ROZHODNUTIE KOMISIE
z 22. decembra 2008,
ktorým sa ustanovuje, že článok 30 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinácii postupov obstarávania subjektov pôsobiacich v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb sa neuplatňuje na výrobu elektrickej energie v Českej republike
[oznámené pod číslom K(2008) 8569]
(Iba české znenie je autentické)
(Text s významom pre EHP)
(2009/47/ES)
KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV,
so zreteľom na Zmluvu o založení Európskeho spoločenstva,
so zreteľom na smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2004/17/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov obstarávania subjektov pôsobiacich v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb (1), a najmä na jej článok 30 ods. 4 a 6,
so zreteľom na žiadosť predloženú Českou republikou elektronickou poštou a doručenou 3. júla 2008,
po porade s Poradným výborom pre verejné zákazky,
keďže:
I. SKUTOČNOSTI
(1)
Komisia dostala 3. júla 2008 od Českej republiky žiadosť podľa článku 30 ods. 4 smernice 2004/17/ES, ktorá bola Komisii doručená elektronickou poštou. Komisia 26. septembra 2008 elektronickou poštou požiadala o dodatočné informácie, ktoré české orgány poskytli 9. októbra 2008 elektronickou poštou.
(2)
Žiadosť Českej republiky sa týka výroby elektrickej energie.
(3)
K žiadosti je priložený list nezávislého vnútroštátneho orgánu (Energetického regulačního úřadu - českého energetického regulačného úradu) a list ďalšieho nezávislého orgánu (Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže - českého úradu pre ochranu hospodárskej súťaže). Obidva tieto orgány analyzovali podmienky prístupu na príslušný trh a zistili, že je neobmedzený, pričom ani jeden z nich nepreukázal, že v súvislosti s výrobou elektrickej energie v Českej republike je splnená ďalšia podmienka, ktorá sa týka priameho vystavenia hospodárskej súťaži.
II. PRÁVNY RÁMEC
(4)
V článku 30 smernice 2004/17/ES sa ustanovuje, že zákazky, ktorých cieľom je umožniť vykonávanie jednej z činností, na ktoré sa smernica vzťahuje, nepodliehajú smernici, ak v členskom štáte, v ktorom sa činnosť vykonáva, je táto činnosť priamo vystavená hospodárskej súťaži na trhoch, na ktoré nie je obmedzený prístup. Priame vystavenie hospodárskej súťaži sa posudzuje na základe objektívnych kritérií, pričom sa zohľadňujú osobité charakteristiky príslušného sektora. Prístup sa považuje za neobmedzený, ak členský štát realizoval a uplatňuje príslušné právne predpisy Spoločenstva, ktorými sa otvára daný sektor alebo jeho časť. Tieto právne predpisy sú uvedené v zozname v prílohe XI k smernici 2004/17/ES, v ktorej je pre sektor elektrickej energie odkaz na smernicu Európskeho parlamentu a Rady 96/92/ES z 19. decembra 1996 o spoločnej právnej úprave vnútorného trhu s elektrickou energiou (2). Smernicu 96/92/ES nahradila smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/54/ES z 26. júna 2003 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh s elektrickou energiou a o zrušení smernice 96/92/ES (3), v ktorej sa vyžaduje ešte vyšší stupeň otvorenosti trhu.
(5)
Česká republika realizovala a uplatňuje nielen smernicu 96/92/ES, ale aj smernicu 2003/54/ES, pričom sa rozhodla pre právne a organizačné oddelenie prenosových a distribučných sietí s výnimkou najmenších distribučných spoločností, ktoré síce naďalej podliehajú oddelenému vedeniu účtovníctva, ale zároveň sú vyňaté z požiadaviek právneho a organizačného oddelenia, pretože majú menej ako 100 000 zákazníkov, alebo v roku 1996 prevádzkovali elektrické sústavy so spotrebou menšou ako 3 TWh. Okrem toho má prevádzkovateľ prenosovej sústavy, spoločnosť ČEPS, oddelené vlastníctvo. Z tohto dôvodu a v súlade s článkom 30 ods. 3 prvým pododsekom by sa prístup na trh mal považovať za neobmedzený.
(6)
Priame vystavenie hospodárskej súťaži by sa malo hodnotiť na základe rôznych ukazovateľov, z ktorých žiaden nie je sám osebe rozhodujúci. Pokiaľ ide o trhy, na ktoré sa toto rozhodnutie vzťahuje, je podiel hlavných aktérov na danom trhu jedným z kritérií, ktoré by sa mali zohľadniť. Ďalším kritériom je miera koncentrácie na uvedených trhoch. Pri daných vlastnostiach príslušných trhov by sa mali zohľadniť i ďalšie kritériá, ako napríklad fungovanie vyrovnávacieho mechanizmu, cenová súťaž a miera, v akej zákazníci menia dodávateľov.
(7)
Toto rozhodnutie nemá vplyv na uplatňovanie pravidiel o hospodárskej súťaži.
III. HODNOTENIE
(8)
Žiadosť Českej republiky sa týka výroby elektrickej energie v Českej republike.
(9)
V žiadosti Českej republiky sa uvádza, že príslušný geografický trh je trh väčší, ako je vnútroštátne územie, a zahŕňa územia Českej republiky, Poľska, Slovenska, Rakúska a Nemecka. Tvrdí sa v nej, že hlavným dôvodom pre toto vymedzenie trhu je vysoký podiel kapacity prepojenia (s niekoľkými členskými štátmi) v porovnaní s domácou výrobou a dopytom. Podľa informácií, ktoré poskytli české orgány vo svojej odpovedi z 9. októbra 2008, sa v roku 2007 vyviezlo 25,6 TWh a v tom istom roku sa doviezlo 9,5 TWh. Česká republika je tak čistým vývozcom elektrickej energie s čistým vývozom predstavujúcim 16,1 TWh, ktorý sa rovná takmer 20 % (4) celkovej čistej výroby elektrickej energie (81,4 TWh). Ďalším argumentom predloženým v súvislosti s existenciou širšieho geografického trhu je vývoj smerom ku konvergencii cien na vnútroštátnom trhu v rámci Českej republiky s cenami na vnútroštátnom trhu v Nemecku, ako aj rastúca úloha Energetickej burzy Praha (PXE).
(10)
Relatívne vysoká kapacita prepojenia a konvergencia cien však nestačia na vymedzenie príslušného trhu. Pravidlá miestneho trhu, a najmä nenahraditeľnosť a dominantné postavenie ktoréhokoľvek aktéra na trhu (ktorým je v prípade Českej republiky prevádzkovateľ ČEZ) môže tiež viesť k vymedzeniu užšieho trhu. V tejto súvislosti je potrebné poznamenať, že podľa odpovede českých orgánov z 9. októbra 2008, prevažný podiel rastúceho objemu na PXE pochádza z transakcií, na ktorých sa podieľa ČEZ. Okrem toho, pokiaľ ide možnosť, aby vymedzenie geografického trhu presahovalo vnútroštátny rámec, Komisia vo svojom vyšetrovaní v energetickom odvetví (5) analyzovala aj to, či by určité krajiny v strednej Európe mohli byť súčasťou možných dvojíc príslušných trhov. V prípade dvojice krajín Rakúsko - Nemecko veľkosť hlavného prevádzkovateľa v Rakúsku spolu s preťažením internej rakúskej siete znemožnili Komisii vyvodiť záver, že príslušný trh je väčší ako vnútroštátny príslušný trh. Podobne i v prípade Českej republiky a Slovenska viedla príslušná veľkosť dominantných prevádzkovateľov a ich nenahraditeľnosť pri uspokojovaní dopytu k záveru, že ani táto dvojica krajín nie je súčasťou jedného a toho istého príslušného geografického trhu. Komisia okrem toho nedávno preskúmala rakúsky a poľský trh výroby elektrickej energie a zistila, že ich geografický rozsah je vnútroštátny (6). Napokon vo svojom antitrustovom rozhodnutí C(2008) 7367 (7) z 26. novembra 2008 proti spoločnosti E.ON, ktoré sa týka nemeckého veľkoobchodného trhu, Komisia považovala tento trh za vnútroštátny, pokiaľ ide o jeho rozsah, a susediace krajiny (ani na východe, ani na západe) nie sú súčasťou širšieho geografického trhu.
(11)
Z toho dôvodu by sa existencia regionálneho trhu mala zamietnuť. Je to tiež v súlade s vyhlásením českého Úradu pre ochranu hospodárskej súťaže, v ktorom sa uvádza, že „pri hodnotení (žiadosti podľa článku 30) úrad, berúc do úvahy svoje existujúce vyšetrovanie, vychádzal z predpokladu, že príslušný trh výroby elektrickej energie by sa mal z geografického hľadiska vymedziť územím Českej republiky.“ Vzhľadom na skutočnosti uvedené v odôvodneniach 9 a 10 by sa preto územie Českej republiky malo považovať za príslušný trh na účely hodnotenia podmienok ustanovených v článku 30 ods. 1 smernice 2004/17/ES.
(12)
Ako vyplýva z ustálenej praxe (8) pri rozhodnutiach Komisie podľa článku 30, Komisia dospela k záveru, že pokiaľ ide o výrobu elektrickej energie, „jedným z ukazovateľov stupňa hospodárskej súťaže na vnútroštátnych trhoch je celkový podiel troch najväčších výrobcov na trhu“. Podľa tabuľky 6 „Wholesale Market Position“ (Postavenie na veľkoobchodnom trhu), s. 12 a nasl. dokumentu Commission Staff Working Document: Accompanying document to the Report on Progress in Creating the Internal Gas and Electricity Market (Pracovný dokument útvarov Komisie: Sprievodný dokument k správe o pokroku vo vytváraní vnútorného trhu s plynom a elektrickou energiou) (9) podiely troch najväčších výrobcov v roku 2006 predstavovali 69,4 % výroby elektrickej energie a v roku 2007 stúpli na 73,9 %. Podľa informácií, ktoré poskytli české orgány vo svojej odpovedi z 9. októbra 2008, spoločnosť s dominantným postavením vlastnila takmer 70 % celkovej inštalovanej kapacity a druhá a tretia spoločnosť vlastnili 3,5 % a 3 %. Tieto úrovne koncentrácie, ktoré predstavujú celkový podiel na trhu troch najväčších výrobcov, sú vyššie ako zodpovedajúcich 39 %, ktoré sa uvádzajú v rozhodnutiach Komisie 2006/211/ES (10) a 2007/141/ES (11), ktoré sa týkajú Spojeného kráľovstva. Sú tiež podstatne vyššie, ako je úroveň (52,2 %) uvedená v rozhodnutí Komisie 2008/585/ES (12), ktoré sa týka Rakúska, a tiež vyššie, ako je úroveň (58 % hrubej produkcie) uvedená v rozhodnutí Komisie 2008/741/ES (13) v prípade Poľska.
(13)
Úroveň koncentrácie troch najväčších prevádzkovateľov v Českej republike je nakoniec podobná alebo nižšia ako zodpovedajúce úrovne uvedené v rozhodnutiach Komisie 2006/422/ES (14) a 2007/706/ES (15), ktoré sa týkajú Fínska (73,6 %) a Švédska (86,7 %). Existuje však významný rozdiel medzi prípadom Českej republiky na jednej strane a prípadmi Švédska a Fínska na strane druhej. Konkrétne, v Českej republike je len jeden prevádzkovateľ s dominantným postavením, pričom ďalší dvaja najväčší výrobcovia majú podiely na trhoch, ktoré sú dvadsaťnásobne nižšie (keďže najmenší podiel na trhu je 3 % a najväčší podiel je takmer 70 %). Z príslušných údajov vyplýva, že vo Fínsku prevádzkovateľ s podielom na trhu 18,3 % mal najnižší podiel z troch najväčších a prevádzkovateľ s podielom na trhu 33,7 % mal najvyšší podiel. Podobne vo Švédsku existuje rozpätie od 17,4 %, ktoré je najnižšie, do 47,1 %, ktoré je najvyššie.
(14)
Aj v tejto súvislosti je potrebne pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry (16)„mimoriadne významné podiely na trhu sú samy osebe s výnimkou mimoriadnych okolností dôkazom existencie dominantného postavenia. Ide o situáciu, keď je podiel na trhu 50 %“.
(15)
Úroveň dovozu elektrickej energie do Českej republiky dosahuje o niečo viac ako 11 % z celkového dopytu (17), ktorá je síce vyššia ako podiel dovozu elektrickej energie do Poľska, ale dosahuje menej ako polovicu podielu v prípade Rakúska (18) (19). V prípade Švédka a Fínska sú vysoké úrovne koncentrácie troch najväčších výrobcov „vykompenzované“„konkurenčným tlakom na […] trhu vyplývajúcim z možnosti dovážať elektrickú energiu z oblastí mimo územia […]“ (20). Preto je ťažké zistiť, či by bol v Českej republike značný konkurenčný tlak zo strany dovážanej elektrickej energie, a skutočnosť, že by existovala prepravná kapacita na významné zvýšenie úrovne dovozu, je len teoretická vzhľadom na skutočnosť, že Česká republika minimálne od roku 2003 každý rok v čistom vyjadrení viac vyváža, ako dováža, a tento trend bude v strednodobom horizonte pokračovať. Táto úroveň koncentrácie sa preto nemôže považovať za ukazovateľ priameho vystavenia hospodárskej súťaži na trhu výroby elektrickej energie.
(16)
V odpovedi českých orgánov z 9. októbra 2008 sa poukazuje aj na skutočnosť, že spoločnosť ČEZ plánuje väčšinu budúcich veľkých projektov výroby elektrickej energie na úrovni prenosových sietí, najmä prostredníctvom plánovaného postavenia novej jadrovej elektrárne, plánovaného predĺženia životnosti existujúcej jadrovej elektrárne v Dukovanoch, ako aj projektov uhoľných a plynových tepelných elektrární. Okrem plánov spoločnosti ČEZ sú pripravené aj ďalšie projekty, najmä v oblasti obnoviteľných zdrojov energie, ktoré plánujú ďalšie subjekty na úrovni prenosovej siete, a najmä na úrovni distribúcie.
(17)
Okrem toho by sa za dodatočný ukazovateľ malo považovať aj fungovanie vyrovnávacích mechanizmov napriek tomu, že predstavujú len malý podiel celkovej elektrickej energie vyrobenej a/alebo spotrebovanej v členskom štáte. Podľa dostupných informácií pôsobenie vyrovnávacích mechanizmov, najmä tvorby trhových cien a dobre vyvinutého obchodovania na trhu v priebehu dňa s deväťdesiatminútovou uzávierkou, t. j. možnosti, aby používatelia sietí mohli každú hodinu a pol prispôsobiť svoju pozíciu, nepredstavuje prekážku, aby výroba elektrickej energie bola priamo vystavená hospodárskej súťaži.
(18)
Vzhľadom na charakteristiky príslušného produktu (elektrická energia) a nedostatok alebo nedostupnosť vhodných náhradných produktov alebo služieb má cenová konkurencia a tvorba cien väčší význam pri hodnotení stavu hospodárskej súťaže na trhu s elektrickou energiou. Pokiaľ ide o veľkých priemyselných (konečných) odberateľov, počet zákazníkov, ktorí prechádzajú k inému dodávateľovi, môže slúžiť ako ukazovateľ skutočnej cenovej konkurencie, a tak nepriamo aj ako „prirodzený ukazovateľ“ účinnosti hospodárskej súťaže. Ak k inému dodávateľovi prechádza iba málo zákazníkov, je to pravdepodobne problém fungovania trhu, aj keď by sa nemali ignorovať výhody vyplývajúce z možnosti opätovného vyjednávania s doterajším dodávateľom (21). Okrem toho „existencia regulovaných cien pre konečných odberateľov je jasným kľúčovým faktorom správania zákazníka […]. Hoci ponechanie kontrol môže byť odôvodnené v prechodnom období, s blížiacou sa potrebou investovania budú tieto kontroly spôsobovať čoraz väčšie deformácie“ (22).
(19)
Podľa najnovších dostupných informácií sa zistilo, že miera prechodu k inému dodávateľovi je v Českej republike na „vysokej úrovni“ (23), a podľa najnovších informácií, ktoré poskytli české orgány v odpovedi z 9. októbra, „od otvorenia trhu s elektrickou energiou takmer každý druhý zákazník v segmente veľkých zákazníkov zmenil dodávateľa elektrickej energie“. Túto skutočnosť treba vnímať v súvislosti so situáciou opísanou v predchádzajúcich rozhodnutiach, ktoré sa týkajú sektora elektrickej energie, kde je miera prechodu k inému dodávateľovi pri veľkých a veľmi veľkých zákazníkoch od vyše 75 % (rozhodnutie 2006/422/ES, ktoré sa týka Fínska) po 41,5 % (rozhodnutie 2008/585/ES, ktoré sa týka Rakúska). Trhy zásobovania (domácnosti, zákazníkov v priemyselných odvetviach atď.) elektrickou energiou boli okrem toho v predchádzajúcej rozhodovacej praxi Komisie vymedzené ako osobitné produktové trhy a môžu mať z dôvodu vplyvu silných spoločností s dobrým postavením odlišné konkurenčné prostredie ako veľkoobchodný trh alebo trh výroby elektrickej energie. Vysoká úroveň prechodu k inému dodávateľovi sa preto nemôže považovať za jednoznačný ukazovateľ priameho vystavenia hospodárskej súťaži.
(20)
Situácia v oblasti výroby elektrickej energie v Českej republike sa preto dá zhrnúť takto: celkový podiel na trhu troch najväčších výrobcov elektrickej energie je vysoký, dôležitejšie však je, že najväčší výrobca má sám podiel na trhu takmer 70 % bez toho, aby bol tento podiel vyvážený dovezenou elektrickou energiou, keďže práve naopak, Česká republika počas uplynulých 5 rokov nepretržite vyvážala v čistom vyjadrení podstatne väčšie množstvá elektrickej energie, ako dovážala. Ako sa uvádza v odôvodnení 17, fungovanie vyrovnávacieho mechanizmu nepredstavuje prekážku pre priame vystavenie hospodárskej súťaži na trhu výroby elektrickej energie a existuje vysoká miera prechodu k inému dodávateľovi. Dobre fungujúci vyrovnávací mechanizmus a vysoká úroveň prechodu k inému dodávateľovi však nemôžu vyvážiť dosť vysokú mieru koncentrácie, a najmä vysoký podiel najväčšieho výrobcu na trhu, berúc do úvahy judikatúru uvedenú v odôvodnení 14.
IV. ZÁVERY
(21)
Vzhľadom na faktory preskúmané v odôvodneniach 9 až 20 sa dospelo k záveru, že výroba elektrickej energie v súčasnosti nie je v Českej republike priamo vystavená hospodárskej súťaži. Článok 30 ods. 1 smernice 2004/17/ES sa preto nevzťahuje na zákazky, ktorých cieľom je umožniť vykonávanie uvedených činností v Českej republike. V dôsledku toho sa smernica 2004/17/ES naďalej uplatňuje v prípade, keď obstarávatelia zadávajú zákazky s cieľom umožniť výrobu elektrickej energie v Českej republike, alebo v prípade, keď organizujú súťaže návrhov na vykonávanie takýchto činností v Českej republike.
(22)
Toto rozhodnutie je založené na právnej a skutkovej podstate platnej v období od júla do októbra 2008, ktorá vyplýva z informácií poskytnutých Českou republikou, z oznámenia z roku 2007 a z dokumentu útvarov Komisie z roku 2007, zo záverečnej správy, ako aj zo správy o pokroku dosiahnutom v roku 2007 a prílohy k nej. Môže sa revidovať v prípade, ak by výrazné zmeny v právnej a skutkovej podstate znamenali, že by boli splnené podmienky na uplatňovanie článku 30 ods. 1 smernice 2004/17/ES,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Článok 30 ods. 1 smernice 2004/17/ES sa neuplatňuje na výrobu elektrickej energie v Českej republike. Smernica 2004/17/ES sa preto naďalej uplatňuje na zákazky zadávané obstarávateľmi a má im umožniť vykonávať túto činnosť v Českej republike.
Článok 2
Toto rozhodnutie je určené Českej republike.
V Bruseli 22. decembra 2008