DECIZIA COMISIEI
din 22 decembrie 2008
de stabilire a faptului că articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transportului și a serviciilor poștale nu se aplică producției de energie electrică în Republica Cehă
[notificată cu numărul C(2008) 8569]
(Numai textul în limba cehă este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2009/47/CE)
COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE,
având în vedere Tratatul de instituire a Comunității Europene,
având în vedere Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transportului și serviciilor poștale (1), în special articolul 30 alineatele (4) și (6),
având în vedere cererea depusă de Republica Cehă prin e-mail, la 3 iulie 2008,
după consultarea Comitetului consultativ pentru contracte de achiziții publice,
întrucât:
I. CIRCUMSTANȚELE
(1)
La 3 iulie 2008, Comisia a primit din partea Cehiei o solicitare în temeiul articolului 30 alineatul (4) din Directiva 2004/17/CE, transmisă Comisiei prin e-mail. La data de 26 septembrie 2008, Comisia a solicitat prin e-mail informații suplimentare, pe care autoritățile cehe le-au transmis, de asemenea prin e-mail, la 9 octombrie 2008.
(2)
Cererea depusă de Republica Cehă privește producția de energie electrică.
(3)
Cererea este însoțită de o scrisoare din partea unei autorități naționale independente, (Energetický regulační úřad, autoritatea cehă de reglementare în domeniul energiei) și de o scrisoare din partea unei alte autorități independente (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, Oficiul ceh pentru protecția concurenței). Ambele autorități menționate analizează condițiile de acces la piața relevantă, considerând că acesta nu este restricționat, însă niciuna dintre ele nu consideră că este îndeplinită condiția suplimentară privind expunerea directă la concurență în ceea ce privește producția de energie electrică în Republica Cehă.
II. CADRUL LEGAL
(4)
Articolul 30 din Directiva 2004/17/CE prevede că acele contracte destinate să permită desfășurarea unei activități din domeniul de aplicare a directivei nu fac obiectul directivei în cazul în care, în statul membru în care se desfășoară, activitatea respectivă este expusă direct concurenței pe piețe la care accesul nu este restricționat. Expunerea directă la concurență este evaluată pe baza unor criterii obiective, ținând seama de caracteristicile specifice ale sectorului în cauză. Accesul este considerat nerestricționat în cazul în care statul membru a implementat și a aplicat legislația comunitară relevantă privind deschiderea parțială sau totală a unui anumit sector. Această legislație este enumerată în anexa XI la Directiva 2004/17/CE. În cazul sectorului energiei electrice, aceasta este reprezentată de Directiva 96/92/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 decembrie 1996 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică (2). Directiva 96/92/CE a fost înlocuită de Directiva 2003/54/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2003 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică și de abrogare a Directivei 96/92/CE (3), care presupune un grad mai ridicat de deschidere a pieței.
(5)
Republica Cehă a implementat și a aplicat atât Directiva 96/92/CE, cât și Directiva 2003/54/CE, optând pentru separarea juridică și organizatorică a rețelelor de transport și distribuție, cu excepția celor mai mici întreprinderi de distribuție, care, deși continuă să facă obiectul separării contabile, sunt exceptate de la obligația separării juridice și organizatorice, având mai puțin de 100 000 de clienți sau deservind, în 1996, sisteme electrice cu un consum mai mic de 3 TWh. În plus, operatorul sistemului de transport, CEPS, și-a separat structurile de proprietate. În consecință, în conformitate cu articolul 30 alineatul (3) primul paragraf, este oportun ca accesul la piață să fie considerat nerestricționat.
(6)
Expunerea directă la concurență trebuie evaluată pe baza mai multor indicatori, dintre care niciunul nu este, în sine, decisiv. În ceea ce privește piețele vizate de prezenta decizie, cota principalilor actori pe o anumită piață constituie un criteriu care trebuie luat în considerare. Un alt criteriu este gradul de concentrare de pe aceste piețe. Ținând cont de caracteristicile piețelor în cauză, este necesară luarea în considerare a unor criterii suplimentare, cum ar fi funcționarea mecanismului de echilibrare, concurența la nivelul prețurilor și proporția clienților care își schimbă furnizorul.
(7)
Prezenta decizie nu aduce atingere aplicării normelor în materie de concurență.
III. EVALUAREA
(8)
Cererea depusă de Republica Cehă privește producția de energie electrică în Republica Cehă.
(9)
În cererea depusă, Republica Cehă consideră că piața geografică relevantă s-ar extinde dincolo de teritoriul național, încorporând Republica Cehă, Polonia, Slovacia, Austria și Germania. Argumentul principal pentru această definiție a pieței este reprezentat de cota înaltă din capacitatea de interconectare (cu mai multe state membre), în comparație cu producția și cererea la nivel național. Conform informațiilor furnizate de autoritățile cehe în răspunsul lor din 9 octombrie 2008, în 2007 s-au exportat 25,6 T Wh și s-au importat 9,5 TWh în același an. Prin urmare, Republica Cehă este un exportator net de energie electrică, cu exporturi nete ridicându-se la 16,1 TWh, echivalente cu aproximativ 20 % (4) din producția netă totală de energie electrică (81,4 TWh). Evoluția către convergența prețurilor de pe piața națională din Republica Cehă și cea din Germania, precum și rolul în continuă creștere al Bursei de Energie PXE din Praga, au fost menționate ca argumente suplimentare privind existența unei piețe geografice mai largi.
(10)
Cu toate acestea, capacitatea relativ crescută de interconectare și convergența prețurilor nu sunt suficiente pentru a defini o piață relevantă. Normele pieței locale, și în special indispensabilitatea și poziția dominantă a oricărui actor de pe piață (în cazul Republicii Cehe acesta fiind operatorul CEZ) pot, de asemenea, conduce la definirea unei piețe mai restrânse. În acest context, trebuie menționat faptul că, conform răspunsului autorităților cehe din 9 octombrie 2008, o parte foarte mare din volumul în creștere al PXE își are originea în tranzacții care implică CEZ. Pe lângă aceasta, Comisia a analizat în cadrul Anchetei privind sectorul energetic (5), în ceea ce privește eventualele definiții ale piețelor geografice care depășesc nivelul național, dacă anumite țări din Europa Centrală ar putea face parte din posibile perechi de piețe relevante. Pentru perechea de țări Austria-Germania, dimensiunea operatorului principal din Austria, conjugată cu congestia internă a rețelei austriece, a împiedicat Comisia să concluzioneze că ar putea exista o piață relevantă care să depășească nivelul național. În mod similar, în cazul perechii Republica Cehă-Slovacia, dimensiunile respective ale operatorilor dominanți și indispensabilitatea acestora pentru satisfacerea cererii conduc la concluzia că chiar și cele două perechi de țări nu fac parte din una și aceeași piață geografică relevantă. În plus, Comisia a examinat recent piețele de producție din Austria și Polonia și a stabilit că, din punct de vedere geografic, acestea sunt naționale (6). În final, în recenta sa decizie antitrust C(2008) 7367 din 26 noiembrie 2008 împotriva E.ON privind piața en gros din Germania (7), Comisia a considerat că aceasta din urmă este o piață națională, fără ca țările vecine (nici de la vest, nici de la est) să facă parte dintr-o piață geografică mai largă.
(11)
În consecință, existența unei piețe regionale ar trebui respinsă. Acest lucru este, de asemenea, consecvent cu afirmația Oficiului ceh pentru protecția concurenței conform căreia „la evaluarea [aplicării în temeiul articolului 30], Biroul, luând în considerare investigația sa existentă, a pornit de la premisa că piața relevantă pentru producția de energie electrică ar trebui definită, din punct de vedere geografic, ca fiind teritoriul Republicii Cehe”. Având în vedere faptele menționate în considerentele 9 și 10 de mai sus, teritoriul Republicii Cehe trebuie considerat, prin urmare, drept piața relevantă pentru evaluarea condițiilor specificate la articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE.
(12)
Așa cum rezultă din practica curentă (8), în ceea ce privește deciziile Comisiei în temeiul articolului 30, Comisia a considerat că, referitor la producția de energie electrică, „unul dintre indicatorii nivelului de concurență pe piețele naționale este cota totală de piață a celor mai mari trei producători”. În conformitate cu Tabelul 6: „Situația pieței en-gros”, p. 12 și următoarele din „Documentul de lucru al serviciilor Comisiei: document de însoțire a Raportului privind stadiul de creare a pieței interne a gazelor și energiei electrice” (9), cotele deținute de primii trei mari producători s-au ridicat la 69,4 % din producția de energie electrică în 2006 și au crescut la 73,9 % în 2007. Conform informațiilor oferite de autoritățile cehe în răspunsul lor din 9 octombrie 2008, societatea dominantă a deținut aproximativ 70 % din capacitatea totală instalată, iar a doua și a treia dintre cele mai mari societăți producătoare au deținut 3,5 % și respectiv 3 %. Aceste niveluri de concentrare, cuprinzând cota totală de piață a celor mai mari trei producători, sunt mai ridicate decât procentajul corespunzător, și anume 39 %, la care fac referire Deciziile 2006/211/CE (10) și 2007/141/CE (11) ale Comisiei în cazul Regatului Unit. Acestea sunt, de asemenea, semnificativ mai mari decât nivelul (52,2 %) menționat în Decizia 2008/585/CE a Comisiei (12) privind Austria, precum și decât nivelul (58 % din producția brută) menționat în Decizia 2008/741/CE a Comisiei (13) în cazul Poloniei.
(13)
Nivelurile de concentrare ale celor mai mari trei operatori din Republica Cehă sunt similare sau mai scăzute decât nivelurile corespunzătoare menționate în Deciziile 2006/422/CE (14) și 2007/706/CE (15) ale Comisiei privind Finlanda (73,6 %) și respectiv Suedia (86,7 %). Cu toate acestea, există o diferență importantă în cazul Republicii Cehe pe de o parte, față de Suedia și Finlanda pe de altă parte. Trebuie menționat că în Republica Cehă există un singur operator dominant, ceilalți doi mai producători având cote de piață care sunt de douăzeci de ori mai reduse (3 % fiind cea mai mică cotă și aproximativ 70 % fiind cea mai mare). În Finlanda cifrele corespunzătoare indică faptul că un operator cu o cotă de piață de 18,3 % s-a situat pe ultima poziție din primii trei, iar un operator cu o cotă de piață de 33,7 % s-a situat pe prima poziție. În mod similar, în Suedia există un interval între 17,4 % (cea mai redusă cotă) și 47,1 % (cea mai mare cotă).
(14)
În acest context trebuie invocată jurisprudența constantă (16), în virtutea căreia „cotele foarte mari de piață constituie în sine, cu excepția unor circumstanțe excepționale, dovada existenței unei poziții dominante. Așa se întâmplă în cazul unei cote de piață de 50 %”.
(15)
Nivelul importurilor de energie electrică în Republica Cehă se situează ușor peste 11 % din cererea totală (17), care, deși mai mare decât cota importurilor de energie electrică în Polonia, atinge mai puțin de jumătate din cota importurilor în cazul Austriei (18) (19). În cazul Suediei și Finlandei de asemenea, nivelurile înalte de concentrare ale celor mai mari trei producători sunt „compensate” de „presiunea concurențială asupra […] pieței care își are originea în posibilitatea de a importa electricitate din afara teritoriului […]” (20). Prin urmare, este dificil să se demonstreze că ar exista o presiune concurențială în urma importurilor de energie electrică în Republica Cehă, iar faptul că ar exista o capacitate de transport pentru creșterea substanțială a nivelului importurilor este numai teoretic, dat fiind că Republica Cehă este un net exportator de energie electrică cel puțin din 2003 și situația va continua pe termen mediu. Prin urmare, acest nivel de concentrare nu poate fi considerat drept indicator al expunerii directe la concurență pe piața de producție a energiei electrice.
(16)
În răspunsul lor din 9 octombrie 2008, autoritățile cehe indică faptul că CEZ este societatea care deține majoritatea proiectelor de producție viitoare pe scară largă la nivelul rețelei de transport, în principal prin construcția unei noi centrale nucleare, prin extinderea duratei de viață a centralei nucleare existente de la Dukovany, precum și prin proiecte de centrale electrice pe bază de cărbune și gaze. Pe lângă proiectele CEZ, există și alte proiecte, mai ales în domeniul surselor de energie regenerabile, care sunt planificate de alți operatori, parțial la nivelul rețelei de transport și în principal la nivelul rețelei de distribuție.
(17)
În plus, deși reprezintă o mică parte din volumul total de energie electrică produsă și/sau consumată într-un stat membru, funcționarea mecanismelor de echilibrare trebuie, de asemenea, privită ca un indicator suplimentar. Conform informațiilor disponibile, funcționarea mecanismelor de echilibrare - în special stabilirea prețului în funcție de piață și piața intra-day bine dezvoltată cu termene de închidere (gate closures) de o oră și jumătate, adică posibilitatea pe care o au utilizatorii rețelei de a-și ajusta poziția la intervale de o oră și jumătate - este de așa natură încât nu constituie un obstacol în calea expunerii directe la concurență a sectorului producției de energie electrică.
(18)
Având în vedere caracteristicile produsului în cauză (energie electrică) și insuficiența sau lipsa produselor sau serviciile de substituție adecvate, concurența la nivelul prețului și stabilirea tarifelor capătă o importanță sporită la evaluarea nivelului concurenței de pe piețele energiei electrice. În ceea ce privește utilizatorii (finali) industriali de mari dimensiuni, numărul clienților care migrează către un alt furnizor poate servi drept indicator al concurenței la nivelul prețului și, indirect, „drept indicator natural” al eficienței concurenței. Acolo unde foarte puțini clienți aleg să își schimbe furnizorul, este probabil să existe o problemă de funcționare a pieței, chiar dacă avantajele obținute din posibilitatea de renegociere cu furnizorul istoric nu ar trebui ignorate (21). În plus, „existența unor prețuri reglementate pentru utilizatorii finali este în mod clar un factor hotărâtor pentru comportamentul clienților […]. Deși menținerea unor controale poate fi justificată într-o perioadă de tranziție, acestea vor provoca din ce în ce mai multe distorsiuni pe măsură ce va crește nevoia de investiții” (22).
(19)
Conform celor mai recente informații disponibile, în Republica Cehă rata de migrare către alți furnizori s-a situat „la un nivel ridicat” (23) și, conform celor mai recente informații furnizate de autoritățile cehe în răspunsul lor din 9 octombrie, „de la deschiderea pieței energiei electrice, aproape oricare al doilea client din segmentul marilor consumatori și-a schimbat furnizorul de energie electrică”. Acest lucru trebuie privit pe fundalul situației descrise în deciziile precedente privind sectorul energiei electrice, în care rata de migrare a consumatorilor industriali mari și foarte mari se situa la peste 75 % (Decizia 2006/422/CE referitoare la Finlanda) și la 41,5 % (Decizia 2008/585/CE referitoare la Austria). În plus, în practica decizională anterioară a Comisiei, piețele de aprovizionare (pentru locuințe, consumatori industriali etc.) au fost definite ca piețe de produse separate, și, datorită influenței unor societăți puternice și bine situate pe piață, pot să aibă un tablou concurențial diferit față de piața de vânzare en gros sau de producție. Prin urmare, nivelul ridicat de migrare nu poate fi considerat drept indicator univoc al expunerii directe la concurență.
(20)
În ceea ce privește producția de energie electrică în Republica Cehă, situația poate fi rezumată după cum urmează: cotele de piață agregate ale celor mai mari trei producători sunt ridicate, însă și mai important este faptul că cel mai mare producător deține unilateral o cotă de piață de aproape 70 %, fără ca acest lucru să fie contracarat de importurile de energie electrică, deoarece Republica Cehă, în mod contrar, a exportat net și constant cantități substanțiale de energie electrică în ultimii 5 ani. Așa cum se menționează în considerentul 17, funcționarea mecanismului de echilibrare nu constituie pentru piața de producție a energiei electrice un obstacol în calea expunerii directe la concurență și există un grad ridicat de migrare a clienților către alt furnizor. Cu toate acestea, buna funcționare a mecanismului de echilibrare și nivelul ridicat de migrare a clienților nu pot contrabalansa nivelul destul de mare de concentrare și, în special, cota de piață ridicată a celui mai mare producător, având în vedere, de asemenea, jurisprudența menționată la considerentul 14 de mai sus.
IV. CONCLUZII
(21)
Având în vedere factorii examinați la considerentele 9-20, trebuie concluzionat că producția de energie electrică nu este, în prezent, direct expusă concurenței în Republica Cehă. Prin urmare, articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE nu se aplică contractelor destinate să permită desfășurarea respectivelor activități în Republica Cehă. În consecință, Directiva 2004/17/CE continuă să se aplice la atribuirea de către entitățile contractante a contractelor destinate să permită producerea de energie electrică în Republica Cehă sau la organizarea de către acestea a unor concursuri de proiecte în vederea desfășurării unor astfel de activități în Republica Cehă.
(22)
Prezenta decizie are la bază situația de drept și de fapt din perioada iulie-octombrie 2008, așa cum se prezintă ea din informațiile furnizate de Republica Cehă, din Comunicarea din 2007 și din documentul de lucru din 2007, din Raportul final, din Raportul 2007 privind stadiul de creare a pieței interne a gazelor și energiei electrice și din anexa la acesta din urmă. Aceasta poate fi revizuită în cazul în care, în urma unor modificări semnificative ale situației de drept sau de fapt, sunt întrunite condițiile de aplicabilitate a articolului 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE nu se aplică producerii de energie electrică în Republica Cehă. În consecință, Directiva 2004/17/CE continuă să se aplice contractelor atribuite de către entitățile contractante în scopul desfășurării acestor activități în Republica Cehă.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Republicii Cehe.
Adoptată la Bruxelles, 22 decembrie 2008.