DECIZIA COMISIEI
din 5 ianuarie 2010
privind scutirea anumitor servicii financiare din sectorul poștal din Italia de la aplicarea Directivei 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale
[notificată cu numărul C(2009) 10382]
(Numai textul în limba italiană este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2010/12/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene,
având în vedere Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale (1), în special articolul 30 alineatele (4) și (6),
având în vedere cele patru cereri depuse de Republica Italiană prin e-mail, la 8 iulie 2009,
după consultarea Comitetului consultativ pentru contracte de achiziții publice,
întrucât:
I. CIRCUMSTANȚE
(1)
La 8 iulie 2009, Comisia a primit din partea Italiei patru cereri în temeiul articolului 30 alineatul (4) din Directiva 2004/17/CE, transmise Comisiei prin e-mail. Printr-un e-mail din data de 24 septembrie 2009, Comisia a solicitat informații suplimentare pe care autoritățile italiene le-au transmis, de asemenea prin e-mail, la 16.10.2009, în urma unei prelungiri a termenului inițial.
(2)
Cererile prezentate de Republica Italiană în numele Poste Italiane S.p.A. (denumită în continuare „Poste”) au ca obiect diverse servicii financiare furnizate de Poste. Fiecare dintre cele patru cereri prezentate în temeiul articolului 30 alineatul (4) se referă la diverse servicii financiare care au fost împărțite în patru categorii. În cereri, serviciile sunt descrise după cum urmează:
(a)
colectarea economiilor publicului prin intermediul conturilor curente (denumită în continuare „economii”);
(b)
acordarea de credite în numele băncilor și al intermediarilor financiari acreditați (denumită în continuare „finanțare”). Conform descrierii, acest grup de servicii acoperă în special activitatea desfășurată de Poste în calitate de distribuitor, în numele unor părți terțe, de:
-
credite (în special împrumuturi ipotecare și împrumuturi generale);
-
credite de consum; și
-
leasing financiar;
(c)
servicii și activități de investiții (denumite în continuare „investiții”). Pe lângă deținerea și gestionarea instrumentelor financiare, acest grup de servicii este descris ca acoperind și faza din aval (de distribuție) pentru:
-
plasamentul instrumentelor financiare (în special obligațiuni); și
-
plasamentul produselor de pensie suplimentară și al produselor financiare/de asigurare (în special polițe de pensie personală);
(d)
servicii de plată și transfer de bani (denumite în continuare „plăți”). Conform descrierii, acest grup de servicii include două categorii distincte, și anume:
-
servicii de plată, care acoperă, conform definiției, serviciile asociate cardurilor de credit și cardurilor de debit; și
-
servicii de transfer de bani, care includ transferuri internaționale de fonduri prin sistemul Eurogiro sau prin ordin de plată internațional, precum și transferuri de fonduri în Italia prin mandat poștal.
(3)
Cererea este însoțită de două rezoluții emise de o autoritate națională independentă (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, adică Autoritatea italiană de supraveghere a contractelor de achiziții publice). În rezoluția sa finală din 12 noiembrie 2008, autoritatea evidențiază faptul că, dacă se stabilește că articolul 30 alineatul (1) se aplică unora sau tuturor serviciilor vizate aici, vor fi necesare măsuri specifice de supraveghere pentru a se garanta că regulile comunitare privind achizițiile publice continuă să fie aplicate în mod adecvat tuturor achizițiilor efectuate de Poste pentru desfășurarea activităților altele decât cele pentru care s-a stabilit că se aplică articolul 30 alineatul (1). Prin urmare, concluzia formulată în rezoluție este că Poste trebuie să întreprindă măsurile adecvate pentru a separa achizițiile în funcție de activitățile cărora acestea le sunt destinate.
(4)
Cererea este, de asemenea, însoțită de un aviz emis de o autoritate națională independentă, Autorità garante della concorrenza e del mercato (Autoritatea italiană responsabilă cu concurența). Aceasta subliniază deschiderea sectorului financiar italian în general, care numără mai mult de 800 de bănci, peste 80 de grupuri bancare și peste 170 de companii care își desfășoară activitatea în sectorul asigurărilor, 68 dintre acestea fiind în exclusivitate furnizori activi în ramura asigurării de viață, în timp ce alte 77 operează numai în ramura asigurărilor generale, iar 17 în ambele ramuri. Sectorul se caracterizează și prin gradele relativ scăzute de concentrare, cotele agregate de piață ale celor mai mari cinci grupuri ridicându-se, în 2007, la aproximativ 51,5 % în sectorul bancar și la aproximativ 53 % în ansamblul ramurilor asigurării de viață. În observațiile sale generale, autoritatea atrage atenția și asupra faptului că Poste furnizează serviciile financiare printr-o „rețea de distribuție bazată pe activitatea sa poștală, foarte vastă și care nu se poate compara cu cea a vreunui alt operator. Rețeaua constă din aproximativ 14 000 de oficii poștale (2); în comparație, grupul bancar principal prezent în Italia deține o rețea globală ce depășește cu puțin 6 000 de sucursale.”
(5)
Pe baza experienței sale în domeniul fuziunilor bancare, autoritatea a comentat în detaliu diversele servicii care fac obiectul cererii și a formulat următoarele concluzii: „Procedura lansată de Poste Italiane se referă la o serie largă de activități specifice sectorului bancar, al asigurărilor și al gestiunii economiilor. Autoritatea responsabilă cu concurența a apreciat că aceste sectoare, la care accesul poate fi considerat ca nerestricționat, prezintă caracteristicile tipice ale piețelor deschise […] În acest context, Poste Italiane est considerată drept un operator particular, atât din cauza constrângerilor normative care reglementează serviciile BancoPosta, cât și din cauza clientelei sale. Acest fapt a fost confirmat de reacțiile precedente ale autorității, conform cărora Poste Italiane nu a fost niciodată asimilată pe deplin unei bănci sau unui intermediar financiar care își desfășoară activitatea pe piețele în cauză. Serviciile BancoPosta au fost considerate, în ansamblu, ca fiind mai degrabă complementare și similare serviciilor băncilor decât substitute ale acestora […] în ciuda naturii specifice a Poste Italiane, se poate concluziona că serviciile bancare, financiare și de asigurare pot fi considerate ca fiind furnizate, în Italia, pe piețe la care accesul nu este restricționat, în care există diverși operatori și ale căror grade de concentrare sunt comparabile cu cele medii europene.”
(6)
Cu toate acestea, Autoritatea italiană responsabilă cu concurența a inițiat, între timp, o procedură împotriva Poste Italiane S.p.A. pentru abuz de poziție dominantă în domeniul plăților, mai precis al transferurilor de credit prin intermediul conturilor poștale. Angajamentele asumate de Poste Italiane pentru soluționarea acestei chestiuni sunt discutate cu Autoritatea responsabilă cu concurența (3).
II. CADRUL JURIDIC
(7)
Trebuie să se reamintească faptul că, în conformitate cu articolul 6 alineatul (2) litera (c) din Directiva 2004/17/CE, serviciile financiare definite la a patra liniuță de la litera (c) menționată anterior intră în domeniul de aplicare al respectivei directive numai în măsura în care ele sunt furnizate de entități care oferă și servicii poștale, așa cum sunt definite la litera (b) de la alineatul respectiv. În Italia, Poste este singura entitate contractantă care oferă serviciile în cauză.
(8)
Articolul 30 din Directiva 2004/17/CE prevede că acele contracte care sunt destinate să permită desfășurarea unei activități din domeniul de aplicare a directivei nu fac obiectul directivei în cazul în care, în statul membru în care se desfășoară, activitatea respectivă este expusă direct concurenței pe piețe la care accesul nu este restricționat. Expunerea directă la concurență este evaluată pe baza unor criterii obiective, ținând seama de caracteristicile specifice ale sectorului vizat. Accesul este considerat nerestricționat în cazul în care statul membru a implementat și a aplicat legislația comunitară relevantă cu privire la deschiderea parțială sau totală a unui anumit sector. În cazul în care în anexa XI din directivă nu figurează nicio legislație comunitară relevantă, așa cum este cazul serviciilor vizate în prezentul document, articolul 30 alineatul (3) al doilea paragraf prevede că „trebuie să se demonstreze că accesul la piața respectivă este liber de facto și de jure”.
(9)
În ceea ce privește serviciile financiare, trebuie să se reamintească faptul că la nivel comunitar a fost adoptat un corpus legislativ amplu în scopul liberalizării instituirii și furnizării de servicii în acest sector. În plus, Comisia a considerat deja, în cadrul diverselor cazuri de ajutoare de stat privind Poste, că „sectorul bancar este deschis concurenței de mulți ani. Liberalizarea progresivă a pieței a dezvoltat concurența care probabil că rezultase deja ca urmare a liberei circulații a capitalurilor, prevăzute de Tratatul CE” (4). Prin urmare, condiția prevăzută la articolul 30 alineatul (3) referitoare la accesul liber la piață poate fi considerată ca îndeplinită.
(10)
Expunerea directă la concurență pe o anumită piață trebuie evaluată pe baza unor criterii diverse, niciunul dintre acestea nefiind, în sine, decisiv. În ceea ce privește piețele vizate de prezenta decizie, cota principalilor actori pe o anumită piață este un criteriu care trebuie luat în considerare. Un alt criteriu este gradul de concentrare de pe aceste piețe. Deoarece condițiile variază în funcție de diferitele activități care fac obiectul prezentei decizii, examinarea situației concurenței trebuie să ia în considerare situațiile variate de pe diferitele piețe.
(11)
Cu toate că, în anumite cazuri, s-ar putea avea în vedere definiții mai limitative ale pieței, definiția precisă a pieței în acest caz poate fi lăsată deschisă pentru prezenta decizie, în ceea ce privește mai multe servicii enumerate în cererea prezentată de Poste, în măsura în care rezultatul analizei rămâne același, indiferent dacă e bazat pe o definiție limitativă sau mai largă.
(12)
Prezenta decizie nu aduce atingere aplicării normelor în materie de concurență.
III. EVALUARE
(13)
După cum s-a menționat în considerentul 5 de mai sus, Autoritatea italiană responsabilă cu concurența s-a ocupat de mai multe cazuri de fuziuni (5) între bănci sau alte instituții financiare în Italia și a constatat că serviciile financiare furnizate de Poste legate de conturile sale poștale sunt mai degrabă „complementare” decât „substitute” ale serviciilor furnizate de bănci prin intermediul diverselor forme de conturi bancare. Această practică trebuie totuși privită într-un anumit context, și anume în cadrul evaluării presiunii concurențiale pe care Poste ar putea să o exerseze asupra băncilor (6). Analiza detaliată realizată de sau pentru Autoritatea italiană responsabilă cu concurența arată că o mare majoritate a clienților (7) care dețin un cont bancar nu ar fi dispuși să îl închidă și să deschidă un cont poștal. Astfel, în 2005, peste 28 de milioane de persoane (fizice sau juridice) aveau numai un cont bancar, peste 3 milioane aveau atât un cont bancar, cât și unul poștal și mai puțin de 2,3 milioane aveau doar un cont poștal. Este, de asemenea, de remarcat faptul că numărul persoanelor deținătoare numai de cont poștal creștea mai lent decât numărul persoanelor deținând atât un cont poștal, cât și unul bancar. Aceste elemente pot fi explicate în mare parte de constrângerile normative care apasă asupra Poste, implicând furnizarea, de către aceasta, a unei game mai restrânse de servicii legate de conturile sale. Clienții care au nevoie de o gamă largă de servicii ar fi prin urmare reticenți cu privire la trecerea la un cont poștal care nu le-ar oferi toate serviciile cu care sunt obișnuiți (8). Motivul cel mai des invocat pentru deținerea ambelor tipuri de conturi a fost „posibilitatea de a alege uneori [modalitatea] cea mai practică/simplă și/sau cea mai avantajoasă/economică”.
(14)
Scopul prezentei decizii este acela de a stabili dacă serviciile oferite de Poste sunt expuse unui nivel de concurență (pe piețe la care accesul este liber) care să asigure că, până și în absența disciplinei impuse de normele detaliate privind achizițiile stabilite de Directiva 2004/17/CE, Poste va efectua achizițiile pentru desfășurarea activităților vizate aici în mod transparent, nediscriminatoriu și pe baza unor criterii care să îi permită identificarea celei mai avantajoase soluții din punctul de vedere economic, la nivel global. În acest scop, este, prin urmare, necesar să se examineze dacă băncile au capacitatea de a exercita o presiune concurențială asupra Poste.
(15)
Elementele expuse în considerentul 13 de mai sus - în special faptul că un client al Poste care decide să recurgă la un cont bancar beneficiază de noi servicii sau, cel puțin, de opțiuni suplimentare, dacă utilizează serviciile oferite de ambele tipuri de conturi - par să indice în mod clar că Poste este supusă unei presiuni concurențiale din partea băncilor. Acest fapt este indicat și de Comisie în Decizia C(2006) 4207 final din 26.9.2006 (9), în care, referindu-se la situația concurențială a Poste pe piața serviciilor financiare, aceasta evidențiază în mod clar că „în special, conturile curente poștale se află în concurență cu conturile curente bancare în localitățile în care există atât agenții bancare, cât și oficii poștale” (10). Totuși, trebuie notat faptul că în domeniul ajutoarelor de stat analiza de piață este efectuată într-un mod foarte general, în sensul că piețele nu sunt definite și că nu se realizează teste ale piețelor specifice. Prin urmare, nu sunt organizate investigații ale pieței precum cele lansate de către Comisie în contextul deciziilor antitrust.
(16)
În consecință, în sensul articolului 30 și fără a aduce atingere aplicării normelor în materie de concurență, este necesar să se țină cont de serviciile oferite de bănci și de alte instituții financiare atunci când se stabilește dacă Poste este sau nu expusă direct concurenței atunci când oferă servicii privind economiile.
(17)
Din punctul de vedere geografic, piețele de colectare a economiilor au o dimensiune regională, iar cota de piață a Poste variază de la o regiune la alta. Conform celor mai recente date, transmise de autoritățile italiene la 16 octombrie 2009, cotele de piață ale Poste se aflau într-un interval cuprins între 1,4 % în Trentino Alto Adige și un maximum regional de 11,8 % atins în Molise. Conform datelor disponibile, cota la nivel național a Poste se ridica la 5,6 % în 2006 și pare să se fi menținut la niveluri comparabile sau ușor mai scăzute în anii următori. Având în vedere gradul de concentrare pe această piață, în care cei mai mari doi concurenți dețineau în 2008 o cotă de piață agregată la nivel național estimată la 44,7 %, acești factori trebuie să fie considerați indicatori ai unei expuneri directe la concurență.
(18)
Serviciile vizate de prezenta secțiune se referă, conform descrierii, la acordarea de credite, adică la credite ipotecare și împrumuturi generale, credite de consum și leasing financiar (în numele unor părți terțe). Având în vedere constrângerile normative care apasă asupra Poste (care nu poate acorda credite publicului), aceasta acționează în principal ca un intermediar care plasează respectivele servicii în numele băncilor și al intermediarilor financiari acreditați. Poste, prin intermediul diviziei sale interne BancoPosta, acționează „în principal pe piața de retail a serviciilor bancare și financiare adresate particularilor și numai în mod marginal pe piața serviciilor destinate întreprinderilor și a administrațiilor publice”.
(19)
Serviciile vizate aici pot fi împărțite în diferite moduri în funcție de criterii precum scopul în care este acordat împrumutul (11) sau tipul de client (consumatori, IMM-uri, întreprinderi mai mari sau administrații publice) etc. După cum este indicat în considerentul 11 de mai sus, definiția exactă poate fi lăsată deschisă pentru prezenta decizie.
(20)
Conform calculelor efectuate, cota de piață a Poste ca distribuitor de credite personale a atins aproximativ 4,8 % (12)-5 % în 2008, în timp ce cota de piață agregată a celor mai mari trei concurenți din domeniul creditului personal a atins 43,6 % în același an. În ceea ce privește leasingul financiar, cota sa de piață era neglijabilă în 2008, ea abia atingând 0,03 %. Cota de piață a Poste în ceea ce privește creditele ipotecare, deși mai ridicată, poate fi, de asemenea, considerată ca destul de neglijabilă, ea atingând numai 1,6 % în 2008. Prin urmare, în sensul prezentei decizii, acești factori trebuie considerați ca fiind indicatori ai expunerii directe la concurență.
(21)
În domeniul investițiilor, Poste este mai degrabă activă în faza din aval (de distribuție) a plasamentului de instrumente financiare (în special obligațiuni), de produse de pensie suplimentară și de produse financiare/de asigurare (în special polițe de pensie personală). Aceste servicii pot fi împărțite în diverse moduri [în funcție de tipul instrumentului financiar, de etapa lanțului de gestionare (amonte/aval), de tipul de client etc.]. Și în acest caz, definiția exactă poate fi lăsată deschisă pentru prezenta decizie (a se vedea considerentul 11 de mai sus).
(22)
De fapt, pe baza informațiilor disponibile, cota de piață a Poste în diferitele domenii vizate aici varia între un nivel relativ limitat (de 19,8 % din vânzările totale indirecte, inclusiv obligațiunile BancoPosta) și unul neglijabil, cum este cazul pentru fondurile mutuale, pentru care cota sa de piață atingea 0,7 % în 2008, în comparație cu o cotă agregată de piață a celor mai mari doi concurenți ai săi în acest domeniu de 43,4 %; dacă se examinează diferitele canale de distribuție pentru fondurile mutuale, presiunea concurențială apare ca fiind și mai intensă deoarece distribuția prin bănci (13) și promotori (14) cumulează o cotă de 78,3 % față de cota de 0,7 % aferentă distribuției prin oficiile poștale. În domeniul asigurărilor de viață, Poste oferea în 2008 diverse tipuri de asigurări din cadrul ramurilor I și III, dar nu era activă în ramurile IV, V și VI. Măsurată ca număr de polițe, cota sa de piață pentru ramura I a asigurărilor de viață se ridică la 17,03 %, în timp ce cota sa pentru ramura III atinge 19,4 %. Partea sa globală cumulată pentru toate ramurile se ridică la 17,5 % din totalul polițelor de asigurare de viață în 2008. În ceea ce privește colectarea primelor de asigurare de viață (adică în termen de valoare), Poste a obținut, în 2008, o cotă de piață de 10,1 % din total, față de o cotă de 43,6 % obținută de bănci și una de 23,8 % obținută de agenți în același an. Prin urmare, în sensul prezentei decizii, acești factori trebuie considerați ca fiind indicatori ai expunerii directe la concurență.
(23)
Serviciile de plată vizate aici le acoperă pe cele asociate cardurilor de credit, inclusiv cardurile de credit de tip revolving, cardurilor de debit și cardurilor preplătite. Restricțiile normative menționate anterior, care apasă asupra Poste, au ca efect, în ceea ce privește cardurile de credit, că aceasta acționează în principal ca intermediar care plasează cardurile emise de părți terțe care își asumă în totalitate riscul de insolvență. Pe de altă parte, Poste poate emite carduri de debit (Postamat) și carduri preplătite. Conform informațiilor transmise, cota de piață a Poste în ceea ce privește cardurile de credit, măsurată în funcție de valoare, se ridica la 0,8 % în 2008 (15). În ceea ce privește cardurile de debit, Poste deținea o cotă de 16,74 % pe această piață, care reprezintă 44,6 % din întregul sector al cardurilor de plată în Italia. Cealaltă parte a sectorului cardurilor de debit este constituită de carduri de debit bancare autorizate pentru plăți la punctele de vânzare (POS - point of sale). În ceea ce privește cardurile preplătite în special, Poste a obținut o cotă destul de ridicată după introducerea cardului său PostePay în noiembrie 2003, ea deținând o cotă de piață de 56,5 % în 2008, în scădere față de cota din 2007, de 59,8 %. În mod contrar, în aceeași perioadă, cota agregată de piață a celor mai mari doi concurenți a crescut de la 15,7 % la 20,4 %, în timp ce cota agregată de piață a celor mai mari trei concurenți a crescut de la 18,8 % în 2007 la 24,6 % în 2008. Cu toate că poziția deținută de Poste pe această piață, care reprezintă 9,7 % din întregul sector al cardurilor de plată în Italia, continuă să fie importantă, cota agregată de piață (în creștere) a celor mai mari trei concurenți ajunge aproape la jumătate din cea a Poste, nivel la care aceștia pot exersa o presiune concurențială semnificativă asupra Poste (16). Prin urmare, în sensul prezentei decizii, acești factori trebuie considerați ca fiind indicatori ai expunerii directe la concurență în domeniul cardurilor de credit, al cardurilor de debit și al cardurilor preplătite.
(24)
După cum este menționat în considerentul 2 litera (d) de mai sus, cererea se referă și la servicii de transfer de bani. Conform informațiilor disponibile, cota de piață a Poste a atins 16 % în 2008 în ceea ce privește mandatele și ordinele de plată bancare. În prezent se desfășoară discuții pentru facilitarea interoperabilității și concurenței între ordinele de plată bancare și mandatele poștale. În ceea ce privește ordinele de plată internaționale, informațiile disponibile nu includ cotele specifice de piață ale Poste, ca urmare a unor probleme manifeste legate de obținerea unor date statistice comparabile cu privire la transferul internațional de bani din cadrul sistemului bancar. Cu toate acestea, având în vedere că numărul ordinelor internaționale de plată depășește cu puțin 2 % din numărul total al mandatelor și al ordinelor de plată bancare, el poate fi considerat ca neglijabil în sensul prezentei decizii, ținând seama și de inițiativele de liberalizare, din ce în ce mai numeroase, legate de transferurile transfrontaliere de bani, precum zona unică de plăți în euro. Prin urmare, acești factori trebuie considerați ca indicatori ai expunerii directe la concurență în domeniul serviciilor de transfer de bani.
IV. CONCLUZII
(25)
Având în vedere factorii examinați la considerentele 13-24, condițiile expunerii directe la concurență prevăzute la articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE trebuie considerate ca fiind îndeplinite în Italia pentru:
(a)
colectarea economiilor publicului prin intermediul conturilor curente;
(b)
acordarea de credite în numele băncilor sau al intermediarilor financiari acreditați;
(c)
servicii și activități de investiții;
(d)
servicii de plată și transfer de bani.
(26)
Din moment ce condiția accesului nerestricționat pe piață este, de asemenea, îndeplinită, Directiva 2004/17/CE nu trebuie să se aplice atunci când entitățile contractante acordă contracte destinate să permită furnizarea, în Italia, a serviciilor enumerate la considerentul 25 literele (a)-(d) și nici atunci când se organizează concursuri în vederea exercitării unei astfel de activități în Italia.
(27)
Prezenta decizie se bazează pe situația de drept și de fapt din perioada iulie-octombrie 2009, așa cum reiese din informațiile prezentate de Republica Italiană. Prezenta decizie poate fi revizuită în cazul în care, în urma unor schimbări semnificative ale situației de drept și de fapt, condițiile de aplicabilitate a articolului 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE nu mai sunt îndeplinite,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Directiva 2004/17/CE nu se aplică contractelor acordate de entitățile contractante în scopul furnizării următoarelor servicii în Italia:
(a)
colectarea economiilor publicului prin intermediul conturilor curente;
(b)
acordarea de credite în numele băncilor sau al intermediarilor financiari acreditați;
(c)
servicii și activități de investiții;
(d)
servicii de plată și transfer de bani.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Republicii Italiene.
Adoptată la Bruxelles, 5 ianuarie 2010.