ROZHODNUTIE KOMISIE
zo 6. augusta 2007,
ktorým sa určité služby v poštovom sektore vo Fínsku okrem Alandských ostrovov vynímajú z uplatňovania smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinácii postupov obstarávania subjektov pôsobiacich v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb
[oznámené pod číslom K(2007) 3700]
(Iba fínske a švédske znenie je autentické)
(Text s významom pre EHP)
(2007/564/ES)
KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV,
so zreteľom na Zmluvu o založení Európskeho spoločenstva,
so zreteľom na smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2004/17/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov obstarávania subjektov pôsobiacich v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb (1), a najmä na jej článok 30 ods. 4 a 6,
so zreteľom na žiadosť predloženú Fínskom elektronickou poštou 9. februára 2007,
po porade s Poradným výborom pre verejné zákazky,
keďže:
I. SKUTOČNOSTI
(1)
Fínsko zaslalo 9. februára 2007 Komisii žiadosť elektronickou poštou podľa článku 30 ods. 4 smernice 2004/17/ES. Komisia požiadala o doplňujúce informácie elektronickou poštou 21. marca 2007, 18. apríla 2007 a 15. mája 2007, ktoré fínske orgány zaslali elektronickou poštou 4. apríla 2007, 24. apríla 2007 a 16. mája 2007.
(2)
Žiadosť podaná Fínskom v mene Suomen Posti Oyj, ktorá zmenila svoj názov od 1. júna 2007 na Itella Oyj, (ďalej len „Fínska pošta“), sa týka poštových služieb, ako aj určitých služieb, ktoré nie sú poštovými službami, vo Fínsku okrem Alandských ostrovov. V žiadosti boli opísané tieto služby:
a)
adresované listové služby [medzi spotrebiteľmi (SS), medzi spotrebiteľom a podnikateľským subjektom (SPS), medzi podnikateľskými subjektmi (PS) a medzi podnikateľským subjektom a spotrebiteľom (PSS)], vnútroštátne aj medzinárodné;
b)
adresované priame poštové služby;
c)
neadresované priame poštové služby;
d)
štandardné balíkové služby PS, vnútroštátne a medzinárodné;
e)
štandardné balíkové služby PSS, vnútroštátne a medzinárodné;
f)
štandardné balíkové služby pre spotrebiteľov (SS a SPS), vnútroštátne a medzinárodné;
g)
expresné a kuriérske balíkové služby, vnútroštátne a medzinárodné;
h)
doručovanie novín v skorých ranných hodinách;
i)
štandardné doručovanie novín;
j)
služby v oblasti prepravy ľahkých tovarov (nazývané aj ako samostatné zásielky) a prepravy nákladov;
k)
skladovacie služby;
l)
zmluvná logistika;
m)
celkové riešenia týkajúce sa priamych poštových zásielok;
n)
tlačiarenské služby;
o)
služby v oblasti správy dát;
p)
služby v oblasti elektronických prevodov;
q)
filatelistické služby.
(3)
K žiadosti boli pripojené závery nezávislého vnútroštátneho orgánu, Kilpailuvirasto/Konkurrensverket (fínsky orgán pre hospodársku súťaž), ktorý na jednej strane nevidí „žiadny konkrétny dôvod, aby sa staval proti udeleniu výnimky uvedenej v článku 30“, pričom na druhej strane uvádza, že „by sa nemalo zabúdať na to, že spoločnosť Fínska pošta má stále veľmi silné postavenie na trhu vo svojej tradičnej hlavnej činnosti, t. j. v zbere a distribúcii listov, balíkov a iných adresovaných tovarov, aj keď sa celý poštový sektor vo Fínsku otvoril hospodárskej súťaži už v roku 1994 podľa zákona o poštových operáciách. V tradičnej hlavnej činnosti spoločnosti Fínska pošta sa však neobjavila žiadna hospodárska súťaž.“
II. PRÁVNY RÁMEC
(4)
V článku 30 smernice 2004/17/ES sa stanovuje, že zákazky, ktorých cieľom je umožniť vykonávanie jednej z činností, na ktoré sa vzťahuje smernica 2004/17/ES, nepodliehajú uvedenej smernici, ak v členskom štáte, v ktorom sa vykonáva, je táto činnosť priamo vystavená hospodárskej súťaži na trhoch, na ktoré nie je obmedzený prístup. Priame vystavenie hospodárskej súťaži sa posudzuje na základe objektívnych kritérií, pričom sa zohľadňujú osobitné charakteristiky príslušného sektora. Prístup sa považuje za neobmedzený, ak členský štát vykonal a uplatnil príslušné právne predpisy Spoločenstva, ktorými sa otvára daný sektor alebo jeho časť.
(5)
Keďže Fínsko vykonalo a uplatnilo smernicu Európskeho parlamentu a Rady 97/67/ES z 15. decembra 1997 o spoločných pravidlách rozvoja vnútorného trhu poštových služieb Spoločenstva a zlepšovaní kvality služieb (2), prístup na vnútorný trh by sa mal považovať za prístup, ktorý nie je obmedzený, v súlade s prvým pododsekom článku 30 ods. 3 smernice 2004/17/ES. Priame vystavenie hospodárskej súťaži na konkrétnom trhu by sa malo hodnotiť na základe rôznych kritérií, z ktorých žiadne nie sú samé o sebe rozhodujúcimi.
(6)
Pokiaľ ide o trhy, ktorých sa týka toto rozhodnutie, predstavuje podiel hlavných aktérov na danom trhu jedno z kritérií, ktoré sa majú zohľadniť. Ďalším kritériom je miera koncentrácie na uvedených trhoch. Keďže sa podmienky pre rôzne činnosti, na ktoré sa vzťahuje toto rozhodnutie, líšia, pri preskúmaní situácie v oblasti hospodárskej súťaže by sa mali zohľadniť odlišné pomery na rôznych trhoch.
(7)
Hoci by sa v určitých prípadoch mohli predpokladať užšie definície trhu, presná definícia príslušného trhu sa môže na účely tohto rozhodnutia ponechať otvorenou, pokiaľ ide o počet služieb uvedených v žiadosti predloženej Fínskom, do tej miery, že výsledok analýzy zostáva rovnaký bez ohľadu na to, či je založená na užšej alebo širšej definícii.
(8)
Toto rozhodnutie nemá vplyv na uplatňovanie pravidiel o hospodárskej súťaži.
III. HODNOTENIE
(9)
V súlade s článkom 6 ods. 2 písm. c) smernice 2004/17/ES sa na logistické služby, medzi ktoré patria skladovacie služby a zmluvná logistika, a na služby s pridanou hodnotou, medzi ktoré patria tlačiarenské služby, služby v oblasti správy dát a služby v oblasti elektronických prevodov, vzťahuje uvedená smernica pod podmienkou, že takéto služby poskytujú subjekty, ktoré poskytujú aj poštové služby v rámci článku 6 ods. 2 písm. b) smernice 2004/17/ES. Podľa informácií, ktoré mala Komisia k dispozícii, nie je uvedená podmienka vo Fínsku splnená, pokiaľ ide o skladovacie služby, tlačiarenské služby, služby v oblasti správy dát a elektronických prevodov. Smernica 2004/17/ES sa v dôsledku toho nevzťahuje na poskytovanie uvedených služieb vo Fínsku.
(10)
Pokiaľ ide o spotrebiteľské listy (adresované listové služby SS a SPS, vnútroštátne a medzinárodné), Fínska pošta má 100 % podiel na trhu. V prípade obchodných listov sa jej podiel na trhu pohybuje medzi 85 % (adresované listové služby PS, vnútroštátne a medzinárodné) a 95 % (adresované listové služby PSS, vnútroštátne a medzinárodné), pričom žiadny z jej konkurentov nezískal odhadovaný podiel na trhu presahujúci 10 %. Podľa dostupných informácií sú podiely Fínskej pošty na trhu s medzinárodnými adresovanými listovými službami (došlé a odoslané listy) rovnaké, pokiaľ ide o výhradne vnútroštátne služby. Podľa fínskych orgánov sú uvedené služby priamo vystavené hospodárskej súťaži, po prvé v dôsledku konkurenčného tlaku, ktorý predstavuje možnosť nahradenia „tradičných“ listových služieb elektronickými prostriedkami komunikácie (medzi ktoré patrí elektronická pošta alebo SMS), a po druhé v dôsledku toho, že existujúci neobmedzený prístup na trh ju vystavuje potenciálnej hospodárskej súťaži zo strany nových podnikateľských subjektov na trhu. Pokiaľ ide o nahradenie, je nutné uviesť, že podľa pravidiel ES v oblasti hospodárskej súťaže by sa nahraditeľnosť mala okrem iného analyzovať na základe charakteristík výrobku, ceny výrobkov a prekážok, ktoré sa spájajú s prechodom dopytu na potenciálne náhrady. Zdá sa, že charakteristiky papierových poštových zásielok a elektronickej komunikácie sa výrazne líšia a že existuje značná prekážka brániaca prechodu od papierovej pošty na elektronickú poštu (3). To poukazuje na to, že elektronická komunikácia patrí do iného trhu s výrobkami, a preto nemôže z hľadiska hospodárskej súťaže priamo obmedzovať adresované listové služby Fínskej pošty. Okrem toho by sa zdalo, že zvýšené využívanie elektronickej pošty by skôr viedlo najmä k značnému zníženiu celkovej veľkosti trhu s papierovými listovými službami ako k zavedeniu hospodárskej súťaže v rámci neho. Napríklad Fínska pošta podľa poskytnutých informácií zareagovala na zvýšený predaj elektronickej fakturácie fínskych bánk ponukou vlastných elektronických služieb a nepodnikla žiadnu iniciatívu v oblasti „tradičnej“ papierovej komunikácie. Po druhé, pokiaľ ide o potenciálnu hospodársku súťaž, je dôležité, že celý poštový sektor sa otvoril hospodárskej súťaži v roku 1994 a že tento krok až doteraz viedol iba k tomu, že konkurenti získali celkový odhadovaný podiel iba 15 % aj v najkonkurenčnejšom segmente (adresované listové služby PS, vnútroštátne a medzinárodné). V dôsledku toho neexistuje žiadny náznak, že potenciálna hospodárska súťaž bude v dohľadnej budúcnosti zohrávať významnú úlohu. V súlade so závermi nezávislého vnútroštátneho orgánu, Kilpailuvirasto/Konkurrensverket (fínsky orgán pre hospodársku súťaž), sa dospelo k záveru, že služby preskúmané v tomto odôvodnení nie sú priamo vystavené hospodárskej súťaži vo Fínsku. Článok 30 ods. 1 smernice 2004/17/ES sa preto nevzťahuje na zákazky, ktorých cieľom je umožniť vykonávanie uvedených činností vo Fínsku.
(11)
Pokiaľ ide o adresované priame poštové zásielky, ktoré na účely tohto rozhodnutia znamenajú adresované doručenie zásielok určených na marketingovú komunikáciu, Fínska pošta má odhadovaný 90 % podiel na trhu, pričom žiadny z jej konkurentov nezískal podiel na trhu, ktorý by prekračoval 10 %. Vzhľadom na túto vysokú úroveň koncentrácie na tomto trhu a neexistenciu žiadnych ďalších ukazovateľov svedčiacich o opaku je potrebné dospieť k záveru, že adresované priame poštové služby nie sú priamo vystavené hospodárskej súťaži vo Fínsku. Článok 30 ods. 1 smernice 2004/17/ES sa preto nevzťahuje na zákazky, ktorých cieľom je umožniť vykonávanie uvedenej činnosti vo Fínsku.
(12)
Pokiaľ ide o tieto služby, postavenie Fínskej pošty je dosť silné s odhadovaným podielom na trhu 80 % (4). Podiel najväčšieho (a jediného významného) konkurenta Fínskej pošty na trhu predstavuje v skutočnosti zostávajúcich 20 % (5). V súlade so závermi fínskeho orgánu pre hospodársku súťaž sa dospelo k záveru, že táto kategória preskúmaných služieb nie je priamo vystavená hospodárskej súťaži vo Fínsku. Článok 30 ods. 1 smernice 2004/17/ES sa preto nevzťahuje na zákazky, ktorých cieľom je umožniť vykonávanie uvedených činností vo Fínsku.
(13)
Táto služba sa definuje ako ranné doručovanie novín, ktoré sa vydávajú aspoň trikrát týždenne, sedem dní v týždni. Pokiaľ ide o túto službu, Fínska pošta má odhadovaný podiel na trhu takmer tri štvrtiny (74 %) a podiel jej najväčšieho konkurenta na trhu predstavuje približne 10 %. Vzhľadom na vysoký podiel Fínskej pošty na trhu a naopak pomerne nízky podiel dokonca aj jej najväčšieho konkurenta na trhu sa dospelo k záveru, že služba doručovania novín v skorých ranných hodinách nie je priamo vystavená hospodárskej súťaži vo Fínsku. Článok 30 ods. 1 smernice 2004/17/ES sa preto nevzťahuje na zákazky, ktorých cieľom je umožniť vykonávanie uvedenej činnosti vo Fínsku.
(14)
Fínska pošta je so 100 % podielom na trhu jediným poskytovateľom týchto služieb. Keďže tieto noviny sa doručujú v rovnakom čase ako listy a na ich doručovanie sa využívajú tie isté okruhy ako pri službe doručovania adresovaných listov preskúmanej podľa odôvodnenia 10, pokiaľ ide o situáciu z hľadiska hospodárskej súťaže, platí rovnaký záver, najmä v dôsledku toho, že v tomto prípade sú odlišné charakteristiky tlačených novín a elektronickej komunikácie dokonca ešte zreteľnejšie. Z týchto dôvodov sa dospelo k záveru, že štandardné doručovanie novín nie je priamo vystavené hospodárskej súťaži vo Fínsku. Článok 30 ods. 1 smernice 2004/17/ES sa preto nevzťahuje na zákazky, ktorých cieľom je umožniť vykonávanie uvedenej činnosti vo Fínsku.
(15)
Podľa oznámenia a doplňujúcich informácií poskytnutých fínskymi orgánmi sa celkové riešenia týkajúce sa priamych poštových zásielok vnímajú ako rôzne kombinácie rôznych služieb, medzi ktoré patria tlačiarenské služby, služby adresovania a doručovania zásielok určenej skupine, kopírovacie služby a (elektronické) služby spätnej väzby v kombinácii so službami adresovaných a/alebo neadresovaných priamych poštových zásielok (6). Presná kombinácia služieb závisí od dopytu jednotlivých zákazníkov. Keď sa to vezme jednotlivo, odhadované podiely Fínskej pošty na trhu sa v prípade niektorých služieb, ktoré by sa mohli kombinovať v rámci „celkového riešenia“, dosť výrazne líšia - adresované priame poštové zásielky: 90 %, neadresované priame poštové zásielky: 41 %, tlačiarenské služby: 36 %, služby správy dát (ktoré zahŕňajú služby spätnej väzby): 4 %. Zdalo by sa, že to poukazuje na to, že situácia v oblasti hospodárskej súťaže nemôže byť rovnaká bez ohľadu na vybranú kombináciu služieb. Neadresované priame poštové zásielky možno tiež považovať za služby priamo vystavené hospodárskej súťaži, to však nie je prípad adresovaných priamych poštových zásielok. Keďže sa nedá zistiť, ktoré služby sa môžu zoskupiť, ak sa jeden alebo viac zákazníkov rozhodne požadovať tieto služby, rozhodnutie o právnom režime vzťahujúcom sa na celkové riešenia by znamenalo značnú právnu neistotu. Na základe týchto okolností nemôžu byť celkové riešenia týkajúce sa priamych poštových zásielok definovaných v oznámení Fínska predmetom rozhodnutia podľa článku 30 smernice 2004/17/ES ako samostatná kategória služieb.
(16)
Podiel Fínskej pošty na tomto trhu predstavuje odhadom 41 %. Vzhľadom na stupeň koncentrácie na tomto trhu, na ktorom najväčší konkurent získal odhadovaný podiel približne 30 %, by sa tieto faktory mali považovať za ukazovatele priameho vystavenia hospodárskej súťaži.
(17)
Pokiaľ ide o štandardné balíkové služby PS, podiel Fínskej pošty na trhu predstavuje odhadom 35 %. V prípade medzinárodných služieb je podiel Fínskej pošty na trhu podľa dostupných informácií nižší ako v prípade vnútroštátnych služieb a pohybuje sa rádovo medzi 13 % a 15 %. Vzhľadom na skutočnosť, že odhadovaný celkový podiel dvoch najväčších konkurentov na trhu, pokiaľ ide o vnútroštátne služby, predstavuje 28 %, čo nie je značne odlišné od podielu Fínskej pošty na trhu, dospelo sa k záveru, že táto činnosť je priamo vystavená hospodárskej súťaži.
(18)
Podiel Fínskej pošty na trhu predstavuje v prípade vnútroštátnych služieb odhadom 63 %, čo je samo o sebe pomerne vysoká úroveň. V prípade medzinárodných služieb je podiel Fínskej pošty na trhu podľa dostupných informácií nižší ako v prípade vnútroštátnych služieb a pohybuje sa medzi 13 % a 15 %. Pri podiele 37 % v prípade vnútroštátnych služieb však odhadovaný podiel najväčšieho konkurenta na trhu predstavuje viac ako polovicu podielu Fínskej pošty a pri uvedenej úrovni sa možno domnievať, že uvedený konkurent by dokázal vyvinúť značný konkurenčný tlak na Fínsku poštu. Tieto faktory by sa preto mali považovať za ukazovateľ priameho vystavenia hospodárskej súťaži.
(19)
Fínska pošta nemá na tomto trhu najväčší podiel na trhu a jej odhadovaný podiel na trhu, ktorý predstavuje 10 %, je niekoľkokrát nižší ako podiel jej najväčšieho konkurenta, ktorého podiel na trhu sa pohybuje v rozpätí od jednej tretiny až do polovice trhu. Tieto faktory by sa preto mali považovať za ukazovateľ priameho vystavenia hospodárskej súťaži v oblasti expresných a kuriérskych balíkových služieb, vnútroštátnych a medzinárodných.
(20)
Na trhu so službami v oblasti prepravy ľahkých tovarov, ktoré sú definované ako preprava samostatných zásielok v prepravných jednotkách od 35 do 2 500 kg, a na trhu so službami v oblasti prepravy nákladov, ktoré sú definované ako prepravné služby týkajúce sa prepravy ťažkých kontajnerových nákladov nad 5 000 kg alebo ťažkých kontajnerových nákladov s hmotnosťou 2 500 - 5 000 kg, má Fínska pošta odhadovaný podiel na trhu 6,7 %, pokiaľ ide o trh so službami v oblasti prepravy ľahkých tovarov, a 1,7 %, pokiaľ ide o trh so službami v oblasti prepravy nákladov. Uvedené podiely sú niekoľkokrát nižšie ako celkové podiely jej dvoch najväčších konkurentov na trhu. Na trhu so službami v oblasti prepravy ľahkých tovarov sa podiely dvoch najväčších konkurentov odhadujú na 51 % a 30 %, t. j. odhadovaný celkový podiel 81 %. Na trhu so službami v oblasti prepravy nákladov majú dvaja najväčší konkurenti odhadovaný celkový podiel 92 % (80 % a 12 %). Tieto faktory by sa preto mali považovať za ukazovateľ priameho vystavenia hospodárskej súťaži.
(21)
Ako je uvedené v odôvodnení 9, na zmluvnú logistiku, ktorá je definovaná ako externe objednaná logistika a súvisiace služby v oblasti dátových systémov/aplikačné a poradenské služby v oblasti logistiky, sa vzťahuje smernica 2004/17/ES iba do takej miery, v akej tieto služby poskytujú subjekty, ktoré poskytujú aj poštové služby v zmysle jej článku 6 ods. 2 písm. b). Podľa dostupných informácií je Fínska pošta jediným takýmto subjektom na tomto trhu vo Fínsku. Na trhu v oblasti zmluvnej logistiky je podiel Fínskej pošty zanedbateľný, keďže predstavuje sotva 1 %. Môže sa to preto považovať za ukazovateľ priameho vystavenia hospodárskej súťaži.
(22)
Okrem Fínskej pošty, ktorá vydáva vo Fínsku známky (okrem Alandských ostrovov), pôsobia na trhu s filatelistickými službami dve kategórie aktérov: predajcovia známok a aukčné domy (obchodujúce so známkami). Odhadovaný podiel Fínskej pošty na celom trhu s filatelistickými službami vo Fínsku, či už poskytovanými predajcami alebo aukčnými domami, predstavuje 50 %, zatiaľ čo odhadovaný celkový podiel dvoch najväčších predajcov známok na uvedenom trhu predstavuje 20 % a odhadovaný celkový podiel dvoch najväčších aukčných domov na celkovom trhu predstavuje 12 %. Odhadovaný celkový podiel týchto štyroch aktérov (32 %) takto predstavuje viac ako polovicu podielu Fínskej pošty (50 %). Okrem toho, ak sa služby poskytované predajcami známok a aukčnými domami posudzujú samostatne, potom odhadované celkové podiely dvoch najväčších aktérov na trhu pre každú z týchto dvoch kategórií predstavujú značne vyššie úrovne. V prípade predajcov známok je odhadovaný celkový podiel na trhu s predajom známok 55 % a v prípade aukčných domov je odhadovaný podiel na trhu s aukčným predajom známok 75 %. Tieto faktory by sa preto mali považovať za ukazovateľ priameho vystavenia filatelistických služieb hospodárskej súťaži, či už je uvažovaný trh celkovým trhom alebo samostatným trhom s predajom známok a trhom s aukčným predajom známok.
IV. ZÁVERY
(23)
Vzhľadom na faktory preskúmané v odôvodneniach 9 až 22 by sa podmienka priameho vystavenia hospodárskej súťaži stanovená v článku 30 ods. 1 smernice 2004/17/ES mala považovať za splnenú vo Fínsku okrem Alandských ostrovov, pokiaľ ide o tieto služby:
a)
neadresovaná priama poštová reklama;
b)
štandardné balíkové služby medzi podnikateľskými subjektmi, vnútroštátne a medzinárodné;
c)
štandardné balíkové služby medzi podnikateľským subjektom a spotrebiteľom, vnútroštátne a medzinárodné;
d)
expresné a kuriérske balíkové služby, vnútroštátne a medzinárodné;
e)
služby v oblasti prepravy ľahkých tovarov (nazývané aj ako samostatné zásielky) a prepravy nákladov;
f)
zmluvná logistika;
g)
filatelistické služby.
(24)
Keďže podmienka neobmedzeného prístupu na trh sa považuje za splnenú, smernica 2004/17/ES by sa nemala uplatňovať v prípadoch, keď zmluvné subjekty prideľujú zákazky, ktorých cieľom je umožniť vykonávanie služieb uvedených v písmenách a) až g) odôvodnenia 23 vo Fínsku okrem Alandských ostrovov, ani v prípade, keď sa organizujú súťaže na projekty na účely vykonávania takejto činnosti vo Fínsku.
(25)
Toto rozhodnutie je založené na právnej a konkrétnej situácii v období od februára do mája 2007, ako to vyplýva z informácií poskytnutých Fínskou republikou. Toto rozhodnutie sa môže revidovať, ak by značné zmeny v právnej alebo konkrétnej situácii znamenali, že už nie sú viac splnené podmienky uplatniteľnosti článku 30 ods. 1 smernice 2004/17/ES,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Smernica 2004/17/ES sa nevzťahuje na zákazky, ktoré boli zadané zmluvnými subjektmi a ktorých cieľom je umožniť vykonávanie týchto služieb vo Fínsku okrem Alandských ostrovov:
a)
neadresovaná priama poštová reklama;
b)
štandardné balíkové služby medzi podnikateľskými subjektmi, vnútroštátne a medzinárodné;
c)
štandardné balíkové služby medzi podnikateľským subjektom a spotrebiteľom, vnútroštátne a medzinárodné;
d)
expresné a kuriérske balíkové služby, vnútroštátne a medzinárodné;
e)
služby v oblasti prepravy ľahkých tovarov (nazývané aj ako samostatné zásielky) a prepravy nákladov;
f)
zmluvná logistika;
g)
filatelistické služby.
Článok 2
Toto rozhodnutie je určené Fínskej republike.
V Bruseli 6. augusta 2007