DECIZIA COMISIEI
din 19 noiembrie 2009
privind ajutoarele de stat C 38/A/04 (ex NN 58/04) și C 36/B/06 (ex NN 38/06) puse în aplicare de Italia în favoarea Alcoa Trasformazioni
[notificată cu numărul C(2009) 8112]
(Numai textul în limba italiană este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2010/460/CE)
COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE,
având în vedere Tratatul de instituire a Comunității Europene, în special articolul 88 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispozițiile menționate anterior (1) și ținând seama de observațiile acestora,
întrucât:
1. PROCEDURA
1.1. Cazul C 38/A/04
(1)
Prin scrisoarea din 4 decembrie 2003, au fost aduse în atenția Comisei mai multe articole de presă care semnalau intenția guvernului italian de a aplica tarife preferențiale la electricitate pentru anumite întreprinderi din Sardinia.
(2)
Aceste tarife fuseseră introduse prin articolul 1 din Decretul președintelui Consiliului de Miniștri din 6 februarie 2004, decret care a avut două efecte distincte: (a) a introdus tarife preferențiale la energia electrică pentru întreprinderile Portovesme Srl (2), ILA (3) și Euroallumina (4) și (b) a prelungit tariful preferențial de care beneficia deja Alcoa Trasformazioni (producător de aluminiu primar, denumit în continuare „Alcoa”).
(3)
Prin scrisorile din 22 ianuarie și 19 martie 2004, serviciile Comisiei au solicitat clarificări privind aceste măsuri. Autoritățile italiene au răspuns prin scrisorile din 6 februarie și 9 iunie 2004 și au trimis informații suplimentare prin scrisoarea din 20 septembrie 2004.
(4)
Prin scrisoarea din 16 noiembrie 2004, Comisia a informat Italia cu privire la decizia sa de inițiere a procedurii prevăzute la articolul 88 alineatul (2) din Tratatul CE în ceea ce privește măsura în cauză.
(5)
Decizia Comisiei de inițiere a procedurii a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (5). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile cu privire la măsurile în cauză.
(6)
Italia a trimis observații prin scrisorile din 4 și 11 februarie 2005.
(7)
Comisia a primit, de asemenea, observații de la părțile interesate, pe care le-a transmis Italiei, prin scrisoarea din 22 martie 2005, dând autorităților italiene posibilitatea de a reacționa. Comisia a primit observațiile din partea Italiei prin scrisoarea din 20 septembrie 2005.
(8)
Prin scrisoarea din 23 decembrie 2005, Comisia a solicitat informații suplimentare, pe care autoritățile italiene le-au furnizat prin scrisoarea din 3 martie 2006. Prin scrisoarea din 22 august 2006, Comisia a solicitat Italiei clarificări suplimentare, pe care aceasta le-a comunicat prin scrisoarea din 28 septembrie 2006.
(9)
La 29 octombrie 2008, cazul a fost divizat în partea A, care privește măsura în favoarea întreprinderii Alcoa, și partea B, care privește întreprinderile Portovesme, ILA și Euroallumina. Prezenta decizie vizează exclusiv întreprinderea Alcoa (partea A).
1.2. Cazul C 36/B/06
(10)
În cadrul unui caz conex privind ajutoarele de stat (6), Comisia fusese informată cu privire la o a doua prelungire a tarifului preferențial la energie electrică acordat întreprinderii Alcoa. Această prelungire fusese acordată în conformitate cu articolul 11 alineatul (11) din Decretul-lege nr. 35 din 14 martie 2005, devenit Legea nr. 80/2005 din 14 mai 2005„Măsuri de urgență adoptate în cadrul planului de acțiune pentru dezvoltare economică, socială și teritorială”. Beneficiarii erau Alcoa și cele trei întreprinderi succesoare întreprinderii Terni (7).
(11)
Prin scrisoarea din 23 decembrie 2005, Comisia a solicitat informații autorităților italiene, pe care acestea le-au comunicat prin scrisoarea din 24 februarie 2006. De asemenea, Italia a prezentat informații suplimentare prin scrisorile din 2 martie și 27 aprilie 2006.
(12)
Prin scrisoarea din 19 iulie 2006, Comisia a informat Italia cu privire la decizia sa de inițiere a procedurii prevăzute la articolul 88 alineatul (2) din Tratatul CE cu privire la cele două scheme de ajutor (cazul C 36/06).
(13)
Decizia Comisiei de a iniția procedura a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (8). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile cu privire la măsurile în cauză.
(14)
Italia a prezentat observații prin scrisoarea din 25 octombrie 2006 și a furnizat informații suplimentare prin scrisorile din 9 noiembrie și 7 decembrie 2006.
(15)
De asemenea, Comisia a primit observații de la părți interesate, pe care le-a transmis Italiei, oferind autorităților italiene posibilitatea de a reacționa. Italia a comunicat observațiile sale prin scrisoarea din 22 decembrie 2006.
(16)
Prin scrisoarea din 20 februarie 2007, Comisia a solicitat alte clarificări privind regimul tarifar, clarificări pe care autoritățile italiene le-au furnizat prin scrisorile din 10, respectiv 14 mai 2007.
(17)
La 18 septembrie 2007, cazul a fost divizat în partea A, care privește cele trei întreprinderi care au rezultat din Terni, și partea B, care privește Alcoa. La 20 noiembrie 2007, Comisia a adoptat o decizie finală negativă, prin care a ordonat recuperarea ajutorului acordat societăților Terni (9).
(18)
Între timp, prin scrisoarea din 19 ianuarie 2007, Comisia a demarat evaluarea posibilităților de adoptare, pentru regimul tarifar aplicat întreprinderii Alcoa din Sardinia, a unor măsuri tranzitorii, sub rezerva stabilirii, de către Italia, a unui program pentru cesionarea de capacități virtuale (Virtual Power Plant, denumită în continuare „VPP”). Italia a răspuns prin scrisorile din 16 aprilie și 5 noiembrie 2007. La 13 martie 2008, a avut loc o nouă reuniune între autoritățile italiene și serviciile Comisiei, iar Italia a fost invitată să se pronunțe înainte de 12 mai 2008. După ce a solicitat o prelungire a termenului prin scrisoarea din 29 mai 2008, Italia a furnizat informații prin scrisorile din 12 iunie și 7 iulie 2008.
(19)
Italia a solicitat o reuniune cu Comisia, pentru a prezenta modalitățile eventuale privind VPP. Reuniunea a avut loc la 9 decembrie 2008, iar Italia a furnizat clarificări suplimentare prin scrisorile din 19 decembrie 2008 și din 19 mai 2009.
(20)
O altă reuniune a avut loc la 26 mai 2009. Prin scrisorile din 10 iulie și 18 august 2009, Italia a furnizat informații suplimentare.
2. DESCRIEREA DETALIATĂ A MĂSURII
2.1. Principalele aspecte ale cazului
(21)
Producătorul de aluminiu Alcoa beneficiază din 1996 de un tarif preferențial la electricitate pentru cele două topitorii de aluminiu primar situate în Sardinia (Portovesme) și în Veneto (Fusina). Acest tarif a fost aprobat inițial pentru o perioadă de zece ani (urmând a expira la 31 decembrie 2005) în cadrul unei operațiuni de privatizare și a fost autorizat de către Comisie în temeiul normelor privind ajutoarele de stat într-o decizie care a stabilit absența ajutorului de stat. Totuși, natura acestui tarif s-a modificat în timp, iar acesta a fost prelungit de două ori de către Italia, o dată în anul 2004, și o a doua oară în 2005.
(22)
Tariful contestat este subvenționat prin plata în numerar efectuată de un organism public, Fondul de compensare (10), care generează diminuarea prețului stabilit prin contract între Alcoa și ENEL, furnizorul de energie electrică al întreprinderii. Resursele necesare sunt obținute prin perceperea unei taxe parafiscale aplicată tuturor consumatorilor de energie electrică (elementul A4 din tariful la energia electrică).
2.2. Dispozițiile legislative contestate și contextul de reglementare
(23)
Sistemul tarifar preferențial de care beneficiază Alcoa a fost instituit prin dispoziții legislative specifice (2.2.1) și prin cadrul de reglementare detaliat instituit de AEEG, Autoritatea pentru Energie Electrică și Gaz (2.2.2.1). Fondul de compensare este organismul însărcinat cu punerea în aplicare a regimului (2.2.2.2). În consecință, analiza, efectuată de Comisie, a regimului tarifar aplicabil întreprinderii Alcoa trebuie să țină seama în același timp de dispozițiile legislative și de cadrul de reglementare italian.
2.2.1. Dispozițiile legislative
(24)
Dispozițiile legislative vizate sunt articolul 1 din Decretul președintelui Consiliului de Miniștri din 6 februarie 2004 (11) (denumit în continuare „decretul din 2004”), astfel cum a fost pus în aplicare prin dispozițiile de reglementare prevăzute în acest scop, și articolul 11 alineatul (11) din Decretul-lege nr. 35 din 14 martie 2005, devenit Legea nr. 80/2005 „Măsuri de urgență adoptate în cadrul planului de acțiune pentru dezvoltare economică, socială și teritorială” (denumită în continuare „Legea nr. 80/2005”), astfel cum a fost pusă în aplicare prin dispozițiile de reglementare prevăzute în acest scop (12).
2.2.2. Cadrul de reglementare italian
2.2.2.1. Autoritatea pentru Energie Electrică și Gaz
(25)
În 1995, Italia a instituit Autoritatea pentru Energie Electrică și Gaz (13) (denumită în continuare „AEEG”), căreia i-a încredințat o gamă largă de activități de reglementare și i-a conferit competențe extinse. În special, această autoritate stabilește și autorizează tarifele la energie electrică și definește modalitățile de colectare a resurselor necesare pentru finanțarea sistemului italian de energie electrică (14). În exercitarea funcțiilor sale, AEEG ține seama de politica guvernamentală în ceea ce privește furnizarea de servicii de interes național pentru stat (15).
(26)
În temeiul competențelor conferite, AEEG a adoptat, de-a lungul anilor, un număr mare de decizii care definesc normele de gestionare a sistemelor tarifare preferențiale din Italia.
2.2.2.2. Fondul de compensare
(27)
Gestionarea suplimentelor de preț și a altor contribuții în sectorul energiei electrice este încredințată fondului Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico (denumit în continuare „Fondul de compensare”), organism public instituit prin Decretul-lege nr. 98 din 26 ianuarie 1948. Fondul de compensare, care operează pe baza instrucțiunilor AEEG, gestionează în special fluxurile financiare asociate tarifelor preferențiale la energie electrică (perceperea de taxe și plăți de la beneficiarii finali).
2.3. Contextul în care a fost aprobat tariful preferențial și evoluția acestuia în timp
(28)
Pentru a evalua tariful de care beneficiază întreprinderea Alcoa, care face obiectul prezentei decizii, este necesar să se reconstituie contextul în care acesta a fost aprobat, precum și evoluția acestuia în timp.
2.3.1. Instituirea tarifului: decizia Alumix din 1996
(29)
La începutul anilor 1990, producătorul italian de aluminiu Alumix a fost restructurat, privatizat și vândut întreprinderii Alcoa, în cadrul lichidării conglomeratului public EFIM (16). Alumix exploata două topitorii de aluminiu primar, situate la Portovesme (în Sardinia), respectiv la Fusina (Veneto).
(30)
Achiziția Alumix de către Alcoa a avut drept condiție acordarea de către furnizorul de energie electrică (ENEL) a unui tarif preferențial pentru furnizarea de energie electrică celor două topitorii.
(31)
Tariful preferențial acordat întreprinderii Alcoa a fost instituit la 19 decembrie 1995 prin decret ministerial (denumit în continuare „decretul din 1995”). Acest decret prevedea că întreprinderea Alcoa urma să beneficieze de tratament preferențial stabilit prin decizia CIP 13/1992 până la sfârșitul anului 2005 (17). Ulterior acestei date, sistemul aplicat întreprinderii Alcoa urma să fie aliniat la cel prevăzut pentru toți consumatorii de energie electrică.
(32)
Acest tarif redus a fost analizat din perspectiva deciziei privind ajutoarele de stat în cazul C 38/92. În decizia adoptată la 4 decembrie 1996 (18) (denumită în continuare „decizia Alumix”), Comisia concluzionase, din motivele care vor fi prezentate pe scurt mai jos, că măsura respectivă nu reprezenta ajutor de stat.
(33)
În cadrul schemei respective, statul a stabilit tariful care trebuia aplicat întreprinderii Alcoa, iar ENEL, care, la acea dată, era singurul furnizor de energie electrică, aproviziona întreprinderea la acel tarif. Prețurile aplicabile celor două topitorii fuseseră stabilite pentru zece ani. Pentru Sardinia, tariful a fost fixat la 36,3 ITL/kWh în 1996 și trebuia să fie majorat progresiv, până la 39,6 ITL/kWh în 2005. Pentru Veneto, tariful trebuia să ajungă la 39,9 ITL/kWh în 2005. Convertite în euro, aceste prețuri variau între 18 și 20 EUR/MWh.
(34)
La acea dată, ENEL era un organism public care distribuia energie electrică în regim de monopol (19). Prin urmare, Comisia a încercat să stabilească dacă, aplicând prețul stabilit pentru Alcoa, ENEL a acționat precum un operator de piață rațional.
(35)
Comisia a evaluat situația ofertei de energie electrică în cele două regiuni în cauză în perioada de zece ani de aplicare a tarifului preferențial. Aceasta a observat că în Sardinia și în Veneto, piața energiei electrice este caracterizată de o supracapacitate de producție, care nu urma să dispară, probabil, în următorii zece ani. De asemenea, aceasta a constatat că producătorii de energie electrică se aflau în imposibilitatea de a exporta din aceste regiuni din cauza unei interconexiuni insuficiente între Sardinia și peninsula italică, pe de o parte, și a unei absențe a cererii din partea regiunilor limitrofe ale Veneției, pe de altă parte (20).
(36)
În acest context, Comisia a considerat că un mare client industrial precum Alcoa dispunea de o importantă putere de negociere cu ENEL, în măsura în care închiderea celor două topitorii, care se numărau printre cei mai buni clienți ai ENEL din Italia, ar fi agravat supracapacitatea existentă și ar fi generat o deteriorare a structurii costurilor societății de energie electrică. Prin urmare, era în interesul economic al ENEL să aprovizioneze topitoriile din Portovesme și din Fusina la un preț examinat în mod deosebit.
(37)
Comisia a considerat că un furnizor rațional de energie electrică ar fi fost dispus să vândă la un preț care să acopere costurile sale de producție marginale medii, calculate pe baza mixului energetic utilizat de centralele electrice din regiunile în cauză, majorate cu o contribuție modestă la costurile fixe. S-a constatat că prețul stabilit pentru Alcoa îndeplinea aceste criterii. În privința creșterilor anuale mici prevăzute pentru următorii zece ani, Comisia a considerat că acestea sunt justificate, pornind de la principiul că ameliorarea mixului energetic și a tehnologiilor de producție ar duce la scăderea în timp a costului marginal de producție al ENEL.
(38)
În consecință, Comisia a concluzionat că ENEL a stabilit tariful acționând ca un operator de piață rațional și a declarat că măsura nu reprezintă ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE.
2.4. Convertirea tarifului Alcoa în „cheltuieli generale ale sistemului” și modificările semnificative ale mecanismului financiar
(39)
În anii imediat următori deciziei Alumix, sistemul italian al energiei electrice a fost restructurat în perspectiva liberalizării progresive a pieței UE a energiei electrice (21).
(40)
În 1997, tariful standard la energia electrică (22) a fost restructurat și divizat în componente tarifare (23). Regimul tarifar specific Alcoa a suferit atunci o primă modificare. Tariful Alumix, care înainte de reformă corespundea unui cuantum global, a fost adaptat noii structuri tarifare și împărțit în mai multe elemente. Componentele tarifare aplicabile întreprinderii Alcoa au fost reduse astfel încât prețul final să corespundă exact celui din decizia Alumix. În acea etapă, tariful era încă acordat direct de către ENEL care, în calitate de furnizor unic de energie electrică în Italia, aplica prețul Alumix întreprinderii Alcoa fără a primi în schimb nicio compensație.
(41)
În 1999, în momentul transpunerii de către Italia a primei directive privind liberalizarea pieței UE a energiei electrice (24), ENEL a încetat să fie furnizorul cu poziție de monopol în Italia și a fost divizat în mai multe persoane juridice.
(42)
În 2000, Italia a hotărât să includă tariful Alumix printre „cheltuielile generale ale sistemului electric” (25), acest nou statut generând o primă modificare considerabilă a mecanismului de finanțare al acestuia. În timp ce, până la momentul respectiv, ENEL aplicase direct tariful preferențial societății Alcoa, noul mecanism (26) prevedea ca furnizorul să perceapă prețul integral practicat în mod obișnuit cu privire la marii clienți industriali, ceilalți consumatori de energie electrică urmând să furnizeze fondurile necesare pentru ca Alcoa să poată continua să beneficieze de prețul Alumix. În practică, întreprinderii Alcoa i se aplica prețul integral, însă beneficia de o restituire directă la facturare. ENEL finanța această restituire prin intermediul veniturilor provenite dintr-o nouă taxă parafiscală corespunzând componentei A4 a tarifului la energie electrică și plătită de toți utilizatorii (27). În 2002, Alcoa a încheiat cu ENEL un contract bilateral la un preț nominal mai mult sau mai puțin corespunzător tarifului standard aplicat de furnizorul de energie electrică pentru alimentarea cu energie electrică de înaltă tensiune.
(43)
O altă modificare considerabilă a apărut în 2004, odată cu adoptarea, de către AEEG, a Deciziei nr. 148/04 care a încredințat întreaga gestionare administrativă a tarifului în cauză Fondului de compensare. Conform acestui sistem, ENEL nu mai păstra produsul componentei A4, ci îl vira integral Fondului de compensare, care efectua calculele și rambursarea către Alcoa. În practică, în cadrul acestui mecanism, Alcoa achita prețul fixat prin contract cu ENEL și primea a posteriori din partea Fondului de compensare o plată compensatorie care îi permitea, de fapt, să continue să plătească tariful Alumix. Pentru Alcoa, acest nou mecanism administrativ a intrat în vigoare în septembrie 2004 și este în continuare aplicabil (28).
2.5. Prima prelungire contestată a tarifului Alcoa
(44)
Decretul adoptat în 2004 de autoritățile publice italiene a prelungit, până la 30 iunie 2007, tariful preferențial la energie electrică instituit prin decretul din 19 decembrie 1995 pentru „livrările de energie electrică destinate producției de aluminiu, plumb, argint și zinc, în limitele structurilor existente la data intrării în vigoare a prezentului decret, situate în teritorii insulare caracterizate prin absența sau insuficiența conexiunilor la rețelele naționale de gaz și de energie electrică” (29).
(45)
În practică, decretul din 2004 viza (a) prelungirea tarifului aplicabil întreprinderii Alcoa până în iunie 2007 și (b) extinderea acestui tarif la alte întreprinderi situate în Sardinia: Portovesme, ILA și Euroallumina.
(46)
Prelungirea tarifului Alcoa, stabilită prin decretul din 2004, a fost pusă în aplicare, la nivelul reglementării, prin Decizia nr. 148/04 a AEEG, care a produs, de asemenea, modificările aduse mecanismului de finanțare, descrise la considerentul 43 de mai sus.
(47)
Această primă prelungire a făcut obiectul unei proceduri oficiale de investigare a decretului din 2004, inițiată cu privire la cazul C 38/04 (30). Potrivit Italiei (31), acest decret din 2004 nu se aplica întreprinderii Alcoa, aceasta continuând să beneficieze de tarif în conformitate cu temeiul juridic inițial, și anume decretul din 1995.
2.6. Cea de a doua prelungire contestată a tarifului Alcoa
(48)
Prin articolul 11 alineatul (11) din Legea nr. 80/2005, autoritățile italiene au prelungit până în 2010 tariful preferențial acordat întreprinderii Alcoa în condițiile tarifare în vigoare la 31 decembrie 2004 (32). În temeiul acestei legi, prelungirea tarifului trebuia să intre în vigoare la 1 ianuarie 2005. Ulterior, Decizia nr. 286/05 adoptată de AEEG pe baza instrucțiunilor autorităților naționale a modificat însă această dată, înlocuind-o cu 1 ianuarie 2006.
(49)
Pentru a stabili prețul pe care Alcoa trebuia să îl plătească după 2005, Legea nr. 80/2005 a introdus un mecanism de indexare în conformitate cu care, de la 1 ianuarie 2006, prețul preferențial (adică prețul fixat prin decizia Alumix pentru anul 2005) ar fi crescut cu 4 % anual sau, dacă acesta era mai ridicat, cu procentajul mediu de creștere a prețurilor cu amănuntul înregistrate la bursele energiei electrice din Amsterdam și din Frankfurt (33).
(50)
Totuși, după ce a consultat beneficiarii, AEEG a interpretat diferit mecanismul de actualizare. Decizia nr. 217/2005 a AEEG a dispus, într-adevăr, ca majorarea anuală a tarifului să urmeze evoluția prețurilor medii cu amănuntul, însă să fie plafonată la 4 %. Acest mecanism de actualizare atrage creșteri anuale ale tarifului preferențial inferioare nivelului prevăzut inițial de legislație.
(51)
Această a doua prelungire face obiectul procedurii oficiale de investigare inițiate în cazul C 36/06. În momentul inițierii de către Comisie a procedurii oficiale de investigare cu privire la articolul 11 alineatul (12) din Legea nr. 80/2005, AEEG, prin Hotărârea nr. 190/06, a dispus subordonarea plăților, în conformitate cu Legea nr. 80/2005, constituirii de către Alcoa, a unei garanții bancare sau a unei garanții a societății mamă pentru a acoperi riscul de recuperare a ajutorului.
(52)
Plățile efectuate de Fondul de compensare întreprinderii Alcoa între ianuarie 2006 și ianuarie 2009 sunt indicate în tabelul de mai jos. Cifrele pentru anul 2009 sunt incomplete, deoarece nu iau în considerare decât plățile efectuate în ianuarie, deși Alcoa a încasat plăți și în lunile următoare.
(EUR)
2006
2007
2008
2009
Fusina (Veneto)
38 984 539,22
36 978 386,83
49 534 611,10
3 776 733,70
Portovesme (Sardinia)
133 556 933,73
121 087 555,95
160 529 510,20
12 365 849,45
Total
172 541 472,95
158 065 942,78
210 064 121,30
16 142 583,15
3. DECIZIA DE INIȚIERE A PROCEDURII PREVĂZUTE LA ARTICOLUL 88 ALINEATUL (2) DIN TRATATUL CE
(53)
Comisia a hotărât inițierea procedurii oficiale de investigare pentru motivele menționate în continuare.
3.1. Cazul C 38/A/04
(54)
Comisia a clasificat tarifele introduse prin decretul din 2004 ca ajutoare de exploatare și a încercat să stabilească dacă ajutorul în cauză putea fi autorizat în temeiul liniilor directoare privind ajutoarele de stat regionale (34), în măsura în care, în 2004, Sardinia era o regiune asistată în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (a) din Tratatul CE. Comisia și-a exprimat rezervele cu privire la posibilitatea ca ajutorul să fie autorizat în acest temei, având în vedere că acest ajutor ad hoc, acordat unui număr restrâns de întreprinderi, nu părea să promoveze dezvoltarea regională.
(55)
În ceea ce privește cazul specific al Alcoa, Comisia a subliniat că noul tarif pare diferit de tariful Alumix, în sensul că acesta din urmă fusese acordat de ENEL, furnizor italian de energie electrică în regim de monopol, în timp ce noul mod de tarifare prevedea o intervenție selectivă din partea statului, pentru a compensa diferența dintre prețul pieței convenit cu un producător de energie electrică și prețul preferențial stabilit în 1996.
(56)
De asemenea, Comisia și-a exprimat îngrijorarea că măsura putea avea drept consecință reducerea cotei de impozitare aplicabilă întreprinderilor. Această ar fi putut avea ca temei juridic Directiva 2003/96/CE a Consiliului din 27 octombrie 2003 privind restructurarea cadrului comunitar de impozitare a produselor energetice și a electricității (35).
3.2. Cazul C 36/B/06
(57)
Decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare adoptată în 2006 viza, în mod specific, tariful Alcoa (36). Comisia a constatat că s-au produs modificări importante în privința cadrului de reglementare și a condițiilor pieței între momentul adoptării deciziei Alumix și perioada vizată de decizia de inițiere a procedurii, în special deoarece piața energiei electrice a fost liberalizată, iar gestionarea sistemului a fost încredințată Fondului de compensare. Prin urmare, Comisia a considerat că este necesar să se reexamineze dacă tariful Alcoa poate fi considerat sau nu ajutor de stat.
(58)
Comisia a considerat că tariful reprezintă ajutor de stat deoarece: (a) reducerea tarifului la energie electrică conferă un avantaj economic; (b) decizia de acordare a tarifului a fost adoptată de autoritățile italiene și a fost finanțată printr-un transfer de resurse publice sub forma unei taxe parafiscale; (c) măsura amenință să denatureze concurența; și (d) aceasta are un impact asupra schimburilor intracomunitare, deoarece aluminiul face obiectul schimburilor pe piețele mondiale. Comisia a considerat că măsura reprezintă ajutor de exploatare.
(59)
De asemenea, Comisia a declarat că faptul că anterior concluzionase că tariful Alumix nu reprezintă ajutor de stat nu îi permite să considere noua măsură drept ajutor existent. Autorizarea de către Comisie a tarifului Alumix pe baza unei evaluări economice a situației din perioada respectivă, era limitată în timp și nu putea să se aplice prelungirii tarifului prevăzute prin Legea nr. 80/2005.
(60)
Referitor la compatibilitatea măsurii, Comisia a verificat dacă tariful preferențial putea fi autorizat pe baza liniilor directoare privind ajutoarele de stat regionale.
(61)
Referitor la uzina amplasată în Veneto, Comisia a observat că aceasta nu este situată într-o regiune eligibilă pentru acordarea ajutoarelor în conformitate cu articolul 87 alineatul (3) litera (a) din Tratatul CE, și că nu poate, prin urmare, să beneficieze de ajutoare regionale.
(62)
Sardinia a fost o regiune asistată în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (a) până la sfârșitul anului 2006. Comisia și-a exprimat însă rezervele cu privire la posibilitatea de autorizare a măsurii în temeiul liniilor directoare privind ajutoarele de stat regionale aplicabile în această perioadă (37).
(63)
În pofida insistenței autorităților italiene potrivit cărora prețurile ridicate la energia electrică în Sardinia reprezentau un obstacol pentru dezvoltarea insulei, Comisia a concluzionat că Italia nu a demonstrat că prețurile din Sardinia sunt semnificativ mai ridicate, fie în medie, fie, mai specific, pentru întreprinderile mari consumatoare de energie electrică (Italia nu a comunicat nicio informație referitoare la contractele bilaterale încheiate între aceste întreprinderi și furnizorii lor, susținând că aceste date nu sunt de domeniu public). În plus, Italia nu a explicat motivul pentru care prețurile prea ridicate reprezintă un handicap regional, nici în ce mod contribuie tariful în cauză la dezvoltarea regiunii. Comisia a precizat că, în cazul C 34/02 (38), aceasta a refuzat să considere că lipsa conexiunilor energetice în Sardinia constituie un obstacol în calea dezvoltării IMM-urilor din această regiune (și a adoptat o decizie negativă). Prin urmare, Comisia și-a exprimat rezervele cu privire la necesitatea ajutorului.
(64)
De asemenea, Comisia și-a exprimat rezerva că ajutorul ad hoc este proporțional cu handicapurile regionale, având în vedere, în special, metoda utilizată pentru calcularea tarifului preferențial, fără nicio legătură cu prețurile practicate în restul Italiei.
(65)
Comisia a constatat că, în termeni reali, ajutorul nu se reducea progresiv, creșterea tarifului fiind limitată la 4 %.
(66)
În ceea ce privește perioada vizată de Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale pentru perioada 2007-2013 (39), Comisia constată că Sardinia nu va mai putea beneficia de ajutoare regionale în conformitate cu articolul 87 alineatul (3) litera (a) din Tratatul CE, în special de ajutoare de exploatare. Deși liniile directoare autorizează o perioadă tranzitorie de doi ani pentru eliminarea liniară a schemelor de ajutoare de exploatare existente, nu părea oportună autorizarea introducerii de ajutoare de exploatare noi pentru câteva luni și stabilirea eliminării progresive, în special având în vedere îngrijorările exprimate și caracterul denaturant al ajutorului.
(67)
În sfârșit, Comisia și-a exprimat rezervele cu privire la posibilitatea de a autoriza tariful preferențial aprobat pentru întreprinderea Alcoa, ca ajutor regional sau sub orice alt titlu, din motive pe care Italia, în orice caz, nu le-a semnalat.
3.3. Recursul Alcoa împotriva deciziei de inițiere a procedurii din 2006
(68)
Alcoa a contestat decizia de inițiere a procedurii din 2006 înaintea Tribunalului de Primă Instanță. La 25 martie 2009, Tribunalul a pronunțat o hotărâre (denumită în continuare „hotărârea Tribunalului”) care a confirmat decizia de inițiere și a respins toate argumentele avansate de întreprindere (40).
4. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR INTERESATE
(69)
Invitația Comisiei de prezentare de observații referitoare la cele două decizii privind inițierea procedurii oficiale de investigare a suscitat reacții din partea întreprinderii Alcoa și a părților interesate. În acest caz, sunt rezumate doar observațiile referitoare la tariful Alcoa.
4.1. Observațiile formulate de Alcoa
4.1.1. Cazul C 38/A/04
(70)
Potrivit Alcoa, tariful viza eliminarea unei carențe a pieței, și anume incapacitatea pieței energiei electrice, liberalizată cu puțin timp în urmă, de a furniza prețuri competitive, din cauza puterii de piață semnificative a operatorilor tradiționali. Această carență a pieței este, potrivit Alcoa, evidentă în special în Sardinia. În aceste condiții, ar fi necesare inițiative de reglementare, în special sub formă de regimuri tarifare, care să funcționeze pe perioada de tranziție între situația de monopol și deplina concurență.
(71)
Analiza juridică realizată de Alcoa insistă asupra faptului că tariful nu reprezintă ajutor de stat în temeiul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE, pe motiv că circumstanțele care justifică decizia din 1996, în care s-a concluzionat absența ajutorului de stat în cazul Alumix, sunt încă de actualitate. Astfel, tariful nu conferă niciun avantaj, modalitățile de finanțare a acestuia nu implică niciun transfer de resurse de stat și, având în vedere caracteristicile schimburilor de aluminiu primar, tariful nu are un impact asupra schimburilor intracomunitare și nu afectează concurența.
(72)
Pe de altă parte, potrivit Alcoa, chiar dacă măsura ar fi considerată ajutor de stat, tariful din Sardinia ar fi compatibil în ceea ce privește normele privind ajutoarele de stat regionale.
4.1.2. Cazul C 36/B/06
(73)
Alcoa susține că tariful remediază o carență a pieței, că acesta nu implică ajutor de stat, că, în orice caz ar reprezenta ajutor existent mai degrabă decât ajutor nou și că principiul de încredere legitimă exclude orice recuperare.
(74)
Alcoa furnizează informații ample referitoare la producția și la schimburile comerciale de aluminiu. Producția de aluminiu primar (fuziune) reprezintă cel mai mare consumator de energie dintre toate procesele industriale (cu un consum de 15 kWh pe kg de aluminiu produs). În anul 2006, la nivel mondial au fost produse aproximativ 33,7 milioane de tone de aluminiu primar, dintre care doar 4,5 milioane în SEE. UE25 și SEE sunt importanți importatori neți de aluminiu primar. În 2006, UE25 a importat 4,7 milioane de tone de aluminiu, iar importurile sale ar trebui să ajungă la 5,5 milioane de tone în anul 2010. Tot în 2006, în industria de aluminiu a UE25 erau angajate direct 106 000 de persoane (41) și, indirect, aproximativ 300 000 de persoane. Atunci când Alcoa și-a prezentat observațiile, în UE25 existau 22 de topitorii de aluminiu primar (31 în SEE) care funcționau la capacitate maximă.
(75)
Aluminiul este un produs de bază al cărui preț mondial de referință este stabilit la Bursa metalelor de la Londra. Cele două topitorii italiene din Fusina și din Portovesme produc aproximativ 200 000 de tone de metale. Potrivit Alcoa, această producție limitată nu este capabilă să influențeze cursul aluminiului primar.
4.1.2.1. Acordurile de furnizare de energie electrică sunt indispensabile
(76)
Energia electrică reprezintă principalul factor de cost al producției de aluminiu primar. Potrivit Alcoa, topitoriile nu pot funcționa decât dacă semnează acorduri de furnizare pe termen lung cu producătorii de energie electrică. În prezent, încă este posibilă semnarea de acorduri pe termen lung axate pe costuri, cu furnizori bine poziționați, precum o atestă acordul încheiat de Alcoa în Islanda (42). Alcoa afirmă, de asemenea, că în lipsa unor acorduri contractuale axate pe costurile de producție, topitoriile sunt constrânse să se închidă. Din 2003, trei topitorii în UE25 și-au încetat activitatea din acest motiv și au fost anunțate și alte planuri de închidere. Alcoa concluzionează că, dacă aplicarea tarifului nu va fi prelungită, aceasta ar fi obligată să închidă imediat cele două topitorii italiene din Fusina (Veneto) și Portovesme (Sardinia).
(77)
Alcoa subliniază că guvernele diferitelor state membre încurajează încheierea de contracte de furnizare de energie electrică pe termen lung în funcție de costuri între industriile mari consumatoare de energie electrică și producătorii de electricitate, pe motiv că piețele energiei electrice nu funcționează corect. Aceste soluții sunt considerate măsuri provizorii necesare pentru garantarea unor prețuri echitabile și pentru evitarea închiderii întreprinderilor. Alcoa prezintă o descriere sumară a măsurilor adoptate de: Finlanda (consorții care investesc într-un nou reactor nuclear și beneficiază de drepturi de tragere la un preț stabilit în funcție de costurile de producție), Germania (reducere de 35-50 % din costurile de transport, plus o reducere a cheltuielilor asociate energiilor regenerabile acordată marilor consumatori industriali), Spania (tarife reglementate), Franța (consorții de consumatori importanți de energie care investesc în centrale nucleare noi și care beneficiază, „în schimb”, de tarife reglementate), Suedia (consorții care investesc în noile centrale) și Belgia (consorțiu de achiziționare).
(78)
Alcoa subliniază că, în ancheta privind sectorul energiei (43), Comisia însăși recunoaște că piețele europene ale energiei electrice nu funcționează corect. Aceasta enumeră apoi o serie de inițiative adoptate sau anunțate de Comisie în sectorul energetic, printre care lucrările Grupului la nivel înalt privind energia, mediul și competitivitatea (44).
4.1.2.2. Tariful nu reprezintă ajutor de stat
(79)
Alcoa susține că tariful nu reprezintă ajutor de stat în măsura în care: (a) circumstanțele care au determinat Comisia să constate că tariful Alumix nu conferă niciun avantaj nu s-au schimbat în mod semnificativ; astfel, prețul plătit de Alcoa rămâne compatibil cu parametrii indicați de Comisie în decizia Alumix; (b) măsura nu denaturează concurența și nu are niciun impact asupra schimburilor intracomunitare; și (c) conform jurisprudenței instanțelor comunitare, măsura nu implică niciun transfer de resurse de stat.
4.1.2.3. Absența avantajului
(80)
Alcoa pretinde că, pentru a evalua dacă există sau nu un avantaj, este primordial să se determine dacă prețul pe care această întreprindere îl plătește este inferior unui preț al pieței normal. Alcoa afirmă că prețul special echivalează cu cel pe care l-ar fi plătit în condiții de piață normale, și anume pe o piață caracterizată de o deplină concurență. În cazul Alumix, Comisia a ajuns la concluzia că, pe o piață caracterizată de o deplină concurență, un furnizor privat de energie electrică ar vinde energie celor mai buni clienți ai săi la costul marginal, la care se adaugă o contribuție modestă la costurile fixe și că statul ar putea fixa tarife aplicând criterii similare. Conform Alcoa, criteriul care trebuie aplicat în acest caz constă în a stabili dacă prețurile pe care le-a plătit erau superioare sau inferioare costurilor marginale ale furnizorului său de energie electrică (la care s-a adăugat o anumită contribuție la costurile fixe). Întreprinderea furnizează calcule în sprijinul acestui argument.
(EUR/MWh)
2005
2006
Sardinia
Tarif special aplicabil Alcoa Portovesme
24,94
25,90
Preț minim pool regiunea Sardinia (IPEX)
20,02
21,0
Veneto
Tarif special aplicabil Alcoa Fusina
25,7
27,1
Preț minim de grup regiunea Italia de Nord
20,02
21,0
(81)
Atât pentru Sardinia, cât și pentru Veneto, Alcoa utilizează cursurile minime ale bursei IPEX (20,2 și 21,00 EUR/MWh în 2005 și 2006) ca aproximare a costurilor marginale ale producătorilor, dat fiind că niciun furnizor nu ar vinde energie pe piețele la vedere la prețuri inferioare costurilor sale marginale și că, din acest motiv, prețurile minime la vedre ar fi superioare costurilor de producție marginale. Întreprinderea susține că este posibil să se obțină o confirmare a fiabilității prețurilor minime menționate mai sus prin compararea acestora cu costurile marginale standard ale centralelor electrice alimentate cu cărbune, pe care le estimează la 20 EUR/MWh.
(82)
Pe scurt, potrivit Alcoa, atât în Veneto cât și în Sardinia, metodele indicate la considerentele 80 și 81 ar confirma că prețurile achitate de întreprindere sunt compatibile cu criteriile precizate în decizia Alumix.
(83)
Alcoa contestă utilizarea, presupusă de către Comisie, a prețurilor medii IPEX drept parametru pentru determinarea prezenței unui avantaj. Aceasta afirmă că prețul mediu IPEX nu este reprezentativ pentru prețul plătit de un client industrial important precum Alcoa, care consumă energie electrică 24 de ore din 24 care nu și-ar procura energia electrică de pe piața la vedere, ci ar încheia un acord bilateral de furnizare pe termen lung.
(84)
În plus, Alcoa susține că ENEL ocupă o poziție dominantă pe piața furnizării de energie electrică aproape oriunde în Italia. În Sardinia, în special, ENEL este protejată de concurența furnizorilor din afara insulei prin capacitatea limitată de interconectare între insulă și peninsulă. Prin urmare, în prezent, în Italia, nici piața la vedere, nici piața acordurilor de furnizare pe termen lung nu sunt caracterizate de o structură efectiv concurențială. Din acest motiv, prețurile aplicate de ENEL întreprinderii Alcoa nu reflectă prețurile care ar prevala în mod normal în Sardinia și în Veneto pe o piață caracterizată de o deplină concurență.
(85)
În concluzie, Alcoa afirmă că prețurile care i se percep în Italia rămân perfect conforme criteriilor stabilite de Comisie în decizia Alumix și corespund exact nivelului de preț care ar prevala dacă piața ar funcționa corect. Alcoa nu beneficiază, așadar, de niciun avantaj pe care nu l-ar putea obține pe o piață caracterizată de o deplină concurență.
4.1.2.4. Absența impactului asupra schimburilor
(86)
Alcoa susține că tariful nu are niciun impact asupra schimburilor intracomunitare și că acesta nu poate denatura concurența. Prețul aluminiului primar este fixat la Bursa metalelor de la Londra, iar variațiile costurilor de producție locale nu se manifestă prin diferențe de preț. Potrivit întreprinderii, producția italiană de aluminiu primar este atât de scăzută, încât nu ar putea influența prețurile mondiale.
(87)
Cererea de aluminiu primar în UE25 a crescut în mod constant (cu 42 % între 1996 și 2005). În același timp, producția europeană nu a progresat în ritm similar. În anul 2004, producția nu a acoperit decât 41 % din cerere în UE25, față de 50 % în 1996. UE prezintă așadar un deficit de producție în creștere, în timp ce o parte din ce în ce mai importantă a cererii este satisfăcută prin exporturi provenite din țări terțe.
(88)
Alcoa afirmă că, dacă industria italiană a aluminiului ar dispărea, niciun operator nou din UE, din Italia sau din altă țară, nu ar putea înlocui capacitățile pierdute în Italia, în măsura în care instalațiile de producție ale UE funcționează deja la capacitate maximă și în care niciun producător nou sau cu vechime nu ar fi tentat să își crească capacitățile, dat fiind că nu are nicio siguranță că va putea procura energie electrică la prețuri rezonabile pe termen lung.
(89)
Alcoa adaugă că menținerea sistemelor tarifare italiene nu amenință în niciun fel interesele celorlalți producători europeni, în măsura în care acestea asigură un preț al energiei electrice care este cu foarte puțin mai mic decât prețul mediu ponderat plătit de producătorii de aluminiu primar în UE25.
(90)
Compararea tarifelor medii aplicate topitoriilor
(EUR/MWh)
2002
2003
2004
2005
Prețul mediu ponderat practicat în Italia în ceea ce privește topitoriile
22,0
23,4
24,2
25,1
Prețul mediu ponderat practicat în UE25 în ceea ce privește topitoriile
24,9
24,0
25,1
26,4
Prețul mediu ponderat practicat în SEE în ceea ce privește topitoriile
21,4
21,2
22,0
23,3
Prețul mediu ponderat practicat la scară mondială în ceea ce privește topitoriile
21,1
19,3
19,4
21,2
4.1.2.5. Absența resurselor de stat
(91)
Alcoa se bazează pe jurisprudența Preussen-Elektra (45) și Pearle (46) pentru a susține teza potrivit căreia măsura în cauză nu este finanțată prin resurse de stat. Aceasta afirmă că fondurile necesare finanțării tarifului sunt transferate de persoane particulare (consumatorii de energie electrică) unei persoane particulare (Alcoa) și că intervenția statului se limitează la adoptarea unei legi care impune plata unor sume solicitate fără a-i fi conferită nicio putere discreționară pentru a dispune de fonduri, în cazul în care nu se aplică regimul prevăzut de lege. Alcoa susține în special că Fondul de compensare nu exercită niciun rol asupra fondurilor și are doar rol de intermediar contabil.
4.1.2.6. Ajutor existent mai degrabă decât nou ajutor
(92)
Alcoa susține, de asemenea, că în cazul în care tariful ar fi totuși considerat ajutor de stat, acesta ar reprezenta „ajutor existent” mai degrabă decât „ajutor nou”.
(93)
Întreprinderea afirmă că decizia Alumix nu era limitată în timp și că aceasta nu a încetat să fie aplicabilă la 31 decembrie 2005. Potrivit Alcoa, opinia Comisiei conform căreia o „modificare a circumstanțelor” ar fi generat încetarea efectelor deciziei Alumix este nefondată, deoarece nici liberalizarea pieței, nici rolul încredințat Fondului de compensare nu au produs modificări substanțiale în ceea ce privește avantajul (sau, mai degrabă, absența avantajului) care decurge din sistemul Alumix. În urma reformelor, Alcoa a continuat să plătească același preț net, care nu oferea niciun avantaj cumpărătorului de energie electrică, astfel cum s-a recunoscut în decizia Alumix. Prin urmare, reformele nu au reprezentat o „modificare a circumstanțelor” de natură să invalideze această decizie. În ceea ce privește rolul încredințat Fondului de compensare, potrivit Alcoa, aceasta este o modificare de natură pur administrativă, fără impact asupra fondului mecanismului.
(94)
De asemenea, Alcoa declară că, chiar dacă s-ar admite existența unei modificări a circumstanțelor, întreprinderea ar putea totuși solicita tratamentul rezervat „ajutoarelor existente” în temeiul articolului 1 litera (b) punctul (v) prima teză din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 (47) (măsuri care au devenit ulterior ajutoare datorită evoluției pieței comune), pe care ar confirma-o jurisprudența cu privire la centrele de coordonare stabilite în Belgia (48). Într-adevăr, conform Curții, odată ce aceasta a stabilit că o anumită schemă de ajutor nu reprezintă ajutor de stat, Comisia nu poate reveni asupra poziției sale decât prin aplicarea procedurii prevăzute pentru ajutoarele existente, iar revizuirea nu poate avea decât un efect pro futuro.
(95)
Potrivit Alcoa, faptul că piețele energiei au fost liberalizate după adoptarea deciziei Alumix de către Comisie nu ar trebui luat în considerare, deoarece această liberalizare nu are nicio influență asupra motivului pentru care s-a concluzionat că nu există un ajutor de stat (și anume faptul că prețul acoperea costurile marginale) și nu ar fi putut modifica natura măsurii. Prin urmare, Comisia nu poate invoca articolul 1 litera (b) punctul (v) cea de a doua teză din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 (49) pentru a califica măsura drept „ajutor nou”. În plus, Alcoa consideră că, chiar dacă s-ar presupune că liberalizarea ar fi jucat un rol, jurisprudența Alzetta (50) ar împiedica Comisia să se bazeze pe articolul 1 litera (b) punctul (v) ce-a de a doua teză din Regulamentul (CE) nr. 659/1999.
(96)
În plus, piața energiei electrice a fost liberalizată înainte de adoptarea Regulamentului nr. 659/1999. Prin urmare, acesta nu poate fi aplicat măsurilor referitoare la sectorul electric, deși acestea din urmă au devenit ajutoare în urma liberalizării. Aceste măsuri sunt, în schimb, reglementate de articolul 1 litera (b) punctul (v) prima teză din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 (ajutor existent) și de jurisprudența Alzetta.
4.1.2.7. Încrederea legitimă
(97)
Alcoa subliniază, de asemenea, că deși regimul actual nu ar trebui să fie considerat ajutor existent, întreprinderea poate, în orice caz, să invoce încrederea legitimă, având în vedere investițiile considerabile pe care le-a realizat în cele două uzine, pornind de la premisa că tariful nu reprezintă ajutor și că existau precedente în practica decizională a Comisiei care demonstrau o anumită marjă de apreciere în aplicarea noțiunii de „ajutor existent”, în special decizia Comisiei privind regimul de scutire fiscală a provizioanelor pentru stabilirea întreprinderilor în străinătate (51).
4.1.2.8. Compatibilitatea tarifului aplicat în Sardinia ca ajutor regional
(98)
Alcoa afirmă că, în ceea ce privește uzina din Sardinia, măsura contestată satisface, în orice caz, condițiile de acordare a ajutoarelor regionale.
(99)
Alcoa descrie handicapurile regionale de care suferă Sardinia și problemele cu care se confruntă, în această regiune, industriile mari consumatoare de electricitate din cauza absenței interconexiunii energetice și a existenței unui duopol ENEL/ENDESA care denaturează desfășurarea normală a concurenței și menține prețul la un nivel ridicat, chiar și pentru consumatorii importanți. Tariful urmărește eliminarea acestui handicap.
(100)
Alcoa subliniază că închiderea topitoriilor ar cauza pierderea a 2 500 de locuri de muncă directe. De altfel, o astfel de situație ar avea consecințe indirecte asupra a mii de alte locuri de muncă, Alcoa numărându-se printre principalii angajatori din regiune. O închidere imediată ar avea efecte și mai dramatice decât o încetare progresivă a activităților.
(101)
Alcoa susține că tariful îndeplinește principiul proporționalității, deoarece se limitează la cea ce este necesar pentru eliminarea deficiențelor pieței (absența pieței concurențiale în Sardinia), iar prețul corespunde mediei ponderate a prețurilor plătite pentru energia electrică de către celelalte topitorii din UE25.
(102)
Alcoa estimează, de altfel, că absența caracterului degresiv nu este demonstrată. Acest criteriu ar trebui să fie evaluat în raport cu costurile marginale ale furnizorilor; pentru a demonstra că tariful nu este degresiv, Comisia ar trebui să prezinte dovezi care să ateste creșterea acestor costuri. În ceea ce privește plafonarea creșterii la 4 %, contestată de Comisie deoarece nu ar garanta caracterul degresiv al tarifului, Alcoa afirmă că este normal ca prețul să fie fixat pentru o perioadă determinată. De altfel, un plafon ar trebui să țină seama de o evoluție normală și nu de evenimentele neobișnuite, precum creșterea excepțională a prețurilor petrolului. În sfârșit, Alcoa observă că Comisia a admis caracterul degresiv al unui mecanism care menținea un avantaj timp de patru-cinci ani, înainte de a-l reduce progresiv (52).
(103)
Alcoa afirmă că tariful este tranzitoriu, în sensul că este prevăzut să dureze până la soluționarea problemei interconectării cu peninsula (probabil până în 2010). În plus, opinia Comisiei potrivit căreia măsura este în vigoare de peste cinci ani este nefondată deoarece, până în prezent, tariful nu reprezenta ajutor.
(104)
În concluzie, Alcoa pretinde că Liniile directoare din 2007 privind ajutoarele de stat regionale pentru perioada 2007-2013 (53) nu sunt aplicabile în acest caz, deoarece tariful a fost acordat înainte de anul 2007 și, prin urmare, trebuie să fie evaluat în raport cu orientările din 1998 (54), astfel cum o indică dispozițiile tranzitorii ale orientărilor din 2007.
4.2. Observațiile terților
4.2.1. Cazul C 38/A/04
(105)
Un concurent al Portovesme Srl (55) a comunicat o analiză a tarifului Alumix, în care concluziona că toate tarifele preferențiale aprobate în Sardinia de către autoritățile publice italiene pe baza decretului din 2004 reprezintă ajutoare de stat ilegale care nu pot fi autorizate drept ajutoare de exploatare regionale și, din acest motiv, ar trebui să fie declarate incompatibile.
4.2.2. Cazul C 36/B/06
(106)
Două asociații de producători de aluminiu afirmă că tarifele în cauză sunt necesare pentru a împiedica relocarea industriei în afara UE, în așteptarea unor soluții pe termen lung.
(107)
Concurentului întreprinderii Portovesme Srl menționat la considerentul 105 a solicitat Comisiei să aibă în vedere observațiile sale prezentate în cadrul cazului C 13/06 (56) pentru a evalua cazul de față. Încă o dată, această întreprindere a constatat că tarifele în cauză ar trebui să fie declarate incompatibile.
(108)
Italia a solicitat Comisiei să nu țină seama de aceste observații, pe care le consideră nerelevante, dat fiind faptul că măsurile examinate în cazul C 13/06 reprezintă ajutor nou, în timp ce tariful Alcoa reprezintă prelungirea unei măsuri existente. În plus, partea interesată, care nu este un producător de aluminiu, nu ar fi vizată în mod direct de măsura de care beneficiază Alcoa.
(109)
Comisia nu poate da curs solicitării Italiei. Faptul că tariful Alcoa se înscrie într-un context istoric diferit de cel al altor tarife nu este de natură să înlăture pertinența observațiilor formulate, în măsura în care acestea privesc aspecte la fel de importante precum caracterul de ajutor de stat al tarifelor la energie electrică practicate în Sardinia, contribuția acestora la dezvoltarea regională și efectele acestora asupra concurenței. De altfel, în cadrul unei anchete în temeiul articolului 88 alineatul (2) din Tratatul CE, nu este necesar ca o parte terță să fie interesată în mod direct și individual de măsura în legătură cu care aceasta prezintă informații.
5. OBSERVAȚIILE ITALIEI
5.1. Cazul C 38/A/04
5.1.1. Tariful vizează remedierea unei deficiențe a pieței
(110)
Italia insistă asupra faptului că piața energiei electrice a UE nu este caracterizată încă de o deplină concurență, aspect recunoscut și de Comisie. Întreprinderile, îndeosebi cele mari consumatoare de energie electrică, nu sunt în măsură să achiziționeze energie electrică în condiții comparabile celor din diferitele state membre.
(111)
În Italia, în pofida liberalizării sistemului, piața este caracterizată de deficiențe structurale (precum, de exemplu, absența interconexiunilor), care se manifestă prin prețuri ridicate la energia electrică și o structură de piață concentrată, care permite cu dificultate consumatorilor să își aleagă furnizorul de energie electrică. Problemele sunt în special dificile în Sardinia, în această regiune neexistând decât doi furnizori. Prin urmare, Italia afirmă că un sistem tarifar special care să țină seama de profilul cererii ar trebui să fie considerat drept măsură de reglementare justificată în vederea stimulării mecanismelor care ar trebui să funcționeze pe o piață caracterizată de o deplină concurență. Acest tip de intervenție restabilește egalitatea de condiții între întreprinderile mari consumatoare de energie care funcționează în diferite state membre.
5.1.2. Tariful nu reprezintă ajutor de stat
(112)
În ceea ce privește Alcoa, potrivit Italiei, Comisia a considerat că tariful Alumix inițial, instituit prin decretul din 1995, nu reprezintă un ajutor de stat, în măsura în care era asociat în mod obiectiv profilului de consum al topitoriei și ținea seama de particularitățile cererii și ofertei de energie electrică în regiunile în cauză.
(113)
În opinia Italiei, decretul din 2004 se bazează pe aceleași elemente de fapt care determinaseră Comisia să concluzioneze absența ajutorului de stat, având în vedere în același timp criza pe care o traversează în prezent industria metalurgică din Sardinia. Singura diferență între vechiul și noul sistem privește „structura tarifară”. Potrivit Italiei, aceste modificări au devenit necesare pentru garantarea „neutralității tarifare”, în urma instituirii pieței interne a energiei.
(114)
Italia susține, mai exact, că tariful Alcoa nu face obiectul interdicției prevăzute la articolul 87 alineatul (1) din Tratatul CE, deoarece acesta nu determină niciun transfer de resurse de stat și nu poate denatura concurența sau influența schimburile intracomunitare. Tocmai datorită faptului că acest sistem tarifar nu reprezintă un ajutor de stat, Italia nu a considerat necesar să notifice decretul din 2004. Italia afirmă că, în orice caz, a încetat aplicarea acestui decret pentru Alcoa în urma inițierii anchetei aprofundate.
5.1.3. Absența resurselor de stat
(115)
În privința utilizării resurselor de stat, Italia susține că sistemul tarifar este perfect comparabil cu sistemul care face obiectul cauzei Preussen-Elektra, în legătură cu care Curtea de Justiție a declarat că utilizează fonduri publice. În calitate de „organ tehnic de contabilitate”, Fondul de compensare nu poate dispune liber de resursele financiare pe care le gestionează. Faptul că AEEG și Ministerul Finanțelor din Italia pot exercita un anumit control asupra activităților acestei instituții nu înseamnă totuși că statul poate utiliza resursele în cauză după cum dorește.
5.1.4. Absența impactului asupra schimburilor
(116)
În ceea ce privește impactul asupra schimburilor intracomunitare, argumentele avansate de Italia sunt identice celor ale Alcoa (a se vedea considerentele 86-90 de mai sus).
5.1.5. Tariful aplicat în Sardinia este compatibil cu normele aplicabile ajutoarelor de stat regionale
(117)
Italia consideră că tariful aplicabil în Sardinia poate, în orice caz, să fie considerat compatibil cu piața comună ca ajutor regional, pe baza considerațiilor de mai jos. Imperfecțiunile pieței energiei electrice din Sardinia reprezintă un handicap regional pe care tariful urmărește să îl elimine. Acest tarif are consecințe pozitive asupra ocupării forței de muncă și asupra menținerii sistemului social și economic al insulei. Tariful este proporțional handicapurilor de care suferă beneficiarul, este de scurtă durată și are un caracter tranzitoriu.
5.2. Cazul C 36/B/06
5.2.1. Absența ajutorului de stat
(118)
Italia nu a considerat necesar să notifice, astfel cum prevăd normele privind ajutoarele de stat, prelungirea tarifului prevăzută la articolul 11 alineatul (11) din Legea nr. 80/2005, deoarece măsura nu reprezintă ajutor de stat. Italia consideră, de altfel, că prelungirea unei măsuri care nu are caracter de ajutor este diferită de cea a unei măsuri care reprezintă ajutor, în sensul că, potrivit acesteia, doar cea din urmă poate fi considerată ajutor nou.
(119)
Ca și Alcoa, Italia susține că decizia Alumix nu este limitată în timp, ceea ce în opinia sa, este un fapt deliberat și demonstrează că însăși Comisia a admis că tariful reprezintă o măsură necesară pe termen lung. În sprijinul acestui argument, Italia invocă punctul din decizia Alumix la care Comisia declară că „restructurarea Alumix și revenirea întreprinderii la viabilitate garantează o dezvoltare pe termen lung a acestor regiuni”.
5.2.2. Absența avantajului, resurselor de stat și a impactului asupra schimburilor
(120)
Italia susține că tariful nu include niciun avantaj, din motivele deja formulate de Alcoa și expuse la considerentele 80-85, că nu are impact asupra schimburilor (a se vedea considerentele 86-90) și că nu implică niciun transfer de resurse de stat (a se vedea considerentul 115).
(121)
Italia invocă supracapacitatea de producție a energiei electrice din Sardinia și subliniază că, având în vedere această situație, Alcoa ar trebui să dispună în mod normal de o putere de negociere considerabilă și să obțină un preț concurențial cu foarte puțin peste costul de producție marginal al producătorului. Faptul că acest lucru nu este posibil în Sardinia se explică, potrivit Italiei, prin comportamentul operatorului dominant, care poate fixa prețul pe insulă și nu are niciun interes comercial să vândă la un preț inferior, cunoscând faptul că Alcoa nu poate cumpăra din altă parte energia electrică de care are nevoie. În plus, aflați în situație de duopol [ENEL și ENDESA - în prezent, E.ON (57)], cei doi operatori pot avea un interes să aplice un preț superior prețului optim din punct de vedere economic, pentru a evita crearea unui „precedent negativ” în restul Italiei. Având în vedere puterea de piață considerabilă pe care continuă să o dețină ENEL, fostul actor aflat în poziție de monopol (58), Italia concluzionează că nu există nicio diferență evidentă între prețul aprobat pentru Alcoa în situație de monopol (autorizat de Comisie în decizia Alumix) și tariful aplicabil condițiilor de piață actuale, cel puțin imperfecte.
(122)
De asemenea, Italia contestă referirea la prețurile medii IPEX, din motivele deja descrise la considerentul 83.
5.2.3. Măsura nu este ilegală
(123)
Italia susține, de asemenea, că argumentele economice care se află la originea deciziei Alumix nu s-au modificat în ultimii ani, astfel încât prelungirea tarifului nu conține niciun element nou și nu poate, prin urmare, să fie considerată ajutor nou. De altfel, este incorect ca măsura să fie considerată ajutor ilegal.
5.2.4. Tariful este justificat
(124)
Italia susține că, în evaluarea sa, Comisia ar fi trebuit să țină seama și de concluziile formulate în primul raport al Grupului la nivel înalt privind energia, mediul și competitivitatea, care evidențiază doi noi factori ce au limitat producția de aluminiu în ultimii ani, și anume globalizarea pieței de referință pentru acest produs și promovarea pieței interne a energiei.
(125)
În special, problema costului ridicat la energia electrică necesară pentru producerea de aluminiu în Sardinia și în Veneto, recunoscută în decizia Alumix, nu a fost încă soluționată din 1996. Persistența acesteia justifică prelungirea tarifului care, în orice caz, era conceput drept măsură pe termen lung urmărind favorizarea dezvoltării industriale. Italia subliniază că și celelalte elemente de care a ținut seama Comisia în decizia Alumix au rămas neschimbate, în special profilul de consum specific topitoriilor de aluminiu și liberalizarea insuficientă a pieței energiei electrice.
(126)
Italia afirmă că, în așteptarea deplinei liberalizări a pieței, este necesară prelungirea tarifelor preferențiale la energia electrică, precum și eventualele instrumente similare instituite de alte state membre pentru menținerea și consolidarea competitivității industriei europene.
(127)
Unica soluție pe termen lung pentru reducerea costurilor energiei electrice constă, pentru Italia, în construirea unei infrastructuri adaptate de producție de energie electrică și de interconexiune, care va deschide efectiv piața pentru noi operatori. Italia face referire la gazoductul GALSIj, care va transporta gaze naturale din Algeria spre Europa prin Sardinia, și sistemul de cabluri submarine SAPEI, care va îmbunătăți interconexiunea cu peninsula. Deoarece aceste infrastructuri sunt în prezent în curs de construcție, Italia afirmă că tarifele trebuie să fie menținute până la finalizarea acestora.
(128)
În plus, Italia subliniază că nu se poate realiza o comparație între cazul e față și cazul C 34/02, la care Comisia face referire în decizia de inițiere a procedurii din 2006, lăsând să se înțeleagă că a constatat deja că absența interconexiunii electrice nu constituie un handicap regional pentru Sardinia. Potrivit autorităților italiene, cazul respectiv viza ajutoarele destinate întreprinderilor mici și mijlocii care nu consumă multă energie și care, din acest motiv, au mai puțin de suferit decât o întreprindere precum Alcoa din cauza absenței unei structuri energetice adaptate și a imperfecțiunilor pieței energiei electrice din Sardinia.
(129)
Italia menționează, de asemenea, că Grupul de experți la nivel înalt cunoaște faptul că este necesar ca industriile mari consumatoare de energie, precum cele producătoare de metale feroase și neferoase (59), să fie menținute pe teritoriul UE prin îmbunătățirea competitivității, în special facilitând accesul acestora la energie electrică la prețuri concurențiale.
(130)
Italia furnizează o descriere detaliată a măsurilor adoptate de alte state membre, în special de Germania, Spania, Franța, Finlanda și Grecia, pentru reducerea costurilor energiei electrice ale industriilor mari consumatoare și pentru a evita relocarea acestora în afara UE. De asemenea, Italia menționează că, deși iau forme diverse, aceste măsuri generează aceleași efecte economice precum tariful preferențial pe care l-a adoptat Italia și insistă asupra faptului că UE ar trebui să armonizeze toate măsurile, în așa fel încât să egalizeze condițiile de concurență între industriile europene și concurenții acestora din țări terțe. Totuși, pe termen scurt, măsurile pe care le-a adoptat Italia nu ar trebui să fie considerate ajutor. Acestea ar trebui, mai degrabă, să fie evaluate prin aplicarea acelorași norme aplicate măsurilor care au fost introduse de alte state membre.
6. EVALUAREA MĂSURII
6.1. Domeniul de aplicare al anchetei din punct de vedere temporal și material
(131)
Într-o primă etapă, Comisia consideră necesar să precizeze domeniul de aplicare al anchetei din punct de vedere temporal și material, astfel cum a fost definit în deciziile de inițiere a procedurii.
6.1.1. Procedura din 2004 (cazul C 38/A/04)
(132)
Această clarificare se impune deoarece, în momentul intrării în vigoare a decretului din 2004, în luna aprilie a aceluiași an, tariful preferențial aprobat pentru Alcoa era autorizat în aplicarea normelor privind ajutoarele de stat (decizia Alumix) până în decembrie 2005 (60).
(133)
Deoarece regimul Alumix și dispozițiile contestate din 2004 se suprapun în timp, este necesar să se determine dacă decizia de inițiere a procedurii din 2004 a contestat prelungirea tarifului Alcoa dincolo de durata inițială a sistemului Alumix (și anume după 1 ianuarie 2006) sau dacă aceasta a contestat regimul Alumix în sine pentru perioada 2004-2005, datorită modificărilor aduse mecanismului financiar al acestuia.
(134)
O lectură atentă a deciziei demonstrează că aceasta din urmă contestă, în mod general, noul regim tarifar instituit prin decretul din 2004 în favoarea mai multor beneficiari (Portovesme Srl, ILA Spa, Euroalluminia Spa et Alcoa) și nu poate fi interpretată ca o contestare a sistemului Alumix ca atare. Această concluzie este coroborată de următoarele observații.
(135)
În primul rând, măsura în cauză face obiectul unei examinări globale care nu distinge între beneficiari. Astfel, situația juridică specifică întreprinderii Alcoa, beneficiara tarifului Alumix care a fost autorizat nu este nici descrisă, nici evaluată în mod detaliat.
(136)
În al doilea rând, observațiile Comisiei privind diferența considerabilă care există între sistemul Alumix și noul sistem tarifar (61) vizează doar să demonstreze că concluziile formulate în cauza Alumix nu pot fie extinse noului sistem datorită mecanismului de finanțare al acestuia, care este diferit.
(137)
În al treilea rând, dacă decizia de inițiere din 2004 a urmărit să conteste sistemul Alumix inițial, aceasta ar fi citat baza juridică care a permis autorizarea (decretul din 1995) și ar fi furnizat explicații referitoare la motivele pentru care mecanismul tarifar, astfel cum a fost modificat de noul cadru de reglementare, afecta validitatea concluziilor formulate de Comisie în cauza Alumix înainte de data expirării sistemului.
(138)
Comisia consideră astfel că, în ceea ce privește Alcoa, decizia de inițiere din 2004 contestă prelungirea sistemului Alumix după expirarea sa la 31 decembrie 2005. Domeniul de aplicare temporal al anchetei din 2004 se limita așadar la perioada începând cu 1 ianuarie 2006.
(139)
Totuși, la această dată, decretul din 2004 a fost înlocuit de Legea nr. 80/2005, în vigoare de la 1 ianuarie 2006 (a se vedea considerentele 48 și 142). În consecință, acest decret nu este, în esență, pertinent în scopul prezentei anchete.
6.1.2. Procedura din 2006 (cazul C 36/B/06)
(140)
Formularea deciziei de inițiere din 2006 nu poate primi diferite interpretări și contestă fără echivoc prelungirea tarifului până în 2010, prevăzută de Legea nr. 80/2005 (62), și nu sistemul Alumix ca atare.
(141)
În ceea ce privește domeniul de aplicare temporal al anchetei din 2006, Comisia constată că, în acest caz, nu există nicio suprapunere între sistemul Alumix, care a expirat în decembrie 2005, și prelungirea contestată a tarifului, care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2006 (a se vedea considerentul 48 de mai sus), după cum confirmă punctul 132 din Hotărârea Tribunalului.
6.1.3. Concluzii privind domeniul de aplicare al deciziilor
(142)
Dat fiind că la 1 ianuarie 2006, decretul din 2004 a fost înlocuit de Legea nr. 80/2005, această bază juridică nu mai are relevanță directă pentru nevoile anchetei. Aceasta din urmă vizează așadar o măsură concretă: prelungirea tarifului Alcoa de la 1 ianuarie 2006 la 31 decembrie 2010 instituită în conformitate cu Legea nr. 80/2005, coroborată cu dispozițiile de reglementare adoptate în domeniu de AEEG. Totuși, în cazul în care Italia ar considera că, în pofida adoptării Legii nr. 80/2005, decretul din 2004 poate servi drept bază juridică pentru perioada cuprinsă între ianuarie 2006 și iunie 2007, trebuie să se considere că concluziile prezentei decizii se aplică și măsurii introduse prin decretul din 2004 (63).
6.2. Existența unui ajutor de stat în temeiul articolului 87 alineatul (1) din Tratat
(143)
În temeiul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE, o măsură reprezintă ajutor de stat dacă îndeplinește simultan următoarele condiții: măsura (a) conferă un avantaj economic beneficiarului; (b) este acordată de stat prin resurse de stat; (c) este selectivă; (d) are un impact asupra schimburilor intracomunitare și poate denatura concurența în cadrul UE.
(144)
Atât Italia, cât și Alcoa afirmă că tariful nu reprezintă ajutor de stat.
6.2.1. Prezența unui avantaj
(145)
După o estimare preliminară, Comisia constată că, în cadrul sistemului tarifar instituit prin articolul 11 alineatul (11) din Legea nr. 80/2005, statul intervine pentru menținerea energiei electrice la un preț mult mai scăzut decât cel pe care l-ar fi putut obține (și pe care l-a obținut) Alcoa în condițiile reale de piață. Dacă Alcoa ar fi reușit să obțină acest preț redus direct de la unul din furnizorii de energie electrică din regiunile în cauză, nu ar fi fost necesară nicio intervenție din partea statului. Nici Italia, nici Alcoa nu contestă afirmația conform căreia, în aceste regiuni, prețurile actuale ale pieței sunt superioare prețului plătit efectiv de Alcoa datorită rambursării efectuate de Fondul de compensare.
(146)
În ceea ce privește metoda propusă de Alcoa pentru evaluarea prezenței sau a absenței unui avantaj (altfel spus, pentru a se stabili dacă prețul preferențial este inferior prețului pe care l-ar fi putut obține pe o piață în deplină concurență), ar trebui specificat, în primul rând, că acest argument a fost deja respins în Hotărârea Tribunalului (punctul 71). Nici instanțele comunitare, nici Comisia nu au ținut niciodată seama, pentru stabilirea prezenței sau absenței unui avantaj, de condițiile care predomină pe o piață ipotetic mai eficientă. Cadrul de referință corespunde în continuare condițiilor care predomină pe piața reală, după cum se precizează, de exemplu, în cauza „horticultori olandezi” (64), în care Comisia a aplicat criteriul operatorului în economie de piață pentru a evalua dacă anumite prețuri ale gazului conferă sau nu un avantaj.
(147)
În plus, argumentul Alcoa presupune că o funcționare incorectă a pieței ar justifica fixarea, de către un stat membru, a unor prețuri care să simuleze condiții de concurență reală. Dacă cadrul de referință reținut ar fi o piață în deplină concurență, prețurile fixate astfel de către stat nu ar conferi niciun avantaj. O astfel de logică este contrară principiului, bine ancorat în jurisprudența comunitară, conform căruia „împrejurarea potrivit căreia un stat membru încearcă să apropie, prin măsuri unilaterale, condițiile de concurență care există într-un anumit sector economic de condițiile care predomină în alte state membre, nu poate înlătura acestor măsuri caracterul de ajutor” (65). Comisia consideră că principiul enunțat mai sus se aplică și cazurilor în care un stat membru încearcă să apropie condițiile de concurență de cele care predomină pe o piață în deplină concurență.
(148)
În plus, în cazul în care s-ar urma propunerea întreprinderii Alcoa, subvențiile acordate de statele membre pentru a acoperi decalajul dintre un preț liber negociat pe piață de doi operatori și prețul teoretic asupra căruia ar fi putut cădea de acord în condiții de deplină concurență nu reprezintă ajutor de stat, ceea ce ar anula obiectivul principal al controlului ajutoarelor de stat.
(149)
Alcoa susține totuși că exact această metodă a fost aplicată de Comisie în cauza Alumix.
(150)
Comisia a remarcat că metoda utilizată în cauza Alumix viza o situație dintre cele mai specifice. În acest caz, tariful era acordat de ENEL care, la acel moment, era furnizorul public de energie electrică, deținând monopolul pe o piață încă neliberalizată (66). În această situație, Comisia a fost nevoită să verifice dacă ENEL practică un preț scăzut în mod artificial sau dacă se comportă ca un operator de piață rațional. Dat fiind monopolul de care ENEL se bucura în producția și distribuția de energie electrică, Comisia nu dispunea de niciun preț al pieței la care să facă referire pentru a evalua dacă a existat sau nu un avantaj. Prin urmare, Comisia a elaborat o metodă care să îi permită să stabilească prețul pieței teoretic cel mai scăzut la care un furnizor rațional ar fi dispus să vândă „celui mai bun client al său” (cel mai mare consumator cu un profil de consum fix) în condiții proprii piețelor din Sardinia și Veneto. Într-adevăr, un furnizor rațional ar fi încercat să acopere cel puțin costurile sale de producție marginale, precum și o parte din costurile sale fixe.
(151)
Această metodă nu poate fi totuși aplicată în mod generalizat și în afara contextului inițial, într-o situație în care prețurile nu mai sunt stabilite de deținătorul de monopol, ci sunt negociate liber pe piață, și în care prețul plătit de Alcoa nu poate fi interpretat ca fiind rezultatul unei tranzacții comerciale normale și reprezintă în mod evident un tarif subvenționat. În realitate în urma evoluțiilor descrise mai sus, la considerentele 39-43, sistemul nu mai este un „tarif” în sensul strict, în măsura în care nu mai este vorba de prețul practicat de furnizorul Alcoa sau de un preț net finanțat într-un mod sau altul de acest furnizor, ci mai degrabă „prețul final” care rezultă în urma rambursării efectuate de Fondul de compensare pentru prețul plătit de Alcoa furnizorului său. Astfel, analiza, expusă în decizia Alumix, care examina comportamentul furnizorului ENEL, este în mod evident lipsită de orice relevanță, astfel cum o confirmă mai precis punctul 132 din Hotărârea Tribunalului.
(152)
Deoarece criteriile Alumix nu mai sunt relevante pentru a stabili dacă sistemul tarifar actual conferă sau nu un avantaj întreprinderii Alcoa, calculele furnizate de Italia și de întreprindere pentru a demonstra că prețul rămâne conform acestor criterii deoarece acoperă costurile marginale de producție ale ENEL sunt, de asemenea, lipsite de relevanță.
(153)
În orice caz, Comisia consideră că în calculele furnizate de Italia și de Alcoa se subestimează prețul pe care Alcoa l-ar plăti „în condiții normale” pe o piață caracterizată de o deplină concurență, chiar dacă se admite, ceea ce nu este cazul, că costurile de producție marginale ale producătorului pot constitui un parametru de comparare adaptat.
(154)
În special, prețurile IPEX minimale care, conform Alcoa, sunt reprezentative pentru prețul pe care l-ar plăti „în mod normal” pe o piață caracterizată de o deplină concurență (20 EUR), corespund costurilor de producție marginale ale centralelor care satisfac sarcina de bază (cele mai economice). Energia electrică produsă de aceste centrale nu este însă vândută la un preț scăzut decât în afara orelor de vârf (67). În orele de vârf, toată energia electrică produsă (inclusiv centralele de bază) se vinde mult mai scump, deoarece prețul este stabilit de o centrală marginală cu randament mediu ridicat (mid-merit) sau de vârf (68). Alcoa nu consumă energie electrică doar în afara orelor de vârf, ci 24 de ore din 24. În consecință, pentru a fi reprezentativ, un preț care reflectă în mod plauzibil o situație de concurență deplină ar trebui să corespundă unei medii ponderate care ține seama în același timp de prețurile scăzute și de cele ridicate practicate în orele de vârf și, respectiv, în afara orelor de vârf.
(155)
În Sardinia, unde gazul natural nu este disponibil, prețul este determinat în 80 % din an de centralele electrice pe bază de cărbune, iar în perioada care rămâne, reprezentând 20 % din an, de centralele pe bază de păcură. Deși se utilizează evaluările cel puțin ipotetice ale Alcoa privind costurile de producție marginale la energia electrică pe bază de cărbune (20 EUR/MWh) și de păcură (60 EUR/MWh), o medie ponderată a costurilor ar fi mai apropiată de 28 EUR/MWh, superior prețului de 26 EUR/MWh pe care îl plătește în prezent. Comisia consideră așadar că, cel puțin pentru Sardinia, tariful Alcoa este inferior costurilor de producție marginale ale producătorilor de energie electrică, astfel încât acesta nu ar satisface criteriile Alumix, chiar dacă acestea s-ar aplica în acest caz.
(156)
Alcoa și Italia afirmă că Comisia greșește atunci când propune să se utilizeze prețurile IPEX medii drept indicatori ai prețului pieței pe care îl plătesc în mod normal clienții industriali importanți în regiunile în cauză (a se vedea considerentul 83). În opinia acestora, se interpretează în mod eronat motivarea deciziei de inițiere a procedurii din 2006. În această decizie, compararea între prețurile IPEX medii avea drept unic scop punerea sub semnul întrebării a afirmației potrivit căreia prețurile la energia electrică erau mult mai ridicate în Sardinia decât în alte regiuni din Italia. Comisia sugera că diferențele dintre prețurile IPEX medii de la o regiune la alta pot reprezenta diferențele dintre prețurile convenite bilateral.
(157)
Mai precis, Comisia nu a lăsat niciodată să se înțeleagă că prețurile IPEX medii ar putea constitui o estimare a prețului pieței pe care l-ar fi putut obține Alcoa. În realitate, nu este necesar să se recurgă la o aproximare în acest caz. Alcoa a încheiat un contract cu ENEL la un preț nominal care, potrivit informațiilor disponibile, corespunde aproximativ tarifului standard practicat de ENEL pentru furnizarea de energie electrică de înaltă tensiune. Pe baza acestui contract trebuie să se estimeze și să se cuantifice avantajul de care beneficiază întreprinderea.
(158)
În concluzie, tariful diminuează cheltuielile care rezultă din contractul încheiat cu ENEL, care în mod normal ar trebui să fie suportate de bugetul întreprinderii. Astfel, conform unei jurisprudențe constante, măsura oferă un avantaj economic întreprinderii Alcoa (69). Comisia consideră că acest avantaj reprezintă echivalentul compensațiilor plătite de Fondul de compensare, care acoperă diferența dintre prețul contractual și prețul preferențial. Această concluzie este valabilă pentru cele două topitorii ale Alcoa situate în Sardinia și în Veneto.
6.2.2. Caracterul selectiv
(159)
Deoarece tariful preferențial la energia electrică este rezervat întreprinderii Alcoa, avantajul pe care îl conferă este selectiv.
6.2.3. Resurse publice și imputabilitatea statului
(160)
Conform unei jurisprudențe constante, un avantaj nu poate fi definit drept ajutor de stat în temeiul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE, decât dacă este acordat direct sau indirect din resurse de stat (70) și dacă este imputabil statului (71).
(161)
Astfel cum s-a precizat la considerentul 43, tariful în cauză este finanțat printr-o taxă parafiscală, care corespunde componentei A4 a tarifului la energia electrică, percepută de Fondul de compensare. Această taxă este obligatorie în măsura în care este impusă prin deciziile AEEG care pun în aplicare legislația națională. Fondul de compensare este un organism public instituit prin lege, care își execută sarcinile în conformitate cu anumite instrucțiuni precise cuprinse în deciziile AEEG.
(162)
De asemenea, conform unei jurisprudențe constante, produsul unei taxe care este obligatorie în temeiul legislației naționale și este plătită unui organism public instituit prin lege reprezintă resurse de stat în temeiul articolului 87 alineatul (1) din tratat, în cazul în care este destinat finanțării unei măsuri care îndeplinește condițiile prevăzute la acel articol (72).
(163)
Italia și Alcoa invocă hotărârile Preussen-Elektra (73) et Pearle (74) în sprijinul tezei lor potrivit căreia măsura în cauză nu este finanțată prin resurse de stat. Ambele afirmă că fondurile necesare finanțării tarifului sunt transferate de persoane particulare (consumatorii de energie electrică) unei persoane particulare (Alcoa) și că intervenția statului se limitează la adoptarea unei legi care să impună plata sumelor solicitate fără a-i fi conferită nicio putere discreționară pentru a dispune de fonduri, cu excepția aplicării sistemului prevăzut de lege. Italia și Alcoa susțin în special că Fondul de compensare nu exercită niciun rol asupra fondurilor și acționează doar ca intermediar contabil.
(164)
În cauza Preussen-Elektra, Curtea a considerat că o obligație impusă distribuitorilor privați de energie electrică de a cumpăra energie electrică produsă din surse de energie regenerabilă la prețuri minime superioare valorii economice reale a acestui tip de energie electrică nu reprezintă ajutor de stat, în sensul că măsura nu implică niciun transfer direct sau indirect de resurse de stat. Potrivit Italiei și întreprinderii Alcoa, cazul de față este similar cauzei Preussen-Elektra în sensul că fondurile sunt, în același mod, transferate de persoane particulare (consumatorii de energie electrică) unei persoane particulare (Alcoa) și că statul nu exercită niciun control asupra resurselor în cauză.
(165)
Comisia a subliniat că, în cauza Preussen-Elektra, resursele necesare finanțării măsurii erau furnizate direct de către distribuitori producătorilor de energie regenerabilă, fără a trece printr-un organism public. În conformitate cu respectivul sistem, sumele care urma să fie transferate nu s-au aflat, de fapt, niciodată la dispoziția autorităților statului membru. În cazul de față, în schimb, sumele trec prin Fondul de compensare, care este un organism public, înainte de a fi plătite beneficiarului final. Din acest motiv, jurisprudența Preussen-Elektra se înscrie într-un cadru diferit din punctul de vedere al faptelor și nu este relevantă cu privire la cazul în speță.
(166)
Jurisprudența Pearle furnizează orientări care au o legătură mai directă cu prezentul caz. Totuși, interpretarea oferită de Comisie diferă de cea dată de Italia și de Alcoa. În hotărârea Pearle, Curtea a concluzionat că, în anumite condiții, produsul unei taxe care trece printr-un organism public nu reprezintă resurse de stat. În acest caz, măsurile erau finanțate integral de un sector economic doar la inițiativa acestuia. Fondurile erau colectate prin intermediul unei taxe parafiscale, care trecea printr-un organism public care nu putea dispune de acestea în niciun moment. În plus, părțile care achitau taxa erau cele care beneficiau de măsură.
(167)
Italia și Alcoa consideră că criteriul esențial în cauza Pearle constă în stabilirea dreptului pe care îl are statul de a utiliza fondurile în alte scopuri decât aplicarea sistemului prevăzut de lege. Acestea susțin că Fondul de compensare nu dispune de nicio putere discreționară în ceea ce privește realocarea fondurilor, care sunt destinate finanțării tarifului și nu pot intra în niciun caz „în perimetrul finanțelor publice”. Potrivit autorităților italiene și întreprinderii, statul nu poate, așadar, să dispună liber de aceste fonduri care, în consecință, nu reprezintă resurse de stat.
(168)
Cu titlu preliminar, trebuie menționat că, dacă unele criterii ale cauzei Pearle pot fi considerate, în mod obiectiv, mai relevante decât altele, niciunul nu poate fi considerat „criteriu esențial”. Condițiile enumerate în hotărâre sunt cumulative. Aceasta este și interpretarea dată de Tribunalul de Primă Instanță în hotărârea Earl Salvat (75) în momentul examinării taxei fiscale contestate în cadrul acestei cauze cu privire la criteriile Pearle.
(169)
Înainte de a examina rolul jucat de Fondul de compensare, Comisia a verificat dacă sunt îndeplinite celelalte criterii enumerate în cauza Pearle. Este evident că, contrar celor constatate în cauza Pearle, tariful Alcoa a fost instituit la inițiativa statului și nu a unui sector economic. În plus, în cauza Pearle, beneficiarii măsurii erau și singurii care contribuiau la finanțarea acesteia, intervenția organismului public vizând să nu creeze un avantaj care putea constitui o sarcină suplimentară pentru stat. În acest caz, beneficiarul, și anume Alcoa, nu suportă sarcina financiară a taxei, care aparține doar consumatorilor de energie electrică. În consecință, jurisprudența Pearle nu poate fi invocată în mod valabil, indiferent de eventuala temeinicie a argumentelor expuse de Alcoa și Italia în ceea ce privește rolul de simplu intermediar contabil jucat de Fondul de compensare.
(170)
În ceea ce privește Fondul de compensare, Comisia subliniază că, potrivit unei jurisprudențe constante, „nu este necesar să se facă o distincție între cazurile în care ajutorul este acordat direct de stat și cazurile în care acesta este acordat prin intermediul unui organism public sau privat, desemnat sau înființat de statul respectiv” (76). În consecință, statutul public sau privat al Fondului de compensare nu este determinant pentru scopurile aplicării normelor cu privire la ajutoarele de stat. Faptul că Fondul de compensare este un organism public nu determină automat aplicarea articolului 87 din Tratatul CE (77). În același mod, intervenția unui organism public nu exclude în sine aplicarea acestui articol (78).
(171)
Totuși, analiza nu poate să se limiteze la puterile conferite Fondului de compensare prin statutul acestuia de organism public. Trebuie să se determine dacă, în manieră mai generală, statul, fie direct, fie prin intermediul oricărui alt organism pe care l-ar desemna, poate sau nu să exercite un control asupra fondurilor utilizate pentru finanțarea tarifului. Aceeași verificare s-ar impune dacă Fondul de compensare ar fi un organism privat.
(172)
În hotărârea adoptată recent în cauza Essent (79), Curtea se pronunță definitiv asupra acestui aspect. În această cauză, Țările de Jos au introdus, prin lege, o taxă suplimentară plătită de consumatorii de energie electrică operatorilor de sistem care, la rândul lor, plăteau sumele corespondente la SEP. Aceasta din urmă nu dispunea de nicio marjă de apreciere pentru gestionarea fondurilor și opera sub controlul strict al autorităților. Curtea a concluzionat că produsul acestei taxe suplimentare reprezintă resurse de stat din următoarele motive: taxa suplimentară a fost impusă printr-o lege națională și reprezenta, astfel, o impunere. SEP nu era autorizată să utilizeze produsul acestei taxe suplimentare în alte scopuri decât cele definite de lege, astfel că resursele rămâneau sub control public, iar autoritățile naționale puteau să dispună de acestea. Curtea a considerat că aceste elemente sunt suficiente pentru a declara că fondurile sunt resurse publice.
(173)
Similitudinile cu cazul în speță sunt evidente. Suplimentul tarifar utilizat pentru finanțarea schemei Alcoa este impus prin lege, precum în cauza Essent. Fondul de compensare joacă același rol ca SEP, întrucât acesta centralizează și gestionează produsul taxei parafiscale, și se supune acelorași constrângeri, deoarece aceasta nu poate utiliza fondurile percepute în alte scopuri decât cele prescrise de lege (finanțarea sistemelor tarifare preferențiale). Statul poate controla și orienta utilizarea resurselor: Fondul de compensare își îndeplinește sarcinile contabile pe baza instrucțiunilor precise din partea AEEG, care acționează în sfera competențelor sale statutare și/sau în aplicarea dreptului național (a se vedea considerentele de mai sus 26 și 27). Astfel, resursele gestionate de Fondul de compensare rămân constant sub control public.
(174)
Această analiză se înscrie într-o logică similară celei prezentate de Comisie în decizia sa privind cauza italiană a „costurilor nerecuperabile din sectorul energiei electrice” (80), în care Comisia a calificat drept resurse publice fondurile gestionate de Fondul de compensare în contul A6.
(175)
În orice caz, faptul că fondurile gestionate de Fondul de compensare reprezintă resurse publice a fost confirmat într-o manieră de necontestat de jurisprudența recentă a Tribunalului de Primă Instanță în cauza Iride (81).
(176)
În Hotărârea nr. 11632/03 din 3 aprilie 2003, Curtea Supremă de Casație ajunsese deja la concluzia că Fondul de compensare nu are o personalitate juridică diferită de cea a statului italian și că acesta din urmă ar trebui să fie considerat drept proprietarul plăților transferate în Fondul de compensare, deși acestea proveneau de la persoane private și erau destinate unor întreprinderi private. În cauza Iride, reclamantele, respectiv Iride Spa și Iride Energia Spa, au introdus la Tribunalul de Primă Instanță o acțiune împotriva unei decizii a Comisiei care califica drept resurse publice fondurile gestionate de Fondul de compensare în contul A6. Argumentele avansate de reclamante erau foarte apropiate celor formulate de Alcoa. Cele două întreprinderi contestau fondul hotărârii Curții Supreme de Casație, susținând că Fondul de compensare are doar rol de intermediar contabil între persoanele particulare supuse obligației financiare și destinatarii sumelor percepute, rol care nu îi permite să utilizeze plățile depuse, nici pentru o perioadă scurtă. De asemenea, reclamantele revendicau aplicabilitatea jurisprudenței Preussen-Elektra.
(177)
În hotărârea din 11 februarie 2009, Tribunalul de Primă Instanță s-a exprimat clar cu privire la această chestiune. După ce a subliniat că nu are competența de a contesta interpretarea legislației italiene dată de Curtea Supremă de Casație, Tribunalul a confirmat că era necesar ca plățile depuse în contul A6 al Fondului de compensare să fie calificate drept resurse de stat, nu doar pentru că erau proprietatea statului, ci și fiindcă acestea erau în permanență sub control public (82).
(178)
Această concluzie vizează contul A6 al Fondului de compensare, care finanțează costurile nerecuperabile din sectorului energiei electrice. Concluzia poate fi însă extinsă, în mod firesc, la contul A4, care finanțează tariful contestat. Hotărârea Curții Supreme de Casație se baza pe o analiză a personalității juridice a Fondului de compensare, astfel încât concluzia potrivit căreia sumele în cauză erau proprietatea statului este valabilă pentru toate sumele depuse în Fond. Același lucru este valabil și în ceea ce privește concluzia Tribunalului de Primă Instanță, conform căreia statul poate controla resursele gestionate de Fondul de compensare. Nu există nicio diferență între conturile A6 și A4, cu excepția destinației resurselor (plata costurilor nerecuperabile, în contul A6, și a tarifelor preferențiale, în contul A4). În consecință, sumele transferate întreprinderii Alcoa din contul A4 trebuie să fie, de asemenea, calificate drept resurse publice.
(179)
În afară de faptul că este finanțat prin resurse publice, tariful Alcoa este, de asemenea, imputabil statului (83) deoarece temeiul juridic al măsurii constă în dispoziții legislative naționale și în decizii ale AEEG, care este un organism public.
6.2.4. Impactul asupra schimburilor și denaturarea concurenței
(180)
În ceea ce privește impactul măsurilor asupra schimburilor intracomunitare și denaturarea concurenței care rezultă, piața aluminiului este în mod incontestabil deschisă spre concurență. În deciziile adoptate în materie de concentrări, Comisia a afirmat întotdeauna că piața geografică a aluminiului primar este de dimensiune mondială (84).
(181)
Astfel cum s-a indicat la considerentul 214, prelungirea în cauză a tarifului Alcoa nu a fost notificată de Italia. Conform unei jurisprudențe constante (85), „în privința unui ajutor care nu a fost notificat, Comisia nu are obligația de a demonstra efectul real al acestuia. Într-adevăr, obligația Comisiei de a demonstra, în decizia sa, efectul real al ajutoarelor deja acordate, ar determina favorizarea statelor membre care acordă ajutoare încălcând obligația de notificare, în defavoarea celor care notifică ajutoarele aflate în stadiul de proiect”.
(182)
În consecință, Comisia trebuie doar să demonstreze eventualul impact negativ al unei măsuri asupra schimburilor intracomunitare și asupra concurenței.
(183)
Comisia a ținut seama de argumentul Alcoa și al Italiei, potrivit căruia tariful nu are niciun impact asupra schimburilor și nu denaturează concurența deoarece nu există fluxuri comerciale reale între statele membre, că este puțin probabil ca astfel de fluxuri să se dezvolte într-un viitor apropiat (a se vedea considerentele 86-88) și, având în vedere particularitățile sectorului aluminiului, tariful nu nedreptățește concurenții europeni ai Alcoa (a se vedea considerentul 89).
(184)
Trebuie amintit că, potrivit practicii decizionale a Comisiei și jurisprudenței Curții, absența unor fluxuri comerciale reale nu a fost niciodată acceptată drept probă a absenței efectelor unei măsuri de ajutor asupra schimburilor intracomunitare. Într-adevăr, Curtea a afirmat în permanență că un ajutor acordat unei întreprinderi poate afecta schimburile dintre statele membre și denatura concurența, deși această întreprindere nu participă ea însăși la schimburile intracomunitare. Într-adevăr, când un stat membru acordă ajutor de stat unei întreprinderi, producția națională poate fi menținută sau crescută, având ca rezultat faptul că întreprinderile înființate în alte state membre au șanse mai mici de a-și exporta produsele pe piața statului membru respectiv (86).
(185)
În plus, un context caracterizat de o diminuare a producției la nivelul UE și de o creștere a importurilor din țări terțe, cu fluxuri comerciale limitate sau inexistente între statele membre, nu este rar, ci chiar tipic sectoarelor care se confruntă cu dificultăți structurale și/sau sunt supuse unei presiuni concurențiale puternice. Aceste sectoare sunt îndeosebi sensibile la măsurile adoptate de statele membre în vederea îmbunătățirii competitivității industriilor lor naționale.
(186)
Faptul că producția scăzută de aluminiu primar în Italia nu poate influența prețul de referință este irelevant. Existența unui preț de referință pentru aluminiu, care nu este ușor influențat de condițiile de producție ale unui singur stat membru, nu exclude existența unei concurențe între întreprinderile care sunt situate în SEE și își comercializează producția pe piața mondială a aluminiului. Se poate considera că ajutorul acordat topitoriilor italiene ale Alcoa nu îi permite acesteia din urmă să reducă prețul mondial al aluminiului și să elimine concurenți de pe piață, precum și că ceilalți producători europeni își pot continua activitățile în măsura în care reușesc să vândă la prețul mondial, realizând profit. Totuși, profitul pe care tariful preferențial permite întreprinderii Alcoa să îl realizeze consolidează în mod general competitivitatea acesteia. Aceasta poate, de exemplu, să utilizeze rezervele de capital pe care le-a acumulat pentru a achiziționa concurenți și pentru a-și crește cota de piață.
(187)
În mod contrar afirmațiilor Alcoa, faptul că prețul care îi este aplicat în Italia corespunde prețului „standard” plătit pentru energia electrică de topitoriile de aluminiu în Europa nu poate fi considerat drept probă potrivit căreia tariful italian nu amenință interesele altor producători europeni. Jurisprudența Italia/Comisia (87) specifică în mod clar faptul că măsurile unilaterale care vizează apropierea condițiilor de concurență existente într-un stat membru de cele care predomină în alte state membre au un impact asupra schimburilor (și nu pot fi, așadar, eliminate din definiția ajutorului). În plus, este posibil ca anumite acorduri de furnizare de energie în vigoare în alte state europene să reprezinte ajutoare de stat, iar Comisia a inițiat anchete aprofundate cu privire la diverse măsuri de acest tip (88). Deși acest argument defensiv nu a fost avansat în mod explicit nici de Italia, nici de Alcoa, Comisia consideră util să reamintească principiul, bine integrat în jurisprudență (89), conform căruia existența ajutoarelor ilegale în anumite state membre nu justifică adoptarea unor măsuri similare de către alt stat membru.
(188)
Argumentul Alcoa potrivit căruia capacitățile de producție pierdute în Italia nu pot fi recreate în altă parte în UE/SEE este în contradicție flagrantă cu decizia pe care a adoptat-o de curând, de construire a unei topitorii în Islanda (care face parte din SEE).
(189)
Prin urmare, este necesar să se constate că tariful preferențial acordat întreprinderii Alcoa poate să îmbunătățească competitivitatea acesteia din urmă față de concurenții săi la nivelul schimburilor intracomunitare. Conform unei jurisprudențe constante (90), într-o astfel de situație, este necesar să se considere că ajutorul are un impact asupra schimburilor intracomunitare și că este denaturată concurența.
6.2.5. Concluzii privind prezența unui ajutor
(190)
Având în vedere cele menționate anterior, Comisia concluzionează că tariful privilegiat acordat întreprinderii Alcoa în conformitate cu articolul 11 alineatul (11) din Legea nr. 80/2005 și cu decretul din 2004 (cu condiția ca măsura să fie rezultatul aplicării acestui decret în perioada cuprinsă între ianuarie 2006 și iunie 2007) reprezintă ajutor de stat în temeiul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE și nu poate fi autorizat decât dacă este admis în favoarea uneia dintre derogările prevăzute în acest tratat.
6.3. Ajutor nou mai degrabă decât ajutor existent
(191)
La punctul 132, hotărârea Tribunalului confirmă fără echivoc concluzia preliminară a Comisiei, conform căreia tariful trebuie să fie considerat ajutor nou: „se poate constata că măsura în cauză nu poate fi considerată ajutor existent nu doar deoarece acoperă o perioadă diferită de cea examinată în decizia Alumix, dar și deoarece nu mai constă în aplicarea de către ENEL a tarifului prevăzut de Decretul-lege din 1995, care corespunde unui tarif de piață, ci în acordarea unei rambursări, de către Fondul de compensare, de resurse publice, în vederea compensării diferenței dintre tariful facturat de ENEL și cel prevăzut prin Decretul-lege din 1995, astfel cum a fost prelungit prin Decretul-lege din 2005”.
(192)
Având în vedere că hotărârea Tribunalului a fost atacată (cauza C-194/09), Comisia consideră totuși util să prezinte în acest caz o analiză completă a aspectului referitor la dispozițiile articolului 1 litera (b) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999, care definește toate categoriile de ajutor existente.
(193)
Este de necontestat faptul că măsura în cauză nu a fost pusă în aplicare înainte de aderarea Italiei la UE [punctul (i) din dispoziția sus-menționată], că aceasta nu poate fi considerată autorizată ca urmare a neadoptării, de către Comisie, a unei decizii în termenele prevăzute de procedură [punctul (iii)] și că nu poate fi considerată nici ajutor existent datorită expirării termenelor de prescripție [punctul (iv)] (91).
(194)
Articolul 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 prevede că „atunci când anumite măsuri devin ajutoare ca urmare a liberalizării unei activități în conformitate cu dreptul comunitar, astfel de măsuri nu sunt considerate ajutor existent după data fixată pentru liberalizare”. În deciziile de inițiere a procedurii, Comisia nu se sprijină pe această dispoziție pentru a concluziona că tariful Alcoa reprezintă ajutor nou. Totuși, pentru a avea o imagine completă, sectorul energiei electrice fiind liberalizat pentru consumatorii specializați ca urmare a autorizării tarifului Alumix inițial, care nu reprezenta un ajutor, aceasta a verificat dacă liberalizarea trebuie să fie luată în considerare pentru a se stabili dacă tariful este ajutor existent sau nou. Alcoa afirmă că nu este cazul, iar Comisia este de aceeași părere (92). Tariful nu a devenit ajutor de stat ca urmare a deschiderii sectorului energiei electrice și a concurenței, deoarece cadrul de referință adecvat pentru evaluarea ajutorului aprobat pentru Alcoa nu este piața energiei electrice (unde Alcoa nu este prezentă), ci cea a aluminiului primar. În plus, nu există nicio legătură de cauzalitate între liberalizarea sectorului energiei electrice și decizia de finanțare a tarifului în schimbul unei contribuții obligatorii.
(195)
În observațiile sale, Alcoa afirmă că, chiar presupunând (absolut ipotetic) că tariful ar fi putut deveni ajutor, acesta ar fi devenit ajutor în urma unei modificări a condițiilor pieței sau a altor împrejurări exterioare, fie datorită evoluției pieței comune, ceea ce ar justifica considerarea acestuia drept ajutor existent. Prin urmare, Comisia a examinat dacă articolul 1 litera (b) punctul (v) prima teză din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 poate fi aplicat în cazul în speță. Această dispoziție conferă statutul de ajutor existent oricărui ajutor „care a devenit ajutor ulterior, datorită evoluției pieței comune și fără să fi fost modificat de statul membru”.
(196)
Comisia nu a constatat nicio evoluție a pieței comune care să corespundă definiției dată de Curte (93), și anume o „modificare a contextului economic și juridic în sectorul vizat de măsura în cauză”, care să fi putut transforma tariful în ajutor. Alcoa însăși nu a reușit să evidențieze o evoluție de acest tip și să demonstreze că există o legătură de cauzalitate cu schimbarea naturii tarifului. În plus, admițând chiar, ceea ce nu este cazul, că ar fi intervenit o evoluție a pieței comune, aceasta nu ar modifica în niciun mod evaluarea măsurii în cauză: statutul de ajutor existent conferit de factorul ipotetic „evoluția pieței comune” nu poate continua după introducerea de către un stat membru, a unei modificări considerabile a măsurii (un mecanism de finanțare care utilizează resurse publice), chiar ținând seama de cel de al doilea criteriu al articolului 1 litera (b) punctul (v) prima teză din Regulamentul (CE) nr. 659/1999. Perioada vizată de prezenta procedură fiind ulterioară acestei modificări, evoluția pieței comune nu poate fi luată în considerare în scopul evaluării măsurii. Un factor „evoluție” ulterior introducerii noului mecanism de finanțare ar fi, de asemenea, lipsit de relevanță, în măsura în care măsura ar fi fost deja ajutor de stat în momentul „evoluției”. Prin urmare, argumentul Alcoa poate fi respins.
(197)
În sfârșit, Comisia a verificat dacă tariful Alcoa poate fi considerat ajutor existent în temeiul articolului 1 litera (b) punctul (ii) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 privind „ajutoarele autorizate, și anume sistemele de ajutor și ajutoarele individuale autorizate de Comisie sau Consiliu”. Argumentele avansate de Alcoa și de Italia se bazează pe pretinsa validitate pe o durată nedefinită a deciziei de autorizare Alumix, ceea ce ar transforma tariful Alcoa în ajutor existent, având în vedere dispoziția sus-menționată.
(198)
Alcoa și Italia susțin că decizia Alumix nu este valabilă pe o perioadă limitată (a se vedea considerentele 93, respectiv 119). În decizia Alumix, Comisia ar fi constatat - fără a stabili nicio limită de timp - că tariful Alcoa nu reprezintă ajutor. În plus, doar prelungirea unui ajutor existent, nu și prelungirea unei măsuri care nu intră în definiția de ajutor, ar reprezenta ajutor nou. În consecință, în cazul în care Comisia ar reveni asupra primei sale evaluări și ar constata că măsura reprezintă ajutor de stat, tariful de care a beneficiat până în prezent ar trebui, în orice caz, să fie considerat „ajutor existent” sau să poată solicita „tratamentul rezervat ajutoarelor existente” pe baza jurisprudenței izvorâte din cauza referitoare la centrele de coordonare stabilite în Belgia (94) și recuperarea ar trebui să fie, astfel, exclusă (a se vedea considerentul 94).
6.3.1. Domeniul de aplicare temporal al deciziei Alumix
(199)
Este normal ca pentru o decizie prin care Comisia constată că o anumită măsură nu reprezintă ajutor de stat să se stabilească o limită de timp atunci când această constatare se bazează pe criteriul operatorului în economia de piață și pe o evaluare în perspectivă a condițiilor pieței, care nu poate fi efectuată corect decât într-o perioadă limitată de timp (95). Această limită în timp nu înseamnă totuși că Comisia consideră că măsura va deveni neapărat ajutor la expirarea perioadei stabilite în decizie.
(200)
Decizia Alumix se baza pe decretul din 1995, care instituia tariful pentru o perioadă de zece ani și prevedea în mod explicit eliminarea acestuia după 31 decembrie 2005. În acest caz, Comisia a realizat o evaluare complexă a prețurilor și a tendințelor în sectorul energiei electrice pe parcursul unui deceniu, astfel cum reiese din tabelele incluse în decizie, care stabilesc prețul Alcoa doar până în 2005. Aceste prețuri și tendințe pot fi, prin natura lor, modificate, iar Comisia nu s-ar fi putut pronunța, pe o perioadă nedeterminată, asupra absenței ajutorului în cazul măsurii în cauză, îndeosebi având în vedere liberalizarea progresivă a piețelor energiei.
(201)
În consecință, concluziile deciziei nu ar putea fi interpretate decât în sensul unei limite de timp fixate pentru 2005, fapt pe care Tribunalul l-a recunoscut în mod clar la punctele 105 și 106 din hotărârea care confirmă decizia de inițiere a procedurii din 2006 (96).
(202)
În aceeași măsură, este necesar să se respingă afirmația Italiei conform căreia decizia Alumix ar fi fost adoptată în mod deliberat pentru o perioadă de timp nedeterminată, deoarece s-a recunoscut că se impunea o măsură de lungă durată [a se vedea considerentul (119)]. Punctul din decizia Alumix pe care Italia îl aduce în sprijinul argumentelor sale („restructurarea Alumix și revenirea întreprinderii la rentabilitate asigură o dezvoltare pe termen lung a acestor regiuni”) nu se referă la tariful despre care s-a considerat că nu reprezintă ajutor de stat, ci la alte măsuri de ajutor pentru restructurare în favoarea Alumix. În plus, punctul în cauză se limitează să afirme că menținerea Alumix va contribui la dezvoltarea pe termen lung a regiunii și nu poate fi interpretată în sensul sugerat de Italia.
(203)
În concluzie, deoarece validitatea deciziei Alumix expiră la 31 decembrie 2005, tariful aplicat începând cu 1 ianuarie 2006 în temeiul articolului 11 alineatul (11) din Legea nr. 80/2005 reprezintă ajutor nou datorită modificării duratei măsurii, conform jurisprudenței Diputacion Foral de Alava (97).
6.3.2. „Modificarea circumstanțelor” care poate influența validitatea deciziei Alumix
(204)
Comisia a examinat argumentul Alcoa potrivit căruia nu a existat nicio „modificare circumstanțe” care să determine încetarea efectului util al deciziei Alumix, deoarece nici liberalizarea pieței, nici rolul încredințat Fondului de compensare nu au avut impact asupra prețului plătit. Alcoa consideră că, în măsura în care acest preț a rămas conform criteriilor Alumix, concluzia Comisiei potrivit căreia măsura nu reprezintă ajutor rămâne pe deplin valabilă (a se vedea considerentul 93 menționat mai sus).
(205)
Totuși, o cercetare a faptelor demonstrează că mecanismul tarifar autorizat de Comisie în cauza Alumix a suferit o revizuire profundă, pe care Alcoa încearcă să o reducă la minim, prezentând-o drept simplu detaliu administrativ, și anume trecerea de la un tarif practicat de un furnizor în condițiile pieței, la un tarif din care nu a rămas decât numele și care este rezultatul unei subvenții de stat.
(206)
Este dificil să se considere că această modificare este de „natură pur formală” și că „nu modifică substanța tarifului autorizat”, dat fiind că noul mecanism de finanțare a modificat ipotezele economice pe care se baza decizia Alumix.
(207)
Este suficient să se amintească că, în cauza Alumix, evaluarea privea comportamentul furnizorului de energie electrică ENEL. Prețul preferențial nu conferea niciun avantaj întreprinderii Alcoa în măsura în care, sprijinindu-se pe criteriul operatorului în economia de piață, Comisia estima că este rațional din partea ENEL să vândă energie electrică la acest preț. Totuși, acest criteriu al operatorului în economia de piață își pierde întregul sens atunci când tariful nu mai este acordat în mod voluntar de ENEL (care percepe prețul normal), ci rezultă dintr-o plată compensatorie acordată de stat. În noul mecanism, comportamentul furnizorului de energie electrică nu mai este luat în considerare.
(208)
De asemenea, introducerea, de la 1 ianuarie 2006, a unui mecanism de indexare care plafonează la 4 % creșterea anuală a prețului Alcoa (a se vedea considerentul 49) reprezintă o altă modificare considerabilă a regimului tarifar inițial, modificare ce poate fi cu greu considerată drept conformă pieței deoarece, începând cu anul 2005 și până la criza economică de la sfârșitul anului 2008, creșterea prețurilor la energia electrică nu a încetat.
(209)
Contrar afirmațiilor Alcoa, faptul că prețul pe care l-a plătit în conformitate cu noul regim, până la sfârșitul anului 2005, este identic cu prețul care nu reprezenta ajutor în cadrul deciziei Alumix, nu poate constitui temeiul concluziei potrivit căreia măsura nu a suportat o modificare considerabilă, conform concluziei avocatului general Fennelly în cauza Republica Italiană și Sardegna Lines/Comisia (98). În evaluarea a ceea ce se înțelege prin modificare considerabilă a unei măsuri de ajutor, avocatul general Fennelly a declarat că „introducerea unei metode noi pentru a furniza, de fapt, același nivel de ajutor, reprezintă, în mod evident, o modificare importantă a sistemului inițial”. Tariful contestat este, în consecință, o măsură complet diferită de cea care a fost examinată în decizia Alumix. Astfel, concluziile Alumix nu sunt aplicabile în cazul de față, și nu ar fi aplicabile chiar dacă decizia Alumix nu ar fi fost limitată în timp.
(210)
Din aceleași motive, jurisprudența referitoare la centrele de coordonare stabilite în Belgia, invocată de Alcoa, nu reprezintă un temei valabil pentru solicitarea aplicării acelorași garanții procedurale decât în caz de ajutor existent. Această hotărâre vizează cazurile în care Comisia modifică evaluarea pe care o efectuează asupra unui sistem de ajutor, pe care îl considerase anterior ca nereprezentând ajutor. La punctul 77 din hotărâre, Curtea a stabilit principiul conform căruia procedura care trebuie să fie aplicată de Comisie în acest caz este cea prevăzută pentru monitorizarea ajutoarelor existente. Totuși, acest principiu nu poate fi aplicat decât dacă sistemul nu a suferit o modificare esențială. În cazul de față, sistemul tarifar al Alcoa a fost modificat în mod esențial de statul membru, astfel cum se specifică la considerentele 205-208. Prin urmare, Comisia nu se îndepărtează de evaluarea anterioară a aceleiași măsuri, însă evaluează o măsură diferită.
(211)
Modificările descrise nu pot fi separate de sistemul inițial, deoarece acestea afectează însăși substanța mecanismului în asemenea măsură încât, conform jurisprudenței Gibraltar (99), tariful contestat reprezintă integral ajutor.
6.3.3. Concluzii referitoare la definirea tarifului drept ajutor nou
(212)
Având în vedere cele menționate anterior, Comisia consideră că prelungirea contestată a tarifului Alcoa reprezintă ajutor nou începând cu 1 ianuarie 2006, și anume începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 80/2005.
6.4. Legalitatea ajutorului
(213)
În aplicarea articolului 88 alineatul (3) din Tratatul CE, statele membre trebuie să notifice Comisiei proiectele care urmăresc să instituie sau să modifice ajutoare și nu pot pune în aplicare aceste proiecte înainte de adoptarea unei decizii definitive.
(214)
Deoarece Italia nu a notificat articolul 11 alineatul (11) din Legea nr. 80/2005, ajutorul este ilegal.
6.5. Compatibilitatea ajutorului
(215)
Prin derogare de la interdicția generală de acordare a ajutoarelor de stat specificată la articolul 87 alineatul (1) din Tratatul CE, un ajutor poate fi declarat compatibil dacă poate intra sub incidența uneia dintre derogările prevăzute în tratat.
(216)
Ajutorul de stat acordat întreprinderii Alcoa în conformitate cu articolul 11 alineatul (11) din Legea nr. 80/2005 poate fi calificat drept ajutor de exploatare care, în principiu, este incompatibil cu piața comună. În cauza Italia/Comisia (100), Curtea a afirmat că „ajutorul în cauză, care este acordat fără condiții specifice și doar în funcție de cantitățile utilizate, ar trebui să fie considerat ajutor de exploatare pentru întreprinderile în cauză și, astfel, acesta afectează condițiile schimburilor comerciale într-o măsură contrară interesului comun”.
(217)
De asemenea, în cauza Siemens/Comisia (101), Tribunalul de Primă Instanță a confirmat principiul conform căruia „ajutoarele de exploatare, și anume ajutoarele care vizează scutirea unei întreprinderi de costurile pe care aceasta ar fi trebuit, în mod normal, să le suporte în cadrul gestiunii sale curente sau al activităților sale normale, nu sunt incluse, în principiu, în domeniul de aplicare al articolului 92 alineatul (3), [ulterior articolul 87 alineatul (3)] […]. Într-adevăr, conform jurisprudenței, aceste ajutoare denaturează, în principiu, condițiile de concurență în sectoarele în care sunt acordate, fără a fi însă capabile, prin însăși natura lor, să atingă unul dintre obiectivele stabilite prin dispozițiile derogatorii susmenționate”.
(218)
Există, totuși, situații clar definite în care este posibil să se acorde ajutoare de exploatare. În special, pot fi aprobate ajutoare de exploatare care urmăresc un obiectiv de mediu, conform orientărilor privind ajutoarele de stat pentru protecția mediului (102). În mod similar, în regiunile asistate, ajutoarele de exploatare pot fi autorizate, în mod excepțional, drept ajutoare regionale. Comisia a încercat să determine dacă tariful Alcoa poate fi clasificat în una dintre aceste categorii.
(219)
Comisia constată că este exclusă autorizarea tarifului drept ajutor pentru protecția mediului, deoarece acesta nu are niciun obiectiv de mediu.
6.5.1. Compatibilitatea cu liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale (Sardinia)
(220)
Cu titlu de excepție, ajutoarele de exploatare pot fi acordate în regiunile asistate eligibile pentru un ajutor prin aplicarea derogării prevăzute la articolul 87 alineatul (3) litera (a) din Tratatul CE. În perioada examinată, Veneto, unde este amplasată topitoria Fusina, nu putea solicita un ajutor în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (a) din Tratatul CE. În ceea ce privește Sardinia, aceasta a putut beneficia de acest tip de ajutor până la sfârșitul anului 2006. În consecință, Comisia a examinat dacă tariful preferențial aprobat pentru topitoria din Portovesme putea fi autorizat până la acea dată în temeiul liniilor directoare din 1998 privind ajutoarele de stat regionale (103).
(221)
În conformitate cu punctul 4.15 din orientările privind ajutoarele de stat regionale, ajutoarele de exploatare pot fi acordate, în mod excepțional, cu condiția ca: i) acestea să fie justificate în funcție de contribuția lor la dezvoltarea regională și de natura lor, și ii) nivelul acestora să fie proporțional handicapurilor pe care dorește să le elimine. Sarcina demonstrării existenței handicapurilor și a măsurării importanței acestora revine statului. În temeiul punctului 4.17 din aceleași linii directoare, ajutoarele de exploatare trebuie să fie valabile pentru o perioadă limitată și reduse progresiv.
(222)
Italia afirmă (a se vedea considerentul 125) că persistența problemei pe care o reprezintă costurile crescute la energia electrică pentru producția de aluminiu în Sardinia și în Veneto, problemă recunoscută în decizia Alumix, justifică prelungirea tarifului.
(223)
Decizia Alumix nu a autorizat tariful pentru perioada 1996-2005 ca ajutor regional, ci a concluzionat că acesta nu reprezintă ajutor. Astfel, Argumentul potrivit căruia Comisia ar fi recunoscut, în decizia Alumix, că se justifica acordarea unui ajutor de exploatare pe baza unor considerații regionale nu poate fi reținut.
(224)
În conformitate cu punctul 2 din liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale, „un ajutor individual ad hoc acordat unei singure întreprinderi sau limitat la un singur sector de activitate poate avea un impact semnificativ asupra concurenței de pe piața relevantă, iar efectele sale asupra dezvoltării regionale pot fi destul de limitate. […] În consecință, derogările în cauză nu vor fi, în principiu, acordate decât pentru scheme de ajutor multisectoriale și deschise, într-o anumită regiune, tuturor întreprinderilor din sectoarele relevante”. Un tarif la energia electrică aprobat în mod selectiv pentru întreprinderi individuale din sectorul metalurgic nu este, în mod evident, conform cu spiritul ajutoarelor regionale, care trebuie să fie multisectoriale. Totuși, deoarece ajutoarele ad hoc nu fac obiectul unei interdicții absolute, Comisia a examinat dacă acordarea tarifului poate fi justificată de circumstanțe excepționale.
(225)
Comisia a examinat, în special, lacunele sectorului energiei electrice din Sardinia, pe baza elementelor comunicate de Italia și de Alcoa.
6.5.1.1. Piața energiei electrice din Sardinia în context italian
(226)
În general, piața italiană a energiei electrice este foarte concentrată, chiar dacă într-o mai mică măsură în partea de nord a țării. Operatorul dominant în toate regiunile țării este ENEL, care în trecut deținea monopolul, cu excepția Sardiniei, în care întreprinderea deține un duopol cu E.ON. ENEL dispune de o putere de piață importantă de care autoritatea italiană a constatat că a abuzat în perioada 2004-2005. Prețurile la energia electrică sunt în general crescute în Italia datorită unei producții combinate, în mare parte pe bază de combustibili fosili (în principal gaz), absenței capacității nucleare și congestiei conexiunilor către restul Europei.
(227)
În Sardinia, regiune care reprezintă 4,1 % din puterea instalată în Italia (104), energia electrică este produsă în principal de centrale termoelectrice alimentate cu combustibili fosili (cărbune, combustibil lichid, bitum de rafinărie). Insula nu deține infrastructură de distribuție a gazului natural.
(228)
Sardinia suferă de pe urma unei supracapacități de producție, mai ales în segmentul de piață cu preț crescut (centrale alimentate cu combustibil lichid), ceea ce are drept cauză proiectul abandonat al guvernului de concentrare a industriei grele din Italia pe insulă, care a determinat ENEL să investească foarte mult în centrale electrice. Aceste centrale mai costisitoare din punct de vedere structural se învechesc mai repede. Exporturile de energie electrică ale insulei către peninsulă sunt, de asemenea, limitate de modesta capacitate de interconectare (105), supusă congestiei.
(229)
Două întreprinderi furnizoare de energie electrică, ENEL și E.ON, dețin împreună o cotă de piață echivalentă cu 95 % din livrările de energie electrică din Sardinia (aproximativ 58 % pentru E.ON și 42 % pentru ENEL). Potrivit anchetei privind situația concurenței în sectorul energiei electrice (106), Sardinia poate, din punctul de vedere al concurenței, să fie considerată duopol, cu dominație colectivă. În această regiune, piața este extrem de concentrată, deși rata concentrării nu este cea mai ridicată din Italia (107). Deoarece cei doi furnizori controlează practic centralele cu randament mediu ridicat (mid-merit) sau de vârf, E.ON și ENEL stabilesc prețul pentru practic toate intervalele orare. Cu toate acestea, situația pare mai puțin critică în Sardinia decât în sudul Italiei (108), unde ENEL fixează prețul pentru toate intervalele orare.
(230)
Prețurile cu ridicata la energia electrică în Italia se numără printre cele mai ridicate din Europa (109), iar prețurile practicate în Sardinia, printre cele mai ridicate din Italia. În 2007, prețul mediu național (PUN) era de 70,99 EUR/MWh, în timp ce prețul mediu în Sardinia era de 75 EUR/MWh față de 80 EUR/MWh, anul trecut (110). Tendința creșterii prețului mediu regional în Sardinia s-a afirmat în 2008 și în 2009. În primul trimestru al anului 2009, tarifele în Sardinia au rămas în mod constant peste media națională (cu un preț mediu de 106,60 EUR/MWh în comparație cu un preț mediu național de 60,50 EUR/MWh). Prețurile fixate prin contracte bilaterale în Sardinia nu sunt disponibile, deoarece aceste date nu țin de domeniul public, iar Italia nu a dorit să le comunice (a se vedea considerentul 63 menționat mai sus).
(231)
În concluzie, piața energiei electrice din Sardinia cunoaște o serie de probleme (dintre care unele sunt totuși comune cu restul Italiei) care pot fi rezumate după cum urmează: prețuri ridicate, o puternică concentrare a pieței, operatori puternici în poziții dominante, o capacitate de producție excedentară pe segmentul de piață reprezentând costurile ridicate, ineficiența în ceea ce privește centralele electrice, care se învechesc rapid, absența accesului la gazele naturale și lipsa interconexiunii.
6.5.1.2. Contribuția la dezvoltarea regională
(232)
În primul rând, este necesar să se determine dacă aceste probleme afectează grav dezvoltarea economică a Sardiniei. Prețurile energiei electrice sunt ridicate pe insulă, iar interconexiunea este limitată. În cazul C 34/02 (111), Comisia nu a recunoscut absența interconexiunii energetice drept obstacol în calea dezvoltării IMM-urilor.
(233)
Dacă este adevărat că IMM-urile sunt mai puțin afectate decât industriile importante, mari consumatoare de energie electrică, de prețurile ridicate la energia electrică, interesele unui singur sector nu pot fi totuși asimilate în mod automat intereselor unei întregi regiuni. Altfel spus, ajutoarele de exploatare destinate unei regiuni asistate nu pot fi autorizate din cauza dificultăților cu care se confruntă un singur sector. Trebuie să se demonstreze că aceste ajutoare contribuie în mod durabil la dezvoltarea regională. Comisia consideră că Italia nu a prezentat dovezi suficiente care să ateste că situația pieței energiei electrice în Sardinia reprezintă un handicap regional.
(234)
Având în vedere acestea, chiar dacă există un handicap regional, trebuie să fie îndeplinite criteriile specificate în liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale. Ajutorul trebuie să contribuie în mod durabil la dezvoltarea regională și să fie proporțional cu handicapurile pe care încearcă să le elimine.
(235)
În cazul de față, este puțin probabil ca acest ajutor de exploatare să contribuie în mod durabil la dezvoltarea regională. Chiar dacă s-ar presupune că păstrarea topitoriei de aluminiu a Alcoa (sau a altor beneficiari ai tarifelor preferențiale) contribuie la ocuparea forței de muncă și la menținerea unei baze industriale în Sardinia, aceste efecte nu ar fi durabile. Însăși Alcoa afirmă că eliminarea tarifului ar cauza închiderea imediată a topitoriei din Portovesme. Autoritățile italiene prezintă tarifele drept măsură temporară, care urmează să dispară odată cu finalizarea, în 2010, a proiectelor de infrastructură asociate producției de energie și interconexiunii (gazoductul GALSI și cablul submarin SAPEI). Este necesar să se stabilească dacă aceste dezvoltări structurale sunt capabile să aducă prețurile la energia electrică la niveluri compatibile cu nevoile producătorilor de aluminiu. Comisia consideră că aceste noi infrastructuri vor permite Sardiniei să producă și să vândă energie electrică la un preț mai mult sau mai puțin egal cu prețul practicat în Peninsula Italică, cea ce va pune capăt diferenței regionale. Comisia nu înțelege totuși cum vor putea aceste proiecte să reducă la jumătate prețurile energiei electrice, pentru a le aduce la 30 EUR/MWh, preț care, potrivit Alcoa, este necesar pentru a asigura rentabilitatea unei topitorii.
(236)
De asemenea, Comisia remarcă faptul că existența unei contribuții din partea statului care vizează reducerea costurilor la energia electrică pentru marii consumatori nu încurajează furnizorii de energie electrică să reducă prețurile pentru a evita pierderea unor clienți importanți și nu împiedică deteriorarea structurii costurilor. Subvenția consolidează mai degrabă motivarea furnizorilor de energie electrică de a face uz de puterea lor de piață. În consecință, chiar dacă este adevărat că, ținând seama de supracapacitatea existentă, Alcoa ar fi capabilă în mod normal să obțină un preț competitiv, fără a se lua în considerare puterea de piață a furnizorilor de energie electrică (care ar putea avea un interes să mențină prețurile ridicate, astfel cum se indică la considerentele 121, respectiv 99), Comisia consideră că tariful preferențial nu este instrumentul adecvat pentru reducerea acestei puteri de piață.
(237)
S-a observat în subsidiar că decizia Alumix se baza pe ipoteza inversă conform căreia marii clienți, precum Alcoa, dispuneau de o putere de piață sub forma unei importante puteri de negociere pe lângă ENEL și că, astfel, dacă ar fi fost o întreprindere privată, aceasta din urmă ar fi trebuit să vândă la un preț inferior.
6.5.1.3. Proporționalitate
(238)
Contribuția acordată întreprinderii Alcoa este mult mai ridicată decât orice diferență posibilă între prețurile practicate pentru energia electrică în peninsula italică și în Sardinia față de aceeași categorie de clienți. În consecință, tariful nu este proporțional cu handicapurile regionale pe care pretinde că încearcă să le elimine.
6.5.1.4. Caracterul degresiv
(239)
Ajutorul de exploatare regional trebuie să fie degresiv (a se vedea punctul 4.17 din liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale). Conform mecanismului de indexare introdus prin articolul 11 alineatul (11) din Legea nr. 80/2005, astfel cum este interpretat de AEEG (a se vedea considerentele 49 și 50), tariful a crescut anual cu un procentaj care reflectă evoluția prețurilor energiei electrice în UE, însă această creștere a fost plafonată la 4 %. Acest tarif nu este degresiv decât atunci când prețurile medii se diminuează în termeni neți în UE (deoarece tariful Alcoa nu poate fi diminuat, ci doar majorat). În orice altă situație, tariful este progresiv și conferă un avantaj în creștere întreprinderii Alcoa (112). În realitate, într-un context caracterizat de o puternică majorare a prețurilor la nivelul UE, ajutorul acordat întreprinderii Alcoa nu a încetat să crească în termeni reali de la introducerea tarifului în cauză.
6.5.1.5. Concluzii privind compatibilitatea măsurii în calitate de ajutor regional acordat Sardiniei
(240)
Având în vedere cele de mai sus, Comisia consideră că prelungirea tarifului în cauză nu poate fi considerată ajutor regional compatibil în temeiul orientărilor din 1998. Deoarece Sardinia nu se numără printre regiunile asistate în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (a) pentru perioada 2007-2013, nu este necesar să se examineze compatibilitatea ajutorului din perspectiva liniilor directoare privind ajutoarele de stat regionale pentru această perioadă.
6.5.2. Considerații suplimentare privind compatibilitatea ajutorului (Veneția și Sardinia)
(241)
Italia și Alcoa au susținut că tariful vizează remedierea deficiențelor pieței energiei electrice, cauză a faptului că prețurile nu sunt încă competitive. Potrivit acestora, prețurile mari la energia electrică ar pune în pericol competitivitatea industriilor mari consumatoare de energie electrică, precum cea a aluminiului primar. S-a afirmat că ajutorul ar împiedica relocarea întreprinderii în afara Europei. Ajutorul ar avea un efect de stimulare în sensul că, fără acesta, Alcoa ar trebui să închidă topitoriile din Sardinia și din Veneto.
(242)
Aceste afirmații necesită următoarele considerații. Funcționarea imperfectă a piețelor energiei electrice nu poate fi considerată drept o deficiență a pieței în sens strict, în măsura în care această noțiune implică incapacitatea unei piețe concurențiale de a determina, ea însăși, un rezultat optim pe plan social, pe când în cazul de față, problema constă în faptul că piețele nu sunt suficient de concurențiale. Soluția rezidă neapărat într-o concurență sporită - și nu într-o concurență redusă - și, deci, într-o reală integrare a pieței energiei. Fixarea tarifelor de către stat are în general efect invers, și anume, creează obstacole și interzice apariția unor noi operatori pe piață, împiedicând astfel integrarea acesteia din urmă. În consecință, Comisia consideră că ajutorul de finanțare acordat sub formă de tarife la energia electrică scăzute în mod artificial nu reprezintă instrumentul adecvat pentru eliminarea imperfecțiunilor pieței energiei electrice.
(243)
Se constată, de asemenea, că concluziile citate adesea ale unor organisme specializate, precum Grupul la nivel înalt privind energia, mediul și competitivitatea (a se vedea considerentele 78 și 124) nu propun acordarea de ajutoare de stat specifice pentru remedierea problemelor de competitivitate datorate prețurilor crescute la energia electrică, ci susțin necesitatea respectării depline a normelor referitoare la ajutoarele de stat (113).
(244)
Comisia și-a exprimat rezervele cu privire la argumente similare care vizează asocierea măsurilor de ajutor cu obiectivul de împiedicare a relocării întreprinderilor în afara UE, în decizia sa privind cauza Terni (114) și, din motive similare, nu este necesară aprofundarea analizei în cazul prezent.
(245)
În contextul actual, caracterizat de nivelul scăzut al prețurilor aluminiului pe piețele mondiale (din cauza scăderii cererii, cauzată de criza economică), este posibil ca topitoriile italiene ale Alcoa să nu fie rentabile sau să producă în pierdere, cel puțin pe o perioadă scurtă, în absența tarifului privilegiat. Închiderea acestora nu poate fi exclusă, chiar dacă alți factori pot influența o decizie în acest sens, și anume, costurile sociale și de mediu provocate de o astfel de închidere, sau costul și timpul necesar instaurării unor noi capacități, care pot fi utile pentru a se evita pierderea cotelor de piață.
6.5.3. Propunerea de creare a unei VPP (Sardinia)
(246)
Într-o scrisoare din data 19 ianuarie 2007 (denumită în continuare „scrisoarea din 2007”), serviciile Direcției Generale Concurență ale Comisiei au examinat posibilitatea de a adopta o măsură provizorie care să permită eliminarea progresivă a tarifului acordat în Sardinia, în măsura în care situația pieței din Sardinia, cauzată, printre altele de izolarea insulei, capacitățile limitate de interconexiune cu peninsula și condițiile de concurență defavorabile, părea să justifice autorizarea, în mod excepțional, a unui ajutor de exploatare sub forma unui tarif preferențial pentru o perioadă tranzitorie (așa-numită de eliminare progresivă) de aproximativ doi ani (115), în schimbul adoptării unor măsuri vizând sporirea concurenței pe piața din Sardinia, prin construirea unei centrale electrice virtuale (Virtual Power Plant - VPP) (116). Scrisoarea excludea în mod explicit topitoria amplasată în Veneto (117).
(247)
Scrisoarea din 2007 stipula că, pentru remedierea situației, centrala VPP trebuia să prevadă cesionarea de capacități generatoare virtuale unor furnizori terți de energie electrică, să acopere mai mult sau mai puțin 25 % din cererea de energie electrică din Sardinia și să fie pusă în aplicare pe o durată de cel puțin cinci ani. Scrisoarea propunea, de altfel, ca serviciile Direcției Generale Concurență și autoritățile italiene să colaboreze rapid pentru a pune la punct modalitățile de funcționare a VPP.
(248)
La 9 iulie 2009, Italia a dispus, cu o întârziere considerabilă, măsurile legislative care conferă întreprinderii AEEG puterea de a institui acest tip de mecanism. La 17 august 2009, AEEG a adoptat Decizia ARG/elt 115/09, care instituie centrala VPP. Modalitățile de funcționare a acesteia din urmă sunt conforme cu criteriile enunțate în scrisoarea din 2007. Tariful din Sardinia va fi abrogat în termen de trei luni de la lansarea centralei VPP și cel târziu la 31 decembrie 2009.
6.5.3.1. Descrierea centralei VPP italiene
(249)
Conform normelor detaliate stabilite de AEEG, atât ENEL cât și E.ON sunt obligate să cedeze capacități generatoare virtuale operatorilor care nu sunt asociați cu niciuna dintre ele. Capacitățile care trebuie cedate (225 MW pentru ENEL și 150 MW pentru E.ON) au fost stabilite în funcție de puterea de piață unilaterală respectivă a celor doi operatori dominanți. Centrala VPP va acoperi cel puțin 25 % din cererea de energie electrică din Sardinia și va funcționa timp de cinci ani, până la finalizarea proiectelor de infrastructură în curs de desfășurare, al căror scop îl reprezintă ameliorarea interconexiunii electrice între Sardinia și peninsulă.
(250)
Participarea la licitații va fi deschisă pentru operatorii de pe piață care vând consumatorilor finali. Produsele propuse presupun un termen anual și/sau un termen de cinci ani. Licitațiile vor viza perioada ulterioară datei de 1 ianuarie 2010.
(251)
Din cauza constrângerilor de ordin fizic ale rețelei de energie electrică din Sardinia, centrala VPP italiană este concepută ca un instrument financiar (118). Cu acest tip de VPP, cumpărătorii nu trebuie să vândă fizic electricitatea care face obiectul licitației utilizatorilor finali. Aceștia beneficiază automat de o lichidare financiară oricând prețul plătit pe piața din ziua următoare depășește un anumit prag. Pentru un operator existent sau pentru un operator nou care dorește să își creeze o clientelă, avantajul de a deține capacități VPP constă în faptul că centrala VPP poate fi utilizată în calitate de instrument de acoperire a tuturor (celorlalte) tranzacții fizice efectuate.
(252)
Efectul proconcurențial al acestui tip de VPP se datorează faptului că operatorii dominanți nu simt nevoia de a-și utiliza puterea de piață pentru menținerea prețurilor ridicate pe piața din ziua următoare, deoarece avantajul pe care l-ar obține din această strategie ar fi transferat cumpărătorilor de centrale VPP.
6.5.3.2. Compatibilitatea tarifului pe baza centralei VPP
(253)
Deși se presupune că centrala VPP produce efecte proconcurențiale pe piața energiei electrice din Sardinia și în pofida propunerii formulate în luna ianuarie a anului 2007, Comisia a ajuns la concluzia că, în cazul de față, VPP nu oferă un temei suficient pentru a justifica compatibilitatea ajutorului, atât pe o perioadă tranzitorie ulterioară punerii sale în aplicare, sau a fortiori, pe perioada precedentă punerii în aplicare, din motivele prezentate în continuare.
(254)
Comisia nu exclude faptul că, în anumite împrejurări excepționale, o măsură corectivă care urmărește „liberalizarea pieței” (sau, cu alte cuvinte, în cazul de față, o măsură structurală care urmărește ameliorarea concurenței pe o piață deschisă legal concurenței, dar încă extrem de concentrată) poate întemeia compatibilitatea unui ajutor de stat. În cazul în speță, aceasta a examinat natura problemei concurenței care caracterizează piața energiei electrice din Sardinia (119), existența unei relații cauză-efect între această problemă și ajutor, precum și eficiența centralei VPP în calitate de măsură corectivă.
(255)
În primul rând, în ceea ce privește natura problemei concurenței în Sardinia, trebuie menționat că prețurile crescute constatate pe insulă rezultă din combinația mai multor factori: lipsa interconexiunii, structura costurilor pentru portofoliul de producție și puterea de piață a celor doi producători. Faptul că o insulă se confruntă cu lipsa interconexiunii de energie electrică nu are nimic în comun cu liberalizarea și este mai degrabă corolarul natural al amplasării sale geografice. Numeroase state ale UE sunt insulare și aproape toate statele membre au insule a căror interconexiune de energie electrică este insuficientă sau inexistentă. Structura costurilor pentru portofoliul de producție nu este asociată direct funcționării pieței energiei electrice, nici exercitării unei puteri de piață de către operatorii dominanți. Aceasta depinde mai degrabă de resursele energetice primare disponibile și de celelalte constrângeri fizice și geografice care condiționează deciziile de investiții ale producătorilor de energie electrică. În sfârșit, un segment de piață puternic concentrat pe o insulă este, probabil, mai degrabă o regulă decât o excepție. În consecință, singurul factor de concurență care poate fi evidențiat este situația de duopol, care poate încuraja operatorii dominanți să fixeze prețuri ridicate. Totuși, nu este vorba decât de un singur factor, printre alții, care corespunde nivelului crescut al prețurilor în Sardinia.
(256)
În al doilea rând, Comisia a examinat dacă există o relație cauză-efect între tarifele preferențiale și situația pieței energiei electrice din Sardinia. Aceste tarife nu au fost niciodată destinate remedierii situației concurențiale din Sardinia, în măsura în care tarifele din această regiune notificate de Italia nu oferă o soluție decât unui cerc restrâns de utilizatori care se numără printre cei care dispun de cea mai mare putere de negociere. Italia însăși a admis că tariful Alcoa urmărește să alinieze prețul plătit de întreprindere în Sardinia la prețurile practicate în alte țări în ceea ce privește producătorii de aluminiu.
(257)
Este posibil ca ajutorul în cauză să fi exacerbat situația care rezultă din existența unui duopol de producție. Sistemul de plăți compensatorii care constituie măsura examinată nu stimula deloc întreprinderea Alcoa să își utilizeze puterea de cumpărare pentru a reduce consumul de energie electrică, deoarece interesul său de a se aproviziona la prețul cel mai scăzut era satisfăcut de plățile compensatorii pe care le primea și nu prin exercitarea, pe piața cu amănuntul, a puterii de negociere pe care i-o conferă statutul său de mare consumator de energie electrică în Sardinia. Prin limitarea interesului Alcoa de a căuta condiții de aprovizionare diferite de cele pe care le oferă operatorul tradițional, este posibil ca plățile compensatorii să fi afectat, într-o anumită măsură, concurența pe piața cu amănuntul, în detrimentul tuturor consumatorilor de energie electrică, prin consolidarea poziției financiare a operatorului dominant.
(258)
În al treilea rând, ameliorarea condițiilor de concurență efectivă care se așteaptă de la centrala VPP nu pare să fie proporțională cu domeniul de aplicare și intensitatea ajutorului acordat. Se pare că măsura corectivă ar avea efecte mai degrabă limitate pe piața din Sardinia. Aceasta nu ar acționa decât asupra comportamentului operatorilor dominanți, deoarece o VPP concepută drept instrument financiar, precum cea instituită de Italia, nu are niciun impact asupra interconexiunii sau asupra costurilor de producție și, spre deosebire de un „contract ferm”, nu urmărește modificarea structurii pieței producției.
(259)
În al patrulea rând, ajutorul denaturează concurența pe piața aluminiului primar, în timp ce centrala VPP va ameliora într-o oarecare măsură concurența pe o altă piață, cea a energiei electrice. Prin natura sa, VPP nu este capabilă să producă efecte directe pe piața aluminiului.
6.5.4. Concluzii privind compatibilitatea ajutorului (Veneția și Sardinia)
(260)
Având în vedere cele de mai sus, Comisia consideră că tariful aplicat topitoriilor întreprinderii Alcoa situate în Veneto și în Sardinia nu poate beneficia de nicio derogare în temeiul articolului 87 din Tratatul CE. Derogările prevăzute la articolul 87 alineatul (2) nu sunt aplicabile, deoarece ajutorul nu are caracter social, nu este destinat să compenseze daune cauzate de catastrofe naturale sau evenimente excepționale și nu a fost acordat pentru a compensa dezavantaje economice cauzate de divizarea Germaniei. Derogările prevăzute la articolul 87 alineatul (3) literele (b) și (d) nu sunt, de asemenea, aplicabile, deoarece măsura nu este destinată să promoveze realizarea unui proiect important de interes european comun, să remedieze o perturbare gravă a economiei unui stat membru sau să promoveze cultura și conservarea patrimoniului. În ceea ce privește derogarea prevăzută la articolul 87 alineatul (3) litera (a), analiza prezentată mai sus, la considerentele 220-240, demonstrează că ajutorul nu poate fi autorizat drept ajutor destinat să favorizeze dezvoltarea economică a unei regiuni cu un nivel de trai anormal de scăzut sau în care se înregistrează o stare gravă de subocupare a forței de muncă. În sfârșit, analiza demonstrează că tariful, chiar asociat unei VPP, nu poate fi considerat compatibil conform derogării prevăzute la articolul 87 alineatul (3) litera (c) din Tratatul CE (a se vedea, în special, considerentele 216, 271, 241-245 și 253-259).
(261)
În consecință, prelungirea tarifului preferențial aprobat pentru Alcoa în conformitate cu articolul 11 alineatul (11) din Legea nr. 80/2005, și cu decretul 2004 (în măsura în care tariful poate fi rezultatul aplicării acestui decret între ianuarie 2006 și iunie 2007 - a se vedea considerentul 44) trebuie să fie declarată incompatibilă cu piața comună.
6.6. Recuperare
(262)
Conform articolului 14 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului, atunci când se adoptă decizii negative în cazuri de ajutor ilegal incompatibil cu piața comună, este necesar să se restabilească o concurență eficientă și să se recupereze ajutorul (inclusiv dobânzi) cât mai curând posibil, exceptând cazul în care această recuperare contravine unui principiu general de drept comunitar.
6.6.1. Încredere legitimă și alte principii generale ale dreptului comunitar care ar putea împiedica recuperarea
6.6.1.1. Încredere legitimă
(263)
În temeiul unei jurisprudențe constante, dacă un ajutor este pus în aplicare fără a fi notificat în prealabil Comisiei în conformitate cu articolul 88 alineatul (3) din tratat, beneficiarul ajutorului nu poate avea o încredere legitimă în regularitatea acordării acestui ajutor (120). O întreprindere care acționează în conformitate cu normele este, în general, capabilă să determine dacă procedura de notificare a fost respectată sau dacă ajutorul este legal.
(264)
Totuși, nu este exclusă posibilitatea pe care o are beneficiarul unui ajutor ilegal de a invoca circumstanțe excepționale care ar fi putut întemeia în mod legitim încrederea sa în caracterul conform al acestui ajutor și de a se opune, prin urmare, rambursării acestuia (121). De altfel, „dacă un operator economic prudent și avizat poate să prevadă adoptarea unei măsuri comunitare de natură a-i afecta interesele, acesta nu ar putea să invoce beneficiul unui astfel de principiu atunci când această măsură este adoptată” (122).
(265)
Comisia a examinat dacă circumstanțe excepționale, asociate existenței deciziei Alumix, invocate de Alcoa au putut să determine întreprinderea să aibă o încredere legitimă.
(266)
Conform jurisprudenței constante a Curții, încrederea legitimă nu poate apărea decât din asigurări specifice, necondiționate și concordante, provenind de la instituțiile comunitare, de natură să genereze așteptări că măsura nu este un ajutor sau este legală (123).
(267)
Alcoa afirmă că, chiar dacă regimul actual nu ar trebui să fie considerat „ajutor existent”, întreprinderea ar putea totuși să invoce încrederea legitimă, deoarece atunci când a achiziționat Alumix și a hotărât să investească în cele două topitorii, s-a bazat pe faptul că în decizia Alumix se concluziona absența ajutorului. Alcoa menționează, de asemenea, ca precedent, decizia Comisiei privind sistemul scutirii de impozit pentru întreprinderile siderurgice care sunt amplasate în străinătate (124) (a se vedea considerentul 97).
(268)
În decizia Comisiei privind schema de scutire fiscală a provizioanelor acordată de Franța întreprinderilor siderurgice, dispozițiile privind ajutoarele existente nu puteau fi aplicate direct, deoarece era vorba de un ajutor acordat sectorului siderurgic, guvernat de Tratatul CECO, care nu recunoștea conceptul de ajutor existent. Comisia a recunoscut încrederea legitimă a beneficiarilor, aplicând, prin analogie, dispozițiile relevante ale Tratatului CE fără să impună, prin urmare, recuperarea ajutorului. Totuși, cazul era extrem de similar cazului referitor la centrele de coordonare stabilite în Belgia în cadrul căreia Comisia a modificat evaluarea unei măsuri pe care o considerase anterior ca nereprezentând ajutor, fără ca această măsură să fi fost modificată de statul membru. Considerațiile formulate la considerentul 210 permit Comisiei să înlăture afirmația potrivit căreia decizia citată ar putea fi invocată în vederea întemeierii recunoașterii încrederii legitime a întreprinderii Alcoa.
(269)
În ceea ce privește importanța atribuită de Alcoa deciziei Alumix, trebuie remarcat faptul că această decizie putea doar să suscite încrederea legitimă a beneficiarului în faptul că mecanismul tarifar care a fost evaluat în acea decizie, nu reprezenta ajutor până la 31 decembrie 2005.
(270)
Cu toate acestea, decizia Alumix nu putea determina apariția încrederii legitime în ceea ce privește prelungirea tarifului prevăzută la articolul 11 alineatul (11) din Legea nr. 80/2005. Alcoa nu putea avea nicio încredere legitimă în faptul că măsura din 2005, care prelungea tariful până în 2010, nu ar avea în mod automat caracter de ajutor. În prezența unei măsuri care a fost (a) modificată substanțial și (b) prelungită, un beneficiar avizat ar fi trebuit să se asigure de legalitatea ajutorului.
(271)
Absența posibilității ca decizia Alumix să genereze o încredere legitimă este confirmată explicit la punctul 109 din Hotărârea Tribunalului.
(272)
Faptul că Alcoa a investit în instalațiile sale din Italia nu este de natură să determine apariția încrederii legitime în legalitatea acordului tarifar modificat și prelungit, deoarece era clar, în momentul acordării acestuia, că tariful Alumix inițial era prevăzut doar pentru o durată de zece ani și că Alcoa și-a planificat investițiile pe această bază și nu pe baza unui tarif stabilit pe o perioadă nelimitată.
(273)
Având în vedere considerațiile precedente, Comisia a concluzionat că existența unui tarif Alumix autorizat nu putea determina Alcoa să aibă o încredere legitimă în legalitatea măsurii în cauză.
(274)
Pentru unitatea din Sardinia, Comisia a examinat, de asemenea, dacă scrisoarea din 2007 și evenimentele ulterioare ar putea reprezenta o sursă de încredere legitimă pentru Alcoa.
(275)
În acest sens, se poate remarca faptul că, în scrisoarea din 2007, Comisia nu acorda nicio asigurare precisă și necondițională cu privire la faptul că VPP permitea să se ajungă la o concluzie în sensul compatibilității ajutorului. Scrisoarea, provenind de la serviciile Comisiei, se limita să indice că „comisarul european competent în domeniul concurenței va fi dispus să propună Colegiului autorizarea unei perioade de eliminare progresivă pe termen scurt a tarifelor la energia electrică în Sardinia”. Această formulare implica faptul că rezultatul pozitiv al cauzei ar fi fost condiționat, în orice caz, de autorizarea proiectului de decizie de către Colegiul Comisarilor. În consecință, având în vedere statutul (de scrisoare din partea serviciilor) și conținutul (asigurare condiționată), scrisoarea din 2007 nu este de natură a determina apariția unei încrederi legitime, astfel cum aceasta din urmă este recunoscută de către Curte.
6.6.1.2. Alte principii generale de drept comunitar
(276)
Nici Italia, nici Alcoa nu au invocat considerații în acest sens. Totuși, Comisia a examinat dacă alte principii generale de drept comunitar împiedică, integral sau parțial, recuperarea.
(277)
În ceea ce privește unitatea din Veneto, se estimează că recuperarea ajutorului nu încalcă niciun principiu general de drept comunitar. În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a exprimat îndoieli serioase cu privire la compatibilitatea ajutorului în favoarea unității amplasate în Veneto, iar urmarea procedurii nu a indicat niciun element care să permită îndepărtarea acestei impresii.
(278)
În ceea ce privește unitatea din Sardinia, Comisia a examinat situația care a rezultat în urma scrisorii din 2007 și a evenimentelor ulterioare. Astfel cum s-a demonstrat mai sus, la considerentul 275, scrisoarea din partea serviciilor Comisiei nu oferea nicio asigurare precisă și necondiționată cu privire la faptul că VPP ar permite formularea unei concluzii privind compatibilitatea ajutorului, limitându-se să indice că, în cazul în care Italia ar răspunde rapid sugestiei formulate în scrisoare, comisarul competent în domeniul concurenței putea propune autorizarea unei eliminări progresive a tarifului pe termen scurt. Totuși, ideea unei centrale VPP a rămas în așteptare pe întreg parcursul procedurii, până în momentul în care Italia se hotărăște să o concretizeze.
(279)
În pofida acestei propuneri, astfel cum se explică la considerentele 253-259, Comisia a ajuns la concluzia că centrala VPP nu poate reprezenta temeiul juridic al unei decizii de compatibilitate a ajutorului din motive legate de circumstanțele măsurii și natura generală a VPP și nu de rezultatul discuțiilor purtate cu Italia. Este necesar să se pună întrebarea dacă discuțiile prelungite referitoare la VPP pot determina infirmarea prezumției potrivit căreia constatarea incompatibilității unui ajutor ilegal trebuie în mod necesar să determine recuperarea cuantumului total al acestui ajutor.
(280)
Deși durata anchetei nu a fost în sine excepțional de lungă (de trei ani), Comisia admite că, în cazul în speță, aceasta a fost prelungită de discuțiile privind introducerea centralei VPP.
(281)
Deși aceasta se justifică într-o mare măsură prin reacția tardivă a Italiei la propunere, Comisia recunoaște că durata îndelungată a acestor discuții este contrară principiului de bună administrare și a influențat comportamentul beneficiarului pe perioada anchetei. Într-adevăr, este probabil ca perspectiva ca VPP să poată permite atingerea unui rezultat favorabil în cazul unității din Sardinia, perspectivă pe care Comisia a generat-o și pe care nu a înlăturat-o suficient de rapid, să fi denaturat percepția Alcoa cu privire la riscul de recuperare a ajutorului aprobat în Sardinia, ulterior inițierii procedurii, ceea ce poate să fi influențat strategia sa referitoare la investiții și la relocarea activităților. Fără scrisoarea din 2007, Alcoa ar fi putut hotărî să își înceteze activitățile în Sardinia, limitând astfel valoarea supusă recuperării.
(282)
În acest context, Comisia consideră oportună neimpunerea recuperării ajutorului acordat unității din Sardinia pentru perioada cuprinsă între data scrisorii, și anume 19 ianuarie 2007, și data prezentei decizii.
6.6.2. Valoarea sumelor care trebuie recuperate
(283)
În concluzie, toate sumele reprezentând de ajutor incompatibil percepute de Alcoa în conformitate cu articolul 11 alineatul (11) din Legea nr. 80/2005, începând cu 1 ianuarie 2006 trebuie să fie recuperate, după ce au fost majorate cu dobânzi, conform capitolului V din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 al Comisiei din 21 aprilie 2004 privind punerea în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 659/1999 al Consiliului privind normele de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (125).
(284)
Obiectivul recuperării constă în restabilirea poziției concurențiale ocupate de beneficiar înainte de acordarea acordului incompatibil. Pentru a cuantifica sumele care trebuie recuperate, este deci necesar să se determine prețul pe care l-ar fi plătit Alcoa pe piața energiei electrice dacă tariful nu ar fi fost prelungit.
(285)
Astfel cum s-a menționat la considerentul 157, Alcoa a încheiat cu ENEL un contract bilateral la un preț nominal apropiat de tariful standard aplicat de întreprinderea de electricitate pentru livrărilor la înaltă tensiune. Conform Comisiei, acesta este despre prețul pe care l-ar fi plătit Alcoa în absența tarifului. Comisia consideră așadar că valoarea care trebuie recuperată echivalează cu diferența dintre prețul contractual și prețul preferențial. Această valoare corespunde plății compensatorii acordate întreprinderii în perioada vizată (126). Aceeași metodă de calcul a fost reținută de Comisie în cauza Terni (127), care este direct comparabilă cu cazul de față.
(286)
De asemenea, din motive de exhaustivitate, Comisia a examinat - și respins - argumentul potrivit căruia, în lipsa subvențiilor publice, Alcoa ar fi negociat un preț mai avantajos cu furnizorul său și că, din acest motiv, recuperarea ar fi trebuit să se bazeze pe un alt parametru, pretins a fi mai realist.
(287)
Înainte de toate și din principiu, Comisia nu este deloc în favoarea ideii stabilirii unui parametru teoretic, atâta timp cât dispune de o referință concretă și adaptată. În cauza Unicredito (128), Curtea a respins o abordare ipotetică de acest tip, afirmând că „restabilirea situației anterioare […] nu implică o reconstituire diferită a trecutului în funcție de elemente ipotetice, precum opțiunile, adesea multiple, pe care le-ar fi preferat operatorii interesați”.
(288)
De altfel, după ce Comisia a inițiat procedura oficială de investigare privind tariful din 2004 și din 2006 și după ce Alcoa a fost invitată să furnizeze o garanție în calitate de societate mamă pentru a acoperi riscul recuperării, întreprinderea era interesată în mod clar să negocieze cu ENEL cele mai bune condiții posibile pentru alimentarea sa cu energie. În consecință, nu există niciun element care să indice faptul că prețul contractual liber negociat între Alcoa și ENEL nu reflectă în mod corect prețul de piață pe care l-ar fi plătit Alcoa în absența ajutorului.
7. CONCLUZIE
(289)
Comisia constată faptul că Italia a pus în aplicare în mod ilegal, încălcând dispozițiile articolului 88 alineatul (3) din Tratatul CE, dispozițiile articolului 1 din Decretul președintelui Consiliului de Miniștri din 6 februarie 2004, și ale articolului 11 alineatul (11) din Decretul-lege nr. 35/05, devenit Legea nr. 80/2005, care prevede prelungirea tarifului preferențial la energie electrică aplicabil întreprinderii Alcoa. Comisia consideră că această măsură, care reprezintă pur și simplu ajutor de exploatare, nu poate beneficia de niciuna din derogările la interdicția generală de a acorda ajutoare de stat prevăzute prin Tratatul CE și este, prin urmare, incompatibilă cu piața comună. În consecință, toate plățile viitoare trebuie să fie anulate, iar ajutorul deja acordat trebuie să fie recuperat după cum urmează. Cuantumul care trebuie să fie recuperat corespunde sumei tuturor plăților compensatorii plătite întreprinderii Alcoa prin Fondul de compensare. În cazul Veneției, recuperarea vizează perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2006 și data adoptării prezentei decizii. În cazul Sardiniei, recuperarea vizează perioada care a precedat scrisorii din 2007, și anume perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2006 și 18 ianuarie 2007,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Ajutorul de stat acordat ilegal de Italia începând cu 1 ianuarie 2006, în conformitate cu Decretul președintelui Consiliului de Miniștri din 6 februarie 2004 și cu articolul 11 alineatul (11) din Legea nr. 80/2005, întreprinderii Alcoa Trasformazioni, încălcând articolul 88 alineatul (3) din tratat, este incompatibil cu piața comună. Cuantumul ajutorului este calculat potrivit metodei menționate la considerentul 285 din prezenta decizie.
Articolul 2
(1) Italia recuperează ajutorul menționat la articolul 1, care a fost acordat beneficiarului. În cazul Veneto, recuperarea vizează perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2006 și data adoptării prezentei decizii. În cazul Sardiniei, aceasta vizează perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2006 și 18 ianuarie 2007.
(2) Sumele care trebuie recuperate cuprind dobânzile acumulate între data la care au fost puse la dispoziția beneficiarului și data recuperării efective a acestora.
(3) Dobânda se calculează pe o bază compusă, în conformitate cu capitolul V din Regulamentul (CE) nr. 794/2007 și cu Regulamentul (CE) nr. 271/2008 al Comisiei (129) de modificare a Regulamentului (CE) nr. 794/2004.
(4) Italia anulează toate plățile viitoare ale ajutorului menționat la articolul 1, începând cu data adoptării prezentei decizii.
Articolul 3
(1) Recuperarea ajutorului menționat la articolul 1 este imediată și efectivă.
(2) Italia aplică prezenta decizie în termen de patru luni de la data notificării acesteia.
Articolul 4
(1) În termen de două luni de la notificarea prezentei decizii, Italia pune la dispoziția Comisiei următoarele informații:
(a)
suma totală (suma principală și dobânda) care urmează să fie recuperată de la beneficiar;
(b)
o descriere detaliată a măsurilor deja luate și a celor planificate în vederea respectării prezentei decizii;
(c)
documentele care să demonstreze că beneficiarul a fost somat să ramburseze ajutorul.
(2) Italia informează Comisia cu privire la progresul măsurilor naționale luate în vederea punerii în aplicare a prezentei decizii până la finalizarea recuperării ajutorului menționat la articolul 1. Italia pune la dispoziție fără întârziere, la simpla cerere a Comisiei, informații privind măsurile deja luate, precum și cele planificate, în vederea respectării prezentei decizii. Italia furnizează, de asemenea, informații detaliate privind sumele ajutorului și dobânzile care au fost deja recuperate de la beneficiar.
Articolul 5
Prezenta decizie se adresează Republicii Italiene.
Adoptată la Bruxelles, 19 noiembrie 2009.