ROZHODNUTIE KOMISIE
z 11. decembra 2007
o štátnej pomoci C 53/06 (ex N 262/05, ex CP 127/04) vo veci investície mesta Amsterdam do optickej prístupovej siete
[oznámené pod číslom K(2007) 6072]
(Iba holandské znenie je autentické)
(Text s významom pre EHP)
(2008/729/ES)
KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV,
so zreteľom na Zmluvu o založení Európskeho spoločenstva, a najmä na jej článok 88 ods. 2 prvý pododsek,
so zreteľom na Dohodu o Európskom hospodárskom priestore, a najmä na jej článok 62 ods. 1 písm. a),
po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili pripomienky v súlade s uvedenými ustanoveniami (1), a so zreteľom na tieto pripomienky,
keďže:
I. POSTUP
(1)
V apríli 2004 mesto Amsterdam kontaktovalo Komisiu v súvislosti s vyhlásením verejnej súťaže na vybudovanie telekomunikačnej prístupovej siete FttH (Fiber To The Home - optika do domu). Okrem toho mesto požiadalo Komisiu, aby potvrdila, že projekt nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES. Komisia listom z 22. júla 2004 informovala mesto Amsterdam o tom, že takéto potvrdenie môže poskytnúť až po notifikácii opatrenia holandskými orgánmi. Kópia tohto listu bola zaslaná holandským orgánom. Komisia 23. júla 2004 požiadala holandské orgány o predloženie všetkých informácií potrebných na posúdenie opatrenia podľa článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES. V auguste 2004 holandské orgány požiadali o predĺženie lehoty na predloženie týchto informácii. Komisia vyhovela tejto žiadosti 7. septembra 2004.
(2)
V septembri 2004 sa uskutočnilo stretnutie holandských orgánov s Komisiou, na ktorom boli plány mesta Amsterdam predložené a prerokované. Dňa 7. októbra 2004 orgány vo svojej odpovedi na list Komisie z 23. júla 2004 uviedli, že amsterdamský projekt bude notifikovaný v najbližšej budúcnosti. Holandské orgány nakoniec 17. mája 2005 notifikovali doporučeným listom projekt - účasť mesta Amsterdam na podniku, ktorý je poverený vybudovaním tejto siete a súčasne je jej vlastníkom. Uviedli, že notifikácia slúži na to, aby získali právnu istotu, a žiadali od Komisie, aby potvrdila, že investícia mesta Amsterdam do právneho subjektu vlastniaceho sieť je v súlade so zásadou investora v trhovom hospodárstve, a teda nepredstavuje štátnu pomoc.
(3)
Po poskytnutí ďalších informácií holandskými orgánmi 23. júna 2005 a po stretnutí zástupcov mesta Amsterdam a Komisie, ktoré sa konalo 28. júna 2005, Komisia v liste z 15. júla 2005 bližšie vysvetlila zásadu investora v trhovom hospodárstve a požiadala opäť holandské orgány o informácie.
(4)
V liste zaevidovanom 18. novembra 2005 holandské orgány uviedli, že v plánovaní nastalo oneskorenie a že mesto Amsterdam ešte stále pracuje na stanovení projektových a investičných podmienok. Holandské orgány vyhlásili, že by potrebovali viac času na poskytnutie požadovaných informácií, a požiadali Komisiu, aby pozastavila posudzovanie dovtedy, kým nebudú k dispozícii všetky údaje.
(5)
Mesto Amsterdam informovalo Komisiu e-mailom zaevidovaným 23. decembra 2005 o tom, že rada mesta Amsterdam jednomyseľne rozhodla o tom, že bude investovať do vybudovania siete FttH. V tom istom e-maile predstavitelia mesta ďalej uviedli, že rokovania so spoločnosťami BAM/DRAKA (o výstavbe siete), BBned (o využívaní siete), ako aj rokovania s ING RE a s piatimi bytovými spoločnosťami (spoluinvestormi) prebiehajú podľa plánu a pravdepodobne sa uzavrú v januári 2006.
(6)
Listom zaevidovaným 27. decembra 2005 zaslalo združenie VECAI (združenie káblových operátorov v Holandsku, ktoré v septembri 2007 zmenilo svoj názov na „NLKabel“) (2) Komisii sťažnosť týkajúcu sa projektu. Spoločnosť UPC Nederland BV [káblový operátor pôsobiaci hlavne v Holandsku, ďalej len „UPC“ (3)] v marci 2005 prvý raz informovala Komisiu o svojich obavách. Obidve strany - s ktorými sa uskutočnilo niekoľko stretnutí - argumentujú, že účasť mesta nie je v súlade so zásadou investora v trhovom hospodárstve a predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES.
(7)
Komisia zaslala 3. marca 2006 holandským orgánom upomienku, v ktorej sa odvolávala na vyhlásenie holandských orgánov z novembra 2005, že ďalšie informácie poskytnú, keď sa dosiahne ďalší pokrok pri realizácii projektu, čo bude podľa očakávania pravdepodobne na jar 2006. Komisia tiež pripomenula holandským orgánom povinnosť pozastaviť výkon opatrenia pomoci, ktorá je stanovená v článku 88 ods. 3 Zmluvy o ES.
(8)
Holandské orgány 3. apríla 2006 odpovedali na list Komisie z 3. marca 2006 a listom z 2. mája 2006 zaslali doplňujúce informácie. Komisia 19. mája 2006 zaslala holandským orgánom ďalší list, v ktorom sa odvolávala na informácie získané od spoločnosti UPC, ktorá vyjadrila počiatočné pochybnosti o uplatňovaní zásady investora v trhovom hospodárstve a opätovne pripomenula orgánom povinnosť pozastaviť výkon opatrenia pomoci (4).
(9)
V máji a júni 2006 zaslali holandské orgány ďalšie informácie (5). Po ďalšej žiadosti Komisie o informácie z 24. júla 2006 poskytli holandské orgány viaceré súbory informácií (6). Po novej žiadosti o informácie z 29. septembra 2006 požiadali holandské orgány 13. októbra 2006 o predĺženie lehoty na predloženie informácií.
(10)
Medzičasom sa 12. októbra 2006 (7) začalo oficiálne s budovaním siete. Vzhľadom na túto skutočnosť bola žiadosť holandských orgánov o predĺženie lehoty zamietnutá. Holandské orgány predložili časť svojich odpovedí pred uplynutím lehoty 26. októbra a podstatnú časť informácií poskytli 30. októbra a 16., 20. a 21. novembra 2006.
(11)
Spoločnosť UPC požiadala okresný súd v Amsterdame prijať predbežné opatrenie na vydanie príkazu mestu Amsterdam, aby dodržiavalo povinnosť pozastaviť výkon opatrenia pomoci v súlade s článkom 88 ods. 3 Zmluvy o ES a aby nepokračovalo v projekte dovtedy, kým Komisia neukončí posudzovanie. Okresný súd túto žiadosť zamietol. Vo svojom rozsudku z 22. júna 2006 súd rozhodol, že účasť mesta na projekte nemožno pokladať za štátnu pomoc. Podľa súdu nemôže byť samotná skutočnosť, že mesto uchopilo iniciatívu pri realizácii tohto projektu, považovaná za štátnu pomoc. Okrem toho súd dospel k záveru, že počiatočné náklady, ktoré mesto Amsterdam vynaložilo (na štúdie atď.), uhradí podnikové partnerstvo Glasvezelnet Amsterdam CV, a preto tu nejde o štátnu pomoc.
(12)
E-mailom z 22. septembra 2006 spoločnosť UPC informovala Komisiu o tom, že sa proti rozhodnutiu okresného súdu odvolala. V novembri 2006 mesto Amsterdam (8) informovalo Komisiu o tom, že odvolací súd navrhol spoločnosti UPC a mestu Amsterdam, aby počkali na rozhodnutie Komisie pred vyjadrením súdu. Obidve strany s týmto návrhom súhlasili (9).
(13)
Listom z 20. decembra 2006 Komisia informovala Holandsko o tom, že rozhodla o začatí konania podľa článku 88 ods. 2 Zmluvy o ES vo veci notifikovaného opatrenia.
(14)
Listom z 8. januára 2007 holandské orgány požiadali o prístup k viacerým dokumentom, ktoré predložila spoločnosť UPC a ktoré boli uvedené v rozhodnutí o začatí konania. Listom zaevidovaným 13. februára 2007 spoločnosť UPC súhlasila s tým, aby sa holandským orgánom sprístupnili požadované dokumenty, ktoré Komisia postúpila holandským orgánom.
(15)
Dňa 18. januára 2007 odvolací súd v Amsterdame (10) zamietol žiadosť spoločnosti UPC Nederland, aby mesto Amsterdam zastavilo ďalšie činnosti súvisiace s týmto opatrením. Podľa záveru, ku ktorému dospel odvolací súd, Komisia síce vo svojom rozhodnutím o začatí konania vyjadrila určité pochybnosti, či bola dodržaná zásada investora v trhovom hospodárstve, mesto Amsterdam však poskytnutím požadovaných informácií mohlo vierohodne preukázať, že táto zásada bola dodržaná. Za týchto okolností odvolací súd považoval za pravdepodobné, že Komisia dospeje k záveru, že tu nejde o štátnu pomoc. Podľa názoru súdu by zastavením všetkých prác týkajúcich sa činnosti Glasvezelnet Amsterdam CV boli poškodené záujmy mesta, zatiaľ čo spoločnosť UPC by v dôsledku prípravných prác vykonaných mestom neutrpela žiadne výrazné škody.
(16)
Listom z 5. marca 2007 spoločnosť UPC požiadala Komisiu o sprístupnenie dôverných informácií, ktoré predložili holandské orgány, a použitie postupu „dátového priestoru“ (11), aby mohla posúdiť tvrdenia holandských orgánov a lepšie odôvodniť svoju sťažnosť. Listom z 26. marca 2007 Komisia informovala UPC o tom, že konania súvisiace so štátnou pomocou neumožňujú zainteresovaným stranám prístup k požadovaným dôverným informáciám, ani použitie postupu „dátového priestoru“.
(17)
Holandské orgány odpovedali na rozhodnutie Komisie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania (ďalej len „rozhodnutie o začatí konania“) listom zaevidovaným 16. marca 2007.
(18)
Po výmene viacerých listov medzi Komisiou a holandskými orgánmi v otázkach dôvernosti bola 23. apríla 2007 verejná verzia rozhodnutia o začatí konania zaslaná sťažovateľom a uverejnená v Úradnom vestníku Európskej únie (12). Komisia vyzvala zainteresované strany, aby predložili svoje pripomienky k danému opatreniu.
(19)
Po začatí konania Komisia dostala pripomienky od piatich zainteresovaných strán, konkrétne od spoločností Liberty Global/UPC (13), Com Hem (14), Ono (15), France Telecom (16) a od ďalšej strany, ktorá požiadala o anonymitu (17). Listom zaevidovaným 30. júla 2007 Komisia postúpila tieto pripomienky zainteresovaných strán holandským orgánom. Orgány predložili svoje stanovisko v liste zo 17. septembra 2007.
(20)
Útvary Komisie sa 5. júla 2007 stretli so zástupcami spoločnosti Liberty Global/UPC a 5. novembra 2007 s holandskými orgánmi. Holandské orgány predložili doplňujúce informácie 9. novembra 2007 a 12. novembra 2007.
II. OPIS OPATRENIA
(21)
Mesto Amsterdam rozhodlo v roku 2004 o prešetrení možnosti investovať do „Fibre to Home“ (FttH) - prístupovej siete v oblasti elektronickej komunikácie (18). Na základe správ, trhových analýz a predbežných kontaktov s potenciálnymi investormi mesto v decembri 2005 oficiálne rozhodlo uskutočniť investíciu a stanovilo príslušné podmienky.
(22)
Plánovaná sieť FttH v Amsterdame bude slúžiť 37 000 domácnostiam v amsterdamských obvodoch Zeeburg, Osdorp a Oost-Watergraafsmeer, čo predstavuje spolu približne 10 % Amsterdamu. Mesto Amsterdam ďalej oznámilo, že by v dlhodobej perspektíve chcelo rozšíriť projekt aj na ďalšie časti Amsterdamu, pokým nebude pripojených 400 000 domácností. Takéto rozšírenie však nie je súčasťou posudzovaného projektu.
(23)
Amsterdamský projekt je založený na „trojvrstvovom modeli“, ktorý je schematicky znázornený na obrázku 1.
Obrázok 1
Zjednodušená schéma projektu Citynet Amsterdam
(24)
Prvú vrstvu predstavuje tzv. „infraštruktúra pasívnej siete“, ktorá zahŕňa káblovody, káble a pouličné rozvodné skrine.
(25)
Túto pasívnu infraštruktúru aktivuje pomocou telekomunikačného zariadenia (druhej alebo „aktívnej vrstvy“) veľkoobchodný prevádzkovateľ, ktorý spravuje sieť, zabezpečuje jej údržbu a poskytuje veľkoobchodné služby maloobchodným prevádzkovateľom. Aktívna vrstva zahŕňa systémy riadenia, kontroly a údržby potrebné na prevádzkovanie siete, ako sú prepínače, smerovače alebo rozdeľovače.
(26)
Veľkoobchodný prevádzkovateľ zabezpečuje maloobchodným prevádzkovateľom otvorený, nediskriminačný prístup k poskytovaniu televíznych, širokopásmových, telefónnych alebo iných internetových služieb pre koncových užívateľov (tretia alebo „maloobchodná vrstva“). Aby bolo možné poskytovať tieto služby, maloobchodní poskytovatelia služieb budú musieť investovať okrem iného do vybavenia, postarať sa o obsah a prevádzkovať svoju vlastnú servisnú platformu (údržba, starostlivosť o zákazníkov a fakturácia).
(27)
Pasívnu infraštruktúru bude vlastniť a spravovať partnerstvo Glasvezelnet Amsterdam CV (ďalej len „GNA“) (19), ktorého akcionármi sú mesto Amsterdam, dvaja súkromní investori, konkrétne ING Real Estate (ďalej len „ING RE“) (20) a Reggefiber (21), a päť dcérskych bytových spoločností (22). Strany podpísali 11. apríla 2006 dohodu o spolupráci a 26. mája 2006 investičnú dohodu (ďalej len „CV-dohoda“).
(28)
Mesto Amsterdam investuje 6 miliónov EUR, spoločnosti ING RE a Reggefiber investujú každá po 3 milióny EUR, tri bytové spoločnosti investujú každá po 1,5 milióna EUR a dve bytové spoločnosti každá po 750 000 EUR (23). Celkovo sa do majetkových zdrojov investuje 18 miliónov EUR. Okrem toho podnik GNA získal pôžičku vo výške […] (24) EUR od […] (25). Celkový plánovaný rozpočet na projekt predstavuje 30 miliónov EUR. Ako je znázornené na obrázku 1, mesto Amsterdam vlastní jednu tretinu akcií GNA, ďalšiu tretinu vlastnia dvaja súkromní investori a zvyšnú tretinu dcérske bytové spoločnosti.
(29)
Pasívnu sieť GNA bude na základe zmluvy medzi GNA a BBned z […] aktivovať a prevádzkovať BBned (26). BBned bude musieť uskutočniť investície potrebné na zabezpečenie veľkoobchodného prístupu. BBned prenajme optické káble od GNA a bude mať […] (27) právo poskytovať maloobchodným prevádzkovateľom na vlastné riziko veľkoobchodné prístupové a s nimi súvisiace služby. BBned bude za používanie pasívnej siete platiť poplatok za každú domácnosť pripojenú k optickej sieti GNA.
(30)
Veľkoobchodný prevádzkovateľ zabezpečí maloobchodným prevádzkovateľom otvorený, nediskriminačný prístup k poskytovaniu televíznych, telefónnych a širokopásmových internetových služieb. Služby poskytované prostredníctvom novej siete budú konkurovať existujúcim ponukám káblových a telekomunikačných spoločností, ako sú napríklad KPN a UPC. Z verejne dostupných informácií možno usúdiť, že spoločnosť BBned už uzavrela zmluvy s viacerými maloobchodnými poskytovateľmi služieb, ktorí začali ponúkať koncovým užívateľom služby „triple play“ (28) cez optickú sieť GNA. Komisia zistila, že spoločnosť BBned je tiež aktívna na maloobchodnej úrovni prostredníctvom sesterských spoločností Pilmo a Bbeyond.
III. DÔVODY NA ZAČATIE KONANIA VO VECI FORMÁLNEHO ZISŤOVANIA
(31)
Komisia 20. decembra 2006 rozhodla o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, keďže holandské orgány nepredložili Komisii dostatočné dôkazy na to, aby mohla posúdiť, či investícia mesta Amsterdam do GNA je v súlade so zásadou investora v trhovom hospodárstve. Komisia považovala za potrebné začať konanie vo veci formálneho zisťovania z obsahových, ako aj z procedurálnych dôvodov (29).
(32)
Komisia predovšetkým nebola presvedčená o tom, že investícia mesta Amsterdam do GNA bola „súčasná“, t. j. vykonaná v tom istom čase ako súkromné investície spoločností ING RE a Reggefiber. Okrem toho Komisia nebola presvedčená o tom, že podmienky, za ktorých mesto Amsterdam investovalo do GNA, boli rovnaké ako podmienky, za ktorých investovali ostatné strany. Tieto obavy vyplývali predovšetkým zo skutočnosti, že mesto Amsterdam ešte pred založením GNA investovalo do projektu Citynet (tzv. „predinvestície“) (30). Na základe predbežného posúdenia Komisia pochybovala o realizovateľnosti podnikateľského plánu GNA. Preto v tejto etape prítomnosť štátnej pomoci nebolo možné vylúčiť.
(33)
Bez ohľadu na uvedené ťažkosti a vplyv potenciálnej štátnej pomoci na investície súkromných prevádzkovateľov bolo začatie konania odôvodnené aj tým, že holandské orgány neposkytli Komisii všetky informácie, ktoré boli potrebné na posúdenie projektu.
(34)
Komisia nakoniec začala konanie vo veci formálneho zisťovania aj preto, aby holandským orgánom a zainteresovaným stranám poskytla možnosť predložiť pripomienky k jej predbežnému posúdeniu uvedeného opatrenia a sprístupniť jej všetky dôležité informácie týkajúce sa tohto opatrenia.
IV. PRIPOMIENKY ZAINTERESOVANÝCH STRÁN
(35)
Spoločnosť UPC predložila svoje pripomienky listom zaevidovaným 17. júla 2007. Opätovne v nich zdôrazňuje svoje stanovisko vyjadrené pred prijatím rozhodnutia Komisie o začatí konania (31), konkrétne že podnikateľský plán projektu Citynet bol založený na nereálnych ekonomických predpokladoch predovšetkým vzhľadom na mieru penetrácie a veľkoobchodné ceny, a preto sa tento podnikateľský plán nezdá byť na komerčnej báze realizovateľný. Na odôvodnenie svojho tvrdenia spoločnosť UPC predložila štúdiu vypracovanú konzultačnou firmou RBB Economics, ktorá je aktualizovanou verziou iných štúdií vypracovaných tou istou firmou k tejto otázke (32) a predložených pred začatím konania vo veci formálneho zisťovania (33).
(36)
V súvislosti s realizovateľnosťou projektu na komerčnej báze spoločnosť UPC tvrdí, že nová optická sieť neumožní prevádzkovateľom poskytovať výrazne odlišné služby v porovnaní so službami poskytovanými súčasnými prevádzkovateľmi. Z tohto dôvodu a vzhľadom na skutočnosť, že penetrácia širokopásmových služieb v oblastiach, ktoré by malo obsluhovať GNA, už dosiahla 65 % domácností, nová optická sieť nedokáže zaujať svojimi službami dostatočný počet zákazníkov na to, aby sa podnikateľský plán stal realizovateľným.
(37)
Na podporu tohto argumentu spoločnosť UPC predložila číselné údaje týkajúce sa celkového počtu vypovedaných zmlúv (34) v jej vlastnej káblovej sieti v oblastiach, v ktorých GNA už poskytuje (35) služby „triple play“. Tieto údaje o vypovedaných zmluvách pokrývajú obdobie od 1. januára 2006 do 1. júna 2007 v oblastiach, v ktorých sa buduje sieť GNA. Maximálne hodnoty údajov o vypovedaných zmluvách naznačujú, že miera penetrácie služieb analógovej TV, internetového prístupu, telefónnych služieb alebo služieb digitálnej TV bola u spoločnosti UPC v príslušných oblastiach stabilná a v prípade internetového prístupu dokonca stúpala. Preto sa spoločnosť UPC domnieva, že nič nenaznačuje tomu, že by jej miera penetrácie z dôvodu zastúpenia GNA na trhu výrazne poklesla.
(38)
Okrem toho spoločnosť UPC tvrdí, že úspešné vybudovanie optickej siete v holandských mestách Nuenen a Hillegom (36), na ktoré sa odvolávajú holandské orgány, sa nemôže považovať za porovnateľné s amsterdamským projektom, keďže tieto projekty údajne dostali výrazné dotácie od holandského ministerstva hospodárstva, sieť vlastnia spoločne obyvatelia a prevádzkovatelia, projekty sú relatívne malé (37) a existujúci prevádzkovatelia širokopásmových služieb poskytujú v obidvoch mestách len základné širokopásmové služby. V Amsterdame však existujúce káblové a telekomunikačné siete už ponúkajú vysokorýchlostné služby.
(39)
Podľa UPC nie je pravdepodobné, že podnikateľský plán GNA bude realistický, ďalej podľa nej investícia mesta Amsterdam do GNA nie je v súlade so zásadou investora v trhovom hospodárstve a predstavuje štátnu pomoc. S odkazom na rozhodnutie Komisie vo veci Appingedam (38) spoločnosť UPC opätovne zdôrazňuje svoje pôvodné stanovisko, že prípadná štátna pomoc súvisiaca s projektom sa nemôže považovať za zlučiteľnú so Zmluvou o ES, pretože táto pomoc nie je ani potrebná, ani primeraná.
(40)
Okrem toho spoločnosť UPC vyjadrila pochybnosti, či sa verejné investície do GNA realizovali za rovnakých podmienok ako investície ostatných akcionárov GNA. UPC tvrdí, že skutočnosť, že mesto Amsterdam realizovalo určité predinvestície a že ostatní akcionári GNA sa zaviazali podieľať sa na projekte až po tom, ako mesto vypracovalo určité štúdie realizovateľnosti, naznačuje, že investície sa nerealizovali za rovnakých podmienok pre všetkých akcionárov, čo ešte viac spochybňuje zlučiteľnosť opatrenia so spoločným trhom.
(41)
UPC nakoniec upozorňuje aj na to, že ak projekt zlyhá, sieť sa lacno predá inému prevádzkovateľovi, ktorý nebude musieť uhradiť všetky investičné náklady. Tento prevádzkovateľ by si takto mohol posilniť svoje konkurenčné postavenie tým, že by profitoval z verejne financovaného projektu. UPC ďalej poukazuje na údajný precedentný charakter opatrenia. Pokiaľ Komisia zistí, že opatrenie nepredstavuje štátnu pomoc, ďalšie mestá by mohli nasledovať príklad Amsterdamu vo využívaní sietí FttH. UPC zdôrazňuje, že holandské ministerstvo hospodárstva a inžinierska spoločnosť Arcadis (39) už vypracovali výpočtový model voľne dostupný online (40), podľa ktorého sa mestá vyzývajú budovať svoje vlastné siete FttH.
(42)
Španielsky káblový operátor ONO poskytujúci vysielacie a telekomunikačné služby zastáva názor, že Komisia by mala dôsledne použiť zásadu investora v trhovom hospodárstve, keďže ostatné mestá by mohli nasledovať tento príklad a odvolávať sa na túto zásadu pri podobných projektoch, čo by mohlo vyvolať rozšírenie poskytovania štátnych dotácií. Spoločnosť ONO tvrdí, že verejná intervencia by sa mala využívať len za špecifických okolností, ako je napríklad zlyhanie trhu, zabezpečenie primeranosti opatrenia a dodržiavanie zásady technologickej neutrality, čo nie je predmetom tohto opatrenia. Spoločnosť ONO argumentuje, že ak investícia Amsterdamu predstavuje štátnu pomoc, potom by žiadna poskytnutá pomoc nebola zlučiteľná so spoločným trhom, keďže okolnosti sú podobné ako v Appingedame (41), a v takom prípade by sa eventuálne poskytnutá pomoc musela spätne vymáhať. Spoločnosť ONO upozorňuje na údajný precedentný charakter príslušného rozhodnutia o tom, či a za akých podmienok môže byť budovanie siete FttH podporované verejným financovaním.
(43)
Prevádzkovateľ pevných telekomunikačných liniek France Telecom (ďalej len „FT“) pôsobiaci vo Francúzsku zastáva podobný názor ako UPC a ONO. Táto spoločnosť pochybuje o tom, že investícia mesta Amsterdam do projektu Citynet je v súlade so zásadou investora v trhovom hospodárstve. FT ďalej podporuje prístup Komisie, podľa ktorého sa opatrenia štátnej pomoci delia na „bielu“, „sivú“ a „čiernu“ oblasť a ktorý Komisia uplatňuje vtedy, keď posudzuje zlučiteľnosť pomoci (42). FT tvrdí, že akákoľvek štátna intervencia v „čiernej“ oblasti (akou je Amsterdam) sa zdá byť ťažko odôvodniteľnou, keďže jej dôsledkom je závažné narušenie hospodárskej súťaže. Podľa FT to platí najmä pre posudzované opatrenie, keďže budovanie prístupových optických sietí si vyžaduje od prevádzkovateľov na trhu značné investície.
(44)
Pripomienky, ktoré predložil švédsky káblový operátor COM HEM, sú podobné ako pripomienky ostatných prevádzkovateľov. Spoločnosť COM HEM vo všeobecnosti pochybuje o zlučiteľnosti investície mesta Amsterdam s trhom. Vo svojom stanovisku COM HEM uvádza, že verejné financovanie projektov širokopásmových sietí v mestských oblastiach je len zriedkavo v súlade so zásadou investora v trhovom hospodárstve a výrazne narušuje hospodársku súťaž. Aj spoločnosť COM HEM požaduje dôsledné uplatňovanie uvedenej zásady a zdôrazňuje precedentný charakter amsterdamského prípadu na budúce investície miest a ďalších verejných orgánov.
(45)
Ďalšia strana, ktorá požiadala o anonymitu a ktorá poskytuje telekomunikačné služby vo viacerých európskych krajinách, uvítala rozhodnutie Komisie začať konanie vo veci formálneho zisťovania. Táto spoločnosť tvrdí, že jej investície sú ohrozené iniciatívami miest, ktoré využívajú verejné prostriedky a ktoré tak narušujú hospodársku súťaž. Táto spoločnosť očakáva, že Komisia zakáže akékoľvek verejné financovanie amsterdamského projektu Citynet.
V. PRIPOMIENKY HOLANDSKÝCH ORGÁNOV
(46)
Listom zaevidovaným 16. marca 2007 holandské orgány predložili svoje pripomienky v súvislosti s rozhodnutím Komisie o začatí konania. Pripomienky predložili aj k verziám štúdií vypracovaným pre UPC spoločnosťou RBB, ktoré neboli označené ako dôverné.
(47)
Holandské orgány vo všetkých svojich pripomienkach zastávajú názor, že investícia mesta Amsterdam do GNA je v súlade so zásadou investora v trhovom hospodárstve, a preto nepredstavuje štátnu pomoc.
V.1. Pripomienky predložené v súvislosti s rozhodnutím o začatí konania
(48)
Holandské orgány argumentujú tým, že v USA a v Ázii sa budujú rozsiahle optické siete a že Európa za nimi zaostáva. Tvrdia, že projekty, ako je posudzovaný projekt, sú pre európske hospodárstvo mimoriadne prínosné a sú plne v súlade s lisabonským programom (43).
(49)
Holandské orgány ďalej upozorňujú na prokonkurenčný podnikateľský model GNA, ktorý - na rozdiel od uzavretého modelu káblových operátorov - poskytuje všetkým maloobchodným prevádzkovateľom otvorený a nediskriminačný prístup. Tvrdia, že nový podnikateľský model okrem iného podporuje hospodársku súťaž v oblasti služieb, posilňuje inováciu a pomáha poskytovateľom služieb zmierňovať riziká tým, že im umožňuje využívať zdroje, ktoré zodpovedajú rizikovému profilu jednotlivých vrstiev.
(50)
Holandské orgány zastávajú názor, že účastníci projektu sú ďalším dôkazom toho, že projekt GNA sa realizuje za trhových podmienok. V tejto súvislosti zdôrazňujú skutočnosť, že dvaja súkromní investori a komerčné dcérske spoločnosti bytových spoločností sú ochotní podieľať sa na projekte za rovnakých podmienok ako mesto. Odvolávajú sa aj na otvorenú verejnú súťaže na výstavbu siete a poskytovanie veľkoobchodných služieb v tejto sieti. Ďalej poukazujú na skutočnosť, že vysoká banková pôžička poskytnutá GNA za trhových podmienok predstavuje jasný dôkaz toho, že projekt a s ním súvisiaci podnikateľský plán sú založené na prísnych trhových podmienkach.
(51)
Holandské orgány ďalej uvádzajú, že početné podobné úspešné projekty optických sietí realizované v celej Európe a predovšetkým v Holandsku (44) účastníkmi trhu poskytujú dostatočné dôkazy o tom, že takéto investície sa môžu uskutočňovať za normálnych trhových podmienok.
(52)
Čo sa týka predinvestícií mesta Amsterdam, Komisia vo svojom rozhodnutí o začatí konania poznamenala, že mesto ešte pred založením GNA vykonalo opatrenia, ktoré sa zdali zachádzať ďalej, než si bežné trhové postupy vyžadujú. Komisia si položila otázku, či mesto Amsterdam už neprevzalo určitú časť počiatočného rizika, na ktorom je založený podnikateľský plán GNA, skôr, než ING a Reggefiber investovali do GNA. Na základe informácií, ktoré predložili holandské orgány pred začatím formálneho zisťovania, nebolo možné zistiť, či všetci akcionári GNA investovali za rovnakých podmienok.
(53)
Vo svojej odpovedi holandské orgány zdôraznili, že všetci investori sa 24. mája 2006 zaviazali investovať do GNA za rovnakých podmienok.
(54)
V súvislosti s predinvestíciami (vo výške […] EUR) holandské orgány tvrdia, že všetci akcionári GNA sa už na začiatku dohodli na tom, že GNA uhradí mestu Amsterdam tieto predinvestície. Na podporu tohto tvrdenia poukazujú holandské orgány na to, že tieto predinvestície sú rozdelené na dve časti.
(55)
V súvislosti s prvou časťou holandské orgány zdôrazňujú, že dohody o založení GNA podpísané 24. mája 2006 síce zaväzujú všetky strany investovať sumu vo výške […] EUR, v súhlasných listoch („letters of content“) z […] sa však budúci akcionári GNA dohodli na tom, že spolu vyčlenia sumu vo výške […] EUR (bez DPH) ako prípravné náklady projektu. Táto suma okrem iného pokrýva aj náklady na verejnú súťaž na výber budovateľa (BAM/Draka) a veľkoobchodného prevádzkovateľa siete (BBNed), určité náklady súvisiace s notifikačným konaním a s niektorými výkopovými prácami.
(56)
V súvislosti s druhou časťou predinvestícií (vo výške […] EUR) holandské orgány tvrdia, že tieto predinvestície boli plne v súlade s bežným trhovým postupom. Prezieraví investori na trhu by v spoločných projektoch postupovali rovnako, keďže jedna zo strán väčšinou vystupuje v úlohe „vedúceho investora“. Holandské orgány ďalej zdôraznili, že predinvestície mesta Amsterdam nezmiernili počiatočné investičné riziko pre ostatných akcionárov GNA.
(57)
Holandské orgány ďalej tvrdia, že predinvestície neposkytli výhodu žiadnej strane, a preto nemohli predstavovať štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES. Niektoré výkopové práce sa napríklad začali realizovať preto, lebo v oblastiach, ktoré boli dôležité pre budúcu výstavbu GNA, sa vykonávali určité stavebné práce. Keďže všetky výkopové práce v Amsterdame sú koordinované, ich uskutočnenie len o niekoľko mesiacov neskôr by nebolo bývalo možné, čo by pre GNA znamenalo oneskorenie a dodatočné náklady.
(58)
Okrem toho holandské orgány uvádzajú, že všetky tieto náklady boli uvedené v podnikateľskom pláne a že sa neobjavili žiadne nové nákladové prvky, ktoré by neboli ostatným akcionárom GNA známe.
(59)
Na podporu týchto tvrdení mesto Amsterdam predložilo správu z 18. januára 2007 vypracovanú účtovnou firmou Deloitte, v ktorej sa kontroluje splatenie vynaložených predinvestícií. V tejto správe sa uvádza, že podnik GNA ku koncu roku 2006 úplne uhradil uvedené predinvestície v celkovej výške […] EUR spolu s úrokom. Holandské orgány informovali Komisiu o tom, že použitá úroková miera (45) predstavovala v súlade s holandským právom (46) […] %. Úrok predstavoval […] EUR a GNA ho zaplatil dňa […].
(60)
Okrem toho holandské orgány nepovažujú svoje vlastné štúdie realizovateľnosti za súčasť predinvestícií. Podľa nich by všetci prezieraví investori na trhu uskutočnili takéto štúdie. Holandské orgány tvrdia, že tieto štúdie nemohli zmierniť ani odstrániť určité počiatočné riziká pre ostatných akcionárov GNA, pretože ostatní potenciálni akcionári sa mali spoliehať aj na svoje vlastné hodnotenie a posudzovať svoje vlastné riziká a výhody vyplývajúce z projektu.
(61)
Podobne boli štúdie realizovateľnosti, ktoré ostatnými akcionármi GNA (napríklad ING RE alebo Reggefiber) uskutočnili ešte pred investovaním do GNA, financované príslušnými stranami bez toho, aby ich účtovali ďalej GNA.
(62)
Preto holandské orgány tvrdia, že sa predbežné pochybnosti Komisie týkajúce sa „koexistencie“ a „rovnakých podmienok“ v súvislosti s predinvestíciami mesta Amsterdam odstránili prostredníctvom uvedených vysvetlení a tým, že podnik GNA uhradil uvedené náklady na predinvestície.
(63)
V súvislosti s podnikateľským plánom GNA holandské orgány tvrdia, že investície verejných orgánov spĺňajú zásadu investora v trhovom hospodárstve, ak sa realizujú za rovnakých podmienok, ako investície súkromných investorov. Prítomnosť súkromných investorov by mala zaručovať, že projekt sa realizuje za trhových podmienok. Preto holandské orgány argumentujú tým, že nebolo nevyhnutné, aby Komisia analyzovala podnikateľský plán GNA.
(64)
Po druhé, holandské orgány sa domnievajú, že všetky predpoklady v podnikateľskom pláne GNA neboli optimistické, ale skôr konzervatívne.
(65)
Pokiaľ ide o konkrétnejšie finančné ukazovatele v podnikateľskom pláne, Komisia v rozhodnutí o začatí konania porovnávala cieľové finančné ukazovatele s príslušnými verejne dostupnými porovnateľnými údajmi, konkrétne s váženými priemernými kapitálovými nákladmi (ďalej len „WACC“) (47) podobných podnikov (48). Komisia dospela k predbežnému záveru, že celkovo sa cieľové finančné ukazovatele GNA nezdajú byť nereálnymi, ale sú značne závislé od dosiahnutia kľúčových faktorov úspechu. Okrem toho Komisia uviedla, že prognózy pre kľúčové faktory úspechu podnikateľského plánu sú pravdepodobne veľmi neurčité vďaka novosti amsterdamského projektu vzhľadom na použitú technológiu (technológia optických vláken), podnikateľský model (trojvrstvový model), obmedzený rozsah projektu (a teda len obmedzené úspory z rozsahu) a očakávaný dopyt zákazníkov po širokopásmových službách.
(66)
Holandské orgány argumentujú tým, že vnútorná miera návratnosti (49) projektu sa nemôže porovnávať s hodnotami WACC vertikálne integrovaných prevádzkovateľov, ako to urobila Komisia vo svojom rozhodnutí o začatí konania, keďže tieto hodnoty zahŕňajú riziko všetkých troch vrstiev, v ktorých títo prevádzkovatelia sietí pôsobia. Naopak, GNA investuje len do pasívnej siete, ktorá má predpokladanú ekonomickú životnosť 30 rokov (alebo aj viac) a vykazuje viac podobností s investíciami do infraštruktúry, od ktorej investori vo všeobecnosti očakávajú nižšiu mieru návratnosti.
(67)
V súvislosti s cieľovou mierou penetrácie Komisia vo svojom rozhodnutí o začatí konania dospela na základe dostupných údajov k predbežnému záveru, že dosiahnutie miery penetrácie vo výške aspoň […] % pre „minimálny scenár“ GNA sa zdá byť optimistické. Okrem toho cieľová hodnota miery penetrácie […] % všetkých domácností po […] mesiacoch sa zdá byť veľmi ambiciózna a jej dosiahnutie bude možné len prostredníctvom masívnej stratégie „penetračných cien“, vďaka ktorej si existujúci zákazníci iných prevádzkovateľov zvolia sieť GNA.
(68)
Holandské orgány tvrdia, že v Holandsku už existuje niekoľko veľmi úspešných projektov s optickými vláknami, kde optické siete môžu dosahovať vysoké miery penetrácie. Napríklad v súvislosti s mestami Nuenen a Hillegom uvádzajú, že miera penetrácie optických sietí dosiahla po jednom roku prevádzky hodnotu vyššiu než 80 %. Okrem toho holandské orgány uvádzajú, že súčasné miery penetrácie širokopásmových sietí nie sú pre tento prípad relevantné: služby poskytované prostredníctvom optických sietí je potrebné považovať za nový trh v porovnaní so súčasnými širokopásmovými ponukami existujúcich prevádzkovateľov. Preto sa miery penetrácie súčasných širokopásmových sietí nemôžu použiť ako referenčné hodnoty. Okrem toho holandské orgány tvrdia, že vzniká množstvo nových služieb a aplikácií (50), ktoré vyžadujú symetrické vysokorýchlostné pripojenia, ktoré možno dosiahnuť len prostredníctvom siete FttH. Na základe týchto argumentov holandské orgány zdôrazňujú, že dosiahnutie miery penetrácie približne […] % v oblasti Amsterdamu, kde sa sieť zavedie v priebehu […], je nielen reálne, ale môže sa v skutočnosti považovať za konzervatívny cieľ.
(69)
Vzhľadom na veľkoobchodné ceny, ktoré GNA účtuje veľkoobchodnému prevádzkovateľovi, Komisia vo svojom rozhodnutí o začatí konania tvrdí, že odborníci sa síce prikláňajú k názoru, že optické siete vyžadujú nižšie prevádzkové náklady než súčasné medené a káblové siete, ale že veľkoobchodné ceny GNA sú predsa ešte podstatne nižšie než ceny vyplývajúce z trhových údajov.
(70)
Holandské orgány poznamenávajú, že optické siete vyžadujú nižšie prevádzkové náklady a majú dlhšiu ekonomickú životnosť než existujúce siete. Preto sú možné nižšie veľkoobchodné ceny v porovnaní s údajmi o existujúcich sieťach. Toto zvýhodnenie v oblasti nákladov poskytuje dostatočný priestor na relatívne nízke veľkoobchodné ceny v porovnaní s cenami pre súčasné medené siete.
(71)
V súvislosti so spoľahlivosťou odhadovaných investičných nákladov Komisia vo svojom rozhodnutí o začatí konania zistila, že referenčné hodnoty naznačujú, že kapitálové výdavky na jedno pripojenie plánované podnikom GNA sa zdajú byť nižšie v porovnaní s trhovými informáciami z iných zdrojov.
(72)
Holandské orgány tvrdia, že realizovateľnosť plánovaných investičných nákladov podporuje topológia a charakteristiky zemepisnej oblasti, kde sa sieť buduje: príslušné oblasti v Amsterdame majú vysokú hustotu obyvateľstva a veľa novovybudovaných alebo zrekonštruovaných budov s viacerými domácnosťami, čo pomáha znižovať náklady na využívanie siete na každú domácnosť.
(73)
Čo sa týka výpočtu zostatkovej hodnoty siete, holandské orgány tvrdia, že odhad v podnikateľskom pláne GNA je reálny, keďže ekonomická životnosť optických sietí môže predstavovať 30 alebo aj viac rokov. V tomto časovom rámci nebudú potrebné žiadne väčšie dodatočné investície, ani náklady na údržbu, na rozdiel od existujúcich medených a káblových sietí. Okrem toho holandské orgány argumentujú tým, že vybudovaná sieť bude mať značnú „strategickú hodnotu“ vďaka „charakteristikám prirodzeného monopolu prístupových optických sietí“, z ktorých bude podnik GNA profitovať, keďže je na tomto trhu prvý.
(74)
Holandské orgány ďalej uviedli pripomienky k predbežnému záveru Komisie, podľa ktorého sa všetky predpoklady v podnikateľskom pláne zdajú byť optimistické, pričom existuje vysoký stupeň citlivosti pre úspešnosť projektu, ak sa nedosiahne čo len jeden cieľ (napríklad miera penetrácie).
(75)
V tejto súvislosti holandské orgány dali preskúmať realizovateľnosť predpokladov a potvrdili ju správou spoločnosti Stratix Consulting a Delftskej technickej univerzity (51). Správa posudzovala aj realizovateľnosť plánovanej miery penetrácie GNA. Na základe analýzy podobných projektov v Európe a mimo Európy a predovšetkým v Holandsku, ktoré uvádzali aj odhad budúceho dopytu po širokopásmových symetrických sieťach na trhu (napr. po optických sieťach), sa v správe uvádza, že hodnoty miery penetrácie plánované podnikom GNA sa môžu považovať za konzervatívny odhad. Okrem toho sa v správe tvrdí, že z dôvodu zvýšeného trhového dopytu po službách, ktoré sa môžu poskytovať len prostredníctvom optickej siete, a tiež vďaka prokonkurenčnému charakteru otvorenej infraštruktúry sa môže dopyt po optických sieťach vyvíjať ešte rýchlejšie a dosahovať vyššiu úroveň, než sa predpokladalo pred niekoľkými rokmi.
(76)
Hlavný záver štúdie, s ktorým súhlasia aj holandské orgány, je taký, že investícia mesta Amsterdam je ekonomicky realizovateľná, a preto je v súlade so zásadou investora v trhovom hospodárstve.
V.2. Pripomienky k pripomienkam zainteresovaných strán
(77)
Po prvé, holandské orgány opätovne zdôrazňujú svoje stanovisko, že predbežné pochybnosti Komisie týkajúce sa „koexistencie“ a „rovnakých podmienok“ investícií, ktoré vznikli v dôsledku predinvestícií mesta Amsterdam, boli náležite odstránené tým, že podnik GNA tieto zálohové platby uhradil. Okrem toho tvrdia, že podnikateľský plán GNA je realizovateľný a realistický a že investícia mesta Amsterdam do projektu GNA je preto plne v súlade so zásadou investora v trhovom hospodárstve.
(78)
Po druhé, holandské orgány opätovne zdôrazňujú, že podľa ich názoru a v súlade s existujúcou judikatúrou (52) a rozhodnutiami Komisie (53) je potrebné považovať významnú účasť súkromných investorov na projekte, ktorá sa realizovala za rovnakých podmienok ako účasť verejného investora, za „nezvratný dôkaz“ toho, že sa dodržiava zásada investora v trhovom hospodárstve a že tu nejde o štátnu pomoc.
(79)
Holandské orgány s odkazom na nariadenie Rady (ES) č. 659/1999 (54) uvádzajú, že podnik, ktorého konkurenčné postavenie nemôže byť priamo ovplyvnené príslušným opatrením, nemôže byť pokladaný za zainteresovanú stranu. Preto holandské orgány vyzývajú Komisiu, aby nebrala do úvahy pripomienky spoločností ONO, France Telecom (55) a Com Hem, keďže tieto spoločnosti nie sú aktívne na holandskom a špeciálne na amsterdamskom trhu širokopásmových služieb.
(80)
Holandské orgány argumentujú tým, že ani jedna zo strán, ktoré predložili pripomienky v tejto veci, nezohľadnila skutočnosť, že už samotná účasť súkromných investorov na investícii je dostatočným dôkazom o dodržaní zásady investora v trhovom hospodárstve. Ďalej uvádzajú, že v súlade s príslušnou judikatúrou Súdneho dvora nebola analýza podnikateľského plánu vzhľadom na účasť týchto súkromných investorov nevyhnutná.
(81)
V súvislosti s tvrdením spoločnosti UPC, že miera penetrácia širokopásmových služieb v oblasti, ktorú má obsluhovať GNA, už dosiahla 65 % a že GNA preto nedosiahne cieľovú mieru penetrácie, holandské orgány argumentujú tým, že trh dostupný pre GNA je omnoho väčší, pretože prostredníctvom siete GNA sa budú zákazníkom poskytovať nielen širokopásmové služby, ale aj služby TV, telefónne a ďalšie nové služby. Pokiaľ ide o percentá vypovedaných zmlúv, ktoré uviedla spoločnosťou UPC na dokreslenie nedostatočného záujmu o služby, ktoré sa môžu poskytovať prostredníctvom siete GNA, holandské orgány tvrdia, že údaje nie sú relevantné, keďže služby v tejto sieti sa začali poskytovať až v marci 2007, a preto z týchto údajov ešte nie je možné vyvodiť žiadne závery (56).
(82)
Z dôvodov vysvetlených v odôvodnení 79 holandské orgány pochybujú o tom, že je možné ostatné štyri spoločnosti považovať za zainteresované strany. Tvrdia, že tieto strany predložili len všeobecné pripomienky, ktoré nie sú dôležité pre posúdenie príslušného opatrenia. Preto holandské orgány nepovažujú za potrebné reagovať na tieto pripomienky. Holandské orgány takisto nekomentujú pripomienky zainteresovaných strán vo veci zlučiteľnosti prípadnej štátnej pomoci obsiahnutej v opatrení. Podľa nich nie je v tomto prípade potrebné posudzovať zlučiteľnosť, keďže opatrenie neobsahuje štátnu pomoc.
VI. POSÚDENIE ŠTÁTNEJ POMOCI
(83)
Komisia posudzovala, či sa opatrenie môže považovať za štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES, v ktorom sa uvádza, že „pomoc poskytovaná členským štátom alebo akoukoľvek formou zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná so spoločným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi“. Z toho vyplýva, že aby sa opatrenie považovalo za štátnu pomoc, musia byť splnené tieto kumulatívne podmienky: 1. opatrenie musí byť financované zo štátnych prostriedkov a má byť prisúditeľné štátu; 2. musí prinášať podnikom hospodárske zvýhodnenie; 3. toto zvýhodnenie musí byť selektívne a narúšať alebo hroziť narušením hospodárskej súťaže; 4. opatrenie musí vplývať na obchod medzi členskými štátmi.
(84)
Pri posudzovaní opatrenia sa musia zohľadňovať trhové súvislosti. Odvetvie elektronických komunikácií je v Európe liberalizované už niekoľko rokov. Predovšetkým investície do širokopásmových sietí v tzv. „čiernych oblastiach“, kde sa poskytujú rozličné širokopásmové služby prostredníctvom minimálne dvoch konkurenčných infraštruktúr (ako sú telefónne a káblové televízne siete) (57), v prvom rade zabezpečujú súkromné spoločnosti. Politika Komisie v tejto oblasti musí byť prísnejšia vzhľadom na projekty využívajúce verejné financie v týchto oblastiach z dôvodu rušivých účinkov na podnikanie súkromných prevádzkovateľov (58).
VI.1. Štátne prostriedky
(85)
Po prvé, treba posúdiť, či je opatrenia priamo, alebo nepriamo financované zo štátnych prostriedkov a prisúditeľné štátu (59).
(86)
V tomto prípade mesto Amsterdam investovalo 6 miliónov EUR do podnikového partnerstva GNA. Keďže mesto sa musí považovať za zástupcu štátu, investícia sa musí považovať za investíciu realizovanú zo štátnych prostriedkov v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES (60). Holandské orgány nespochybnili existenciu štátnych prostriedkov.
VI.2. Zvýhodnenie
VI.2.1. Zásada investovania v trhovom hospodárstve
(87)
Na stanovenie toho, či finančná investícia štátu do podniku prináša zvýhodnenie v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES, uplatňuje Komisia v súlade s príslušnou judikatúrou Súdneho dvora zásadu investora v trhovom hospodárstve. Podľa tejto zásady transakcia nepredstavuje štátnu pomoc, ak sa realizuje súčasne a za rovnakých podmienok, ktoré by boli prijateľné pre súkromného investora pôsobiaceho za bežných trhových podmienok (61).
(88)
Podľa ustálenej judikatúry sa kapitál, ktorý štát priamo alebo nepriamo poskytol podniku za okolností, ktoré zodpovedajú bežným trhovým podmienkam, nemôže považovať za štátnu pomoc. Ak však investícia verejného investora nemá žiadnu perspektívu výnosov, ani dlhodobú, musí sa považovať za štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES (62).
(89)
To znamená, že kapitálový príspevok z verejných prostriedkov spĺňa zásadu investora v trhovom hospodárstve a nepredstavujúci štátnu pomoc, ak bol okrem iného poskytnutý súčasne s významným kapitálovým príspevkom zo strany súkromného investora za porovnateľných podmienok (test „koexistencie“) (63).
(90)
V tomto prípade sa investícia mesta Amsterdam realizovala spolu s dvomi súkromnými investormi, konkrétne so spoločnosťami ING RE a Reggefiber. Komisia preto najprv posúdi, či investícia mesta Amsterdam spĺňa zásadu investora v trhovom hospodárstve vďaka tomu, že sa realizovala súčasne s významnou súkromnou investíciou. Za týmto účelom Komisia preskúma tieto kritériá:
(91)
Po prvé, musí sa zistiť, či sú títo investori trhovými investormi a či investície súkromných investorov majú skutočný hospodársky význam. Takýto význam sa posúdi v absolútnych hodnotách (významná časť celkových investícií) a vo vzťahu k finančnej sile príslušného súkromného investora.
(92)
Po druhé, musí sa posúdiť, či investíciu realizovali všetky dotknuté strany súčasne („koexistencia“).
(93)
Po tretie, musí sa zistiť, či sú investičné podmienky rovnaké pre všetkých účastníkov.
(94)
Po štvrté, v prípadoch, keď štát, ostatní investori alebo príjemca udržiavajú iné vzťahy mimo tejto investície (napríklad prostredníctvom sprievodného listu poskytujúceho záruku štátu), môžu vzniknúť dôvody na pochybnosti o tom, či v takomto prípade stačí samotná rovnosť investičných podmienok (64).
(95)
Z týchto dôvodov Komisia preskúma aj podnikateľský plán GNA, predovšetkým vzhľadom na tvrdenia sťažovateľa LibertyGlobal/UPC a ďalších zainteresovaných strán, ktoré uviedli, že vybudovanie siete GNA nie je realizovateľným podnikateľským projektom.
VI.2.2. Posúdenie opatrenia na základe zásady investora v trhovom hospodárstve
VI.2.2.1. Významná účasť súkromných investorov
(96)
Ako Komisia uznala v rozhodnutí o začatí konania (65), môžu sa obidve spoločnosti ING RE a Reggefiber bez akýchkoľvek pochybností považovať za „súkromných investorov“ (66). Okrem toho, podnikateľské záujmy obidvoch spoločností sa zhodujú s projektom realizovaným podnikom GNA. Spoločnosť ING RE je aktívna v oblasti investovania do nehnuteľností a infraštruktúry a Reggefiber sa podieľa na viacerých projektoch v oblasti optických sietí v Holandsku. Komisia ďalej uvádza, že títo dvaja investori môžu priniesť rozličné typy skúseností, ktorými prispejú k úspechu projektu.
(97)
V absolútnych hodnotách investujú tieto spoločnosti značnú sumu (každá po 3 milióny EUR) do podnikového partnerstva GNA. Aj keď investícia vo výške 3 miliónov EUR je vzhľadom na finančnú silu spoločností ING RE a Reggefiber v relatívnych hodnotách malou investíciou, vo vzťahu k celkovému kapitálu GNA a kapitálovému príspevku mesta Amsterdam však ide nepochybne o významnú investíciu.
(98)
Spolu sa títo dvaja súkromní investori podieľajú na celkovom kapitáli jednou tretinou. V súvislosti s týmto projektom je tento podiel - hoci nedáva týmto dvom spoločnostiam právo na kontrolu GNA - významnou časťou celkových investícií. Komisia preto považuje ING RE a Reggefiber za významných akcionárov GNA. Najväčší samostatný akcionár (mesto Amsterdam) vlastní 33 % celkového kapitálu GNA. Každá zo spoločností ING RE a Reggefiber má rovnaký podiel predstavujúci polovicu podielu najväčšieho samostatného akcionára; spolu majú teda rovnaký podiel ako mesto. Ostatní akcionári, päť bytových spoločností, vlastnia menšie podiely než ING RE a Reggefiber. Z toho vyplýva, že v GNA neexistuje žiadny samostatný akcionár schopný uplatňovať väčšinovú kontrolu nad týmto podnikom. Títo dvaja súkromní investori môžu byť okrem toho každý zvlášť, a ešte viac spoločne, kľúčovými subjektmi pri vytváraní kontrolujúcej väčšiny v rámci GNA (67).
(99)
Komisia ďalej upozorňuje na to, že podľa holandského podnikového práva jedna tretina akcií postačuje na vytvorenie blokujúcej menšiny pri každom dôležitom rozhodnutí GNA. Títo dvaja súkromní investori teda môžu spoločne vytvoriť blokujúcu menšinu.
(100)
To znamená, že obidve spoločnosti ING RE a Reggefiber sú trhovými investormi, ktorých investície vzhľadom na akcionársku štruktúru GNA majú v absolútnych, ako aj v relatívnych hodnotách skutočný hospodársky význam.
VI.2.2.2. Koexistencia
(101)
Vo svojom rozhodnutí o začatí konania (68) Komisia uznáva, že z formálneho hľadiska mesto investovalo do podnikového partnerstva GNA súčasne so súkromnými investormi, ale vyjadrila určité predbežné pochybnosti o faktickej koexistencii investícií všetkých akcionárov GNA, keďže mesto vyvinulo iniciatívu a realizovala investície ešte pred uzavretím konečnej dohody so všetkými ostatnými investormi.
(102)
Komisia upozornila na to, že mesto Amsterdam dalo v rokoch 2003 a 2004 vypracovať viaceré štúdie na prípravu projektu. Okrem toho uskutočnilo iniciatívy, ktoré sa zdajú byť viac než prípravnými krokmi. Napriek skutočnosti, že žiadny súkromný investor nedal svoj jednoznačný prísľub, mesto zverejnilo a zorganizovalo verejné súťaže, a dokonca rokovalo o zmluvách na vybudovanie a prevádzkovanie siete. Ďalej financovalo určité výkopové práce a zakúpilo software na výstavbu siete.
(103)
Holandské orgány poskytli po začatí formálneho zisťovania ďalšie informácie (overené spoločnosťou Deloitte) o predinvestíciách a ich úhrade. Podľa správy o audite vypracovanej spoločnosťou Deloitte predstavovali vopred investované prostriedky akcionárov GNA celkovo sumu […] EUR, zatiaľ čo celkové predinvestície tvorili […] EUR. Zvyšná suma […] EUR bola spočiatku financované len mestom (69).
(104)
Nové informácie získané počas formálneho zisťovania umožnili Komisii stanoviť tieto skutočnosti: Po prvé, významná časť činností a predinvestícií ([…] EUR) bola explicitne uvedená v súhlasných listoch („letters of intent“) podpísaných budúcimi akcionármi GNA a spolufinancovaná všetkými akcionármi úmerne ich podielu ešte pred založením GNA, keďže všetci partneri podieľajúci sa na projekte považovali za potrebné prispieť k prípravným nákladom GNA na rovnakom základe.
(105)
Po druhé, všetky predinvestície (vrátane sumy […] EUR, ktorú financovalo samotné mesto Amsterdam) boli uvedené v podnikateľskom pláne, o ktorý sa investície opierali. Na tom sa všetci akcionári GNA dohodli. Všetci partneri podieľajúci sa na projekte teda považovali tieto predinvestície za užitočné prípravné kroky na založenie GNA. Podľa holandských orgánov sa akcionári dohodli na tom, že sumu, ktorú pôvodne poskytlo len mesto, GNA uhradí. Inými slovami, konanie mesta nebránilo správaniu ostatných investorov na trhu, ani ho neovplyvňovalo.
(106)
Na základe uvedeného sa Komisia domnieva, že skutočnosť, že mesto Amsterdam realizovalo určité obmedzené predinvestície pred oficiálnym založením GNA, nespochybňuje dodržanie zásady investora v trhovom hospodárstve vzhľadom na to, že medzi všetkými akcionármi existovala dohoda, že tieto predinvestície budú mestu uhradené.
VI.2.2.3. Podmienky
(107)
Komisia vo svojom rozhodnutí o začatí konania (70) vyjadrila predbežné pochybnosti o tom, či boli investičné podmienky pre všetkých akcionárov rovnaké. Konkrétnejšie, Komisia vyjadrila pochybnosti, či predinvestície realizované mestom Amsterdam mohli odstrániť alebo zmierniť určité počiatočné riziká súvisiace s projektom pre ostatné investujúce strany.
(108)
Tieto predbežné pochybnosti vyplývajú zo skutočnosti, že napriek opakovanej výzve Komisii na predloženie kompletného prehľadu nákladov na predinvestície (71) a napriek určitým informáciam o vyrovnaní medzi Amsterdamom, GNA a jej akcionármi, ktoré holandské orgány predložili, neobjasnilo to v plnej miere všetky aktivity mesta súvisiace s predfinancovaním, vrátane sumy, ktorú mesto Amsterdam skutočne vynaložilo.
(109)
Na základe informácií, ktoré holandské orgány poskytli do začatia konania vo veci formálneho zisťovania, Komisia nebola schopná vypočítať alebo overiť celkovú sumu týchto predinvestícií, pričom odhaduje, že predstavovali približne 1,5 milióna EUR. Ďalej Komisii nebolo celkom jasné, ako sa tieto náklady rozdelili medzi akcionárov a začlenili do podnikateľského plánu GNA.
(110)
Komisia sa predovšetkým obáva, že predinvestície mesta, ktoré boli čiastočne realizované bez výslovnej dohody niektorých ďalších investorov, by mohli zmierniť investičné riziko ďalších investorov a mohli by mať pozitívny účinok na ich ochotu investovať do GNA. Informácie, ktoré predložili holandské orgány po začatí konania vo veci formálneho zisťovania, odstránili tieto predbežné pochybnosti.
(111)
Po prvé, ako objasnili informácie poskytnuté holandskými orgánmi v súvislosti s úhradou nákladov na predinvestície a predložená správa o audite, celkové náklady na predinvestície predstavovali sumu […] EUR rozdelenú na dve časti: na sumu […] EUR, ktorú rovnako (pari passu) nesú všetci budúci akcionári GNA, ako je uvedené v súhlasných listoch (letters of intent), a na sumu […] EUR, ktorú spočiatku financovalo len mesto Amsterdam. Všetky tieto náklady, vrátane úroku (72), sa riadne vyúčtovali podniku GNA a zdá sa, že sa nezabudlo na žiadne dodatočné projektové náklady.
(112)
Po druhé, všetky náklady súvisiace s predinvestíciami boli od začiatku uvedené v podnikateľskom pláne GNA, pričom sa zdá, že po podpísaní dohody o GNA nevznikli žiadne nové náklady, ktoré by mohli zmeniť podmienky pre ostatných akcionárov. Je to v súlade s vyhlásením, že medzi všetkými akcionármi existovala dohoda o tom, že sa mestu Amsterdam uhradia jeho predinvestície.
(113)
Po tretie, tieto iniciatívy a investície nemohli zmierniť riziko súvisiace s projektom pre ostatných akcionárov napriek tomu, že mesto Amsterdam prevzalo vedenie a financovalo časť projektových nákladov vopred. V rozpore s predbežnými pochybnosťami vyjadrenými v rozhodnutí o začatí konania Komisia dospela k záveru, že predinvestície, ktoré mesto spočiatku realizovalo v obmedzenej miere do stavebných prác a nákupu softwaru, nemohli vzhľadom na svoj charakter a nepatrný finančný význam zmeniť rizikový profil projektu. To isté platí pre predinvestície, ktorých náklady - ako bolo dohodnuté pri podpisovaní súhlasných listov (letters of intent) - budú niesť všetci budúci akcionári. Analýza podnikateľského plánu jasne dokazuje, že podnikateľské riziká investovania do GNA súvisia s úspechom projektu v nasledujúcich rokoch, predovšetkým vzhľadom na vývoj na trhu, a nie s prvými prípravnými krokmi projektu.
(114)
Po štvrté, Komisia nesúhlasí s argumentom spoločnosti UPC, že štúdie realizovateľnosti uskutočnené mestom Amsterdam mohli zmierniť riziko pre ostatných akcionárov GNA, pretože sa možno až potom rozhodli investovať do GNA. Komisia pripomína, že každý prezieravý investor by bežne vykonal svoje vlastné hodnotenie stratégie a perspektív budúcej rentability (štúdiu realizovateľnosti) investičného projektu (73) bez toho, aby sa to považovalo za spôsob zmiernenia rizík pre ostatné investujúce strany. Ak by projekt zlyhal, všetky investujúce strany by v každom prípade niesli spoločne straty vyplývajúce z nedostatočne výkonného podniku alebo v najhoršom prípade z konkurzu GNA.
(115)
Vzhľadom na uvedené skutočnosti Komisia dospela k záveru, že všetci akcionári GNA investovali za rovnakých podmienok.
VI.2.2.4. Iné vzťahy
(116)
Spoločnosť UPC tvrdí, že rozhodnutie spoločnosti ING RE investovať do projektu GNA sa nezakladá na ekonomických dôvodov, ale skôr na jej marketingovej stratégie zachovať dobré vzťahy s mestom Amsterdam, ktoré je údajne významným obchodným partnerom spoločnosti ING RE.
(117)
Musí sa preveriť, či existujú aj iné vzťahy okrem spolupráce a investičnej dohody, ktoré sú relevantné pre posúdenie toho, či táto investícia spĺňa zásadu investora v trhovom hospodárstve. V tejto súvislosti sa rozhodnutie o začatí konania (74) odvoláva na skutočnosť, že holandské orgány predložili vyhlásenie, v ktorom uvádzajú, že medzi dotknutými stranami neexistujú žiadne iné vzťahy, t. j. vzťahy mimo oznámených dohôd, ktoré sú relevantné pre posúdenie toho, či táto investícia je v súlade so zásadou investora v trhovom hospodárstve.
(118)
Vlastné vyšetrovanie Komisie a informácie predložené zainteresovanými stranami neodhalili žiadne prvky naznačujúce, že by bolo vyhlásenie holandských orgánov nepravdivé.
(119)
Na tomto základe Komisia dospela k záveru, že investícia mesta Amsterdam sa realizovala súčasne a za porovnateľných okolností ako značné kapitálové príspevky súkromných investorov.
(120)
Investícia realizované mestom Amsterdam je preto v súlade so zásadou investora v trhovom hospodárstve a nepredstavuje štátnu pomoc.
VI.2.2.5. Posúdenie podnikateľského plánu
(121)
Komisia okrem toho posudzovala aj podnikateľský plán GNA, predovšetkým vzhľadom na pochybnosti vyjadrené v jej rozhodnutí o začatí konania a vzhľadom na tvrdenia zainteresovaných strán Liberty Global/UPC, ONO, FT, COM HEM a jednej anonymnej strany (75).
(122)
V rozhodnutí o začatí konania (76), po predbežnej analýze podnikateľského plánu GNA a kritických pripomienok spoločnosti UPC predložených v tejto súvislosti, Komisia dospela k záveru, že nielen cieľové ukazovatele výkonnosti, ale aj všetky predpoklady uvedené v podnikateľskom pláne GNA sa zdajú byť optimistické. Komisia sa ďalej domnieva, že pre úspešnosť projektu existuje vysoký stupeň citlivosti, ak sa nedosiahnu vytýčené ciele (napríklad miera penetrácie), a dokonca ak sa jeden z uvedených predpokladov odchýli od cieľových hodnôt.
(123)
Komisia získala pripomienky k analýze podnikateľského plánu uvedenej v rozhodnutí o začatí konania tak od holandských orgánov, ako aj od spoločnosti UPC, čo jej umožnilo vykonať podrobnejšie posúdenie.
(124)
Komisia upozorňuje na to, že podnikateľský plán GNA, ako je uvedené v odôvodneniach 21 - 30, sa týka novo vytvoreného podniku, ktorý pôsobí v novom, inovačnom podnikateľskom segmente, t. j. ponúka technológie FttH v rámci „trojvrstvového modelu“, pričom pasívna a aktívna infraštruktúra sú prevádzkované a spravované samostatne s otvoreným a nediskriminačným prístupom poskytovaným všetkým maloobchodným prevádzkovateľom. V takomto prípade je posúdenie podnikateľského plánu novo vytvoreného podniku nevyhnutne založené na budúcich perspektívach a hypotézach trhu týkajúcich sa pravdepodobného vývoja dopytu a poskytovania služieb FttH.
(125)
Komisia poznamenáva, že metodika podnikateľského plánu bola kontrolovaná a schválená nezávislou audítorskou spoločnosťou PricewaterhouseCoopers (77). Konkrétnejšie, po úvodnej analýze prvej verzie podnikateľského plánu GNA spoločnosť PricewaterhouseCoopers navrhla určité modifikácie na odstránenie niektorých predbežných nezrovnalostí. Tieto návrhy sa zohľadnili v aktualizovanom podnikateľskom pláne GNA. Po týchto modifikáciách spoločnosť PricewaterhouseCoopers uviedla, že model neobsahuje žiadne problémy súvisiace s technickou a ekonomickou integritou, a podnikateľský plán GNA bol následne predložený Komisii.
(126)
Po rozhodnutí Komisie o začatí konania holandské orgány predložili správu vypracovanú spoločnosťou Stratix Consulting a Delftskou technickou univerzitou (78), ktorá preskúmala a potvrdila realizovateľnosť podnikateľského plánu GNA, pričom sa zamerala hlavne na predpoklady, ktoré Komisia označila vo svojom rozhodnutí o začatí konania za „optimistické“. Táto správa dospela k záveru, že podnikateľský plán GNA je realistický a že uvedené predpoklady sú správne založené na súčasných trhových trendoch a treba ich považovať za „konzervatívne“ odhady.
(127)
Podnik GNA použil na hodnotenie úspešnosti projektu tri hlavné finančné ukazovatele výkonnosti, a síce budúce peňažné toky, návratnosť vlastného kapitálu a vnútornú mieru návratnosti (IRR).
(128)
Komisia považuje IRR za najvhodnejší parameter pre analýzu podnikateľského plánu. IRR sa používa na prijímanie rozhodnutí o dlhodobých investíciách a na porovnávanie rozličných investičných projektov. IRR uvedená v podnikateľskom pláne GNA predstavuje […] %.
(129)
Vzhľadom na to, že tu ide o nový projekt a trhy širokopásmových telekomunikácií sú veľmi dynamické, je ťažké vykonať porovnávaciu analýzu. Verejná dostupnosť hodnôt IRR pre podobné projekty je obmedzená, pretože tieto hodnoty sa zriedka zverejňujú, keďže predstavujú obchodné tajomstvo. Najrelevantnejšie verejne dostupné porovnateľné údaje sú údaje o vážených priemerných kapitálových nákladoch (ďalej len „WACC“) iných spoločností v tom istom odvetví. Údaje o WACC môžu predstavovať užitočné kritérium, pretože projekt sa považuje za sľubný, ak je hodnota IRR vyššia než WACC. Na základe údajov, ktoré má Komisia k dispozícii, sa hodnoty v tomto odvetví pohybujú v rozmedzí od 8,1 % do 10,6 % (79). Na základe týchto hodnôt sa IRR v podnikateľskom pláne GNA podľa všetkého nachádza v rámci prijateľného rozsahu.
(130)
Spoločnosť UPC argumentovala vo svojich pripomienkach tým, že cieľová hodnota IRR podniku GNA, ktorý je v podstate mladým začínajúcim podnikom, musí byť v dôsledku novosti a vysokého rizika projektu vyššia než hodnoty WACC už etablovaných podnikov, ako sú KPN alebo UPC, ktoré majú rozsiahlu zákaznícku základňu a generujú peňažné toky.
(131)
Holandské orgány vyjadrili pochybnosti o kritériách, ktoré Komisia použila v rozhodnutí o začatí konania na hodnotenie IRR. Tvrdia, že hodnoty WACC súvisia s vertikálne integrovanými prevádzkovateľmi, zatiaľ čo GNA investuje len do pasívnej siete, čo sa viac podobá na investíciu do infraštruktúry, pri ktorej sa investori zväčša uspokoja s nižšou výnosnosťou.
(132)
Komisia konštatuje, že cieľová hodnota IRR v podnikateľskom pláne GNA je v súlade s trhovými očakávaniami spoločností, ktoré sú aktívne na telekomunikačnom trhu. Komisia okrem toho pripúšťa, že posudzovaný investičný projekt sa líši od projektov vertikálne integrovaných prevádzkovateľov a má charakteristiky investície do infraštruktúry, pri ktorej sa očakáva nižšia IRR.
(133)
Komisia ďalej posudzovala alternatívne finančné ukazovatele použité v podnikateľskom pláne, ako sú budúce pozitívne peňažné toky a návratnosť vlastného kapitálu. Z dôvodov nedostatku verejne dostupných údajov (80) Komisia nemohla vykonať dôkladnú porovnávaciu analýzu týchto ukazovateľov, a preto ich posudzovala podľa primeranosti a vnútorného súladu s podnikateľským plánom. Na základe tejto analýzy Komisia dospela k záveru, že hodnoty uvedené v podnikateľskom pláne sa zdajú byť prijateľnými pre investora v trhovom hospodárstve.
(134)
Jedným z najvýznamnejších faktorov podnikateľského plánu je cieľová miera penetrácie. Keďže príjmy GNA budú vo veľkej miere závisieť od dosiahnutej miery penetrácie, t. j. od percentuálneho podielu pripojených domácností, dosiahnutie cieľovej miery penetrácie má pre úspešnú činnosť GNA mimoriadny význam.
(135)
Cieľom GNA je dosiahnuť mieru penetrácie vo výške […] % všetkých domácností v priebehu […] mesiacov (a predpokladá sa, že na tejto úrovni sa penetrácia približne nasýti). Okrem toho […] (81).
(136)
Spoločnosť UPC vo svojich pripomienkach vyjadrila silné pochybnosti o tom, že projekt bude schopný dosiahnuť významný podiel na trhu, ako je cieľová miera penetrácie 40 % spomínaná v investičnej správe (82). Na základe správy spoločnosti RBB a údajov o celkovej miere vypovedaných zmlúv v oblasti, v ktorej GNA už poskytuje služby typu triple play, spoločnosť UPC tvrdí, že súčasná celková miera penetrácie širokopásmových služieb v oblasti, ktorú GNA plánuje obsluhovať, už dosiahla 65 %. Podľa UPC relatívne silná konkurencia v tejto oblasti a obmedzené množstvo nových ponúk poskytovaných optickou sieťou GNA ešte viac podporujú názor, že maloobchodní prevádzkovatelia využívajúci sieť GNA prostredníctvom spoločnosti BBned nebudú schopní zaujať dostatočný počet zákazníkov.
(137)
Spoločnosť UPC ďalej zdôrazňuje, že nevidí žiadnu konkurenčnú výhodu novej optickej siete v porovnaní s existujúcimi ponukami súčasných prevádzkovateľov širokopásmových sietí, okrem poskytnutia symetrického širokopásmového pripojenia maloobchodným zákazníkom, čo je ale služba, po ktorej neexistuje žiadny dopyt. Okrem toho spoločnosť UPC tvrdí, že najpokrokovejší širokopásmový produkt novej siete (83) vzhľadom na dostupnú šírku pásma nebol doteraz veľmi úspešný a že tam, kde sa na trhu ponúkajú pokrokovejšie produkty, zákazníci majú tendenciu vyberať si lacnejšie a menej hodnotné produkty.
(138)
Holandské orgány naopak tvrdia, že prostredníctvom symetrického širokopásmového pripojenia sa môžu poskytovať nové služby (napríklad zdieľanie súborov a iné „peer-to-peer“ aplikácie, HDTV a digitálna TV), ktoré patria na iný trh ako súčasne ponúkané služby cez asymetrické pripojenia. Holandské orgány na základe štúdie, ktorú vypracovala spoločnosť Stratix Consulting a Delftská technická univerzita, upozorňujú ďalej na to, že viaceré úspešné príklady nielen v Holandsku, ale aj v USA a Japonsku naznačujú, že cieľová miera penetrácie je realistická.
(139)
Komisia posúdila v tejto súvislosti argumenty rozličných strán. Upozornila na to, že aby podnik GNA stanovil krivku miery penetrácie, […]. Tento model prognózy miery penetrácie zahŕňa všetky požadované predpoklady, vrátane miery využívania služieb, rýchlosti miery využívania služieb a miery vypovedaných zmlúv, ako aj tie predpoklady, ktoré uviedla spoločnosť UPC ako významné faktory pri posudzovaní realizovateľnosti podnikateľského plánu. Podnikateľský plán teda obsahuje dôležité faktory, ktoré sú nevyhnutne potrebné pre posúdenie miery penetrácie.
(140)
K otázke, či je miera penetrácie uvedená v podnikateľskom pláne dosiahnuteľná, Komisia uvádza, že to vo veľkej miere závisí od vývoja trhu, od rýchlosti, akou budú poskytovatelia služieb prijímať nové aplikácie a technológie vyžadujúce veľmi rýchle, symetrické širokopásmové pripojenie cez optickú sieť a od reakcie zákazníkov na tieto nové možnosti. V súčasnosti sa tieto faktory nedajú s určitosťou stanoviť, čo dokazujú aj rozdielne stanoviská; spoločnosť UPC sa stavia skeptickejšie k trhovým vyhliadkam, spoločnosti Reggefiber, ING RE a Delftská technická univerzita potvrdili odhady v podnikateľskom pláne buď ako investori, alebo nezávislí konzultanti.
(141)
Čo sa týka miery vypovedaných zmlúv predloženej spoločnosťou UPC na dôkaz toho, že projekt nedosiahne žiadnu podstatnú mieru penetrácie, Komisia uvádza, že predložené hodnoty pokrývajú obdobie od 1. januára 2006 do 1. júna 2007, zatiaľ čo maloobchodní prevádzkovatelia využívajúci sieť GNA začali poskytovať svoje služby zákazníkom v obmedzených oblastiach Amsterdamu až v marci 2007. Vzhľadom na veľmi krátky čas, ktorý uplynul odvtedy, ako sa začali poskytovať služby prostredníctvom siete GNA, Komisia nie je presvedčená o tom, že by sa v tejto etape dali z miery vypovedaných zmlúv získať významné informácie.
(142)
V súvislosti s argumentom spoločnosti UPC, že nie je možné brať do úvahy príklady úspešného využívania optických sietí v malých holandských mestách, akými sú Hillegom alebo Nuenen (84), keďže tieto mestá nie sú porovnateľné s amsterdamským projektom čo do veľkosti, podmienok hospodárskej súťaže a dotácií, Komisia zastáva názor, že tieto projekty ako príklady využitia optických sietí v Holandsku poskytujú napriek existujúcim určitým rozdielom užitočné informácie pre porovnávaciu analýzu.
(143)
Podľa odvetvovej analýzy (85) v priemere približne 20 - 25 % obyvateľov je ochotných prestúpiť na novú optickú sieť. […].
(144)
Vychádzajúc zo súčasných trendov sa zdá, že dopyt po službách poskytovaných prostredníctvom optickej siete s veľkou šírkou pásma rastie rýchlejšie, než trhoví experti pred niekoľkými rokmi očakávali. Súčasné plány na budovanie a využívanie optických sietí najmä v Holandsku a v iných európskych krajinách (86) predstavujú ďalší dôkaz o atraktívnosti investícií do prístupových optických sietí. Preto nemožno vylúčiť, že sa miera penetrácie vo výške […] % všetkých domácností dosiahne po […] mesiacoch.
(145)
Komisia preto dospela k záveru, že investor v trhovom hospodárstve by na základe miery penetrácie uvedenej v podnikateľskom pláne mohol investovať do projektu, ako tak urobili spoločnosti Reggefiber a ING RE.
(146)
Veľkoobchodné ceny za pripojenie, ktoré BBned musí zaplatiť GNA za využívanie pasívnej siete […].
(147)
Podľa výpočtov spoločnosti UPC musí GNA za veľkoobchodné pripojenie na svoju sieť so službami triple-play účtovať minimálne 20 až 22 EUR za mesiac. Pri takejto výške cien by však ceny maloobchodných služieb boli nevyhnutne vyššie než súčasné podobné ponuky existujúcich prevádzkovateľov, čo podľa spoločnosti UPC vyvoláva pochybnosti o dosiahnuteľnosti cieľovej miery penetrácie.
(148)
Na podporu svojich argumentov spoločnosť UPC predložila výpočty (87) veľkoobchodných cien založené na cenách maloobchodných služieb, ktoré ponúkajú poskytovatelia služieb (88) na sieti GNA. UPC tvrdí, že podľa súčasných maloobchodných cien je nepravdepodobné, že by boli všetky tri vrstvy (pasívna, aktíva a maloobchodná) súčasne ziskové.
(149)
Holandské orgány naopak tvrdia, že nová technológia optických vláken vyžaduje inú kalkuláciu nákladov než tradičné medené alebo káblové vedenia. Napríklad taká optická sieť si vyžaduje omnoho nižšie prevádzkové náklady (náklady na údržbu a správu) a má dlhšiu hospodársku životnosť, t. j. dlhšie obdobie amortizácie (až 30 rokov).
(150)
Spoločnosť UPC ďalej tvrdila, že nie je možné, aby všetky tri vrstvy (89) boli súčasne ziskové. V tejto súvislosti Komisia uvádza, že posudzovala veľkoobchodné ceny účtované za prístup do pasívnej vrstvy, keďže ide o vrstvu uvedenú v posudzovanom podnikateľskom pláne, ktorá bola čiastočne financovaná z verejných prostriedkov. Komisia dospela k záveru, že tieto veľkoobchodné ceny nie sú realistické (90). Životaschopnosť ďalších dvoch vrstiev prevádzkovaných súkromnými prevádzkovateľmi je do určitej miery ovplyvnená veľkoobchodnými cenami účtovanými za využívanie pasívnej vrstvy. Vzhľadom na skutočnosti, že prevádzkovaním druhej vrstvy bola na základe verejnej súťaže poverené spoločnosť BBned, ďalej že sa všetkým prevádzkovateľom v maloobchodnej vrstve poskytuje otvorený, nediskriminačný prístup a tiež vzhľadom na veľkoobchodné ceny GNA, Komisia nevidí žiadne riziko, prečo by ďalšie dve vrstvy nemohli byť ziskové.
(151)
V súvislosti s cenami, ktoré GNA účtuje za veľkoobchodný prístup, existujú určité náznaky, že optické siete môžu vyžadovať nižšie prevádzkové náklady než existujúce telekomunikačné a káblové siete. Na základe týchto skutočností a vzhľadom na referenčné hodnoty a výsledky správy spoločnosti Stratix Consulting a Delftskej technickej univerzity Komisia dospela k záveru, že veľkoobchodné ceny v podnikateľskom pláne nie sú nerealistické v porovnaní s podobnými službami, ktoré poskytujú iní prevádzkovatelia.
(152)
Komisia ďalej posudzovala plánované investičné náklady. GNA počíta s […] EUR. To vedie k celkovým nákladom na pasívnu vrstvu vo výške […] na jednu domácnosť. Referenčné hodnoty, ktoré Komisia získala pre kompletnú infraštruktúru (aktívna a pasívna vrstva spolu), sa pohybujú od 1 000 do 2 000 EUR (91), pričom pomer medzi investičnou potrebou na pasívne a aktívne pripojenie predstavuje približne 2: 1.
(153)
UPC podporuje predbežný názor Komisie vyjadrený v rozhodnutí o začatí konania, že realizovateľnosť podnikateľského plánu v značnej miere závisí od investičných nákladov, a zdôrazňuje, že vypočítané náklady sú veľmi nízkymi odhadmi. Holandské orgány naopak tvrdia, že investičné náklady vyplývajú z typológie príslušných oblastí, z vysokej hustoty obyvateľstva a prítomnosti bytových domov (čím sa znižujú náklady na rozmiestnenie na jednu domácnosť). Okrem toho holandské orgány zdôrazňujú, že GNA už v […] 2006 (92) podpísalo zmluvu so stavebnými spoločnosťami Van den Berg/BAM a Draka Comteq o špecifikovaných podmienkach, ktoré majú zaručiť, že náklady na rozmiestnenie budú dosahovať hodnoty uvedené v podnikateľskom pláne.
(154)
Berúc do úvahy topografiu oblasti (husto zaľudnená oblasť na rovinnom teréne), skutočnosť, že stavebné spoločnosti vykonávajúce práce súhlasili s tým, že ich vykonajú za cenu uvedenú v podnikateľskom pláne, a dostupné referenčné hodnoty Komisia konštatuje, že plánované investičné hodnoty GNA sa zdajú byť realistické. Komisia ďalej upozorňuje na to, že GNA uskutočnilo svoje výpočty s určitou rezervou pre prípad prekročenia investičných nákladov, čo je v súlade s postupom prezieravého investora na trhu a poskytuje ďalší dôkaz o solídnosti odhadov investičných nákladov.
(155)
Zostatková hodnota pasívnej siete zohráva v podnikateľskom pláne GNA kľúčovú úlohu pre dosiahnutie finančných cieľov a poskytnutie záruky investorom. GNA zakladá svoj výpočet zostatkovej hodnoty aktív na viacerých údajoch. Odhadovaná hodnota siete v […] je […] EUR. Podľa podnikateľského plánu GNA závisí táto hodnota len od dosiahnutej miery penetrácie. Komisia takisto vypočítala zostatkovú hodnotu siete GNA na základe alternatívnej pluralitnej metódy, ktorej výsledkom bola suma vo výške […] miliónov EUR pri […] % miere penetrácie, čo zodpovedá odhadu GNA.
(156)
Podľa spoločnosti UPC sú referenčné hodnoty použité Komisiou pri posudzovaní zostatkovej hodnoty siete v rozhodnutí o začatí konania (93) príliš optimistické, keďže tieto hodnoty sa týkajú etablovaného podniku s opakujúcimi príjmami a zákazníkmi. UPC ďalej tvrdí, že sa zdá byť rozumné odhadovať očakávanú hospodársku životnosť siete na maximálne 20 rokov, a nie ako to vykazuje podnikateľský pláne GNA na […]. UPC ďalej odporúča použiť na kontrolu zostatkovej hodnoty siete výpočtovú metódu, ktorá sa opiera o peňažné toky.
(157)
Holandské orgány tvrdia, že výpočet zostatkovej hodnoty siete podľa podnikateľského plánu GNA je realistický a založený na správnej metodike. Okrem toho uvádzajú, že hospodárska životnosť optických sietí môže dosahovať […] alebo aj viac. Ďalej tvrdia, že príslušná sieť bude mať zostatkovú hodnotu vďaka jej výhode prvenstva na trhu a preto, lebo výstavba druhej podobnej siete by nemusela byť ekonomicky únosná, pretože prístupové optické siete sa vyznačujú charakteristikami prirodzeného monopolu. Tieto faktory predstavujú ďalší dôkaz toho, že príslušná sieť by mala značnú hodnotu aj vtedy, keby sa ciele podnikateľského plánu úplne nedosiahli.
(158)
Keďže pre tento parameter boli k dispozícii len obmedzené relevantné údaje o trhu, Komisia analyzovala zostatkovú hodnotu siete pomocou viacerých alternatívnych metód, vrátane posudzovania založeného na očakávaných peňažných tokoch (94). Stanovisko holandských orgánov, že hospodárska životnosť optických sietí môže dosahovať […], podporujú okrem toho aj odvetvové správy (95). Podľa dostupných údajov sa zostatková hodnota výrazne nelíši od cenového rozsahu odvodeného z referenčných údajov. Komisia ďalej poznamenáva, že sieť ako nehnuteľný majetok by mohla pravdepodobne predstavovať značnú hodnotu pre akcionárov GNA […] (96).
(159)
Komisia vo svojom rozhodnutí o začatí konania vyjadrila aj určité predbežné metodické obavy týkajúce sa podnikateľského plánu GNA. Napríklad v podnikateľskom pláne sa neuvádza daň z príjmov právnických osôb. Holandské orgány tvrdia, že akcionári GNA zvolili ako právnu formu „gesloten commanditaire vennotschap“ (uzavretá komanditná spoločnosť), ktorá nie je povinná platiť daň zo zisku. Preto budú výsledky GNA konsolidovať priamo jej akcionári a projekt sa bude posudzovať na základe stavu „pred zdanením“.
(160)
Po podrobnejšom posúdení opatrenia v rámci formálneho zisťovania Komisia dospela k záveru, že prvky, ktoré by mohli vyvolať metodické obavy, sú nepodstatné, že súvisia s voľbou metodiky GNA a nespochybňujú celkovú realizovateľnosť podnikateľského plánu. Komisia ďalej upozorňuje na to, že tak súkromní investori, ako aj spoločnosť PricewaterhouseCoopers, ktorá podnikateľský plán kontrolovala, schválili (97) voľbu metodiky, na ktorej je založený podnikateľský plán.
(161)
Komisia upozorňuje na to, že holandské orgány predložili aj niekoľko analýz citlivosti a scenárov vývoja podniku (98) ako ďalšie dôkazy o solídnosti podnikateľského plánu GNA. Tieto informácie ďalej preukázali, že podnikateľský plán GNA zohľadňuje všetky riziká a príležitosti, ktoré tento projekt prináša.
(162)
Spoločnosť UPC vo svojich pripomienkach ďalej kritizovala určité predpoklady podnikateľského plánu GNA, ktoré neboli výslovne spomenuté pri posudzovaní podnikateľského plánu uvedenom v odôvodnení 121 a nasledujúcich, pričom dospela k názoru, že plán nebude na komerčnej báze realizovateľný. Komisia opätovne zdôrazňuje, že ani spoločnosť UPC, ani konzultačná firma RBB Economics, ktorá v rámci preskúmania v tejto veci vypracovala niekoľko správ pre UPC, nemali prístup k podnikateľskému plánu GNA. Takže ich analýzy vychádzali z verejne dostupných informácií, navyše zo správy analytikov o realizovateľnosti projektu optickej prístupovej sieti v Amsterdame (99).
(163)
Komisia pripomína, že hlavné determinanty podnikateľského plánu, na ktoré spoločnosť UPC upozorňuje, Komisia už v rámci posudzovania podnikateľského plánu GNA zohľadnila (ako sú miera penetrácie, percentuálny nárast predplatiteľov, percentuálne hodnoty vypovedaných zmlúv, veľkoobchodné príjmy, investičné náklady, predpokladaná životnosť siete a výpočet zostatkovej hodnoty) alebo majú pre posudzovanie nepatrný význam, napríklad metodika zvolená v tomto pláne (100).
(164)
Spoločnosť UPC ďalej zdôraznila, že Komisia by mala zohľadňovať nielen samotné predpoklady, ale aj vzájomné vzťahy medzi nimi. UPC napríklad tvrdí, že vysoká miera penetrácie sa v spojitosti s vysokými cenami považuje za nemožnú. Komisia posúdila metodiku a číselné hodnoty, na ktorých je založený podnikateľský plán, a dospela k záveru, že sa môžu považovať za prijateľné pre súkromného investora, ktorý pôsobí za normálnych podmienok trhového hospodárstva.
(165)
Spoločnosť UPC ďalej tvrdí, že vo svojich výpočtoch týkajúcich sa podnikateľského plánu GNA nezohľadnila skutočnosť, že GNA bude užívateľom siete v prvých rokoch poskytovať zľavy, keďže tieto informácie sa objavili až v rozhodnutí Komisie o začatí konania. UPC zastáva názor, že takýto príspevok GNA na marketingové náklady celkového projektu ešte viac podlamuje finančnú výnosnosť projektu pre investorov, a tým prispieva k tomu, že podnikateľský plán GNA nie je realizovateľný. V tejto súvislosti Komisia konštatuje, že na trhu je bežným postupom poskytovať nové služby v prvých rokoch so zľavou, aby sa zabezpečila určitá zákaznícka základňa. Okrem toho podnikateľský plán, ktorý Komisia analyzovala, počítal s finančným vplyvom týchto zliav.
(166)
V súvislosti s modelom vypracovaným spoločnosťou Arcadis (101), ktorý UPC uviedla ako potenciálny model pre podnikateľský plán GNA, Komisia poznamenáva, že tento model nebol súčasťou informácií poskytnutých holandskými orgánmi, a holandské orgány potvrdili, že neexistuje žiadna súvislosť medzi posudzovaným projektom a týmto modelom.
(167)
Komisia ďalej nemá žiadne záznamy o tom, že by pôžička vo výške […] EUR od spoločnosti […] nebola poskytnutá za trhových podmienok. Úroková miera účtovaná spoločnosťou […] (102) a potenciálna hodnota záruky príslušných aktív je dostatočným dôkazom toho, že pôžička bola poskytnutá za trhových podmienok.
(168)
Po ukončení formálneho zisťovania a po posúdení doplňujúcich informácií, ktoré boli Komisii doručené, Komisia dospela k záveru, že podnikateľský plán GNA je v súlade so zásadou investora v trhovom hospodárstve.
(169)
Podnikateľský plán je založený na hlavnej prognóze, podľa ktorej vývoj telekomunikačného a mediálneho trhu v Holandsku povedie k výraznému dopytu po vysokorýchlostných širokopásmových službách, ktorý v značnej miere uspokoja siete FttH. Z tejto prognózy, ktorú potvrdzuje správa spoločnosti Stratix Consulting a Delftskej technickej univerzity, sa vyvodzujú predpoklady týkajúce sa cien a miery penetrácie siete GNA. Spolu s ďalšími predpokladmi ako napr. investičnými nákladmi tieto faktory vedú k záveru, že projekt prinesie svojim investorom dostatočnú odmenu.
(170)
Komisia posúdila plán a jeho predpoklady tým, že ho porovnala s podobnými projektmi, pričom kontrolovala vnútornú zhodu a realizovateľnosť predpokladov. Záverom tohto posudzovania je, že podnikateľský plán je metodicky správny a zohľadňuje všetky dôležité faktory, ktoré môžu vplývať na úspešnosť projektu.
(171)
Komisia ďalej poznamenáva, že podnikateľský plán GNA neobsahuje očividne chybné predpoklady. Predpoklady, na ktorých sa plán zakladá, sú realistické vzhľadom na hlavnú prognózu o vývoji telekomunikačného a mediálneho trhu. Realistické sa zdajú byť aj v porovnaní s podobnými projektmi. Výhrady, ktoré môžu vzniknúť proti niektorým predpokladom podnikateľského plánu z principiálnych dôvodov alebo na základe rozdielnej prognózy budúceho vývoja príslušných trhov, nie sú dostatočné na podkopanie jeho celkovej dôveryhodnosti. Takéto rozdielne názory sú bežné pri veľkom množstve posudzovaní podnikateľských investičných rozhodnutí.
(172)
Dvaja súkromní investori, ktorí sa tiež špecializujú na investície do komunikačných infraštruktúr, spoločnosti ING RE a Reggefiber, sa na základe podnikateľského plánu významne podieľali na projekte. […] (103). Bez ohľadu na finančné výnosy je veľmi pravdepodobné, že táto strategická hodnota projektu ako relatívne malého „pilotného projektu“, ktorý môže otestovať potenciál technológie FttH v husto zaľudnených oblastiach a príslušný nový podnikateľský model (104), prispela k rozhodnutiu tak verejných, ako aj súkromných investorov prijať relatívne veľké riziko (105).
(173)
Na základe týchto úvah dospela Komisia k záveru, že súkromný investor pôsobiaci za normálnych podmienok trhového hospodárstva môže na základe podnikateľského plánu investovať do GNA.
(174)
V súvislosti s pripomienkami spoločností UPC, ONO, FT, COM HEM a anonymnej strany požadujúcimi od Komisie, aby v tomto prípade vzhľadom na údajný „precedentný charakter“ projektu pre ďalšie investície do širokopásmových sietí v Európe zaujala prísny postoj voči uplatňovaniu zásady investora v trhovom hospodárstve, Komisia by chcela zdôrazniť, že posudzovanie zásady investora v trhovom hospodárstve sa musí pre každý prípad vykonať samostatne v súlade s existujúcou judikatúrou a rozhodovacími postupmi v tejto oblasti.
(175)
Komisia teda dospela k celkovému záveru, že investícia mesta Amsterdam nepredstavuje štátnu pomoc, keďže sa realizovala zároveň s významným kapitálovým príspevkom zo strany súkromného investora za porovnateľných podmienok. Z preskúmania tohto podnikateľského plánu ďalej vyplynulo, že investícia je v súlade so zásadou investora v trhovom hospodárstve.
VII. ZÁVER
(176)
Po začatí konania vo veci formálneho zisťovania holandské orgány uspokojivým spôsobom vyriešili predbežné pochybnosti vyjadrené Komisiou v rozhodnutí o začatí konania. Predovšetkým podnik GNA uhradil mestu Amsterdam všetky predinvestície. Komisia poznamenala, že mesto Amsterdam investovalo do GNA za rovnakých podmienok ako súkromné strany zapojené do projektu, ktoré investovali na základe podnikateľského plánu GNA.
(177)
Komisia následne dospela k záveru, že investícia mesta Amsterdam do GNA nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES, keďže je v súlade so zásadou investora v trhovom hospodárstve,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Investícia mesta Amsterdam do Glasvezelnet Amsterdam C.V. za účelom vybudovania optickej siete v Amsterdame, notifikovaná Komisii 17. mája 2005, nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES.
Opatrenie je preto možné realizovať.
Článok 2
Toto rozhodnutie je určené Holandskému kráľovstvu.
V Bruseli 11. decembra 2007