ROZHODNUTIE KOMISIE
z 21. októbra 2008
o štátnej pomoci C 35/04, ktorú poskytla Maďarská republika v prospech Postabank és Takarékpénztár Rt./Erste Bank Hungary Nyrt.
[oznámené pod číslom K(2008) 6023]
(Iba maďarské znenie je autentické)
(Text s významom pre EHP)
(2009/174/ES)
KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV,
so zreteľom na Zmluvu o založení Európskeho spoločenstva, a najmä na jej článok 88 ods. 2 prvý pododsek,
so zreteľom na Dohodu o Európskom hospodárskom priestore, a najmä na jej článok 62 ods. 1 písm. a),
po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili svoje pripomienky v súlade s uvedenými ustanoveniami a so zreteľom na tieto pripomienky,
keďže:
I. POSTUP
(1)
Listom z 23. septembra 2003, ktorý bol zaevidovaný 22. októbra 2003, Komisia dostala notifikáciu týkajúcu sa štátneho opatrenia v prospech Postabank és Takarékpénztár Rt., v súčasnosti Erste Bank Hungary Nyrt. (ďalej len „Postabank“ alebo „banka“). Maďarské orgány elektronickým listom z 23. januára 2004, ktorý bol zaevidovaný 26. januára 2004, notifikovali ďalšie opatrenia v prospech Postabank. Všetky opatrenia notifikovali v súlade s „dočasnými mechanizmami“ stanovenými v bode 3 prílohy IV aktu o pristúpení, tvoriaceho súčasť Zmluvy o pristúpení k Európskej únii (ďalej len „zmluva o pristúpení“).
(2)
Maďarské orgány 30. apríla 2004 ako dodatok notifikácie odovzdali jednostranné, neodvolateľné vyhlásenie Erste Bank ako kupujúcej strany Postabank. Vo vyhlásení z 29. apríla 2004 je určená celková horná hranica platieb, ktoré má Maďarsko na základe zmluvy o kúpe akcií uskutočniť v prospech kupujúceho banky Postabank, pokiaľ ide o možné alebo nezistené, súdnou cestou vymáhateľné nároky a taktiež sa zužuje okruh vymedzených rizík súvisiacich s nezistenými nárokmi.
(3)
Komisia vo svojom rozhodnutí z 20. októbra 2004 vyhlásila, že väčšina opatrení uvedených v notifikáciách sa po pristúpení nemôže uplatniť, a v súvislosti s opatrením, ktorým bol záväzok odškodnenia za nezistené nároky, začala vyšetrovacie konanie, keďže existovali vážne obavy, že opatrenie je nezlučiteľné so spoločným trhom. Rozhodnutie Komisie o začatí konania bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie (1). Komisia vyzvala zainteresované strany, aby predložili svoje pripomienky.
(4)
Dňa 25. novembra 2004 maďarské orgány predložili svoje pripomienky v súvislosti so začatím konania a 15. apríla 2005 predložila svoje pripomienky aj banka Erste Bank. Komisia postúpila došlé pripomienky zainteresovaných strán Maďarskej republike, ktorá dostala možnosť sa k nim vyjadriť. Pripomienky Maďarska boli zaslané listom z 23. mája 2005. V júni, v júli a v októbri 2005, ako aj vo februári, marci, júni, júli a septembri roku 2008 dostala Komisia rozličné listy od maďarských orgánov a od Erste Bank, v ktorých poskytli ďalšie vysvetlenia na podporu argumentov uvedených v ich podaniach.
II. POZADIE
(5)
Banka Postabank, založená v roku 1988, bola v zásade bankou orientovanou na drobnú klientelu, ktorá poskytovala univerzálne bankové služby. Koncom roka 2002 bola banka Postabank siedmou najväčšou obchodnou bankou v Maďarsku s trhovým podielom 3,7 %, pokiaľ ide o celkovú výšku aktív.
(6)
Pretože banka Postabank nedisponovala dostatočným kapitálom, maďarské orgány časom zaviedli viaceré finančné a regulačné opatrenia v záujme obnovenia kapitálovej primeranosti Postabank. Postabank v roku 1998 hrozil kolaps a maďarská vláda sa musela postarať, aby významným kapitálovým vkladom (2) vo výške 152 miliárd HUF zachránila banku, následkom čoho sa vláda stala 99,9 % akcionárom banky. Cieľom záchrany Postabank bolo pripraviť banku na reštrukturalizáciu s úmyslom ju v krátkej dobe pripraviť na privatizáciu.
(7)
Prvý pokus o privatizáciu Postabank v roku 2000 bol neúspešný. Napokon sa skutočný predaj Postabank realizoval v októbri roku 2003 v rámci otvoreného výberového konania, keď väčšinový podiel akcií, ktoré vlastnil štát, bol predaný banke Erste Bank der österreichischen Sparkassen AG (ďalej len „Erste Bank“ alebo „kupujúci“), ktorá ponúkla spomedzi predložených ponúk najvyššiu cenu, a to 101,3 miliardy HUF. Na základe notifikácie a podkladov, ktoré predložili maďarské orgány, Komisia vníma daný postup tak, že Postabank predali bez diskriminácie a bez stanovených podmienok v dvojkolovej otvorenej verejnej súťaži uchádzačovi, ktorý ponúkol najvyššiu cenu. Dňa 1. septembra 2004 sa banka Postabank zlúčila s bankou Erste Bank Hungary.
III. ZÁVÄZOK ODŠKODNENIA ZA NEZISTENÉ NÁROKY
(8)
Počas konkurzného konania Maďarská vláda každému uchádzačovi ponúkla rovnaké zmluvné podmienky, vrátane záväzku odškodnenia v prípade právneho sporu, ktorý platí do piatich rokov odo dňa uzavretia kúpnopredajnej zmluvy na akcie (3) a vzťahuje sa na záväzky odškodnenia za možné alebo nezistené nároky voči Postabank. Podľa argumentácie maďarských orgánov sa počas privatizačného procesu jednoznačne ukázalo, že je nutné ponúknuť záväzok odškodnenia za nezistené nároky, pretože bez tohto záväzku by ani jediný uchádzač nebol predložil cenovú ponuku; týmto sa záväzok povinnosti odškodnenia stal neodpustiteľnou podmienkou uskutočnenia privatizácie.
(9)
Erste Bank dňa 29. apríla 2004 vydala neodvolateľné a jednostranné vyhlásenie, v ktorom určením rizikových kategórií zúžila okruh záväzkov odškodnenia za nezistené nároky a zároveň zmiernila mieru odškodnenia z pôvodnej neobmedzenej miery na sumu 200 miliárd HUF. Jednostranné vyhlásenie Erste Bank vo veci možných nárokov vymáhateľných súdnou cestou zaručuje celkovú hornú hranicu vo výške 350 miliárd HUF, čo Komisia vyhlásila za neuplatniteľné opatrenie po pristúpení (4).
(10)
V zmysle zmluvy o kúpe akcií jednostranne modifikovanej zo strany Erste Bank, sa podmienky odškodnenia za nezistené nároky vymáhateľné súdnou cestou vo veci rozdelenia rizika medzi predávajúcim a kupujúcim upravujú nasledovne: Predávajúci plní vyplatenie takto:
-
90 % celkovej sumy za prvých 10 miliárd HUF príslušných záväzkov banky,
-
100 % sumy, o ktorú záväzky prevyšujú 10 miliárd HUF, pričom celková suma nemôže presiahnuť výšku 200 miliárd HUF.
Predávajúcemu uplynú záväzky odškodnenia za nezistené nároky voči tretím stranám, v súvislosti s ktorými i) nebola podaná žaloba na súd alebo rozhodcovský súd, alebo ii) nebol zistený záväzok banky potvrdený písomným súhlasom predávajúceho, po piatich rokoch odo dňa splnenia zmluvy o kúpe akcií.
IV. PRÁVNY RÁMEC
(11)
Konanie o „dočasnom mechanizme“ je stanovené v bode 3 prílohy IV aktu o pristúpení. Upravuje právny rámec pre schémy štátnej pomoci a opatrenia individuálnej pomoci v nových členských štátoch, zavedené pred dátumom ich pristúpenia a uplatniteľné aj po pristúpení.
(12)
V odseku 1 bodu 3 prílohy IV aktu o pristúpení je ustanovené, že nasledujúce systémy pomoci a individuálna pomoc, ktoré boli v novom členskom štáte zavedené predo dňom pristúpenia a sú uplatňované aj po tomto dni, sa ku dňu pristúpenia považujú za existujúcu pomoc: a) opatrenia pomoci zavedené pred 10. decembrom 1994; b) opatrenia pomoci, ktoré Komisia preskúmala a zahrnula do zoznamu pripojeného k zmluve o pristúpení, a c) tie podpory, ktoré Komisia schválila v rámci tzv. konania o „dočasnom mechanizme“. Všetky opatrenia predstavujúce štátnu pomoc, ktoré sú uplatniteľné aj po dátume pristúpenia a nepatria ani do jednej z uvedených troch kategórií, sa ku dňu pristúpenia pokladajú za novú pomoc, preto má Komisia plnú moc zakázať uplatňovanie týchto opatrení a zároveň má právo nariadiť vrátenie akýchkoľvek súm vyplatených neoprávnene po pristúpení. Uplatňovanie pravidiel štátnej pomoci na budúce účinky opatrení, ktoré sú po pristúpení aj naďalej uplatniteľné, neznamená spätné uplatňovanie pravidiel ES o štátnej pomoci a je v každom prípade v súlade s aktom o pristúpení.
(13)
Podľa názoru Komisie na to, aby dané opatrenie bolo uplatniteľné po pristúpení, sa musí preukázať, že v čase poskytnutia štátnej pomoci nebolo známe, alebo nebolo presne známe, že táto pomoc môže vytvoriť dodatočný zisk. Na druhej strane právomoc Komisie, na základe ktorej môže v rámci dočasného mechanizmu vykonať prešetrenie, sa nevzťahuje na takú štátnu pomoc, ktorá bola s konečnou platnosťou a bezpodmienečne pridelená v určitej sume ešte pred pristúpením. V tejto súvislosti je určujúcim faktorom právne záväzný akt, ktorým príslušné národné orgány pridelili predmetnú pomoc. Individuálne opatrenia po pristúpení sa považujú za zlučiteľné, ak presná výška hospodárskeho záväzku štátu nie je známa ani v čase pridelenia pomoci, ani v čase pristúpenia.
(14)
Ako sa uvádza v rozhodnutí o začatí konania, pokiaľ ide o záruky alebo záväzok odškodnenia, na to, aby sa dané opatrenie po pristúpení nepovažovalo za uplatniteľné, musia byť splnené tieto podmienky:
a)
riziká sú presne určené a spísané do úplného zoznamu uzavretého k dátumu pristúpenia;
b)
je stanovený celkový horný limit súm na vyplatenie;
c)
súdny proces sa viaže k takým prípadom, ku ktorým došlo pred dátumom prijatia týchto záväzkov na odškodnenie a netýka sa žiadnych budúcich prípadov.
V. ROZHODNUTIE O KONANÍ VO VECI FORMÁLNEHO ZISŤOVANIA
(15)
Komisia na základe notifikácie maďarských orgánov posúdila predmetné opatrenia v zmysle nariadení ES o štátnej pomoci a dospela k názoru, že väčšina z nich nepatrí do rozsahu pôsobnosti dočasného mechanizmu. Dôvodom toho bolo, že tieto opatrenia po pristúpení už nevytvárali voči Maďarskej republike ďalšie finančné nároky, preto po pristúpení ich už nemožno kvalifikovať ako uplatniteľné (5).
(16)
Komisia však napriek tomu 20. októbra 2004 začala konanie vo veci formálneho zisťovania v súvislosti s jedným z notifikovaných opatrení - záväzkom odškodnenia za nezistené nároky. Komisia v tomto rozhodnutí vyhlásila, že záväzok odškodnenia za nezistené nároky je aj po pristúpení uplatniteľný. Komisia zaujala stanovisko, že toho opatrenie by mohlo predstavovať štátnu pomoc, a mala vážne obavy, pokiaľ ide o jeho zlučiteľnosť so spoločným trhom.
VI. PRIPOMIENKY DORUČENÉ PO ZAČATÍ KONANIA VO VECI FORMÁLNEHO ZISŤOVANIA
1. Pripomienky Maďarskej republiky
(17)
Maďarské orgány sú toho názoru, že záväzok odškodnenia za nezistené nároky je opatrením (nie pomocou), ktoré je po pristúpení neuplatniteľné. Podľa ich tvrdenia záväzok odškodnenia za nezistené nároky zodpovedá trom podmienkam, na základe ktorých sa záväzok odškodnenia po pristúpení pokladá za neuplatniteľný v zmysle odseku 52 rozhodnutia Komisie o začatí konania.
(18)
Domnievajú sa, že záväzok odškodnenia za nezistené nároky nevytvára štátnu pomoc, pretože má povahu záväzku odškodnenia, čo je bežná podmienka používaná v kúpnopredajnej zmluve uzavretej v rámci otvorenej verejnej súťaže. Trhová cena zaplatená za Postabank a priori vylučuje pomoc.
(19)
Ďalším ich argumentom je, že Komisia nebrala do úvahy skutočnosť, že Postabank predali v otvorenom, bezpodmienečnom a transparentnom súťažnom konaní.
(20)
Vyhlasujú taktiež, že reštrukturalizácia a privatizácia Postabank sú dva, od seba nezávislé procesy a nie jediný nedeliteľný „balík“, ako sa to uvádza v analýze Komisie, ktorá opatrenia vykonané pred privatizáciou hodnotí dodatočne. Privatizácia Postabank nebola súčasťou reštrukturalizácie, pretože banka Postabank dovtedy opäť nadobudla životaschopnosť. Preto záväzok odškodnenia za nezistené nároky nepatrí do reťazca intervenčných opatrení, a spomínaný nárok na odškodnenie sa vynoril len počas procesu privatizácie. Okrem toho, hodnotenie reštrukturalizácie a privatizácie v jednom balíku presahuje kompetenciu Komisie, pretože ako Komisia sama uznala v rozhodnutí o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, väčšina zložiek tohto „balíka“ je po pristúpení neuplatniteľná, a preto ich Komisia ani nemôže hodnotiť.
(21)
Maďarské orgány ďalej vyhlasujú, že záväzok odškodnenia za nezistené nároky sám o sebe nenarúša hospodársku súťaž, pretože počas privatizácie sa zaplatila trhová cena, ktorá obsahuje aj spomínanú hodnotu záväzku odškodnenia pre Erste Bank. Záväzok odškodnenia za nezistené nároky napokon umožnil privatizáciu Postabank.
(22)
Maďarské orgány zastávajú názor, že požiadavka záväzku odškodnenia za nezistené nároky sa stala jednoznačnou len počas privatizačného procesu, pretože ani jeden uchádzač nemienil kúpiť Postabank bez možnosti spomínaného odškodnenia. Preto sa záväzok stal neodpustiteľnou podmienkou uskutočnenia privatizácie. Podľa argumentácie maďarských orgánov potenciálni kupujúci pri hodnotení obchodu neboli v takej situácii, aby v celkovej miere zhodnotili riziká prípadných súdnych sporov vyplývajúcich z problematickej minulosti Postabank, ktoré sa objavili ako typická asymetrická informácia. Štát ako predávajúci vykonal pred privatizáciou širokú analýzu rizík, berúc do úvahy prípadné súdne spory. Neboli zistené ďalšie nové nároky a zdalo sa veľmi pravdepodobné, že by sa akákoľvek pohľadávka takéhoto druhu bola dostala na svetlo sveta ešte pred privatizačným konaním, keďže po roku 1998 boli v banke vykonané rôzne finančné audity a kontroly.
(23)
Berúc do úvahy všetky pohľadávky uplatňované súdnou cestou, pri dohode o kúpnopredajnej zmluve na akcie došlo k určitému rozdeleniu rizika medzi maďarským štátom ako predávajúcim a Erste Bank ako kupujúcim, pričom kupujúca strana prevzala všetky prípadné záväzky týkajúce sa neukončených súdnych sporov, zatiaľ čo záväzok za možné alebo nezistené nároky prebrala len sčasti, v ohraničenej miere (v prípade nezistených nárokov do výšky 10 % za prvých 10 miliárd HUF a v prípade možných nárokov do výšky 50 % za prvé 4 miliardy HUF príslušných celkových záväzkov banky). Ponúknutím možnosti rozdelenia rizika chcel štát vyslať uchádzačom určitý pozitívny signál, že predávajúci má istotu, že štát neutrpí škodu uzavretím dohody, a týmto vlastne chcel štát zvýšiť ochotu uchádzačov, aby pri hodnotení banky udelili prémiu.
(24)
Podľa odhadu štátnych privatizačných poradcov môže byť úhrn záväzkov vyplývajúcich z nezistených nárokov v rozumnom prípade nulový, kým v nepriaznivom prípade môže táto suma dosiahnuť výšku 5 miliárd HUF. V nepriaznivom prípade je odhadnutá teoretická účasť štátu vyplývajúca zo všetkých sporov (možných a neznámych) výrazne menšia, ako rozdiel medzi predajnou sumou 101 miliárd HUF a príjmom, s ktorým štát počítal pred privatizáciou. Táto suma bola tiež podstatne nižšia ako rozdiel medzi predajnou sumou a najvyššou došlou indikatívnou ponukou (6). Preto podľa presvedčenia maďarských orgánov mohol štát prostredníctvom záväzku odškodnenia dosiahnuť pri predaji vyššiu cenu a zároveň postupoval v plnej miere v súlade so zásadou súkromného investora v trhovom hospodárstve.
(25)
Maďarské orgány ďalej vyhlásili, že nie je potrebné vykonať analýzu záchrany a reštrukturalizácie, pretože záväzok odškodnenia za nezistené nároky nepredstavuje štátnu pomoc.
(26)
V rozhodnutí o začatí konania Komisia usúdila, že dohoda o strategickej spolupráci podpísaná v decembri roku 2002 medzi Postabank a spoločnosťou Magyar Posta (Maďarská pošta), posilnila súťažné pozície Postabank na maďarskom trhu a zabezpečuje banke výhody prostredníctvom výhradného práva na predaj spoločne vyvinutých nových produktov cez poštovú sieť. Podľa tvrdenia maďarských orgánov Komisia chybne hodnotí vzťah Maďarskej pošty a Postabank. Podľa nich dohoda o strategickej spolupráci je v plnej miere dohodou obchodného charakteru a ani jednej strane nezabezpečuje nijakú výhradnosť.
(27)
V prípade, že by sa opatrenie kvalifikovalo ako štátna pomoc, potom Maďarská republika nesúhlasí s pochybnosťami Komisie (pozri odseky 135 - 138 rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania) v súvislosti s tým, či v tomto prípade je uplatniteľný článok 45 ods. 2 európskej dohody na odôvodnenie opatrení vykonaných v prospech Postabank. Podľa ich tvrdenia by mala Komisia brať do úvahy, že v čase uskutočnenia opatrení, ktoré sú predmetom hodnotenia, Maďarsko ešte nebolo členským štátom EÚ. Podľa ich tvrdenia maďarská vláda nemohla dovoliť, aby banka Postabank v roku 1998, v čase jej najväčších ťažkostí, keď maďarský trh nebol stabilný, skrachovala. Ak by bola banka Postabank skrachovala, bolo by to vyvolalo, vzhľadom na jej veľkosť, závažnú finančnú krízu.
2. Pripomienky Erste Bank
(28)
Banka Erste Bank predložila podobné argumenty ako maďarské orgány. Erste Bank nesúhlasí so závermi Komisie, že záväzok odškodnenia za nezistené nároky predstavuje štátnu pomoc nezlučiteľnú so spoločným trhom.
(29)
Erste Bank spochybňuje aj to, že opatrenie je uplatniteľné aj po pristúpení. Podľa tvrdenia banky je záväzok odškodnenia za nezistené nároky ohraničený čo do rozsahu platnosti, výšky sumy i časového trvania. Všetky možné nároky boli jednoznačne určené ešte pred pristúpením; preto po pristúpení z toho žiadna pomoc nemohla vzniknúť.
(30)
Ďalej uvádza, že záväzkom odškodnenia za nezistené nároky nevzniká obchodná výhoda a nenarúša sa tým ani hospodárska súťaž, pretože záväzok je jedným zo zaužívaných trhových predpokladov na riešenie určitých rizík v rámci zmlúv o kúpe akcií, a uzniesli sa na ňom v rámci súťažného procesu, čím sa zabezpečuje, že sa za takéto záväzky odškodnenia zaplatí trhová cena a neobjavujú sa tak prvky štátnej pomoci. Vychádzajúc z judikatúry v prípadoch privatizácie uskutočnených formou otvorenej, transparentnej a nediskriminačnej verejnej súťaže, bolo podľa tvrdenia Erste Bank oprávnené ich očakávanie, že predaj Postabank nezahŕňa štátnu pomoc pre Erste Bank.
(31)
Okrem toho, na rozdiel od záruky, ktorá už sama osebe môže znamenať právne záväzky, je odškodnenie za nezistené nároky - vzhľadom na jeho charakter - takým záväzkom na odškodnenie, ktorý sa nemôže považovať za samostatné opatrenie, pretože sa vždy neoddeliteľne viaže k určitej konkrétnej kúpnopredajnej dohode. Záväzok na odškodnenie slúži na ochranu hodnoty odovzdaných prostriedkov proti rizikám, ktoré mohli vzniknúť v čase pred predajom.
(32)
Erste Bank argumentuje ďalej tým, že záväzok odškodnenia za nezistené nároky by bolo treba hodnotiť nezávisle od predošlých opatrení, a ďalej, že analýza testu súkromného investora, ktorú vykonala Komisia, sa nemôže posudzovať spolu s reštrukturalizačnými opatreniami vykonanými v prospech Postabank pred pristúpením a s privatizáciou banky. Záväzok odškodnenia za nezistené nároky nie je reštrukturalizačným opatrením, ale záväzkom na odškodnenie, ktorý tvorí neoddeliteľnú súčasť kúpnopredajnej zmluvy na akcie, ktorý sa však nespája s procesom reštrukturalizácie. Banka Postabank bola v čase jej privatizácie životaschopná. Po druhé, Komisia nemá právomoc vyšetrovať reštrukturalizačné opatrenia uskutočnené v minulosti, ktoré sú po pristúpení neuplatniteľné. Podľa metódy Komisie, ktorou hodnotí súborne neuplatniteľné opatrenia po pristúpení spolu so záväzkom odškodnenia za nezistené nároky, sa aj opatrenia vykonané v období rokov 1998 - 2002 považujú za štátnu pomoc, hoci Komisia ani nemá právomoc ich posudzovať.
(33)
Erste Bank na doplnenie uvádza, že Komisiou vykonaná analýza testu súkromného investora je v každom prípade neúplná, pretože neskúma náklady likvidačného postupu, ani príslušné maďarské bankové predpisy vzťahujúce sa na zamedzenie likvidácie.
(34)
Podľa stanoviska Erste Bank záväzok odškodnenia za nezistené nároky nepredstavuje štátnu pomoc a nie je ani uplatniteľný po pristúpení, a teda nie je potrebné ani posudzovanie zlučiteľnosti. Argumentuje medzi iným aj tým, že základom pre posudzovanie zlučiteľnosti bol chybný predpoklad, podľa ktorého záväzok odškodnenia za nezistené nároky je reštrukturalizačným opatrením, a nie čiastkovým prvkom privatizácie.
(35)
Erste Bank podotýka, že záväzok odškodnenia za nezistené nároky nenarúša hospodársku súťaž a nevytvára ani obchodné výhody, pretože vznikol na základe takého súťažného postupu, počas ktorého Postabank predali za trhovú cenu. V každom prípade, v súlade s judikatúrou by akékoľvek výhody zostali u predávajúceho a nepreniesli by sa na kupujúceho. Preto nevzniká pre Erste Bank selektívna obchodná výhoda (vyplývajúca zo záväzku odškodnenia za nezistené nároky alebo inak), pretože štát bol pripravený predať Postabank akémukoľvek inému investorovi, ktorý by bol ponúkol za banku najvyššiu cenu.
(36)
Erste Bank tvrdí, že Komisia neurčila právny základ pre posudzovanie uplatniteľnosti, a na preukázanie toho, že Komisia má podľa článku 88 ods. 2 Zmluvy o ES právomoc posudzovať záväzok odškodnenia za nezistené nároky, treba dokázať, že záväzok odškodnenia za nezistené nároky sa podľa bodu 3 prílohy IV aktu o pristúpení považuje za novú štátnu pomoc. Uvádza ďalej, že Maďarsko v čase realizovania opatrení nebolo členským štátom EÚ, a preto sa naň nemohla priamo vzťahovať účinnosť článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES. Komisia nemôže uplatňovať pravidlá štátnej pomoci na také prípady, ktoré boli s konečnou platnosťou rozhodnuté ešte pred pristúpením, teda ani na právoplatnú zmluvu o kúpe akcií vzťahujúcu sa na Postabank, pretože týmto by bol porušený princíp zákazu retroaktívneho účinku. Požiadavka, že v záujme toho, aby sa záväzky odškodnenia nepovažovali po pristúpení za uplatniteľné, je potrebné presne uviesť riziká spojené s nimi, nebola pri privatizácii známa Maďarsku ani Erste Bank.
VII. POSÚDENIE
1. Uplatniteľnosť po pristúpení
(37)
Na základe uvedeného vysvetlenia a rozhodnutia Komisie o začatí konania Komisia posudzuje najprv to, či opatrenie, ktoré je predmetom konania vo veci formálneho zisťovania, teda záväzok odškodnenia za nezistené nároky, je uplatniteľné po pristúpení na základe podmienok určených v odseku 14. Otázka, či štátna pomoc je „po pristúpení uplatniteľná“, sa oddeľuje od otázky, či sa dané opatrenie kvalifikuje ako štátna pomoc (v akomkoľvek danom, relevantnom čase) a posudzuje sa podľa osobitných podmienok.
(38)
Erste Bank, kupujúci banky Postabank, vo svojom neodvolateľnom a jednostrannom vyhlásení podpísanom 29. apríla 2004 - v súvislosti so záväzkom odškodnenia za nezistené nároky - určuje celkovú hornú hranicu platieb, ktoré má Maďarsko na základe zmluvy o kúpe akcií uskutočniť v prospech kupujúceho banky Postabank, vo výške 200 miliárd HUF, a taktiež zužuje okruh vymedzených rizík.
(39)
Komisia poznamenáva, že napriek určeniu celkového horného limitu a zúženiu okruhu záväzkov odškodnenia za nezistené nároky neboli presne určené záväzky na odškodnenie, ku ktorým sa maďarský štát v záujme uľahčenia predaja Postabank zaviazal a nebol vypracovaný ich úplný a záväzný zoznam uzavretý ku dňu pristúpenia. Práve naopak, záväzok odškodnenia za nezistené nároky predstavuje široký okruh záväzkov odškodnenia, jeho definícia nie je presná, horný limit je vysoký, a navyše bol stanovený dodatočne. Preto záväzok odškodnenia za nezistené nároky umožňuje predložiť neurčité množstvo ďalších nárokov mimo tých, ktoré boli jednoznačne určené pri pristúpení, čo je v rozpore s tým, čo tvrdia maďarské orgány a Erste Bank.
(40)
Podľa názoru Komisie určenie horného limitu bez toho, aby v listine záväzkov (položkovite) vymenovali jednotlivé udalosti, ktoré by odôvodnili oprávnenosť záväzku odškodnenia za nezistené nároky, neviaže vyplatenie odškodného po pristúpení ku konkrétne určeným prípadom, ktoré by boli s definitívnou platnosťou a bezpodmienečne identifikované ešte pred pristúpením. Finančná účasť štátu je vlastne teoreticky ohraničená, ale fakty, ktoré slúžia ako dôvody na štátnu platbu, neboli jednoznačne definované, ako to vyplýva už aj z textu záväzkov odškodnenia za nezistené nároky, teda že sa platí za nezistené nároky. Ohraničenie je teda len zdanlivé, pretože po pristúpení sa okruh použitia a prípadné konkrétne sumy môžu meniť, a to na základe podmienok, ktoré boli vysvetlené len všeobecne.
(41)
Spomínané opatrenie sa teda, s dvoma výnimkami, považuje po pristúpení za uplatniteľné. Na základe vysvetlenia príslušných orgánov existujú podľa posúdenia Komisie dva prvky zodpovedajúce podmienkam, podľa ktorých sa po pristúpení považujú za neuplatniteľné.
(42)
Týmito dvoma prvkami sú možné nároky spoločností Arthur Andersen Audit Könyvszakértő Korlátolt Felelősségű Társaság a/alebo Prudentia Könyvvizsgáló és Gazdasági Tanácsadó Korlátolt Felelősségű Társaság (prípadne ich koncesionárov alebo právnych nástupcov) voči Postabank alebo hociktorej jej významnej dcérskej firme, na vyplatenie ceny za zhotovenie auditu pred rokom 2000, a to do celkovej výšky 200 miliárd HUF (uvedené v jednostrannom vyhlásení Erste Bank z 29. apríla 2004, v časti „Určenie rizika 0“).
(43)
Komisia poznamenáva, že tieto dve spoločnosti už avizovali Erste Bank, že hodlajú začať voči Erste Bank súdny spor za spôsobené škody v závislosti od výsledku doteraz neukončených súdnych sporov, ktoré vedie maďarský štát voči audítorom Postabank v spojitosti s ich úlohou ako audítorov banky. Tieto nároky sa v súčasnosti považujú za možné súdnou cestou vymáhateľné nároky. Spoločnosť Arthur Andersen okrem toho žiadala od Erste Bank aj úhradu svojich právnych nákladov v súdnom spore, ktorý inicioval maďarský štát.
(44)
Záväzok štátu prevziať tieto dva možné nároky na odškodnenie zodpovedá všetkým trom uvedeným kritériám, a preto sa nepovažuje za uplatniteľný po pristúpení.
(45)
Erste Bank tvrdí, že Komisia neurčila právny základ pre posudzovanie uplatniteľnosti, a na preukázanie toho, že Komisia má podľa článku 88 ods. 2 Zmluvy o ES právomoc posudzovať záväzok odškodnenia za nezistené nároky, treba dokázať, že záväzok odškodnenia za nezistené nároky sa podľa bodu 3 prílohy IV aktu o pristúpení považuje za novú štátnu pomoc. Uvádza ďalej, že Maďarsko v čase realizovania opatrení nebolo členským štátom EÚ, a preto sa naň nemohol bezprostredne vzťahovať článok 87 ods. 1 Zmluvy o ES.
(46)
Po prvé, Maďarskú republiku (podobne ako aj všetky vtedajšie kandidátske krajiny) už pred pristúpením zaväzovali európske dohody, ktoré - popri iných - vyhlásili za nezlučiteľné s riadnym fungovaním dohody všetky také formy štátnej pomoci, ktoré zabezpečili určitým podnikom alebo výrobe určitých produktov výhodu, a tým narúšali hospodársku súťaž, alebo hrozili narušením hospodárskej súťaže v prípade, ak sa to týkalo obchodu Spoločenstva a vtedajších kandidátskych krajín (7). Okrem toho v bode 3 prílohy IV aktu o pristúpení sa ako existujúca pomoc definujú len tri kategórie opatrení, a to: i) tie, ktoré nadobudli platnosť pred 10. decembrom 1994; ii) tie, ktoré boli po preskúmaní Komisiou zahrnuté do zoznamu, ktorý je priložený k zmluve o pristúpení, a iii) tie, ktoré boli schválené v rámci tzv. prechodného mechanizmu. V zmluve sa jednoznačne uvádza, že všetky opatrenia uplatniteľné po dni pristúpenia, ktoré predstavujú štátnu pomoc a nezodpovedajú podmienke existujúcej pomoci, sa od pristúpenia považujú za novú pomoc.
(47)
Preto - na základe primárnej legislatívy EÚ - je jednoznačné, že Komisia má plnú právomoc posudzovať také opatrenia štátnej pomoci, ktoré nadobudli účinnosť pred pristúpením, sú uplatniteľné po pristúpení a nekvalifikujú sa po pristúpení ako existujúca pomoc. Komisia môže takéto opatrenia od 1. mája 2004 považovať za „novú štátnu pomoc“ a môže od tohto dňa zakázať uplatňovanie pomoci; ďalej môže nariadiť vrátenie sumy neprávom vyplatenej po pristúpení, ak usúdi, že táto pomoc je nezlučiteľná so spoločným trhom. Uplatňovanie pravidiel štátnej pomoci na budúce účinky opatrení, ktoré sú po pristúpení aj naďalej uplatniteľné a podľa ustanovení aktu o pristúpení nezodpovedajú podmienkam existujúcej pomoci, teda neznamená spätné uplatňovanie pravidiel štátnej pomoci ES.
2. Existencia štátnej pomoci
(48)
Podľa článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES pomoc poskytovaná členským štátom alebo akoukoľvek formou zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná so spoločným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.
(49)
Maďarský štát v rámci privatizácie Postabank [prostredníctvom ÁPV (8)] prijal voči kupujúcemu Postabank taký záväzok na odškodnenie, ktorý zahŕňa aj platobné záväzky na odškodnenie za nezistené nároky vymáhateľné súdnou cestou, uplatnené najneskôr do piatich rokov odo dňa uzavretia zmluvy o kúpe akcií. Inými slovami, v záujme umožnenia predaja Postabank maďarský štát vzal na seba záväzok odškodnenia nárokov z verejných finančných prostriedkov. Preto je jednoznačné, že záväzok odškodnenia za nezistené nároky obsahuje štátne zdroje.
(50)
V zmysle horeuvedených skutočností maďarské orgány a Erste Banka vo svojich pripomienkach k rozhodnutiu o začatí konania spoločne tvrdili, že záväzok odškodnenia za nezistené nároky nemôže predstavovať štátnu pomoc, pretože je typickou formou záväzku v kúpnopredajnej zmluve, ktorá vznikla v podmienkach otvorenej verejnej súťaže, ako aj preto, že trhová cena vyplatená za Postabank a priori vylučuje štátnu pomoc. Argumentovali tým, že Komisia by mala uplatniť zásadu súkromného investora v trhovom hospodárstve a posudzované opatrenie, teda záväzok odškodnenia za nezistené nároky, by sa nemal považovať za štátnu pomoc, pretože ak sa vezme do úvahy hodnota záväzkov odškodnenia za nezistené nároky voči Erste Bank, zaplatila sa trhová cena. Tvrdili ďalej aj to, že v rámci Komisiou vykonaného testu súkromného investora nie je možné spoločne posudzovať reštrukturalizačné opatrenia vykonané v prospech Postabank pred pristúpením a samotnú privatizáciu banky, lebo záväzok odškodnenia za nezistené nároky nie je reštrukturalizačným opatrením, ale tvorí neoddeliteľnú súčasť dohody o kúpe akcií.
(51)
Ako sa uvádza v rozhodnutí o začatí konania, Komisia nemôže posudzovať opatrenia neuplatniteľné po pristúpení v zmysle článku 88. Rozsah pôsobnosti Komisie, na základe ktorého môže v rámci dočasného mechanizmu vykonať prešetrenie, sa nevzťahuje na takú štátnu pomoc, ktorá bola s konečnou platnosťou a bezpodmienečne pridelená v určitej sume ešte pred pristúpením. Komisia notifikované reštrukturalizačné opatrenia v prospech Postabank - okrem záväzkov odškodnenia za nezistené nároky - nepovažuje za uplatniteľné (9) po pristúpení. Preto tieto nepredstavujú predmet tejto analýzy.
(52)
Preto pri hodnotení jediného opatrenia uplatniteľného po pristúpení - teda záväzku odškodnenia za nezistené nároky, poskytnutého v roku 2003 - musí Komisia posúdiť, či vtedajšie konanie maďarskej vlády - pokiaľ ide o záväzok odškodnenia za nezistené nároky - je adekvátne chovaniu sa súkromného investora. Z toho vyplýva, že Komisia hodnotí záväzok odškodnenia za nezistené nároky nezávisle a od skôr vykonaných opatrení.
(53)
Hodnotenie predaja Postabank sa môže oddeliť od skôr vykonaných opatrení už aj preto, lebo reštrukturalizácia banky sa uzavrela už pred jej privatizáciou. Komisia poznamenáva, že maďarský Štátny kontrolný úrad (Állami Számvevőszék) v apríli roku 2003 vydal správu, v ktorej konštatoval, že reštrukturalizácia Postabank sa úspešne uzavrela a banka opäť riadne funguje. Banka Postabank bola v čase jej privatizácie životaschopná.
(54)
Takéto oddelenie opatrení, ktoré sú predmetom hodnotenia, by neprotirečilo judikatúre uplatnenej vo veci BP Chemicals (10), pretože v spomínanom prípade išlo o tri kapitálové injekcie, ktoré poskytli počas jediného neprerušeného reštrukturalizačného procesu, a „ich spoločným cieľom bolo financovanie potrebných reštrukturalizačných zmien a rekonštrukcia kapitálového základu EniChem-u, ktorá sa roztrieštila kvôli stratám.“ Pri posudzovaní toho, či je potrebné tieto tri opatrenia hodnotiť ako jediný celok, alebo posledné opatrenie oddelene, Európsky súdny dvor považuje za rozhodujúcu chronológiu opatrení, ich ciele a situáciu podniku v čase jednotlivých rozhodnutí o kapitálovej pomoci. V danom prípade - bez posledného opatrenia - bola likvidácia nevyhnutná. Naproti tomu v tomto prípade sa záväzok odškodnenia za nezistené nároky viazal k predaju Postabank a tvoril integrovanú časť dohody o kúpe akcií v čase, keď sa reštrukturalizácia banky úspešne ukončila a nehrozila jej už likvidácia.
(55)
Treba poznamenať, že pokiaľ ide o hodnotenie postupu maďarských orgánov v roku 2003, založené na zásade súkromného investora v trhovom hospodárstve, Komisia nespochybňuje privatizačné opatrenia Postabank a uznáva, že Postabank predali v rámci otvorenej verejnej súťaže uchádzačovi, ktorý ponúkol najvyššiu cenu.
(56)
Tento fakt však nie je dostatočnou podmienkou toho, aby sa v danom prípade vylúčila existencia výhody.
(57)
V prvom rade, v čase uzavretia dohody o kúpe akcií bol záväzok odškodnenia za nezistené nároky neohraničený. Keď maďarská vláda predala Postabank, záväzkom odškodnenia za nezistené nároky dala vláda kupujúcemu Postabank neobmedzený záväzok odškodnenia z verejných financií. Komisia sa domnieva, že - hoci maďarský štát náležitou lustráciou preskúmal možnosť súdnych prípadov pred začatím privatizačného procesu a pravdepodobnosť vyplatenia nárokov zo záväzkov odškodnenia za nezistené nároky považoval za veľmi nízku - obozretný súkromný predávajúci by v tomto prípade nebol dal neobmedzený záväzok odškodnenia za platobné nároky vyplývajúce z nezistených nárokov, ktoré sa mohli uplatniť najneskôr do piatich rokov odo dňa uzavretia dohody, a to ani vtedy, ak by bol záväzok odškodnenia za nezistené nároky umožnil vyššiu predajnú cenu, než akú mohol dostať predávajúci banky Postabank za predaj bez tohto záväzku. Podľa názoru Komisie by bol trhový predávajúci banky Postabank vymedzil aspoň v kúpnopredajnej zmluve určitý limit, ktorým by bol obmedzil hornú hranicu prípadných platobných nárokov kupujúceho, vzniknutých v súvislosti so záväzkom odškodnenia. Trhový predávajúci by sa nebol zaviazal na prevzatie neohraničeného rizika, a to ani v tom prípade, ak by si bol vedomý, že vyplatenie takej vysokej sumy je len málo pravdepodobné. Preto fakt, že záväzok odškodnenia v čase privatizácie bol neohraničený, dokazuje, že štát sa nezachoval podľa zásad trhového hospodárstva.
(58)
To, že banka Erste Bank vydala jednostranné vyhlásenie, podľa ktorého sa štátny záväzok odškodnenia za nezistené nároky ohraničuje sumou 200 miliardy HUF, neovplyvňuje hodnotenie Komisie, pokiaľ ide o počínanie maďarského štátu. Faktom je, že jednostranné vyhlásenie kupujúcej strany vo veci záväzku odškodnenia za nezistené nároky, vydané o šesť mesiacov neskôr, sa nemôže považovať za zlučiteľné so zásadou súkromného investora v trhovom hospodárstve.
(59)
Na tomto závere nič nemení ani skutočnosť, že uchádzači - ktorí nevedeli v plnej miere zhodnotiť prípadné riziká plynúce z problémovej minulosti Postabank - sa domnievali, že záväzok odškodnenia za nezistené nároky je neodpustiteľnou podmienkou privatizácie. Bez zabezpečenia záväzku odškodnenia za nezistené nároky by bola banka pravdepodobne zostala vo vlastníctve štátu. V takomto prípade, ak by sa záväzok odškodnenia za nezistené nároky v nejakom prípadnom nároku v budúcnosti konkrétne objavil, štát - ak sa zachová podľa zásady súkromného investora v trhovom hospodárstve - by mal vyhovieť nárokom len do výšky hodnoty obchodu, a nie v neohraničenej miere. To znamená, že keby sa štát bol zachoval podľa princípu súkromného investora pôsobiaceho v podmienkach trhového hospodárstva, nebol by sa zaviazal k neobmedzenému odškodneniu.
(60)
Na druhej strane, aj keď sa uskutočnila otvorená verejná súťaž, v ktorej každému účastníkovi zabezpečili rovnaké podmienky bez diskriminácie, nemožno tvrdiť, že predaj sa realizoval za trhových podmienok. Daný záväzok na odškodnenie sa totiž vzťahuje na neobmedzenú sumu, preto kúpne ponuky nemohli obsiahnuť pravú hodnotu tejto záruky. Pretože hodnotu záväzku neobmedzeného odškodnenia za nezistené nároky nie je možné určiť, teda počas otvorenej verejnej súťaže ani nemohla byť reč o „trhovej cene“, následkom čoho nemôžeme súťažné konanie pokladať za konanie uskutočnené podľa trhových podmienok.
(61)
Podľa argumentácie Erste Bank záväzok odškodnenia za nezistené nároky nevytvára obchodnú výhodu, pretože vznikol následkom súťažného konania, a pretože zaplatili trhovú cenu. V tejto otázke sa banka Erste Bank odvolávala na viaceré rozhodnutia Komisie (11). Banka Erste Bank argumentovala ďalej aj tým, že ak sa danému podniku poskytla výhoda a predaj zo strany štátu by sa realizoval za trhovú cenu, zisk z akejkoľvek výhody by zostal u predávajúceho a neprenesie sa na kupujúceho; tento argument banka Erste Bank podoprela odvolaním sa na prípad Banks (12) a Systems Microelectronic (13).
(62)
Komisia poznamenáva, že v súvislosti s prípadom, ktorý uvádza Erste Bank, sa vytvoril všeobecný princíp, že ak dochádza k otvorenej verejnej súťaži na základe trhových podmienok, nevzniká štátna pomoc pre kupujúceho daného podniku. V predmetnom prípade by však banka Erste Bank za normálnych trhových podmienok nebola dostala neobmedzené odškodnenie, pretože obozretný súkromný predávajúci by nebol predal Postabank tak, aby vzal na seba neobmedzený záväzok odškodnenia za nezistené nároky. Súhrnne teda možno povedať, že súkromný predávajúci Postabank by sa nebol zaviazal na odškodnenie za nezistené nároky, preto banka Erste Bank takto získala hospodársku výhodu tým, že kúpila Postabank so štátnym záväzkom odškodnenia za nezistené nároky.
(63)
Komisia preto zastáva názor, že samotný záväzok odškodnenia za nezistené nároky neobstojí v teste predaja podľa trhových podmienok.
(64)
V rozhodnutí o začatí konania Komisia brala do úvahy reštrukturalizačné a privatizačné opatrenia ako spoločné opatrenie, pretože v roku 1998 maďarská vláda informovala Komisiu o tom, že sa rozhodla o kapitálovom vklade a v záujme reštrukturalizácie a privatizácie sa stane 99,9 % majiteľom Postabank - zdá sa teda, že maďarské orgány samy spojili reštrukturalizáciu s privatizáciou. Opatrenia poskytnuté od decembra 1998 - sčasti finančné, sčasti administratívne - umožnili, aby banka bola schopná naďalej fungovať a uľahčili aj jej privatizáciu.
(65)
Vychádzajúc z tohto bude Komisia sekundárne hodnotiť záväzok odškodnenia za nezistené nároky pri privatizácii a predchádzajúce opatrenia vykonané na reštrukturalizáciu aj spoločne, ale pretože už zistila, že záväzok odškodnenia za nezistené nároky sám osebe predstavuje štátnu podporu, táto podpora už bude predstavovať pomoc a fortiori, ak sa bude posudzovať spolu s predchádzajúcim reštrukturalizačným opatrením.
(66)
Ak sa pri teste súkromného investora v trhovom hospodárstve hodnotia spoločne všetky opatrenia, potom výpočet nákladov štátu sa vzťahuje aj na tie opatrenia maďarských orgánov, ktorými ešte pred časom predaja uskutočnili reštrukturalizáciu banky, a zároveň sa to týka aj tých opatrení, o ktorých štát rozhodol počas predaja. Spomínané opatrenia spolu znamenali negatívnu predajnú cenu vo výške približne 53,4 miliardy HUF (teda okolo 211 miliónov EUR), vychádzajúcu z jednoduchého postupu, ktorým sa odpočíta hodnota od štátnych opatrení vykonaných od decembra 1998 od skutočnej predajnej ceny dosiahnutej pri privatizácii. Tento výsledok neobsahuje ďalšie náklady, ktoré musí štát prípadne znášať ohľadom záväzkov na odškodnenie, prijatých v čase privatizácie.
(67)
Komisia poznamenáva, že stabilizovanie životaschopnosti prostredníctvom privatizácie nebolo pre maďarskú vládu od roku 1998 nikdy podmienené dosiahnutím „pozitívnej“ ceny, teda dosiahnutím reálne možnej návratnosti investície. Potvrdzuje to aj skutočnosť, že opatrenia boli uskutočnené bez určenia budúcej predajnej ceny.
(68)
Na základe horeuvedeného, v súlade s princípom súkromného investora v trhovom hospodárstve, by racionálny investor, pôsobiaci výlučne na základe riadnych trhových podmienok, nebol dal svoj súhlas, alebo by nedal finančnú záruku pre Postabank, keby nemal konkrétne a racionálne očakávania v tom smere, že banku bude vedieť neskôr predať za cenu, ktorá presiahne celkovú sumu vložených finančných prostriedkov.
(69)
Komisia na základe skutočností uvedených vyššie uznáva, že Postabank predali prostredníctvom otvorenej bezpodmienečnej a transparentnej verejnej súťaže uchádzačovi, ktorý ponúkol najvyššiu cenu. Pri tom však otvorené ponukové konanie nie vždy vylučuje možnosť štátnej pomoci. Súd vyhlásil: „… v súvislosti s argumentovaním nemeckej vlády, podľa ktorého konanie pri privatizácii GS [Gröditzer Stahlwerke] zodpovedá všeobecným privatizačným požiadavkám na otvorenú, transparentnú a bezpodmienečnú verejnú súťaž, stačí vyhlásiť, že bez ohľadu na právnu hodnotu týchto princípov, a predpokladajúc podloženosť argumentácie, je to málo na to, aby bolo možné spochybniť vyhlásenie, podľa ktorého privatizácia GS za negatívnu predajnú cenu nezodpovedá požiadavkám testu súkromného investora a preto obsahuje prvky štátnej pomoci (14).“ Hodnotiac reštrukturalizáciu a privatizáciu v jednom celku - čiže celkovú sumu štátnych opatrení vykonaných pred odpredaním banky - vzniká pre štát negatívna cena.
(70)
Podľa tvrdenia Erste Bank je Komisiou vykonaná analýza testu súkromného investora neúplná, pretože neskúma náklady likvidačného postupu, ani príslušné maďarské bankové predpisy vzťahujúce sa na zamedzenie likvidácie.
(71)
Komisia poznamenáva, že judikatúra súdov Spoločenstva v tejto otázke jednoznačne určuje, že podmienku súkromného účastníka na v trhovom hospodárstve možno použiť len v prípadoch, keď má štátny zásah hospodársky charakter, nie je však uplatniteľná v prípade, ak súvisí s výkonom verejnej moci (15). V skutočnosti však v tomto prípade štát konal s cieľom ochrániť stabilitu finančného systému a nie ako súkromný investor, ktorý sa snaží realizovať zisk.
(72)
Okrem toho, pri hodnotení otázky, či je pre štát výhodnejšie likvidovať daný podnik ako ho predať, podľa súdov Spoločenstva je potrebné jednoznačne rozlíšiť povinnosti, ktoré musí znášať štát ako majiteľ podnikových akcií, alebo ako orgán verejnej moci: pri posudzovaní existencie štátnej pomoci možno primerane zohľadňovať len prvú povinnosť (16). Preto, ak sa vylúčia z výpočtov tie náklady, ktoré by súkromný investor nebol bral do úvahy, likvidácia by bola pre štát lacnejšia, ako reštrukturalizácia a privatizácia spolu.
(73)
Erste Bank, ako je vyššie uvedené, argumentuje tým, že záväzok odškodnenia za nezistené nároky nevytvára obchodné výhody, pretože vznikol počas súťažného konania, a preto zisk plynúci z akejkoľvek vzniknutej výhody by zostal u predávajúceho a nepreniesol by sa na kupujúceho.
(74)
Ako sme to už vyhlásili aj v predchádzajúcej časti, platí to len v tom prípade, ak sa otvorené súťažné konanie uskutoční za normálnych trhových podmienok. Táto podmienka však nie je splnená, pretože súkromný predávajúci by sa nebol zaviazal k neobmedzenému odškodneniu za nezistené nároky. Ďalej, súkromný investor by nebol vykonal opatrenia v prospech Postabank, pretože výsledkom všetkých opatrení vykonaných po štátnom kapitálovom vklade bola negatívna predajná cena pre štát.
(75)
Vzhľadom na uvedené skutočnosti súbor všetkých poskytnutých štátnych opatrení, prijatých počnúc decembrom 1998 vo veci reštrukturalizácie a privatizácie Postabank, ktorých súčasťou je aj záväzok odškodnenia za nezistené nároky, neobstojí v skúške súkromného investora, a teda zabezpečuje hospodársku výhodu pre Postabank a Erste Bank, ktoré sa zlúčili 1. septembra 2004.
(76)
Pretože bolo zistené, že napriek súťažnému konaniu garancia daná záväzkom odškodnenia za nezistené nároky vytvorila pre Erste Bank výhodu - pretože ani jeden súkromný predávajúci by nebol vzal na seba neobmedzený záväzok odškodnenia - opatrenie je svojou povahou selektívne.
(77)
Koncom roka 2002 bola banka Postabank siedmou najväčšou obchodnou bankou Maďarska. V období, ktoré Komisia hodnotí, bola po celý čas aktívne prítomná vo finančnom odvetví ovplyvňovanom intenzívnou medzinárodnou konkurenciou; prebiehal obchod medzi Maďarskom a Európskou úniou a na maďarskom bankovom trhu fungoval významný počet bánk Únie.
(78)
Podľa judikatúry (17), ak štátna pomoc posilní postavenie daného podniku voči iným konkurentom v oblasti obchodu Spoločenstva, treba ich považovať za podniky ovplyvnené touto pomocou. Zistili sme, že záväzkom odškodnenia za nezistené nároky maďarský štát zabezpečil pre Erste Bank selektívne výhody. Možno preto prijať záver, že táto selektívna výhoda spojená s kúpou Postabank posilnila pozície Erste Bank, a preto môže ovplyvniť obchod v rámci Spoločenstva a prípadne môže narušiť hospodársku súťaž.
(79)
Na zhrnutie možno povedať, že záväzok odškodnenia za nezistené nároky - pretože zodpovedá všetkým prvkom článku 87 ods. 1 - predstavuje v zmysle Zmluvy o ES štátnu pomoc.
3. Posudzovanie zlučiteľnosti
(80)
Na základe dočasného mechanizmu má Komisia právomoc začať konanie len vo veci takých opatrení štátnej pomoci, ktoré sa považujú za uplatniteľné aj po pristúpení. Notifikovaný záväzok odškodnenia za nezistené nároky je po pristúpení uplatniteľný, a podľa článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES predstavuje štátnu pomoc. Preto Komisia musí hodnotiť jeho zlučiteľnosť so spoločným trhom.
(81)
V článku 87 ods. 2 a 3 Zmluvy o ES sú stanovené podmienky, podľa ktorých štátna pomoc je, alebo môže byť považovaná za zlučiteľnú so spoločným trhom.
(82)
Výnimky z ustanovení článku 87 ods. 2 Zmluvy o ES nemožno v tomto prípade uplatniť. Komisia je predovšetkým toho názoru, že cieľom pomoci poskytnutej v tejto veci nie je pomoc určená na náhradu škody spôsobenej prírodnými katastrofami alebo mimoriadnymi udalosťami, ako sa to uvádza v článku 87 ods. 2 písm. b) Zmluvy o ES. Do pojmu „mimoriadne udalosti“ nepatria finančné straty spôsobené rozhodnutiami hospodárskych činiteľov. Komisia ďalej poznamenáva, že v Maďarsku nebola všeobecná banková kríza.
(83)
Podobne ani podľa článku 87 ods. 3 písm. b) Zmluvy o ES nemožno uvedenú pomoc považovať za výnimku. V roku 2003 - v dobe garantovania záväzku odškodnenia za nezistené nároky - sa v maďarskom bankovom odvetví neprejavovala kríza systémového charakteru, ktorá by mohla spôsobovať vážne poruchy maďarského hospodárstva.
(84)
Na základe článku 87 ods. 3 písm. c) Zmluvy o ES môže Komisia povoliť poskytnutie štátnej pomoci na rozvoj určitých hospodárskych činností alebo určitých hospodárskych oblastí za predpokladu, že táto podpora nepriaznivo neovplyvní podmienky obchodu tak, že by to bolo v rozpore so spoločným záujmom.
(85)
Maďarské orgány väčšinu opatrení vykonaných v prospech Postabank v čase medzi rokom 1998 a 2002 notifikovali ako opatrenia uskutočnené v záujme reštrukturalizácie, zatiaľ čo záväzok na odškodnenie v súvislosti s privatizáciou Postabank notifikovali osobitne. Komisia posudzuje, či v zmysle usmernení na záchranu a reštrukturalizáciu možno záväzok na odškodnenie za nezistené nároky považovať za zlučiteľný so spoločným trhom podľa článku 87 ods. 3 písm. c) Zmluvy o ES.
(86)
Článok 87 ods. 3 písm. c) Zmluvy ES o usmerneniach na záchranu a reštrukturalizáciu ustanovuje podmienky zlučiteľnosti so spoločným trhom. Súčasné usmernenia (18) Spoločenstva (ďalej len „usmernenia z roku 2004“) o štátnej pomoci na záchranu a reštrukturalizáciu podnikov v ťažkostiach nadobudli platnosť 10. októbra 2004. Pred uverejnením týchto usmernení bola pre štátnu pomoc poskytnutú podnikom v ťažkostiach na ich záchranu a reštrukturalizáciu platné predošlé usmernenia (19) Spoločenstva (ďalej len „usmernenia z roku 1999“), ktoré určujú podmienky, za ktorých sa takáto štátna pomoc považuje za zlučiteľnú (20). Zmluvu o kúpe akcií, ktorá obsahovala aj záväzok odškodnenia za nezistené nároky, podpísali 20. októbra 2003. Komisia sa teda domnieva, že na tieto okolnosti treba uplatniť usmernenia z roku 1999.
(87)
Podľa usmernení z roku 1999 sa podnik nachádza v ťažkostiach vtedy, ak sa nemôže zotaviť prostredníctvom svojich vlastných zdrojov alebo prostriedkov, ktoré získa od svojich akcionárov alebo veriteľov.
(88)
Komisia sa domnieva, že problémy Postabank v čase medzi rokmi 1997 - 1998 boli skutočne vážne, banka sa považovala za podnik v ťažkostiach, pretože bez štátnej pomoci nebola schopná sa zotaviť.
(89)
Ako to tvrdili maďarské orgány, záväzok odškodnenia za nezistené nároky netvoril súčasť reštrukturalizácie, pretože sa viazal k predaju banky, a potreba záväzku odškodnenia za nezistené nároky sa vynoril až počas procesu verejnej súťaže. V skutočnosti však záväzok odškodnenia za nezistené nároky prijali ako súčasť privatizácie v roku 2003. Dovtedy sa kapitálová štruktúra a postavenie banky stabilizovali. Banka Postabank znova získala životaschopnosť. Maďarský Štátny kontrolný úrad (Állami Számvevőszék) v apríli roku 2003 vydal správu, v ktorej konštatoval, že reštrukturalizácia Postabank sa úspešne uzavrela a banka opäť riadne funguje.
(90)
Pretože banka Postabank bola v roku 2003 už životaschopná, nemohla sa pre ňu poskytnúť ďalšia reštukturalizačná štátna pomoc.
(91)
Komisia sa teda domnieva, že v roku 2003, keď sa prijal záväzok odškodnenia za nezistené nároky, Postabank nebolo možné považovať za podnik v ťažkostiach, a teda ani nemohla byť oprávnená na štátnu pomoc na záchranu alebo ďalšiu reštrukturalizáciu. Štátnu pomoc teda nie je možné považovať za zlučiteľnú s usmerneniami na záchranu a reštrukturalizáciu.
(92)
Pre sekundárne hodnotenie je potrebné, aby sa záväzok odškodnenia za nezistené nároky hodnotil spoločne s opatreniami vykonanými pred reštrukturalizáciou, teda ako súčasť jediného reštrukturalizačného a privatizačného procesu (pozri vyššie uvedenú sekundárnu argumentáciu). Ako sme to už uviedli v predchádzajúcej časti, v roku 2003 - keď sa zrodilo rozhodnutie o záväzku odškodnenia za nezistené nároky - bola banka Postabank znova životaschopná.
(93)
V záujme toho, aby sa záväzok odškodnenia za nezistené nároky mohol považovať za zlučiteľnú reštrukturalizačnú štátnu pomoc, odškodnenie malo byť súčasťou už skôr existujúceho plánu reštrukturalizácie, ktorý sa mal realizovať vtedy, keď sa podnik dostal do ťažkej situácie. Podmienkou poskytnutia reštrukturalizačnej štátnej pomoci je uskutočnenie reštrukturalizačného plánu, ktorým - na základe reálnych predpokladov ohľadom budúcich podmienok fungovania - sa v primeranom časovom období obnoví dlhodobá životaschopnosť podniku.
(94)
Reštrukturalizačný plán predložený maďarskými orgánmi bol vypracovaný dodatočne, s cieľom notifikácie v roku 2004. V čase predchádzajúcich reštrukturalizačných opatrení plán neexistoval - preto je jednoznačné, že nebol vypracovaný taký reštrukturalizačný plán, vyžadovaný usmerneniami na záchranu a reštrukturalizáciu, ktorý by bol záväzok odškodnenia za nezistené nároky zahrnul do rámca reštrukturalizačného procesu.
(95)
Z toho vyplýva, že keby sme aj záväzok odškodnenia za nezistené nároky hodnotili spolu s ostatnými opatreniami, záväzok odškodnenia za nezistené nároky by sme ani vtedy nemohli v zmysle usmernení na záchranu a reštrukturalizáciu pokladať za zlučiteľný, pretože banka Postabank sa v čase zrodenia rozhodnutia o záväzku odškodnenia za nezistené nároky nepovažovala za podnik v ťažkostiach a spomínaná záruka nebola súčasťou už existujúceho reštrukturalizačného plánu.
(96)
Ustanovenie článku 45 ods. 2 európskej dohody znie: „Pokiaľ ide o finančné služby, uvedené v prílohe XIIa, dohodou nie sú dotknuté práva zmluvných strán prijímať opatrenia nevyhnutné na vykonávanie menovej politiky alebo opatrenia, ktoré sa z praktických dôvodov prijímajú na zabezpečenie ochrany investorov, vkladateľov, poistencov alebo osôb, ktoré majú dostať fiduciárne platby, alebo opatrenia zabezpečujúce integritu a stabilitu finančnej sústavy. Tieto opatrenia nebudú na základe štátneho občianstva diskriminovať podniky a občanov druhej zmluvnej strany v porovnaní s jej vlastnými podnikmi a občanmi.“
(97)
V rozhodnutí o začatí konania sa uvádza, že Komisia mala vážne pochybnosti aj ohľadom toho, či je článok 45 ods. 2 európskej dohody vôbec uplatniteľný na opatrenia štátnej pomoci, keďže tento odsek európskej dohody tvorí súčasť článku o práve usadiť sa, kým nariadenia o štátnej pomoci sú uvedené v článku 62 a ďalších po ňom nasledujúcich článkoch európskej dohody. Komisia ďalej usúdila, že toto ustanovenie môže byť použiteľné na niektoré všeobecne platné opatrenia prijaté finančným kontrolným orgánom a ďalej, že v Maďarsku v danom čase nebola všeobecná banková kríza.
(98)
Podľa argumentácie maďarských orgánov maďarská vláda nemohla dovoliť, aby v roku 1998, v čase najväčších ťažkostí banky a nestability maďarského trhu, banka Postabank skrachovala, a že kolaps Postabank - berúc do úvahy veľkosť banky - by bol vyvolal závažnú finančnú krízu.
(99)
Záväzok odškodnenia za nezistené nároky však bol prijatý vtedy, keď banka Postabank už nebola podnikom v ťažkostiach. Komisia v každom prípade zastáva názor, že článok 45 ods. 2 európskej dohody sám osebe nevytvára právny podklad na to, aby sa akékoľvek opatrenia poskytnuté formou štátnej pomoci považovali za zlučiteľné so spoločným trhom.
(100)
Rekapitulujúc teda predchádzajúce zistenia, záväzok odškodnenia za nezistené nároky predstavuje nezlučiteľnú štátnu pomoc.
4. Otázka vrátenia pomoci
(101)
Okruh tých postupov, na ktoré má Komisia úplnú právomoc v rámci dočasného mechanizmu, sa obmedzuje na opatrenia uplatniteľné po pristúpení, teda v tomto prípade na záväzok odškodnenia za nezistené nároky.
(102)
Napriek argumentu, podľa ktorého cena tohto opatrenia bola zohľadnená v kúpnej cene, na základe uvedených úvah je Komisia toho názoru, že záväzok odškodnenia za nezistené nároky predstavuje nezlučiteľnú štátnu podporu a preto je namieste zrušiť platnosť záväzku odškodnenia za nezistené nároky s retroaktívnym účinkom od 30. apríla 2004.
(103)
Rozhodnutie s retroaktívnym účinkom od 30. apríla 2004 by mal v praxi za následok požadovanie vrátenia akýchkoľvek nárokov vyplatených po tomto dátume, ktoré nepatrili do okruhu nárokov uplatniteľných po pristúpení. Napriek tomu vrátenie nie je potrebné, pretože v rámci záväzku odškodnenia za nezistené nároky vlastne nebolo uskutočnené plnenie. Vyplýva to z charakteru záväzku odškodnenia, ktorý má ako celok podmienený charakter.
(104)
V zásade by mala Komisia žiadať vrátenie poplatku za záväzok odškodnenia za nezistené nároky, aby vyvážila výhody poskytnuté daným opatrením.
(105)
Komisia však prijíma argument, že vrátením takéhoto poplatku by sa mohol narušiť princíp právnej istoty vzhľadom na zvláštne okolnosti, za ktorých bol prijatý - v plnej miere podmienený - záväzok (záruka) odškodnenia, napríklad aj záväzok odškodnenia za nezistené nároky. Aj keď je pojem „uplatniteľné po pristúpení“ objektívny, zvláštne podmienky vzťahujúce sa na záväzok odškodnenia neboli pre maďarskú vládu a Erste Bank jednoznačné a predvídateľné v čase, keď sa dohodli o záväzku odškodnenia za nezistené nároky, teda v čase, keď sa uskutočnila privatizácia Postabank. Preto, keďže neboli známe jednoznačné a transparentné podmienky z hľadiska pojmu uplatniteľnosti záväzku odškodnenia po pristúpení, zainteresované strany nemuseli predvídať, že záväzok odškodnenia za nezistené nároky prijatý pred pristúpením, sa bude považovať za uplatniteľný aj po pristúpení za podmienok, aké charakterizovali predaj Postabank.
(106)
Napriek objektívnemu charakteru právneho textu zmluvy o pristúpení, usmernenia Komisie sa vykryštalizovali, pokiaľ ide o pojem „uplatniteľné po pristúpení“ vo väzbe na garancie a záväzky odškodnenia, len časom a postupne. Zmluva o pristúpení bola podpísaná 16. apríla 2003. Bod 3 prílohy IV aktu o pristúpení neurčuje podmienky, ktoré Komisia aplikuje pri posudzovaní toho, či podmienené opatrenia, akými sú napríklad garancie a záväzky na odškodnenie, sú uplatniteľné po pristúpení. Namiesto toho útvary Komisie informovali pristupujúce štáty o podmienkach ich uplatniteľnosti po pristúpení formou usmerňujúcich listov.
(107)
Útvary Komisie listom zo 4. augusta 2003 adresovaným Stálemu zastupiteľstvu Maďarskej republiky pri Európskej únii informovali Maďarskú republiku o tom, ako chápe Komisia pojem „pomoc uplatniteľná po pristúpení“, pokiaľ ide o individuálne opatrenia štátnej pomoci. Pritom sa však list nezaoberal výslovne hodnotením záväzku odškodnenia a ani neuložil vypracovanie zoznamu jednotlivých záväzkov, teda aby maďarské orgány presne určili jednotlivé riziká a pripojili úplný protokol uzavretý v deň pristúpenia, aby sa tým splnila jedna z požiadaviek, na základe ktorej záväzok odškodnenia sa po pristúpení nemôže považovať za uplatniteľný. Zdalo sa, že list útvarov Komisie podáva vyčerpávajúci opis pojmu uplatniteľnosti po pristúpení a že v žiadnom prípade nepoukazoval na požiadavku vypracovania úplného zoznamu. Vypracovanie úplného zoznamu je kritérium, ktorému záväzok odškodnenia za nezistené nároky v súčasnej forme nezodpovedá.
(108)
Banka Erste Bank kúpila Postabank 20. októbra 2003 a kúpnopredajná dohoda obsahovala aj záväzok odškodnenia za nezistené nároky.
(109)
Usmernenia Komisie o teste uplatniteľnosti sú dostupné v rozhodnutí Komisie z 28. januára 2004 vo veci Česká spořitelna (CZ 14/03) a v rozhodnutí zo 16. decembra 2003 vo veci Komerční banka (CZ 15/03). Komisia v týchto rozhodnutiach konštatovala, že opatrenia individuálnej štátnej pomoci sú uplatniteľné aj po pristúpení, pokiaľ v čase pridelenia štátnej pomoci nie je presne známy vplyv na hospodárstvo štátu. Ani v jednom z týchto prípadov sa nevyskytla požiadavka na presné určenie rizík a ich zahrnutie do úplného zoznamu uzavretého v deň prístupu v záujme toho, aby konkrétny záväzok odškodnenia po pristúpení nebol považovaný za uplatniteľný.
(110)
Požiadavka vypracovať presný a úplný zoznam rizík a zahrnúť ich do zoznamu uzavretého v deň pristúpenia v záujme toho, aby sa po pristúpení určitý konkrétny záväzok odškodnenia nepovažoval za uplatniteľný (teda požiadavka zostavenia úplného zoznamu), sa prvýkrát spomína v liste útvarov Komisie z 19. marca 2004 zaslanom Maďarskej republike. V tomto liste sa osobitne poukazuje na prípad Postabank a podáva sa usmernenie ohľadom uplatniteľnosti záväzkov odškodnenia po pristúpení, najmä v zmysle odseku 14 úvodnej časti tohto rozhodnutia, a v zmysle odseku 52 rozhodnutia o začatí konania, ako to už bolo uvedené v predchádzajúcej časti tohto rozhodnutia.
(111)
Z tohto dôvodu v čase skoncipovania kúpnopredajnej zmluvy Postabank v októbri 2003 zainteresovaným stranám - na rozdiel od iných opatrení, napríklad opatrení týkajúcich sa platobných záväzkov po pristúpení - neboli známe všetky podstatné podmienky slúžiace na posúdenie uplatniteľnosti podmienených záruk a záväzkov odškodnenia po pristúpení. Vzhľadom na to bolo neracionálne vrátiť štátnu pomoc, ktorá bola poskytnutá v období, keď usmernenia Komisie o uplatniteľnosti po pristúpení neboli celkom jednoznačné a mohli pôsobiť mylným dojmom úplnosti.
(112)
Navyše, pozitívny vplyv záväzku odškodnenia bol vo veľkej miere znížený faktom vyšetrovania zo strany Komisie, ktoré bolo na trhoch známe. Záväzok odškodnenia nemohol pôsobiť obzvlášť pozitívne na finančnú situáciu banky. Záväzok sa vzťahuje výslovne na na riziká súdnych procesov spojených s minulosťou Postabank a nezabezpečuje takú všeobecnú záruku, ktorá by umožnila bezprostrednú výhodu pri získavaní kapitálu.
(113)
Na základe predchádzajúcich zistení a s prihliadnutím na všetky okolnosti Komisia nepožaduje úhradu poplatku za záväzok odškodnenia za nezistené nároky.
VIII. ZÁVER
(114)
Vzhľadom na predchádzajúce zistenia Komisia dospela k záveru, že časť záväzku odškodnenia za nezistené nároky, ktorá bola jednoznačne určená v čase pristúpenia, je po pristúpení neuplatniteľná (teda možné nároky dvoch audítorov: nároky spoločností Arthur Andersen Audit a Prudentia voči Postabank podľa časti „Určenie rizika 0“ jednostranného vyhlásenia Erste Bank z 29. apríla 2004).
(115)
Komisia vyhlasuje, že ďalšia časť opatrenia záväzku odškodnenia za nezistené nároky, ktoré Maďarská republika prijala vo vzťahu k Postabank és Takarékpénztár Rt./Erste Bank Hungary Nyrt., predstavuje štátnu pomoc uplatniteľnú po pristúpení a nezlučiteľnú so spoločným trhom,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
(1) Dva možné nároky zo strany spoločností Arthur Andersen Audit Könyvszakértő Korlátolt Felelősségű Társaság a/alebo Prudentia Könyvvizsgáló és Gazdasági Tanácsadó Korlátolt Felelősségű Társaság (prípadne ich koncesionárov alebo právnych nástupcov) sú (v zmysle jednostranného vyhlásenia Erste Bank z 29. apríla 2004 v časti „Určenie rizika 0“) po pristúpení neuplatniteľné.
(2) Ďalšia časť záväzku odškodnenia za nezistené nároky, ktoré Maďarská republika prijala v prospech Postabank és Takarékpénztár Rt./Erste Bank Hungary Nyrt., je po pristúpení uplatniteľná a predstavuje štátnu pomoc nezlučiteľnú so spoločným trhom.
Článok 2
Maďarská republika musí do 30. apríla 2004 vypovedať s retroaktívnym účinkom časť záväzku odškodnenia za nezistené nároky, uplatniteľnú po pristúpení.
Článok 3
Maďarská republika je povinná do dvoch mesiacov od vydania tohto rozhodnutia informovať Komisiu o opatreniach, ktoré prijala na splnenie tohto rozhodnutia.
Článok 4
Toto rozhodnutie je určené Maďarskej republike.
V Bruseli 21. októbra 2008