar, rutier și pe căi navigabile interioare (45) pune în aplicare articolul 73 din tratat și prevede cu privire la scutiri specifice pentru ajutoarele menite să răspundă nevoilor de coordonare a transporturilor interioare. În special, articolul 3 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul (CEE) nr. 1107/70 prevede că, până la intrarea în vigoare a normelor comune privind alocarea costurilor de infrastructură, statele membre pot acorda ajutoare întreprinderilor care trebuie să suporte cheltuieli legate de infrastructura utilizată, în timp ce alte întreprinderi nu trebuie să suporte astfel de cheltuieli.
(78)
În conformitate cu practica Comisiei de tratare a cazurilor de ajutoare de stat, trebuie îndeplinite trei cerințe astfel încât ajutoarele să răspundă nevoilor de coordonare a transportului în sensul articolului 73 din Tratatul CE (46) și cerințelor prevăzute la articolul 3 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul (CEE) nr. 1107/70.
(a)
ajutorul este necesar pentru a permite realizarea măsurii în interesul Comunității și respectă principiul proporționalității;
(b)
accesul la ajutor se acordă în condiții nediscriminatorii;
(c)
ajutorul nu conduce la denaturarea concurenței într-o măsură care să contravină interesului comun.
(79)
În ceea ce privește principiul nediscriminării, Comisia consideră că orice fel de ajutoare sunt, prin definiție, selective. În cazul în care o măsură nu este calificată drept selectivă, măsura respectivă nu reprezintă ajutor în sensul articolului 87 din Tratatul CE. În cazul în care măsura a fost calificată drept ajutor, Comisia trebuie să evalueze compatibilitatea acesteia cu piața comună. Jurisprudența și practica Comisiei au făcut întotdeauna distincție între selectivitatea inerentă oricărui fel de ajutor și discriminările, directe sau indirecte, din motive de naționalitate sau de stabilirea în statul membru respectiv (47). Această ultimă situație nu este compatibilă cu dreptul comunitar și nu poate fi aprobată în temeiul normelor privind ajutoarele de stat.
(80)
Jurisprudența confirmă că discriminarea constă în special în tratarea diferită a cauzelor asemănătoare, în sensul în care se implică dezavantajarea unor operatori față de alții, fără ca respectiva diferență de tratament să fie justificată de existența unor diferențe obiective de natură substanțială. Cu toate acestea, având în vedere că întreprinderile care nu sunt stabilite pe un anumit teritoriu se află într-o situație diferită față de autoritatea publică prin comparație cu întreprinderile stabilite pe teritoriul respectiv, nu se poate afirma că vreun mecanism care îngreunează accesul acestora la ajutoare încalcă principiul nediscriminării (48).
(81)
În situația prezentă, SRT prevede deducerea taxei de trecere numai pe baza prezentării de bonuri și chitanțe germane de alimentare cu carburant în scopul de a dovedi plata accizelor în Germania. În aceste condiții, Comisia nu constată nicio încălcare a principiului teritorialității menționat în considerentul 20 din Directiva 1999/62/CE. SRT impune aceleași condiții tuturor transportatorilor și este accesibil tuturor transportatorilor rutieri, indiferent de naționalitatea sau domiciliul lor. Măsura nu prevede niciun fel de praguri, de exemplu, o sumă minimă plătită ca taxă de trecere sau un volum minim de marfă transportată. Mai mult, nu se stabilește nicio obligație de a achiziționa carburant în Germania, dar nici nu se stabilește vreo restricție în acest sens. Așadar, Comisia consideră că nu există nicio discriminare directă din motive de naționalitate.
(82)
Deși nu există niciun fel de discriminare directă, se pune întrebarea dacă această măsură nu conduce, de facto, la o discriminare indirectă din motive de naționalitate. Există o diferență de tratament între transportatorii rutieri care alimentează cu carburant în Germania și transportatorii rutieri care alimentează cu carburant în alt stat membru. Această diferență își are originea în legătura dintre rambursarea taxei de trecere și plata de accize în Germania.
(83)
În cazul în care această diferență de tratament ar produce efecte diferite pentru transportatorii germani, pe de o parte, și pentru transportatorii din alte state membre, pe de altă parte, respectiv i-ar favoriza pe primii față de cei din urmă, fără să reflecte vreo diferență obiectivă între situațiile respective, acest lucru ar implica încălcarea principiului nediscriminării. Întrebarea este, așadar, dacă legătura între rambursarea taxei de trecere și plata accizelor poate fi justificată de diferențe obiective. Pentru a răspunde la această întrebare, Comisia va începe prin a examina cum funcționează în practică această legătură și care sunt transportatorii care beneficiază de pe urma ei.
(84)
Situate în inima Europei, autostrăzile germane sunt deja frecventate intens de transportatori rutieri care nu sunt germani. În timp ce, în 1998, 22,1 % dintre vehiculele grele de marfă de pe autostrăzile germane nu erau germane, procentul a crescut la o valoare estimată la 25,5 % în 2004. Vehiculele din UE-25 reprezintă aproape 92 % din vehiculele grele de mărfuri - care nu sunt germane - de pe autostrăzile germane (49).
(85)
Având în vedere că prețurile carburanților sunt, în prezent, mai ridicate în Germania decât în majoritatea țărilor învecinate, nici transportatorii germani, nici transportatorii care nu sunt germani, activi în transportul internațional, nu sunt încurajați să alimenteze cu carburant în Germania.
(86)
Decizia de a alimenta sau nu cu carburant pe teritoriul Germaniei este o decizie economică luată în aceleași condiții atât de transportatorii rutieri germani, cât și de transportatorii rutieri care nu sunt germani. În funcție de limitările impuse de itinerariul lor, toți transportatorii rutieri vor alimenta cu carburant acolo unde vor avea un beneficiu economic. După introducerea SRT, transportatorii rutieri care vor alimenta cu carburant în afara Germaniei nu vor beneficia de compensație, dar ar putea avea un avantaj economic procedând în acest fel. Ei vor folosi posibilitatea de a beneficia de SRT în cazul în care prețul per km rezultat din prețul carburantului german plus un nivel redus al taxei de trecere este mai mic decât prețul per km rezultat din alimentarea cu carburant în afara Germaniei la care se adaugă taxa integrală de trecere.
(87)
În practică, beneficiile SRT vor viza, în principal, două grupuri de transportatori (beneficii relative în condițiile în care taxa de trecere crește până la nivelul mediu de 15 cenți/km): (50)
-
Transportatorii care efectuează numai transporturi naționale și care sunt obligați, din punct de vedere economic, să utilizeze autostrăzile. Acești transportatori sunt, predominant, de naționalitate germană, deși respectivul segment de piață este deschis tuturor statelor membre UE-15 (cabotaj) și urmează să fie deschis tuturor statelor membre după expirarea perioadelor de tranziție.
-
Toți transportatorii, germani sau care nu sunt germani, care efectuează transporturi internaționale spre sau prin țări în care prețul carburanților este relativ ridicat. O astfel de situație i-ar viza, în special, pe transportatorii stabiliți în Franța, Belgia și Țările de Jos, un grup de țări ai căror transportatori efectuează 32 % din totalul traficului vehiculelor care nu sunt germane pe autostrăzile germane.
(88)
Autoritățile germane au recunoscut ele însele în observațiile prezentate că un procent de aproape 20 % din transportatorii rutieri germani, probabil cei care își desfășoară activitatea în principal pe piața națională și, în special, în regiunile din centrul Germaniei, nu beneficiază de avantajele oferite de prețurile mai scăzute ale carburanților din alte țări. Dimpotrivă, transportatorii stabiliți în alte state membre vor alimenta, în general, cu carburant nu numai și nu predominant în Germania, ci în alte state membre, chiar dacă își desfășoară o parte din activitate în Germania sau chiar pe piața locală germană, profitând de libertatea de a efectua cabotaj.
(89)
În lumina celor expuse anterior, Comisia anticipează că, luând în considerare nivelul actual al prețurilor carburanților în statele membre, o foarte mare parte din kilometrii-vehicul (51) efectuați de vehicule care nu sunt germane și care circulă pe autostrăzile germane nu vor beneficia de SRT ca urmare a legăturii dintre SRT și plata accizelor în Germania. Procentajul respectiv va fi, în mod evident, mai scăzut în cazul transportatorilor germani. Mai mult, utilizatorii ocazionali ai autostrăzilor germane, în special cei din alte state membre, vor renunța să ceară rambursarea taxei de trecere din cauza formalităților administrative și ar fi dezavantajați prin comparație cu utilizatorii obișnuiți, în special germani.
(90)
În acest caz, Comisia subliniază că un transportator rutier, care utilizează o autostradă germană și care cumpără carburantul în afara Germaniei, utilizează infrastructura rutieră germană exact în același mod ca un transportator rutier care alimentează cu carburant în Germania. Așadar, se poate concluziona că legătura dintre rambursarea taxei și cuantumul de accize plătite în Germania, care conduce la diferențe în nivelul taxei, nu se poate justifica prin diferențele în utilizarea autostrăzilor germane. Drept rezultat al respectivei legături, așa cum s-a demonstrat la considerentele 86 și 87, unii dintre transportatori, care, predominant, nu sunt germani, vor trebui să plătească o taxă de trecere mai mare decât restul transportatorilor în condițiile în care transportă aceleași mărfuri grele pe aceeași distanță și pe aceeași autostradă. În plus față, sistemul respectiv va favoriza transportul național, în mare măsură efectuat de transportatori care cumpără carburantul în Germania, în detrimentul transportului între statele membre, efectuat de transportatori care cumpără carburantul, cel mai adesea, din alte state membre, ceea ce reprezintă o altă formă de discriminare interzisă de dreptul comunitar (52).
(91)
Stabilirea unui raport între rambursarea taxei de trecere și nivelul accizelor plătite în Germania ar putea indica faptul că sistemul este conceput ca o compensație pentru nivelul ridicat al accizelor la carburanți în Germania. Cu toate acestea, practica Comisiei și jurisprudența Curții sunt foarte clare cu privire la acest aspect: diferența de sarcină fiscală nu poate, în sine (53), justifica acordarea unui ajutor de stat. Acordarea unui ajutor nu se poate justifica în cazul în care ajutorul respectiv este menit să compenseze o serie de operatori naționali pentru dezavantajul lor comparativ rezultat din diferențe fiscale sau de reglementare prin comparație cu alte state membre. Ajutoarele de stat nu reprezintă un instrument adecvat pentru uniformizarea, în favoarea unor anumiți operatori, a diferențelor de impozitare dintre statele membre. Drept consecință, faptul că nivelul accizelor este ridicat în Germania - și, așadar, prețurile la motorină - și faptul că, în Germania, se resimte necesitatea de a atenua dezavantajul competitiv pentru transportatorii germani nu justifică legătura dintre SRT și plata accizelor. În plus, prețurile la benzină sunt ridicate și în alte state membre, iar transportatorii din aceste state membre care, din motive geografice și de exploatare, nu vor cumpăra, probabil, carburant în Germania, nu vor beneficia de compensația respectivă în aceeași măsură ca transportatorii germani.
(92)
Faptul că autoritățile germane afirmă că, în prezent, 50 % dintre veniturile din accize sunt alocate infrastructurii și că SRT este necesar pentru a evita ca transportatorii să plătească de două ori pentru infrastructură nu aduce atingere concluziei anterioare. În primul rând, destinația finală a veniturilor fiscale nu este relevantă pentru evaluarea existenței unei discriminări între transportatorii germani și transportatorii din alte state membre. Diferența de fiscalitate nu justifică acordarea de ajutoare, indiferent de destinația veniturilor fiscale. În al doilea rând, numai 50 % din venituri sunt alocate infrastructurii și, din aceste 50 de procente, o mare parte va fi utilizată pentru finanțarea costurilor de infrastructură în restul rețelei germane de drumuri pentru care nu se plătește niciun fel de taxă. Așadar, nu se poate susține - așa cum argumentează autoritățile germane - că transportatorii care plătesc, în același timp, și taxe de trecere și accize contribuie de două ori la costurile infrastructurii, deoarece veniturile din accize sunt numai într-o mică măsură folosite la finanțarea infrastructurii pentru care se plătește taxă de trecere. În consecință, nici faptul că veniturile din accize sunt folosite parțial la finanțarea infrastructurii nu poate justifica legătura între rambursarea taxei și plata accizelor.
(93)
În afară de acest lucru, trebuie remarcat că, prin natură, taxele de trecere sunt diferite de accize. Taxa de trecere este o plată efectuată pentru utilizarea unui serviciu, în timp ce accizele sunt taxe fiscale. După cum s-a arătat deja la capitolul 5.2.3 din prezenta decizie, la originea percepției se află elemente diferite: utilizarea autostrăzii în cazul taxei de trecere și consumul de ulei mineral în cazul accizelor.
(94)
Din perspectiva celor expuse anterior, Comisia nu constată nicio justificare obiectivă pentru stabilirea unei legături între nivelul rambursării taxelor de trecere și nivelul accizelor plătite pe teritoriul german. În consecință, nu există nicio justificare obiectivă pentru ca transportatorilor care alimentează cu carburant în Germania și transportatorilor care alimentează cu carburant în afara Germaniei să li se aplice tratamente diferite, câtă vreme ei se află, în mod obiectiv, în aceeași situație.
(95)
În lumina acestor argumente, Comisia concluzionează că măsura de ajutor nu respectă principiul nediscriminării, întrucât măsura conduce, de facto, la o discriminare împotriva transportatorilor străini și, fie și numai din acest motiv, aceasta trebuie considerată ca fiind incompatibilă cu piața comună.
(96)
Mai mult, măsura de ajutor nu respectă nici dispozițiile articolului 7 alineatul (4) din Directiva 1999/62/CE, care prevede că taxele de trecere și de utilizare nu pot face discriminări, direct sau indirect, din motive legate de naționalitatea transportatorului rutier sau de originea ori destinația vehiculului.
(97)
Această dispoziție reprezintă numai expresia particulară a unui principiu general din dreptul comunitar, în special, din dreptul transporturilor, respectiv interzicerea oricărei discriminări din motive de naționalitate, loc de stabilire, origine sau destinație a transportului. Acest principiu a fost aplicat consecvent de judecătorii comunitari (54), inclusiv în cazul specific al taxelor de trecere (55).
(98)
În conformitate cu jurisprudența constantă a Curții, reiese clar din viziunea de ansamblu din tratat că o procedură privind compatibilitatea unui ajutor de stat cu piața comună nu trebuie să conducă niciodată la un rezultat contrar dispozițiilor specifice ale tratatului (56). De asemenea, Curtea a susținut că acele aspecte ale ajutorului care contravin altor dispoziții din tratat decât articolele 87 și 88 pot fi atât de indisolubil corelate cu obiectul ajutorului încât este imposibil să fie evaluate separat (57). Din motivele explicate anterior, măsura în cauză ar încălca principiul nediscriminării și, în special, articolul 7 alineatul (4) din Directiva 1999/62/CE. Această încălcare este inerentă mecanismului SRT și, așadar, este indisolubil legată de acesta. Acesta constituie un alt motiv care trebuie să conducă Comisia la a declara ajutorul în cauză incompatibil cu piața comună.
(99)
Comisia reamintește autorităților germane că, în cazul în care consideră că totalul taxelor aplicate transportatorilor rutieri este prea ridicat, pot modifica, în limitele prevăzute de măsurile de armonizare existente la nivel comunitar, taxele pe vehicule sau nivelul accizelor. Acestea sunt măsuri cu caracter orizontal și general care, în principiu, nu conduc nici la o discriminare directă, nici la o discriminare de facto.
(100)
Comisia consideră că necesitatea ajutorului nu a fost demonstrată. Autoritățile germane argumentează că măsura trebuie privită în lumina faptului că se află în curs de implementare tranziția de la o taxă de utilizare în funcție de timp la o taxă de trecere în funcție de distanța parcursă. Comisia înțelege dorința de a introduce măsuri de tranziție, avându-se în vedere creșterea totalului taxelor aplicate transportatorilor rutieri, dar, cu toate acestea, remarcă faptul că nivelul taxei a fost stabilit la un nivel mai scăzut decât nivelul avut în vedere inițial, respectiv 12,6 cenți/km în loc de 15 cenți/km. Renunțarea la aplicarea creșterii preconizate ar fi fost o modalitate mai directă de compensare în perioada de tranziție decât creșterea nivelului la 15 cenți/km și, în același timp, rambursarea a 2,6 cenți/km. Mai mult, nivelul mai scăzut aplicabil în prezent îi vizează pe toți transportatorii care utilizează autostrăzile federale și este, așadar, nediscriminatoriu. Rambursarea preconizată ar modifica acest echilibru, fără ca acest lucru să însemne, neapărat, atingerea obiectivului dorit.
(101)
În plus, autoritățile germane nu au oferit argumente în favoarea SRT care să contrabalanseze sarcina administrativă mai mare impusă transportatorilor rutieri, presupusă de introducerea SRT, complicată din punct de vedere tehnic, prin comparație cu simpla menținere a nivelului mai scăzut al taxei de trecere. Transportatorii rutieri ar trebui să prezinte chitanțe de la stațiile de benzină sau bonuri de la cardurile de benzină din Germania, pe care trebuie să figureze numărul de înmatriculare al vehiculului respectiv, și să solicite rambursarea taxei într-un termen dat în fiecare an. Este foarte probabil ca o asemenea sarcină administrativă să fie în mod special dificilă pentru utilizatorii ocazionali ai autostrăzilor germane, în special pentru cei din alte state membre. Comisia reamintește autorităților germane că pot crește nivelul taxei de trecere în orice moment, cu condiția respectării dispozițiilor Directivei 1999/62/CE, atunci când consideră necesar acest lucru.
(102)
În lumina acestor argumente, Comisia concluzionează că măsura de ajutor nu respectă nici principiul necesității, ceea ce, din nou, constituie un motiv suficient pentru a o declara incompatibilă cu piața comună.
(103)
Din perspectiva celor expuse anterior, Comisia consideră că nu este îndeplinită nici ultima condiție de la articolul 3 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul (CEE) nr. 1107/70, care stabilește că ajutorul nu trebuie să conducă la denaturarea concurenței într-o măsură care să contravină interesului comun. După cum s-a explicat anterior, ajutorul i-ar favoriza nejustificat pe transportatorii germani în defavoarea concurenților lor din alte state membre, ceea ce este contrar funcționării corecte a pieței comune a transporturilor și contravine chiar principiului libertății de furnizare a transportului. Din acest motiv, de asemenea, ajutorul trebuie declarat incompatibil cu piața comună.
(104)
În sfârșit, se cuvine observat că autoritățile germane nu au invocat niciun alt argument pentru compatibilitatea decât articolul 73 din Tratatul CE. În orice caz, Comisia confirmă evaluarea preliminară de la considerentul 57 din decizia de deschidere a procedurii formale de investigare: ajutorul nu poate fi declarat compatibil în conformitate cu articolul 87 alineatul (3) literele (a), (b) și (c), și nici în conformitate cu orice altă derogare.
6. CONCLUZIE
(105)
Comisia concluzionează că sistemul de rambursare a taxei de trecere (SRT) reprezintă o măsură de ajutor care nu îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 73 și la articolul 3 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul (CEE) nr. 1107/70 și este, așadar, incompatibil cu piața comună,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Ajutorul pe care Republica Federală Germania intenționează să îl pună în aplicare și care își are temeiul juridic în articolul 1 alineatul (2) partea a treia a Legii privind instituirea taxelor în funcție de distanța parcursă pentru utilizarea autostrăzilor de către vehicule grele de marfă este incompatibil cu piața comună.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Republicii Federale Germania.
Adoptată la Bruxelles, 25 ianuarie 2006.