ROZHODNUTIE KOMISIE
z 19. júla 2006
o opatrení pomoci č. C 35/2005, ktoré Holandsko plánuje implementovať vo veci vybudovania širokopásmovej siete v Appingedame
[oznámené pod číslom K(2006) 3226]
(Text s významom pre EHP)
(2007/175/ES)
KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV,
so zreteľom na Zmluvu o založení Európskeho spoločenstva, a najmä na jej článok 88 ods. 2 prvý pododsek,
so zreteľom na Dohodu o Európskom hospodárskom priestore, a najmä na jej článok 62 ods. 1 písm. a),
po výzve zainteresovaných strán na predloženie pripomienok v súlade s uvedenými ustanoveniami (1) a so zreteľom na ich pripomienky,
keďže:
I. KONANIE
(1)
Listom z 2. novembra 2004 (ktorý bol zaevidovaný 18. novembra 2004 pod číslom CP 212/2004) podala spoločnosť Essent Kabelcom, ďalej len „Essent“, prevádzkovateľ káblových sietí, Komisii neformálny podnet. Podnet sa týkal štátnej pomoci v prospech spoločnosti prevádzkujúcej sieť optických vláken (Fibre-to-the-Home alebo sieť FTTH) v Appingedame, v obci v severnom Holandsku. Essent medzičasom potvrdil, že podnet je potrebné zaevidovať ako formálny podnet.
(2)
Essent, druhý najväčší prevádzkovateľ káblových sietí v Holandsku, ktorý okrem iného prevádzkuje aj káblovú sieť v Appingedame, predložil celý prípad v septembri 2004 na holandský súd (2). Holandský súd uložil obci Appingedam na základe článku 88 ods. 3 zmluvy povinnosť ohlásiť Komisii zámer poskytnúť pomoc, spolupracovať s Komisiou v tejto veci a prerušiť práce súvisiace s pokladaním siete.
(3)
Listom, ktorý bol zaevidovaný 3. februára 2005, holandské orgány oznámili zamýšľané opatrenie Komisii „z dôvodu právnej istoty“, pričom prehlásili, že nemalo ísť o poskytnutie pomoci. Komisia požiadala 31. marca 2005 holandské orgány o doplňujúce informácie. Holandské orgány odpovedali po predĺžení termínu určeného na predloženie informácií listom zo 4. augusta 2005, ktorý bol zaevidovaný 16. augusta 2005.
(4)
Listom z 20. októbra 2005 Komisia oznámila holandským orgánom, že v súvislosti s uvedeným opatrením sa rozhodla začať konanie vo veci formálneho zisťovania v súlade s článkom 88 ods. 2 zmluvy („rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania“). Toto rozhodnutie bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie zo 16. decembra 2005 (3). Komisia v ňom vyzvala zainteresované strany, aby k opatreniu predložili svoje pripomienky.
(5)
Listom z 3. januára 2006 holandské orgány odpovedali na žiadosť o predloženie pripomienok uvedenú v rozhodnutí o začatí konania vo veci formálneho zisťovania. Komisii boli ďalej doručené pripomienky od týchto zainteresovaných strán:
-
Essent Kabelcom B.V.; doručené listom z 13. januára 2006,
-
VECAI; doručené listom z 13. januára 2006,
-
spoločnosť z daného odvetvia, ktorá chcela zostať v anonymite; doručené listom zo 16. februára 2006.
(6)
Pripomienky zainteresovaných strán boli 3. mája 2006 zaslané holandským orgánom. Uvedené orgány 7. júna 2006 oznámili Komisii, že k prijatým pripomienkam nemajú žiadne ďalšie pripomienky.
II. OPIS OPATRENIA
II.1. Súvislosti
(7)
Obec Appingedam je presvedčená, že štátna intervencia je potrebná na vybudovanie širokopásmovej siete (položením siete FTTH), ktorá by bola k dispozícii spoločnostiam a súkromným osobám (a ktorú prípadní užívatelia už dlhšie požadujú) v obci Appingedam (4). Podľa obce Essent a poskytovateľ telekomunikačných služieb KPN v Appingedame poskytujú v súčasnosti prístup na internet, ale žiadne vysokorýchlostné širokopásmové služby. Obec prijala rozhodnutie finančne sa spolupodieľať na projekte po tom, ako sa ukázalo, že účastníci trhu nemajú záujem spolupodieľať sa projekte za trhových podmienok.
II.2. Plánované opatrenie
(8)
Pasívna časť siete optických vláken (povolenie na výkop, rúry, optické vlákna, atď.) by sa stala majetkom verejnej nadácie („Stichting Glasvezelnet Appingedam“ - Nadácia pre optické vlákna Appingendam, ďalej len „nadácia“), ktorú by založila obec a ktorá by bola aj pod jej správou. Investícia do pasívnej časti sa odhaduje na 4,9 mil. EUR. Obec Appingedam poskytne buď pôžičku, alebo záruku na pôžičku v uvedenej výške. Pôvodne sa nepredpokladalo, že na realizáciu pasívnej časti by sa vyhlásila verejná súťaž. Obec sa však rozhodla, ako sa uvádza v liste holandských orgánov zo 4. augusta 2005, že verejnú súťaž vyhlási.
(9)
Na základe pasívnej časti by sa mala prevádzkovať aktívna časť, pričom prevádzkovateľ by ponúkal iba veľkoobchodné služby poskytovateľom služieb, ktorí by širokopásmové služby ponúkali konečným spotrebiteľom (domácnostiam a spoločnostiam). Náklady aktívnej časti (telekomunikačné prístroje, správa siete, atď.) sa odhadujú na 1 až 1,3 mil. EUR. Komponenty aktívnej časti majú odhadovanú ekonomickú životnosť od 5 do 8 rokov.
(10)
Holandské orgány pôvodne uviedli, že aktívnu časť by vlastnil a financoval subjekt („Stichting Damsternet“ - nadácia Damsternet), ktorý by založili niekoľkí súkromní investori. Nie všetky prípadné súkromné subjekty boli známe. Podľa holandských orgánov záujem prejavili […] (5), […] a […].
(11)
V liste zo 4. augusta 2005 holandské orgány však uviedli, že obec nakoniec pridelí užívateľské právo na aktívnu časť siete vrátane prevádzkovania siete na základe verejnej súťaže jednému prevádzkovateľovi, ďalej len „prevádzkovateľ“. Podľa informácií, ktoré má Komisia k dispozícii, sa nepredpokladá, že k pasívnej časti by mali mať priamy prístup iní poskytovatelia elektronických komunikačných služieb ako prevádzkovateľ.
(12)
V tomto štádiu nie je jasné, na základe akých finančných podmienok sa užívateľské právo pridelí. V návrhu užívateľskej zmluvy je stanovené, že držiteľ užívateľského práva by mal ročne platiť nadácii poplatok za užívanie. Nadácia však bude požadovať „maximálne sumu zodpovedajúcu 80 % finančného toku vytvoreného v danom roku“. V prípade, že uvedený peňažný tok by bol negatívny, nadácia by poplatok nepožadovala. V takom prípade by požadovala iba minimálnu platbu, ako sa uvádza v prílohe k užívateľskej zmluve. V prílohe však ešte nie je uvedené, o akú konkrétnu platbu by išlo.
II.3. Relevantné trhy výrobkov a služieb
(13)
Ak sa v Appingedame vybuduje širokopásmová sieť, poskytovatelia elektronických komunikačných služieb by využívali veľkoobchodný prístup na ponúkanie maloobchodných širokopásmových služieb konečným spotrebiteľom. Preto sa realizácia plánovanej, obcou financovanej širokopásmovej siete dotkne tak veľkoobchodného, ako aj maloobchodného trhu v Appingedame .
(14)
V súvislosti s maloobchodným trhom v oblasti širokopásmových služieb ponúkajú konečným spotrebiteľom v Appingedame širokopásmové služby ako KPN, tak aj Essent: Essent v súčasnosti ponúka rýchlosť sťahovania do 5 Mbit/s a KPN do 6 Mbit/s. Ako Essent, tak aj KPN ponúkajú balík služieb s troma komponentmi (telefonovanie, internet a digitálna/analógová televízia). Na základe veľkoobchodného prístupu KPN môžu širokopásmové služby ponúkať aj iní poskytovatelia internetových služieb. Podľa informácií, ktoré má Komisia k dispozícii, bude Essent počas roka 2006 poskytovať rýchlosť sťahovania do 8 Mbit/s a pre svoj najlepší produkt dokonca 15 Mbit/s (6). Okrem toho má ako KPN, tak aj Essent technické možnosti na ďalšie rozšírenie širokopásmovej kapacity ponuky služieb na základe súčasných sietí.
(15)
V súvislosti s veľkoobchodnými trhmi je intervencia obce Appingedam zameraná na to, aby sa prostredníctvom prevádzkovateľa sprístupnila veľkoobchodná prístupová sieť optických vláken a veľkoobchodné širokopásmové služby prostredníctvom pripojenia na optické vlákna so širokými pásmami (7). V súvislosti s veľkoobchodnými trhmi, ktoré Komisia uvádza vo svojom odporúčaní o relevantných trhoch (8), sa uvedené opatrenie dotýka, či už priamo, alebo nepriamo, dvoch trhov. Pravdepodobne ide o veľkoobchodný trh pre individuálny prístup k sieti (trh 11 v uvedenom odporúčaní) a trh pre veľkoobchodný prístup k širokopásmovým službám (trh 12 v uvedenom odporúčaní). V Appingedame ponúka KPN veľkoobchodný prístup k infraštruktúre a službám, ktoré sú potrebné pre poskytovanie širokopásmových služieb (9).
II.4. Dôvody pre začatie konania vo veci formálneho zisťovania
(16)
Vo svojom rozhodnutí o začatí konania vo veci formálneho zisťovania Komisia uviedla svoje pochybnosti o zlučiteľnosti opatrenia so spoločným trhom na základe článku 87 ods. 3 písm. c) zmluvy. Vzhľadom na potrebu opatrenia je v rozhodnutí o začatí konania vo veci formálneho zisťovania spochybnené, či možno v prípade Appingedamu skutočne hovoriť o skutočnostiach, ktoré by poukazovali na „nedostatočné fungovanie trhu“.
(17)
V rozhodnutí sa konštatuje, že širokopásmový prístup v Appingedame už existuje, hoci služby, ktoré sa takto poskytujú, nie sú úplne porovnateľné so službami plánovanej novej siete. Takisto sa konštatuje, že v tomto prípade môžeme hovoriť o výraznom prekrytí sietí a služieb medzi už existujúcimi sieťami a novými, ktoré by vznikli na základe zamýšľaného opatrenia.
(18)
Komisia ďalej konštatuje, že je ťažké predstaviť si aplikácie alebo služby pre občanov alebo spoločnosti, ktoré by nebolo možné poskytovať prostredníctvom širokopásmových služieb poskytovaných pomocou existujúcich sietí. Stupeň nahraditeľnosti maloobchodných a veľkoobchodných služieb, ktoré sa budú poskytovať prostredníctvom novovybudovanej siete FTTH na jednej strane a existujúcich sietí na strane druhej, je vysoký. V blízkej budúcnosti môže teda uvedené opatrenie vážne ovplyvniť hospodársku súťaž.
(19)
Opatrenia, ktoré holandské orgány plánujú, prinášajú veľké riziko, že dnešné a budúce investície účastníkov trhu by mohli byť zmarené vďaka intervencii štátu. V rozhodnutí o začatí konania vo veci formálneho zisťovania bol tiež vyslovený názor, že za týchto podmienok možno pochybovať, či sú plánované opatrenia a uplatnenie samotného opatrenia pomoci v uvedenom prípade v rovnováhe so zamýšľaným cieľom.
III. PRIPOMIENKY DORUČENÉ KOMISII
III.1. Pripomienky tretích strán
(20)
Komisii boli doručené pripomienky troch zainteresovaných strán: Essent, VECAI a spoločnosti z tohto odvetvia, ktorá chcela zostať v anonymite.
(21)
Prevádzkovateľ káblových sietí Essent tvrdí, odvolávajúc sa pritom na správu CPB (10), že v prípade Appingedamu nie je možné hovoriť o nedostatočnom fungovaní trhu. CPB uskutočnil prieskum vo veci možného nedostatočného fungovania trhu širokopásmových služieb v Holandsku (11) a prišiel k záveru, že holandský trh širokopásmových služieb nevykazuje žiadne výrazné nedostatky. Podľa tejto správy je neprimerané odôvodňovať opatrenia práve nedostatočným fungovaním trhu. Podľa spoločnosti Essent sa minister hospodárstva pripojil k záveru CPB prostredníctvom listu adresovanému holandskému parlamentu 5. decembra 2005, ktorý bol doručený Komisii.
(22)
Essent ďalej konštatuje, že Appingedam nie je možné považovať za periférny región, ktorý by bojoval so sociálnou a hospodárskou zaostalosťou. Služby, ktoré chce obec poskytovať v rámci školstva, zdravotníctva a starostlivosti o starších, možno poskytovať aj prostredníctvom existujúcich sietí. Essent súhlasí so záverom Komisie, že ťažko si predstaviť aplikácie alebo služby, ktoré by bolo možné ponúkať prostredníctvom siete FTTH, ale nemohli by sa ponúkať prostredníctvom už dnes existujúcich sietí. Okrem toho nie sú ceny za prístup k širokopásmovým službám v Appingedame podľa spoločnosti Essent vyššie ako kdekoľvek inde v Holandsku.
(23)
VECAI, organizácia zastrešujúca prevádzkovateľov káblových sietí v Holandsku, považuje plánované opatrenia pomoci za nezlučiteľné s článkom 87 ods. 3 písm. c) zmluvy. Štátna pomoc v tomto sektore by podľa organizácie VECAI priamo narušila hospodársku súťaž na trhu, kde je silná konkurencia.
(24)
Podľa VECAI sa v súčasnosti nedá hovoriť o nedostatočnom fungovaní trhu na trhu širokopásmových služieb v Holandsku. Na to, aby VECAI toto svoje tvrdenie podporil, poukazuje rovnako ako Essent na správu CPB a list ministra hospodárstva. Dnešná infraštruktúra je vhodná na poskytovanie vysokorýchlostných širokopásmových služieb. Plánované investície povedú podľa VECAI k zdvojeniu už existujúcej infraštruktúry namiesto toho, aby vytvorili niečo nové.
(25)
VECAI ďalej tvrdí, že Appingedam sa nemôže považovať za periférny región. Okrem toho VECAI konštatuje, že skutočnosť, že obec nevystupuje iba ako vlastník infraštruktúry, ale aj ako „verejný orgán“ (udeľovanie povolení, práva prechodu a podobne), môže za určitých podmienok viesť ku konfliktu záujmov. Pri podpore iniciatív v oblasti širokopásmových služieb hrozí riziko konfliktu medzi verejnými a súkromnými aktivitami.
(26)
Spoločnosť z tohto odvetvia, ktorá chce zostať v anonymite, zastáva názor, že Komisia by mala podporiť rozvoj otvorených pasívnych prístupových infraštruktúr. Ich rozdelenie medzi služby a infraštruktúru môže podľa spoločnosti znamenať zníženie obmedzení pri vstupe na trh, môže tiež znamenať posilnenie hospodárskej súťaže a stimulovať inováciu. Spoločnosť si myslí, že podmienky verejnej súťaže musia byť také, aby podporovali všeobecný prospech a nechránili existujúcich účastníkov trhu.
(27)
Spoločnosť z tohto odvetvia sa vyjadrila, že štátna pomoc nie je potrebná v prípade, ak sa majitelia existujúcej infraštruktúry dohodnú, že svoju infraštruktúru sprístupnia všetkým ostatným záujemcom o poskytovanie elektronických komunikačných služieb a tento prístup poskytnú čestne a za primeraný poplatok. Pokiaľ sa tak nestane, môžeme skutočne hovoriť o nedostatočne fungujúcom trhu a v takom prípade by štát mohol zasiahnuť.
III.2. Pripomienky holandských orgánov
(28)
V odpovedi na žiadosť o pripomienky v rámci rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania holandské orgány nevyvrátili žiaden z argumentov, ktoré Komisia použila pri začatí konania vo veci formálneho zisťovania. Holandské orgány predložili množstvo dokumentov (správy z preskúmania), z ktorých malo vyplývať, aké dôvody tvorili základ uvedeného opatrenia a aké sú možnosti siete.
(29)
Ťažisko správ spočíva v možnosti aplikácií plánovanej siete. Holandské orgány uviedli, že voľba siete z optických vláken je zdôvodnená tým, že dnešná infraštruktúra neponúka požadovanú širokopásmovú kapacitu a kvalitu služieb. Plánovaná infraštruktúra má umožniť rýchle pripojenie na internet, videokonferencie, videoprenosy na požiadanie, interaktívne hry/TV a služby IP-VPN (12).
(30)
Služby a aplikácie, ktoré by mohli byť poskytované prostredníctvom plánovanej siete FTTH, sa považujú za dôležité pre plnenie úloh samotnej obce (napr. poskytovanie administratívnych služieb elektronickou formou), pre zdravotníctvo (napr. lekárska pomoc na diaľku a spolupráca prostredníctvom rôznych inštitúcií, ktoré sú súčasťou poskytovania zdravotnej starostlivosti) a v neposlednom rade pre vzdelávanie (napr. aplikácia pre vzdelávanie na diaľku). Holandské orgány v tejto súvislosti uvádzajú, že Appingedam má vysoké percento nezamestnaných a starších, pre ktorých je prístup k rýchlym širokopásmovým službám potrebný.
IV. POSKYTNUTIE ŠTÁTNEJ POMOCI
(31)
Holandské úrady uviedli rôzne argumenty, ktorými sa snažili dokázať, že prijatým opatrením nezamýšľali poskytnúť štátnu pomoc a že tento projekt je zameraný iba na poskytnutie „verejnej infraštruktúry“.
IV.1. Verejná infraštruktúra?
(32)
Podľa holandských orgánov sa na opatrenie nevzťahuje článok 87 ods. 1 zmluvy, ale musí sa považovať za typickú úlohu štátu, ktorou má byť vybudovanie bežnej „verejnej“ infraštruktúry prístupnej pre všetkých účastníkov trhu za rovnakých podmienok.
(33)
Komisia zastáva názor, že o tomto by sa dalo hovoriť vtedy, ak sa buduje infraštruktúra, ktorá je potrebná na poskytovanie služby, za ktorej poskytovanie širokej verejnosti výslovne zodpovedá štát. Uvedená infraštruktúra musí zostať obmedzená na poskytovanie uvedenej služby. Ďalej musí ísť o službu, ktorej dostupnosť na trhu by bola nepravdepodobná, pretože by išlo o hospodársky nevýhodnú činnosť a spôsob poskytovania tejto služby by nemohol zvýhodňovať žiadny špecifický podnik.
(34)
Komisia preto zastáva názor, že projekt sa nemôže považovať za verejnú infraštruktúru, na ktorú sa nevzťahuje kontrola štátnej pomoci. V protiklade s určitými infraštruktúrami v dopravnom sektore, ku ktorým majú všetci potenciálni užívatelia prístup za rovnakých a nediskriminujúcich podmienok a ktoré nie sú na trhu poskytované (budované a/alebo spravované) za výlučne obchodných podmienok, tento typ infraštruktúry budujú súkromní účastníci trhu, aj keď nie nevyhnutne za podmienok, ktoré predpokladá obec Appingedam pri uvedenom opatrení.
(35)
Tak ako v Appingendame potvrdzuje prítomnosť spoločností KPN a Essent, poskytovanie prístupu do miestnej siete na využívanie elektronickej komunikácie nie je služba, ktorá je vyhradená štátnym orgánom, ale takéto služby ponúkajú väčšinou prevádzkovatelia služieb, ktorí dodávajú elektronické komunikačné služby domácnostiam a podnikom. Prijaté opatrenie teda v určitej miere zdvojuje iniciatívy na trhu, respektíve sľubuje poskytovanie služieb, ktoré už sú na trhu k dispozícii.
(36)
V skutočnosti pri týchto druhoch služieb neprítomnosť narušenia hospodárskej súťaže nie je samozrejmým javom, ale musí sa skôr posudzovať individuálne podľa jednotlivých prípadov. Situácia na trhu v Appingedame je taká, že opatrenie narúša podmienky hospodárskej súťaže alebo by tieto podmienky mohlo narušiť a to tým, že konkuruje existujúcim sieťam súkromných strán a odrádza budúcich súkromných investorov, ktorí by chceli investovať do podobných zariadení.
(37)
Komisia preto zastáva názor, že projekt v Appingedame patrí do rozsahu pôsobnosti kontroly štátnej pomoci a nemôže sa považovať za verejnú infraštruktúru, ktorá patrí do bežnej zodpovednosti štátu vo vzťahu k verejnosti.
IV.2. Poskytovanie služby všeobecného hospodárskeho významu?
(38)
Hoci sa holandské orgány výslovne neodvolávali na službu všeobecného hospodárskeho významu, preskúma sa, či by sa poskytovanie siete FTTH v Appingendame za takúto službu mohlo považovať.
(39)
Členské krajiny majú vo všeobecnosti široké právomoci pri určovaní toho, aká služba sa označí za službu všeobecného hospodárskeho významu. Pritom je, samozrejme, potrebné riadiť sa judikatúrou súdov Spoločenstiev, ktorá stanovuje všeobecné podmienky (13).
(40)
Zámerom uvedeného opatrenia je vytvorenie zmluvného vzťahu medzi poskytovateľom aktívnej časti a obcou/nadáciou podľa pravidiel klasického súkromno-verejného partnerstva, nie delegovanie a realizácia služby všeobecného hospodárskeho významu. Toto môže byť tiež odvodené z komunikácie a dokumentácie holandskej vlády vo veci uvedeného opatrenia, v ktorých sa nikde nevyskytuje spojenie „služba všeobecného hospodárskeho významu“, ani porovnateľné spojenia. V protiklade s prípadmi, keď Komisia prijala záver, že štátna finančná pomoc predstavuje kompenzáciu služby všeobecného hospodárskeho významu - pozri rozhodnutie v prípade Pyrénées-Atlantiques (14) - nebola v tomto prípade nadácii ani prevádzkovateľovi jasne zadaná úloha všeobecného hospodárskeho významu spočívajúca v poskytovaní širokopásmových služieb širokej verejnosti, občanom a podnikom na vidieku alebo v odľahlých oblastiach, v ktorých žiadny iný prevádzkovateľ neposkytuje všeobecne dostupný a cenovo prijateľný prístup k širokopásmovým službám.
(41)
V prípade Pyrénées-Atlantiques priamym cieľom opatrenia bolo poskytovanie širokopásmových služieb prostredníctvom veľkoobchodnej siete a ich sprístupnenie širokej verejnosti v regióne s obmedzeným pokrytím širokopásmovými službami. Tieto podmienky však neplatia v Appingedame, kde sa už širokopásmové služby v súčasnosti ponúkajú prostredníctvom dvoch sietí.
(42)
Vzhľadom na skutočnosť, že Komisia opatrenie nepovažuje za službu všeobecného hospodárskeho významu, nepovažuje za potrebné posudzovať opatrenie v zmysle iných kritérií podľa rozhodnutia vo veci Altmark (15).
IV.3. Obec Appingedam nekoná ako súkromný investor
(43)
Holandské orgány uvádzajú, že investície obce a nadácie sú potrebné práve preto, že účastníci na trhu nie sú ochotní investovať do pasívnej siete FTTH v Appingedame a to z dôvodu, že očakávaná návratnosť ich investície je nedostatočná pre realizáciu investície za daných trhových podmienok.
(44)
Podľa holandských orgánov obec požiadala niekoľko bánk, aby financovali investície do pasívnej časti siete, ale okrem Bank Nederlandse Gemeenten (Banka holandských obcí - BNG) všetky ostatné banky odmietli projekt financovať. BNG je pripravená poskytnúť obci pôžičku, pretože BNG posudzovala iba úveryschopnosť príjemcu pôžičky, t. j. obce, a nie vybudovanie siete FTTH nadáciou, prípadne celkový projekt.
(45)
Investícia obce do nadácie a investícia nadácie do pasívnej časti siete preto neobstoja „v teste investora v trhovom hospodárstve“, pretože investor v trhovom hospodárstve by neinvestoval do pasívnej časti siete, ako zistila obec, keď sa obrátila na súkromných investorov.
IV.4. Hodnotenie opatrenia pomoci
(46)
Vo svojich prvých odôvodneniach, ktoré predchádzali rozhodnutiu o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, holandské orgány tvrdili, že plánované opatrenie sa nemôže na žiadnej zo štyroch úrovní, ktoré možno rozlišovať, považovať za štátnu pomoc. Nadácia nie je podľa ich názoru zvýhodnená, a ak by sa už aj hovorilo o výhode, táto výhoda by nemala vplyv na obchod medzi členskými štátmi. Uvedené orgány si takisto myslia, že nejde o poskytovanie pomoci ani prevádzkovateľovi aktívnej časti, ani spoločnosti ponúkajúcej maloobchodné služby. Prevádzkovateľ bude (musieť) spoločnostiam poskytujúcim maloobchodné služby, ktoré tieto služby už ponúkali prostredníctvom existujúcej infraštruktúry, účtovať veľkoobchodné ceny v súlade s podmienkami trhu. V prípade, že by Komisia od obce požadovala záruku, že poskytovateľ účtuje trhové ceny, obec to môže stanoviť v zmluve medzi nadáciou a prevádzkovateľom.
(47)
Holandské orgány na záver uviedli, že na rozdiel od prípadu ATLAS (16), sieť v Appingedame sa bude využívať predovšetkým na poskytovanie služieb domácnostiam/občanom, ktorí nevykonávajú žiadnu hospodársku činnosť. Pokiaľ ide o pomoc pre podniky v Appingedame, táto zostáva v rámci povolenej intenzity pomoci, ako sa stanovuje v nariadení Komisie (ES) č. 69/2001 z 12. januára 2001 o uplatňovaní článkov 87 a 88 Zmluvy ES pri pomoci de minimis (17).
(48)
Komisia už vo svojom rozhodnutí o začatí konania vo veci formálneho zisťovania (18) skonštatovala, že holandské orgány neposkytli žiadne informácie, aby tieto argumenty podložili. Po začatí konania holandské orgány takisto neposkytli žiadne ďalšie dôkazy, ktorými by podložili svoju argumentáciu v uvedených bodoch.
(49)
V súlade so zmluvou a podľa ustálenej judikatúry o štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 zmluvy ide, ak opatrenie:
-
je opatrením štátu alebo je financované zo štátnych prostriedkov;
-
ekonomicky zvýhodňuje príjemcu;
-
narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže a
-
mohlo by nepriaznivo ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi.
(50)
Obec Appingedam poskytne pôžičku alebo záruku na pôžičku. Prostriedky na financovanie pasívnej časti tejto siete by teda aspoň čiastočne pochádzali od obce Appingedam. Tieto prostriedky je preto potrebné považovať za štátne prostriedky (19).
(51)
Pôžička alebo záruka poskytnutá obcou zvýhodní rôznych účastníkov trhu:
(52)
Nadácia, ktorú obec založila a aj spravuje, sa má stať vlastníkom pasívnej časti siete. Nadácia poskytne pasívnu časť k dispozícii prevádzkovateľovi. Vybudovanie a prenajatie pasívnej časti sa môže považovať za ekonomickú činnosť a nadácia sa preto môže považovať za podnik v zmysle článku 87 ods. 1 zmluvy.
(53)
Na základe informácií, ktoré má Komisia k dispozícii, má obec financovať pasívnu časť siete bez akéhokoľvek príspevku nadácie. Zdá sa, že nadácia nebude platiť ani za používanie siete. Ako sa uvádza v odôvodneniach 43 až 45, zdá sa, že investícia obce Appingedam do pasívnej časti siete sa nezhoduje so zásadou investovania v trhovom hospodárstve. Preto je nadácia prostredníctvom štátnych prostriedkov od obce zvýhodnená v zmysle článku 87 ods. 1 zmluvy.
(54)
Holandské orgány potvrdili, že povolenie na prevádzkovanie pasívnej infraštruktúry bude udelené na základe verejnej súťaže. Pri vyhlásení verejnej súťaže by sa zvýhodnenie v zmysle článku 87 ods. 1 zmluvy v prípade strany, ktorá nakoniec získa zákazku, obmedzilo na minimum.
(55)
Hoci by projekt prevádzkovateľovi na základe verejnej súťaže nemal priniesť žiadny nadmerný zisk, prevádzkovateľ by získal prístup k pasívnej časti siete za podmienok, ktoré s najväčšou pravdepodobnosťou nebudú odzrkadľovať náklady, ktoré vzniknú obci a/alebo nadácii pri realizácii siete a ktoré nie sú stanovené tak, aby obec mala z projektu čo najväčší zisk. Hoci nie je jasné, ako sa už uviedlo v odôvodneniach 8 až 9, za akých finančných podmienok sa udelí povolenie, možno predpokladať, že cena za prístup bude vďaka štátnej pomoci nižšia ako náklady a že sa nebude zakladať na bežných trhových cenách účtovaných za prístup k porovnateľnej pasívnej sieti.
(56)
Prevádzkovateľ by mohol prevádzkovať štátom financovanú sieť a mohol by vstúpiť na trh s veľkoobchodnými službami za podmienok, aké by v ostatných prípadoch na tomto trhu neboli možné. Prevádzkovateľ je teda na základe štátnej pomoci zvýhodnený.
(57)
Aj v prípade, ak by všetci záujemcovia o poskytovanie elektronických komunikačných služieb od prevádzkovateľa získali za transparentných a rovnakých podmienok prístup do siete optických vláken, je možné predpokladať, že cena za taký prístup bude vďaka štátnej pomoci nižšia ako náklady a pravdepodobne sa nebude zakladať na cenách, ktoré sa na trhu platia za porovnateľné veľkoobchodné širokopásmové služby. Poskytovatelia týchto služieb sú teda zvýhodnení, pretože majú možnosť vstúpiť na maloobchodný trh vysokorýchlostných širokopásmových služieb a realizovať svoje ekonomické aktivity za podmienok, ktoré by inak na trhu nemali.
(58)
Z uvedeného vyplýva, že výhody pre prevádzkovateľa, poskytovateľov služieb a iných dodávateľov telekomunikačných služieb sa takisto prenesú na domácnosti a podniky v Appingedame. Na domácnosti sa nevzťahujú pravidlá štátnej pomoci, ale podniky v tejto zemepisnej oblasti by mohli mať výhody zo širšej škály služieb a nižších cien, než by dostali za čisto obchodných podmienok, ako napríklad v prípade ponuky liniek na prenájom alebo pripojenia na satelit. Okrem toho by mohli byť zvýhodnené aj voči iným podnikom, ktoré sídlia v iných regiónoch Holandska. Holandské orgány okrem toho samozrejme uviedli, že všetkými konečnými užívateľmi sú malé a stredné podniky (MSP), ale nezdôvodnila svoje informácie a neuviedla, prečo by pomoc práve tejto skupine podnikov mala byť oprávnená. Okrem toho nie je opatrenie pomoci určené výlučne iba konečným užívateľom.
(59)
Holandské orgány potvrdili svoje stanovisko, že ak sa hovorí o pomoci pre podniky v Appingedame, táto pomoc neprekračuje intenzitu pomoci podľa nariadenia (ES) č. 69/2001. Komisia uznáva, že zvýhodnenie pre každú spoločnosť ako konečného užívateľa nemusí prekročiť prah pomoci de minimis. Takisto však nie je možné vylúčiť, že pomoc prekročí limity stanovené v nariadení alebo bude v rozpore s pravidlami kumulácie pomoci.
(60)
Na základe zamýšľanej štátnej intervencie sa súčasné podmienky trhu v Appingedame zmenia, a to na základe skutočnosti, že sa (prevádzkovateľovi) umožní dotovaný prístup na veľkoobchodný trh pre poskytovanie rýchlych širokopásmových služieb a takisto sa poskytovateľom širokopásmových služieb umožní vstúpiť okrem iného na maloobchodný trh so širokopásmovými a telekomunikačnými službami. Pri prijímaní rozhodnutí o ďalších investíciách do siete a o údržbe vlastnej siete vychádzali súčasní poskytovatelia Essent a KPN pri svojich výpočtoch z predpokladu, že ostatní poskytovatelia elektronických komunikačných služieb by museli znášať plnú výšku nákladov na vybudovanie novej siete alebo platiť trhovú cenu za prístup k veľkoobchodným službám, čo by po realizácii zamýšľaného zásahu štátu už neplatilo. Skutočnosť, že bude k dispozícii nová sieť, ale dá sa očakávať, že sa tak stane za podmienok pod trhovú cenu, znamená narušenie hospodárskej súťaže aj na trhu s maloobchodnými širokopásmovými službami a inými elektronickými komunikačnými službami.
(61)
Vzhľadom na skutočnosť, že zásah štátu by sa mohol odzrkadliť na aktivitách poskytovateľov telekomunikačných služieb z iných členských štátov, má opatrenie vplyv na obchod. Trh s telekomunikačnými službami pripúšťa čoraz vyššiu konkurenciu medzi poskytovateľmi elektronických komunikačných služieb a poskytovateľmi služieb, ktorí väčšinou rozvíjajú aktivity, ktoré sú predmetom obchodu medzi členskými štátmi. Napríklad rôzne spoločnosti, ktoré v Holandsku prevádzkujú káblové siete a ponúkajú internetové služby, sú súčasťou medzinárodných skupín, ktoré pôsobia v celej Európe a investujú nielen v Holandsku, ale aj v iných krajinách.
(62)
Vzhľadom na uvedené skutočnosti Komisia zastáva názor, že nadácia, prevádzkovateľ a poskytovatelia služieb sú na základe projektu spolufinancovaného zo štátnych prostriedkov zvýhodnení, čo sa prinajmenšom čiastočne odzrkadľuje v ekonomickej výhode pre podniky v Appingedame. Projekt narúša hospodársku súťaž a ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.
(63)
Po zistení skutočnosti, že opatrenia predstavujú pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 zmluvy, sa musí ďalej prešetriť, či sa opatrenia môžu považovať za zlučiteľné so spoločným trhom.
V. HODNOTENIE ZLUČITEĽNOSTI
(64)
Článok 87 ods. 1 zmluvy stanovuje všeobecné pravidlo o zákaze štátnej pomoci v Spoločenstve. V článku 87 ods. 2 a 3 zmluvy sa uvádzajú výnimky zo všeobecného pravidla o nezlučiteľnosti stanoveného v článku 87 ods. 1 zmluvy.
(65)
V článku 87 ods. 2 sa stanovuje, v akých prípadoch je automaticky možné urobiť výnimku zo všeobecného zákazu štátnej pomoci v zmysle článku 87 ods. 1. Žiadna z výnimiek, ktorá sa uvádza v článku 87 ods. 2, sa v uvedenom prípade nedá uplatniť. V súvislosti s článkom 87 ods. 2 písm. a) je potrebné konštatovať, že projekt sa nemôže posudzovať ako opatrenie pomoci sociálneho charakteru a pomoc sa neposkytuje iba individuálnym užívateľom.
(66)
Výnimky v zmysle článku 87 ods. 3 písm. b) a d) zmluvy sa takisto nedajú uplatniť. Je potrebné uviesť, že Appingedam sa nachádza v oblasti oprávnenej na regionálnu pomoc (20), a preto je v zásade oprávnený na regionálnu pomoc v súlade s článkom 87 ods. 3 písm. c) zmluvy. Komisia stanovila pre regionálnu pomoc usmernenie, ďalej len „usmernenie“ (21), vychádzajúce z článku 87 ods. 3 písm. c) zmluvy. Opatrenie sa nemôže považovať za odôvodnené na základe skutočností uvedených v odôvodnení 67 ani na základe uvedeného usmernenia.
(67)
Opatrenie nevychádza z definovanej schémy regionálnej pomoci a okrem toho je určené iba určitému sektoru v jednej obci v danom regióne. V usmernení sa uvádza, že „individuálna pomoc ad hoc obmedzaná [..] na jednu oblasť aktivity [..] má [môže mať] značný dopad na hospodársku súťaž na relevantnom trhu (v tomto prípade: na iných poskytovateľov) a jej vplyv na regionálny rozvoj bude pravdepodobne veľmi malý. [..] Komisia zastáva názor, že uvedené opatrenie pomoci [..] nespĺňa [..] podmienky [usmernenia]“ (22).
(68)
Komisia okrem toho stanovila ďalšie usmernenia a rámce, v ktorých sú upravené pravidlá štátnej pomoci, pri ktorej prichádzajú do úvahy výnimky v zmysle článku 87 ods. 3 písm. c) zmluvy. Žiadne z uvedených usmernení sa na uvedený prípad nevzťahuje. Vzhľadom na skutočnosť, že na opatrenie sa nevzťahuje žiadny iný existujúci rámec alebo usmernenie, Komisia zastáva názor, že posúdenie zlučiteľnosti opatrenia so spoločným trhom sa musí zakladať priamo na článku 87 ods. 3 písm. c) zmluvy (23).
(69)
Podľa článku 87 ods. 3 písm. c) zmluvy sa za zlučiteľnú so spoločným trhom považuje „pomoc na rozvoj určitých hospodárskych činností alebo určitých hospodárskych oblastí, za predpokladu, že táto podpora nepriaznivo neovplyvní podmienky obchodu tak, že by to bolo v rozpore so spoločným záujmom“.
(70)
Na pomoc sa môže vzťahovať výnimka v zmysle článku 87 ods. 3 písm. c), pokiaľ je za takýmto opatrením snaha dosiahnuť cieľ spoločného záujmu spôsobom, ktorý je potrebný a primeraný na dosiahnutie požadovaného cieľa.
(71)
Komisia sa preto bude snažiť zistiť:
a)
či zamýšľané opatrenie pomoci smeruje k definovanému cieľu spoločného záujmu, to znamená, či opatrenie nahrádza nedostatočné fungovanie trhu alebo sa zameriava na iný cieľ spoločného záujmu, ako napríklad kohéziu.
V takomto prípade bude takisto potrebné zistiť, či
b)
má opatrenie pomoci takú formu, aby sa jej prostredníctvom mohol dosiahnuť cieľ spoločného záujmu, pričom treba zodpovedať najmä tieto otázky:
i.
Je opatrenie pomoci primeraným nástrojom, to znamená, môže byť cieľ dosiahnutý za pomoci uvedeného opatrenia alebo existujú iné, jednoznačne vhodnejšie nástroje, pomocou ktorých sa dá dosiahnuť rovnaký výsledok?
ii.
Pôsobí opatrenie pomoci podporne, to znamená, mení opatrenie správanie podnikov?
iii.
Je opatrenie pomoci primerané k zamýšľanému cieľu, to znamená, môže byť dosiahnutá rovnaká zmena v konaní použitím menšej pomoci alebo menej rušivým opatrením?
c)
Je narušenie hospodárskej súťaže a z neho vyplývajúci vplyv na obchod obmedzený tak, aby bol konečný výsledok pozitívny?
(72)
Komisia musí zistiť, či je v danom prípade možné hovoriť o nedostatočne fungujúcom trhu širokopásmových služieb v Holandsku, konkrétne v Appingedame, ktorý by mohol byť vykompenzovaný štátnou pomocou. Posledné údaje (24) potvrdzujú, že v Holandsku môžeme hovoriť o pomerne silnej hospodárskej súťaži a veľmi rozmanitej ponuke na trhu širokopásmových služieb. Tento trh má najvyšší podiel širokopásmového pripojenia v Spoločenstve (približne 30 % v polovici roka 2006 a tento podiel ďalej narastá).
(73)
Holandský trh so širokopásmovými službami sa vyznačuje mimoriadne rýchlym rozvojom. Poskytovatelia elektronických komunikačných služieb, prevádzkovatelia káblových sietí a poskytovatelia internetových služieb dosiahli stav, keď sú schopní priniesť na trh v Holandsku širokopásmové služby s veľmi veľkou kapacitou (25). Očakáva sa, že v nasledujúcich rokoch budú vytvorené „siete nasledujúcej generácie“ (26) a to bez štátnej pomoci. Okrem toho sa prevádzkovatelia mobilnej siete tretej generácie v súčasnosti zaoberajú vývojom mobilných širokopásmových služieb v Holandsku. Podľa údajov, ktoré má Komisia k dispozícii, pokrývajú tieto služby v súčasnosti už takmer 70 % holandského územia (27).
(74)
Na základe faktických údajov, ktoré má Komisia k dispozícii (správa CPB, správa Komisie, analýza OECD a podobne), sa možno domnievať, že pomer síl na trhu povedie v dostatočnej miere k požadovanému pokrytiu a dostatočným službám na trhu širokopásmových služieb v Holandsku (28). Okrem toho plánované opatrenie ako štátna investícia môže potlačiť súkromné iniciatívy a nepovedie k zlepšeniu všeobecnej ponuky širokopásmových služieb.
(75)
V správe CPB sa doslova uvádza, že v oblasti širokopásmových služieb v Holandsku sa vo všeobecnosti nemôže hovoriť o nedostatočne fungujúcom trhu, že spoločnosti sú dostatočne stimulované k investovaniu do širokopásmových služieb a že najlepšou vládnou politikou je politika zdržanlivosti, pri ktorej je trhu ponechaný voľný priebeh. V správe sa takisto konštatuje, že existujúce chyby vo fungovaní trhu sú obmedzené a súvisia predovšetkým s trhovou silou a minimálnymi výrobnými problémami. Podľa správy v oboch prípadoch je vhodným riešením dohľad holandského orgánu dohľadu OPTA a poskytnutie špecifických dotácií na výskum a rozvoj (29).
(76)
Pokiaľ ide konkrétne o Appingedam, KPN a Essent ponúkajú na maloobchodnom trhu maloobchodné širokopásmové služby. Essent v súčasnosti ponúka služby s rýchlosťou do 5 Mbit/s, KPN do 6 Mbit/s. Ako Essent, tak aj KPN ponúkajú balík služieb s troma komponentmi (telefonovanie, internet a digitálna/analógová televízia). Obidve spoločnosti disponujú technickými možnosťami a využijú ich na to, aby na základe svojich existujúcich sietí ďalej zvyšovali širokopásmovú kapacitu svojich služieb, pokiaľ o takéto služby bude dostatočný záujem. Aj ostatní poskytovatelia internetových služieb majú možnosť ponúkať širokopásmové služby s využitím veľkoobchodných služieb KPN.
(77)
Pokiaľ ide o veľkoobchodné trhy, orgán dohľadu OPTA uložil na určitých trhoch obmedzenia pre veľmi silného poskytovateľa služieb KPN. KPN takisto ponúka veľkoobchodný prístup do svojej siete a služby potrebné na poskytovanie širokopásmových služieb (30). Určití prevádzkovatelia káblových sietí, najmä Essent, ponúkajú na holandskom trhu takisto formu veľkoobchodného prístupu k širokopásmovým službám tretím subjektom (31).
(78)
V ostatných prípadoch, v ktorých Komisia doteraz musela vyniesť rozhodnutie o štátnej pomoci pre širokopásmové služby, dospela Komisia k záveru, že štátna pomoc pre veľkoobchodné siete môže byť vhodným a primeraným nástrojom pôsobiacim na niektoré aspekty nedostatočne fungujúceho trhu a/alebo nedostatočného financovania. V prípadoch, keď išlo všeobecne o „biele“ alebo „sivé“ oblasti (32), nebol trh širokopásmových služieb vhodný pre konkurenčnú ponuku alebo išlo o štrukturálne obmedzenia pri budovaní širokopásmovej siete. (33)
(79)
Holandské orgány používajú argument, že „pre budúce obsahové riešenia a aplikácie“ sú potrebné siete s vyššími kapacitami ako sú súčasné medené siete alebo hybridné siete z mede a vláken. Zo správ vyplýva, že je náročné si predstaviť, že aplikácie pre širokú verejnosť sa v blízkej budúcnosti a zo strednodobého hľadiska nemusia poskytovať výlučne iba prostredníctvom existujúcich sietí. (34) To znamená, že miera nahraditeľnosti medzi službami, ktoré sú poskytované prostredníctvom „sietí budúcej generácie“ a poskytovaním služieb prostredníctvom existujúcich sietí je vysoká a možná miera narušenia hospodárskej súťaže prostredníctvom uvedeného opatrenia zostane v blízkej budúcnosti vysoká.
(80)
Na záver môžeme zhrnúť, že v Appingedame nemôžeme hovoriť o nedostatočnom fungovaní trhu širokopásmových služieb, ktoré by si vyžadovalo finančnú pomoc štátu.
(81)
Hoci sa Appingedam nachádza v periférnom regióne Holandska, zásah štátu sa uskutočňuje v obci, kde maloobchodné a veľkoobchodné širokopásmové služby už ponúkajú rôzni prevádzkovatelia elektronických komunikačných služieb a sietí za dodacích podmienok a cien, ktoré sú porovnateľné s inými regiónmi.
(82)
V uvedenej správe CPB sa konštatuje, že neboli zistené žiadne dôkazy, ktoré by svedčili o „a substantial geographical or social digital divide in the Netherlands. Broadband is available in almost all regions. Most consumers can choose between roughly 80 Internet subscriptions in densely populated areas and between approximately 30 in remote areas“ [výraznom geografickom alebo sociálnom rozdelení v Holandsku. Širokopásmové pripojenie je dostupné takmer v každom regióne. Väčšina užívateľov si môže vybrať z približne 80 rôznych pripojení na internet v husto obývaných oblastiach a z približne 30 pripojení na internet v odľahlejších oblastiach]. V správe sa síce konštatuje, že by sa prípadne dalo hovoriť o sociálnom rozdelení (starší občania sú pri využívaní širokopásmových služieb zastúpení výrazne podpriemerne), štát však môže veľmi dobre stimulovať používanie internetu týmito osobami prostredníctvom opatrení na strane dopytu, napríklad rôznymi propagačnými kampaňami (35).
(83)
Uvedené opatrenie teda nie je určené na plnenie cieľa v rámci kohéznej politiky. Štátna pomoc nie je potrebná na posilnenie ponuky širokopásmových služieb v Appingedame a neprimeraným spôsobom narúša hospodársku súťaž. Vzhľadom na skutočnosť, že projektu chýba cieľ spoločného záujmu, opatrenie nespĺňa kritériá zlučiteľnosti so spoločným trhom na základe článku 87 ods. 3 písm. c) zmluvy.
VI. ZÁVER
(84)
Vzhľadom na uvedené skutočnosti Komisia konštatuje, že opatrenie predstavuje štátnu pomoc pre nadáciu, prevádzkovateľa siete optických vláken a poskytovateľov maloobchodných širokopásmových služieb. Vzhľadom na skutočnosť, že pomoc nie je určená na uľahčenie rozvoja určitých hospodárskych činností alebo určitých hospodárskych oblastí bez nepriaznivého vplyvu na podmienky obchodu tak, že by to bolo v rozpore so spoločným záujmom, nemôže byť odôvodnená na základe článku 87 ods. 3 písm. c) zmluvy a z tohto dôvodu nie je zlučiteľná so spoločným trhom.
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Opatrenie pomoci, ktoré Holandsko plánuje uskutočniť na rozvoj širokopásmovej siete v Appingedame, nie je zlučiteľné so spoločným trhom.
Opatrenie pomoci sa preto nemôže uskutočniť.
Článok 2
Holandsko oznámi Komisii do dvoch mesiacov od oznámenia tohto rozhodnutia, aké opatrenia prijalo na jeho splnenie.
Článok 3
Toto rozhodnutie je určené Holandskému kráľovstvu.
V Bruseli, 19. júla 2006