DECIZIA COMISIEI
din 29 octombrie 2007
de derogare, în ceea ce privește activitățile de producție și vânzare de energie electrică din Suedia, de la aplicarea Directivei 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale
[notificată cu numărul C(2007) 5197]
(Numai textul în limba suedeză este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2007/706/CE)
COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE,
având în vedere Tratatul de instituire a Comunității Europene,
având în vedere Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transportului și serviciilor poștale (1), în special articolul 30 alineatele (4) și (6),
având în vedere solicitarea depusă de Regatul Suediei prin e-mail, la 29 iunie 2007,
după consultarea Comitetului consultativ pentru contracte de achiziții publice,
întrucât:
I. Circumstanțele
(1)
La 29 iunie 2007, Suedia a transmis Comisiei, prin e-mail, o solicitare în temeiul articolului 30 alineatul (4) din Directiva 2004/17/EC. Comisia a solicitat la 20 iulie 2007, de asemenea prin e-mail, informații suplimentare pe care autoritățile suedeze le-au transmis prin e-mail, la 17 august, în urma unei prelungiri a termenului inițial.
(2)
Solicitarea depusă de Regatul Suediei privește producția și vânzarea (angro și en detail) de energie electrică.
(3)
Solicitarea este însoțită de concluziile Konkurrensverket (autoritatea națională suedeză independentă în materie de concurență), potrivit cărora sunt întrunite condițiile necesare aplicabilității articolului 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE.
II. Cadrul legal
(4)
Articolul 30 din Directiva 2004/17/CE prevede că acele contracte destinate să permită desfășurarea unei activități din domeniul de aplicare a directivei nu fac obiectul directivei în cazul în care, în statul membru în care se desfășoară, respectiva activitate este expusă direct concurenței pe piețe la care accesul nu este restricționat. Expunerea directă la concurență este evaluată pe baza unor criterii obiective, ținând seama de caracteristicile specifice ale sectorului în cauză. Accesul este considerat nerestricționat în cazul în care statul membru a implementat și a aplicat legislația comunitară relevantă privind deschiderea parțială sau totală a unui anumit sector. Această legislație este enumerată în anexa XI la Directiva 2004/17/CE. În cazul sectorului energiei electrice, aceasta este reprezentată de Directiva 96/92/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 decembrie 1996 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică (2). Directiva 96/92/CE a fost înlocuită de Directiva 2003/54/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2003 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică și de abrogare a Directivei 96/92/CE (3), care presupune un grad mai ridicat de deschidere a pieței.
(5)
Suedia a implementat și a aplicat atât Directiva 96/92/CE, cât și Directiva 2003/54/CE, optând pentru separarea deplină a structurilor de proprietate în cazul rețelelor de transport și pentru separarea juridică și funcțională în cazul rețelelor de distribuție, cu excepția întreprinderilor mici, care sunt exceptate de la obligația separării funcționale. În consecință, în conformitate cu articolul 30 alineatul (3) primul paragraf, este oportun ca accesul la piață să fie considerat nerestricționat.
(6)
Expunerea directă la concurență trebuie evaluată pe baza unor indicatori diferiți, dintre care niciunul nu este, per se, decisiv. În ceea ce privește piețele vizate de prezenta decizie, cota principalilor actori pe o anumită piață constituie un criteriu care trebuie luat în considerare. Un alt criteriu este reprezentat de gradul de concentrare de pe aceste piețe. Ținând cont de caracteristicile piețelor vizate, este necesară luarea în considerare a unor criterii suplimentare, cum ar fi gradul de lichiditate, funcționarea pieței de echilibrare, concurența la nivelul prețurilor și gradul de fidelitate a clienților.
(7)
Prezenta decizie nu aduce atingere aplicării normelor în materie de concurență.
III. Evaluarea
(8)
Solicitarea depusă de Regatul Suediei privește producția și vânzarea (angro și en detail) de energie electrică.
(9)
Piața angro a energiei electrice din Suedia este în mare măsură integrată în piața nordică a energiei, care cuprinde Danemarca, Norvegia, Suedia și Finlanda. Ea constă într-o piață de tranzacții bilaterale între producători, pe de o parte, și furnizori și întreprinderi industriale, pe de altă parte, și într-o bursă privată de energie a țărilor nordice, denumită „Polul nordic” („Nord Pool”), formată dintr-o piață la vedere și dintr-o piață la termen. Conceptul de piață integrată care stă la baza „Polului nordic” (4) arată existența unei tendințe clare către crearea unei piețe nordice regionale angro. Cu toate acestea, blocajele care afectează activitatea de transport a energiei electrice (congestionarea) împart regiunea nordică în șase zone de preț distincte, Suedia fiind una dintre acestea. Suedia beneficiază de cinci racordări principale între rețelele sale și cele ale altor zone din Spațiul Economic European (vestul Danemarcei - Suedia, estul Danemarcei - Suedia, Suedia - sudul Norvegiei, Suedia - nordul Norvegiei și Suedia - Finlanda). În anul 2005, cea mai aglomerată dintre aceste cinci conexiuni era congestionată 52 % din timp, iar cea mai puțin aglomerată, 8 % din timp (5). Cu toate acestea, acest nivel de congestionare a fost arareori întâlnit la toate cele cinci conexiuni simultan. Astfel, conform autorităților suedeze, Suedia a reprezentat, pentru 0,5 % din timp în 2005, o zonă tarifară complet distinctă, adică nu a prezentat conexiuni cu nicio altă zonă tarifară. În plus, o analiză succintă a numărului de zone conectate cu Suedia începând cu 2001 arată faptul că aceasta a fost conectată cu cel puțin 4 dintre cele 6 zone tarifare de la acea dată - Norvegia era împărțită în 3 zone, față de 2 în prezent - în 82,4 % din timp (6). În consecință, în conformitate cu practica anterioară a Comisiei (7), catalogarea pieței ca fiind regională sau națională rămâne o chestiune deschisă, întrucât rezultatul analizei rămâne același, indiferent dacă are la bază o definire mai restrânsă sau mai largă.
(10)
Din aceleași motive, se remarcă, de asemenea, o evoluție clară către o piață nordică regională în ceea ce privește producția de electricitate, cu toate că blocajele de transport al acesteia și limitele de capacitate - care ajung la 24 % din capacitatea de producție instalată în Suedia - ale conexiunilor dintre rețelele suedeze și cele din alte regiuni ale Spațiului Economic European pot avea efectul unei limitări temporare a pieței la teritoriul Suediei. Și în acest caz, catalogarea pieței ca fiind regională sau națională rămâne o chestiune deschisă, întrucât rezultatul analizei rămâne același, indiferent dacă are la bază o definire mai restrânsă sau mai largă.
(11)
Așa cum au confirmat autoritățile suedeze, piața en detail corespunde teritoriului Suediei, datorită, în parte, diferențelor de fiscalitate și de norme cu privire la responsabilitatea de echilibrare dintre țările nordice. Mai mult decât atât, Konkurrensverket afirmă în mod explicit faptul că piața en detail „este una națională, în special din cauza anumitor bariere tehnice și reglementare care împiedică utilizatorii finali să cumpere energie electrică de la brokeri de energie din alte țări”.
(12)
Comunicarea Comisiei către Consiliu și către Parlamentul European intitulată „Raport privind progresele realizate în ceea ce privește crearea unei piețe interne a gazelor naturale și a energiei electrice” (8), denumit în continuare „Raportul din 2005”, afirmă că multe dintre piețele naționale prezintă un nivel ridicat de concentrare a industriei, împiedicând-se astfel dezvoltarea unei concurențe efective (9). În consecință, se consideră că, în ceea ce privește producția de electricitate, „un indicator al nivelului de concurență pe piețele naționale este cota totală de piață a celor mai mari trei producători” (10). În conformitate cu „anexa tehnică” (11), cota de piață cumulată a celor mai mari trei producători din regiunea nordică este de 40 % (12), ceea ce reprezintă un nivel suficient de scăzut. În ceea ce privește teritoriul Suediei, cota cumulată de piață a celor mai mari trei producători este, bineînțeles, mai ridicată, atingând 86,7 % (13) în 2004. Cu toate acestea, perioadele de izolare a pieței suedeze au reprezentat 0,5 % din timp în 2005 (14). Prin urmare, în cea mai mare parte a anului, există pe piața suedeză o presiune concurențială care își are originea în posibilitatea de a importa electricitate din afara teritoriului Suediei, cu atât mai mult cu cât între țările nordice nu se percepe nicio taxă de transport. Lipsa frecventă a congestionării legăturilor dintre Suedia și ale zone tarifare garantează că investițiile în sectorul energiei electrice nu pot fi efectuate pe teritoriul suedez fără luarea în considerare și a altor producători de pe piața nordică. Toți acești factori trebuie, prin urmare, considerați ca indicatori ai expunerii directe la concurență pe piața producătorilor de electricitate, fie pe piața națională suedeză, fie pe cea regională aflată în dezvoltare.
(13)
Gradul de concentrare este de asemenea un indicator pertinent al concurenței pe piața angro a energiei electrice, ca de altfel și gradul de lichiditate a acesteia. La nivel regional, în 2004-2005, 42,82 % din energia electrică consumată în țările nordice a fost vândută prin intermediul Nord Pool Spot AS (15) - bursa nordică voluntară de energie descrisă la considerentul 9. În conformitate cu Raportul final, odată cu acest tip de bursă de energie, „concentrarea producției are ca rezultat direct […] o concentrare echivalentă (16) a schimburilor de energie” (17). În cazul celor mai mari trei producători din regiunea nordică, aceasta se ridică la 40 % (18), ceea ce reprezintă un nivel satisfăcător în cazul unei piețe regionale. În ceea ce privește teritoriul Suediei, cota cumulată de piață a celor mai mari trei actori de pe piața angro este, bineînțeles, mai ridicată, atingând 86 % (19) în 2006. Cu toate acestea, trebuie subliniată existența concurenței între cei trei mari actori și câțiva actori mai mici de pe piața angro suedeză. În plus, în ceea ce privește legătura cu regiunea nordică, trebuie remarcat faptul că blocajele (congestionările) rețelelor nu apar constant, ci sunt de natură temporară. Prin urmare, în plus față de concurența pe piața națională, există frecvent și o presiune concurențială externă asupra pieței suedeze, care își are originea în posibilitatea de a obține energie electrică din afara teritoriului Suediei. Această presiune externă este cu atât mai puternică cu cât Suedia este cel mai mare importator net de energie electrică din UE, ca procent din consumul intern (20), și cu cât între țările nordice nu se percepe nicio taxă de transport pentru electricitate. Trebuie remarcat, de asemenea, că condițiile de concurență în ceea ce privește comerțul angro cu energie electrică sunt influențate în mare măsură de tranzacțiile financiare cu electricitate în regiunea în cauză care, exprimate în volum tranzacționat prin Nord Pool, au reprezentat dublul cantității consumate în țările nordice în 2005 (21) (și un volum echivalent cu respectiva cantitate multiplicată cu cinci, dacă se ține seama și de alte tranzacții identificate, cum ar fi vânzările directe sau în afara bursei (22). În anexa tehnică (23), acest nivel de lichiditate a fost considerat satisfăcător, constituind un indicator al unei piețe funcționale și concurențiale. Ținând cont de relația strânsă dintre piața angro suedeză și piața nordică, acest nivel de lichiditate trebuie privit ca suficient pentru a exercita o presiune concurențială și pe piața suedeză. Raportul final clasifică Nord Pool printre „cele mai lichide și mai eficiente piețe angro de energie electrică” (24). Toți acești factori trebuie, prin urmare, considerați ca indicatori ai expunerii directe la concurență pe piața angro de electricitate, fie pe piața națională suedeză, fie pe cea regională aflată în dezvoltare.
(14)
În raport cu suprafața țării, numărul agenților economici pe piața en detail este suficient de ridicat (25) (aproximativ 130, conform autorităților suedeze, dintre care un număr important își oferă serviciile la nivel național), ca de altfel și numărul întreprinderilor cu o cotă de piață mai mare de 5 %. La sfârșitul anului 2004, cota cumulată de piață a celor mai mari trei întreprinderi în ceea ce privește furnizarea de energie electrică către toate categoriile de consumatori (mari consumatori industriali, cât și agenți economici foarte mici și consumatori casnici) se afla la un nivel satisfăcător, de 50 % (26). În conformitate cu informațiile furnizate de autoritățile suedeze, cotele cumulate de piață ale celor mai mari trei întreprinderi de pe piața en detail suedeză se ridicau, în 2006, la 43 % în ceea ce privește numărul de clienți. Acești factori ar trebui, prin urmare, priviți ca indicatori ai expunerii directe la concurență.
(15)
În plus, funcționarea piețelor de echilibrare trebuie de asemenea privită ca un indicator atât în ceea ce privește producția, cât și piețele angro și en detail. De fapt, „orice agent economic de pe piață care nu-și poate adapta cu ușurință portofoliul de producție la caracteristicile clienților săi se poate găsi în situația de a fi expus la diferența dintre prețul cu care operatorul rețelei de transport (ORT) va vinde energie de echilibrare și prețul cu care va răscumpăra producția în exces. Aceste prețuri fie pot fi impuse ORT în mod direct de către autoritatea de reglementare, fie se poate recurge la un mecanism de piață prin care prețul se stabilește prin oferte din partea altor producători, în vederea reglementării producției acestora prin lipsă sau prin adaos […]. O dificultate majoră pentru micii actori de pe piață apare atunci când există riscul unei diferențe importante între prețul de cumpărare de la ORT și prețul de vânzare. Această situație apare în anumite state membre și poate acționa în detrimentul dezvoltării concurenței. Un decalaj major poate indica un nivel insuficient al concurenței pe piața de echilibrare, care poate fi dominată de unul sau mai mulți producători. Aceste dificultăți se accentuează atunci când utilizatorii rețelei nu își pot adapta pozițiile în timp real.” (27). Piața furnizării de energie de echilibrare din regiunea nordică este aproape complet integrată, iar caracteristicile acesteia - tarifare concurențială, gate closures orare, adică posibilitatea pe care o au utilizatorii rețelei de a-și ajusta poziția la intervale orare, cât și o diferență redusă între prețul de cumpărare de la ORT și prețul de vânzare - o recomandă pentru a fi considerată ca indicator al expunerii directe la concurență.
(16)
Având în vedere caracteristicile produsului în cauză (electricitate) și insuficiența sau lipsa produselor sau a serviciile de substituție adecvate, concurența la nivelul prețului și stabilirea tarifelor capătă o importanță sporită la evaluarea nivelului concurenței de pe piețele energiei electrice. Numărul de clienți care migrează către un alt furnizor este un indicator al concurenței reale la nivelul prețului și, indirect, „un indicator natural al eficienței concurenței. Acolo unde foarte puțini clienți aleg să își schimbe furnizorul, este probabil să existe o problemă în funcționarea pieței, chiar dacă avantajele obținute din posibilitatea de renegociere cu furnizorul istoric nu ar trebui ignorate” (28). În plus, „existența unor prețuri reglementate pentru utilizatorii finali este în mod clar un factor hotărâtor pentru comportamentul clienților […]. Deși menținerea unor controale poate fi justificată într-o perioadă de tranziție, acestea vor provoca din ce în ce mai multe distorsiuni pe măsură ce va crește nevoia de investiții” (29).
(17)
Un document recent al serviciilor Comisiei afirmă că „migrarea clienților către un alt furnizor este foarte întâlnită în cadrul pieței suedeze en detail a energiei electrice. (30). În total, 54 % dintre clienții furnizorilor de energie electrică fie și-au renegociat contractele, fie au migrat către un alt furnizor, începând cu reforma pieței din 1996. În general, concurența între furnizori în vederea câștigării consumatorilor finali pare să dea rezultate” (31). În plus, în Suedia nu există niciun control asupra prețului plătit de consumatorii finali (32), ceea ce înseamnă că prețurile sunt fixate de către agenții economici înșiși și că acestea nu trebuie aprobate de nicio autoritate înainte de a fi puse în aplicare. Situația din Suedia este, prin urmare, satisfăcătoare în ceea ce privește migrarea consumatorilor între diferiți furnizori și controlul asupra prețurilor și trebuie considerată ca fiind un indicator al expunerii directe la concurență.
IV. Concluzii
(18)
Având în vedere factorii examinați la considerentele 8-17, este oportun să se considere condițiile expunerii directe la concurență prevăzute la articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE ca fiind întrunite în ceea ce privește producția și vânzarea (angro și en detail) de energie electrică în Suedia.
(19)
În plus, întrucât condițiile pentru accesul nerestricționat la piață se consideră a fi îndeplinite, Directiva 2004/17/CE nu se aplică atunci când entitățile contractante atribuie contracte care să permită producția sau vânzarea de energie electrică (angro sau en detail) în Suedia și nici atunci când aceste entități organizează licitații în vederea exercitării uneia dintre aceste activități în Suedia.
(20)
Prezenta decizie are la bază situația de drept și de fapt din perioada iunie-august 2007, așa cum se prezintă ea din informațiile prezentate de Regatul Suediei, din Raportul din 2005 și din anexa tehnică la acesta, din Comunicarea din 2007 și din Documentul de lucru din 2007, cât și din Raportul final. Aceasta poate fi revizuită în cazul în care, în urma unor modificări semnificative ale situației de drept sau de fapt, condițiile de aplicabilitate a articolului 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE nu mai sunt întrunite,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Directiva 2004/17/CE nu se aplică contractelor atribuite de către autoritățile contractante, care vizează desfășurarea de activități de producție și vânzare de electricitate în Suedia.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Regatului Suediei.
Adoptată la Bruxelles, 29 octombrie 2007.