ROZHODNUTIE KOMISIE
z 11. septembra 2008,
ktorým sa ustanovuje, že článok 30 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinácii postupov obstarávania subjektov pôsobiacich v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb sa neuplatňuje na výrobu a veľkoobchodný predaj elektrickej energie v Poľsku
[oznámené pod číslom K(2008) 4805]
(Iba poľské znenie je autentické)
(Text s významom pre EHP)
(2008/741/ES)
KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV,
so zreteľom na Zmluvu o založení Európskeho spoločenstva,
so zreteľom na smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2004/17/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov obstarávania subjektov pôsobiacich v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb (1), a najmä na jej článok 30 ods. 4 a 6,
so zreteľom na žiadosť predloženú Poľskou republikou listom doručeným 19. mája 2008,
po porade s Poradným výborom pre verejné zákazky,
keďže:
I. SKUTOČNOSTI
(1)
Komisia dostala 19. mája 2008 od Poľska listom žiadosť podľa článku 30 ods. 4 smernice 2004/17/ES. Komisia elektronickou poštou z 11. júla 2008 požiadala o dodatočné informácie, ktoré poľské orgány poskytli elektronickou poštou z 28. júla 2008 po uplynutí lehoty na odpoveď.
(2)
Žiadosť Poľskej republiky sa týka výroby a veľkoobchodného predaja elektrickej energie.
(3)
Žiadosť podal, a tým potvrdil nezávislý vnútroštátny orgán (Urzędu Regulacji Energetyki, poľský regulačný úrad pre energetiku).
II. PRÁVNY RÁMEC
(4)
Článkom 30 smernice 2004/17/ES sa ustanovuje, že zákazky, ktorých cieľom je umožniť vykonávanie jednej z činností, na ktoré sa vzťahuje smernica, nepodliehajú tejto smernici, ak v členskom štáte, v ktorom sa činnosť vykonáva, je táto činnosť priamo vystavená hospodárskej súťaži na trhoch, na ktoré nie je obmedzený prístup. Priame vystavenie hospodárskej súťaži sa posudzuje na základe objektívnych kritérií, pričom sa zohľadňujú osobité charakteristiky príslušného sektora. Prístup sa považuje za neobmedzený, ak členský štát implementoval a uplatňuje príslušné právne predpisy Spoločenstva, ktorými sa otvára daný sektor alebo jeho časť. Tieto právne predpisy sú uvedené v zozname v prílohe XI k smernici 2004/17/ES, v ktorej sa pre odvetvie elektrickej energie odkazuje na smernicu Európskeho parlamentu a Rady 96/92/ES z 19. decembra 1996 o spoločnej právnej úprave vnútorného trhu s elektrickou energiou (2). Smernicu 96/92/ES nahradila smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/54/ES z 26. júna 2003 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh s elektrickou energiou a o zrušení smernice 96/92/ES (3), v ktorej sa vyžaduje ešte vyšší stupeň otvorenosti trhu.
(5)
Poľsko implementovalo a uplatňuje nielen smernicu 96/92/ES, ale aj smernicu 2003/54/ES, pričom sa rozhodlo pre právne a organizačné oddelenie prenosových a distribučných sietí s výnimkou najmenších distribučných spoločností, ktoré síce naďalej podliehajú oddelenému vedeniu účtovníctva, ale zároveň sú vyňaté z požiadaviek právneho a organizačného oddelenia, pretože majú menej ako 100 000 zákazníkov alebo v roku 1996 prevádzkovali elektrické sústavy so spotrebou menšou ako 3 TWh. Je však ustanovené že prevádzkovatelia distribučnej sústavy budú vyvíjať činnosť v rámci vertikálne integrovaných skupín vo verejnom vlastníctve minimálne počas roku 2008. Z tohto dôvodu a v súlade s článkom 30 ods. 3 prvým pododsekom by sa prístup na trh mal považovať za neobmedzený.
(6)
Priame vystavenie hospodárskej súťaži by sa malo hodnotiť na základe rôznych ukazovateľov, z ktorých žiaden nie je sám o sebe rozhodujúci. Pokiaľ ide o trhy, ktorých sa týka toto rozhodnutie, predstavuje podiel hlavných aktérov na danom trhu jedno z kritérií, ktoré by sa mali zohľadniť. Ďalším kritériom je miera koncentrácie na uvedených trhoch. Pri daných vlastnostiach príslušných trhov by sa mali zohľadniť i ďalšie kritériá, ako napríklad fungovanie vyrovnávacieho trhu, cenová súťaž a miera, v akej zákazníci menia dodávateľov.
(7)
Toto rozhodnutie nemá vplyv na uplatňovanie pravidiel o hospodárskej súťaži.
III. HODNOTENIE
(8)
Žiadosť Poľska sa týka výroby a veľkoobchodného predaja elektrickej energie v Poľsku.
(9)
V poľskej žiadosti sa zohľadňuje skutočnosť, že príslušný geografický trh je obmedzený na štátne územie. Trh je rovnorodý a neexistujú prekážky, ktoré by zabraňovali zákazníkovi z jedného regiónu krajiny nakúpiť elektrickú energiu vyrobenú v inom regióne krajiny (väčšina elektrickej energie sa vyrába na juhu Poľska, predáva sa však na celom území Poľska). Okrem toho podľa správy o činnosti z roku 2007 (4) v roku 2006 dochádzalo k nedostatkom v zásobovaní štrukturálneho charakteru na hraniciach s Nemeckom, Českou republikou a Slovenskom. V roku 2006 Poľsko vyviezlo 9,74 % vyrobenej elektrickej energie, pričom dovoz do Poľska v tom istom roku dosiahol 2,94 % celkovej výroby (čistý vývoz teda predstavoval 6,8 % celkovej výroby v roku 2006). V závere správy o činnosti z roku 2007 sa uvádza, že najdôležitejšou otázkou súvisiacou s výmenou elektrickej energie je obmedzená prenosová kapacita poľskej siete, dôsledkom čoho sú nedostatky v zásobovaní na prepojeniach s inými sústavami. Hlavnou príčinou je veľký tlak na trhu, ktorý vyplýva z podstatných rozdielov medzi cenami elektrickej energie v Poľsku a Nemecku, v Českej republike a Švédsku. Preto by sa územie Poľskej republiky malo považovať za trh, ktorý prichádza do úvahy na účely zhodnotenia podmienok ustanovených v článku 30 ods. 1 smernice 2004/17/ES.
(10)
V oznámení Komisie Rade a Európskemu parlamentu Správa o pokroku vo vytváraní vnútorného trhu s plynom a elektrickou energiou (5) (ďalej len „správa za rok 2005“) sa uvádza, že „mnohé vnútroštátne trhy vykazujú vysoký stupeň koncentrácie priemyslu, ktorá bráni rozvoju efektívnej hospodárskej súťaže“ (6). Preto Komisia dospela k záveru, že pokiaľ ide o výrobu elektrickej energie, „jedným z ukazovateľov stupňa hospodárskej súťaže na vnútroštátnych trhoch je celkový podiel troch najväčších výrobcov na trhu“ (7). Za rok 2006 poľské orgány uviedli, že podiel troch najväčších výrobcov bol 44,2 % dostupnej kapacity a 52,3 % hrubej produkcie (8). V roku 2007 podľa odpovede poľských orgánov prijatej 28. júla podiel stúpol na 51,7 % dostupnej kapacity a 58 % hrubej produkcie (9). Podľa poľských orgánov narástol podiel troch najväčších prevádzkovateľov na veľkoobchodnom trhu na 48,1 % v roku 2006 a v roku 2007 na 55,4 % (10). Treba zdôrazniť skutočnosť, že z údajov poľských orgánov jednoznačne vyplýva v období 2006 - 2007 nárast podielu na trhu troch najväčších prevádzkovateľov v každej oblasti. Tieto úrovne koncentrácie sú vyššie ako zodpovedajúcich 39 %, ktoré sa uvádzajú v rozhodnutiach Komisie 2006/211/ES (11) a 2007/141/ES (12) adresovaných Spojenému kráľovstvu. Sú na porovnateľnej (alebo o čosi vyššej) úrovni, ako je úroveň (52,2 %) uvedená v rozhodnutí Komisie 2008/585/ES (13) určenom Rakúsku, a ďalej sú poľské úrovne koncentrácie nižšie ako zodpovedajúce úrovne uvedené v rozhodnutiach Komisie 2006/422/ES (14) a 2007/706/ES (15) určených Fínsku (73,6 %) a Švédsku (86,7 %). Vo všetkých troch prípadoch sú tieto úrovne koncentrácie „vykompenzované“„konkurenčným tlakom na... trhu vyplývajúcom z možnosti dovážať elektrickú energiu z oblastí mimo územia …“ (16). Ako sa uviedlo v odôvodnení 9, v systéme dochádza k nedostatkom v zásobovaní a prenosová kapacita je obmedzená, v dôsledku čoho je podiel dovozu elektrickej energie do Poľska menej ako 3 % v porovnaní napr. s Rakúskom, kde „dovoz pokrýva približne štvrtinu (17) celkového potrebného množstva (18), predovšetkým ako energia pri základnom zaťažení“ (19). Okrem toho podľa dokumentu, ktorý vydal predseda poľského regulačného úradu pre energetiku (20), je „súčasná štruktúra a úroveň koncentrácie činnosti energetického odvetvia dôsledkom ponajprv horizontálnej a potom aj vertikálnej konsolidácie energetických spoločností, ktorých majiteľom je štát. Konsolidačný proces, ktorý negatívnym spôsobom ovplyvnil podmienky hospodárskej súťaže na domácom trhu, bude mať aj výrazný vplyv na rozvoj hospodárskej súťaže na veľkoobchodnom trhu.“ Táto úroveň koncentrácie sa preto nemôže považovať za ukazovateľ priameho vystavenia hospodárskej súťaži v oblasti výrobných a veľkoobchodných trhov.
(11)
Okrem toho by sa za dodatočný ukazovateľ malo považovať aj fungovanie vyrovnávacích trhov, napriek tomu, že predstavujú len malý podiel celkovej elektrickej energie vyrobenej a/alebo spotrebovanej v členskom štáte. „Akýkoľvek účastník trhu, ktorého výrobný profil nezodpovedá charakteristikám svojich zákazníkov, môže pociťovať rozdiel medzi cenou, za ktorú prevádzkovateľ prenosovej sústavy (ďalej len ‚PPS‘) predá vyrovnávaciu energiu, a cenou, za ktorú kúpi späť nadbytočnú výrobu. Tieto ceny môže regulátor pre PPS priamo určiť alebo prípadne sa bude využívať trhový mechanizmus, v ktorom cena bude určená ponukami iných výrobcov s cieľom regulovať ich výrobu smerom nahor alebo smerom nadol […]. Vážny problém pre malých účastníkov trhu vzniká vtedy, ak existuje riziko veľkého rozpätia medzi nákupnou cenou od PPS a predajnou cenou. Stáva sa to vo viacerých členských štátoch a pravdepodobne to poškodzuje rozvoj hospodárskej súťaže. Veľké rozpätie môže byť prejavom nedostatočnej miery hospodárskej súťaže na vyrovnávacom trhu, na ktorom môže dominovať len jeden alebo dvaja výrobcovia (21)“. Poľský vyrovnávací trh má síce relatívne malé rozpätie (22) medzi nákupnou cenou od PPS a predajnou cenou, napriek tomu situácia na ňom, ako aj jeho hlavné charakteristiky - konkrétne neexistujúci trh v priebehu dňa alebo neexistujúci prístup k iným trhovým platformám, ktoré môžu fungovať ako náhrada, ako aj niektoré aspekty nákladov vyrovnávania - sú také, že „súčasné štruktúry taríf za prenosové služby, podľa ktorých sa všetkým zákazníkom účtujú náklady za vyrovnávanie a správu preťaženia, nevysielajú vhodné ekonomické signály účastníkom trhu“ (23). Fungovanie poľského vyrovnávacieho trhu sa preto nemôže považovať za dodatočný ukazovateľ priameho vystavenia odvetvia výroby a veľkoobchodného predaja elektrickej energie hospodárskej súťaži.
(12)
Vzhľadom na charakteristiky príslušného produktu (elektrická energia) a nedostatok alebo nedostupnosť vhodných náhradných produktov alebo služieb má cenová konkurencia a tvorba cien väčší význam pri hodnotení stavu konkurencie na trhu s elektrickou energiou. Vzhľadom na veľkých priemyselných (konečných) odberateľov, pri ktorých je najväčšia pravdepodobnosť, že energiu odoberajú priamo od dodávateľov, ktorí energiu zároveň vyrábajú, môže počet zákazníkov, ktorí prechádzajú k inému dodávateľovi, predstavovať ukazovateľ cenovej konkurencie a takto nepriamo „prirodzený ukazovateľ účinnosti hospodárskej súťaže. Ak iba málo zákazníkov prechádza k inému dodávateľovi, je to pravdepodobne problém fungovania trhu, aj keď by sa nemali ignorovať výhody vyplývajúce z možnosti opätovného vyjednávania s doterajším dodávateľom“ (24). Okrem toho, „existencia regulovaných cien pre konečného odberateľa je jasným kľúčovým faktorom správania zákazníka […]. Hoci ponechanie kontrol môže byť odôvodnené v prechodnom období, s blížiacou sa potrebou investovania budú spôsobovať čoraz väčšie deformácie“ (25).
(13)
Podľa najaktuálnejších dostupných informácií je miera prechodu k inému dodávateľovi pri veľkých a veľmi veľkých zákazníkoch v priemyselnom odvetví v Poľsku 15,84 % (26), čo predstavuje 7,6 % celkových dodávok (27). Túto skutočnosť treba vnímať v súvislosti so situáciou opísanou v predchádzajúcich rozhodnutiach týkajúcich sa odvetvia elektrickej energie, keď je miera prechodu k inému dodávateľovi pri veľkých a veľmi veľkých zákazníkoch od vyše 75 % (rozhodnutie 2006/422/ES určené Fínsku) po 41,5 % (rozhodnutie 2008/585/ES určené Rakúsku). Okrem toho existujú kontroly cien pre domácnosti ako konečných odberateľov, pri ktorých sú prevádzkovatelia povinní poskytnúť regulačnému orgánu tarify, ktoré plánujú uplatňovať. Situácia v Poľsku preto nie je uspokojivá, pokiaľ ide o prechod veľkých a veľmi veľkých (konečných) odberateľov (28) v priemyselnom odvetví k inému dodávateľovi a kontrolu cien pre konečného odberateľa, a nemôže sa považovať za ukazovateľ priameho vystavenia hospodárskej súťaži.
(14)
Situácia vo výrobe elektrickej energie a veľkoobchode s ňou v Poľsku sa teda dá zhrnúť takto: trhové podiely troch najväčších výrobcov a veľkoobchodníkov sú pomerne vysoké, čo však nie je vyvážené dostupnou dovážanou elektrickou energiou, a ako sa určilo v odôvodnení 11, fungovanie vyrovnávacích trhov nie je dostatočné na to, aby sa považovalo za ukazovateľ priameho vystavenia hospodárskej súťaži, miera prechodu zákazníkov k inému dodávateľovi je malá a kontroly cien pre konečných odberateľov pretrvávajú v prípade niektorých skupín zákazníkov.
(15)
Musí sa však zohľadniť celková situácia energetického odvetvia v Poľsku. Z tohto dôvodu Komisia vo svojom Odporúčaní pre odporúčanie Rady o aktualizácii všeobecných usmernení pre hospodárske politiky členských štátov a Spoločenstva na rok 2008 a o vykonávaní politík zamestnanosti členských štátov (29) odporúča, aby Poľsko „zlepšilo rámec hospodárskej súťaže v sieťových odvetviach, vrátane prehodnotenia úlohy regulátorov, a energicky pokračovalo v procese liberalizácie trhov s energiou“ (30), čo je ďalším náznakom toho, že v Poľsku výroba elektrickej energie a veľkoobchod s ňou (ešte) nie sú úplne vystavené hospodárskej súťaži.
IV. ZÁVERY
(16)
Vzhľadom na faktory preskúmané v odôvodneniach 9 až 15 sa musí skonštatovať, že výroba elektrickej energie a veľkoobchod s ňou v súčasnosti v Poľsku nie sú priamo vystavené hospodárskej súťaži. Článok 30 ods. 1 smernice 2004/17/ES sa preto nevzťahuje na zákazky, ktorých cieľom je umožniť vykonávanie uvedených činností v Poľsku. V dôsledku toho sa smernica 2004/17/ES naďalej uplatňuje v prípade, keď zmluvné subjekty uzatvárajú zmluvy s cieľom umožniť v Poľsku výrobu elektrickej energie a veľkoobchod s ňou alebo v prípade, keď organizujú súťaže návrhov na vykonávanie takejto činnosti.
(17)
Toto rozhodnutie je založené na právnej a konkrétnej situácii v období od mája do júla 2008, ako to vyplýva z informácií poskytnutých Poľskou republikou alebo zverejnených na internetových stránkach, ktoré spravujú poľské orgány, zo správy z roku 2005 a technickej prílohy k nej, oznámenia z roku 2007, dokumentu útvarov Komisie z roku 2007 a zo záverečnej správy. Môže sa revidovať v prípade, ak by výrazné zmeny v právnej a konkrétnej situácii znamenali, že by podmienky uplatňovania článku 30 ods. 1 smernice 2004/17/ES boli splnené,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Článok 30 ods. 1 smernice 2004/17/ES sa neuplatňuje na výrobu a veľkoobchodný predaj elektrickej energie v Poľsku. Smernica 2004/17/ES sa naďalej uplatňuje na zmluvy zadané zadávateľmi, ktoré im majú umožniť vyvíjať túto činnosť v Poľsku.
Článok 2
Toto rozhodnutie je určené Poľskej republike.
V Bruseli 11. septembra 2008