DECIZIA COMISIEI
din 11 decembrie 2007
privind ajutorul de stat C 7/06 (ex NN 83/05) acordat de Finlanda întreprinderii Tieliikelaitos/Destia
[notificată cu numărul C(2007) 6073]
(Numai textele în limbile finlandeză și suedeză sunt autentice)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2008/765/CE)
COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE,
având în vedere Tratatul de instituire a Comunității Europene, în special articolul 88 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispozițiile menționate anterior (1) și având în vedere observațiile acestora,
întrucât:
1. PROCEDURA
(1)
La 22 februarie 2006, Comisia a decis inițierea procedurii formale de investigare [C(2006) 461 final] ca urmare a mai multor plângeri făcute de două asociații industriale finlandeze, care susțin că autoritățile finlandeze au încălcat o serie de dispoziții ale Tratatului CE, inclusiv cele privind ajutoarele de stat, în timpul procesului de separare a Tieliikelaitos de administrația națională finlandeză ca întreprindere de stat.
(2)
Prin scrisoarea din 23 februarie 2006, Comisia a informat Finlanda cu privire la decizia sa de inițiere a procedurilor, oferind autorităților finlandeze posibilitatea de a-și prezenta observațiile în termen de o lună.
(3)
Prin scrisoarea din 3 mai 2006, Comisia a transmis reclamanților o copie a deciziei de inițiere a procedurii, oferindu-le posibilitatea de a-și prezenta observațiile cu privire la decizie în termen de o lună.
(4)
Comisia a primit răspunsul Finlandei la decizia Comisiei de a iniția procedura prin scrisoarea din 31 mai 2006, după ce îi prelungise de două ori termenul limită pentru comunicarea răspunsului.
(5)
Prin scrisoarea din 22 iunie 2006, reclamanții și-au transmis observațiile cu privire la decizia Comisiei de a iniția procedura.
(6)
Comisia a transmis autorităților finlandeze observațiile în cauză prin scrisoarea din 6 iulie 2006, oferindu-le posibilitatea de a răspunde în termen de o lună.
(7)
Comisia a primit răspunsul Finlandei la observațiile reclamanților prin scrisoarea din 27 septembrie 2006.
(8)
Ca urmare a întâlnirii din 7 septembrie 2006 dintre autoritățile finlandeze și Comisie, autoritățile finlandeze au prezentat informații suplimentare la 6 februarie 2007.
(9)
La 20 aprilie 2007, Comisia a trimis autorităților finlandeze o scrisoare prin care le solicita clarificări suplimentare. Răspunsul autorităților finlandeze a fost primit la 22 mai 2007.
(10)
Prin scrisorile din 4 iulie și 27 iulie 2007, Comisia a solicitat autorităților finlandeze să prezinte informațiile esențiale necesare pentru adoptarea deciziei finale. Răspunsurile au fost primite la 10 august și, respectiv, la 29 august 2007.
2. FAPTE
2.1. Beneficiarul
(11)
Tieliikelaitos este o întreprindere de stat finlandeză activă, pe de o parte, în domeniul proiectării, construcției și întreținerii drumurilor și, pe de altă parte, în domeniul serviciilor de feribot. Deși, începând cu 14 februarie 2007, denumirea întreprinderii a fost schimbată în Destia, din motive de asigurare a continuității Comisia va utiliza în textul prezentei decizii denumirea inițială a entității, și anume Tieliikelaitos.
(12)
În conformitate cu dreptul administrativ finlandez, o întreprindere de stat este o entitate aflată în proprietatea statului, care nu este organizată sub forma unei societăți pe acțiuni și care desfășoară activități comerciale. Întreprinderile de stat sunt reglementate de dispozițiile Legii privind întreprinderile de stat (2). Statutul unei întreprinderi de stat este un statut hibrid, între o agenție administrativă și o întreprindere aflată în proprietatea statului. O întreprindere de stat funcționează conform principiilor care guvernează mediul de afaceri, însă parlamentul, guvernul și ministerele de resort dețin competențe decizionale și de control asupra acesteia.
(13)
Deși cifra sa de afaceri anuală a scăzut constant în ultimii 6 ani (-15 %), cu o cifră de afaceri anuală de 474,1 milioane EUR în 2006, Tieliikelaitos rămâne un jucător pe piață important în sectorul infrastructurii de pe piața finlandeză a construcțiilor civile.
(14)
Cele mai importante componente ale cifrei de afaceri a întreprinderii sunt serviciile de construcții (47 %), serviciile de întreținere (31 %), serviciile de nivelare a suprafețelor și de producție de agregate minerale (lucrări de asfaltare, servicii de marcare a drumurilor, producție de agregate minerale - 11 %). Tieliikelaitos oferă servicii Administrației finlandeze a drumurilor (68 % din cifra de afaceri a Tieliikelaitos), întreprinderilor comerciale (15 %), autorităților municipale și orășenești (13 %), altor agenții guvernamentale (2 %) etc.
(15)
Profitul din exploatare al Tieliikelaitos pentru anul 2006 s-a ridicat la 10,6 milioane EUR. În 2006, numărul său mediu de angajați a fost de 2 469 persoane.
2.2. Reforma serviciilor de drumuri și a serviciilor de feribot în Finlanda
(16)
Până la sfârșitul anului 2000, întreținerea rețelei finlandeze de drumuri naționale a fost executată în principal de Serviciul finlandez de drumuri. De asemenea, Serviciul de drumuri a executat parțial proiectarea și construcția noilor drumuri naționale. În acest context, trebuie menționat faptul că, în Finlanda, există 78 000 km de drumuri naționale, 26 000 km de drumuri județene și 350 000 km de drumuri „forestiere” private (de calitate inferioară).
(17)
Serviciul de drumuri era o agenție de stat, responsabilă cu gestionarea și întreținerea drumurilor publice și cu ameliorarea condițiilor de trafic rutier și a serviciilor conexe. În conformitate cu dreptul administrativ finlandez, o agenție de stat este un departament al administrației naționale, care nu are personalitate juridică, dar face parte din sistemul de stat.
(18)
În perioada de pre-liberalizare, serviciile întreprinderilor private de consultanță, dezvoltare și întreținere erau folosite doar în măsura în care sectorul „producției de drumuri” (3) al Serviciului de drumuri nu putea oferi serviciul respectiv. În special, în sectorul întreținerii periodice a drumurilor (4), care constă, în principal, în deszăpezirea drumurilor, pe piață nu exista practic niciun contractant privat înainte de începerea procesului de liberalizare: aceștia nu prezentaseră decât două proiecte modeste la momentul lansării licitației preliminare/pilot la sfârșitul anilor 1990.
(19)
În martie 2000, autoritățile finlandeze au hotărât ca sectorul producției de drumuri al Serviciului de drumuri să se desprindă ca întreprindere de stat și să ia denumirea de Tieliikelaitos, în timp ce Administrația drumurilor urma să funcționeze ca agenție-client în sectorul întreținerii drumurilor. Scopul era de a delimita rolul clientului în achiziționarea de servicii de întreținere și de construcție de cel al prestatorului unor astfel de servicii.
(20)
Finlanda a optat pentru o deschidere treptată a pieței. În acest context, misiunea Administrației drumurilor a fost aceea de a crea oportunități pentru emergența unor piețe active, de exemplu prin lansarea de noi proceduri competitive de licitație.
(21)
Ca rezultat al reformei, activitățile de proiectare, construcție și întreținere a drumurilor naționale au fost deschise complet concurenței până la sfârșitul anului 2004. În ceea ce privește drumurile județene, în conformitate cu principiul subsidiarității, autoritățile municipale sunt libere să aleagă dacă să utilizeze sau nu propriile capacități de producție. Cu toate acestea, dacă aleg să externalizeze serviciile respective, autoritățile trebuie să recurgă la proceduri de licitație deschise.
(22)
În ceea ce privește serviciile de feribot, deschiderea pieței pentru concurență va avea loc în 2010.
2.3. Norme care reglementează Tieliikelaitos, inclusiv dispozițiile speciale pentru perioada de tranziție 2001-2004
(23)
În timpul perioadei de tranziție 2001-2004, în conformitate cu legea care reglementează Tieliikelaitos (5) și cu decretul guvernamental privind Tieliikelaitos (6), Tieliikelaitos:
-
nu putea funcționa ca furnizor de agregate minerale și nu putea utiliza astfel de agregate decât pentru acoperirea drumurilor; nu putea întreprinde lucrări asupra căilor navigabile interioare, lucrări de construcție în piatră, lucrări de construcție de rețele de energie, lucrări de bază, lucrări zonale de construcție de clădiri și lucrări care nu sunt asociate benzilor de circulație sau traficului rutier, inclusiv lucrări de demolare;
-
avea obligația de a nu crea o supracapacitate în propriul sector de activitate; nu avea dreptul de a cumpăra excavatoare sau instalații de zdrobire și nici de a mări numărul de alte echipamente.
(24)
În afară de aceasta, pe timpul perioadei de tranziție, personalului transferat către Tieliikelaitos i s-a oferit siguranța locului de muncă: decizia Parlamentului privind reforma Serviciului de drumuri (7) prevedea faptul că Tieliikelaitos nu va da preavize personalului său, nu va face concedieri și nu va impune transferuri de loc de muncă pe perioada de tranziție.
(25)
O serie de alte restricții au fost impuse întreprinderii Tieliikelaitos și se aplică permanent.
(26)
În primul rând, în conformitate cu legea care reglementează Tieliikelaitos, întreprinderea are obligația permanentă de a prezenta oferte pentru toate contractele de întreținere a drumurilor și de transport cu feribotul pe întreg teritoriul țării.
(27)
În al doilea rând, întreprinderea trebuie să fie pregătită să presteze servicii în situații de urgență. Administrația drumurilor și Tieliikelaitos au obligația de a se pregăti pentru situații de urgență în conformitate cu o lege distinctă cu privire la acest aspect, Legea privind competențele în situații de urgență (8). Pregătirile se fac prin planificări prealabile, pregătiri anterioare pentru acțiuni de urgență și alte măsuri. În baza unui proiect de lege a guvernului (9), Ministerul Transporturilor și Comunicațiilor decide independent nivelul de pregătire necesar și delimitarea responsabilităților între Administrația drumurilor și Tieliikelaitos. Mai mult, pe timpul perioadei de tranziție, Tieliikelaitos este obligată să mențină rezerve de combustibili lichizi pentru situații de urgență.
(28)
Nu în ultimul rând, ca oricărei alte întreprinderi de stat, Tieliikelaitos are obligația de a se concentra pe funcțiile sale cheie. În special, aceasta este supusă unor restricții în ceea ce privește activitățile care pot fi efectuate de către filiale sale și în ceea ce privește abilitatea sa de a opera în străinătate, precum și unei interdicții asupra anumitor tranzacții financiare în cadrul grupului.
2.4. Descrierea măsurilor aplicabile
2.4.1. Împrumutul de stat
(29)
În sesiunea generală din 21 decembrie 2000, guvernul finlandez a decis structura activelor din bilanțul Tieliikelaitos, care și-a început activitatea la începutul anului 2001. O parte din activele transferate întreprinderii Tieliikelaitos au fost înregistrate ca împrumut pe termen lung, iar o parte capital social.
(30)
Statul a acordat astfel întreprinderii Tieliikelaitos un capital de împrumut pe termen lung în valoare de 41,44 milioane EUR. Perioada de rambursare a împrumutului este de 15 ani (1 ianuarie 2001-1 ianuarie 2015), din care primii trei ani sunt scutiți de plăți principale. S-a stabilit, de asemenea, ca rata dobânzii să crească gradual până la 5 %, astfel ca în 2001 aceasta să fie de 1 %, în 2002 de 1,5 %, în 2003 de 2,5 %, în 2004 de 3,5 %, iar începând cu 2005 de 5 %.
2.4.2. Active nefinanciare pus la dispoziția Tieliikelaitos, inclusiv terenuri și situri de extracție a pietrișului
(31)
Când s-a hotărât scindarea Serviciului de drumuri în Administrația drumurilor și Tieliikelaitos, principiul care a stat la baza repartizării bunurilor Serviciului de drumuri a fost ca activele care fac obiectul legislației drumurilor, în principal drumurile în sine, să rămână sub controlul Administrației drumurilor, în timp ce activele folosite pentru întreținerea drumurilor și pentru serviciile de feribot să fie înscrise în registrele întreprinderii Tieliikelaitos.
(32)
Transferul de echipament a avut loc la valoarea contabilă, care s-a bazat pe costul de achiziție minus orice amortizare cumulată. De asemenea, resursele de pietriș extras au fost înregistrate în bilanțul Tieliikelaitos la valoarea lor contabilă.
(33)
Valoarea contabilă a terenurilor și a siturilor de extracție a pietrișului a fost mărită, deoarece guvernul finlandez a considerat că aceasta este sub valoarea reală a siturilor. În acest scop, Ministerul finlandez al Transporturilor și Comunicațiilor a înființat un grup de lucru (10) care trebuia să formuleze propuneri cu privire la siturile de resurse rămase în răspunderea Administrației drumurilor și la cele transferate către Tieliikelaitos, precum și cu privire la valoarea de piață reală a acestor situri. Nu s-a ajuns însă la un acord în ceea ce privește valoarea terenurilor în cauză.
(34)
Ministerul Transporturilor și Comunicațiilor a hotărât să estimeze el însuși valoarea terenurilor și a siturilor de extracție a pietrișului după ce a solicitat consiliere din partea unui consultant independent, Catella Real Estate Consulting Ltd (denumit în continuare „Catella”).
2.4.3. Contracte negociate pentru serviciile de drumuri
(35)
Dispozițiile tranzitorii aplicabile reformei Serviciului de drumuri au prevăzut ca, pentru anii 2001-2004, doar o parte din contractele de planificare, construcție și întreținere a drumurilor naționale să fie acordate prin invitație de participare la licitație organizată de Administrația drumurilor și ca această parte să crească gradual. Contractele rămase vor fi încheiate între Tieliikelaitos și Administrația drumurilor drept contracte negociate fără licitație.
(36)
Punctul de plecare pentru stabilirea prețurilor aplicate contractelor negociate a fost nivelul de preț al contractelor acordate în urma unei licitații. Administrația drumurilor a examinat, prin urmare, ofertele de preț ale Tieliikelaitos pentru contractele negociate și le-a comparat cu prețurile competitive ale ofertelor din cadrul licitației. În decursul negocierilor ulterioare între Tieliikelaitos și Administrația drumurilor, s-a ținut seama de faptul că Tieliikelaitos avea personal în exces, fapt care determina o creștere a costurilor sale. Diferențialul de cost de care s-a ținut seama în cadrul altor măsuri de ajustare a personalului (mai ales proiecte de servicii speciale) nu a fost totuși compensat prin contracte negociate.
(37)
În timpul perioadei de tranziție, Administrația drumurilor și Tieliikelaitos au convenit în fiecare an asupra procedurii de ajustare a cheltuielilor, prin care diferențele de marjă generate în prețul contractelor între contractele negociate și contractele oferite în cadrul licitației au fost ulterior estompate într-o anumită măsură. Măsura în care s-a realizat acest lucru este analizată în capitolele următoare - capitolele 4, 5 și 6 (chiar și după efectuarea ajustărilor au mai existat anumite diferențe de marjă între contractele negociate și cele licitate). Această înțelegere a contribuit la apropierea marjelor proiectelor din cadrul contractelor negociate și a celor oferite în cadrul licitației în cursul perioadei de tranziție.
2.4.4. Contractele negociate pentru serviciile de feribot
(38)
În Finlanda, serviciile de feribot sunt oferite ca parte a serviciului public de drumuri în 43 de locuri de acostare a feriboturilor. Locurile de acostare a feriboturilor sunt concentrate în arhipelagul Turku și apele interioare din estul Finlandei.
(39)
În paralel cu reforma administrației drumurilor, s-a stabilit ca transportul cu feribotul oferit ca parte a serviciului public de drumuri să fie deschis gradual concurenței începând cu 2005 și ca, începând cu 2010, toate noile contracte de servicii de transport cu feribotul să fie atribuite prin licitație.
(40)
Invitația de manifestare a interesului din 2005 pentru 3 din totalul de 10 contracte pentru transportul cu feribotul nu a avut rezultate satisfăcătoare, deoarece ar fi generat cheltuieli mai mari pentru Administrația drumurilor, pe de o parte (11), și ar fi condus la întărirea poziției pe piață a Tieliikelaitos, pe de altă parte. Prin urmare, în prezent, Administrația drumurilor continuă cu contractele negociate cu Tieliikelaitos, căutând în același timp o altă formulă de atribuire a contractelor pentru rundele viitoare de licitații.
2.4.5. Dispoziții speciale pentru reducerea excedentului de personal
(41)
La momentul înființării Tieliikelaitos, întregul personal responsabil cu întreținerea drumurilor de la Serviciul de drumuri a fost transferat la Tieliikelaitos. Acest lucru a condus la o creștere semnificativă a personalului pentru Tieliikelaitos. Faptul nu este contestat de către reclamanți, care recunosc, în declarația lor din iunie 2006, că „Tieliikelaitos avea un dezavantaj structural, deoarece era obligată să angajeze întregul personal și nu putea concedia pe nimeni”. Trei tipuri de măsuri au fost adoptate pe parcursul perioadei de tranziție pentru a soluționa această problemă.
(42)
În primul rând, unui număr de 116 de angajați li s-a oferit posibilitatea - pe care au și valorificat-o - de a ocupa posturi vacante în alte agenții guvernamentale (9 dintre acestea erau posturi în Administrația drumurilor).
(43)
În al doilea rând, s-a alocat suma de 20,1 milioane EUR pentru a sprijini ajustările de personal ale Tieliikelaitos, în special pentru a ajuta angajații să găsească noi locuri de muncă, pentru a finanța măsuri de formare suplimentară și recalificare și pentru a susține pensiile pentru pensionările anticipate.
(44)
În al treilea rând, persoanele pentru care nu exista niciun loc de muncă disponibil, fie în baza contractelor atribuite întreprinderii Tieliikelaitos în cadrul unei licitații, fie în baza contractelor negociate între Tieliikelaitos și Administrația drumurilor, și care nu puteau beneficia încă de o pensionare anticipată sau de alte măsuri similare au fost angajate în proiecte de servicii comandate de către Administrația drumurilor. Astfel de proiecte au vizat, de exemplu, curățarea trotuarelor sau restaurarea clădirilor și a zonelor de exterior. În total, Administrația drumurilor a plătit 68 milioane EUR pentru finanțarea acestor proiecte de servicii. În medie, proiectele de servicii au fost utilizate pentru câștigarea a 600-700 de ani-om de muncă anuală în perioada 2001-2004.
(45)
În timpul perioadei de tranziție, numărul personalului de la Tieliikelaitos a scăzut de la 4 235 de angajați în 2001 la 3 037 de angajați în 2004.
2.4.6. Inaplicabilitatea legislației privind falimentul
(46)
Întreprinderile de stat nu sunt persoane juridice independente, iar statul este, prin urmare, principalul responsabil pentru angajamentele contractate de o întreprindere de stat, în conformitate cu articolul 6 din Legea privind întreprinderile de stat.
(47)
Având în vedere răspunderea care îi revine statului în temeiul capitolului 1 articolul 3 din Legea privind falimentul, întreprinderile de stat nu pot fi declarate falimentare.
(48)
Pentru a contrabalansa avantajele asociate inaplicabilității legislației privind falimentul, legislația finlandeză prevede obligația unei întreprinderi de stat de a plăti statului, după 1 ianuarie 2003 (12), un comision pentru împrumuturile contractate și garanțiile acordate.
(49)
În conformitate cu secțiunea 15 din legea care reglementează împrumuturile de stat și acordarea garanțiilor de stat (13), atunci când se determină cuantumul unui astfel de comision de garantare este necesar să se ia în considerare cuantumul unor posibile plăți obligatorii în sarcina statului cauzate de garanția în cauză, de natura și amploarea operațiunilor subiectului de risc și a economiei acestuia, de solvabilitatea subiectului de risc, de solvabilitatea economiei naționale a subiectului de risc și de alte aspecte și condiții concurențiale care afectează riscul acoperit.
(50)
În ceea ce privește creditele pe termen lung, decretul de guvern privind comisioanele colectate pentru garanțiile de stat (14) prevede că suma forfetară care urmează să fie colectată este de 0,25 % din valoarea creditului (comision de gestionare). Dacă riscul de pierdere asociat garanției este excepțional de mare, suma forfetară percepută crește cu 1,5 puncte procentuale. Pe lângă aceasta, comisionul anual este perceput la o rată de 0,35 % din valoarea creditului. În cazul apariției unor modificări semnificative ale condițiilor de piață, nivelul comisionului anual va fi ajustat în termen de cel mult 12 luni.
(51)
În ceea ce privește creditele pe termen scurt, comisionul anual este stabilit la jumătatea nivelului comisionului anual aplicabil pentru creditele pe termen lung în temeiul Legii care reglementează împrumuturile de stat și acordarea garanțiilor de stat menționate anterior.
2.4.7. Particularități de tratament în scopul prelevării impozitului pe venit
(52)
Regimul întreprinderilor de stat cu privire la impozitul pe venit este prevăzut în Legea privind impozitul pe venit (15). În conformitate cu principiile prevăzute în secțiunea 21 alineatul (3) din legea în cauză, întreprinderile de stat a căror activitate este destinată în principal să satisfacă necesitățile altor instituții de stat nu sunt plătitoare de impozit.
(53)
În timpul perioadei de tranziție, cea mai mare parte a cifrei de afaceri a Tieliikelaitos a provenit din contractele cu o altă instituție de stat (Administrația drumurilor) și, ca urmare, nu s-a perceput niciun impozit pe veniturile din această activitate.
(54)
Mai mult, până în iulie 2004, de fiecare dată când Tieliikelaitos a cumpărat terenuri, vânzătorii au fost scutiți în mare parte de la impozitul aplicabil câștigurilor respective de capital, în conformitate cu secțiunea 49 din Legea privind impozitul pe venit (16). În iulie 2004, această măsură a fost eliminată din respectiva lege.
3. ÎNDOIELILE COMISIEI
(55)
În decizia sa de inițiere a procedurilor, Comisia și-a exprimat îndoielile cu privire la:
-
întrebarea dacă dispozițiile speciale referitoare la transferul de personal între Tieliikelaitos și agențiile guvernamentale și proiectele speciale pentru lucrătorii în exces, dar neconcediați, conferă un avantaj întreprinderii Tieliikelaitos,
-
întrebarea dacă transferurile de terenuri și situri de extracție a pietrișului de la statul finlandez către Tieliikelaitos au avut loc la valoarea lor comercială,
-
valoarea monetară exactă a avantajelor pe care guvernul finlandez le-a acordat întreprinderii Tieliikelaitos,
-
compatibilitatea împrumutului cu dobândă redusă, a contractelor negociate, a (potențialelor) proiecte speciale pentru lucrătorii în exces, dar neconcediați, și a transferurilor de terenuri și situri de extracție a pietrișului cu piața comună, în temeiul articolului 86 alineatul (2) din Tratatul CE, și aici, în special, în ceea ce privește existența unei obligații de serviciu public și absența unei supracompensări,
-
compatibilitatea împrumutului cu dobândă redusă, a contractelor negociate, a (potențialelor) proiecte speciale pentru lucrătorii în exces, dar neconcediați, și a transferurilor de terenuri și situri de extracție a pietrișului cu piața comună, în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) din Tratatul CE, și aici, în special, în ceea ce privește proporționalitatea măsurilor și întrebarea dacă efectele pozitive ale ajutorului depășesc efectele negative asupra concurenței,
-
compatibilitatea dispozițiilor fiscale speciale și absenței aplicării legislației privind falimentul cu piața comună, în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) din Tratatul CE.
4. OBSERVAŢIILE PĂRŢILOR INTERESATE - OBSERVAŢII PREZENTATE ÎN COMUN DE CĂTRE CONFEDERAŢIA INDUSTRIILOR FINLANDEZE DE CONSTRUCŢII (RT) ŞI ASOCIAŢIA CENTRALĂ A CONTRACTANŢILOR DE MAŞINI ŞI UTILAJE TERASIERE DIN FINLANDA
4.1. Împrumutul de stat
(56)
Reclamanții consideră că rata dobânzii stabilită pentru împrumutul de stat acordat întreprinderii Tieliikelaitos este în mod clar sub dobânda de pe piață și că avantajul monetar de care a beneficiat astfel Tieliikelaitos a fost de aproximativ 3,2 milioane EUR în perioada 2001-2004.
(57)
Reclamanții consideră că rata mai mare a dobânzii fixate pentru perioada 2005-2015 nu diminuează în realitate acest avantaj. Deoarece ratele dobânzii au crescut constant începând cu 2005, rata dobânzii de 5 % fixată pentru perioada 2005-2015 ar putea înceta în curând să mai fie mai mare decât ratele care domină în prezent piața.
4.2. Terenuri și situri de extracție a pietrișului puse la dispoziția Tieliikelaitos
(58)
Reclamanții menționează că valoarea la care au fost înregistrate terenurile în bilanțul de deschidere al Tieliikelaitos de către statul finlandez este cu 15 milioane FIM (17) mai mică decât estimarea realizată de un expert independent (Catella). În baza estimărilor realizate de sectorul privat al terasamentelor, diferența ar fi chiar mai mare. Pe lângă aceasta, în opinia reclamanților, ar fi mai corect dacă Tieliikelaitos ar cumpăra terenurile necesare executării contractelor sale de la furnizori externi, la prețul pieței.
(59)
Reclamanții consideră, de asemenea, că deducerile de non-vandabilitate cu privire la valoarea terenurilor și a siturilor de extracție a pietrișului operate în declarațiile financiare ale Tieliikelaitos în perioada 2002-2004 și acceptate de auditorii Tieliikelaitos nu pot fi considerate drept o dovadă a absenței ajutorului în ceea ce privește transferul de terenuri și de situri de extracție a pietrișului. Reclamanții cred că auditorii Tieliikelaitos nu au avut o experiență suficientă în materie de evaluare a terenurilor pentru a efectua o astfel de evaluare. Potrivit reclamanților, auditorii și-au bazat avizul pe estimarea realizată de conducerea Tieliikelaitos.
4.3. Contractele negociate pentru serviciile de drumuri
(60)
Reclamanții consideră că ajutorul asociat contractelor negociate acordat Tieliikelaitos de către Administrația drumurilor a fost de 21,5 milioane EUR, valoare pe care aceștia au calculat-o în baza diferenței de marjă dintre contractele negociate și cele licitate de Tieliikelaitos.
(61)
Mai mult, reclamanții suspectează faptul că marjele contractelor negociate ar fi putut fi scăzute în mod artificial luând în considerare, de asemenea, costurile cu personalul neimplicat în execuția contractelor negociate.
(62)
În afară de aceasta, reclamanții cred că așa-numita procedură de „ajustare a cheltuielilor” aplicată contractelor negociate (18) a permis întreprinderii Tieliikelaitos accesul la fonduri suplimentare în fiecare an în perioada 2001-2004, fonduri care au putut fi folosite pe o perioadă de un an fără a fi necesar să se plătească vreo dobândă Administrației drumurilor.
(63)
Reclamanții consideră că ajutorul primit de Tieliikelaitos i-a permis, inter alia, să preia contracte de planificare și execuție (19) cu o marjă mai mică.
(64)
Reclamanții consideră că faptul că, în comparație cu concurenții săi, rezultatele financiare ale Tieliikelaitos erau mai mici decât media din sectorul de activitate în cauză nu demonstrează decât că operațiunile Tieliikelaitos erau ineficiente și că întreprinderea a aplicat o politică de tarifare anti-concurențială în sectoare liberalizate.
4.4. Contractele negociate pentru serviciile de transport cu feribotul
(65)
Reclamanții consideră că contractele negociate pentru serviciile de transport cu feribotul conferă un avantaj întreprinderii Tieliikelaitos. Aceștia cred că Tieliikelaitos poate presta servicii de transport cu feribotul la un preț relativ mic doar pentru că a primit de la Administrația drumurilor echipament (constând în feriboturi) care nu trebuie reînnoit sau pentru că costurile de capital asociate nu trebuie luate în considerare atunci când se stabilește valoarea echipamentului.
4.5. Măsuri de reducere a personalului Tieliikelaitos
(66)
În opinia reclamanților, Tieliikelaitos a primit aproximativ 100 milioane EUR ca ajutor de stat în perioada 2001-2004 pentru soluționarea problemei excedentului de personal.
(67)
Inter alia, reclamanții consideră că întreprinderea Tieliikelaitos a beneficiat de ajutor deoarece angajații săi au deținut o poziție privilegiată în ocuparea posturilor vacante din cadrul agențiilor guvernamentale, inclusiv din cadrul Administrației drumurilor. Pe ansamblu, acest lucru a permis întreprinderii Tieliikelaitos să reducă excedentul de personal cu 116 persoane.
(68)
Reclamanții consideră că procedura de transfer al angajaților respectivi a condus la o pierdere a libertății agențiilor guvernamentale implicate în ceea ce privește alegerea celor mai buni și mai accesibili candidați de pe piața muncii pentru un anumit post, cauzând cheltuieli suplimentare pentru stat. Statul ar fi putut să recruteze un personal extern mai accesibil și în condiții de angajare mai favorabile. Angajații Tieliikelaitos au fost transferați pe posturi noi în baza condițiilor anterioare de angajare și tratați drept personal cu vechime.
(69)
Pe lângă aceasta, reclamanții subliniază că Tielliikelaitos a primit 20,1 milioane EUR ca ajutor de stat din bugetul Administrației drumurilor în scopul de a ajuta angajații întreprinderii Tieliikelaitos să își găsească noi locuri de muncă, de a finanța cursuri de formare și recalificare complementară și de a susține pensiile alocate în cazul pensionărilor anticipate.
(70)
Reclamanții cred, de asemenea, că personalul implicat în proiectele de servicii speciale au constituit rezerva proprie de forță de muncă a Tieliikelaitos, în timp ce cheltuielile aferente au fost suportate de statul finlandez. Reclamanții susțin că în sectorul privat nu există oportunitatea acestui gen de măsuri; mai curând, la încheierea unui proiect sau a unui contract, un angajator privat este obligat să îi plătească în continuare angajatului său salariul sau, alternativ, să îi dea un preaviz de concediere și să îi plătească salariul pe durata preavizului.
(71)
Nu în ultimul rând, reclamanții se îndoiesc de faptul că întreprinderea Tieliikelaitos a contribuit suficient din resurse proprii la finanțarea măsurilor de reducere a personalului. Potrivit acestora, declarațiile financiare ale Tieliikelaitos nu aduc nicio dovadă în acest sens.
4.6. Ajutor fiscal indirect asociat achiziționării de terenuri
(72)
Reclamanții notează că, în măsura în care Tieliikelaitos a achiziționat terenuri în timpul perioadei de tranziție, vânzătorii au fost în mare parte scutiți de la plata impozitului pe câștiguri de capital, ceea ce constituie, de asemenea, un ajutor de stat indirect în beneficiul Tieliikelaitos.
4.7. Avantaje permanente conferite întreprinderii Tieliikelaitos: inaplicabilitatea legislației privind falimentul și derogările de la legislația fiscală standard
4.7.1. Legislația privind falimentul
(73)
Reclamanții consideră că excluderea întreprinderii Tieliikelaitos din domeniul de aplicare a legislației privind falimentul constituie un ajutor de stat interzis. Aceștia subliniază faptul că, deși actuala Lege privind falimentul (20) a intrat în vigoare abia la 1 septembrie 2004, posibilitatea de a declara Tieliikelaitos falimentară nu exista nici înainte de această dată.
(74)
Reclamanții consideră suficient faptul că există posibilitatea acordării unui astfel de ajutor, chiar dacă nu există o amenințare concretă a falimentului.
(75)
Reclamanții subliniază că Tieliikelaitos a avut posibilitatea de a primi finanțare în condiții mai favorabile datorită respectivelor dispoziții juridice. În plus, Tieliikelaitos solicită în permanență servicii și materiale de la furnizori și prestatori externi, fapt care se materializează în datorii ale întreprinderii Tieliikelaitos către acești actori externi. Tieliikelaitos poate prin acest lucru să obțină un avantaj concurențial, deoarece întreprinderea nu poate fi declarată falimentară.
(76)
Mai mult, reclamanții au atras atenția Comisiei asupra faptului că comisionul de garantare a împrumuturilor contractate și garanțiile acordate de către o întreprindere de stat, al cărei scop este de a compensa faptul că o organizație care funcționează ca parte a sectorului public poate să primească finanțare externă în condiții mai avantajoase, a fost introdus abia în 2003 (articolul 5 din Legea privind întreprinderile de stat). Acest lucru înseamnă că Tieliikelaitos nu a plătit până în prezent un astfel de comision (legea nu este aplicabilă retroactiv pentru împrumuturile contractate de Tieliikelaitos înainte de 2003).
(77)
În orice caz, reclamanții notează că întreprinderile private, care pot fi declarate falimentare în conformitate cu legislația finlandeză, trebuie, de asemenea, să ofere creditorului garanții echivalente cu cuantumul comisionului de garantare plătit statului. Cheltuielile de acest gen sunt efectuate, de exemplu, ca urmare a ipotecării bunurilor imobile și a închirierilor permanente, precum și a garanțiilor acordate de instituții financiare și de alte părți.
4.7.2. Regimul fiscal
(78)
În opinia reclamanților, faptul că Tieliikelaitos nu plătește statului impozit pe venit - deoarece contractele cu statul reprezintă mai mult de jumătate din cifra sa de afaceri - constituie un ajutor interzis.
(79)
Reclamanții consideră că Tieliikelaitos a obținut un avantaj de 14,5 milioane EUR prin această scutire de impozit doar pentru perioada 2001-2004, deoarece ar fi trebuit să plătească impozite în valoare de 14,5 milioane EUR dacă ar fi fost supusă ratei de impozitare de 29 % aplicabile întreprinderilor private în perioada 2001-2004 (în 2005 această rată a scăzut la 26 %).
(80)
Faptul că Tieliikelaitos a vărsat statului o parte din câștigurile sale corespunde plății de către o societate comercială cu răspundere limitată a unui dividend al cărui cuantum este întotdeauna decis de acționari în cadrul Adunării Generale anuale. Dividendul este plătit doar din câștigurile rămase după plata impozitului pe venit datorat de societățile comerciale.
4.8. Sarcini care decurg din statutul specific al Tieliikelaitos
(81)
În ceea ce privește faptul că Tieliikelaitos este obligată din punct de vedere juridic să prezinte oferte la orice cerere de oferte pentru lucrări de întreținere a rețelei de drumuri, atât în perioada de tranziție, cât și după expirarea acesteia, reclamanții nu constată nicio povară financiară suplimentară asupra Tieliikelaitos. În orice caz, reclamanții consideră că declarațiile financiare ale Tieliikelaitos nu indică astfel de cheltuieli suplimentare.
(82)
Deoarece întreprinderea Tieliikelaitos deține birouri pe întreg teritoriul Finlandei, reclamanții consideră că aceasta are un excelent atu de a presta servicii de întreținere în întreaga țară. În plus, Administrația drumurilor a introdus, pentru a încuraja participarea la licitații, o primă de 5 000 EUR pentru toți ofertanții ale căror oferte corespund documentației de licitație. În medie, 4-4,7 contractanți au prezentat o ofertă la fiecare contract de întreținere scos la licitație în perioada 2001-2004, fapt care demonstrează interesul întreprinderilor de a prezenta oferte.
(83)
În mod similar, reclamanții contestă faptul că Tieliikelaitos a avut cheltuieli suplimentare comparativ cu alte întreprinderi care își desfășoară activitatea în acest sector ca urmare a obligației sale de a fi mereu pregătită să presteze servicii în situații de urgență. În primul rând, reclamanții subliniază faptul că nu au fost identificate astfel de cheltuieli suplimentare în declarațiile financiare ale Tieliikelaitos. În al doilea rând, reclamanții consideră că toate întreprinderile trebuie să se pregătească pentru situații de urgență și că acest lucru face parte din sistemul de gestionare a riscului al unei întreprinderi private.
(84)
Mai mult, reclamanții cred că în conturile financiare ale Tieliikelaitos nu se face o distincție între costurile și veniturile asociate serviciilor clar identificate ca fiind de interes economic general și celor asociate cu alte servicii și că nu s-a definit niciun criteriu de repartizare a costurilor și veniturilor între aceste două categorii de servicii.
(85)
Prin urmare, reclamanții subliniază faptul că măsurile adoptate în favoarea Tieliikelaitos nu pot fi calificate drept plăți compensatorii pentru obligațiile de serviciu public.
(86)
În ceea ce privește restricțiile impuse asupra activităților întreprinderii Tieliikelaitos, reclamanții evidențiază faptul că grupul de monitorizare înființat de Ministerul Transporturilor și Comunicațiilor a notat că Tieliikelaitos a încălcat în mod repetat aceste restricții, de exemplu prin executarea de lucrări de construcție a unor rețele energetice și a unor construcții urbane. Prin urmare, acestea nu au cauzat costuri și pierderi de venit semnificative, iar acest tip de activitate nu a fost prezentat în declarațiile financiare ale Tieliikelaitos.
4.9. Concluzii generale ale reclamanților
(87)
În ansamblu, reclamanții consideră că Tieliikelaitos a primit cel puțin 164-171 milioane EUR sub formă de ajutor interzis:
(EUR)
Măsuri
Ajutorul rezultat
Subvenționarea dobânzilor 2001-2004
3 182 978
Echipamente
13 800 000-20 700 000
Resurse funciare exploatabile
7 230 000
Resurse funciare exploatate
3 750 000
Contracte negociate 2001-2004
21 500 000
Ajustare de personal 2001-2004
100 000 000
Avantaje fiscale 2001-2004
14 454 620
(88)
Potrivit reclamanților, sumele indicate trebuie mărite cu valoarea ajutorului primit prin contractele negociate pentru serviciile de transport cu feribotul și cu venitul din dobânzi asociat fondurilor reintroduse anual din contractele negociate prin procedura de ajustare a cheltuielilor.
(89)
Reclamanții consideră că Tieliikelaitos a beneficiat de avantaje care i-au redus cheltuielile și de care nu ar fi profitat în condiții normale de piață.
(90)
Deși nu contestă că s-au realizat economii de costuri prin deschiderea pieței pentru concurență, reclamanții subliniază faptul că, în timpul perioadei de tranziție, Tieliikelaitos a primit un ajutor care a fost aproape egal cu economiile pentru stat realizate în aceeași perioadă.
(91)
Reclamanții consideră că ajutorul acordat Tieliikelaitos a denaturat concurența în sectorul infrastructurilor și a permis întreprinderii Tieliikelaitos să execute contracte cu o marjă inferioară celei care se putea obține de la întreprinderile private într-o piață competitivă. În opinia reclamanților, Tieliikelaitos s-a bucurat de o poziție dominantă pe piața contractelor de întreținere a drumurilor pe toată durata perioadei de tranziție, iar în 2005 aceasta obținuse 88 % din noile contracte de întreținere atribuite de Administrația drumurilor. Acest lucru ar demonstra că deschiderea pieței a fost un eșec.
(92)
Prin urmare, reclamanții contestă faptul că măsurile de acordare a ajutorului de stat au fost necesare și proporționale în raport cu rezultatele, cu alte cuvinte cu liberalizarea piețelor finlandeze de întreținere a drumurilor și de transport cu feribotul. Prin urmare, în opinia reclamanților, ajutorul de stat primit de Tieliikelaitos nu a fost justificat și este astfel incompatibil cu piața comună.
5. OBSERVAŢIILE PREZENTATE DE AUTORITĂŢILE FINLANDEZE
(93)
În primul rând, autoritățile finlandeze explică motivele care au stat la baza abordării alese pentru liberalizarea pieței serviciilor de drumuri în Finlanda.
(94)
În opinia acestora, deschiderea graduală a pieței concomitent cu garantarea siguranței locului de muncă pentru angajații întreprinderii Tieliikelaitos a fost necesară pentru a se ajunge la un compromis politic cu privire la deschiderea pieței.
(95)
În fapt, guvernul finlandez a început să lucreze la forma reformei serviciilor de drumuri în 1994. Cu toate acestea, având în vedere interesele legitime care erau în joc, nu s-a putut ajunge la un acord privind liberalizarea pieței pentru mult timp, iar la 20 mai 1997 comitetul guvernamental pentru politica economică a decis să păstreze sistemul existent în mare parte neschimbat, cu excepția introducerii anumitor „linii de separare” între funcțiile administrative și cele de „producție” ale Serviciului de drumuri. Guvernul a putut ajunge la un acord politic cu privire la liberalizarea pieței serviciilor de drumuri abia la începutul anului 2000. Acest acord s-a reflectat în pachetul de propuneri legislative prezentat Parlamentului, mai ales în propunerile pentru legea privind Administrația drumurilor și legea care reglementează Tieliikelaitos, precum și în propunerea preliminară pentru legea bugetului anual (aceasta din urmă prevăzând finanțarea necesară măsurilor de însoțire a reformei). La momentul aprobării textelor legislative respective, Parlamentul nu numai că a aprobat pachetul de măsuri de sprijin în beneficiul Tieliikelaitos propus de guvern, ci a și decis introducerea unor garanții suplimentare în beneficiul angajaților întreprinderii.
(96)
În afară de considerentele de natură politică și socială a existat, de asemenea, un aspect legat de concurență, ce a sprijinit modelul de liberalizare ales de guvernul finlandez. În opinia autorităților finlandeze, deschiderea pieței fără o perioadă de tranziție ar fi putut conduce la un oligopol sau chiar la un monopol asupra pieței, deoarece Tieliikelaitos ar fi dispărut de pe piață, acțiunile sale fiind preluate de cei mai mari concurenți privați.
(97)
Finlanda crede că acțiunile pe care le-a întreprins nu constituie ajutoare de stat. Chiar dacă Comisia ar susține că acțiunile includ ajutoare de stat, autoritățile finlandeze consideră că aceste ajutoare ar trebui declarate compatibile cu piața comună.
(98)
Pentru a-și justifica poziția, Finlanda a prezentat, inter alia, o declarație economică a unui expert al societății de brokeraj Icecapital Securities Ltd cu privire la presupusele avantaje economice conferite întreprinderii Tieliikelaitos (denumită în continuare „declarația expertului”).
(99)
În timp ce reclamanții se îndoiesc de validitatea acestei declarații a expertului, pe motiv că Icecapital ar fi dependentă economic de Tieliikelaitos, autoritățile finlandeze susțin că Tieliikelaitos reprezintă doar unul dintre mulții clienți ai Icecapital. Serviciile prestate de IceCapital pentru Tieliikelaitos au fost ocazionale pe perioada celor doi ani în care au existat relații de afaceri (în 2005, serviciile prestate de IceCapital pentru Tieliikelaitos au constituit 4,7 % din veniturile sale anuale, iar în 2006 3,1 %). Guvernul finlandez a lansat o invitație de participare la licitație pentru această expertiză, iar Icecapital a fost aleasă pentru realizarea acestei expertize. Autoritățile finlandeze observă, de asemenea, că faptul că Tieliikelaitos a apelat la serviciile Icecapital în trecut a aprofundat cunoștințele societății Icecapital cu privire la sectorul terasamentelor, lucru ce a contat în pregătirea declarației expertului.
5.1. Împrumutul de stat
(100)
Autoritățile finlandeze susțin că acesta nu a fost un caz obișnuit de acordare a unui împrumut, unde unei întreprinderi i se acordă un împrumut de o anumită valoare rambursabil cu dobândă într-un anumit interval de timp. Mai curând a fost vorba de un transfer de active către Tieliikelaitos cu obligația de rambursare.
(101)
Finlanda crede că, dacă întregul stoc de active ar fi fost transferat întreprinderii Tieliikelaitos sub formă de capital propriu, s-ar fi putut crea o denaturare a concurenței. La momentul examinării bilanțurilor întreprinderilor private din acest sector, se constată că întreprinderile aveau active fixe în bilanțuri, dobândite atât sub formă de capital, cât și sub formă de împrumuturi. Prin urmare, era important ca bilanțul Tieliikelaitos să includă active dobândite sub formă de împrumuturi. Finlanda susține că, dacă nu s-ar fi realizat acest lucru, Tieliikelaitos ar fi beneficiat de un avantaj concurențial egal din punct de vedere financiar cu rambursarea de capital a împrumutului. Autoritățile finlandeze consideră că structura bilanțului de deschidere a Tieliikelaitos a fost calculată ca cea a bilanțurilor întreprinderilor private din sector.
(102)
Dacă măsura este analizată ca un împrumut normal pe termen lung, Finlanda crede că costul împrumutului ar trebui să fie comparat cu finanțarea disponibilă pe piață pe întreaga perioadă a împrumutului. O comparație prin care se compară doar anumiți ani din perioada de împrumut cu alte alternative de pe piață nu oferă o imagine totală a costului împrumutului. Prin urmare, Finlanda consideră că perioada 2005-2015 trebuie să fie luată în considerare împreună cu perioada de tranziție 2001-2004.
(103)
Autoritățile finlandeze afirmă că Tieliikelaitos nu are posibilitatea de a încheia acordul de împrumut pe perioada împrumutului fără consimțământul celui ce a acordat împrumutul. Prin urmare, la calcularea eventualului avantaj conferit prin împrumutul pe termen lung trebuie să se ia în mod corect în considerare întreaga perioadă în care Tieliikelaitos trebuie să plătească dobândă. Un astfel de calcul ar avea un rezultat cu totul diferit față de cel realizat de reclamanți.
(104)
În ceea ce privește rata aplicabilă a dobânzii, autoritățile finlandeze observă că Euribor la 12 luni este, în general, utilizat ca rata de referință a dobânzii pentru împrumuturile acordate întreprinderilor. Finlanda menționează că o curbă la termen indică nivelul ratelor dobânzilor de pe piață până în 2015. Această curbă se bazează pe așteptările mai multor participanți la piață în ceea ce privește evoluția ratelor dobânzii. Ratele dobânzii de referință utilizate în calculele declarației expertului se bazează pe informațiile disponibile de pe piața la termen și descriu astfel percepția pieței cu privire la evoluția viitoare a ratelor dobânzii.
(105)
În baza celor menționate, este evident din declarația expertului că, de la sfârșitul perioadei de tranziție până la sfârșitul termenului de împrumut, Tieliikelaitos trebuie să plătească aproximativ 2,0 milioane EUR mai mult decât pentru finanțare la rata dobânzii de pe piață, conform previziunilor analiștilor pentru perioada de după 8 mai 2006 (21).
(106)
Astfel, Finlanda concluzionează că, în orice caz, această sumă de 2 milioane EUR ar trebui să se deducă din suma de 3,2 milioane EUR evaluată de reclamanți, eventualul avantaj maxim obținut de Tieliikelaitos prin împrumutul de stat fiind de 1,2 milioane EUR.
5.2. Terenuri și situri de extracție a pietrișului puse la dispoziția Tieliikelaitos
(107)
Pentru început, autoritățile finlandeze explică faptul că unul din principiile esențiale care au stat la baza sciziunii Serviciului de drumuri în Administrația drumurilor și Tieliikelaitos a fost că activele reglementate de legislația privind drumurile, și anume, în special, drumurile însele, trebuie să fie păstrate de Administrația drumurilor, în timp ce activele anterior utilizate de către „departamentul de producție” al Serviciului de drumuri (predecesorul Tieliikelaitos) în timpul întreținerii drumurilor trebuie păstrate în scopul întreținerii drumurilor de către Tieliikelaitos.
(108)
În ceea ce privește evaluarea terenurilor și a siturilor de extracție a pietrișului puse la dispoziția Tieliikelaitos, autoritățile finlandeze consideră a fost efectuată în conformitate cu principiile descrise în comunicarea Comisiei privind elementele ajutorului de stat în vânzările de terenuri și clădiri de către autoritățile publice (22).
(109)
Finlanda susține că evaluarea Catella, care a servit drept bază pentru stabilirea valorii terenurilor și a siturilor de extracție a pietrișului, poate fi considerată rezultatul estimării unui evaluator imparțial.
(110)
Estimarea Catella a fost revizuită (revizuire în jos de la 128 milioane FIM la 113 milioane FIM (23) deoarece Ministerul finlandez al Transporturilor și Comunicațiilor a considerat că prețul pietrișului pentru beton va scădea în momentul în care Tieliikelaitos ar intra pe piața respectivă ca vânzător, că valoarea adăugată a procesului de extracție era mai mică în baza Institutului național de cartografiere și cadastru al Finlandei și că toate costurile de tratament ulterior vor fi mai mari în baza noilor cerințe privind tratamentul ulterior al resurselor funciare.
(111)
Ca urmare a revizuirii în jos a valorii activelor funciare înscrise în rapoartele financiare ale Tieliikelaitos pe timpul perioadei de tranziție și acceptată de auditorii Tieliikelaitos (Ernst and Young), autoritățile finlandeze estimează că terenurile și siturile de extracție a pietrișului tot au fost introduse în bilanțul Tieliikelaitos la o valoare excesivă comparativ cu valorile contabile verificate. Această concluzie a fost confirmată de IceCapital, care a efectuat evaluarea globală a măsurilor adoptate în beneficiul Tieliikelaitos. Prin urmare, Tieliikelaitos nu a obținut un avantaj economic, ci a suportat mai curând un dezavantaj economic de 4,3 milioane EUR.
(112)
Finlanda menționează că auditorii sunt experți în evaluarea bazelor de venit estimat și, prin urmare, dețineau calificarea necesară pentru a verifica validitatea deducerilor de non-vandabilitate operate de companie.
(113)
În ceea ce privește preferința exprimată de reclamanți ca niciun teren să nu fie înregistrat în registrele contabile ale Tieliikelaitos și ca Tieliikelaitos să cumpere toate resursele funciare de care are nevoie din exterior la prețurile pieței (cf. secțiunea 4.2), Finlanda menționează că, în timpul perioadei de tranziție, Tieliikelaitos a cumpărat un mare număr de terenuri de la părți externe la prețul pieței: 47 % în 2001, 39 % în 2002, 41 % în 2003 și 34 % în 2004.
5.3. Contractele negociate pentru serviciile de drumuri
(114)
În primul rând, autoritățile finlandeze reamintesc faptul că procedura anuală de rectificare a cheltuielilor, care a existat pe timpul perioadei de tranziție, (cf. secțiunea 2.4.3), a garantat că diferențele de marjă dintre contractele negociate și contractele scoase la licitație sunt uniformizate într-o mare măsură. Ajustările de cheltuieli în perioada de tranziție au totalizat 16,8 milioane EUR.
(115)
În ceea ce privește diferențele de marjă rămase, potrivit Finlandei, nu este adecvată comparația dintre marja contractelor negociate ale Tieliikelaitos cu marja medie pe care Tieliikelaitos a primit-o pentru contractele licitate pe timpul întregii perioade de tranziție, așa cum au făcut reclamanții.
(116)
În opinia autorităților finlandeze, ar trebui calculate diferențele de marjă pentru contracte comparabile.
(117)
În acest sens, specificul anilor 2001 și 2002 a fost acela că multe dintre contractele licitate în acești ani au reprezentat noi tipuri de contracte de planificare și execuție (contracte ST). Inițial, Tieliikelaitos nu era pregătită pentru gradul de risc considerabil mai mare comparativ cu contractele tradiționale. Din acest motiv, nivelul marjei pentru contractele de planificare și execuție s-a dovedit a fi cu mult mai scăzut decât cel estimat. Contractele negociate, în schimb, nu au inclus contracte de planificare și execuție. Prin urmare, este adecvat să se excludă contractele de planificare și execuție din acest calcul.
(118)
Specificul anilor 2003 și 2004, în schimb, a fost acela că toate contractele negociate primite de la Administrația drumurilor în 2003 și 2004 au fost exclusiv contracte de întreținere și proiectare a drumurilor. Prin urmare, nivelul marjei trebuie comparat cu nivelul marjei contractelor similare licitate.
(119)
Pe lângă aceasta, autoritățile finlandeze subliniază că o parte din contractele executate sub formă de contracte negociate ar fi putut fi - chiar și fără dispoziția tranzitorie din secțiunea 9 din legea ce reglementează Tieliikelaitos - puse în aplicare în mod diferit, prin utilizarea negocierii directe în conformitate cu legislația în vigoare privind achizițiile publice.
(120)
Conform declarației expertului, Tieliikelaitos a câștigat un avantaj de cel mult 8,5 milioane EUR din contractele negociate la momentul calculării diferenței de marje dintre contracte negociate și licitate similare:
Anul
2001
2002
2003
2004
Total
Contracte negociate
MEUR
451,4
346,3
207,1
85,9
1 090,7
marjă
12 %
9,3 %
8,9 %
11,9 %
Contracte licitate similare
MEUR
88,4
183,8
231,7
280,5
784,4
marjă
10,1 %
8,5 %
10,2 %
12,1 %
Diferența de marje (24)
MEUR
8,6
2,8
-2,7
-0,2
8,5
(121)
Chiar dacă întreprinderea Tieliikelaitos a beneficiat de un avantaj economic de 8,5 milioane EUR, acest avantaj a constituit o compensație justificată pentru obligația de a presta servicii publice și pentru cheltuielile ocazionate de dezavantajele structurale (cf. secțiunea 2.3).
(122)
În cursul perioadei de tranziție, cheltuielile suplimentare rezultate în special din costurile asociate excedentului de personal trebuiau luate în considerare în prețul contractelor negociate în măsura în care acestea nu au fost luate în considerare prin intermediul altor măsuri de ajustare a personalului. Deși o mare parte din personalul în exces a fost angajat în proiecte de servicii speciale, la Tieliikelaitos mai existau încă aproximativ 100 de angajați în plus decât ar fi fost numărul optim de angajați pe timpul perioadei de tranziție.
(123)
Autoritățile finlandeze au respins acuzațiile conform cărora ajutorul primit de Tieliikelaitos i-a permis întreprinderii de stat să accepte un nivel mai scăzut al marjei pentru contractele de planificare și execuție. Supă cum s-a explicat anterior, nivelul marjei pentru contractele de planificare și execuție a fost mai mic deoarece Tieliikelaitos nu era pregătită pentru nivelul de risc implicat de acestea.
(124)
În ceea ce privește pretenția reclamanților conform căreia cheltuielile ocazionate de personalul suplimentar să fie considerate costuri ce au condus la reducerea artificială a marjei pentru contractele negociate ale Tieliikelaitos, autoritățile finlandeze menționează că excedentul de personal nu a fost inclus în calculul nivelului marjei pentru contractele negociate. Excedentul de personal a fost implicat în proiecte de servicii.
(125)
În sfârșit, Finlanda respinge afirmația conform căreia rezultatele financiare comparativ slabe ale Tieliikelaitos evidențiază deficiențele în activitățile Tieliikelaitos și aplicarea unei politici tarifare neconcurențiale pe piețe liberalizate. În opinia Finlandei, rezultatul slab poate fi justificat de costurile suplimentare cauzate de ajustarea personalului Tieliikelaitos și de faptul că măsurile speciale adoptate în favoarea personalului nu au putut acoperi toate costurile ocazionate de personalul în exces.
5.4. Contractele negociate pentru serviciile de transport cu feribotul
(126)
Potrivit autorităților finlandeze, în prezent, este mai ieftin pentru Administrația drumurilor să continue practica contractelor negociate. Prima încercare de sublicitare a unei părți din serviciile de feribot a fost nereușită din următoarele motive.
(127)
În primul rând, prețurile propuse de ofertanți erau cu 17-25 % mai mari decât prețurile contractelor negociate în vigoare între Administrația drumurilor și Tieliikelaitos, în privința cărora părțile au purtat negocieri anuale distincte de preț. Prin urmare, acceptând rezultatele licitației, Administrația drumurilor ar fi trebuit să plătească mai mult pentru serviciile respective.
(128)
În al doilea rând, poziția pe piață a Tieliikelaitos ar fi fost întărită (deoarece prețurile stabilite de Tieliikelaitos au fost cele mai mici prețuri propuse, deși erau oricum mai mari decât prețurile din contractele negociate, Administrația drumurilor ar fi trebuit să accepte Tieliikelaitos ca ofertant câștigător).
(129)
Prin urmare, autoritățile finlandeze au respins alegația conform căreia contractele negociate între Administrația drumurilor și Tieliikelaitos ar implica vreun avantaj concurențial pentru Tieliikelaitos. Dimpotrivă, acestea pot constitui un dezavantaj, deoarece condițiile contractelor negociate nu reflectă în mod adecvat necesitatea reînnoirii echipamentului (costurile de capital nu sunt incluse integral în prețul serviciilor de feribot).
(130)
Finlanda elaborează un nou model de atribuire a contractelor pentru rundele ulterioare de licitații competitive, prin revizuirea condițiilor liberalizării asociate costurilor de capital și recondiționării feriboturilor. O posibilitate de a ajunge la acest rezultat poate fi reducerea riscurilor asociate investițiilor prin anexarea la acord a unor condiții de amortizare a feriboturilor. O altă opțiune este aceea de a solicita ca toți ofertanții să dețină nave noi. Între timp, contractele de feribot în vigoare au fost prelungite până la sfârșitul anului 2009.
5.5. Dispoziții speciale pentru reducerea excedentului de personal
(131)
Autoritățile finlandeze susțin că nu se poate considera că măsurile speciale și proiectele speciale constituie un avantaj.
(132)
În momentul în care și-a început activitatea la 1 ianuarie 2001, Tieliikelaitos avea 4 235 de angajați, deși, în realitate, avea nevoie de mult mai puțini angajați. Este evident că Serviciul de drumuri, ca instituție oficială care funcționează pe baza unei ierarhii, avea un număr considerabil de posturi și sarcini care nu erau necesare pentru Tieliikelaitos, fapt ce a condus la un excedent de personal.
(133)
În opinia Finlandei, faptul că întreprinderii Tieliikelaitos i s-a solicitat să angajeze întregul personal și i s-a interzis orice concediere a constituit un dezavantaj structural pentru aceasta. Cheltuielile pe care întreprinderea le-a suportat ca urmare a acestui dezavantaj structural au depășit, chiar și teoretic, orice avantaj economic câștigat de Tieliikelaitos. Procedurile de transfer al personalului disponibile pentru Tieliikelaitos au fost mai costisitoare și mai lente decât politicile de personal disponibile pentru concurenții întreprinderii Tieliikelaitos.
(134)
Potrivit Finlandei, statul finlandez ar fi putut opta să nu efectueze transferul angajaților în exces către Tieliikelaitos la momentul înființării acesteia.
(135)
Finlanda se referă, de asemenea, la hotărârea Combus a Tribunalului de Primă Instanță (25), care a judecat o situație similară de transfer de personal. În această cauză, tribunalul a hotărât că acordarea unei plăți unice de către statul danez funcționarilor angajați ai Combus care au fost de acord să renunțe la statutul lor de funcționari și să devină angajați pe bază de contract ai întreprinderii respective nu a constituit un ajutor de stat. TPI a considerat că măsura nu a avut drept rezultat ușurarea poverii asumate, în mod normal, în bugetul întreprinderii.
(136)
Reforma sectorului administrației drumurilor și al întreținerii drumurilor în Finlanda a fost efectuată într-o situație similară cu aceea a Combus. Faptul că Tieliikelaitos nu a plătit nicio compensare personalului care a fost transferat în agenții guvernamentale, inclusiv în serviciul Administrației drumurilor, nu poate fi considerat ca fiind un ajutor de stat.
(137)
În opinia Finlandei, aplicabilitatea hotărârii Combus nu este în niciun fel redusă de hotărârile Curții citate de Comisie în decizia sa de inițiere a procedurii (Altmark Trans (26) și Franța/Comisia (27). Aceste hotărâri precedă într-adevăr hotărârea Combus și au fost astfel luate în considerare în mod necesar de către Tribunalul de Primă Instanță.
(138)
Mai mult, Finlanda susține că dacă o măsură nu este destinată să confere un avantaj care să aibă efect asupra bugetului, atunci nu este vorba de un transfer de fonduri publice și, prin urmare, nu constituie ajutor de stat (28). Finlanda consideră că măsurile administrative care nu au niciun efect asupra finanțelor statului nu constituie ajutor de stat.
(139)
Prin urmare, Finlanda consideră că statul nu a pierdut din venit prin faptul că a consimțit să angajeze un număr de 116 foști angajați ai Tieliikelaitos și să le plătească salarii. Niciunul dintre acești angajați nu a fost numit fără o evaluare a conformității acestuia pentru postul respectiv. Transferurile de personal între Tieliikelaitos și serviciile publice au fost posibile doar în momentul în care un post a devenit disponibil și a fost publicat. Dacă Tieliikelaitos nu a putut propune niciun candidat adecvat, s-au luau în considerare alți candidați.
(140)
În ceea ce privește transferurile de fonduri realizate de stat pentru soluționarea problemei excedentului de personal de la Tieliikelaitos, Finlanda subliniază faptul că Tieliikelaitos nu a primit 100 milioane EUR ca ajutoare de stat, după cum susțin reclamanții. Tieliikelaitos a primit 68 milioane EUR de la Administrația drumurilor pentru finanțarea proiectelor de servicii (din cele 68 milioane EUR, aproximativ 56 milioane au fost folosite pentru a acoperi costurile de personal iar restul au fost cheltuite pe materiale și alte elemente neasociate personalului). În afară de aceasta, Administrația drumurilor a plătit 20,1 milioane EUR pentru sprijinirea măsurilor de ajustare a personalului. Compensarea totală de 88,1 milioane EUR nu a acoperit toate cheltuielile ocazionate de excedentul de personal. Conform declarației expertului, excedentul de personal a cauzat dezavantaje structurale care s-au ridicat la suma de 157 milioane EUR în perioada 2001-2004.
(141)
Finlanda menționează că s-au aplicat proceduri contabile solide în pregătirea declarațiilor financiare ale Tieliikelaitos și că declarațiile financiare au fost verificate din punct de vedere contabil. Declarația financiară nu include note la nivelul de detalii menționat de reclamanți. Cu toate acestea, declarația expertului oferă următoarele justificări pentru dezavantajul structural neacoperit asociat excedentului de personal (69 milioane EUR în total, adică 157-88 milioane EUR):
(142)
În primul rând, Administrația drumurilor nu a acoperit toate costurile asociate proiectelor de servicii speciale. De exemplu, aceasta nu a acoperit supravegherea costurilor în acest sens, ce au fost estimate la 2,8 milioane EUR pe patru ani. Mai mult, proiectele de servicii au înregistrat o pierdere totală de 1,4 milioane EUR pe timpul perioadei de tranziție în plus față de costurile respective de supraveghere (deficitul a fost calculat prin scăderea cheltuielilor pentru salarii și materiale pentru proiectele de servicii din veniturile generate de aceste proiecte). Prin urmare, proiectele de servicii au cauzat întreprinderii Tieliikelaitos un dezavantaj net de 4,2 milioane EUR.
(143)
În al doilea rând, fondurile alocate de Administrația drumurilor pentru finanțarea măsurilor asociate căutării de noi locuri de muncă, formării complementare și recalificării și sprijinului pentru pensionarea anticipată nu au fost suficiente. Prin urmare, Tieliikelaitos a trebuit să aloce aproape 20 milioane EUR din fondurile proprii pentru costurile de ajustare a personalului (12,8 milioane EUR au fost plătite în 2004 și 2005).
(144)
În al treilea rând, Tieliikelaitos a trebuit să suporte cheltuieli administrative suplimentare asociate ajustării de personal, care au fost estimate la valoarea de 2,8 milioane EUR pentru perioada de tranziție.
(145)
În al patrulea rând, Tieliikelaitos a trebuit să facă față unor cheltuieli suplimentare datorate, de asemenea, condițiilor de concediu mai favorabile pentru acei angajați ai Tieliikelaitos care se încadrau în categoria angajaților bugetari pe termen lung (concediu cu 50 % mai lung). Aceste cheltuieli suplimentare au fost estimate la valoarea de 42 milioane EUR pe timpul celor patru ani ai perioadei de tranziție.
(146)
În orice caz, regimul pensiilor a lăsat Tieliikelaitos cu o mare povară. Chiar și după conversia în întreprindere de stat, personalul de la Tieliikelaitos a făcut în continuare obiectul Legii privind pensiile de stat nr. 280 din 20 mai 1966, care prevede că întreprinderile de stat trebuie să plătească contribuția angajatorului la fondul pensiilor de stat, care este mai mare decât contribuția angajatorului din sectorul privat la fondul de pensii. Amendamentul la Legea privind pensiile de stat (nr. 679 din 30 iulie 2004) va conduce la o armonizare a contribuțiilor la fondul de pensii și a drepturilor la pensie ale angajaților din sectorul privat și cel public, dar numai pe termen lung. În 2005, contribuția generală la fondul de pensii pentru angajatorii din sectorul privat a fost de 16,8 %, dar contribuția la fondul de pensii pentru Tieliikelaitos a fost stabilită individual și a fost de 21,13 % în 2005.
(147)
Mai mult, abia la 16 februarie 2005 au fost adaptate dispozițiile acordurilor colective ale Tieliikelaitos privind salariile plătite pentru concediile medicale pentru a corespunde condițiilor echivalente din acordurile aplicabile în sectorul privat. Înainte de această dată, dispozițiile în cauză erau mai costisitoare pentru Tieliikelaitos decât cele aplicabile angajatorilor din sectorul privat.
(148)
Finlanda consideră că, per ansamblu, condițiile de angajare a personalului sunt în continuare mai avantajoase decât cele aplicabile personalului întreprinderilor private. Acest lucru este adevărat chiar dacă amendamentele din 2005 la acordurile colective au aliniat condițiile de angajare la cele existente în sectorul privat. Dreptul la concediu anual, spre exemplu, care se bazează pe dispoziții contractuale echivalente cu cele din contractele de stat, este în continuare mai avantajos decât cel de care se bucură personalul din sectorul privat. Astfel, condițiile de angajare per ansamblu, inclusiv dreptul la pensie, pot încă să fie clar considerate o povară comparativ cu cele aplicabile în sectorul privat.
5.6. Măsuri fiscale asociate achiziționării de terenuri de către Tieliikelaitos
(149)
Conform secțiunii 49 alineatul (1) punctul 4 din Legea privind impozitul pe venit, valoarea impozabilă din câștigurile de capital obținute de un contribuabil, altul decât o corporație, o societate comercială sau o societate în comandită simplă se calcula prin deducerea fie a 80 % din prețul de vânzare, fie a costului real de achiziție, oricare era mai mare, cu condiția ca proprietatea imobiliară să fie vândută statului, unei provincii, unei municipalități sau unei autorități municipale comune. Prin urmare, valoarea câștigurilor de capital impozabile ar fi de cel mult 20 % din prețul de vânzare. Prin urmare, pentru a stabili valoarea câștigurilor de capital impozabile, vânzătorii respectivi ar putea deduce din prețul de vânzare cu 30 % sau 60 % mai mult decât ar fi putut deduce conform normelor fiscale standard, în funcție de faptul dacă au vândut terenul înainte sau după o perioadă de 10 ani.
(150)
Transferurile de teren către Tieliikelaitos/predecesorul său au fost incluse încă de la început în sfera regimului de scutire fiscală (29), ceea ce înseamnă că predecesorul întreprinderii Tieliikelaitos, Serviciul de drumuri, a beneficiat, de asemenea, în mod indirect, de aceeași măsură. Prin urmare, autoritățile finlandeze subliniază că, deși această măsură a constituit un ajutor de stat indirect în beneficiul Tieliikelaitos, ajutorul se încadrează în definiția conceptului de „ajutor existent” prevăzută la articolul 1 litera (b) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului.
(151)
Secțiunea 49 din legea în cauză a fost modificată în iulie 2004 (30), astfel încât nu mai este aplicabilă în cazul în care o proprietate este vândută unei întreprinderi de stat în alte scopuri decât cel al protejării naturii, al utilizării de către forțele armate și în cercetare sau în alte scopuri sociale similare. Prin urmare, veniturile din vânzarea de terenuri către Tieliikelaitos face, în prezent, obiectul impozitării standard aplicate asupra câștigurilor de capital.
5.7. Avantaje permanente conferite întreprinderii Tieliikelaitos: inaplicabilitatea legii privind falimentul și a legii privind impozitul pe venit în cazul Tieliikelaitos
(152)
În ceea ce privește avantajele permanente conferite Tieliikelaitos, autoritățile finlandeze subliniază că, deși aceste măsuri constituie un ajutor de stat, ajutorul se încadrează în definiția conceptului de „ajutor existent” prevăzută la articolul 1 litera (b) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului.
(153)
Tieliikelaitos și predecesorii entității economice respective (până la 31 decembrie 1997 - Serviciul de drumuri ca atare, de la 1 ianuarie 1998 până la 31 decembrie 2000 - departamentul de producție din cadrul Serviciului de drumuri) nu au fost niciodată supuși normelor obișnuite privind impozitul pe venit aplicabil societăților comerciale.
(154)
Această situație precedă nu numai debutul liberalizării sectorului serviciilor de drumuri în Finlanda [articolul 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999], ci și aderarea Finlandei la UE [articolul 1 litera (b) punctul (i) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999].
(155)
Autoritățile finlandeze își asumă angajamentul de a transforma Tieliikelaitos într-o societate pe acțiuni aflată în proprietatea statului care va fi supusă normelor obișnuite privind falimentul și impozitul pe venit aplicabil societăților începând cu 1 martie 2008 cel târziu.
5.7.1. Legislația privind falimentul
(156)
Statutul Tieliikelaitos ca întreprindere de stat și statutul Serviciului de drumuri ca agenție guvernamentală prevăd că acestea nu pot fi declarate falimentare.
(157)
Autoritățile finlandeze observă că, în conformitate cu Comunicarea Comisiei cu privire la aplicarea articolelor 87 și 88 din Tratatul CE la ajutorul de stat sub formă de garanții, condițiile de finanțare mai favorabile obținute de întreprinderile a căror formă juridică exclud falimentul sunt considerate ajutoare de stat. Autoritățile finlandeze consideră, cu toate acestea, că Tieliikelaitos nu a beneficiat de astfel de condiții de finanțare mai favorabile, deoarece Tieliikelaitos nu a fost nevoită să împrumute fonduri.
(158)
Nu a existat niciodată o amenințare de faliment asupra Tieliikelaitos și nici de concretizare a răspunderii statului cu privire la aceasta.
(159)
Prin urmare, potrivit autorităților finlandeze, nu a fost posibil pentru Tieliikelaitos să câștige un avantaj concurențial în comparație cu concurenții din sectorul privat.
(160)
În ceea ce privește utilizarea finanțărilor externe în viitorul apropiat, un comision de garantare prevăzut prin Legea privind întreprinderile de stat plasează întreprinderile de stat, din punct de vedere financiar, pe poziții de egalitate pe piața împrumuturilor cu alte întreprinderi care operează fără garanții de stat (cf. secțiunea 2.4.6).
(161)
Referința utilizată de guvernul finlandez pentru revizuirea periodică a comisionului de garantare este diferența de randament pe piață între obligațiunile de stat rambursabile și obligațiunile corporatiste cu valoare de investiții în indicele împrumuturilor comerciale JP Morgan. Noul comision este aplicabil împrumuturilor rambursate după ajustarea în cauză.
(162)
Autoritățile finlandeze contestă punctul de vedere al reclamanților conform căruia comisionul de garantare este comparabil cu cheltuielile întreprinderilor private care decurg în urma unei ipotecări. Ipotecile sunt cheltuieli unice, în timp ce comisionul de garantare este anual. Taxele de ipotecare sunt relativ mici în cazul împrumuturilor mari, iar într-un împrumut corespondent garanția ar fi luat forma unei ipoteci asupra unei societăți. În practică, comisionul de garantare corespunde mai curând unei marje calculate peste valoarea Euribor.
5.7.2. Legislația fiscală
(163)
Obligațiile fiscale în materie de impozit pe venit ale întreprinderilor care își desfășoară activitatea în cadrul administrației publice sunt stabilite în același fel ca și cele ale întreprinderilor de stat, și anume în conformitate cu secțiunea 21 din Legea privind impozitul pe venit. Prin urmare, predecesorul Tieliikelaitos („departamentul de producție” al fostului Serviciu de drumuri) nu a fost supus impozitării pe venit. Secțiunea 21 din Legea privind impozitul pe venit fusese deja inclusă în versiunea sa inițială, care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1993. Legea privind impozitul pe venit și legea privind impozitul pe avere (31) care erau anterior în vigoare conțineau dispoziții similare privind obligațiile fiscale ale statului și ale întreprinderilor sale în materie de impozit pe venit.
(164)
Deși Tieliikelaitos nu plătește statului impozit pe venit pentru profiturile sale, autoritățile finlandeze susțin că acest factor este luat în considerare în momentul adoptării deciziilor anuale privind plata către stat a unui procent din profitul Tieliikelaitos (profit crediting).
(165)
Profitul total al Tieliikelaitos pe timpul perioadei de tranziție a fost de 62 milioane EUR, iar în cursul primilor patru ani, Tieliikelaitos a plătit statului un total de 59 % (37,3 milioane EUR) din profitul său. Procentajul acestei creditări din profit a variat între 47 % și 71 %. Impozitul teoretic al Tieliikelaitos în timpul perioadei de tranziție la o rată a impozitului de 29 % ar fi fost de mai puțin de 18 milioane EUR.
(166)
În opinia autorităților finlandeze, întreprinderi precum YIT Group și Lemminkäinen Group (prima fiind un grup cu vânzări anuale de peste 3 miliarde EUR iar a doua fiind un grup cu vânzări anuale de aproape 2 miliarde EUR), care reprezintă principalii concurenți privați ai Tieliikelaitos, pot fi considerate drept întreprinderi reper pentru o analiză comparativă a informațiilor respective. În baza informațiilor oferite de Bloomberg, în 2001-2004 partea combinată de dividende și impozit pe venit s-a ridicat la 68 % din profitul înainte de impozitare pentru grupul YIT și la 63 % pentru Lemminkäinen Group. Indicii anuali pentru această perioadă au variat între 58 % și 85 % din profiturile înainte de impozitare pentru YIT și între 37 % și 98 % pentru Lemminkäinen Group.
(167)
În 2005, primul an după perioada de tranziție, s-a plătit 69 % (4,6 milioane EUR) din profit. În 2006, acest procent a fost de 50 % (4,8 milioane EUR). În baza informațiilor din rapoartele anuale ale întreprinderilor concurente, procentajul din profit pe care grupul YIT și grupul Lemminkäinen l-au înstrăinat prin dividende și impozit pe venit s-a ridicat la 52 % și, respectiv, 59 % în 2005 și la 50 % și, respectiv, 61 % în 2006.
(168)
Finlanda consideră că, prin exercitarea drepturilor sale de proprietar, statul a primit în mod considerabil mai mult de la Tieliikelaitos pe întreaga durată a perioadei sale de funcționare decât ar fi fost impozitul pe venit asupra unor profituri de același nivel.
(169)
Finlanda mai notează că rata taxei pe valoare adăugată, rata impozitului pe transferul de capital și rata impozitului pe bunuri imobiliare aplicabile întreprinderilor de stat sunt aceleași ca și pentru societățile pe acțiuni.
5.8. Sarcini care decurg din statutul specific al Tieliikelaitos
5.8.1. Obligații de serviciu public
(170)
Conform Finlandei, chiar dacă Comisia ar concluziona că întreprinderii Tieliikelaitos i s-a acordat un ajutor de stat, un astfel de ajutor ar trebui considerat necesar pentru compensarea cheltuielilor pe care Tieliikelaitos le întâmpină ca urmare a sarcinilor speciale impuse prin legea care reglementează Tieliikelaitos. (cf. secțiunea 2.3).
(171)
Obligația Tieliikelaitos de a prezenta oferte pentru toate contractele de întreținere a drumurilor, pe lângă obligația de a garanta că cerințele în materie de calitate și monitorizare prevăzute în procedurile de comandă și în acordurile contractuale sunt îndeplinite, ar încuraja, de asemenea, aplicarea unei concurențe funcționale pe piața contractelor de întreținere, deoarece, ca și întreprinderile private, Tieliikelaitos ar trebui, de asemenea, să prezinte oferte pentru contractele scoase la licitație.
(172)
În ceea ce privește obligația întreprinderii de a fi pregătită să presteze servicii în situații de urgență, această măsură a fost considerată de Finlanda ca fiind indispensabilă deoarece, în timpul unor astfel de situații de urgență, ar putea fi necesară gestionarea mai multor activități de întreținere a drumurilor într-un timp restrâns și într-o modalitate neobișnuită față de cea normală.
(173)
Finlanda consideră că aceste sarcini speciale pot fi considerate obligații de serviciu public în sensul articolului 86 alineatul (2) din Tratatul CE. Ea crede că obligațiile în cauză ocazionează costuri substanțiale pentru Tieliikelaitos.
(174)
În ceea ce privește obligația de a prezenta oferte pentru lucrările de întreținere a drumurilor publice și pentru servicii de transport cu feribotul pe întreg cuprinsul țării, autoritățile finlandeze observă că este dificil să se estimeze exact cheltuielile corespondente.
(175)
Conform declarației expertului, pregătirea pentru condiții de urgență a generat costuri suplimentare de aproximativ 4,6 milioane EUR pentru Tieliikelaitos în timpul perioadei de tranziție (2001-2004). Aceste costuri au rezultat, în special, din obligația Tieliikelaitos de a menține rezerve de combustibili lichizi pentru situații de urgență până la sfârșitul anului 2004 (costul respectiv s-a ridicat la 2,2 milioane EUR). Alte cheltuieli au inclus:
-
păstrarea, menținerea și repararea cu titlu gratuit a podului de urgență în 2001 (0,4 milioane EUR);
-
gestionarea sarcinilor de pregătire la nivelul grupului de servicii și al sediului social (0,6 milioane EUR) și
-
obligația de a face pregătiri și de a organiza cursurile de formare incluse în contractele de servicii (1,4 milioane EUR).
(176)
În orice caz, autoritățile finlandeze consideră că valoarea acestor cheltuieli este în mod evident mai mare decât resursele puse la dispoziția întreprinderii Tieliikelaitos.
(177)
Autoritățile finlandeze menționează că actorii din sectorul privat al terasamentelor și al construcțiilor nu suportă neapărat acest gen de costuri.
(178)
În ceea ce privește pretenția reclamanților ca Administrația drumurilor să plătească o primă de 5 000 EUR taxă pentru toate ofertele de contract, autoritățile finlandeze menționează că Administrația drumurilor a plătit prima menționată de reclamanți pentru toate contractele de întreținere care au îndeplinit criteriile de calitate. Acest gen de compensare plătită tuturor ofertanților trebuie diferențiată de compensarea plătită pentru obligațiile de serviciu public. Compensarea tuturor ofertanților nu înlătură faptul că Tieliikelaitos acumulează cheltuieli ca urmare a obligației sale de a prezenta oferte la toate licitațiile competitive.
5.8.2. Alte condiții impuse operațiunilor Tieliikelaitos
(179)
În timpul perioadei de tranziție, Tieliikelaitos a trebuit să respecte restricții importante, care nu erau impuse actorilor privați, de exemplu reglementarea sectorului, restricțiile impuse asupra filialelor, interzicerea contribuțiilor colective și restricțiile asupra operațiunilor externe.
(180)
După cum reiese din declarația expertului, restricțiile asociate operațiunilor externe au cauzat dificultăți pentru Tieliikelaitos în depunerea ofertelor pentru contractele de întreținere a drumurilor în străinătate (în Estonia, de exemplu). Tieliikelaitos nu a putut să liciteze direct pentru proiecte externe.
(181)
Mai mult, Tieliikelaitos a suportat cheltuieli cauzate de obligațiile de raportare mai extinse impuse asupra întreprinderilor de stat comparativ cu întreprinderile private și de birocrația administrativă cu care se confruntă întreprinderile de stat.
(182)
Obligația întreprinderii Tieliikelaitos de a se concentra pe activitățile sale de bază, de exemplu, a condus la întârzieri în diversificarea activităților Tieliikelaitos (de exemplu contractele privind rețelele de electricitate), fapt care a condus la o pierdere de venit.
(183)
Finlanda recunoaște, cu toate acestea, că estimarea cheltuielilor cauzate de dezavantajele structurale enumerate mai sus a fost foarte dificilă.
(184)
Finlanda estimează că, din cauza restricției de vânzare a agregatelor minerale către terți, Tieliikelaitos a pierdut profituri de aproximativ 1,6 milioane EUR pe perioada de tranziție. Această estimare se bazează pe media vânzărilor anuale estimate de agregate minerale de 3 milioane EUR (această cifră a corespuns cu previziunile privind vânzările pentru 2006), în cazul în care nu ar fi existat o astfel de restricție, și pe structura costurilor pentru 2006 (32).
(185)
În ceea ce privește pretenția reclamanților conform căreia Tieliikelaitos a încălcat constant toate restricțiile asupra operațiunilor sale în vigoare pe durata perioadei de tranziție, autoritățile finlandeze menționează că pretinsele încălcări au făcut obiectul unor anchete, în urma cărora s-a hotărât că aceste încălcări au fost nesemnificative. Încălcările respective nu schimbă faptul că restricțiile au cauzat prejudicii întreprinderii Tieliikelaitos.
5.9. Evaluare globală a avantajelor și a dezavantajelor întreprinderii Tieliikelaitos
(186)
În declarația expertului prezentată de către autoritățile finlandeze, posibilele avantaje și dezavantaje ale întreprinderii Tieliikelaitos pe timpul perioadei de tranziție au fost rezumate astfel:
(EUR)
Sursa avantajului/dezavantajului
Efect
Împrumut de stat
+1,2 milioane
Contracte negociate
+8,5 milioane
Transfer de terenuri și situri de extracție a pietrișului
-4,3 milioane
Obligații de serviciu public
-4,6 milioane
Dezavantaje structurale (33)
-70,6 milioane
(187)
În baza estimărilor de mai sus, Finlanda concluzionează că efectul de ansamblu al avantajelor și dezavantajelor aduse întreprinderii Tieliikelaitos pe timpul perioadei de tranziție a fost o pierdere totală de 69,8 milioane EUR pentru Tieliikelaitos.
5.10. Evoluția pieței
(188)
Autoritățile finlandeze susțin că concurența s-a dezvoltat rapid pentru toate grupele de produse din sectoarele întreținerii, planificării și construcției de drumuri. Reforma strategiei de achiziții publice a Administrației drumurilor a condus la dezvoltarea unei comunități de contractanți și consultanți independenți.
(189)
Analizând toate tipurile de lucrări și servicii furnizate de Tieliikelaitos în Finlanda, cota sa de piață a scăzut de la 31 % la începutul procesului de reformă la 17 % în 2006.
5.10.1. Evoluția contractelor Administrației drumurilor în decursul perioadei de tranziție
(190)
Valoarea serviciilor de drumuri licitate și comandate de către Administrația drumurilor a crescut de la 54,1 milioane EUR în 2000 la 549,1 milioane EUR în 2004. În aceeași perioadă, valoarea contractelor negociate comandate de către Administrația drumurilor a scăzut de la 451,4 milioane EUR la 85,9 milioane EUR. În 2005 toate contractele comandate de Administrația drumurilor au fost acordate prin proceduri de licitație. Valoarea serviciilor de drumuri efectuate de alți contractanți decât Tieliikelaitos a crescut, în schimb, de la 20,2 milioane EUR în 2000 la 203,5 milioane EUR în 2004. Pe lângă contractanții principali, reforma a avantajat întreprinderile private care sunt subcontractanți ai Tieliikelaitos.
(191)
S-au primit suficient oferte pentru toate tipurile de contracte licitate (începând cu contractele de planificare și terminând cu contractele de construcție), cu o medie de 4-4,7 oferte/contract.
(192)
Nivelul prețurilor contractelor a scăzut clar comparativ cu perioada anterioară reformei. Conform estimării realizate de Administrația finlandeză a drumurilor, reforma Serviciului de drumuri a rezultat, prin urmare, în economii anuale totale de 60 milioane EUR, din care 48 milioane EUR sunt economii anuale din contractele regionale de întreținere (toate lucrările periodice de întreținere a drumurilor (34) sunt acordate prin contracte regionale de întreținere); la sfârșitul perioadei de tranziție, costurile contractelor de întreținere licitate în mod concurențial încheiate de Administrația drumurilor au fost cu 21,7 % mai mici decât costurile contractelor încheiate prin proceduri de negociere la începutul perioadei. Restul economiilor, în valoare de 60 milioane EUR este, în mare parte, alcătuit din servicii de construcție și planificare.
(193)
Mai exact, pentru contractele regionale de întreținere, cea mai mare sursă de economii de costuri a constituit-o întreținerea pe timp de iarnă (35) (15,2 milioane EUR pe an), urmată de întreținerea drumurilor pietruite (8,6 milioane EUR) și întreținerea confițiilor de trafic rutier (36) (8,3 milioane EUR).
(194)
Conform autorităților finlandeze, printre concurenții actuali ai Tieliikelaitos se numără mai mulți concurenți mari naționali și străini, cum ar fi Skanska Oy (filială a societății suedeze Skanska AB) și NCC Roads Oy (filială a societății suedeze NCC Ab) (37), precum și un număr important de întreprinderi mici și mijlocii regionale și locale dinamice și foarte profitabile, care sunt societăți cu răspundere limitată.
5.10.2. Evoluția contractelor regionale de întreținere comandate de Administrația drumurilor
(195)
Sectorul contractelor regionale de întreținere ale Administrației drumurilor este analizat în mod special din perspectiva alegației reclamanților, conform căreia cota de 88 % a Tieliikelaitos din noile contracte de întreținere atribuite în 2005 în acest sector ar indica un eșec al liberalizării pieței.
(196)
Autoritățile finlandeze consideră că este inadecvat să se facă aprecieri în baza rezultatelor licitațiilor pentru un anumit an. În acest context, acestea explică faptul că Administrația finlandeză a drumurilor a împărțit Finlanda în 84 de zone/contracte. Un contract durează între 3 și 7 ani, iar cea mai mare partea a lucrărilor/costurilor constă în îndepărtarea gheții de pe carosabil. În fiecare an, doar un mic procent din aceste contracte sunt atribuite prin licitație. Prin urmare, rezultatele pentru un an nu sunt neapărat reprezentative.
(197)
În ceea ce privește rezultatele pentru anul 2005, Tieliikelaitos a câștigat mai multe contracte în valoare de 10 milioane EUR, cu o marjă foarte restrânsă (20 000-30 000 EUR). Contractele în cauză ar fi putut fi obținute cu ușurință și de concurenții săi.
(198)
În ceea ce privește rezultatele licitațiilor din 2006, acestea au fost complet diferite: Tieliikelaitos a câștigat doar 5 din cele 15 contracte de întreținere pe care Administrația finlandeză a drumurilor le-a scos la licitație. Valoarea totală a contractelor atribuite a fost de 48,2 milioane EUR și, în baza valorii contractelor, cota de piață a Tieliikelaitos a fost de 31 %.
(199)
În acest context, autoritățile finlandeze consideră, de asemenea, că este necesar să ofere și informații cu privire la evoluția întregului pachet de contracte în derulare atribuite întreprinderii Tieliikelaitos. În 2000, predecesorul Tieliikelaitos executa aproape 100 % din respectivele lucrări regionale de întreținere a drumurilor, în timp ce, la sfârșitul anului 2006, cota Tieliikelaitos din portofoliul de contracte de întreținere a drumurilor al Administrației drumurilor a fost de 68 %. Dacă se analizează cota de contracte a Tieliikelaitos atribuită prin proceduri de licitație deschisă, se constată că aceasta a scăzut de la 77 % în 2001 la 68 % la sfârșitul anului 2006.
(200)
Cota încă relativ mare a Tieliikelaitos pe piața întreținerii drumurilor era de așteptat, în sensul că, la începutul procesului de liberalizare, Tieliikelaitos avea avantajul poziției sale dominante, iar noii veniți au avut nevoie de timp pentru a se instala pe piața finlandeză a serviciilor de întreținere a drumurilor.
(201)
Mai mult, o serie de indicatori sugerează că s-a dezvoltat concurență reală.
(202)
În primul rând, numărul de oferte a crescut, iar în 2006, pentru fiecare nou contract scos la licitație s-au primit 5,7 oferte care îndeplineau cerințele caietului de sarcini. Ca urmare a licitațiilor din 2006, 9 din 15 contracte au fost atribuite altor operatori decât cei tradiționali.
(203)
În al doilea rând, au scăzut prețurile. Prețurile practicate în urma licitațiilor au fost mai mici decât estimarea ex-ante realizată de Administrația drumurilor cu 16 % în 2005, cu 18 % în 2006 și cu 14 % în 2007. Prin urmare, concurența pe piață a fost reală și intensă.
(204)
În prezent, există șase contractanți diferiți care execută contracte regionale de întreținere. Pe lângă întreprinderea finlandeză de drumuri sunt implicați următorii contractanți (cota de piață este indicată între paranteze): YIT Rakennus Oy aparținând grupului YIT (20 %), NCC Roads Oy (5 %), Koillistie Määttä Oy (3 %), Savon Kuljetus Oy (2 %) și un contractant estonian, AS Teho (2 %).
5.11. Concluzii generale ale autorităților finlandeze
(205)
Autoritățile finlandeze evidențiază că presupusele măsuri de ajutor au fost în principal asociate cu perioada de tranziție, care s-a încheiat în 2004. Activitățile Tieliikelaitos în alte state membre au fost nesemnificative în această perioadă.
(206)
Liberalizarea piețelor naționale închise reprezintă un obiectiv central al politicii comunitare în domeniul concurenței. În acest sens, Finlanda face trimitere la mai multe documente (38).
(207)
Măsurile tranzitorii au fost o condiție prealabilă necesară a liberalizării pieței finlandeze de întreținere a drumurilor. Prin urmare, măsurile de ajutorare au fost necesare pentru a facilita punerea în aplicare a unui proiect care vine în întâmpinarea intereselor generale ale Comunității.
(208)
În afară de aceasta, măsurile de ajutor pretinse de reclamanți au fost proporționale cu rezultatele urmărite, cu alte cuvinte liberalizarea piețelor finlandeze de întreținere a drumurilor și de transport cu feribotul. Beneficiile obținute din acest ajutor au depășit posibilele sale efecte negative.
(209)
Nu în ultimul rând, Finlanda reamintește angajamentul său de a transforma Tieliikelaitos într-o societate pe acțiuni aflată în proprietatea statului, supusă legii standard privind falimentul și legii privind impozitul pe venit, până la 1 martie 2008 cel târziu.
6. EXISTENŢA UNUI AJUTOR ÎN SENSUL ARTICOLULUI 87 ALINEATUL (1) DIN TRATATUL CE
(210)
Articolul 87 alineatul (1) din Tratatul CE interzice în principiu, în măsura în care acest lucru afectează schimbul dintre statele membre, orice ajutor acordat de un stat membru sau prin resurse de stat sub orice formă care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producției anumitor bunuri.
(211)
Tieliikelaitos, în ciuda statutului său juridic special, este o persoană juridică angajată într-o activitate economică și, ca atare, este o întreprindere în sensul articolului 87 din Tratatul CE. Acest lucru nu a fost contestat de autoritățile finlandeze.
6.1. Aplicabilitatea jurisprudenței Altmark
(212)
După cum s-a subliniat anterior, autoritățile finlandeze susțin că măsurile analizate aici constituie o compensare pentru cheltuielile suplimentare pe care Tieliikelaitos a trebuit să le suporte ca urmare a sarcinilor speciale care îi revin.
(213)
În cauza Altmark (39), Curtea de Justiție a hotărât că compensarea pentru serviciul public nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 87 din Tratatul CE cu condiția să fie îndeplinite patru criterii cumulative. În primul rând, întreprinderea beneficiară trebuie să dețină efectiv obligații de serviciu public, iar obligațiile trebuie să fie clar definite. În al doilea rând, parametrii în baza cărora se calculează compensarea trebuie stabiliți în prealabil în mod obiectiv și transparent. În al treilea rând, compensarea nu poate depăși valoarea necesară pentru acoperirea parțială sau totală a costurilor survenite în timpul îndeplinirii obligațiilor de serviciu public, luând în considerare veniturile relevante și un profit rezonabil. În sfârșit, dacă întreprinderea care are obligații de serviciu public, într-un anumit caz, nu este aleasă conform unei proceduri de achiziții publice care ar permite selectarea ofertantului capabil să presteze serviciile în cauză la cel mai mic preț pentru comunitate, nivelul compensației necesare trebuie stabilit în baza unei analize a costurilor pe care o întreprindere, bine administrată și dotată în mod adecvat, le-ar fi efectuat. Dacă toate aceste patru criterii (denumite în continuare „criteriile Altmark”) sunt îndeplinite, intervenția statului nu este considerată avantaj acordat întreprinderii.
(214)
În ceea ce privește primul criteriu Altmark, Comisia notează că sarcina impusă asupra întreprinderii în temeiul secțiunii 3 din legea care reglementează Tieliikelaitos, în special obligația de a prezenta oferte pentru toate contractele de întreținere a drumurilor și de transport cu feribotul pe tot cuprinsul țării, pare să constituie o obligație de serviciu public, adică obligația de a presta servicii de interes economic general. Același lucru este valabil și în ceea ce privește obligația de a menține rezerve de combustibili lichizi pentru situații de urgență pe timpul perioadei de tranziție și obligația de a păstra, întreține și repara cu titlu gratuit echipamentul pentru poduri de urgență al Administrației drumurilor (ultima obligație nu se aplică decât până în anul 2001) (40).
(215)
În realitate, cu excepția sectoarelor în care există norme comunitare care reglementează aceste aspecte, statele membre se bucură de o largă putere de apreciere în ceea ce privește stabilirea serviciilor care pot fi considerate ca fiind de interes economic general, fiind în acest caz supuse doar unui control al Comisiei pentru a nu se comite nicio eroare manifestă într-o astfel de clasificare (41).
(216)
Astfel, Comisia a admis că sarcina Tieliikelaitos de a menține rezerve de combustibili lichizi pentru situații de urgență pe timpul perioadei de tranziție, obligația sa permanentă de a prezenta oferte pentru toate contractele de întreținere a drumurilor și de transport cu feribotul scoase la licitație de Administrația drumurilor, precum și obligația sa de a păstra, întreține și repara cu titlu gratuit podurile de urgență în 2001 reprezintă în mod incontestabil poveri la care concurenții Tieliikelaitos nu sunt supuși, putând fi astfel clasificate drept obligații de serviciu public.
(217)
În ceea ce privește alte măsuri obligatorii de pregătire în caz de urgență și obligații de instruire a personalului impuse asupra Tieliikelaitos, Comisiei nu i s-au prezentat destule informații pentru a exclude faptul că, după cum susțin reclamanții, acestea nu sunt mai împovărătoare decât măsurile de gestionare a riscului derulate de concurenții acesteia (42) (toate întreprinderile trebuie să se pregătească pentru situații de urgență, acest lucru făcând parte din sistemul de gestionare a riscurilor al tuturor întreprinderilor). Mai mult, Comisia constată că respectivele obligații se referă doar la drumurile a căror întreținere a fost încredințată întreprinderii Tieliikelaitos. Cu toate acestea, nu există nicio necesitate de a se continua examinarea acestui aspect, deoarece se pare că sunt probleme cu îndeplinirea altor criterii Altmark.
(218)
Niciuna dintre măsurile descrise în secțiunea 2.4 nu a fost destinată să compenseze posibila povară financiară creată de sarcinile respective. Acest lucru este contrar punctelor 90 și 91 din hotărârea Altmark, care presupun o legătură între costuri și compensare (compensarea trebuie stabilită ex ante în baza unor parametri obiectivi). Acest lucru nu este valabil în cazul întreprinderii Tieliikelaitos. De fapt, diferitele avantaje au fost acordate și calculate în baza unor obiective total irelevante pentru presupusele obligații de serviciu public. Astfel, cel de-al doilea criteriu Altmark nu este îndeplinit.
(219)
În afară de aceasta, datele prezentate de autoritățile finlandeze nu permit Comisiei să concluzioneze faptul că compensarea nu depășește valoarea necesară pentru acoperirea costurilor ocazionate de îndeplinirea obligațiilor de serviciu public (cel de-al treilea criteriu Altmark). Faptul că nu au existat compensații pentru obligațiile de serviciu public prevăzute în buget după sfârșitul perioadei de tranziție sprijină afirmația conform căreia pachetul de măsuri adoptate în beneficiul Tieliikelaitos nu era necesar pentru a o ajuta să facă față presupuselor obligații de serviciu public.
(220)
Nu în ultimul rând, Tieliikelaitos nu a fost selectată pentru a oferi respectivele servicii prin intermediul unei proceduri de licitație deschisă. Nici costurile nu au fost stabilite în baza unei analize a costurilor pe care o întreprindere reprezentativă, bine gestionată și dotată, ar fi efectuat-o.
(221)
Prin urmare, nu se poate considera că întregul set de măsuri analizate exclude acordarea unui ajutor de stat în baza criteriilor Altmark. În consecință, Comisia trebuie să stabilească dacă măsurile în cauză sunt selective (capitolul 6.2 de mai jos), conferă un avantaj întreprinderii Tieliikelaitos finanțat prin resurse de stat (capitolul 6.3 de mai jos) și dacă acestea denaturează sau amenință să denatureze concurența și afectează comerțul între state membre (capitolul 6.4 de mai jos). Toate aceste elemente reprezintă condiții cumulative pentru a decide dacă o măsură implică un ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE.
6.2. Selectivitatea măsurilor
(222)
Nu se contestă faptul că toate măsurile relevante au fost fie special destinate întreprinderii Tieliikelaitos, fie limitate la întreprinderi care beneficiază de statutul de întreprindere de stat finlandeză. De asemenea, este clar faptul că, pe piețele în care este activă, întreprinderea Tieliikelaitos se află în competiție cu întreprinderi care nu sunt întreprinderi de stat. Din acest motiv, Comisia consideră că măsurile în cauză sunt selective.
6.3. Existența unui avantaj selectiv acordat prin utilizarea de resurse de stat
(223)
La acest titlu Comisia va verifica dacă măsurile adoptate de guvernul finlandez sunt sau nu finanțate prin resurse de stat și dacă acestea conferă un avantaj întreprinderii Tieliikelaitos. Acest din urmă aspect presupune evaluarea faptului dacă măsurile în cauză ușurează, în cazul Tieliikelaitos, cheltuielile asumate, în mod normal, în bugetul unei întreprinderi și trebuie, prin urmare, să fie considerate un avantaj economic pe care aceasta nu l-ar fi obținut în condiții normale de piață (43).
6.3.1. Acordarea unui împrumut de stat preferențial
(224)
Capitalul împrumutat pe termen lung în valoare de 39,5 milioane EUR (237 milioane FIM) acordat întreprinderii Tieliikelaitos la momentul înființării acesteia a fost definit diferit de către reclamanți și de către autoritățile finlandeze. În timp ce reclamanții îl consideră un împrumut, autoritățile finlandeze îl consideră un transfer de active cu obligație de rambursare. În acest sens, Comisia consideră că definiția acestei măsuri este mai puțin importantă comparativ cu impactul real asupra cheltuielilor suportate de întreprinderea în cauză, mai ales dacă acest lucru scutește întreprinderea respectivă de cheltuieli pe care ar trebui să le suporte în mod normal.
(225)
În vederea evaluării componentei de ajutor a acestei măsuri, situația ar trebui analizată din punctul de vedere al creditorului privat la momentul aprobării împrumutului (44). Deoarece respectivul bilet la ordin al Trezoreriei de stat a Finlandei a fost semnat la 28 decembrie 2000 (împrumutul pentru întreprinderi de stat nr. 6030-14) (45), în scopul calculării componentei de ajutor a împrumutului preferențial, Comisia trebuie să folosească rata de referință în vigoare în Finlanda la acea dată. Conform comunicării relevante a Comisiei (46), rata aplicabilă pe întreaga durată a creditului este, prin urmare, 5,7 % - rata dobânzii calculată ca rata swap interbancară pe cinci ani plus un bonus de 75 de puncte de bază.
(226)
Astfel, Tieliikelaitos a beneficiat în 2001 de o rată a dobânzii cu 4,7 puncte procentuale mai mică, în 2002, 2003 și 2004 de 4,2, 3,2 și, respectiv, 2,2, iar în anii următori de o rată a dobânzii cu 0,7 puncte procentuale mai mică. Înmulțind diferența respectivă a ratei dobânzii cu suma considerabilă a creditului la începutul fiecărui an (47), Comisia a ajuns la o componentă totală de ajutor de 7,2 milioane EUR.
(227)
În măsura în care împrumutul a fost acordat la o rată a dobânzii mai mică decât rata de pe piață, statul a renunțat la resurse care s-ar fi putut acumula dacă ar fi acordat împrumutul în cauză la rata de pe piață. Ca atare, Tieliikelaitos beneficiază de un avantaj acordat prin fonduri publice.
6.3.2. Terenuri și situri de extracție a pietrișului
(228)
În ceea ce privește terenurile și siturile de extracție a pietrișului puse la dispoziția Tieliikelaitos, în primul rând apare întrebarea dacă această măsură implică un ajutor de stat. În acest sens, Comisia constată că terenurile și siturile de extracție a pietrișului în cauză au fost deja puse la dispoziția Tieliikelaitos anterior constituirii sale. Într-adevăr, predecesorul Tieliikelaitos, Serviciul de drumuri din cadrul administrației finlandeze, avea deja la dispoziție aceleași terenuri și situri de extracție a pietrișului. Înființarea Tieliikelaitos pare doar să fi stabilit secțiunea de „producție de drumuri” din cadrul Serviciului de drumuri ca entitate separată, fără a afecta mijloacele puse la dispoziția acestei entități.
(229)
În al doilea rând, decizia de inițiere a procedurilor formale a ridicat problema evaluării adecvate a terenurilor și a siturilor de extracție a pietrișului.
(230)
În cazul în de față, valoarea terenurilor și a siturilor de extracție a pietrișului a fost evaluată de un evaluator independent, și anume Catella Real Estate Consulting Ltd. Autoritățile finlandeze au decis să revizuiască valoarea stabilită de evaluatorul independent de la 21,5 milioane EUR la 19 milioane EUR deoarece, în opinia lor, evaluarea efectuată de Catella nu a luat în mod adecvat în considerare trei factori explicați în capitolul 5.2.
(231)
Mai mult, conform auditorilor (Ernst and Young) care au verificat conturile Tieliikelaitos pe timpul perioadei de tranziție, valoarea înregistrată în conturile Tieliikelaitos era încă prea mare și au aprobat deprecieri considerabile ale valorii terenurilor și siturilor de extracție a pietrișului, la nivelul a 4,3 milioane EUR. Evaluarea realizată de Ernst and Young a fost în plus verificată de societatea de brokeraj IceCapital Securities Ltd, care a confirmat faptul că terenurile și siturile de extracție a pietrișului au fost estimate în bilanțul Tieliikelaitos la un preț peste valoarea lor pe piață.
(232)
Reclamanții contestă evaluările efectuate.
(233)
Comisia consideră că nu este necesar să se decidă definitiv dacă un ajutor de stat a fost acordat în raport cu terenurile și siturile de extracție a pietrișului, deoarece orice astfel de ajutor ar fi compatibil cu piața comună din motivele expuse în secțiunea 7.2.
6.3.3. Atribuirea contractelor negociate pentru servicii de drumuri
(234)
Metoda de calcul al prețului pentru contractele negociate în sectorul drumurilor conduce în mod obligatoriu la un preț mai mare decât prețul de pe piață, deoarece pornește de la prețul unui contract similar licitat, care este în sine comparabil cu prețul pieței, majorat apoi pentru a lua în considerare dezavantajele structurale ale Tieliikelaitos, care nu sunt compensate altfel. Acest lucru conferă un avantaj economic întreprinderii Tieliikelaitos, care este finanțată prin resurse publice: Tieliikelaitos obține de la stat mai mulți bani decât ar obține un agent economic obișnuit pentru un serviciu echivalent.
(235)
În timp ce reclamanții consideră că valoarea totală a ajutorului asociat contractelor negociate s-a ridicat la 21,5 milioane EUR, autoritățile finlandeze, în baza declarației expertului, consideră că Tieliikelaitos a câștigat un avantaj de cel mult 8,5 milioane EUR din contractele negociate.
(236)
Comisia constată că există o mare eterogenitate cu privire la gradul de risc implicat și tipul de muncă solicitat în cadrul diverselor contracte încheiate între Administrația drumurilor și diferiți operatori, inclusiv Tieliikelaitos. Cele două tipuri principale de contracte erau, pe de o parte, contracte de planificare și întreținere, iar, pe de altă parte, contracte de planificare și execuție. Pentru a stabili avantajul pe care Tieliikelaitos l-a obținut prin intermediul contractelor sale negociate, Comisia consideră că este adecvat să se compare prețul plătit de guvernul finlandez pentru aceste contracte negociate cu prețul plătit de guvernul finlandez pentru contractele licitate, care comportă un grad comparabil de risc și implică executarea unor sarcini similare.
(237)
Contractele negociate au fost exclusiv contracte de planificare și întreținere. Prin urmare, pentru a stabili avantajul primit de Tieliikelaitos, Comisia trebuie să compare marjele din contractele de planificare și de întreținere negociate ale Tieliikelaitos cu marjele din contractele de planificare și întreținere licitate ale Tieliikelaitos (48).
(238)
IceCapital a efectuat o analiză a marjelor de profit în cele două cazuri. Raportul său arată că diferența în marjele de profit a adus întreprinderii Tieliikelaitos un avantaj de 8,5 milioane EUR.
(239)
În același timp, Comisia consideră că beneficiul total al Tieliikelaitos asociat contractelor negociate este cu puțin mai mare decât suma de 8,5 milioane EUR. Diferența de 8,5 milioane EUR s-a calculat prin utilizarea marjei finale a contractelor negociate (marja după procedura de ajustare a cheltuielilor anuale). După cum este subliniat de către reclamanți și necontestat de către autoritățile finlandeze, pe timpul perioadei de tranziție întreprinderea a putut astfel să beneficieze în fiecare an de valoarea „ajustării” anuale în jos fără să plătească dobânda aferentă. Prin urmare, în plus față de cei 8,5 milioane EUR diferență în marje, Tieliikelaitos a beneficiat de credite pe termen scurt (49) fără dobândă. Cunoscând faptul că valoarea ajustărilor în jos a cheltuielilor pe timpul perioadei de tranziție s-a ridicat la 16,8 milioane EUR și că ratele dobânzilor pentru creditele contractate în această perioadă nu au depășit 5,7 %, valoarea beneficiului obținut de Tieliikelaitos din aceste credite pe termen scurt fără dobândă nu este mai mare de 1 milion EUR.
(240)
Astfel, componenta totală de ajutor asociată condițiilor contractelor de servicii de drumuri atribuite întreprinderii Tieliikelaitos în cadrul procedurilor de negociere pe timpul perioadei de tranziție se ridică la aproximativ 9,5 milioane EUR.
6.3.4. Atribuirea de contracte pentru servicii de feribot conform procedurii de negociere
(241)
Comisia notează că prima încercare a autorităților finlandeze de a trece de la contracte negociate la contracte licitate pentru serviciile de feribot nu a avut rezultatele așteptate. Prețurile obținute în cererea de oferte au fost mult mai mari decât prețurile contractelor negociate în vigoare între Administrația drumurilor și Tieliikelaitos. Mai mult, acceptarea rezultatelor licitației nu ar servi scopului de liberalizare a pieței în aceeași măsură în care ar conduce la întărirea poziției Tieliikelaitos (oferta Tieliikelaitos a fost în continuare cea mai ieftină). Prin urmare, Finlanda caută un nou model de achiziții care să situeze toți potențialii ofertanți pe picior de egalitate.
(242)
Continuarea contractelor negociate nu oferă niciun avantaj Tieliikelaitos, deoarece condițiile contractelor negociate nu reflectă în mod adecvat necesitatea reînnoirii echipamentului. Mai curând, continuarea contractelor negociate creează, prin urmare, un dezavantaj pentru Tieliikelaitos.
(243)
Prin urmare, Comisia consideră că prețul plătit de către Administrația drumurilor către Tieliikelaitos pentru contractele de feribot negociate nu este mai mare decât prețul pe piață. Prin urmare, Comisia concluzionează că remunerația nu constituie ajutor de stat.
6.3.5. Dispoziții speciale pentru reducerea excedentului de personal
(244)
Tieliikelaitos a fost obligată, prin legea care reglementează transformarea sa din parte a administrației în întreprindere de stat, să preia întreaga forță de muncă de la ramura de producție de drumuri a fostului Serviciu de drumuri, chiar dacă acest personal era excedentar comparativ cu necesitățile sale. În plus, respectiva lege interzice întreprinderii Tieliikelaitos să concedieze vreun angajat pe timpul perioadei de tranziție.
(245)
Autoritățile finlandeze contestă faptul că vreuna dintre măsurile destinate soluționării problemei excedentului de personal al Tieliikelaitos a constituit ajutor de stat. Într-adevăr, astfel de măsuri ar folosi doar pentru a compensa parțial un dezavantaj structural suferit de Tieliikelaitos ca urmare a problemei excedentului de personal și a condițiilor costisitoare de angajare moștenite din perioada de dinainte de liberalizare, precum și a interdicției impuse de Parlamentul finlandez de a concedia din angajați pe timpul perioadei de tranziție. În acest sens, autoritățile finlandeze se bazează pe hotărârea Combus a Tribunalului de Primă Instanță, astfel cum a fost descrisă anterior.
(246)
În circumstanțele specifice ale cauzei Combus, Tribunalul de Primă Instanță s-a bazat pe argumentul conform căruia, „în loc să plătească suma de 100 milioane DKK direct funcționarilor angajați de Combus, guvernul danez ar fi putut să obțină același rezultat prin redistribuirea funcționarilor respectivi în cadrul administrației publice, fără plata vreunui bonus special, fapt care i-ar fi dat posibilitatea întreprinderii Combus să angajeze imediat personal pe bază de contract conform dreptului privat” (50).
(247)
Comisia reamintește faptul că expunerea de motive exprimată în hotărârea Combus și citată de autoritățile finlandeze nu a fost în mod explicit confirmată de Curtea de Justiție sau, într-adevăr menționată în vreuna din hotărârile ulterioare ale Tribunalului de Primă Instanță. În orice caz, anumite elemente ale jurisprudenței Curții de Justiție militează împotriva presupunerii conform căreia acordarea de către stat a unei compensații pentru un dezavantaj structural nu poate fi calificată drept ajutor și sugerează astfel că hotărârea Combus nu ar trebui interpretată într-un sens prea larg.
(248)
În jurisprudența sa constantă, Curtea de Justiție a susținut că dacă o măsură constituie sau nu ajutor de stat trebuie să se stabilească în baza efectelor măsurii și nu în baza cauzelor sau scopurilor măsurii respective (51). Curtea de Justiție a hotărât, de asemenea, că orice măsură care scutește o întreprindere de la cheltuieli care sunt în mod normal incluse în bugetul unei întreprinderi constituie ajutor de stat (52). Curtea de Justiție a clarificat faptul că aceste cheltuieli includ în special costuri legate de remunerarea angajaților (53). În baza acestui fapt, Curtea nu a acceptat că o măsură nu conferă un avantaj întreprinderii în cauză doar pentru că aceasta compensează un „dezavantaj” suferit de întreprindere (54).
(249)
În baza acestor considerații, Comisia va evalua separat fiecare măsură specifică în cauză.
6.3.5.1. Transfer de personal către Administrația drumurilor și alte departamente ale administrației publice
(250)
În ceea ce privește transferul a 116 angajați ai Tieliikelaitos pe posturi vacante din administrația publică, Comisia trebuie, în primul rând, să stabilească dacă acest transfer a fost finanțat prin resurse de stat. Acest lucru este valabil numai dacă ocuparea posturilor vacante din administrația finlandeză de foști angajați ai Tieliikelaitos era mai costisitoare pentru statul finlandez decât dacă respectivele posturi ar fi fost ocupate de alți candidați. În acest context, este important de notat faptul că administrația finlandeză nu a creat posturi suplimentare pentru foștii angajați ai Tieliikelaitos, ci a ocupat doar posturile devenite vacante în urma plecării unui funcționar.
(251)
Reclamanții susțin că angajații Tieliikelaitos au fost transferați înapoi în structurile administrative fără nicio modificare a condițiilor de angajare și, prin urmare, au fost mai costisitori pentru administrație decât alți potențiali candidați.
(252)
Guvernul finlandez a afirmat că transferurile de personal între Tieliikelaitos și administrația finlandeză erau posibile doar în momentul în care un post din cadrul administrației devenea vacant și era publicat. Angajații Tieliikelaitos erau angajați doar dacă postul vacant se ridica la nivelul corespunzător de vechime și dacă nivelul lor de calificare corespundea celui impus de postul respectiv. Anterior transferului, angajații Tieliikelaitos trebuiau să fie supuși unei evaluări în ceea ce privește conformitatea acestora pentru postul respectiv.
(253)
Comisia notează că reclamanții nu au prezentat nicio dovadă în sprijinul afirmațiilor lor, conform cărora ocuparea posturilor vacante de foști angajați ai Tieliikelaitos mai curând decât de alți candidați a fost o măsură mai costisitoare pentru guvernul finlandez.
(254)
În opinia Comisiei, analiza tuturor informațiilor puse la dispoziția sa nu a dat niciun indiciu cu privire la faptul că administrația finlandeză a suportat costuri suplimentare prin transferul celor 116 angajați ai Tieliikelaitos pe posturile vacante din administrația publică. Comisia notează, în special, că cei 116 angajați au beneficiat, atunci când lucrau încă în cadrul Serviciului de drumuri, de aceleași condiții de angajare ca și funcționarii publici din administrația finlandeză. Prin reintegrarea foștilor funcționari în administrația publică pe posturi corespunzătoare vechimii și calificării lor profesionale, statul finlandez a angajat aceleași cheltuieli ca și în cazul în care ar fi angajat alte persoane pe aceleași posturi.
(255)
În lumina acestor considerații, Comisia concluzionează că transferul a 116 angajați nu a generat costuri suplimentare pentru statul finlandez. Prin urmare, această măsură nu constituie ajutor de stat deoarece nu a implicat un transfer de resurse publice.
6.3.5.2. Finanțarea proiectelor de servicii speciale
(256)
În ceea ce privește proiectele speciale pentru lucrătorii în exces, dar neconcediați, Administrația drumurilor a plătit o sumă de aproximativ 68 milioane EUR pentru finanțarea acestora, inclusiv 56 milioane EUR pentru finanțarea costurilor de personal (cf. secțiunea 5.5).
(257)
Comisia recunoaște că respectivele proiecte de servicii au fost destinate în mod clar să atenueze dezavantajul structural al întreprinderii cauzat de excedentul de personal.
(258)
Pe baza explicațiilor oferite de autoritățile finlandeze și confirmate de declarația expertului, Comisia consideră că plata sumei de 68 milioane EUR de către stat nu a implicat o supracompensare pentru executarea respectivelor servicii (curățarea trotuarelor, restaurarea clădirilor și a zonelor externe). Dimpotrivă, proiectele de servicii au generat pierderi (cf. secțiunea 5.5).
(259)
Cu toate acestea, Comisia consideră că, în lipsa unor astfel de proiecte de servicii speciale, întreprinderea ar fi trebuit să își remunereze lucrătorii în exces fără ca aceștia să contribuie la creșterea veniturilor întreprinderii. Nu există dovezi cu privire la faptul că, în alte circumstanțe, autoritățile finlandeze ar mai fi luat în considerare contractarea serviciilor respective și că acordarea contractelor respective întreprinderii Tieliikelaitos a fost soluția cea mai avantajoasă pentru stat din punct de vedere economic. Ca atare, măsura trebuie considerată ca fiind finanțată prin resurse publice.
(260)
În afară de aceasta, spre deosebire de transferul de personal către administrație, situația Tieliikelaitos în ceea ce privește proiectele de servicii speciale este diferită de situația analizată de Tribunalul de Primă Instanță în cauza Combus.
(261)
Spre deosebire de reintegrarea a 166 de angajați în structurile administrative, prin această măsură problema excedentului de personal nu este abordată în mod direct. Mai exact, statul obține de la Tieliikelaitos, în mod exclusiv și fără nicio formă de licitație competitivă, derularea de proiecte de servicii speciale pe care se pare că în alte condiții nu le-ar fi obținut sau pe care nu le-ar fi obținut în aceeași măsură. Astfel, statul denaturează în mod evident condițiile concurențiale de pe piața aflată în proces de liberalizare. Măsura nu elimină dezavantajul structural al întreprinderii, ci mai curând îi permite să supraviețuiască în ciuda existenței acestui dezavantaj și nu oferă în sine un stimulent pentru depășirea situației.
(262)
Considerațiile anterioare, examinate împreună cu jurisprudența relevantă, inclusiv cu hotărârea Combus, conduc astfel la concluzia că măsura în cauză trebuie considerată ca fiind un ajutor.
6.3.5.3. Măsuri de ajustare a personalului
(263)
Pe lângă cele două măsuri descrise anterior, 20,1 milioane EUR au fost transferați de la bugetul Administrației drumurilor în scopul de a ajuta angajații Tieliikelaitos să își găsească noi locuri de muncă, de a finanța cursuri de formare complementară și recalificare și de a susține pensiile în caz de pensionare anticipată.
(264)
Autoritățile finlandeze nu au oferit informații detaliate cu privire la măsurile relevante. După cum s-a menționat anterior, jurisprudența în cauza Combus trebuie interpretată în sens restrâns și, prin urmare, Comisia nu poate să concluzioneze că aceste măsuri nu implică acordarea unui avantaj selectiv întreprinderii Tieliikelaitos.
6.3.6. Măsuri fiscale asociate achizițiilor de terenuri de către Tieliikelaitos
(265)
În ceea ce privește faptul că, pe durata perioadei de tranziție, persoanele care au vândut teren întreprinderii Tieliikelaitos au fost considerabil scutite de la plata impozitului pe câștigurile de capital, Comisia notează că autoritățile finlandeze nu oferă în realitate niciun argument prin care să conteste calificarea măsurii respective drept ajutor, după cum susțin reclamanții. În baza informaților puse la dispoziția sa, Comisia trebuie să concluzioneze că măsura respectivă poate implica acordarea unui avantaj întreprinderii Tieliikelaitos.
(266)
Comisia constată că Tieliikelaitos nu a fost beneficiarul direct al respectivelor avantaje fiscale. Pe lângă aceasta, Comisia notează că nu toți vânzătorii de terenuri au putut beneficia de aceste avantaje. Ele au fost acordate tuturor vânzătorilor cu excepția corporațiilor, societăților comerciale sau societăților în comandită simplă. Tieliikelaitos ar fi putut beneficia de această măsură cu condiția ca beneficiarii direcți să fi cedat (parțial) aceste avantaje către Tieliikelaitos.
(267)
În ipoteza în care ar fi existat vreun avantaj acordat Tieliikelaitos, această măsură trebuie, în orice caz, să fie clasificată ca ajutor existent în sensul articolului 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului - „ajutorul considerat ajutor existent deoarece se poate dovedi că, în momentul punerii în aplicare, nu reprezenta un ajutor și că a devenit ajutor ulterior, datorită evoluției pieței comune și fără să fi fost modificat de statul membru” - din următoarele motive:
(268)
Nu reprezenta un ajutor în momentul punerii în aplicare. Atunci când predecesorul Tieliikelaitos (partea de „producție de drumuri” a Serviciului de drumuri) făcea încă parte din administrația finlandeză, acesta beneficia de avantajele fiscale în cauză: în conformitate cu secțiunea 49 alineatul (1) punctul 4 din Legea privind impozitul pe venit, toate agențiile și întreprinderile de stat beneficiază de această scutire de impozit.
(269)
Cu toate acestea, Serviciul de drumuri nu a exercitat nicio activitate economică la momentul punerii în aplicare a măsurii, din următorul motiv: conform statutului său, „Serviciul de drumuri” nu era autorizat să presteze servicii contra cost pe piață, fiind limitat la activități exclusiv în cadrul administrației. Prin urmare, activitatea sa de planificare, construcție și întreținere a drumurilor publice a fost constituită într-un domeniu rezervat. În anul 1993, când Legea privind impozitul pe venit a intrat în vigoare, Tieliikelaitos făcea parte din administrația finlandeză și nu activa pe nicio altă piață. Comisia concluzionează că, în momentul punerii în aplicare a măsurii, aceasta nu a constituit un ajutor de stat deoarece nu a fost în beneficiul întreprinderii în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE.
(270)
Ajutor ulterior datorită evoluției pieței comune. Încă din 2001, departamentul de producție din cadrul Serviciului de drumuri, care își desfășoară în prezent activitatea sub denumirea de Tieliikelaitos, a putut să își ofere serviciile pe piață datorită reformei pieței finlandeze a serviciilor de drumuri care face obiectul prezentei decizii. Decizia guvernului finlandez de a liberaliza piața serviciilor de drumuri a făcut parte dintr-o mișcare majoră de liberalizare care a stimulat și alte state membre ale UE și SEE să își deschidă succesiv piețele pentru servicii de drumuri în mod voluntar (cea mai recentă fiind Norvegia). Astăzi, numeroase societăți își oferă serviciile în sectorul întreținerii și construcției de drumuri (55) pe întreg teritoriul UE și SEE.
(271)
Aceste reforme au schimbat piața în două sensuri: pe de o parte, fostele agenții guvernamentale au intrat pe piață; pe de altă parte, dimensiunea globală a pieței contestabile a crescut substanțial (de exemplu, ca urmare a liberalizării efectuate de Finlanda, dimensiunea pieței contestabile a crescut cu peste 400 milioane EUR).
(272)
În lumina acestor evoluții, Comisia concluzionează că, începând cu 2001, Tieliikelaitos desfășoară o activitate economică, și anume prestarea de servicii de drumuri contra cost, constituind, prin urmare, o întreprindere în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE. Ca urmare a evoluției pieței comune, măsura care, la momentul punerii sale în aplicare, nu constituia un ajutor de stat a devenit, în consecință, ajutor de stat.
(273)
Ajutor fără să fi fost modificat de statul membru. Cât timp secțiunea 49 alineatul (1) punctul 4 din Legea privind impozitul pe venit a fost aplicabilă întreprinderii Tieliikelaitos (până la 1 ianuarie 2005), ea a fost aplicată nemodificată începând cu 1993, când Legea privind impozitul pe venit a intrat în vigoare.
6.3.7. Inaplicabilitatea legii privind falimentul
(274)
Comisia consideră că inaplicabilitatea legii privind falimentul oferă un avantaj întreprinderii Tieliikelaitos.
(275)
Comisia face trimitere la comunicarea sa cu privire la aplicarea articolelor 87 și 88 din Tratatul CE la ajutorule de stat sub formă de garanții (56), în care menționează la punctul 2.1.3: „De asemenea, Comisia consideră drept ajutor sub formă de garanție, condițiile de finanțare mai avantajoase obținute de întreprinderi a căror formă de organizare juridică exclude falimentul sau alte proceduri de insolvabilitate sau prevede o garanție de stat explicită ori suportarea de către stat a pierderilor.” (57)
(276)
Autoritățile finlandeze admit că faptul că Tieliikelaitos nu poate fi declarată falimentară în temeiul legii privind falimentul ar putea teoretic să constituie un avantaj deoarece cheltuielile de finanțare ale Tieliikelaitos ar fi putut fi reduse ca urmare a unei diminuări a riscurilor suportate de creditor. Dar Tieliikelaitos nu a împrumutat fonduri noi pe piața financiară după înființarea sa. Prin urmare, potrivit autorităților finlandeze, nu a fost posibil ca Tieliikelaitos să profite de un avantaj concurențial comparativ cu concurenții privați ca urmare a inaplicabilității legii privind falimentul.
(277)
În ceea ce privește viitoarele împrumuturi externe contractate de Tieliikelaitos, Comisia nu este de acord cu faptul că existența unui comision de garantare pentru împrumuturile contractate de Tieliikelaitos va elimina existența ajutorului, deoarece nu este posibilă o cuantificare a prețului de piață al unei garanții nelimitate, pur și simplu pentru că niciun operator de piață nu ar acorda o astfel de garanție.
(278)
Pe lângă aceasta, Tieliikelaitos comandă în permanență servicii și materiale de la prestatori și furnizori externi, ceea ce constituie datorii ale Tieliikelaitos către acești actori externi. Ținând seama de inaplicabilitatea legii privind falimentul în cazul întreprinderii Tieliikelaitos, Comisia consideră că nu este exclus ca Tieliikelaitos să beneficieze de condiții de plată mai favorabile decât ar fi fost posibil în alte circumstanțe. Deoarece statul poartă răspunderea unei eventuale neplăți a Tieliikelaitos către furnizorii săi fără să fie remunerat pentru această garanție, măsura este „finanțată din resurse de stat”.
(279)
Comisia este de acord totuși cu autoritățile finlandeze cum că această măsură trebuie clasificată ca ajutor existent în sensul articolului 1 litera (b) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului „deoarece poate fi stabilit că în momentul punerii sale în aplicare nu constituia un ajutor”. Într-adevăr, entitatea economică respectivă (58) nu a făcut niciodată obiectul legii privind falimentul, nici în perioada de dinaintea liberalizării sectorului de servicii de drumuri în Finlanda. Din motivele expuse la considerentul 267 și următoarele, măsura nu a constituit ajutor de stat în momentul introducerii sale, dar a devenit ajutor de stat ca urmare a evoluției pieței comune.
6.3.8. Particularități de tratament în scopul perceperii impozitului pe venit
(280)
Comisia consideră că scutirea de facto completă și permanentă de la plata impozitului pe venit oferă un avantaj întreprinderii Tieliikelaitos (59).
(281)
Comisia consideră, ca atare, că scutirea de la plata impozitului pe venit constituie un ajutor de stat. Acesta nu este justificat de natura și economia regimului fiscal.
(282)
În ceea ce privește determinarea componentei de ajutor de stat, autoritățile finlandeze susțin că, deși Tieliikelaitos nu plătește statului impozit pe venit pentru profiturile sale, acest lucru este luat în considerare la momentul adoptării deciziilor anuale privind suma pe care Tieliikelaitos trebuie să o plătească statului, adică procentajul din profit la care întreprinderea renunță în favoarea statului (profit-crediting) se apropie de cel pe care îl plătesc întreprinderile concurente cu titlu de impozit pe venit și sub formă de dividende.
(283)
În opinia Comisiei, acest argument al autorităților finlandeze confundă rolul statului ca autoritate fiscală și ca proprietar al întreprinderilor. Comisia consideră că, în scopul controlării ajutoarelor de stat, este important să se facă o distincție clară între aceste două roluri în conformitate cu jurisprudența (60). Pe de o parte, Comisia trebuie să verifice dacă statul, în rolul său de autoritate fiscală, a tratat toate întreprinderile în mod echitabil; pe de altă parte, Comisia trebuie să verifice dacă statul, în rolul său de proprietar al întreprinderilor, se comportă ca un investitor privat, spre exemplu atunci când decide cu privire la plata dividendelor.
(284)
Prin urmare, Comisia consideră că, pentru a se asigura că Tieliikelaitos nu beneficiază de condiții comerciale mai favorabile decât concurenții săi, este necesar ca întreprinderea să fie supusă normelor fiscale standard.
(285)
Comisia notează că scutirea de la plata impozitului pe venit trebuie clasificată ca ajutor existent în sensul articolului 1 litera (b) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului „deoarece poate fi stabilit că în momentul punerii sale în aplicare acesta nu a constituit ajutor”. Într-adevăr, entitatea economică respectivă nu a făcut niciodată obiectul normelor fiscale standard privind impozitul pe venit. Din motivele expuse anterior la considerentul 267 și următoarele, măsura nu a constituit un ajutor de stat în momentul introducerii acesteia și a devenit ajutor de stat ca urmare a evoluției pieței comune.
6.4. Impactul asupra concurenței și asupra comerțului între statele membre
(286)
Conform jurisprudenței constante, „în cazul în care o întreprindere își desfășoară activitatea într-un sector în care concurează producători din diferite state membre, orice ajutor pe care aceasta l-ar putea primi din partea autorităților publice este pasibil să afecteze comerțul între statele membre și să denatureze concurența, în măsura în care prezența sa permanentă pe piață împiedică concurenții din alte state membre să își mărească cota de piață și le reduce șansele de creștere a exporturilor către statul membru respectiv” (61).
(287)
În acest caz, Comisia observă că gradul de deschidere a piețelor de servicii de întreținere a infrastructurii drumurilor în diferite state membre a fost suficient pentru a permite apariția unor grupuri internaționale care sunt active în mai multe state membre. Tieliikelaitos însăși a înființat, în 2004, o filială în Estonia, angajându-se astfel în afara Finlandei. În plus, Tieliikelaitos este în prezent implicată într-o asociație în participațiune în Suedia. Prin urmare, este evident că Tieliikelaitos„își desfășoară activitatea într-un sector în care concurează producători din diferite state membre”. Ca atare, trebuie considerat că acordarea unui avantaj selectiv întreprinderii Tieliikelaitos finanțat prin resurse publice constituie un ajutor de stat care este, în principiu, interzis în temeiul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE.
6.5. Concluzii privind existența ajutoarelor de stat
(288)
Comisia concluzionează, prin urmare, că măsurile „Contracte negociate pentru prestarea de servicii de feribot” și „Transfer de personal către departamente din administrația publică” nu constituie ajutoare de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE deoarece nu conferă un avantaj economic întreprinderii Tieliikelaitos.
(289)
Cu toate acestea, măsurile descrise anterior sub titlul de: „Acordarea unui împrumut de stat preferențial”, „Atribuirea de contracte negociate pentru servicii de drumuri”, „Finanțarea de proiecte de servicii speciale”, „Măsuri de ajustare a personalului”, „Inaplicabilitatea legii privind falimentul”, „Inaplicabilitatea legii standard privind impozitul pe venit” și „Măsuri fiscale asociate achiziționării de terenuri de către Tieliikelaitos” constituie ajutoare care sunt, în principiu, interzise în temeiul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE. Este posibil să fi existat, de asemenea, un ajutor în ceea ce privește terenurile și siturile de extracție a pietrișului.
7. COMPATIBILITATEA AJUTORULUI CU PIAŢA COMUNĂ
(290)
Aceleași motive care au împiedicat Comisia să declare pachetul de măsuri aplicate în beneficiul Tieliikelaitos ca fiind un „non-ajutor” în baza criteriilor adoptate în hotărârea Altmark (cf. capitolului 6.1), fac imposibil pentru Comisie să stabilească acele măsuri din pachet care conțin elemente de ajutor de stat ca fiind compatibile cu piața comună în temeiul articolului 86 alineatul (2) din Tratatul CE. În conformitate cu cadrul comunitar pentru ajutorul de stat sub formă de compensație pentru obligația de serviciu public (62), Comisia nu poate declara compatibil cu piața comună în temeiul articolului 86 alineatul (2) din tratat ajutorul care nu este incontestabil necesar pentru îndeplinirea sarcinilor atribuite și proporțional cu acest obiectiv.
(291)
Deoarece nu există o altă bază juridică specifică pentru examinarea pachetului de măsuri de ajutor în cauză, Comisia trebuie să evalueze dacă ajutorul acordat întreprinderii Tieliikelaitos este compatibil cu piața comună în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) din Tratatul CE care prevede că „ajutoarele destinate să faciliteze dezvoltarea anumitor activități economice sau a anumitor regiuni economice, în cazul în care acestea nu aduc modificări condițiilor schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun” pot fi declarate compatibile cu piața comună.
(292)
Pentru ca o măsură de ajutor să fie compatibilă cu piața comună în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) din Tratatul CE, ajutorul trebuie să îndeplinească următoarele criterii:
-
ajutorul trebuie să promoveze sau să dezvolte un proiect care este în interesul Comunității per ansamblu,
-
ajutorul trebuie să fie necesar pentru atingerea acestui rezultat, în sensul că obiectivul urmărit în vederea promovării nu ar fi putut fi atins în lipsa acestuia, iar durata, intensitatea și sfera ajutorului trebuie să fie proporționale cu importanța rezultatelor urmărite,
-
efectele pozitive care pot fi astfel atribuite direct măsurii de ajutor trebuie, prin urmare, să fie echilibrate cu efectele negative ale ajutorului asupra concurenței și comerțului între state membre, astfel încât să se poată conchide că ajutorul nu alterează condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun.
(293)
La evaluarea măsurilor relevante în baza acestor criterii, Comisia va clasifica diferitele măsuri de ajutor de stat identificate anterior în două grupe:
-
Măsuri de ajutor existente (avantaje asociate inaplicabilității legii privind falimentul, inaplicabilității legii standard privind impozitul pe venit și măsura fiscală asociată achiziționării de terenuri de către Tieliikelaitos).
-
Noi măsuri de ajutor asociate în principal perioadei de tranziție (avantaje care decurg din împrumuturi de stat, contracte negociate în sectorul drumurilor, proiectele de servicii speciale, măsuri de ajustare a personalului, ajutor eventual asociat terenurilor și siturilor de extracție a pietrișului).
7.1. Compatibilitatea măsurilor de ajutor existente
(294)
Comisia notează că dispozițiile speciale privind impozitul pe venit și inaplicabilitatea legislației privind falimentul reprezintă măsuri inerente statutului juridic al Tieliikelaitos ca întreprindere de stat. Același lucru este valabil în ceea ce privește măsura fiscală asociată achiziționării de terenuri de către Tieliikelaitos.
(295)
Mai mult, aceste măsuri nu sunt legate nici de deschiderea pieței finlandeze a construcției, proiectării și întreținerii de drumuri, nici de dezvoltarea altor activități economice. În baza informațiilor disponibile Comisiei, compatibilitatea măsurilor cu articolul 87 alineatul (3) litera (c) din Tratatul CE nu poate fi astfel stabilită.
(296)
Comisia consideră că așa-numitul mecanism de „profit-crediting” și mecanismul comisionului de garantare nu garantează faptul că avantajele asociate inaplicabilității legii privind falimentul și a celei referitoare la impozitul pe venit sunt complet eliminate (cf. capitolul 6.2).
(297)
Comisia constată, de asemenea, că măsurile implicând garanții de stat nelimitate în beneficiul entităților angajate în activități comerciale au fost întotdeauna considerate ca fiind incompatibile cu dispozițiile privind ajutoarele de stat din Tratatul CE (63).
(298)
Prin urmare, Comisia concluzionează că menținerea derogărilor de la normele standard privind impozitul pe venit și de la legislația privind falimentul sunt incompatibile cu piața comună.
(299)
În acest sens, Comisia salută angajamentul luat de autoritățile finlandeze de a reorganiza Tieliikelaitos ca societate cu răspundere limitată aflată în proprietatea statului până la 1 martie 2008. Comisia este de acord cu termenul limită, deoarece pare un termen rezonabil pentru desfășurarea unei astfel de proceduri, ținând seama de complexitatea acesteia din punct de vedere juridic.
(300)
În sfârșit, Comisia notează că componenta de ajutor în vigoare a măsurii fiscale asociate achiziționării de terenuri de către Tieliikelaitos a fost abrogată în 2004.
7.2. Compatibilitatea noilor măsuri de ajutor
(301)
Această secțiune privește ajutorul implicat în acordarea unui împrumut de stat preferențial, finanțarea de proiecte de servicii speciale, atribuirea de contracte negociate și finanțarea de măsuri de ajustare a personalului, precum și ajutorul posibil asociat terenurilor și siturilor de extracție a pietrișului.
(302)
Ca observații preliminare, Comisia notează că, după cum reiese clar din prezentarea autorităților finlandeze, ajutoarele în cauză, care erau în principal de natură tranzitorie, nu par să fi afectat în mod negativ structura concurențială a piețelor pe care opera Tieliikelaitos. Într-adevăr, informațiile prezentate autorităților finlandeze și descrise anterior în secțiunea 5.10 arată că, în activitatea relevantă, concurența a crescut considerabil pe timpul perioadei de tranziție și că, în prezent, Tieliikelaitos este supusă unei presiuni concurențiale considerabile. Dovezile aduse de reclamanți nu schimbă această concluzie.
(303)
În ceea ce privește presupusa cotă mare de piață a Tieliikelaitos în sectorul întreținerii periodice a drumurilor (a se vedea mai sus secțiunea 5.10), Comisia consideră că, dacă se analizează cifrele relevante comunicate de reclamanți în contextul lor economic, nu se poate stabili faptul că concurența nu va funcționa adecvat pe piața respectivă. Acest lucru este în mod special valabil dacă se ține seama de numărul mare de oferte prezentate, de rata de reorientare a clienților către alți furnizori și de rezultatul licitațiilor organizate în 2006 (64).
(304)
Comisia notează în acest sens că, potrivit reclamanților, deja pe timpul perioadei de tranziție 2001-2004, operatori străini erau activi pe piața infrastructurii în Finlanda, inclusiv întreprinderile suedeze Skanska AB și NCC AB prin filialele lor finlandeze. Mai mult, întreprinderile străine au concurat pentru un contract în valoare de 630 milioane EUR pentru construcția unei autostrăzi între Muurla și Lohja; contractanți estonieni, printre alții, au concurat pentru contracte de întreținere în Finlanda (65).
(305)
Evoluția prețurilor pentru serviciile de întreținere a drumurilor (cf. secțiunea 5.10) a fost în beneficiul contribuabililor finlandezi și al economiei în general. Autoritățile finlandeze au oferit dovezi convingătoare în acest sens, care nu au fost contestate de reclamanți.
(306)
Comisia concluzionează, prin urmare, că măsurile de ajutor asociate perioadei de tranziție nu par să fi afectat concurența și comerțul într-o măsură care să contravină interesului comun. În acest context trebuie evaluate necesitatea și proporționalitatea ajutorului, în cadrul criteriului general de echilibrare prevăzut în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c).
7.2.1. Proiect în interesul comun al Comunității
(307)
Interesul comun invocat de autoritățile finlandeze este deschiderea efectivă a segmentului de stat al pieței finlandeze a serviciilor de drumuri către concurență, paralel cu menținerea potențialului industrial al departamentului de producție de drumuri al Serviciului de drumuri (predecesorul Tieliikelaitos), permițându-i să se transforme într-o întreprindere competitivă și evitând în același timp concedierile forțate de personal existent cel puțin pe timpul perioadei de tranziție.
(308)
Comisia consideră că un astfel de proiect poate servi, într-adevăr, interesului comun al Comunității.
(309)
După cum au menționat pe bună dreptate autoritățile finlandeze, deschiderea piețelor naționale închise către concurența la nivel european constituie o evoluție pozitivă și un obiectiv strategic important al Comunității (66).
(310)
Comisia consideră că liberalizarea pieței serviciilor de drumuri și menținerea instrumentului industrial al Tieliikelaitos au fost strâns corelate. În primul rând, ea constată că adoptarea legislației privind liberalizarea a fost direct asociată cu adoptarea dispozițiilor prin care se garanta faptul că Tieliikelaitos nu putea să concedieze personal - deși, la momentul respectiv, întreprinderea se confrunta cu o problemă serioasă privind excedentul de personal. În al doilea rând, după cum reiese clar din evoluția pieței, Tieliikelaitos a avut vaste posibilități de a juca un rol semnificativ în peisajul concurențial și de a oferi servicii de drumuri care să satisfacă corespunzător cererea diferiților consumatori, atât din punctul de vedere al prețului, cât și al calității.
(311)
Pachetul de măsuri de ajutor examinat, prin scutirea întreprinderii Tieliikelaitos de la plata costurilor generate de excedentul de personal pe care a fost nevoită să le suporte ca urmare a răspunderii moștenite din perioada în care serviciile respective făceau parte din sistemul public de administrație (servicii interne), i-ar permite întreprinderii să opereze liber pe piața liberă și să facă ajustările necesare pentru a răspunde evoluției pieței și altor evoluții tehnologice care afectează viabilitatea întreprinderii pe termen lung.
(312)
Comisia mai notează că reclamanții nu contestă în esență argumentul autorităților finlandeze conform căruia deschiderea pieței către concurență reprezintă interesul comun al Comunității. Nici nu susțin că a existat o legătură între deschiderea pieței și păstrarea personalului la Tieliikelaitos. Ei susțin, în esență, că rezultatele urmărite ar fi putut fi atinse și fără ajutor.
7.2.2. Necesitatea și proporționalitatea măsurilor de ajutor, fără modificări asupra concurenței și comerțului într-o măsură care contravine interesului comun
(313)
Pentru a evalua dacă măsurile de ajutor relevante sunt necesare și proporționale cu obiectivul de interes comun identificat anterior, este necesar să se facă mai întâi distincția între diferitele măsuri de ajutor.
7.2.2.1. Terenuri și situri de extracție a pietrișului
(314)
Astfel cum s-a indicat în secțiunea 6.3.2 din prezenta decizie, este posibil să se fi acordat ajutor de stat întreprinderii Tieliikelaitos de către guvernul finlandez în legătură cu terenuri și situri de extracție a pietrișului.
(315)
Comisia admite că, dacă ar fi dorit să introducă concurența în sectorul serviciilor de drumuri și de feribot, autoritățile finlandeze ar fi trebuit să transforme Tieliikelaitos într-o entitate separată și să îi ofere fie activele necesare pentru desfășurarea sarcinilor sale, fie capitalul necesar pentru achiziționarea acestor active. Prin urmare, în cazul de față, luând în considerare procesul inițiat de autoritățile finlandeze de deschidere a serviciilor de drumuri către concurență, posibilul ajutor de stat asociat terenurilor și siturilor de extracție a pietrișului poate fi considerat o măsură proporțională.
(316)
Comisia concluzionează că, chiar dacă ar fi existat un ajutor de stat asociat terenurilor și siturilor de extracție a pietrișului, acest ajutor este necesar și proporțional.
7.2.2.2. Măsuri de ajustare a personalului
(317)
Diferitele măsuri de ajustare a personalului descrise anterior în secțiunea 5.5 au oferit stimulente angajaților Tieliikelaitos pentru a părăsi întreprinderea. Astfel de măsuri au fost în mod evident necesare obiectivului urmărit, ținând seama de excedentul de personal al Tieliikelaitos, fapt care nu este contestat de către reclamanți. Acestea au fost evident proporționale, din moment ce statul a finanțat doar 50 % din cheltuielile respective (20,1 milioane EUR au fost suportate de întreprindere). Deoarece efectul acestora a depins în mare parte de numărul de angajați care ar fi profitat de ocazia de a fi părăsit întreprinderea, acestea nu au fost suficiente pentru a compensa costurile semnificative cauzate de excesul de personal al Tieliikelaitos.
7.2.2.3. Finanțarea proiectelor de servicii speciale
(318)
După cum s-a descris mai sus, proiectele de servicii speciale au oferit o activitate excedentului de personal al Tieliikelaitos. Dacă astfel de proiecte nu ar fi fost derulate, este clar că, având în vedere faptul că măsurile de ajustare a personalului puteau soluționa doar o parte din problema excedentului de personal, Tieliikelaitos fie ar fi menținut excedentul de personal rămas temporar fără lucru, fie l-ar fi direcționat către contracte de întreținere. Ambele opțiuni ar fi fost în detrimentul obiectivului de interes comun urmărit prin intermediul acestei măsuri. Menținerea personalului în cauză inactiv ar fi însemnat irosirea capitalului uman acumulat în perioada anterioară liberalizării din perspectiva capacităților specifice și a cunoștințelor specializate. Direcționarea personalului către contractele de întreținere ar fi împiedicat Tieliikelaitos să își adapteze progresiv metoda de lucru pentru a oferi serviciile de drumuri relevante într-un mod eficient din punctul de vedere al costurilor. Prin urmare, Comisia consideră că finanțarea proiectelor de servicii speciale prin intermediul ajutorului de stat ar putea îndeplini criteriul de necesitate a ajutorului în vederea îndeplinirii obiectivului de interes comun.
(319)
În ceea ce privește proporționalitatea măsurii în cauză, Comisia notează că nu a existat o supracompensare pentru lucrările derulate în cadrul proiectelor de servicii speciale. Dovezi convingătoare în acest sens au fost prezentate de către autoritățile finlandeze (a se vedea secțiunea 5.5 de mai sus).
7.2.2.4. Atribuirea contractelor negociate pentru serviciile de drumuri
(320)
A existat, în mod firesc, o limită cu privire la volumul de muncă care putea fi realizat prin intermediul proiectelor de servicii speciale, această limită fiind reprezentată de necesitatea reală a statului ca astfel de servicii să fie prestate. Comisia concluzionează, pe baza diferitelor informații prezentate de autoritățile finlandeze, că proiectele de servicii speciale au absorbit doar o parte din costurile generate de excedentul de personal ale Tieliikelaitos. Astfel cum s-a menționat anterior în capitolul 5.3, în medie, Tieliikelaitos a continuat să aibă, pe timpul perioadei de tranziție, cu 100 de angajați în plus față de numărul optim, în ciuda măsurilor de ajustare a personalului și a proiectelor de servicii speciale.
(321)
Din aceleași motive ca cele expuse anterior cu privire la proiectele de servicii speciale, contravenea interesului public ca Tieliikelaitos să mențină inactiv acest excedent de personal. Abilitatea de a nu suprasolicita contractele licitate, acolo unde întreprinderea prezenta oferte pentru licitații deschise, cu costurile asociate excedentului de personal era într-adevăr esențială dacă Tieliikelaitos dorea să se adapteze pentru a face față unei piețe competitive. Prin urmare, povara fiscală respectivă a fost compensată prin intermediul contractelor negociate.
(322)
În ceea ce privește contractele negociate, existența lor a fost asociată cu natura graduală a procesului de liberalizare etapizat de Finlanda. La începutul procesului, contractele au reprezentat o mare parte din activitatea Tieliikelaitos, parte care ulterior a scăzut treptat. Neluarea în considerare a costurilor suplimentare suportate de întreprindere ca rezultat al excedentului de personal ar fi condus la o deteriorare considerabilă a situației sale financiare.
(323)
În lumina considerațiilor menționate anterior, Comisia consideră că mecanismul de ajutor asociat contractelor negociate a fost necesar.
(324)
În ceea ce privește criteriul de proporționalitate, s-a organizat o procedură în vederea limitării riscurilor de supracompensare. Comisia consideră că procedura de ajustare a cheltuielilor anuale descrisă anterior la începutul secțiunii 5.3 a fost adecvată în acest sens.
7.2.2.5. Împrumut preferențial și concluzii generale privind necesitatea și proporționalitatea
(325)
În ceea ce privește, în sfârșit, împrumutul preferențial acordat întreprinderii Tieliikelaitos, Comisia notează în primul rând că acesta generează un avantaj net al întreprinderii de 7,2 milioane EUR, adică aproximativ 8 % din valoarea totală a ajutorului acordat Tieliikelaitos.
(326)
Dacă această sumă se adaugă la suma reprezentată de măsurile de ajutor menționate anterior, Tieliikelaitos a primit de la stat, în mod direct sau indirect, 92,8 milioane EUR (67). Evident, acest lucru nu a compensat dezavantajul structural suportat de Tieliikelaitos, care a fost estimat la 157 milioane EUR (68). Ca atare, Tieliikelaitos a contribuit semnificativ din resurse proprii pentru a soluționa problema excedentului de personal moștenită din perioada anterioară liberalizării. În acest sens, ar trebui menționată în special suma de 20 milioane EUR care a fost alocată de Tieliikelaitos pentru finanțarea pachetelor compensatorii (69).
(327)
În lumina declarațiilor făcute de Tieliikelaitos, se pare că întreprinderea ar fi putut întâmpina dificultăți dacă ar fi contribuit cu mult mai mult din resursele proprii la măsurile de ajustare a personalului. Rata de profit operațional/cifră de afaceri a Tieliikelaitos pe timpul perioadei de tranziție s-a menținut la un nivel scăzut de 2,4 %, în timp ce pentru concurenții săi indicatorul mediu a fost de 4,5 % (70). Deoarece măsurile de reducere a personalului nu au fost finalizate pe timpul perioadei de tranziție, indicatorul respectiv a fost chiar mai scăzut în 2005 (1,6 %). În 2005, întreprinderea a trebuit să suporte costurile financiare ale reducerii personalului său cu mai mult de 400 de persoane fără niciun sprijin din partea statului. Indicatorul profitului operațional s-a îmbunătățit din nou în 2006 (2,2 %) și a continuat să crească (71). Prin urmare, se pare că propria contribuție a Tieliikelaitos pentru eliminarea respectivului dezavantaj structural a avut un impact negativ asupra profitabilității întreprinderii și astfel asupra poziției sale concurențiale.
(328)
Mai mult, trebuie reamintit faptul că pachetul de măsuri de ajutor nu pare să fi avut niciun impact pe termen lung asupra structurii concurenței (cf. secțiunea 5.10).
(329)
În acest sens, Comisia notează că autoritățile finlandeze au conceput pachetul de ajutor pentru Tieliikelaitos într-un mod care a limitat posibilele denaturări ale concurenței. În special, acest lucru privește abordarea aleasă cu privire la structura bilanțului de deschidere a Tieliikelaitos (prin nedistribuirea întregului stoc de active financiare drept capital) în vederea alinierii acesteia la bilanțul întreprinderilor private din sector. Acest lucru privește, de asemenea, eforturile de a limita cât mai mult posibil diferențele dintre marjele contractelor negociate și cele licitate, inter alia, prin intermediul procedurii de ajustare a cheltuielilor anuale.
(330)
Comisia notează, de asemenea, că Administrația drumurilor a aplicat o serie de măsuri pentru a facilita intrarea pe piață a unor noi operatori. Pentru a reduce posibilele bariere la intrarea pe piață care ar putea fi cauzate, de exemplu, de complexitatea documentelor pentru licitație, Administrația drumurilor a pregătit expuneri pe scurt pentru contractanți și programe de achiziție și reguli privind licitațiile implicând cât mai mult posibil părțile interesate. Strategia de achiziție a Administrației drumurilor a fost pregătită prin luarea în considerare a opiniilor actorilor din sector cu privire, spre exemplu, la cât de mari ar trebui să fie contractele de întreținere. Primele de ofertă plătite (5 000 EUR pe ofertă) pentru ofertele care îndeplinesc cerințele minime stabilite de Administrația drumurilor, au fost, de asemenea, favorabile intrării pe piață a unor noi actori (72).
(331)
În 2006, Ministerul Comerțului și Industriei a oprit negocierile purtate de Tieliikelaitos cu mai multe municipalități pentru înființarea unor asociații în participațiune care să combine unitățile tehnice municipale de servicii cu unitățile locale de servicii ale Tieliikelaitos. Ministerul a solicitat ca municipalitățile care doresc să înființeze asociațiile în participațiune să își selecteze partenerul printr-o licitație competitivă deschisă (73).
(332)
Comisia respinge alegația reclamanților conform căreia Tieliikelaitos ar fi folosit prețuri agresive pe timpul perioadei de tranziție sau în 2005. Informațiile oferite de autoritățile finlandeze arată că Tieliikelaitos avea marje pozitive din contractele licitate pe care le-a încheiat. De fapt, Comisia notează că nivelul profitului Tieliikelaitos pe timpul perioadei de tranziție ar fi corespuns cu media concurenților săi dacă nu ar fi trebuit să suporte costuri suplimentare necompensate (65 milioane EUR - a se vedea secțiunea 7.1.2) rezultate din moștenirea sistemului anterior.
(333)
În lumina celor expuse anterior, Comisia concluzionează că, pe ansamblu, noile măsuri de ajutor examinate, de natură tranzitorie din moment ce acestea erau asociate cu perioada de tranziție, sunt compatibile cu piața comună, deoarece sunt necesare unui obiectiv de interes comun și proporționale cu acesta și nu denaturează comerțul și concurența într-o măsură care contravine interesului comun.
(334)
Această concluzie este conformă cu deciziile anterioare ale Comisiei, în special în cazurile OTE (74) și EDF (75).
(335)
În cazul EDF, Comisia a declarat compatibilă o măsură prin care statul francez a scutit întreprinderile franceze din sectorul energiei electrice și al gazului de la plata unora dintre drepturile specifice de pensie pe care angajații le-au dobândit în trecut, într-un moment în care întreprinderile operau sub monopol juridic. Comisia a considerat că, la momentul respectiv, întreprinderile erau protejate de orice concurență intra-industrială și puteau astfel să suporte drepturi de pensie mai mari fără să sufere vreun dezavantaj economic semnificativ. Comisia a confirmat că aceste „foste răspunderi” au reprezentat o dificultate considerabilă pentru întreprinderile în cauză din momentul în care au început să opereze în concurență cu alte întreprinderi din sectorul energiei electrice și al gazului care nu au trebuit să suporte costuri similare din trecut (punctul 143 din decizie). Comisia a considerat ajutorul acordat „în vederea unei astfel de reorganizări sectoriale” ca fiind necesar și proporțional pe motiv că alte aspecte din reforma sectorială nu au inclus niciun ajutor de stat (punctul 146 din decizie). În cazul de față, în mod similar, excedentul de personal care împovăra Tieliikelaitos a fost moștenit din perioada anterioară liberalizării; măsurile au contribuit la ușurarea poverii în cauză în mod proporțional și au permis întreprinderii Tieliikelaitos să participe complet la procesul concurențial și, astfel, să facă parte din reorganizarea sectorului serviciilor de drumuri.
(336)
În cazul OTE, în care Comisia a făcut în mod explicit trimitere la decizia în cazul EDF (76), Comisia a evaluat contribuția guvernului elen la regimul de pensionare voluntară înainte de termen al operatorilor eleni de telecomunicații (OTE). Ca urmare a statutului angajaților OTE, moștenit din perioada când OTE deținea monopolul, OTE nu putea să concedieze unilateral personalul, ci trebuia să recurgă la oferte voluntare de concediere. Pentru a face atractive astfel de oferte, OTE a trebuit să ofere angajaților săi condiții de concediere voluntară care reflectă statutul permanent al angajaților care, la rândul său, a condus la costuri mai mari pentru OTE decât costurile regimurilor similare de pensionare înainte de termen ale altor întreprinderi în conformitate cu legislația și reglementările generale ale muncii. Comisia a verificat ca măsura de ajutor în cauză să compenseze doar parțial costurile extraordinare cauzate de dezavantajele structurale rezultate din fosta poziție a OTE de monopol în proprietatea statului și ca povara să nu fie asociată cu avantajele corelate direct cu statutul său anterior care ar diminua-o. Comisia a analizat, de asemenea, dacă piața în cauză a fost complet liberalizată în sensul existenței unui cadru juridic și normativ adecvat și a concluzionat că măsura de ajutor a fost compatibilă cu articolul 87 alineatul (3) din Tratatul CE. În cazul de față, compensarea totală obținută de Tieliikelaitos nu depășește povara cauzată de excedentul de personal, care nu este compensată prin alte avantaje, iar evoluția pieței a indicat o dezvoltare a concurenței reale pe piața respectivă.
8. CONCLUZIE
(337)
În lumina considerațiilor menționate anterior, Comisia consideră că ajutorul acordat întreprinderii Tieliikelaitos pe timpul perioadei de tranziție (2001-2004) este compatibil cu piața comună în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) din Tratatul CE. În același timp, Comisia consideră că prelungirea scutirilor de la aplicarea standard a legii privind falimentul și de la normele privind impozitul pe venit al societăților comerciale nu se justifică și că, prin urmare, astfel de derogări trebuie abrogate,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Ajutorul de stat cu caracter tranzitoriu acordat întreprinderii Tieliikelaitos și constând în următoarele măsuri:
-
credit de stat preferențial în valoare de 41,44 milioane EUR acordat la momentul transformării întreprinderii din departamentul de producție al Serviciului de drumuri în întreprindere de stat,
-
ajutorul în valoare de 9,5 milioane EUR acordat prin intermediul contractelor negociate de servicii/lucrări cu privire la drumurile naționale în perioada 2001-2004,
-
ajutorul acordat prin proiectele de servicii speciale pentru angajarea excedentului de personal al Tieliikelaitos, care au fost finanțate de Administrația drumurilor la nivelul a 68 milioane EUR,
-
măsurile de ajustare a personalului finanțate de Administrația drumurilor la nivelul a 20,1 milioane EUR (măsuri destinate să ajute angajații să găsească noi locuri de muncă, să finanțeze formarea complementară și reorientarea profesională și să susțină pensiile în cazul pensionării anticipate),
-
eventual ajutor asociat terenurilor și siturilor de extracție a pietrișului puse la dispoziția Tieliikelaitos
este compatibil cu piața comună în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) din Tratatul CE.
Articolul 2
Măsurile de ajutor existente în beneficiul Tieliikelaitos constând în inaplicabilitatea legii privind falimentul, inaplicabilitatea impozitului standard pe venit și măsurile de ajutor fiscal asociate achiziționării de terenuri de către Tieliikelaitos nu sunt compatibile cu piața comună. Aceste măsuri de ajutor existente care sunt încă în vigoare (inaplicabilitatea legii privind falimentul și inaplicabilitatea impozitului standard pe venit) trebuie abrogate până la 1 martie 2008 cel târziu, în conformitate cu angajamentul luat de autoritățile finlandeze.
Articolul 3
Prezenta decizie se adresează Republicii Finlanda.
Finlanda va informa Comisia, în termen de două luni de la data notificării prezentei decizii, cu privire la măsurile de punere în aplicare deja adoptate și prevăzute.
Adoptată la Bruxelles, 11 decembrie 2007.