ROZHODNUTIE KOMISIE
z 13. júla 2009
o reforme spôsobu financovania dôchodkového systému RATP [štátna pomoc C 42/07 (ex N 428/06)], ktorú Francúzsko zamýšľa zaviesť v prospech RATP
[oznámené pod číslom K(2009) 5505]
(Iba francúzske znenie je autentické)
(Text s významom pre EHP)
(2009/945/ES)
KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV,
so zreteľom na Zmluvu o založení Európskeho spoločenstva, a najmä na jej článok 88 ods. 2 prvý pododsek,
so zreteľom na Dohodu o Európskom hospodárskom priestore, a najmä na jej článok 62 ods. 1 písm. a),
po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili pripomienky v súlade s uvedenými ustanoveniami (1), a so zreteľom na tieto pripomienky,
keďže:
1. POSTUP
(1)
Listom z 29. júna 2006 Francúzsko oznámilo Komisii reformu spôsobu financovania dôchodkového systému RATP. Dodatočné informácie zaslalo Komisii listami z 29. septembra 2006, 15. decembra 2006 a 4. apríla 2007.
(2)
Listom z 10. októbra 2007 Komisia informovala Francúzsko o svojom rozhodnutí začať konanie podľa článku 88 ods. 2 Zmluvy o ES, pokiaľ ide o oznámené opatrenie (ďalej len „rozhodnutie o začatí konania“).
(3)
Rozhodnutie o začatí konania bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie15. januára 2008 (2).
(4)
Francúzske orgány predložili svoje pripomienky z 22. januára 2008.
(5)
Dňa 19. februára 2008 Komisia dostala pripomienky od zainteresovanej strany. Tieto pripomienky zaslala Francúzsku, ktorému dala možnosť pripomienkovať ich a jeho pripomienky dostala listom z 3. apríla 2008.
(6)
Dňa 23. apríla 2008 francúzske orgány informovali Komisiu, že francúzska vláda začala na jeseň roku 2007 reformu osobitných dôchodkových systémov verejných podnikov, a najmä dôchodkového systému zamestnancov RATP.
(7)
Komisia zaslala francúzskym orgánom 6. januára 2009 žiadosť o dodatočné informácie, na ktorú francúzske orgány odpovedali listom z 3. marca 2009.
2. OPIS PRÍJEMCU
(8)
Régie Autonome des Transports Parisiens (Autonómna správa parížskych dopravných podnikov, ďalej len „RATP“) je francúzsky verejný podnik so 100 % vlastníckym podielom francúzskeho štátu. Bol zriadený zákonom č. 48-506 z 21. marca 1948 o reorganizácii a koordinácii osobnej dopravy v parížskom regióne (3) a predmetom jeho činnosti je „prevádzkovanie sietí a liniek hromadnej osobnej dopravy, ktoré mu bolo zverené“ (4).
(9)
Zákonom sa obmedzili činnosti RATP na hromadnú dopravu v parížskom regióne. RATP je podľa článku 7 zákona č. 48-506 z 21. marca 1948 poverený „prevádzkovaním sietí hromadnej dopravy v meste Paríž a v departmente Seine a liniek v Seine-et-Oise a Seine-et-Marne, predtým prepožičaných alebo prenajatých Compagnie du chemin de fer métropolitain (Metropolitná železničná spoločnosť) alebo Société des transports en commun de la région parisienne (Spoločnosť hromadnej dopravy parížskeho regiónu)“. Tento stav bol potvrdený uvedeným uznesením č. 59-151 zo 7. januára 1959.
(10)
RATP má však možnosť poskytovať prostredníctvom svojich dcérskych spoločností služby mimo regiónu Île-de-France (5). Dcérske spoločnosti RATP, zriadené ako akciové spoločnosti, sú v súčasnosti zoskupené do týchto troch veľkých centier, v ktorých je zamestnaných približne 2 050 osôb, z čoho 170 osôb je vyslaných materskou spoločnosťou:
-
centrum pre dopravu riadené spoločnosťou RATP Développement SA, ktoré dosiahlo za finančný rok 2005 konsolidovaný obrat 57 miliónov EUR, z čoho 4,7 milióna EUR predstavuje obrat v rámci medzinárodnej dopravy a 3,1 milióna EUR v rámci dopravy v regiónoch (Francúzsko okrem Île-de-France),
-
centrum pre inžiniersku činnosť riadené spoločnosťou RATP International SA, ktorého konsolidovaný obrat v roku 2005 dosiahol 86 miliónov EUR a ktorého približne 80 % činnosti sa vykonáva na medzinárodnej úrovni, pričom zvyšná časť sa vykonáva vo Francúzsku, najmä mimo regiónu Île-de-France,
-
centrum pre zhodnocovanie priestorov, ktoré zoskupuje hlavne dcérske spoločnosti pre rozvoj v oblasti nehnuteľností (na pozemkoch spravovaných RATP), zhodnocovanie obchodných priestorov na staniciach metra a telekomunikačné činnosti a ktorého konsolidovaný obrat v roku 2005 dosiahol 33 miliónov EUR výlučne v regióne Île-de-France.
(11)
V skupine RATP je celkovo zamestnaných 46 050 osôb, z čoho 44 000 osôb sú štatutárni zamestnanci RATP, a zvyšná časť, čiže 2 050 osôb, pracuje v dcérskych spoločnostiach RATP.
(12)
Pracovné podmienky štatutárnych zamestnancov sú právne upravené v služobnom poriadku zamestnancov RATP (6). Pracovné podmienky 2 050 osôb zamestnaných v dcérskych spoločnostiach RATP sú naopak ustanovené v kolektívnych zmluvách, a preto sa na ne nevzťahuje služobný poriadok zamestnancov RATP.
3. OPIS TRHU VEREJNEJ HROMADNEJ DOPRAVY V REGIÓNE ÎLE-DE-FRANCE
(13)
Trh verejnej hromadnej dopravy v Île-de-France doteraz nie je otvorený hospodárskej súťaži. Povolenia na prevádzkovanie liniek hromadnej dopravy boli udelené v rámci postupu podľa vyhlášky č. 59-157 zo 7. januára 1959 o organizácii osobnej dopravy v regióne Île-de-France (7), ktorou sa trh verejnej dopravy v Île-de-France rozdelil medzi RATP a veľký počet etablovaných malých súkromných prevádzkovateľov, ktorí v tom čase pôsobili v Île-de-France.
(14)
Okrem RATP poskytuje v Île-de-France služby hromadnej dopravy približne sto podnikov. Týmito podnikmi sú SNCF, ako aj súkromní prevádzkovatelia zoskupení v združení OPTILE (okolo 95 spoločností vrátane týchto 3 veľkých prevádzkovateľov autobusovej dopravy: Veolia Transport, Keolis a Transdev).
(15)
Nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 z 23. októbra 2007 o službách vo verejnom záujme v železničnej a cestnej osobnej doprave, ktorým sa zrušujú nariadenia Rady (EHS) č. 1191/69 a (EHS) č. 1107/70 [ďalej len „nariadenie (ES) č. 1370/2007“] (8), sa ustanovuje postupné otváranie trhu hromadnej dopravy. Toto nariadenie nadobudne účinnosť 3. decembra 2009 v súlade so svojím článkom 12.
4. DÁVKY Z OSOBITNÉHO DÔCHODKOVÉHO SYSTÉMU ZAMESTNANCOV RATP PRED OZNÁMENOU REFORMOU A PO NEJ
(16)
Dôchodkový systém RATP je ustanovený článkom 31 uvedeného zákona č. 48-506 z 21. marca 1948, doplneným vyhláškou č. 59-1091 z 23. septembra 1959 o služobnom poriadku RATP (9).
(17)
Dôchodkový systém zamestnancov RATP je osobitným systémom v zmysle článkov L. 711-1 a R. 711-1 zákona o sociálnom zabezpečení, pretože obsahuje zvláštne výhody v porovnaní so systémami podľa všeobecného práva. Je to regulačný systém, to znamená ustanovený štátom administratívnou cestou. Okrem toho sa na vývoj parametrov, príspevkov a dávok vzťahujú predovšetkým ustanovenia právnych predpisov.
(18)
Až do 15. januára 2008 sa hlavné špecifiká osobitného dôchodkového systému zamestnancov RATP vo vzťahu k systémom podľa všeobecného práva týkali spôsobov výpočtu nároku na dôchodok a vyplácania dôchodkov.
(19)
V tejto súvislosti dôchodkové systémy podľa všeobecného práva ustanovujú, že výška dôchodku sa vypočíta na základe priemernej mzdy za celú kariéru alebo jej časť. Závisí aj od trvania poistenia alebo od veku, a ak hodnoty stanovené na základe týchto dvoch kritérií nie sú dosiahnuté alebo ak sú presiahnuté, uplatní sa zníženie alebo zvýšenie hodnoty. Vo všeobecnom systéme sa dôchodok vypočíta na základe priemernej mzdy (vrátane odmien) 25 najlepších rokov kariéry (v medziach ročného mzdového stropu) a na túto mzdu sa uplatní sadzba 50 % (plná sadzba), pokiaľ žiadateľ preukáže, že bol poistený minimálne 40 rokov.
(20)
Dôchodkový systém RATP naopak ustanovoval, že zamestnanci podliehajúci služobnému poriadku majú za každý rok poistenia nárok na 2 % základnej mzdy bez odmien, ktorú poberali posledných šesť mesiacov zamestnania, v rozsahu maximálne 37,5 ročných splátok. Zamestnanec RATP teda dostával po odpracovaní 37,5 roka dôchodok zodpovedajúci 75 % jeho poslednej mzdy bez odmien, t. j. približne 64,5 % jeho poslednej mzdy vrátane odmien.
(21)
Základné zásady reformy zavedenej zákonom z 21. augusta 2003 (10) takmer pre všetky francúzske základné dôchodkové systémy sa rozšírili na osobitný dôchodkový systém RATP vyhláškami 2008-48 z 15. januára 2008 (11), 2008-637 z 30. júna 2008 (12) a 2008-1514 z 30. decembra 2008 (13). Jedným z cieľov tejto reformy je zosúladiť osobitné systémy so základnými systémami zamestnancov v súkromnom sektore a štátnych zamestnancov podľa pravidiel všeobecného práva. Pokiaľ ide o osobitný systém RATP, zaviedlo sa predovšetkým postupné predĺženie obdobia odvádzania príspevkov nevyhnutného na dosiahnutie plnej sadzby dôchodku tak, aby v roku 2012 dosiahol úroveň 40 ročných splátok, ktoré sa potom bude každoročne predlžovať k 1. júlu o jeden štvrťrok až do dosiahnutia obdobia predpísaného vo všeobecnom systéme a systéme verejnej služby (obdobie 41 rokov, ktoré bude v roku 2012 platiť vo všeobecnom systéme a v systéme verejnej služby, by sa v osobitnom systéme takto malo dosiahnuť v roku 2016).
5. FINANCOVANIE DÔCHODKOVÉHO SYSTÉMU ZAMESTNANCOV RATP PRED OZNÁMENOU REFORMOU A PO NEJ
(22)
Dôchodkový systém zamestnancov RATP je priebežný dôchodkový systém, v ktorom sa príspevky na starobné poistenie uhrádzané zárobkovo činnými osobami priamo používajú na vyplácanie dôchodkov dôchodcom (14).
(23)
Až do 31. decembra 2005 bola za dôchodkové záväzky osobitného systému právne zodpovedná RATP. Podľa článku 20 uvedeného zákona z roku 1948 bolo povinnosťou RATP zabezpečiť finančnú rovnováhu svojho osobitného dôchodkového systému.
(24)
Správu tohto osobitného dôchodkového systému zabezpečoval dôchodkový útvar RATP, ktorý bol súčasťou právneho subjektu RATP. Tento útvar vyberal príspevky od zárobkovo činných zamestnancov RATP a od samotnej RATP ako zamestnávateľa a vyplácal dôchodky oprávneným príjemcom v rámci systému. Sadzby dôchodkových príspevkov (sadzba príspevkov zamestnanca 7,85 % a sadzba príspevkov zamestnávateľa 15,34 %) boli nižšie ako sadzby príspevkov podľa všeobecného práva (sadzba príspevkov zamestnancov 12 % a sadzba príspevkov zamestnávateľa 18 %).
(25)
Dôchodkový systém RATP po mnohé roky zaznamenával štrukturálny schodok z dôvodov súvisiacich s demografickou nerovnováhou medzi zárobkovo činnými zamestnancami a dôchodcami, s jeho vlastnými výhodami v porovnaní so všeobecným systémom a do 31. decembra 2005 so stanovením štandardov týkajúcich sa sadzieb dôchodkových príspevkov. Tieto opakujúce sa schodky dôchodkového systému RATP kompenzoval štát, ktorý zasahoval na základe článku 2 uvedeného uznesenia zo 7. januára 1959 a vyhlášky zo 7. januára 1959.
(26)
Dňa 29. júna 2006 Francúzsko oznámilo reformu spôsobu financovania dôchodkového systému RATP. Podľa francúzskych orgánov je táto reforma v súlade s vývojom inštitucionálneho kontextu mestskej dopravy v Île-de-France za posledných desať rokov a prípravy na otvorenie hospodárskej súťaže v mestskej doprave.
(27)
Oznámená reforma prebieha v dvoch etapách.
5.1. ZRIADENIE DÔCHODKOVÉHO FONDU ZAMESTNANCOV RATP K 1. JANUÁRU 2006
(28)
Prvým článkom vyhlášky č. 2005-1635 z 26. decembra 2005 (15) bol 1. januára 2006 zriadený Dôchodkový fond zamestnancov RATP (Caisse de retraites du personnel de la RATP - ďalej len „CRP-RATP“).
(29)
CRP-RATP má štatút orgánu sociálneho zabezpečenia podľa súkromného práva s právnou subjektivitou a právnou a finančnou autonómiou vo vzťahu k RATP. Podľa článku L711-1 zákona o sociálnom zabezpečení má CRP-RATP všetky právomoci vymedzené v článku L111-1 uvedeného zákona, v ktorom sa najmä ustanovuje, že organizácia sociálneho zabezpečenia je založená na zásade národnej solidarity. Podlieha pravidlám zákona o sociálnom zabezpečení, ktorý sa vzťahuje na všetky autonómne dôchodkové fondy. Podlieha kontrole príslušných štátnych orgánov reprezentovaných vládnymi komisármi.
(30)
Ku dňu svojho zriadenia sa CRP-RATP stal namiesto RATP jediným právnym dlžníkom starobných dôchodkov zamestnancov, na ktorých sa vzťahuje služobný poriadok.
(31)
Z tohto dôvodu CRP-RATP vyberá od RAPT od 1. januára 2006 oslobodzujúci príspevok zodpovedajúci príspevkom zárobkovo činných účastníkov osobitného systému a príspevku RATP ako zamestnávateľa. Výška týchto príspevkov sa okrem toho počínajúc uvedeným dátumom zvýšila na úroveň podľa všeobecného práva (16). Okrem týchto sociálnych príspevkov na dôchodkové zabezpečenie CRP-RATP dostáva od štátu platbu určenú na vyrovnanie účtov. Z tohto vyrovnávacieho príspevku sa financuje tak demografický schodok osobitného systému, ako aj nárok na dôchodok vyplývajúci z tohto systému. V roku 2006 štát vyplatil vyrovnávaciu dotáciu vo výške 390,11 milióna EUR a v roku 2007 vo výške 414 miliónov EUR.
5.2. FINANČNÉ PRIČLENENIE ZÁKLADNÝCH NÁROKOV NA DÔCHODOK VYPLÝVAJÚCICH Z OSOBITNÉHO SYSTÉMU RATP K SYSTÉMOM PODĽA VŠEOBECNÉHO PRÁVA
(32)
V článku 18 vyhlášky č. 2005-1635 z 26. decembra 2005 sa ustanovuje možnosť pre CRP-RATP finančne pričleniť časť nárokov na dôchodok vyplývajúcich z osobitného systému zamestnancov RATP k systémom podľa všeobecného práva [CNAV (17) a ARGIC (18)/ARRCO (19)] (20), to znamená technicky uskutočniť prevod dôchodkových transakcií CRP-RATP do systémov podľa všeobecného práva (ďalej len „prijímajúce systémy“).
(33)
Cieľom pričlenenia časti nárokov na dôchodok nadobudnutých v osobitnom systéme RATP k systémom všeobecného práva je zaviesť mechanizmus solidarity medzi generáciami a profesiami na výrazne širšom demografickom základe a v širšom zmysle slova zabezpečiť udržateľnosť financovania povinných dôchodkových systémov financovaných podľa priebežnej zásady.
(34)
Podľa článku L222-6 zákona o sociálnom zabezpečení sa pričlenenie osobitného dôchodkového systému alebo ktoréhokoľvek iného dôchodkového systému k systémom všeobecného práva môže uskutočniť v prípade časti dávok poskytovaných osobitnými systémami, ktorá predstavuje ekvivalent dávok starobného poistenia vyplácaných zamestnancom vo všeobecnom systéme.
(35)
V rámci priebežného dôchodkového systému sa prevzatie minulých nárokov na dôchodok nadobudnutých v inom systéme (a teda podľa iných kritérií) prijímajúcim systémom uskutoční tak, že sa tieto nadobudnuté nároky vypočítajú podľa pravidiel prijímajúceho systému, ako keby oprávnené osoby (dôchodcovia, zárobkovo činní zamestnanci a vyradení zamestnanci) strávili celé obdobie zamestnania v prijímajúcom systéme.
(36)
V tomto prípade francúzske orgány vypočítali základné nároky, t. j. nároky zodpovedajúce dôchodkovým dávkam vypočítaným podľa pravidiel prijímajúcich systémov, ktoré by tieto prijímajúce systémy prevzali (21). Iba takto vymedzené základné nároky môžu byť prevzaté prijímajúcimi systémami.
(37)
V článku 222-6 zákona o sociálnom zabezpečení sa okrem iného ustanovuje, že v prípade pričlenenia osobitného systému musí byť dodržaná zásada prísnej finančnej neutrality tejto operácie z hľadiska osôb sociálne poistených v prijímajúcom systéme. Inými slovami, finančné pričlenenie osobitného dôchodkového systému k systémom podľa všeobecného práva v žiadnom prípade nesmie zhoršiť finančnú situáciu prijímajúcich systémov.
(38)
V tejto fáze dochádza k zváženiu, ktorého funkciou je určiť, aký rozsah týchto nárokov na dôchodok nadobudnutých v minulosti sa pri pričleňovaní skutočne uzná, pričom sa musí prísne dodržiavať uvedená zásada finančnej neutrality. Koncepčne sa zvážením porovná pomer dôchodkových nákladov pričlenenej skupiny k dôchodkovým nákladom prijímajúceho systému (22). Prijímajúci systém teda určí rozsah obnovených nárokov nadobudnutých v minulosti tak, aby sa zaručila rovnosť medzi týmito dvoma nákladovými ukazovateľmi: nároky na dôchodok „bezplatne“ prevezme prijímajúci systém v tomto uznanom rozsahu.
(39)
Ak je podľa prijímajúceho systému miera uznania obnovených nadobudnutých nárokov menšia ako 100 %, tento systém môže pričlenenému systému navrhnúť, že uzná 100 % týchto nárokov pod podmienkou zaplatenia príspevku na zachovanie nárokov (alebo „vyrovnávacieho doplatku“).
(40)
Spôsob výpočtu vyrovnávacích doplatkov má za cieľ nenarušiť predpokladanú situáciu ex ante prijímajúceho systému. Ak je zváženie výhľadové, výška vyrovnávacieho doplatku sa rovná aktualizovanej čistej hodnote ročných vstupných nárokov. Ročný vstupný nárok je nárok, ktorý v prípade dodatočných nárokov (teda nárokov presahujúcich bezplatne prevzaté nároky) prevzatých prijímajúcim systémom ročne vyrovnáva nákladové ukazovatele začleneného systému a prijímajúceho systému.
(41)
Ak je finančná situácia prijímajúceho systému štrukturálne schodková, spôsob výpočtu vyžaduje nezhoršiť túto tendenčnú nerovnováhu, a nie zmierniť ju tým, že sa od pričlenenej skupiny bude požadovať predpokladaná technická rovnováha.
(42)
Keďže v tomto prípade je demografická štruktúra RATP menej priaznivá než demografická štruktúra francúzskeho stredného podniku, účastníka dôchodkového systému podľa všeobecného práva, úplné pričlenenie základných nárokov vyplývajúcich z osobitného dôchodkového systému zamestnancov RATP k systémom podľa všeobecného práva vyžaduje zaplatiť prijímajúcim systémom vyrovnávacie doplatky, to znamená mimoriadne, paušálne a oslobodzujúce príspevky.
(43)
Francúzske orgány podrobne opísali metódy výpočtu týchto vyrovnávacích doplatkov. Výpočty sa uskutočnia na základe hodnôt parametrov platných v čase realizácie. Ide o tieto parametre:
-
príspevkové sadzby a vymeriavacie základy umožňujúce vypočítať prídel do rezerv očakávaných doplnkovými systémami,
-
diskontná sadzba a prípadne tabuľky úmrtnosti, ktoré sa líšia v závislosti od hospodárskej situácie.
(44)
V tomto štádiu sa francúzske orgány domnievajú, že bude potrebné vyplatiť tieto vyrovnávacie doplatky:
-
vyrovnávací doplatok fondu Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), ktorý riadi všeobecný systém sociálneho zabezpečenia, by sa mal zvýšiť na približne [400 až 800] (23) miliónov EUR,
-
vyrovnávacie doplatky doplnkovým systémom podľa všeobecného práva, ktoré riadi AGIRC-ARRCO, vo forme účasti na technických rezervách týchto systémov, by sa mali zvýšiť na približne [80 až 300] miliónov EUR.
(45)
Francúzska vláda plánuje prevziať od CRP-RATP povinnosť uhrádzať tieto vyrovnávacie doplatky systémom podľa všeobecného práva tak, aby zabezpečila finančnú neutralitu pričlenenia osobitného systému RATP k týmto prijímajúcim systémom.
(46)
Pokiaľ ide o základné nároky nadobudnuté po pričlenení, ustanovilo sa, že RATP a jej zamestnanci budú platiť dôchodkové príspevky podľa všeobecného práva náhradou za zásah všeobecného systému a doplnkových systémov.
6. DÔVODY PRIJATIA ROZHODNUTIA O ZAČATÍ KONANIA
(47)
Vo svojom rozhodnutí o začatí konania Komisia vyjadrila pochybnosti o zlučiteľnosti oznámenej reformy so spoločným trhom. Komisia uviedla, že účelom konania bolo určiť, či oznámená reforma predstavuje pomoc RATP.
(48)
Komisia najprv spochybnila úzke spojenie medzi zriadením CRP-RATP a pričlenením k systémom podľa všeobecného práva a usúdila, že je nevyhnutné preveriť, či pričlenenie základných nárokov nepredstavuje štátnu pomoc v prospech RATP.
(49)
Komisia ďalej vyjadrila pochybnosti o tvrdení, že štátne financovanie osobitných nárokov dôchodkového systému RATP nepredstavuje štátnu pomoc, a prípadne, že je zlučiteľné so spoločným trhom.
(50)
Komisia napokon vyjadrila pochybnosti o nevyhnutnosti oznámenej reformy a o jej primeranosti z hľadiska spoločného záujmu. Pokiaľ ide o nevyhnutnosť oznámenej reformy, Komisia spochybnila skutočné a účinné otvorenie trhu hromadnej dopravy v parížskom regióne, ako aj odstránenie prvkov charakterizujúcich právnu a faktickú situáciu RATP, ktoré by mohli narušiť účinnú hospodársku súťaž. Komisia tiež vyjadrila pochybnosti o primeranosti oznámenej reformy, pretože sa bude vzťahovať aj na osobitné dôchodkové záväzky týkajúce sa zamestnancov, ktorí budú prijatí po jej zavedení.
(51)
V svojom rozhodnutí z 10. októbra 2007 Komisia naopak dospela k záveru, že štátne financovanie schodku dôchodkového systému RATP za obdobie rokov 1995 - 2005 predstavuje existujúcu štátnu pomoc v zmysle článku 1 písm. b) bodu iii) nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 93 Zmluvy o ES (24) (pozri odôvodnenie 15 tohto rozhodnutia).
(52)
Komisia sa takisto domnievala, že článok 87 Zmluvy o ES sa nevzťahuje na CRP-RATP, pretože nie je podnikom (odôvodnenie 67 uvedeného rozhodnutia).
(53)
Komisia nakoniec usúdila, že záruka, ktorú francúzsky štát poskytol oprávneným účastníkom osobitného systému, sa vzťahovala priamo na zamestnancov RATP, a nie na samotnú RATP, a teda ju nemožno považovať za hospodársku výhodu pre podnik (odôvodnenie 70 uvedeného rozhodnutia).
7. ARGUMENTY FRANCÚZSKYCH ORGÁNOV PO ZAČATÍ KONANIA
(54)
V svojom liste z 22. januára 2008 francúzske orgány uvádzajú, že podľa ich názoru sa oznámenou reformou zavádza pomoc pre osoby, a nie pre podnik RATP, a teda nemôže predstavovať štátnu pomoc v prospech RATP. Okrem toho, aj keby skutočným príjemcom oznámenej reformy bola RATP, francúzske orgány sa domnievajú, že uvedená reforma nemôže ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi, ani narušiť hospodársku súťaž, pretože RATP pôsobí iba na jednom trhu, trhu mestskej hromadnej dopravy v Île-de-France, ktorý zatiaľ nie je otvorený hospodárskej súťaži, a pretože reforma nemá žiadny vplyv na činnosti dcérskych spoločností RATP alebo na trhy, na ktorých tieto spoločnosti pôsobia.
(55)
Francúzske orgány sa domnievajú, že pričlenenie CRP-RATP k všeobecnému systému neobsahuje prvky štátnej pomoci v prospech RATP, keďže nepredstavuje výhodu pre RATP.
(56)
Francúzske orgány sa predovšetkým domnievajú, že ako uviedla sama Komisia v bode 69 rozhodnutia o začatí konania, „druhá fáza reformy, t. j. platenie vyrovnávacích doplatkov a prevod financovania základných nárokov z CRP-RATP na CNAV a AGIRC-ARRCO, už nezaťažuje hospodársku situáciu RATP.“
(57)
Francúzske orgány sa okrem toho domnievajú, že záväzky RATP, ktoré zodpovedali základným nárokom, nepredstavujú náklady, ktoré by za bežných okolností museli zaťažiť jej rozpočet v zmysle judikatúry Spoločenstva. Podľa francúzskych orgánov sú finančné zdroje francúzskych podnikov totiž zvyčajne zaťažené oslobodzujúcimi príspevkami, ktoré sa vyplácajú dôchodkovým fondom podľa všeobecného práva, ale nie povinnosťou vyplácať dôchodky, ktorú majú voči zárobkovo činným zamestnancov a dôchodcom, ako tomu bolo v prípade RATP, ktorá mala až do oznámenej reformy zriadený dôchodkový útvar. Preto hneď, ako sú sprevádzané vyplatením oslobodzujúceho príspevku vo výške podľa všeobecného práva, pričlenenie CRP-RATP k všeobecnému systému a vyplácanie vyrovnávacích doplatkov zo strany štátu všeobecnému systému neumožnili RATP vyhnúť sa znášaniu nákladov, ktoré by za bežných okolností zaťažili finančné zdroje podniku.
(58)
Francúzske orgány sa napokon domnievajú, že keďže bol osobitný systém ustanovený štátom pri zriadení RATP v roku 1948, nebolo by normálne, aby podnik musel znášať záťaž vyrovnávacích doplatkov, ktoré sú náhradou za pričlenenie CRP-RATP k všeobecnému systému.
(59)
Po prvé, francúzske orgány sa domnievajú, že judikatúra, podľa ktorej sú náklady vyplývajúce z kolektívnej zmluvy svojím charakterom nákladmi, ktoré bežne zaťažujú rozpočet podniku, a podľa ktorej podnik prijal túto zmluvu dobrovoľne, alebo bola rozšírená na tento podnik prostredníctvom právnych predpisov alebo zákonov (25), sa na tento prípad nevzťahuje, pretože dôchodkový systém zamestnancov RATP nie je založený na kolektívnej zmluve.
(60)
Po druhé, francúzske orgány sa domnievajú, že existencia osobitných nárokov vôbec nepredstavuje pre RATP výhodu. Skutočnosť, že RATP naďalej prijíma zamestnancov na základe služobného poriadku, na ktorých sa vzťahujú osobitné nároky, nie je dôkazom toho, že existencia osobitných nárokov je pre RATP hospodárskou výhodou.
(61)
Po tretie, francúzske orgány tvrdia, že verejné financovanie osobitných nárokov je iba kompenzáciou za neobvyklé náklady znášané RATP. Francúzske orgány sa domnievajú, že záver, že financovanie osobitných nárokov na dôchodok nepredstavuje štátnu pomoc vyplýva zo zásad uplatňovaných v judikatúre Spoločenstva od čias jeho vzniku, pričom jeho rozsudky vo veciach Combus (26) a Enirisorse (27) sú len najnovšími príkladmi.
(62)
Keby Komisia zastávala názor, že oznámená reforma obsahuje prvky štátnej pomoci, francúzske orgány sa domnievajú, že táto reforma je v každom prípade zlučiteľná so spoločným trhom.
(63)
Francúzske orgány trvajú na svojom stanovisku, že oznámená reforma je v súlade s teóriou uviaznutých nákladov a nenarúša hospodársku súťaž.
(64)
Na druhej strane sa francúzske orgány domnievajú, že nové financovanie nárokov na dôchodok od roku 2006 je nevyhnutné a primerané na dosiahnutie konkurenčného fungovania trhu.
(65)
Francúzske orgány sa domnievajú, že oznámená reforma je nevyhnutná, pretože je predpokladom otvorenia mestskej dopravy v Île-de-France hospodárskej súťaži, ustanoveného nariadením (ES) č. 1370/2007. Toto otvorenie umožní jednak predísť narušeniu hospodárskej súťaže medzi verejnými a súkromnými prevádzkovateľmi, a jednak definitívne odstrániť prekážku vstupu na trh, ktorou bol spôsob financovania dôchodkov RATP.
(66)
O primeranosti oznámenej reformy informovali francúzske orgány Komisiu v svojom liste z 23. apríla 2008 o reforme osobitného dôchodkového systému RATP, ktorú začala francúzska vláda a ktorou sa zosúladí osobitný dôchodkový systém RATP s platnými pravidlami všeobecného práva.
8. PRIPOMIENKY ZAINTERESOVANÝCH STRÁN PO ZAČATÍ KONANIA
(67)
Listom z 13. februára 2008 odborová organizácia SUD správy RATP vyjadrila svoj nesúhlas s návrhom, ktorý oznámili francúzske orgány, poukazujúc na to, že jediným cieľom tohto návrhu je premeniť RATP na veľkú medzinárodnú spoločnosť poháňanú vidinou zisku. Listom z 13. februára 2008 odborová organizácia SUD správy RATP upozornila Komisiu na skutočnosť, že podľa nej nemajú zamestnanci RATP štatút zamestnancov podľa súkromného práva podliehajúcich zákonníku práce.
(68)
Odborová organizácia SUD správy RATP okrem iného tvrdí, že reformu dôchodkového systému RATP mala vypracovať paritná zmiešaná komisia, pretože patrí do oblasti kolektívneho vyjednávania medzi sociálnymi partnermi.
9. PRIPOMIENKY FRANCÚZSKA K PRIPOMIENKAM ZAINTERESOVANÝCH STRÁN
(69)
Pokiaľ ide o právny režim vzťahujúci sa na zamestnancov RATP, francúzske orgány vo svojom liste z 3. apríla 2008 spresňujú, že ustanovenia zákonníka práce sa vzťahujú na zamestnancov RATP zamestnaných na základe služobného poriadku, pokiaľ sa v zákonníku práce alebo v judikatúre výslovne nevylučuje uplatňovanie jeho ustanovení na týchto zamestnancov. Podľa Francúzska existencia takýchto výnimiek nestačí na to, aby bolo možné charakterizovať zamestnancov RATP ako zamestnancov v pracovnom pomere podľa verejného práva.
(70)
Francúzsko okrem iného uvádza, že vo vyhláške č. 60-1362 z 19. decembra 1960, ktorou sa paritnej zmiešanej komisii RATP udeľuje právomoc v oblasti štatútu zamestnancov, sa dôchodkový systém neuvádza. Podľa francúzskych orgánov dôchodkový systém RATP nie je výsledkom kolektívnych vyjednávaní, ale správe RATP ho nariadil štát administratívnou cestou.
10. ROZSAH PÔSOBNOSTI TOHTO ROZHODNUTIA
(71)
Toto rozhodnutie sa vzťahuje na zlučiteľnosť nového systému financovania dôchodkov s pravidlami Spoločenstva týkajúcimi sa štátnej pomoci.
(72)
Začatie konania 10. októbra 2007 a najmä pripomienky francúzskych orgánov umožnili Komisii spresniť podmienky realizácie oznámenej reformy, a tak určiť tri opatrenia, ktoré môžu zahŕňať prvky štátnej pomoci.
(73)
Po prvé, od 1. januára 2006 sa CRP-RATP stal namiesto RATP jediným právnym dlžníkom starobných dôchodkov zamestnancov, na ktorých sa vzťahuje služobný poriadok.
(74)
Po druhé, od 1. januára 2006 štát vypláca CRP-RATP dotáciu určenú na vyrovnanie jej účtov. Táto verejná dotácia pokrýva demografický schodok a dodatočné náklady osobitného systému RATP.
(75)
Po tretie, v oznámenej reforme sa pre CRP-RATP plánuje možnosť pričleniť základné nároky na dôchodok vyplývajúce z osobitného systému k systémom podľa všeobecného práva. Vyrovnávacie doplatky určené na dodržiavanie zásady prísnej finančnej neutrality pričlenenia bude namiesto CRP-RATP hradiť štát.
11. POSÚDENIE PRVÉHO OPATRENIA: ZRIADENIE CRP-RATP
(76)
Komisia uvádza, že od 1. januára 2006 sa CRP-RATP stal namiesto RATP jediným právnym dlžníkom starobných dôchodkov zamestnancov, na ktorých sa vzťahuje služobný poriadok. Komisia zároveň konštatuje, že príspevok, ktorý platí RATP fondu CRP-RATP na dôchodkové zabezpečenie, sa stal oslobodzujúcim.
(77)
Komisia poznamenáva, že v rámci systému zavedeného pred 1. januárom 2006 bola za dôchodkové záväzky osobitného systému právne zodpovedná RATP. Systém financovania osobitného systému zamestnancov RATP sa v tomto odchyľoval od systému podľa všeobecného práva: RATP ručila za finančnú rovnováhu uvedeného systému, pričom „zamestnávateľský“ príspevok, ktorý RATP odvádzala do osobitného systému, nebol oslobodzujúci.
(78)
Komisia preto dospela k záveru, že opatreniami ustanovenými oznámenou reformou sa malo predovšetkým dosiahnuť, aby „zamestnávateľský“ príspevok odvádzaný správou RATP na dôchodkové zabezpečenie svojich zamestnancov mal oslobodzujúci charakter, čím sa RATP mala oslobodiť od historickej povinnosti zabezpečovať rovnováhu osobitného systému. Inými slovami, oznámenou reformou sa previedla zodpovednosť za finančnú rovnováhu dotknutého osobitného systému z RATP na CRP-RATP a v konečnom dôsledku na štát.
(79)
Komisia okrem iného konštatuje, že povinnosť zabezpečiť finančnú rovnováhu osobitného systému, ktorú niesla RATP, by sa v prípade neexistencie oznámenej reformy prejavila pripísaním záväzku voči štátu, ktorý by bol zaúčtovaný ako rezerva pri prechode na štandardy IFRS (International Financial Reporting Standard, Medzinárodné štandardy finančného výkazníctva), ktoré sa na RATP vzťahujú od 30. júna 2007 (28).
(80)
Komisia chce v tejto fáze zdôrazniť, že v súvislosti so zriadením CRP-RATP vzniká rovnaká otázka ako v súvislosti s reformou spôsobu financovania dôchodkov štátnych zamestnancov spoločnosti La Poste (29). Komisia si preto v tomto prípade overí, či uvedené opatrenie obsahuje prvky štátnej pomoci, pričom prijme rovnakú stratégiu ako v uvedenom rozhodnutí.
11.1. EXISTENCIA ŠTÁTNEJ POMOCI
(81)
V článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES sa ustanovuje, že „Ak nie je touto zmluvou ustanovené inak, pomoc poskytovaná členským štátom alebo akoukoľvek formou zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná so spoločným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.“
(82)
Vnútroštátne opatrenie možno považovať za štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES za predpokladu, že sú splnené tieto kumulatívne podmienky: 1) uvedeným opatrením sa poskytuje selektívna výhoda, 2) táto výhoda je financovaná zo štátnych prostriedkov, 3) táto výhoda narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže a napokon, 4) táto výhoda ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.
(83)
Treba vysvetliť dôvody, na základe ktorých sa možno domnievať, že uvedené opatrenie spĺňa tieto kumulatívne podmienky a predstavuje teda štátnu pomoc v prospech RATP v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES.
11.1.1. EXISTENCIA SELEKTÍVNEJ HOSPODÁRSKEJ VÝHODY V PROSPECH RATP
(84)
V snahe posúdiť, či uvedené opatrenie obsahuje prvky štátnej pomoci, treba určiť, či opatrenie poskytuje hospodársku výhodu správe RATP tým, že jej umožňuje vyhnúť sa nákladom, ktoré by za bežných okolností museli zaťažiť vlastné finančné zdroje podniku, a tak sa zabránilo tomu, aby sily existujúce na trhu účinkovali bežným spôsobom (30).
(85)
V tejto súvislosti sú podľa ustálenej judikatúry bežnou záťažou bežné náklady spojené s každodenným riadením alebo s každodennými činnosťami podniku (31). Súdny dvor tiež rozhodol, že štátnou pomocou je aj zníženie výdavkov, ktoré za bežných okolností zaťažujú rozpočty podnikov s ohľadom na charakter alebo štruktúru uvedeného systému nákladov, zatiaľ čo osobitný výdavok je naopak dodatočným výdavkom vo vzťahu k týmto bežným výdavkom (32).
(86)
Z hľadiska judikatúry Súdneho dvora a v súlade so svojím rozhodovacím postupom (33) sa Komisia domnieva, že kvalifikácia „bežného“ alebo „osobitného“ výdavku vyžaduje vymedziť referenčný alebo porovnávací rámec, aby sa určili podniky, ktoré by boli v porovnateľnej právnej a faktickej situácii z hľadiska cieľa príslušného opatrenia.
(87)
V tejto súvislosti treba uviesť, že na účely uplatňovania článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES je potrebné určiť len to, či vnútroštátne opatrenie môže v rámci daného právneho systému zvýhodniť „určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru“ v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES vo vzťahu k iným podnikom, ktoré sa nachádzajú vo faktickej a právnej situácii porovnateľnej z hľadiska cieľa uvedeného opatrenia.
(88)
Súdny dvor presnejšie uvádza, že výber referenčného systému je založený na stratégii pozostávajúcej z dvoch fáz: po prvé z určenia systému nákladov, ktorého sa uvedené opatrenie týka, a po druhé, z určenia všeobecného systému uplatniteľného na uvedený systém nákladov.
(89)
Za predpokladu, že možno určiť relevantný vonkajší porovnávací subjekt, na základe ktorého by sa mohla určiť existencia „neobvyklých“ výdavkov, uvedené opatrenie nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES. V opačnom prípade uvedené opatrenie predstavuje štátnu pomoc v zmysle tohto istého ustanovenia.
11.1.1.1. V tomto prípade neexistuje žiadny vonkajší porovnávací subjekt
(90)
Pri uplatňovaní tejto metodiky na tento prípad sa Komisia domnieva, že systém nákladov, ktorého sa týka uvedené opatrenie, je tvorený sociálnymi príspevkami, ktoré odvádza zamestnávateľ v rámci povinného starobného poistenia svojich zamestnancov.
(91)
V teoretickej rovine Komisia rozlišuje dva potenciálne referenčné rámce:
-
ustanovenia týkajúce sa povinného starobného poistenia uplatniteľné na dôchodkové systémy podľa všeobecného práva, t. j. systém sociálneho zabezpečenia riadený CNAV a doplnkové systémy riadené AGIRC a ARRCO,
-
ustanovenia týkajúce sa povinného starobného poistenia uplatniteľné na iné verejné inštitúcie.
(92)
Pokiaľ ide o prvý porovnávací subjekt, čiže o dôchodkové systémy podľa všeobecného práva, Komisia uvádza, že RATP platí od 1. januára 2006 sociálne príspevky, ktorých výška je rovnaká ako výška sociálnych príspevkov, ktoré platia podniky do dôchodkových fondov spravujúcich systémy podľa všeobecného práva. Komisia však uvádza, že od 1. januára 2006 sú dávky, ktoré vypláca oprávneným zamestnancom RATP osobitný systém riadený fondom CRP-RATP, vyššie ako dávky, ktoré dostávajú zamestnanci, ktorí sú účastníkmi na systémoch podľa všeobecného práva.
(93)
Komisia ďalej konštatuje, že účastníkmi systémov podľa všeobecného práva sú zamestnanci zamestnaní na základe pracovnej zmluvy podľa súkromného práva, zatiaľ čo zamestnanci RATP sú zamestnancami zamestnanými na základe služobného poriadku. V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že služobný poriadok zamestnancov RATP sa odchyľuje od všeobecného práva z niekoľkých dôvodov (pozri poznámku pod čiarou č. 6).
(94)
So zreteľom na uvedené skutočnosti a na svoj rozhodovací postup (34) sa Komisia domnieva, že ustanovenia, ktoré sa vzťahujú na dôchodkové systémy podľa všeobecného práva v oblasti povinného starobného poistenia nemôžu slúžiť ako porovnávací subjekt pri analýze, ktorú Komisia vykonáva s cieľom určiť existenciu hospodárskej výhody v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES.
(95)
Pokiaľ ide o druhý možný porovnávací subjekt, čiže o verejné inštitúcie, Komisia nemohla identifikovať súbor hospodárskych subjektov tvoriacich homogénnu skupinu, ktorý by mohol slúžiť ako porovnávací subjekt. RATP je totiž vo Francúzsku viac ako z jedného dôvodu vo veľmi špecifickej právnej a faktickej situácii (35).
(96)
Komisia sa napokon domnieva, že neexistuje žiadny vonkajší porovnávací subjekt, ktorý by umožnil vymedziť pojem „bežný“ príspevok hradený podnikmi, ktoré sa nachádzajú v právnej a faktickej situácii porovnateľnej s právnou a faktickou situáciou RATP z hľadiska cieľa dotknutého opatrenia.
(97)
Na základe rozsudku vo veci Enirisorse (36), ktorý uviedlo Francúzsko, sa nemenia závery Komisie, pokiaľ ide o existenciu výhody pre RATP. V tomto rozsudku totiž súd vychádza vo svojom závere z porovnania sporného opatrenia vo vzťahu k „bežnej situácii“, ktorú Súdny dvor mohol vymedziť, ale ktorá neexistuje v porovnateľnej podobe so situáciou v tomto prípade.
(98)
Keďže neexistuje vhodný vonkajší porovnávací subjekt, Komisia sa domnieva, že na určenie existencie výhody v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES môže poslúžiť ako referenčný rámec na posúdenie existencie výhody situácia samotnej RATP pred prijatím opatrenia.
11.1.1.2. Existencia hospodárskej výhody
(99)
Ako sa už uviedlo, v rámci systému zavedeného pred 1. januárom 2006 bola RATP právne zodpovedná za dôchodkové záväzky osobitného systému. Z tohto dôvodu RATP ručila za finančnú rovnováhu uvedeného systému, pričom „zamestnávateľský“ príspevok, ktorý RATP uhrádza osobitnému systému, nie je oslobodzujúci.
(100)
Komisia skonštatovala, že opatrenia ustanovené oznámenou reformou mali za cieľ dosiahnuť najmä oslobodzujúci charakter „zamestnávateľského“ príspevku, ktorý RATP platí na dôchodkové zabezpečenie svojich zamestnancov.
(101)
Komisia preto dospela k záveru, že uvedené opatrenia oslobodzujú RATP od nákladov, ktoré by musela znášať na základe uvedeného zákona z roku 1948.
(102)
V kontexte analýzy, či dôchodkové náklady samotnej RATP sú alebo nie sú bežné, sa Komisia domnieva, že záväzky, ktoré podnik musí vziať na seba podľa pracovného práva alebo kolektívnych zmlúv uzavretých s odborovými organizáciami, pokiaľ ide o odstupné pri prepustení zamestnancov a/alebo ich predčasnom odchode do dôchodku, sú súčasťou bežných nákladov, ktoré musí podnik financovať zo svojich vlastných zdrojov (37).
(103)
V širšom zmysle sa Komisia domnieva, že náklady, ktoré RATP hradí podľa zákona z roku 1948, sú bežnými nákladmi. Keďže uvedené opatrenie umožňuje vyhnúť sa znášaniu nákladov, ktoré by za bežných okolností museli zaťažiť vlastné finančné zdroje RATP, Komisia sa domnieva, že toto opatrenie poskytuje subjektu hospodársku výhodu v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES. Táto výhoda je selektívna, pretože sa týka iba jedného príjemcu.
(104)
Komisia okrem iného skonštatovala, že povinnosť zabezpečovať finančnú rovnováhu osobitného systému, ktorú niesla RATP, by sa v prípade neexistencie oznámenej reformy prejavila pripísaním záväzku voči štátu do súvahy RATP, ktorý by bol zaúčtovaný ako rezerva pri prechode na štandardy IFRS (International Financial Reporting Standard, Medzinárodné štandardy finančného výkazníctva), ktoré sa na RATP vzťahujú od 30. júna 2007.
(105)
Týmto sa potvrdzuje, že zriadením CRP-RATP sa správe RATP znižujú náklady, ktoré by mala znášať za bežných okolností.
11.1.1.3. Nemožnosť uplatniť judikát vo veci Combus v tomto prípade
(106)
Francúzske orgány sa podrobne odvolávajú na rozsudok vo veci Combus (38), v ktorom Súd prvého stupňa považoval za „neobvyklé“ tie náklady, ktoré vyplývajú z odlišného štatútu zamestnancov podniku, ktorý po reforme riadi svojich zamestnancov podľa všeobecného práva, teda podľa rovnakého práva ako jeho konkurenti. Súd prvého stupňa teda vyhlásil: „Cieľom predmetného opatrenia bolo nahradiť výsadný a nákladný štatút štátnych zamestnancov zamestnávaných spoločnosťou Combus štatútom zmluvného zamestnanca, ktorý je porovnateľný so štatútom zamestnancov iných podnikov autobusovej dopravy, ktoré konkurujú spoločnosti Combus. Išlo teda o to, zbaviť spoločnosť Combus štrukturálnej nevýhody v porovnaní s jej konkurentmi zo súkromného sektora. Jediným cieľom článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES je však zakázať výhody, ktorými sa zvýhodňujú určité podniky, pretože pojem štátna pomoc zahŕňa len zásahy, ktoré znižujú náklady obvykle zaťažujúce rozpočet podniku a ktoré treba pokladať za hospodársku výhodu, ktorú by prijímajúci podnik nezískal v bežných trhových podmienkach. […]. Dánsky štát však namiesto vyplatenia sumy 100 miliónov DKK priamo štátnym zamestnancom zamestnávaným spoločnosťou Combus mohol dosiahnuť rovnaký výsledok prostredníctvom preradenia uvedených štátnych zamestnancov do verejnej správy bez toho, aby musel zaplatiť osobitnú náhradu, čo by spoločnosti Combus umožnilo ihneď zamestnať zmluvných zamestnancov podliehajúcich súkromnoprávnemu štatútu.“
(107)
Vo všeobecnosti treba najprv uviesť, že rozsudok vo veci Combus nebol potvrdený Súdnym dvorom. Niektoré prvky judikatúry Súdneho dvora sú v rozpore s predpokladom, že náhrada štrukturálnej nevýhody vylučuje posúdenie zásahu ako štátnej pomoci. Súdny dvor tak stále tvrdil, že existencia pomoci sa má posudzovať so zreteľom na vplyv, a nie podľa príčin alebo cieľov štátnych zásahov (39). Súdny dvor tiež tvrdil, že pojem pomoci sa vzťahuje aj na výhody poskytnuté orgánmi verejnej správy, ktoré v rôznej podobe znižujú náklady bežne zaťažujúce rozpočet podniku (40). Súdny dvor takisto zreteľne uviedol, že náklady na odmeňovanie zamestnancov zaťažujú svojím charakterom rozpočet podnikov bez ohľadu na to, či tieto náklady vyplývajú alebo nevyplývajú zo zákonných záväzkov alebo kolektívnych zmlúv (41). V tomto kontexte sa Súdny dvor domnieval, že skutočnosť, že štátne opatrenia majú za cieľ kompenzovať dodatočné náklady, ešte neznamená, že sa nemajú posudzovať ako pomoc (42). V tejto súvislosti sa francúzske orgány dovolávajú uplatnenia zásady zavedenej Súdom prvého stupňa v rozsudku vo veci Combus a potvrdzujú, že oznámená reforma len zbavuje RATP „neobvyklej“ záťaže.
(108)
V tomto ohľade Komisia zdôrazňuje, že vec Combus odlišujú od tejto veci dôležité vecné prvky:
-
náhrady sa vyplácajú priamo štátnym zamestnancom zamestnaným spoločnosťou Combus, zatiaľ čo opatrenie, ktoré je predmetom tohto rozhodnutia, sa týka „zamestnávateľských“ príspevkov spoločnosti RATP,
-
relevantné štátne opatrenie vo veci Combus malo za cieľ nahradiť výsadný a nákladný štatút štátnych zamestnancov zamestnaných spoločnosťou Combus štatútom zmluvného zamestnanca, ktorý je porovnateľný so štatútom zamestnancov iných spoločností autobusovej dopravy, ktoré konkurujú spoločnosti Combus. Na druhej strane štatút a nároky zamestnancov spoločnosti RATP zostávajú vďaka uvedenému opatreniu nezmenené. Tento štatút a tieto nároky sa líšia od štatútu a nárokov zamestnancov pracujúcich na základe zmluvy podľa súkromného práva v spoločnostiach zúčastnených na dôchodkovom systéme podľa všeobecného práva,
-
súvislosti v oblasti hospodárskej súťaže týkajúce sa činností spoločnosti Combus boli odlišné od súvislostí, v ktorých sa rozvíja spoločnosť RATP. Akciová spoločnosť Combus A/S musela riadiť dopravnú činnosť na komerčnom základe a pôsobiť na trhu za porovnateľných podmienok hospodárskej súťaže ako súkromné autobusové spoločnosti. V tejto súvislosti verejné spoločnosti na riadenie dopravy prenechávajú na základe výberových konaní vykonávanie autobusovej dopravy súkromným a verejným spoločnostiam. Podľa pravidiel výberových konaní sa zákazky zadávajú na základe „hospodársky najvýhodnejšej ponuky“ bez toho, aby sa musela zohľadniť súkromnoprávna alebo verejnoprávna forma predkladateľa ponuky. Pokiaľ ide o spoločnosť RATP, pôsobí v neliberalizovanom odvetví, ktoré nariadenie (ES) č. 1370/2007 podriadi hospodárskej súťaži len veľmi postupne a v ktorom sa hospodárske obmedzenia uplatňujú následne veľmi odlišným spôsobom.
(109)
Komisia sa domnieva, že faktické rozdiely medzi vecou Combus a touto vecou postačujú na odôvodnenie odlišného uvažovania v oboch veciach.
11.1.2. EXISTENCIA ŠTÁTNYCH PROSTRIEDKOV
(110)
Komisia sa domnieva, že skúmané opatrenie zahŕňa štátne prostriedky v prospech RATP, pretože konečnú zodpovednosť za zabezpečenie rovnováhy osobitného dôchodkového systému zamestnancov RATP už neznáša RATP, ale štát. Od zavedenia reformy totiž štát zabezpečuje finančnú rovnováhu CRP-RATP prostredníctvom vyplácania vyrovnávacej dotácie orgánu sociálneho zabezpečenia, ktorú by v prípade neexistencie reformy musela na seba prevziať RATP.
(111)
Komisia preto dospela k záveru, že uvedené opatrenie zahŕňa štátne prostriedky v zmysle článku 87 odsek 1 Zmluvy o ES.
11.1.3. NARUŠENIE HOSPODÁRSKEJ SÚŤAŽE A OVPLYVNENIE OBCHODU
(112)
Ako bolo uvedené, RATP, príjemca uvedeného opatrenia, je materskou spoločnosťou skupiny podnikov, skupiny RATP, ktorá pôsobí v odvetví dopravy a v odvetví súvisiacich služieb. Všetky tieto subjekty pôsobia na trhoch Spoločenstva v uvedených odvetviach.
(113)
V tejto súvislosti treba poznamenať, že pomoc, ktorej cieľom je oslobodiť podnik od nákladov, ktoré by obvykle musel znášať v rámci svojho bežného riadenia alebo svojich bežných činností, v zásade narúša podmienky hospodárskej súťaže (43). Rozhodlo sa totiž, že každé poskytnutie pomoci podniku, ktorý vykonáva svoje činnosti na trhu Spoločenstva, môže narušiť hospodársku súťaž a ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi (44). Okrem toho Súdny dvor uviedol, že vôbec nie je vylúčené, že verejná dotácia poskytnutá podniku, ktorý poskytuje iba dopravné služby na miestnej alebo regionálnej úrovni a neposkytuje dopravné služby mimo štátu svojho pôvodu, by mohla jednako ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi podľa článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES. Keď členský štát poskytne podniku verejnú dotáciu, poskytovanie dopravných služieb zo strany uvedeného podniku sa tým môže udržať alebo zintenzívniť, v dôsledku čoho sa znížia šance podnikov so sídlom v iných členských štátoch, pokiaľ ide o poskytovanie ich dopravných služieb na trhu tohto štátu (45).
(114)
V tomto prípade sa skupina RATP nachádza vo výsadnom postavení tak vo vzťahu k svojim domácim konkurentom (46), ako aj ku konkurentom ostatných členských štátov, ktorí nemôžu využívať uvedené opatrenie.
(115)
V tejto súvislosti treba poznamenať, že nariadením (ES) č. 1370/2007 sa ustanovuje postupné otvorenie dotknutých trhov hospodárskej súťaži a že otvorenie dotknutého odvetvia hospodárskej súťaži predpokladá, že štátna pomoc podniku, ktorý patrí do tohto odvetvia, môže ovplyvniť obchod v rámci Spoločenstva a narušiť hospodársku súťaž na dotknutom trhu.
(116)
Komisia sa preto domnieva, že predmetné opatrenie ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi a narúša hospodársku súťaž medzi týmito subjektmi.
11.2. NEOPRÁVNENOSŤ POMOCI
(117)
Podľa článku 88 ods. 3 Zmluvy o ES je členský štát povinný oznámiť každý zámer v súvislosti s poskytnutím alebo upravením pomoci. Zainteresovaný členský štát nemôže zaviesť plánované opatrenia skôr, ako tento postup vyústi do konečného rozhodnutia.
(118)
V tomto prípade francúzske orgány oznámili listom z 29. júna 2006 reformu spôsobu financovania dôchodkového systému RATP. V tomto liste francúzske orgány uvádzajú, že tento nástroj vraj nepredstavuje štátnu pomoc, ktorá musí byť vopred oznámená Komisii podľa článku 88 ods. 3 Zmluvy o ES.
(119)
Komisia však konštatuje, že Francúzsko poskytlo uvedenú štátnu pomoc s účinnosťou od 1. januára 2006, čiže pred tým, ako Komisia prijala konečné rozhodnutie. Komisia preto dospela k záveru, že Francúzsko konalo neoprávnene, pretože poskytlo uvedenú pomoc v rozpore s článkom 88 ods. 3 Zmluvy o ES.
11.3. ZLUČITEĽNOSŤ POMOCI SO SPOLOČNÝM TRHOM
(120)
Keďže uvedené opatrenie predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES, treba preskúmať jeho prípadnú zlučiteľnosť z hľadiska výnimiek ustanovených v uvedenej zmluve.
(121)
V tejto súvislosti sa Komisia domnieva, že najvhodnejším právnym základom je článok 87 ods. 3 písm. c) Zmluvy o ES, podľa ktorého možno za zlučiteľnú so spoločným trhom považovať pomoc na rozvoj určitých činností za predpokladu, že táto podpora nepriaznivo neovplyvní podmienky obchodu tak, že by to bolo v rozpore so spoločným záujmom.
(122)
So zreteľom na charakter a vplyv reformy sa Komisia domnieva, že zlučiteľnosť uvedenej pomoci sa musí posudzovať vo vzťahu k vytvoreniu rovnakých podmienok („level playing field“) týkajúcich sa povinných sociálnych odvodov pre RATP a jej súčasných, potenciálnych a budúcich konkurentov na trhu mestskej hromadnej dopravy v Île-de-France.
(123)
Na to, aby Komisia mohla analyzovať vplyv pomoci a posúdiť intenzitu narušenia hospodárskej súťaže, musí najprv preskúmať výšku príspevkov, ktoré hradí RATP, v porovnaní s jej konkurentmi v reformovanom systéme. Potom Komisia určí situáciu, ktorá by vznikla, keby RATP uvedenú pomoc nezískala. Nakoniec sa bude analyzovať pozitívny a negatívny vplyv pomoci a zhodnotí sa jej celková zlučiteľnosť.
(124)
Komisia najskôr konštatuje, že do 1. januára 2006 sa financovanie osobitného dôchodkového systému RATP líšilo od financovania dôchodkových systémov podľa všeobecného práva dvoma prvkami: neoslobodzujúcim charakterom príspevkov a sadzbou „zamestnávateľského“ príspevku.
(125)
Komisia sa domnieva, že uvedenou pomocou sa vyriešil prvý rozdiel medzi osobitným systémom RATP a systémami podľa všeobecného práva. Pred 1. januárom 2006 totiž RATP neuhrádzala príspevok neoslobodzujúceho charakteru, ale zákonom bola poverená zabezpečovať rovnováhu dôchodkového systému pre svojich zamestnancov. V rámci oznámenej reformy sa zaviedlo platenie oslobodzujúceho príspevku, ktoré je charakteristické pre príspevky platené zo strany zamestnávateľa podľa všeobecného práva do fondu, ktorý riadi priebežný dôchodkový systém. Pokiaľ ide o druhý rozdiel, Komisia konštatuje, že oznámená reforma mala za následok vyrovnanie výšok nákladov na povinné starobné poistenie medzi RATP a podnikmi, na ktoré sa v oblasti dôchodkových dávok vzťahuje všeobecné právo.
(126)
Pokiaľ by oznámená reforma neexistovala, RATP by musela prispievať po finančnom roku 2006 na tvorbu rezerv dôchodkových záväzkov pre svojich zamestnancov, na ktorých sa vzťahuje služobný poriadok. Táto tvorba rezerv by vyplynula priamo z toho, že „zamestnávateľské“ príspevky na dôchodky zamestnancov RATP neboli oslobodzujúce.
(127)
Okrem toho príspevky RATP na starobné poistenie s cieľom zabezpečiť finančnú rovnováhu dôchodkového systému neboli v rovnakej výške ako príspevky, ktoré by platili jej potenciálni konkurenti.
(128)
Pokiaľ by oznámená reforma neexistovala, RATP by teda musela znášať dodatočné ročné náklady vo výške niekoľkých stoviek miliónov eur v porovnaní s reformovaným systémom.
(129)
RATP by preto bola znevýhodnená z dôvodu svojich dôchodkových nákladov v podmienkach liberalizovaného trhu, čo by značne ovplyvnilo jej činnosti.
(130)
Z uvedeného vyplýva, že so zreteľom na nariadenie (ES) č. 1370/2007, ktorým sa ustanovuje postupné otvorenie trhu mestskej hromadnej dopravy hospodárskej súťaži, dôchodkový systém, ktorý sa vzťahuje na RATP podľa zákona z roku 1948, má špecifické vlastnosti, ktoré, ak sa posudzujú jednotlivo, narúšajú hospodársku súťaž na úkor RATP a skupiny, ku ktorej RATP patrí. Hlavným dôsledkom uvedenej pomoci je predovšetkým vyrovnanie výšky príspevkov RATP s výškou príspevkov jej konkurentov a konkurentov skupiny RATP, a tým aj odstránenie špecifického narušenia hospodárskej súťaže, ktoré sa dotýka RATP a skupiny RATP.
(131)
Okrem toho reforma umožňuje RATP konať postupne ako súkromnému investorovi, ktorý čelí bežným obchodným obmedzeniam. To je okrem iného jeden z cieľov uvedenej reformy.
(132)
Komisia sa tiež domnieva, že uvedené opatrenie je prispôsobené cieľu v záujme Spoločenstva, ktorý sa má dosiahnuť. Žiadny iný nástroj by problém nemohol vyriešiť efektívnejšie. Samozrejme sa mohli poskytnúť náhrady za verejnú službu, ale takýto prístup by z dlhodobého hľadiska nebol ani vyhovujúci, ani udržateľný kvôli štrukturálnemu charakteru problému.
(133)
Pokiaľ ide o proporcionalitu opatrení, Komisia sa domnieva, že poskytnutá pomoc je obmedzená na prísne minimum. Od 1. januára 2006 RATP znáša rovnaké dôchodkové náklady ako podnik, ktorého zamestnanci sú účastníkmi systémov podľa všeobecného práva.
(134)
Komisia sa napokon domnieva, že uvedené opatrenie umožňuje zabezpečiť udržateľnosť dôchodkového systému, ktorého financovanie sa stalo nevyhovujúcim. Komisia sa okrem iného domnieva, že začatá reforma dôchodkových dávok vyplácaných z osobitného systému (47) tak predstavuje dodatočný rozhodujúci faktor. V tejto súvislosti sa Komisia nazdáva, že tieto opatrenia dokonale zapadajú do širšieho rámca reformy dôchodkových systémov v členských štátoch, ktorú si súčasne želajú Rada aj Komisia (48).
(135)
V statickej analýze sa Komisia na jednej strane domnieva, že narušenie hospodárskej súťaže spôsobené uvedeným opatrením na trhu mestskej hromadnej dopravy v Île-de-France je svojím charakterom zjavne veľmi obmedzené, pretože so zreteľom na minulosť RATP a jej činnosti je zrejmé, že dôchodkové záväzky, ktorých sa týka reforma, sa vzťahujú na činnosti v minulosti vykonávané na neliberalizovanom trhu, na ktorom bola hospodárska súťaž až doteraz veľmi slabá. Na druhej strane, pokiaľ ide o trhy, na ktorých skupina RATP pôsobí prostredníctvom dcérskych spoločností spoločnosti RATP, sa Komisia domnieva, že uvedené opatrenie má len veľmi okrajový vplyv. Tieto trhy totiž budú uvedeným opatrením ovplyvnené iba nepriamo, pretože okrem prísneho právneho, účtovného a finančného oddelenia materskej spoločnosti od jej dcérskych spoločností sa oznámená reforma nevzťahuje na zamestnancov týchto dcérskych spoločností.
(136)
V dynamickej analýze, ktorá je nepochybne vhodnejšia so zreteľom na nariadenie (ES) č. 1370/2007, sa Komisia domnieva, že hoci by uvedené opatrenie teoreticky mohlo umožniť RATP udržať si dominantné postavenie, toto riziko je nepatrné. Tento záver vychádza z toho, že opatrenie je obmedzené na vyrovnanie príspevkov platených RATP s príspevkami jej konkurentov a z toho, že po reforme osobitného dôchodkového systému, ku ktorej došlo v roku 2008, nie je dôchodkový systém RATP pre podnik obzvlášť príťažlivý.
(137)
So zreteľom na uvedené Komisia dospela k záveru, že negatívny vplyv pomoci poskytnutej RATP bude oslabený. Oznámená reforma, ktorá sa obmedzuje na to, čo je nevyhnutne potrebné na vytvorenie rovnakých podmienok, pokiaľ ide o príspevky na povinné starobné poistenie, ukončuje narušenie hospodárskej súťaže, ktoré by znevýhodňovalo RATP, a teda nemení podmienky obchodu tak, že by to bolo v rozpore so spoločným záujmom.
(138)
Z toho vyplýva, že uvedená pomoc je zlučiteľná so spoločným trhom pod podmienkou, že reforma osobitného dôchodkového systému RATP zameraná na zosúladenie tohto systému s pravidlami všeobecného práva základných systémov pre zamestnancov zo súkromného sektora a štátnych zamestnancov, sa zavedie v plnom rozsahu.
(139)
Komisia sa domnieva, že uvedený záver nie je spochybnený riešením, ktoré prijala vo svojom rozhodnutí 2005/145/ES vo veci EDF (49).
(140)
V tejto súvislosti treba poznamenať, že v tomto rozhodnutí Komisia povolila štátnu pomoc oslobodzujúcu podniky jedného odvetvia od osobitných dôchodkových záväzkov, ktoré presahovali záväzky vyplývajúce zo všeobecného dôchodkového systému a ktoré boli určené v období monopolu. Pri tejto príležitosti Komisia usúdila, že čiastočné zníženie záťaže vyplývajúcej z mechanizmu financovania osobitných nárokov na dôchodok nadobudnutých pred zavedením reformy predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES, ktorá môže byť vyhlásená za zlučiteľnú so spoločným trhom. Komisia sa vo svojej analýze zlučiteľnosti domnievala, že situácia EDF sa svojou povahou veľmi nelíši od situácie „uviaznutých nákladov“ v oblasti energetiky. Išlo totiž o pomoc, ktorá mala uľahčiť prechod ku konkurencieschopnému odvetviu energetiky. Komisia sa domnievala, že je vhodné prirovnať pomoc spoločnosti EDF k náhrade uviaznutých nákladov (50) a oznámila, že tento prístup uplatní vo svojej analýze podobných prípadov.
(141)
Na základe uvedených skutočností sa Komisia domnieva, že v tomto prípade štátna pomoc oslobodzuje RATP od dôchodkových záväzkov, ktoré presiahli dôchodkové záväzky vyplývajúce zo všeobecného dôchodkového systému a ktoré boli vymedzené ešte pred liberalizáciou trhu. Komisia zároveň dodala, že reforma osobitných dôchodkových systémov realizovaná v RATP od začiatku roka 2008 zosúladí osobitný systém zamestnancov RATP s pravidlami všeobecného práva základných systémov zamestnancov zo súkromného sektora a štátnych zamestnancov.
11.4. ZÁVER
(142)
Na záver sa Komisia domnieva, že uvedené opatrenie predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES. Táto štátna pomoc je neoprávnená, ale zlučiteľná so spoločným trhom podľa článku 87 ods. 3 písm. c) Zmluvy o ES.
12. POSÚDENIE DRUHÉHO A TRETIEHO OPATRENIA
(143)
Ako bolo uvedené, oznámená reforma ustanovuje, že od 1. januára 2006 bude štát vyplácať CRP-RATP dotáciu určenú na vyrovnanie jej účtov.
(144)
Okrem toho oznámená reforma predpokladá pre CRP-RATP možnosť pričleniť základné nároky na dôchodok vyplývajúce z osobitného systému k systémom podľa všeobecného práva. V záujme rešpektovania všeobecnej zásady finančnej neutrality je predpokladom tohto pričlenenia to, že štát bude prijímajúcim systémom platiť vyrovnávacie doplatky namiesto CRP-RATP.
(145)
Treba určiť, či tieto opatrenia predstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES.
(146)
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že článok 87 Zmluvy o ES sa vzťahuje len na podniky v zmysle práva Spoločenstva o hospodárskej súťaži. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora oblasť sociálnej ochrany, ak je založená na solidarite, nepredstavuje hospodársku činnosť v zmysle zmluvy (pozri bod 67 rozhodnutia o začatí konania z 10. októbra 2007) (51).
(147)
Na základe tejto judikatúry sa Komisia domnieva, že ani CRP-RATP, ani dôchodkové fondy prijímajúce zamestnancov RATP, ktorí sú zárobkovo činní alebo na dôchodku, čiže CNAV a AGIRC-ARRCO, nie sú podnikmi v zmysle práva Spoločenstva v oblasti hospodárskej súťaže z nasledujúcich dôvodov.
(148)
V tomto prípade Komisia najprv konštatuje, že zamestnanci RATP podliehajú povinnej sociálnej ochrane vrátane autonómneho systému starobného poistenia, ktorý sleduje sociálny cieľ. Cieľom tohto systému je totiž zabezpečiť pre všetky osoby, ktoré mu podliehajú, krytie rizika staroby bez ohľadu na ich finančnú situáciu a ich zdravotný stav v čase ich účasti na systéme.
(149)
Komisia sa okrem iného domnieva, že tento systém je v súlade so zásadou solidarity, pretože z príspevkov platených zárobkovo činnými zamestnancami sa financujú dôchodky zamestnancov na dôchodku.
(150)
Komisia ďalej poznamenáva, že riadenie dotknutého systému bolo zákonom zverené fondu CRP-RATP, ktorého činnosť podlieha štátnej kontrole. Fond preto vyberá výnos z príspevkov platených zamestnancami RATP a samotnou RATP a zabezpečuje zúčtovanie a vyplácanie dôchodkov. Komisia konštatuje, že podľa článku L711-1 zákona o sociálnom zabezpečení má CRP-RATP všetky právomoci vymedzené v článku L111-1 uvedeného zákona, v ktorom sa predovšetkým uvádza, že organizácia sociálneho zabezpečenia je založená na zásade národnej solidarity.
(151)
Komisia napokon konštatuje, že CRP-RATP pri plnení svojho poslania uplatňuje zákon a nemá žiadnu možnosť ovplyvniť výšku príspevkov, používanie finančných prostriedkov ani určenie výšky dávok. Vyplácané dávky sú zákonné a nezávislé od výšky vyberaných príspevkov.
(152)
Keďže CRP-RATP nie je podnikom v zmysle práva Spoločenstva v oblasti hospodárskej súťaže, Komisia sa domnieva, že vyplatenie vyrovnávacej dotácie fondu CRP-RATP zo strany štátu a štátne financovanie vyrovnávacích doplatkov namiesto CRP-RATP nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Zriadenie dôchodkového fondu zamestnancov RATP (CRP-RATP) predstavuje štátnu pomoc podľa článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES, ktorú Francúzsko neoprávnene poskytlo v rozpore s článkom 88 ods. 3 Zmluvy o ES.
Táto štátna pomoc je zlučiteľná so spoločným trhom podľa článku 87 ods. 3 písm. c) Zmluvy o ES za predpokladu, že sa reforma osobitného dôchodkového systému RATP zameraná na zosúladenie tohto systému s pravidlami všeobecného práva základných systémov zamestnancov súkromného sektora a štátnych zamestnancov zavedie v plnom rozsahu.
Poskytnutie tejto pomoci je teda oprávnené.
Článok 2
Vyplatenie vyrovnávacej dotácie fondu CRP-RATP zo strany štátu a štátne financovanie vyrovnávacích doplatkov namiesto CRP-RATP v čase pričlenenia základných nárokov osobitného systému k systémom podľa všeobecného práva nepredstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES.
Článok 3
Toto rozhodnutie je určené Francúzskej republike.
V Bruseli 13. júla 2009