ROZHODNUTIE KOMISIE
z 11. decembra 2007
o štátnej pomoci C 7/06 (ex NN 83/05), ktorú Fínsko poskytlo spoločnosti Tieliikelaitos/Destia
[oznámené pod číslom K(2007) 6073]
(Iba fínske a švédske znenie je autentické)
(Text s významom pre EHP)
(2008/765/ES)
KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV,
so zreteľom na Zmluvu o založení Európskeho spoločenstva, a najmä na jej článok 88 ods. 2 prvý pododsek,
so zreteľom na Dohodu o Európskom hospodárskom priestore, a najmä na jej článok 62 ods. 1 písm. a),
po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili pripomienky v súlade s uvedenými ustanoveniami (1), a so zreteľom na tieto pripomienky,
keďže:
1. POSTUP
(1)
Komisia prijala 22. februára 2006 rozhodnutie začať konanie vo veci formálneho zisťovania [K(2006) 461 v konečnom znení] po doručení viacerých sťažností dvoch fínskych priemyselných združení, v ktorých tvrdia, že fínske orgány porušili počas procesu vyňatia Tieliikelaitosu z rámca štátnej správy Fínska ako štátneho podniku mnohé ustanovenia Zmluvy o ES vrátane ustanovení o štátnej pomoci.
(2)
Listom z 23. februára 2006 Komisia informovala Fínsko o svojom rozhodnutí začať konanie a poskytla fínskym orgánom možnosť predložiť pripomienky v lehote jedného mesiaca.
(3)
Komisia zaslala listom z 3. mája 2006 kópiu rozhodnutia o začatí konania sťažovateľom a poskytla im možnosť predložiť pripomienky k rozhodnutiu v lehote jedného mesiaca.
(4)
Komisia prijala odpoveď Fínska na rozhodnutie Komisie o začatí konania v liste z 31. mája 2006 po dvojnásobnom predĺžení lehoty na predloženie odpovede.
(5)
Sťažovatelia listom z 22. júna 2006 zaslali pripomienky k rozhodnutiu Komisie o začatí konania.
(6)
Komisia listom zo 6. júla 2006 zaslala tieto pripomienky fínskym orgánom a poskytla im možnosť reagovať v lehote jedného mesiaca.
(7)
Komisia prijala listom z 27. septembra 2006 odpoveď Fínska na pripomienky sťažovateľov.
(8)
Po stretnutí zo 7. septembra 2006 medzi fínskymi orgánmi a Komisiou fínske orgány predložili 6. februára 2007 ďalšie informácie.
(9)
Komisia zaslala 20. apríla 2007 fínskym orgánom list so žiadosťou o ďalšie vysvetlenia. Odpoveď fínskych orgánov bola prijatá 22. mája 2007.
(10)
Komisia požiadala fínske orgány v listoch zo 4. júla a 27. júla 2007, aby poskytli chýbajúce informácie, ktoré boli potrebné na prijatie konečného rozhodnutia. Odpovede na prvý list boli prijaté 10. augusta 2007 a na druhý list 29. augusta 2007.
2. SKUTOČNOSTI
2.1. Príjemca
(11)
Tieliikelaitos je fínsky štátny podnik, ktorý na jednej strane pôsobí v projektovaní, výstavbe a údržbe ciest a na druhej strane v službách trajektovej prepravy. Hoci sa od 14. februára 2007 názov podniku zmenil na Destia, Komisia bude z dôvodu kontinuity používať v celom texte tohto rozhodnutia pôvodný názov tohto podniku, t. j. Tieliikelaitos.
(12)
Štátny podnik je podľa fínskeho správneho práva subjekt v štátnom vlastníctve, ktorý nie je zapísaný v obchodnom registri a ktorý vykonáva podnikateľské činnosti. Štátne podniky sa spravujú ustanoveniami zákona o štátnych podnikoch (2). Právne postavenie štátneho podniku je hybridné právne postavenie medzi správnou organizáciou a spoločnosťou v štátnom vlastníctve. Štátny podnik pôsobí v súlade so zásadami podnikania, ale parlament, vláda a príslušné ministerstvá majú voči nemu rozhodovacie a riadiace právomoci.
(13)
Hoci počas posledných šiestich rokov výška ročného obratu Tieliikelaitosu klesala (15 % pokles), s ročným obratom 474,1 mil. EUR v roku 2006 zostáva dôležitým účastníkom na trhu v sektore infraštruktúry fínskeho stavebného trhu.
(14)
Najdôležitejšími zložkami jeho obratu sú stavebné služby(47 %), služby údržby (31 %), služby budovania krytu vozoviek a služby v oblasti nerastných agregátov (asfaltovacie práce, služby značenia ciest, výroba nerastných agregátov - 11 %). Tieliikelaitos poskytuje služby Fínskej správe ciest (68 % obratu Tieliikelaitosu), obchodným spoločnostiam (15 %), obciam a mestám (13 %), iným organizáciám verejnej správy (2 %) atď.
(15)
Prevádzkový hospodársky výnos Tieliikelaitosu dosiahol v roku 2006 10,6 mil. EUR. Priemerný počet jeho zamestnancov v roku 2006 predstavoval 2 469 zamestnancov.
2.2. Reforma cestných služieb a trajektových služieb vo Fínsku
(16)
Do konca roku 2000 vykonávali údržbu fínskej siete štátnych ciest predovšetkým Fínske cestné služby. Cestné služby čiastočne vykonávali aj projektovanie a výstavbu nových štátnych ciest. V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že vo Fínsku existuje 78 000 km štátnych ciest, 26 000 km mestských a obecných komunikácií a 350 000 km súkromných „lesných“ ciest (nízkej kvality).
(17)
Cestné služby boli štátnym orgánom zodpovedným za riadenie a údržbu verejných ciest a rozvoj podmienok cestnej premávky a súvisiacich činností v oblasti služieb. Štátna organizácia je podľa fínskeho správneho práva oddelenie vnútroštátnej správy, ktoré samo o sebe nemá právnu subjektivitu, ale je súčasťou štátu.
(18)
V období pred liberalizáciou sa služby súkromných poradcov, vývojových pracovníkov a spoločností zaoberajúcich sa údržbou využívali, len ak službu nemohla poskytnúť časť Cestných služieb zaoberajúca sa „projektovaním, výstavbou a údržbou ciest“ (3). Predovšetkým v sektore bežnej údržby ciest (4), ktorú tvorí najmä udržiavanie ciest v stave bez ľadu, pred začiatkom procesu liberalizácie prakticky neexistovali žiadni súkromní dodávatelia: títo dostali len dva malé projekty, keď sa koncom 90. rokov 20. storočia vypísala prípravná/skúšobná verejná súťaž.
(19)
V marci 2000 sa fínske orgány rozhodli, že činnosti projektovania, výstavby a údržby Cestných služieb by sa mali odčleniť ako štátny podnik a zmeniť názov na Tieliikelaitos, kým Správa ciest by mala byť zákazníckou agentúrou pôsobiacou v oblasti údržby ciest. To sa uskutočnilo s cieľom rozdeliť úlohy zákazníka kupujúceho služby údržby a výstavby a poskytovateľa týchto služieb.
(20)
Fínsko sa rozhodlo postupne otvoriť trh. V tejto súvislosti bolo úlohou Správy ciest vytvárať možnosti na vznik aktívnych trhov, napríklad zavádzaním nových postupov verejnej súťaže.
(21)
V dôsledku tejto reformy boli projektovanie, výstavba a údržba štátnych ciest do konca roka 2004 úplne otvorené súťaži. Pokiaľ ide o mestské a obecné komunikácie, v súlade so zásadou subsidiarity je voľba ponechaná na jednotlivé obce a mestá, či budú, alebo nebudú využívať vlastné interné výkonné kapacity. Ak sa však rozhodnú externe zabezpečovať príslušné služby, mali by ich zabezpečovať prostredníctvom postupov otvorenej verejnej súťaže.
(22)
Pokiaľ ide o služby trajektovej prepravy, otvorenie trhu súťaži sa uskutoční v roku 2010.
2.3. Pravidlá, ktorými sa spravoval Tieliikelaitos, vrátane osobitných opatrení na prechodné obdobie rokov 2001 až 2004
(23)
Podľa zákona, ktorým sa spravoval Tieliikelaitos (5), a vyhlášky vlády o Tieliikelaitose (6) počas prechodného obdobia od roku 2001 do 2004 Tieliikelaitos:
-
nemohol pôsobiť ako dodávateľ nerastných agregátov a mohol používať tieto agregáty len na kryty vozoviek; nesmel vykonávať práce na vnútrozemských vodných cestách, stavať skalné jaskyne, budovať energetické siete, vykonávať zemné práce, terénne práce pri výstavbe budov a práce, ktoré nesúvisia s jazdnými pruhmi a dopravným prostredím, vrátane demolačných prác,
-
bol povinný nevytvárať nadbytočnú kapacitu vo vlastnom sektore; nemal právo kupovať rýpacie a drviace zariadenia ani zvyšovať počet iných zariadení.
(24)
Počas prechodného obdobia dostali ďalej pracovníci prevedení do Tieliikelaitosu istotu zamestnania: v rozhodnutí parlamentu o reforme cestných služieb (7) sa stanovilo, že Tieliikelaitos nedá počas prechodného obdobia výpoveď svojim zamestnancom, neprepustí ich pre nedostatok práce ani nenariadi nútené zmeny pracovných miest.
(25)
Tieliikelaitosu bolo uložených mnoho ďalších obmedzení, ktoré sa naň vzťahujú trvalo.
(26)
Po prvé podľa zákona o Tieliikelaitose má podnik trvalú povinnosť predkladať ponuky na všetky zmluvy o údržbe ciest a poskytovaní trajektovej prepravy v celej krajine.
(27)
Po druhé podnik musí byť pripravený poskytovať služby v prípade mimoriadnej situácie. Správa ciest a Tieliikelaitos majú povinnosť vykonať prípravy pre prípady mimoriadnych situácií v súlade s osobitným zákonom týkajúcim sa tejto záležitosti, a to zákonom o právomociach v prípade mimoriadnych situácií (8). Tieto prípravy sa majú robiť prostredníctvom predstihového plánovania, predstihových príprav na činnosti v podmienkach núdzového stavu a iných opatrení. Ministerstvo dopravy a spojov na základe vládneho návrhu (9) samostatne rozhoduje o potrebnej úrovni pripravenosti a o rozdelení povinností medzi Správu ciest a Tieliikelaitos. Počas prechodného obdobia bol Tieliikelaitos ďalej povinný udržiavať pohotovostné zásoby tekutých palív.
(28)
Na záver, tak ako akýkoľvek iný štátny podnik, Tieliikelaitos je povinný sústrediť sa na svoje základné funkcie. Podlieha najmä obmedzeniam týkajúcim sa činností, ktoré môže vykonávať prostredníctvom svojich dcérskych spoločností, a schopnosti pôsobiť v zahraničí, ako aj zákazu na niektoré finančné transakcie vnútri skupiny.
2.4. Opis príslušných opatrení
2.4.1. Štátny úver
(29)
Fínska vláda na svojom riadnom zasadnutí 21. decembra 2000 rozhodla o štruktúre aktív v súvahe Tieliikelaitosu, ktorý začal svoju činnosť na začiatku roku 2001. Časť aktív prevedených pod kontrolu Tieliikelaitosu bolo zaevidovaných ako dlhodobý úver a časť ako vlastné imanie.
(30)
Tieliikelaitos tým dostal od štátu dlhodobo vypožičaný kapitál vo výške 41,44 mil. EUR. Doba splácania úveru je 15 rokov (od 1. januára 2001 do 1. januára 2015), z čoho boli prvé tri roky oslobodené od platby úrokov. Rozhodlo sa tiež, že úroková sadzba sa bude postupne zvyšovať na 5 % tak, že v roku 2001 bude 1 %, 1,5 % v roku 2002, 2,5 % v roku 2003, 3,5 % v roku 2004 a v roku 2005 a v nasledujúcich rokoch 5 %.
2.4.2. Nefinančné aktíva poskytnuté Tieliikelaitosu k dispozícii vrátane pozemkov s pôdou a štrkom
(31)
Keď sa rozhodlo o rozdelení Cestných služieb na Správu ciest a Tieliikelaitos, zásadou rozdelenia majetku Cestných služieb bolo, že aktíva, na ktoré sa vzťahujú právne predpisy o cestách, t. j. najmä samotné cestné komunikácie, zostávajú pod kontrolou Správy ciest, kým aktíva používané pri údržbe ciest a trajekty boli zaevidované v účtovnej evidencii Tieliikelaitosu.
(32)
Zariadenia sa previedli v účtovnej hodnote na základe obstarávacích nákladov, od ktorých sa odpočítali akumulované odpisy. Aj zdroje na ťažbu štrku boli v súvahe Tieliikelaitosu zaevidované v účtovnej hodnote.
(33)
Účtovná hodnota pozemkov s pôdou a štrkom sa zvýšila, keďže fínska vláda dospela k záveru, že je nižšia ako ich reálna hodnota. Fínske ministerstvo dopravy a spojov zriadilo na tento účel pracovnú skupinu (10), ktorej úlohou bolo vypracovať návrhy týkajúce sa pozemkov so zdrojmi, ktoré sú ešte naďalej v Správe ciest, a pozemkov, ktoré sa prevedú na Tieliikelaitos, a týkajúce sa skutočnej trhovej hodnoty týchto pozemkov. Nedosiahla však konsenzus v otázke hodnoty pozemkov s pôdou.
(34)
Ministerstvo dopravy a spojov rozhodlo o hodnote pozemkov s pôdou a štrkom po požiadaní o radu nezávislého poradcu, Catella Real Estate Consulting Ltd (ďalej len „Catella“).
2.4.3. Dojednané zmluvy na cestné služby
(35)
V reforme Cestných služieb sa v rámci prechodných opatrení plánovalo, že na roky 2001 až 2004 zadá Správa ciest externe prostredníctvom verejnej súťaže len časť zmlúv na plánovanie, výstavbu a údržbu ciest na štátnych komunikáciách, ale že táto časť sa bude postupne zvyšovať. Zostávajúce zmluvy sa uzatvoria medzi Tieliikelaitosom a Správou ciest ako dojednané zmluvy bez vypisovania verejnej súťaže.
(36)
Východiskom cien uplatňovaných v dojednaných zmluvách bola cenová úroveň zmlúv, ktoré boli udelené vo verejnej súťaži. Správa ciest preto preskúmala cenové ponuky Tieliikelaitosu pre dojednané zmluvy a porovnala ich s cenami dosiahnutými vo verejnej súťaži. Počas následného rokovania medzi Tieliikelaitosom a Správou ciest sa prihliadalo na skutočnosť, že Tieliikelaitos mal nadbytok pracovníkov, čo malo vplyv na zvýšenie nákladov. Rozdiel v nákladoch, ktorý bol zohľadnený v ostatných opatreniach personálnej reorganizácie (najmä v osobitných projektoch v oblasti služieb), však nebol kompenzovaný prostredníctvom dojednaných zmlúv.
(37)
Počas prechodného obdobia sa Správa ciest a Tieliikelaitos každý rok dohodli na postupe úpravy výdavkov, ktorým boli v istej miere vyrovnané rozdiely v ziskovom rozpätí zmluvných cien medzi dojednanými zmluvami a zmluvami zadávanými prostredníctvom verejnej súťaže. Miera, v akej sa to dosiahlo, sa analyzuje v kapitolách 4, 5 a 6 (aj po úpravách stále existovali určité rozdiely v ziskových rozpätiach dojednaných zmlúv a zmlúv zadávaných prostredníctvom verejnej súťaže). Tento mechanizmus pomohol počas prechodného obdobia zblížiť plánované ziskové rozpätia dojednaných zmlúv a zmlúv predkladaných do verejnej súťaže.
2.4.4. Dojednané zmluvy na služby trajektovej prepravy
(38)
Služby trajektovej prepravy sa vo Fínsku poskytujú ako súčasť verejných cestných služieb na 43 trajektových stanovištiach. Trajektové stanovištia sú sústredené v súostroví Turku a v oblastiach vnútrozemských vôd vo východnom Fínsku.
(39)
V súvislosti s reformou správy ciest sa rozhodlo, že služby trajektovej prepravy poskytované ako súčasť služieb verejnej cestnej dopravy sa budú postupne otvárať hospodárskej súťaži od roku 2005 a že od roku 2010 budú všetky nové zmluvy na služby trajektovej prepravy zadávané prostredníctvom verejnej súťaže.
(40)
Výzva na vyjadrenie záujmu z roku 2005 v súvislosti s 3 z celkových 10 zmlúv na služby trajektovej prepravy nedosiahla uspokojivé výsledky, keďže by znamenala vyššie výdavky pre Správu ciest na jednej strane (11) a posilnenie trhovej pozície Tieliikelaitosu na strane druhej. Správa ciest preto zatiaľ pokračuje v dojednaných zmluvách s Tieliikelaitosom a zároveň hľadá iný model obstarávania, ktorý sa má používať v budúcich kolách verejných súťaží.
2.4.5. Osobitné opatrenia na zníženie nadmerného stavu zamestnancov
(41)
Keď sa zriadil Tieliikelaitos, všetci pracovníci údržby ciest Cestných služieb boli prevedení do Tieliikelaitosu. To viedlo k značnému nadstavu zamestnancov v Tieliikelaitose. Proti tomuto faktu nenamietajú sťažovatelia, ktorí v svojich predložených podkladoch z júna 2006 uznávajú, že „Tieliikelaitos mal štrukturálnu nevýhodu, keďže bol povinný zamestnať všetkých zamestnancov a nemohol nikoho prepustiť“. Počas prechodného obdobia sa prijali tri druhy opatrení na riešenie tejto otázky.
(42)
Po prvé 116 zamestnancom sa ponúkla možnosť obsadiť voľné pozície v iných vládnych agentúrach, ktorú títo využili (9 z nich boli pozície v Správe ciest).
(43)
Po druhé 20,1 mil. EUR bolo vyčlenených na podporu personálnej reorganizácie v Tieliikelaitose, a to na pomoc zamestnancom pri hľadaní nových miest, na financovanie doplňujúcich vzdelávacích a rekvalifikačných opatrení a na podporu dôchodkov pri predčasnom odchode do dôchodku.
(44)
Po tretie osoby, pre ktoré nebola k dispozícii práca na základe zmlúv zadaných Tieliikelaitosu vo verejných súťažiach ani na základe dojednaných zmlúv medzi Tieliikelaitosom a Správou ciest a ktoré ešte nemohli využiť možnosť odchodu do predčasného dôchodku alebo podobné riešenie, boli zamestnané v projektoch v oblasti služieb objednaných Správou ciest. Tieto projekty sa týkali napríklad čistenia krajníc alebo obnovy budov a vonkajších priestranstiev. Správa ciest vyplatila na financovanie týchto projektov v oblasti služieb spolu 68 mil. EUR. Projekty v oblasti služieb sa v priebehu rokov 2001 - 2004 použili v priemere na nákup 600 - 700 človekorokov práce za rok.
(45)
Počas prechodného obdobia klesol počet pracovníkov Tieliikelaitosu zo 4 235 zamestnancov v roku 2001 na 3 037 zamestnancov v roku 2004.
2.4.6. Neuplatniteľnosť právnych predpisov o konkurze
(46)
Štátne podniky nie sú nezávislé právnické osoby a za záväzky štátneho podniku v skutočnosti zodpovedá štát, ako sa stanovuje v článku 6 zákona o štátnych podnikoch.
(47)
Vzhľadom na zodpovednosť štátu nemožno podľa článku 3 kapitoly 1 zákona o konkurze vyhlásiť úpadok štátneho podniku.
(48)
Na vyváženie výhod v súvislosti s neuplatniteľnosťou právnych predpisov o konkurze sa vo fínskom právnom systéme stanovuje, že sa v prospech štátu platí poplatok v súvislosti s úvermi, ktoré štátny podnik dostane, a zárukami, ktoré štátny podnik poskytne po 1. januári 2003 (12).
(49)
Podľa oddielu 15 zákona o štátnych úveroch a poskytovaní štátnych záruk (13) je pri určovaní veľkosti takéhoto záručného poplatku potrebné zohľadniť veľkosť možných záväzných platieb štátu z dôvodu záruky, povahu a veľkosť operácií rizikového subjektu a jeho hospodárstvo, kreditnú spoľahlivosť rizikového subjektu, kreditnú spoľahlivosť národného hospodárstva rizikového subjektu a ostatné záležitosti a podmienky súťaže, ktoré majú vplyv na pokryté riziko.
(50)
Pokiaľ ide o dlhodobé úvery, vo vyhláške vlády o poplatkoch vyberaných zo štátnych záruk (14) sa stanovuje paušálna suma, ktorá sa má vyberať, na úrovni 0,25 % úveru (manipulačný poplatok). Ak je riziko straty v súvislosti so zárukou mimoriadne vysoké, vybraná paušálna suma sa zvyšuje o 1,50 percentuálneho bodu. Okrem toho sa vyberá ročný poplatok na úrovni 0,35 % úveru. Ak nastanú významné zmeny trhových podmienok, úroveň ročného poplatku sa má upraviť najneskôr do 12 mesiacov.
(51)
Pokiaľ ide o krátkodobé úvery, ročný poplatok sa stanovuje na úrovni polovice ročného poplatku pre dlhodobé úvery stanoveného v uvedenom zákone o štátnych úveroch a poskytovaní štátnych záruk.
2.4.7. Osobitosti prístupu na účely dane z príjmov právnických osôb
(52)
Prístup k štátnym podnikom v súvislosti s daňou z príjmov právnických osôb sa stanovuje v zákone o dani z príjmov (15). V súlade so zásadami stanovenými v oddiele 21 ods. 3 zákona nie sú štátne podniky, ktoré pôsobia predovšetkým s cieľom uspokojovať potreby štátnych inštitúcií, povinné platiť daň.
(53)
Počas prechodného obdobia sa najväčšia časť obratu Tieliikelaitosu dosahovala zo zmlúv s inou štátnou inštitúciou (Správou ciest) a v dôsledku toho sa z príjmov získaných z tejto činnosti nevyberali žiadne dane.
(54)
Okrem toho kedykoľvek Tieliikelaitos kupoval pozemky s pôdou, boli predávajúci do júla 2004 vo veľkej miere oslobodení od dane z príslušného kapitálového zisku podľa oddielu 49 zákona o dani z príjmov (16). V júli 2004 bolo toto opatrenie odstránené zo zákona o dani z príjmov.
3. POCHYBNOSTI KOMISIE
(55)
Komisia v svojom rozhodnutí začať konanie uplatnila tieto pochybnosti:
-
či získal Tieliikelaitos výhodu z osobitných organizačných opatrení týkajúcich sa presunov pracovníkov medzi Tieliikelaitosom a vládnymi agentúrami a zo špeciálnych projektov s cieľom integrovať nadbytočných, ale neprepustených pracovníkov,
-
či previedol fínsky štát pozemky s pôdou a štrkom na Tieliikelaitos za trhovú cenu,
-
aká bola presná peňažná hodnota výhod, ktoré fínska vláda poskytla pre Tieliikelaitos,
-
či bolo využitie nízko úročenej pôžičky, dojednaných zmlúv, (prípadných) špeciálnych projektov na účely integrácie nadbytočných, ale neprepustených pracovníkov a prevod pozemkov s pôdou a štrkom zlučiteľné so spoločným trhom v súlade s článkom 86 ods. 2 Zmluvy o založení ES. V tejto súvislosti je dôležité najmä to, či bol s vecou spojený záväzok verejnej služby a či sa podarilo vyhnúť nadmernej kompenzácii štrukturálnych nevýhod,
-
či bolo využitie nízko úročenej pôžičky, dojednaných zmlúv, (prípadných) špeciálnych projektov na účely integrácie nadbytočných, ale neprepustených pracovníkov a prevod pozemkov s pôdou a štrkom zlučiteľné so spoločným trhom v súlade s článkom 87 ods. 3 písm. c) Zmluvy o založení ES. V tejto súvislosti je dôležité najmä to, či uskutočnené opatrenia boli primerané a či pozitívne vplyvy pomoci boli väčšie ako jej negatívne vplyvy na hospodársku súťaž,
-
či bolo osobitné zaobchádzanie v oblasti daní a nepoužitie právnej úpravy týkajúcej sa konkurzu zlučiteľné so spoločným trhom v súlade s článkom 87 ods. 3 písm. c) Zmluvy o založení ES.
4. PRIPOMIENKY ZAINTERESOVANÝCH STRÁN - PRIPOMIENKY SPOLOČNE PODANÉ KONFEDERÁCIOU FÍNSKYCH STAVEBNÝCH ODVETVÍ RT A CENTRÁLNYM ZDRUŽENÍM DODÁVATEĽOV ZEMNÝCH PRÁC VO FÍNSKU
4.1. Štátny úver
(56)
Sťažovatelia zastávajú názor, že úroková miera stanovená pre štátny úver poskytnutý Tieliikelaitosu je evidentne nižšia ako trhová miera a že zodpovedajúca peňažná výhoda, ktorú dostal Tieliikelaitos, dosiahla počas rokov 2001 - 2004 približne 3,2 mil. EUR.
(57)
Sťažovatelia sa domnievajú, že vyššie úrokové platby stanovené na obdobie rokov 2005 - 2015 v skutočnosti nezmenšujú túto výhodu. Keďže úrokové miery rastú od roku 2005, 5 % úroková miera stanovená na obdobie rokov 2005 - 2015 môže čoskoro prestať byť vyššou úrokovou mierou ako miera, ktorá v súčasnej dobe prevláda na trhu.
4.2. Pozemky s pôdou a štrkom poskytnuté Tieliikelaitosu
(58)
Sťažovatelia poznamenávajú, že hodnota, v ktorej zdroje pôdy zaúčtoval do počiatočnej súvahy Tieliikelaitosu fínsky štát, je o 15 mil. FIM (17) nižšia ako odhad nezávislého znalca (Catella). Na základe odhadu súkromného sektora zemných prác by tento rozdiel mal byť ešte väčší. Podľa názoru sťažovateľov by bolo tiež vhodnejšie, keby Tieliikelaitos kupoval zdroje pôdy potrebné na realizáciu svojich zmlúv od externých dodávateľov za trhovú cenu.
(59)
Sťažovatelia sa tiež domnievajú, že zníženia z dôvodu nepredajnosti v súvislosti s hodnotou pozemkov s pôdou a štrkom, ktoré sa uskutočnili vo finančných výkazoch Tieliikelaitosu počas rokov 2002 - 2004 a boli prijaté audítormi Tieliikelaitosu, nemožno považovať za dôkaz neposkytnutia štátnej pomoci pri prevode pozemkov s pôdou a štrkom. Sťažovatelia sa domnievajú, že audítori Tieliikelaitosu nemali dostatočné znalosti v oblasti zdrojov pôdy na vykonanie tohto druhu ocenenia. Podľa sťažovateľov zakladali audítori svoj názor na odhade vykonanom manažmentom Tieliikelaitosu.
4.3. Dojednané zmluvy na cestné služby
(60)
Sťažovatelia zastávajú názor, že pomoc v súvislosti s dojednanými zmluvami zadanými Tieliikelaitosu Správou ciest predstavovala sumu 21,5 mil. EUR, ktorú vypočítali na základe rozdielu ziskových rozpätí dojednaných zmlúv a zmlúv zadávaných prostredníctvom verejnej súťaže, ktoré realizoval Tieliikelaitos.
(61)
Sťažovatelia majú ďalej podozrenie, že ziskové rozpätia dojednaných zmlúv mohli byť umelo znížené aj zohľadnením nákladov na pracovníkov, ktorí sa nepodieľali na realizácii dojednaných zmlúv.
(62)
Sťažovatelia sa tiež domnievajú, že takzvaný postup úpravy nákladov týkajúci sa dojednaných zmlúv (18) poskytol Tieliikelaitosu mimoriadne finančné prostriedky v každom roku počas obdobia rokov 2001 - 2004, ktoré mohol využívať približne jeden rok bez toho, aby z nich musel platiť úrok Správe ciest.
(63)
Sťažovatelia sa domnievajú, že pomoc, ktorú prijal Tieliikelaitos, mu okrem iného umožnila vykonávať plánovaco-realizačné zmluvy (19), ktoré mali nižšie ziskové rozpätie.
(64)
Sťažovatelia sa domnievajú, že skutočnosť, že finančné výsledky Tieliikelaitosu v porovnaní s jeho konkurentmi boli nižšie ako priemer odvetvia, len dokazuje, že činnosť Tieliikelaitosu bola neefektívna a že používal protisúťažnú cenovú politiku v liberalizovaných sektoroch.
4.4. Dojednané zmluvy na služby trajektovej prepravy
(65)
Sťažovatelia zastávajú názor, že dojednané zmluvy na služby trajektovej prepravy prinášajú výhodu Tieliikelaitosu. Domnievajú sa, že Tieliikelaitos je schopný poskytovať služby trajektovej prepravy za relatívne nízku cenu len z dôvodu, že dostal od Správy ciest trajektové zariadenia, ktoré buď netreba obnovovať, alebo z dôvodu, že súvisiace kapitálové náklady nie je potrebné započítať do hodnoty zariadenia.
4.5. Opatrenia na zníženie počtu pracovníkov Tieliikelaitosu
(66)
Podľa názoru sťažovateľov prijal Tieliikelaitos počas obdobia rokov 2001 - 2004 približne 100 mil. EUR štátnej pomoci na riešenie problému nadbytku pracovníkov.
(67)
Sťažovatelia sa okrem iného domnievajú, že Tieliikelaitos získal prospech z pomoci v spojitosti s faktom, že jeho zamestnanci mali zvýhodnené postavenie pri obsadzovaní voľných pozícií vo vládnych agentúrach vrátane Správy ciest. To celkovo umožnilo Tieliikelaitosu zmenšiť problém nadmerného počtu zamestnancov o 116 osôb.
(68)
Sťažovatelia sa domnievajú, že postup prevodu príslušných zamestnancov viedol k strate slobody dotknutých vládnych agentúr vybrať si na danú pozíciu najlepšieho a cenovo najprimeranejšieho uchádzača a spôsobil štátu dodatočné náklady. Štát mohol byť schopný prijať pracovníkov zvonku cenovo výhodnejšie a za priaznivejších podmienok zamestnania. Pracovníci Tieliikelaitosu boli prevedení na nové pozície so starými podmienkami zamestnania a brali sa ako starí skúsení pracovníci.
(69)
Sťažovatelia ďalej poukazujú, že Tielliikelaitos prijal 20,1 mil. EUR ako štátnu pomoc z rozpočtu Správy ciest na účely pomoci zamestnancom Tieliikelaitosu na nájdenie nových pracovných miest, financovanie doplňujúceho vzdelávania a rekvalifikácie a na dôchodkovú podporu pri predčasnom odchode do dôchodku.
(70)
Sťažovatelia sa tiež domnievajú, že pracovníci zapojení do špeciálnych projektov v oblasti služieb predstavovali vlastnú rezervnú pracovnú silu Tieliikelaitosu, keďže náklady na ňu platil fínsky štát. Sťažovatelia tvrdia, že v súkromnom sektore neexistujú príležitosti na tento druh riešenia. Aj keď projekt alebo zmluva skončí, súkromný zamestnávateľ je stále povinný zaplatiť zamestnancovi plat alebo ako ďalšie riešenie dať mu výpoveď a platiť plat počas výpovednej lehoty.
(71)
Na záver sťažovatelia majú pochybnosť, či Tieliikelaitos dostatočne prispel z vlastných zdrojov na financovanie opatrení na zníženie počtu pracovníkov. Podľa nich neposkytujú finančné výkazy Tieliikelaitosu žiadne dôkazy v tejto súvislosti.
4.6. Nepriama fiškálna pomoc v súvislosti s nákupom pozemkov
(72)
Sťažovatelia uvádzajú, že keď Tieliikelaitos kupoval pozemky počas prechodného obdobia, predávajúci boli vo veľkej miere oslobodení od dane z kapitálového zisku, čo tiež predstavuje nepriamu štátnu pomoc v prospech Tieliikelaitosu.
4.7. Výhody udelené Tieliikelaitosu trvale: neuplatniteľnosť konkurznej právnej úpravy a odchýlky od štandardnej daňovej právnej úpravy
4.7.1. Právne predpisy o konkurze
(73)
Sťažovatelia zastávajú názor, že fakt, že Tieliikelaitos nie je zahrnutý do rozsahu pôsobnosti právnych predpisov upravujúcich konkurz, predstavuje zakázanú štátnu pomoc. Poukazujú, že hoci súčasný zákon o konkurze (20) nadobudol účinnosť len 1. septembra 2004, možnosť vyhlásiť úpadok Tieliikelaitosu neexistovala ani predtým.
(74)
Sťažovatelia sa domnievajú, že je dostačujúce, aby existovala možnosť tohto druhu pomoci, aj keby hrozba konkurzu nikdy nevznikla.
(75)
Zdôrazňujú, že Tieliikelaitos mal vďaka príslušnej právnej úprave možnosť dostať finančné zdroje za priaznivejších podmienok. Tieliikelaitos okrem toho stále objednáva služby a materiály od externých dodávateľov, čo vytvára dlh Tieliikelaitosu voči týmto externým dodávateľom. Tieliikelaitos tým môže získať konkurenčnú výhodu, keďže nemôže byť naň vyhlásený úpadok.
(76)
Upriamili ďalej pozornosť Komisie na fakt, že záručný poplatok za úvery obstarané a záruky poskytnuté štátnym podnikom, ktorého účelom bolo kompenzovať skutočnosť, že organizácia pôsobiaca ako súčasť štátu môže dostávať externé financovanie za priaznivejších podmienok, sa zaviedol až v roku 2003 (článok 5 zákona o štátnych podnikoch). To znamená, že Tieliikelaitos doteraz nezaplatil takýto poplatok (nie je uplatniteľný retroaktívne na úvery, ktoré Tieliikelaitos obstaral pred rokom 2003).
(77)
Sťažovatelia každopádne poznamenávajú, že súkromné podniky, na ktoré možno podľa fínskeho práva uvaliť konkurz, musia tiež dať poskytovateľovi úveru záruky, ktoré zodpovedajú výške nákladov na poplatok za štátnu záruku. Výdavky tohto druhu vznikajú napríklad v dôsledku zaťaženia nehnuteľného majetku hypotékou a trvalými prenájmami, ako aj záruk poskytnutých finančnými inštitúciami a inými stranami.
4.7.2. Zaobchádzanie v daňovej oblasti
(78)
Podľa názoru sťažovateľov skutočnosť, že Tieliikelaitos neplatí štátu dane z príjmov právnických osôb preto, že štátne zmluvy tvoria viac ako polovicu jeho obratu, predstavuje zakázanú pomoc.
(79)
Sťažovatelia zastávajú názor, že Tieliikelaitos získal výhodu vo výške 14,5 mil. EUR prostredníctvom oslobodenia od daní za samotné roky 2001 až 2004, keďže by musel zaplatiť o 14,5 mil. EUR viac na daniach, keby sa na neho vzťahovala 29 % daňová sadzba, ktorá sa vzťahovala na súkromné podniky v rokoch 2001 až 2004 (v roku 2005 sa táto sadzba znížila na 26 %).
(80)
Skutočnosť, že Tieliikelaitos zaplatil časť svojho zisku štátu, zodpovedá platbe dividendy súkromnou spoločnosťou s ručením obmedzeným, o veľkosti ktorej vždy rozhodujú akcionári na výročnom valnom zhromaždení. Dividenda sa platí len zo zisku, ktorý zostane po zaplatení dane z príjmov právnických osôb.
4.8. Zaťaženia vyplývajúce z osobitného postavenia Tieliikelaitosu
(81)
V súvislosti s tým, že Tieliikelaitos je zo zákona povinný predkladať ponuky na každú verejnú súťaž na údržbu siete cestných komunikácií počas prechodného obdobia, ako aj po jeho skončení, sťažovatelia nevidia žiadne dodatočné finančné zaťaženie Tieliikelaitosu. Sťažovatelia zastávajú v každom prípade názor, že finančné výkazy Tieliikelaitosu nedokumentujú takéto dodatočné výdavky.
(82)
Keďže Tieliikelaitos má úrady v celom Fínsku, sťažovatelia sa domnievajú, že má vynikajúcu možnosť poskytovať služby údržby v celej krajine. Správa ciest ďalej s cieľom podporovať účasť na verejných súťažiach zaviedla poplatok vo výške 5 000 EUR, ktorý zaplatí všetkým účastníkom, ktorých ponuky zodpovedajú dokumentácii verejnej súťaže. V období rokov 2001 - 2004 ponuky na každú zmluvu o údržbe zadanú na verejnú súťaž predložilo v priemere 4 - 4,7 dodávateľov. To dokazuje záujem spoločností o predkladanie ponúk.
(83)
Sťažovatelia podobne popierajú, že Tieliikelaitos mal dodatočné výdavky v porovnaní s inými spoločnosťami aktívnymi v sektore v dôsledku jeho povinnosti byť pripravený poskytovať služby v prípade mimoriadnej situácie. Po prvé zdôrazňujú, že vo finančných výkazoch Tieliikelaitosu nebolo možné nájsť žiadne výdavky navyše. Po druhé sa sťažovatelia domnievajú, že všetky spoločnosti musia byť pripravené na podmienky núdzového stavu a že to je súčasťou systému riadenia rizík súkromnej spoločnosti.
(84)
Sťažovatelia sa ďalej domnievajú, že vo finančných účtoch Tieliikelaitosu nie sú oddelené náklady a príjmy týkajúce sa jasne určenej služby všeobecného hospodárskeho záujmu a náklady a príjmy týkajúce sa iných služieb a že nebol definovaný žiadny parameter pre rozdeľovanie nákladov a príjmov medzi tieto dve kategórie služieb.
(85)
Sťažovatelia preto zdôrazňujú, že opatrenia v prospech Tieliikelaitosu nemožno kvalifikovať ako kompenzáciu za povinnosť verejnej služby.
(86)
Pokiaľ ide o obmedzenia uložené na činnosť Tieliikelaitosu, sťažovatelia zdôrazňujú, že kontrolná skupina zriadená ministerstvom dopravy a spojov podotkla, že Tieliikelaitos opakovane porušil príslušné obmedzenia, napríklad budovaním energetických sietí a mestských inžinierskych sietí. Nemohli preto spôsobiť výrazné náklady a straty príjmov ani sa takéto prvky nenachádzali vo finančných výkazoch Tieliikelaitosu.
4.9. Celkový záver sťažovateľov
(87)
Sťažovatelia sa celkovo domnievajú, že Tieliikelaitos prijal zakázanú pomoc vo výške 164 až 171 mil. EUR:
(EUR)
Opatrenia
Výsledná pomoc
Zvýhodnená úroková sadzba na úvery (2001 - 2004)
3 182 978
Zariadenia
13 800 000 - 20 700 000
Zdroje pôdy s možnosťou ťažby
7 230 000
Vyťažené zdroje pôdy
3 750 000
Dojednané zmluvy (2001 - 2004)
21 500 000
Personálna reorganizácia (2001 - 2004)
100 000 000
Daňové výhody (2001 - 2004)
14 454 620
(88)
Podľa sťažovateľov sa príslušné sumy musia zvýšiť o sumu pomoci prijatej prostredníctvom dojednaných zmlúv v trajektovej preprave a úrokových príjmov z finančných zdrojov vrátených ročne z dojednaných zmlúv na základe postupu úpravy výšky výdavkov.
(89)
Sťažovatelia sa domnievajú, že Tieliikelaitos dostal výhody, ktoré znížili jeho výdavky a ktoré by nebol dostal za štandardných trhových podmienok.
(90)
Hoci sťažovatelia nepopierajú, že otvorením trhu hospodárskej súťaži sa dosiahla úspora nákladov, zdôrazňujú, že počas prechodného obdobia prijal Tieliikelaitos pomoc, ktorá sa takmer rovnala úsporám štátu za rovnaké obdobie.
(91)
Sťažovatelia sa domnievajú, že pomoc poskytnutá Tieliikelaitosu narušila hospodársku súťaž v sektore cestnej infraštruktúry a umožnila Tieliikelaitosu vykonávať zmluvy za nižšie ziskové rozpätie ako súkromným účastníkom na trhu, ktorý charakterizuje silná hospodárska súťaž. Počas prechodného obdobia mal Tieliikelaitos podľa názoru sťažovateľov v zmluvách o údržbe ciest dominantné postavenie na trhu a v roku 2005 mu Správa ciest udelila 88 % nových zmlúv v oblasti údržby. To by mohlo dokazovať, že otvorenie trhu zlyhalo.
(92)
Sťažovatelia preto spochybňujú, že opatrenia štátnej pomoci boli nutné a primerané k výsledkom, inými slovami k liberalizácii trhu údržby ciest a trhu trajektovej prepravy Fínska. Podľa názoru sťažovateľov preto štátna pomoc poskytnutá Tieliikelaitosu nebola oprávnená a nie je zlučiteľná so spoločným trhom.
5. PRIPOMIENKY PREDLOŽENÉ FÍNSKYMI ORGÁNMI
(93)
Po prvé fínske orgány vysvetľujú dôvody, ktoré sú základom pre prístup, ktorý bol zvolený pri liberalizácii trhu cestných služieb vo Fínsku.
(94)
Podľa ich názoru postupné otváranie trhu spolu s poskytnutím istoty zamestnania zamestnancom Tieliikelaitosu boli nutné na dosiahnutie politického kompromisu pre otvorenie trhu.
(95)
Fínska vláda začala pracovať na reforme cestných služieb fakticky už v roku 1994. Napriek tomu nebolo dlho možné vzhľadom na príslušné právne zaručené záujmy dosiahnuť dohodu o liberalizácii trhu a 20. mája 1997 vládny výbor pre hospodársku politiku rozhodol ponechať existujúci systém vo veľkej miere nezmenený okrem zavedenia určitých hraníc medzi správnou funkciou a „produkčnou“ funkciou Cestných služieb. Vláda bola až na začiatku roku 2000 schopná dosiahnuť politickú dohodu o postupnej liberalizácii trhu cestných služieb. Táto dohoda sa premietla v súbore návrhov zákonov predložených parlamentu, a to v návrhu zákona o správe ciest a návrhu zákona o Tieliikelaitose, ako aj v predbežnom návrhu zákona o ročnom rozpočte (tento obsahoval predpokladané finančné zdroje potrebné na opatrenia spojené s reformou). Pri schvaľovaní príslušných zákonov parlament nielen schválil súbor opatrení podpory v prospech Tieliikelaitosu navrhovaný vládou, ale rozhodol tiež, že sa zavedú dodatočné záruky pre zamestnancov podniku.
(96)
Politickým a sociálnym úvahám dominoval aj aspekt týkajúci sa hospodárskej súťaže, ktorý predstavoval základ modelu liberalizácie trhu zvoleného fínskou vládou. Otvorenie trhu bez prechodného obdobia mohlo podľa názoru fínskych orgánov viesť k oligopolu či dokonca k monopolu na trhu, keďže Tieliikelaitos by zmizol z trhu a jeho podiel by prevzali najväčší súkromní konkurenti.
(97)
Fínsko sa domnieva, že opatrenia, ktoré vykonalo, nepredstavujú štátnu pomoc. Ak by Komisia aj dospela k názoru, že opatrenia obsahujú štátnu pomoc, fínske orgány sa domnievajú, že pomoc by sa mala vyhlásiť za zlučiteľnú so spoločným trhom.
(98)
Fínsko na zdôvodnenie svojho stanoviska predložilo okrem iného odbornú ekonomickú správu maklérskej spoločnosti Icecapital Securities Ltd týkajúcu sa údajných hospodárskych výhod udelených Tieliikelaitosu (ďalej len „odborná správa“).
(99)
Hoci sťažovatelia pochybujú o platnosti tejto odbornej správy z dôvodu, že Icecapital je údajne hospodársky závislý od Tieliikelaitosu, fínske orgány tvrdia, že Tieliikelaitos je len jedným z klientov IceCapitalu spolu s mnohými ďalšími. Práca IceCapitalu pre Tieliikelaitos bola príležitostná počas dvoch rokov, keď mali obchodný vzťah (v roku 2005 práca IceCapitalu pre Tieliikelaitos tvorila 4,7 % z jeho ročných príjmov; v roku 2006 - 3,1 %). Fínska vláda podmienila dodanie odbornej správy vykonaním verejnej súťaže a Icecapital bol vybraný na dodanie správy. Fínske orgány tiež poznamenávajú, že skutočnosť, že Tieliikelaitos využil služby Icecapitalu v minulosti, prehĺbila chápanie sektora zemných prác spoločnosťou Icecapital, čo bolo k prospechu pri vypracovaní odbornej správy.
5.1. Štátny úver
(100)
Fínske orgány tvrdia, že nešlo o štandardné poskytnutie úveru, pri ktorom sa spoločnosti poskytne úver určitej veľkosti, ktorý sa splatí s úrokmi k určitému času. Šlo skôr o prevod aktív na Tieliikelaitos s povinnosťou splatenia.
(101)
Fínsko sa domnieva, že v prípade, ak by sa celý stav aktív poskytol Tieliikelaitosu ako vlastné imanie, mohlo nastať narušenie hospodárskej súťaže. Keď skúmame súvahy súkromných podnikov v tomto sektore, fixné aktíva podnikov sú v ich súvahách nadobudnuté ako vlastné imanie, ako aj úver. Preto bolo dôležité, aby súvaha Tieliikelaitosu obsahovala aktíva nadobudnuté ako úver. Fínsko tvrdí, že v prípade, ak by sa to nezabezpečilo, Tieliikelaitos by získal konkurenčnú výhodu finančne sa rovnajúcu splateniu kapitálu úveru. Fínske orgány sa domnievajú, že štruktúra začiatočnej súvahy Tieliikelaitosu bola vytvorená v súlade so súvahami súkromných podnikov v sektore.
(102)
Ak by sa opatrenie skúmalo ako štandardný dlhodobý úver, Fínsko sa domnieva, že by sa náklady na úver mali porovnať s finančnými zdrojmi dostupnými na trhu počas celého obdobia úveru. Porovnanie, v ktorom sa porovnávajú len niektoré roky úveru s trhovými alternatívami, neposkytuje celkový obraz o nákladoch na úver. Fínsko sa preto domnieva, že spoločne s prechodným obdobím rokov 2001 - 2004 sa musí skúmať obdobie rokov 2005 - 2015.
(103)
Fínske orgány uvádzajú, že Tieliikelaitos nemá možnosť ukončiť úverovú zmluvu počas lehoty úveru bez súhlasu veriteľa. Preto je pri výpočte možnej výhody získanej dlhodobým úverom potrebné primerane brať do úvahy celú lehotu, počas ktorej musí Tieliikelaitos platiť úroky. Takýto výpočet vedie k výrazne odlišnému výsledku oproti výpočtom sťažovateľov.
(104)
V súvislosti s príslušnou úrokovou mierou fínske orgány poznamenávajú, že ako referenčná úroková miera podnikových úverov sa vo všeobecnosti používa 12-mesačný Euribor. Fínsko podotýka, že existuje krivka termínových obchodov, ktorá predpovedá, aká bude úroveň trhových úrokových mier do roku 2015. Táto krivka sa zakladá na očakávaniach vývoja úrokových mier rôznymi účastníkmi trhu. Referenčné úrokové miery používané pri výpočtoch odbornej správy sa zakladajú na informáciách dostupných na termínovom trhu, a teda opisujú predstavy trhu o budúcej úrokovej miere.
(105)
Na základe toho je z odbornej správy jasné, že od konca prechodného obdobia do konca lehoty úveru musí Tieliikelaitos zaplatiť približne o 2,0 mil. EUR viac ako za financovanie pri trhovej úrokovej miere, ako predpovedali trhoví analytici k 8. máju 2006 (21).
(106)
Fínsko preto dospelo k záveru, že v každom prípade by sa táto suma 2 mil. EUR mala odpočítať od 3,2 mil. EUR podľa hodnotenia sťažovateľov, z čoho vyplýva, že maximálna možná výhoda pre Tieliikelaitos zo štátneho úveru je 1,2 mil. EUR.
5.2. Pozemky s pôdou a štrkom poskytnuté k dispozícii Tieliikelaitosu
(107)
Na úvod fínske orgány vysvetľujú, že jednou z hlavných zásad, ktoré sú základom rozdelenia Cestných služieb na Správu ciest a Tieliikelaitos, bola zásada, že aktíva upravené právnymi predpismi o cestách, t. j. najmä samotné cesty, musí vlastniť Správa ciest, kým aktíva predtým používané časťou Cestných služieb zaoberajúcou sa „projektovaním, výstavbou a údržbou ciest“ (predchodca Tieliikelaitosu), musí pri údržbe ciest vlastniť Tieliikelaitos na účely údržby ciest.
(108)
Pokiaľ ide o hodnotenie pozemkov s pôdou a štrkom k dispozícii Tieliikelaitosu, fínske orgány sa domnievajú, že ocenenie pozemkov s pôdou a pozemkov so štrkom sa vykonalo súlade so zásadami uvedenými v oznámení Komisie o prvkoch štátnej pomoci pri predaji pozemkov a budov verejnoprávnymi orgánmi (22).
(109)
Fínsko tvrdí, že hodnotenie spoločnosti Catella, ktoré sa bralo ako základ pre stanovenie hodnoty pozemkov so štrkom a pôdou, možno považovať za výsledok odhadu nestranného hodnotiaceho.
(110)
Úprava odhadu spoločnosti Catella [revízia smerom nadol zo 128 mil. FIM na 113 mil. FIM (23)] sa vykonala z dôvodu, že fínske ministerstvo dopravy a spojov sa domnievalo, že cena betonárskeho štrku klesne, keď Tieliikelaitos vstúpi na príslušný trh ako predávajúci, že pridaná hodnota pri procese ťažby bola nižšia na základe vnútroštátneho katastrálneho prieskumu Fínska a že náklady na následnú rekultiváciu budú vyššie na základe nových požiadaviek týkajúcich sa následnej rekultivácie oblastí predstavujúcich zdroj pôdy.
(111)
Vzhľadom na znižujúcu revíziu hodnoty pozemkových aktív vykonanú vo finančných výkazoch Tieliikelaitosu počas prechodného obdobia a prijatú audítormi Tieliikelaitosu (Ernst and Young) fínske orgány odhadujú, že pozemky s pôdou a štrkom boli zaevidované v súvahe Tieliikelaitosu s nadmernou hodnotou v porovnaní s účtovnými hodnotami overenými audítorom. Tento záver potvrdil IceCapital, ktorý vykonal celkové hodnotenie opatrení v prospech Tieliikelaitosu. Tieliikelaitos preto nezískal ekonomickú výhodu, ale namiesto toho získal ekonomickú nevýhodu vo výške 4,3 mil. EUR.
(112)
Fínsko poznamenáva, že audítori sú znalci v hodnotení základní očakávaných príjmov, a teda mali potrebnú kvalifikáciu na overenie platnosti zrážok vykonaných spoločnosťou z dôvodu nepredajnosti.
(113)
Pokiaľ ide o uprednostňovanie sťažovateľmi, aby sa žiadna pôda nezaevidovala v účtovných knihách Tieliikelaitosu a aby Tieliikelaitos kúpil všetky zdroje pôdy, ktoré potreboval, za trhové ceny (pozri oddiel 4.2), Fínsko podotýka, že počas prechodného obdobia Tieliikelaitos kúpil značné množstvá zdrojov pôdy od externých strán za trhové ceny: 47 % v roku 2001, 39 % v roku 2002, 41 % v roku 2003 a 34 % v roku 2004.
5.3. Dojednané zmluvy na cestné služby
(114)
Po prvé fínske orgány pripomínajú, že postup ročnej úpravy výdavkov, ktorý existoval počas prechodného obdobia (pozri oddiel 2.4.3), zabezpečil, aby rozdiely v ziskových rozpätiach medzi dojednanými zmluvami a zmluvami zadávanými prostredníctvom verejnej súťaže boli vo veľkej miere vyrovnané. Úpravy výdavkov počas prechodného obdobia celkovo predstavovali 16,8 mil. EUR.
(115)
Pokiaľ ide o zostávajúce rozdiely v ziskových rozpätiach, podľa Fínska nie je vhodné porovnávať ziskové rozpätie dojednaných zmlúv Tieliikelaitosu s priemerným rozpätím, ktoré Tieliikelaitos získal zo zmlúv zadávaných prostredníctvom verejnej súťaže počas celého prechodného obdobia, ako to urobili sťažovatelia.
(116)
Podľa názoru fínskych orgánov je potrebné počítať rozdiely ziskových rozpätí za zmluvy, ktoré sú vzájomne porovnateľné.
(117)
V súvislosti s tým bolo špecifikom rokov 2001 a 2002, že mnohé zo zmlúv zadávaných prostredníctvom verejnej súťaže počas týchto rokov predstavovali nový druh plánovaco-realizačných zmlúv (ST zmluvy). Tieliikelaitos nebol spočiatku pripravený na výrazne vyššiu úroveň rizika v porovnaní s tradičnými zmluvami. Z toho dôvodu sa úroveň ziskového rozpätia plánovaco-realizačných zmlúv ukázala byť oveľa nižšia ako očakávané ziskové rozpätie. Dojednané zmluvy zas nezahŕňali plánovaco-realizačné zmluvy. Plánovaco-realizačné zmluvy je preto vhodné vylúčiť z výpočtu.
(118)
Špecifikom rokov 2003 a 2004 zas bolo, že dojednané zmluvy získané od Správy ciest v roku 2003 a 2004 boli výhradne zmluvy o údržbe a projektovaní ciest. Úroveň ziskového rozpätia sa preto musí porovnať s úrovňou ziskového rozpätia podobných zmlúv zadávaných prostredníctvom verejnej súťaže.
(119)
Fínske orgány ďalej poukazujú, že časť zmlúv realizovaných ako dojednané zmluvy mohla byť realizovaná - aj bez prechodného ustanovenia obsiahnutého v oddiele 9 zákona o Tieliikelaitose - iným spôsobom s použitím priameho dojednania v súlade s platnými právnymi predpismi v oblasti obstarávania.
(120)
Podľa odbornej správy získal Tieliikelaitos z dojednaných zmlúv výhodu maximálne 8,5 mil. EUR, ak sa vypočíta rozdiel v ziskových rozpätiach medzi porovnateľnými dojednanými zmluvami a zmluvami zadávanými prostredníctvom verejnej súťaže:
Rok
2001
2002
2003
2004
Spolu
Dojednané zmluvy
mil. EUR
451,4
346,3
207,1
85,9
1 090,7
ziskové rozpätie
12 %
9,3 %
8,9 %
11,9 %
Porovnateľné zmluvy zadávané prostredníctvom verejnej súťaže
mil. EUR
88,4
183,8
231,7
280,5
784,4
ziskové rozpätie
10,1 %
8,5 %
10,2 %
12,1 %
Rozdiel v ziskových rozpätiach (24)
mil. EUR
8,6
2,8
-2,7
-0,2
8,5
(121)
Aj keby Tieliikelaitos získal ekonomickú výhodu vo výške 8,5 mil. EUR, táto výhoda predstavovala oprávnenú kompenzáciu za povinnosť vykonávať verejné služby a za výdavky spôsobené štrukturálnymi nevýhodami (pozri oddiel 2.3).
(122)
Počas prechodného obdobia sa pri oceňovaní dojednaných zmlúv museli brať do úvahy dodatočné náklady vyplývajúce najmä z nadmerných personálnych nákladov, pokiaľ neboli zohľadnené prostredníctvom iných opatrení personálnej reorganizácie. Hoci veľká časť nadbytočných pracovníkov bola počas prechodného obdobia zapojená do osobitných projektov v oblasti služieb, v Tieliikelaitose bolo v priemere ešte 100 zamestnancov navyše oproti optimálnemu počtu.
(123)
Fínske orgány odmietli tvrdenia, že pomoc, ktorú prijal Tieliikelaitos, umožnila štátnemu podniku akceptovať nižšiu úroveň ziskového rozpätia z plánovaco-realizačných zmlúv. Ako sa vysvetľuje vyššie, úroveň ziskového rozpätia plánovaco-realizačných zmlúv bola nižšia z dôvodu nepripravenosti Tieliikelaitosu na úroveň rizika, ktorú zahŕňali.
(124)
Pokiaľ ide o tvrdenie sťažovateľov, že výdavky spôsobené dodatočnými pracovníkmi sa považovali za náklady, ktoré umelo znížili ziskové rozpätie Tieliikelaitosu v dojednaných zmluvách, fínske orgány podotýkajú, že nadbytoční pracovníci neboli zahrnutí do výpočtu úrovne ziskového rozpätia dojednaných zmlúv. Nadbytoční pracovníci boli zaradení do projektov v oblasti služieb.
(125)
Na záver Fínsko odmieta tvrdenie, že relatívne slabé finančné výsledky Tieliikelaitosu poukazujú na neefektívnosť činnosti Tieliikelaitosu a na uplatňovanie cenovej politiky na liberalizovaných trhoch zameranej proti hospodárskej súťaži. Podľa názoru Fínska možno zlé výsledky zdôvodniť dodatočnými nákladmi spôsobenými zmenami v stave pracovníkov Tieliikelaitosu a faktom, že osobitné opatrenia vytvorené pre pracovníkov nemohli pokryť všetky náklady na dodatočných pracovníkov.
5.4. Dojednané zmluvy na služby trajektovej prepravy
(126)
Podľa fínskych orgánov je pre Správu ciest zatiaľ lacnejšie pokračovať v dojednaných zmluvách. Prvý pokus obstarávať časť služieb trajektovej prepravy prostredníctvom verejných súťaží bol neúspešný z nasledujúcich dôvodov.
(127)
Po prvé ceny ponúknuté účastníkmi verejnej súťaže boli o 17 - 25 % vyššie ako ceny platných dojednaných zmlúv medzi Správou ciest a Tieliikelaitosom, o ktorých strany viedli osobitné ročné cenové rokovania. Preto v prípade, ak by Správa ciest akceptovala výsledky verejnej súťaže, musela by zaplatiť viac za príslušné služby.
(128)
Po druhé trhové postavenie Tieliikelaitosu by sa posilnilo (keďže ceny stanovené Tieliikelaitosom boli najnižšie ponúkané ceny, hoci stále vyššie ako ceny v dojednaných zmluvách, Správa ciest by musela prijať Tieliikelaitos ako víťazného uchádzača).
(129)
Fínske orgány preto odmietajú tvrdenie, že dojednané zmluvy medzi Správou ciest a Tieliikelaitosom by znamenali akúkoľvek konkurenčnú výhodu pre Tieliikelaitos. Naopak môžu predstavovať nevýhodu, keďže podmienky dojednaných zmlúv neodrážajú primerane potrebu obnovy zariadenia (kapitálové náklady nie sú zahrnuté v celom rozsahu v cene za služby trajektovej prepravy).
(130)
Fínsko vypracúva nový model obstarávania pre budúce kolá verejnej súťaže zmenou podmienok liberalizácie v súvislosti s kapitálovými nákladmi a modernizáciou trajektov. Príležitosť dosiahnuť to možno získať znížením rizík spojených s investíciami prostredníctvom podmienok splácania trajektových zariadení pripojených k zmluve. Druhou možnosťou je požadovať, aby všetci uchádzači vo verejnej súťaži mali nové plavidlá. Medzitým boli existujúce zmluvy o trajektovej preprave predĺžené do konca roka 2009.
5.5. Osobitné opatrenia na zníženie počtu nadbytočných zamestnancov
(131)
Fínske orgány tvrdia, že osobitné opatrenia a osobitné projekty sa nemôžu považovať za výhodu.
(132)
Keď Tieliikelaitos začal činnosť 1. januára 2001, mal 4 235 zamestnancov, hoci v skutočnosti potreboval značne menej pracovníkov. Je jasné, že bývalé Cestné služby ako oficiálna inštitúcia založená na hierarchii mali veľký počet pozícií a úloh, ktoré neboli potrebné v Tieliikelaitose, čo viedlo k značnému nadbytku pracovníkov v Tieliikelaitose.
(133)
Podľa názoru Fínska fakt, že Tieliikelaitos bol povinný zamestnať všetkých svojich pracovníkov a mal zákaz prepúšťať, predstavoval pre Tieliikelaitos štrukturálnu nevýhodu. Výdavky, ktoré spoločnosť mala v dôsledku tejto štrukturálnej nevýhody, prevýšili akékoľvek, i teoretické, ekonomické výhody získané Tieliikelaitosom. Postupy reorganizácie pracovníkov dostupné pre Tieliikelaitos boli nákladnejšie a pomalšie ako personálna politika dostupná pre konkurentov Tieliikelaitosu.
(134)
Podľa Fínska sa fínsky štát mohol rozhodnúť nepreviesť nadbytočných zamestnancov do Tieliikelaitosu v čase jeho zriadenia.
(135)
Fínsko sa odvoláva aj na rozsudok Súdu prvého stupňa vo veci Combus (25), v ktorom Súd prvého stupňa riešil podobnú situáciu týkajúcu sa presunu pracovníkov. V tejto veci sa dospelo k záveru, že jednorazová platba dánskeho štátu v prospech úradníkov, ktorí boli zamestnaní v Combuse a ktorí súhlasili, že sa vzdajú svojho postavenia úradníkov a stanú sa zamestnancami v tomto podniku na zmluvnom základe, nepredstavuje štátnu pomoc. Súd prvého stupňa dospel k záveru, že toto opatrenie neviedlo k odľahčeniu zaťaženia, ktoré sa zvyčajne nadobúda v rozpočte podniku.
(136)
Reforma sektora správy a údržby ciest vo Fínsku sa uskutočňovala v situácii podobnej ako v prípade Combus. Skutočnosť, že Tieliikelaitos nezaplatil žiadnu kompenzáciu zamestnancom, ktorí boli prevedení do vládnych agentúr, vrátane Správy ciest, nemožno považovať za štátnu pomoc.
(137)
Podľa názoru Fínska nie je uplatniteľnosť rozsudku vo veci Combus nijako znížená rozsudkami Súdneho dvora citovanými Komisiou v jej rozhodnutí o začatí konania vo veci formálneho zisťovania [Altmark Trans (26) a Francúzska republika/Komisia (27)]. Tieto rozsudky sú v skutočnosti staršie ako rozsudok vo veci Combus a Súd prvého stupňa ich preto nutne zohľadnil.
(138)
Fínsko ďalej tvrdí, že ak opatrenie nie je určené na to, aby prinášalo výhodu, ktorá má vplyv na rozpočet, nejde o prevod štátnych prostriedkov, a preto nepredstavuje štátnu pomoc (28). Fínsko sa domnieva, že administratívne opatrenia, ktoré nemajú vplyv na štátne finančné prostriedky, nepredstavujú štátnu pomoc.
(139)
Fínsko sa preto domnieva, že štát nestratil príjmy preto, že súhlasil zamestnať 116 bývalých pracovníkov Tieliikelaitosu a platiť ich mzdy. Žiadny z týchto zamestnancov nebol dosadený na pozíciu bez posúdenia jeho vhodnosti na túto pozíciu. Presuny pracovníkov medzi Tieliikelaitosom a orgánmi štátnej správy boli možné, len ak sa pracovné miesto otvorilo a bolo uverejnené. Ak nebolo možné nájsť vhodného uchádzača z radov pracovníkov Tieliikelaitosu, hľadali sa iní uchádzači.
(140)
V súvislosti s finančnými presunmi, ktoré uskutočnil štát na riešenie problému Tieliikelaitosu s nadmerným počtom pracovníkov, Fínsko zdôrazňuje, že Tieliikelaitos neprijal 100 mil. EUR štátnej pomoci, ako tvrdili sťažovatelia. Tieliikelaitos prijal 68 mil. EUR od Správy ciest na financovanie projektov v oblasti služieb (zo 68 mil. EUR približne 56 mil. EUR šlo na krytie personálnych nákladov a zvyšok sa vynaložil na materiály a iné „nepersonálne“ položky). Správa ciest ďalej zaplatila 20,1 mil. EUR na podporu personálnej reorganizácie. Celková náhrada vo výške 88,1 mil. EUR nezahŕňala všetky výdavky vynaložené na prebytočných pracovníkov. Podľa odbornej správy prebytoční pracovníci spôsobili počas obdobia rokov 2001 - 2004 štrukturálne nevýhody vo výške 157 mil. EUR.
(141)
Fínsko poznamenáva, že pri príprave finančných výkazov Tieliikelaitosu sa uplatňovali správne účtovné postupy a že finančné výkazy boli preverené audítorom. Finančný výkaz neobsahuje vysvetlivky na úrovni podrobností, ktoré uvádzajú sťažovatelia. Odborná správa však poskytuje nasledujúce zdôvodnenia nekrytej štrukturálnej nevýhody týkajúcej sa nadbytočných pracovníkov (69 mil. EUR spolu, t. j. 157 mil. EUR - 88 mil. EUR):
(142)
Po prvé správa ciest nepokryla všetky náklady týkajúce sa osobitných projektov v oblasti služieb. Nepokryla napríklad príslušné náklady na dohľad, ktoré sa za obdobie štyroch rokov odhadli na 2,8 mil. EUR. Projekty v oblasti služieb zaznamenali ďalej počas prechodného obdobia, okrem príslušných nákladov na dohľad, celkovú stratu 1,4 mil. EUR (tento deficit sa vypočítal odpočítaním nákladov na mzdy a materiály na projekty v oblasti služieb od príjmov týkajúcich sa týchto projektov). Projekty v oblasti služieb spôsobili preto Tieliikelaitosu čistú nevýhodu vo výške 4,2 mil. EUR.
(143)
Po druhé finančné zdroje poskytnuté Správou ciest na financovanie opatrení týkajúcich sa hľadania nových pracovných miest, doplňujúcej odbornej prípravy a rekvalifikácie a podpory pre predpokladaný predčasný odchod do dôchodku neboli dostatočné. V dôsledku toho musel Tieliikelaitos vyčleniť viac ako 20 mil. EUR nákladov na personálnu reorganizáciu z vlastných zdrojov (z toho 12,8 mil. EUR bolo zaplatených v rokoch 2004 a 2005).
(144)
Po tretie Tieliikelaitos musel znášať dodatočné správne náklady v súvislosti s personálnou reorganizáciou, ktoré boli za prechodné obdobie odhadnuté na 2,8 mil. EUR.
(145)
Po štvrté Tieliikelaitos musel znášať dodatočné výdavky aj v dôsledku priaznivejších dovolenkových podmienok pre tých zamestnancov Tieliikelaitosu, ktorí sa ocitli v kategórii dlhodobých štátnych zamestnancov (o 50 % dlhšia dovolenka). Tieto dodatočné výdavky sa počas 4 rokov prechodného obdobia odhadli na 42 mil. EUR.
(146)
Systémy dôchodkového zabezpečenia zanechali Tieliikelaitosu v každom prípade veľké zaťaženie. Na pracovníkov Tieliikelaitosu sa aj po jeho premene na štátny podnik naďalej vzťahoval zákon o štátnom dôchodkovom zabezpečení č. 280 z 20. mája 1966, z ktorého vyplýva, že štátny podnik musel zaplatiť na štátneho zamestnanca príspevok do dôchodkového fondu, ktorý je vyšší ako príspevok do dôchodkového fondu na zamestnanca v súkromnom sektore. Zmena a doplnenie zákona o štátnom dôchodkovom zabezpečení (č. 679 z 30. júla 2004) bude viesť k aproximácii príspevkov do dôchodkového fondu a zamestnaneckých dôchodkových dávok medzi súkromným a verejným sektorom, ale len v dlhodobom horizonte. V roku 2005 predstavoval všeobecný príspevok do dôchodkového fondu pre zamestnancov súkromného sektora 16,8 percenta. Na rozdiel od toho príspevok do dôchodkového fondu sa pre Tieliikelaitos stanovil individuálne a v roku 2005 dosiahol 21,13 percenta.
(147)
Okrem toho ustanovenia kolektívnych zmlúv Tieliikelaitosu o mzdách vyplácaných počas pracovnej neschopnosti boli až 16. februára 2005 upravené tak, aby zodpovedali rovnocenným podmienkam zmlúv v súkromnom sektore. Predtým boli tieto ustanovenia nákladnejšie pre Tieliikelaitos ako ustanovenia vzťahujúce sa na zamestnancov súkromného sektora.
(148)
Fínsko po celkovom posúdení stanovuje, že podmienky zamestnania pracovníkov sú stále lepšie ako podmienky pracovníkov v súkromných spoločnostiach. To platí bez ohľadu na fakt, že zmeny a doplnenia kolektívnych zmlúv z roku 2005 zblížili podmienky zamestnania s podmienkami v súkromnom sektore. Právo na ročnú dovolenku, ktoré sa zakladá na zmluvných ustanoveniach zodpovedajúcich ustanoveniam v štátnych zmluvách, je napríklad stále výhodnejšie ako právo, ktoré majú pracovníci v súkromnom sektore. Takže podmienky zamestnania ako celok vrátane dôchodkových dávok možno stále jasne považovať za zaťaženie v porovnaní s podmienkami stanovenými pre hospodárske subjekty súkromného sektora.
5.6. Fiškálne opatrenia týkajúce sa nákupu pôdy Tieliikelaitosom
(149)
Podľa oddielu 49 ods. 1 bodu 4 zákona o dani z príjmov sa zdaniteľná suma kapitálového zisku prijatého daňovníkom iným ako akciová spoločnosť, spoločnosť s ručením obmedzeným alebo komanditná spoločnosť zvykla počítať buď odpočítaním 80 % predajnej ceny, alebo skutočných obstarávacích nákladov podľa toho, čo bolo vyššie, za predpokladu, že sa nehnuteľnosť predala štátu, okresu, obci alebo združenému obecnému úradu. Suma zdaniteľného kapitálového zisku bola preto najviac 20 % predajnej ceny. Na účely stanovenia zdaniteľného kapitálového zisku preto mohli príslušní predávajúci odpočítať z predajnej ceny o 30 % alebo 60 % viac, ako by mohli odpočítať pri štandardných pravidlách zdanenia, v závislosti od toho, či svoju pôdu predali pred tým alebo po tom, ako ju vlastnili 10 rokov.
(150)
Prevody pôdy na Tieliikelaitos/jeho predchodcu boli zahrnuté do pôsobnosti systému úľav od úplného začiatku (29). To znamená, že aj predchodca Tieliikelaitosu, Cestné služby, nepriamo profitoval z toho istého opatrenia. Fínske orgány preto zdôrazňujú, že aj keby toto opatrenie predstavovalo nepriamu štátnu pomoc v prospech Tieliikelaitosu, je v súlade s definíciou „existujúcej pomoci“ v súlade s článkom 1 písm. b) nariadenia (ES) č. 659/1999.
(151)
Oddiel 49 tohto zákona bol v júli 2004 (30) zmenený a doplnený tak, že už nie je uplatniteľný, keď sa nehnuteľnosť predáva štátnemu podniku na iné účely ako ochrana prírody, použitie ozbrojenými silami a výskum, alebo iné podobné sociálne účely. V dôsledku toho sa na príjmy z predaja pozemkov s pôdou v súčasnosti vzťahuje na Tieliikelaitos štandardná daň z kapitálového zisku.
5.7. Výhody trvalo prenesené na Tieliikelaitos: neuplatniteľnosť konkurznej právnej úpravy a právnej úpravy dane z príjmov právnických osôb na Tieliikelaitos
(152)
V súvislosti s výhodami trvale prenesenými na Tieliikelaitos fínske orgány zdôrazňujú, že aj keby tieto opatrenia predstavovali štátnu pomoc, sú v súlade s definíciou „existujúcej pomoci“ v súlade s článkom 1 písm. b) nariadenia (ES) č. 659/1999.
(153)
Na Tieliikelaitos a predchodcov príslušného hospodárskeho subjektu (do 31. decembra 1997 Cestné služby ako také, od 1. januára 1998 do 31. decemba 2000 časť Cestných služieb zaoberajúcu sa projektovaním, výstavbou a údržbou ciest) sa nikdy nevzťahovali pravidlá týkajúce sa úpadku ani štandardné pravidlá dane z príjmov právnických osôb.
(154)
Táto situácia je staršia nielen ako začiatok liberalizácie sektora cestných služieb vo Fínsku [článok 1 písm. b) bod v) nariadenia (ES) č. 659/1999], ale aj ako pristúpenie Fínska k EÚ [článok 1 písm. b) bod i) nariadenia (ES) č. 659/1999].
(155)
Fínske orgány prijímajú záväzok transformovať Tieliikelaitos na štátny podnik s ručením obmedzeným, na ktorý sa budú najneskôr do 1. marca 2008 vzťahovať štandardné pravidlá úpadku a dane z príjmov právnických osôb.
5.7.1. Právna úprava v oblasti úpadku
(156)
Táto pramení z postavenia Tieliikelaitosu ako štátneho podniku a z postavenia Cestných služieb ako vládnej agentúry, ktoré sa nemôžu dostať do úpadku.
(157)
Fínske orgány si uvedomujú, že podľa oznámenia Komisie o uplatňovaní článkov 87 a 88 Zmluvy o ES na štátnu pomoc vo forme záruk sa priaznivejšie podmienky financovania získané podnikmi, ktorých právna forma vylučuje úpadok, považujú za štátnu pomoc. Fínske orgány sa však domnievajú, že Tieliikelaitos nedostal takéto priaznivejšie podmienky financovania, keďže Tieliikelaitos si nemusel vypožičiavať finančné prostriedky.
(158)
Nikdy neexistovala hrozba úpadku Tieliikelaitosu a vyplývajúceho uplatnenia zodpovednosti štátu.
(159)
Podľa fínskych orgánov preto nebolo možné, aby Tieliikelaitos získal konkurenčnú výhodu v porovnaní so súkromnými konkurentmi.
(160)
Pokiaľ ide o využívanie externých finančných zdrojov v dohľadnej budúcnosti, záručný poplatok stanovený zákonom o štátnych podnikoch kladie štátne podniky finančne na rovnakú základňu na úverovom trhu s ostatnými spoločnosťami, ktoré pôsobia bez štátnych záruk (pozri oddiel 24.6).
(161)
Referenčným prameňom používaným fínskou vládou na pravidelnú revíziu ročného poplatku je výnosové rozpätie na trhu medzi sériovými štátnymi dlhopismi a investičnými podnikovými dlhopismi v indexe podnikateľských úverov JP Morgan. Nový poplatok je uplatniteľný na úvery vyplácané po uvedenej zmene.
(162)
Fínske orgány nesúhlasia s názorom sťažovateľov, že záručný poplatok je porovnateľný s výdavkami súkromných spoločností vyplývajúcimi z hypotéky. Hypotéky predstavujú jednorazový výdavok, kým záručný poplatok sa platí ročne. Hypotekárne poplatky sú v prípade veľkých úverov relatívne malé a pri zodpovedajúcom úvere by sa kolaterál riešil prostredníctvom firemnej hypotéky. Záručný poplatok v praxi zodpovedá skôr ziskovému rozpätiu vypočítanému na hornej úrovni Euribor.
5.7.2. Daňová právna úprava
(163)
Povinnosť k dani z príjmov podnikov pôsobiacich v rámci štátnej správy sa určuje rovnako ako daňová povinnosť štátnych podnikov, t. j. v súlade s oddielom 21 zákona o dani z príjmov. Predchodca Tieliikelaitosu (časť bývalých Cestných služieb zaoberajúca sa projektovaním, výstavbou a údržbou ciest) nepodliehal povinnosti k dani z príjmov. Oddiel 21 zákona o dani z príjmov bol zahrnutý už v začiatočnej verzii zákona o dani z príjmov, ktorá nadobudla účinnosť 1. januára 1993. Zákon o dani z príjmov a zákon o dani z majetku (31), ktoré boli účinné v minulosti, obsahovali podobné ustanovenia o povinnosti štátu a štátnych podnikov k dani z príjmov.
(164)
Hoci Tieliikelaitos neplatí štátu zo svojho zisku dane z príjmov právnických osôb, fínske orgány tvrdia, že tento faktor sa zohľadňuje pri prijímaní ročných rozhodnutí o odvode zisku Tieliikelaitosu k dobru štátu.
(165)
Celkový zisk Tieliikelaitosu predstavoval počas prechodného obdobia 62 mil. EUR a počas prvých štyroch rokov Tieliikelaitos celkovo odviedol k dobru štátu zisk vo výške 59 % (37,3 mil. EUR). Percento odvodu zisku sa pohybovalo od 47 % do 71 %. Teoretické dane Tieliikelaitosu počas prechodného obdobia by pri daňovej sadzbe 29 % boli nižšie ako 18 mil. EUR.
(166)
Podľa názoru fínskych orgánov možno spoločnosti ako skupina YIT a skupina Lemminkäinen (skupina YIT - skupina s ročným obratom prevyšujúcim 3 mld. EUR a skupina Lemminkäinen - skupina s ročným obratom takmer 2 mld. EUR), ktoré sú hlavnými súkromnými konkurentmi Tieliikelaitosu, považovať za referenčné spoločnosti pre komparatívnu analýzu príslušných informácií. Na základe informácií Bloombergu dosiahol v období rokov 2001 - 2004 súhrnný podiel dividend a daní z príjmov právnických osôb 68 % zisku pred zdanením v prípade skupiny YIT a 63 % v prípade skupiny Lemminkäinen. Ročné indexy za toto obdobie sa pohybovali od 58 % do 85 % zisku pred zdanením v prípade YIT a od 37 % do 98 % v prípade skupiny Lemminkäinen.
(167)
V roku 2005, prvom roku po prechodnom období, predstavoval odvod zisku 69 % zo zisku (4,6 mil. EUR). V roku 2006 to bolo 50 % (4,8 mil. EUR). Na základe informácií z ročných výkazov konkurenčných spoločností percento zisku skupiny YIT a skupiny Lemminkäinen vyplatené ako dividendy a dane z príjmov právnických osôb dosiahlo 52 % v roku 2005, resp. 59 %, a 50 % v roku 2006, resp. 61 %.
(168)
Fínsko sa domnieva, že uplatnením svojich práv vlastníka dostal štát od Tieliikelaitosu počas celého obdobia jeho činnosti výrazne viac, ako by bola daň z príjmov právnických osôb zo zisku rovnakej veľkosti.
(169)
Fínsko ďalej podotýka, že sadzba dane z pridanej hodnoty, sadzba dane z kapitálových transferov a sadzba dane z nehnuteľností vzťahujúce sa na štátne podniky sú rovnaké ako v prípade spoločností s ručením obmedzeným.
5.8. Zaťaženia vyplývajúce z osobitného postavenia Tieliikelaitosu
5.8.1. Záväzky verejnej služby
(170)
Fínsko sa domnieva, že aj keby Komisia dospela k záveru, že Tieliikelaitos dostal štátnu pomoc, táto pomoc by sa mala považovať za potrebnú na kompenzáciu výdavkov, ktoré Tieliikelaitos vynakladá v dôsledku osobitných úloh, ktoré mu ukladá zákon o Tieliikelaitose. (Pozri oddiel 2.3.)
(171)
Uložením záväzku Tieliikelaitosu predkladať ponuky na všetky zmluvy o údržbe ciest by táto špeciálna úloha okrem zabezpečenia, že sa dosiahnu požiadavky kvality a monitorovanie obsiahnuté v postupoch objednávania a zmluvných dohodách, napomáhala aj zavádzaniu fungujúcej hospodárskej súťaže v zmluvách o údržbe, keďže spolu so súkromnými podnikmi by sa mal o zmluvy zadávané prostredníctvom verejnej súťaže uchádzať aj Tieliikelaitos.
(172)
Pokiaľ ide o záväzok podniku byť pripravený poskytovať služby pri mimoriadnych situáciách, Fínsko považovalo toto opatrenie za potrebné, keďže pri takýchto mimoriadnych situáciách môže byť potrebné zvládnuť rôzne činnosti údržby ciest vo veľmi tesných časových rozmedziach a spôsobom, ktorý sa odlišuje od bežného.
(173)
Fínsko sa domnieva, že tieto osobitné úlohy možno považovať za záväzky verejnej služby uvedené v článku 86 ods. 2 Zmluvy o ES. Domnieva sa, že uvedené záväzky vedú k výrazným nákladom pre Tieliikelaitos.
(174)
Pokiaľ ide o záväzok dávať ponuky na údržbu verejných ciest a poskytovanie služieb trajektovej prepravy v celej krajine, fínske orgány poznamenávajú, že je ťažké presne odhadnúť zodpovedajúce výdavky.
(175)
Pokiaľ ide o prípravu na mimoriadne podmienky, podľa odbornej správy táto viedla počas prechodného obdobia (2001 - 2004) k dodatočným nákladom pre Tieliikelaitos vo výške približne 4,6 mil. EUR. Tieto náklady vyplývali najmä zo záväzku Tieliikelaitosu udržiavať núdzové zásoby tekutých palív do konca roka 2004 (tieto náklady predstavovali 2,2 mil. EUR). Medzi ďalšie nákladové položky patrili:
-
bezplatné skladovanie, údržba a oprava núdzového mostu v roku 2001 (0,4 mil. EUR),
-
zabezpečovanie záležitostí prípravy na úrovni skupiny zaoberajúcej sa službami a na úrovni ústredia (0,6 mil. EUR) a
-
záväzok vykonávať prípravy a zabezpečiť odborné vzdelávanie zahrnuté v zmluvách o službách (1,4 mil. EUR).
(176)
Fínske orgány sa v každom prípade domnievajú, že výška týchto výdavkov je zjavne väčšia ako zdroje sprístupnené pre Tieliikelaitos.
(177)
Fínske orgány podotýkajú, že takéto náklady nemusia znášať subjekty súkromného sektora pôsobiace v odvetviach zemných prác a stavebníctva.
(178)
Pokiaľ ide o tvrdenie sťažovateľov, že Správa ciest platí poplatok 5 000 EUR za ponuky na uzatvorenie zmluvy, fínske orgány podotýkajú, že Správa ciest zaplatila poplatok uvedený sťažovateľmi za všetky ponuky na zmluvy o údržbe, ktoré spĺňajú kritériá kvality ponúk. Tento druh kompenzácie zaplatenej všetkým ponúkajúcim sa musí rozlišovať od kompenzácie zaplatenej za záväzky verejnej služby. Kompenzácia zaplatená všetkým účastníkom verejnej súťaže neodstraňuje fakt, že Tieliikelaitos vynaložil náklady z dôvodu svojho záväzku predkladať ponuku na každú verejnú súťaž.
5.8.2. Ďalšie podmienky uložené vo vzťahu k činnosti Tieliikelaitosu
(179)
Tieliikelaitos sa musel počas prechodného obdobia podrobiť dosť výrazným obmedzeniam, ktoré neboli uložené súkromným subjektom, napr. regulácii sektora, obmedzeniam týkajúcim sa dcérskych spoločností, zákazu vnútroskupinových príspevkov a obmedzeniam činnosti v zahraničí.
(180)
Ako vyplýva z odbornej správy, obmedzenia týkajúce sa činností v zahraničí spôsobili Tieliikelaitosu ťažkosti pri zadávaní ponúk na zmluvy o údržbe ciest v zahraničí (napríklad v Estónsku). Tieliikelaitos nebol schopný predkladať priame ponuky na zahraničné projekty.
(181)
Tieliikelaitos ďalej znášal výdavky v dôsledku rozsiahlejších záväzkov poskytovania výkazov a hlásení uložených štátnym podnikom v porovnaní so súkromnými podnikmi a administratívnej byrokracie štátnych podnikov.
(182)
Požiadavka, aby sa Tieliikelaitos sústredil na svoje hlavné činnosti, viedla napríklad k meškaniam v diverzifikácii činností Tieliikelaitosu, napr. na zmluvy v oblasti elektrických sietí, ktoré viedli k strate príjmov.
(183)
Fínsko však uznáva, že odhad výdavkov spôsobených štrukturálnymi nevýhodami uvedenými vyššie je veľmi ťažký.
(184)
Fínsko odhaduje, že v dôsledku obmedzenia predávať nerastné agregáty externým stranám stratil Tieliikelaitos počas prechodného obdobia zisk vo výške približne 1,6 mil. EUR. Tento odhad sa zakladá na priemernom ročnom potenciálnom predaji nerastných agregátov vo výške 3 mil. EUR (to zodpovedalo prognóze odbytu na rok 2006), keby toto obmedzenie neexistovalo, a na štruktúre nákladov v roku 2006 (32).
(185)
Pokiaľ ide o tvrdenie sťažovateľov, že Tieliikelaitos priebežne porušoval všetky obmedzenia činnosti, ktoré boli zavedené počas prechodného obdobia, fínske orgány podotýkajú, že údajné porušenia boli prešetrené a že sa zistilo, že sú nevýznamné. Nevýznamné porušenia nemenia skutočnosť, že obmedzenia spôsobili Tieliikelaitosu nevýhody.
5.9. Celkové hodnotenie výhod a nevýhod Tieliikelaitosu
(186)
V odbornej správe predloženej fínskymi orgánmi boli možné výhody a nevýhody Tieliikelaitosu počas prechodného obdobia zhrnuté v nasledujúcej grafickej forme:
(EUR)
Zdroj výhody/nevýhody
Účinok
Štátny úver
+1,2 mil.
Dojednané zmluvy
+8,5 mil.
Transfer pozemkov s pôdou a štrkom
-4,3 mil.
Záväzky verejnej služby
-4,6 mil.
Štrukturálne nevýhody (33)
-70,6 mil.
(187)
Na základe uvedených odhadov dospelo Fínsko k záveru, že celkový účinok výhod a nevýhod, ktoré znášal Tieliikelaitos počas prechodného obdobia, predstavovala celková strata pre Tieliikelaitos69,8 mil. EUR.
5.10. Vývoj na trhu
(188)
Fínske orgány tvrdia, že hospodárska súťaž sa rýchlo rozvíjala vo všetkých produktových skupinách údržby, plánovania a výstavby ciest. Reforma stratégie obstarávania Správy ciest viedla k rozvoju okruhu nezávislých dodávateľov a poradcov.
(189)
Keď sa skúmajú všetky druhy prác a služieb, ktoré poskytuje Tieliikelaitos vo Fínsku, jeho podiel klesol z 31 % na začiatku reformného procesu na 17 % v roku 2006.
5.10.1. Vývoj zmlúv Správy ciest počas prechodného obdobia
(190)
Hodnota cestných služieb zadávaných prostredníctvom verejnej súťaže, ktoré objednala Správa ciest, sa zvýšila z 54,1 mil. EUR v roku 2000 na 549,1 mil. EUR v roku 2004. Počas rovnakého obdobia hodnota dojednaných zmlúv objednaných Správou ciest klesla zo 451,4 mil. EUR na 85,9 mil. EUR. V roku 2005 boli všetky zmluvy objednané Správou ciest udelené prostredníctvom verejnej súťaže. Hodnota cestných služieb vykonávaných inými dodávateľmi ako Tieliikelaitos sa zas zvýšila z 20,2 mil. EUR v roku 2000 na 203,5 mil. EUR v roku 2004. Okrem hlavných dodávateľov priniesla reforma výhody aj súkromným spoločnostiam, ktoré pôsobia ako subdodávatelia pre Tieliikelaitos.
(191)
Na všetky druhy zmlúv zadávaných prostredníctvom verejnej súťaže (začínajúc zmluvami o plánovaní a končiac zmluvami o výstavbe) bolo prijatých dostatok ponúk, s priemerom 4,0 až 4,7 ponúk na zmluvu.
(192)
Cenová úroveň zmlúv jasne klesla v porovnaní s obdobím pred reformou. Podľa odhadu Fínskej správy ciest teda reforma Cestných služieb viedla k celkovej ročnej úspore 60 mil. EUR. To zahŕňa ročné úspory vo výške 48 mil. EUR v regionálnych zmluvách o údržbe [všetka bežná práca týkajúca sa údržby ciest (34) sa zadáva prostredníctvom regionálnych zmlúv o údržbe]; na konci prechodného obdobia boli náklady na zmluvy o údržbe zadávané prostredníctvom verejnej súťaže, ktoré uzatvorila Správa ciest, o 21,7 % nižšie ako náklady na zmluvy uzatvorené prostredníctvom dojednaných zmlúv na začiatku obdobia. Zostávajúce úspory vo výške 60 mil. EUR tvoria najmä služby výstavby a plánovania.
(193)
Konkrétne v prípade regionálnych zmlúv o údržbe bola najväčším zdrojom úspor nákladov zimná údržba (35) (15,2 mil. EUR ročne), za ňou údržba štrkových ciest (8,6 mil. EUR) a údržba dopravnej infraštruktúry (36) (8,3 mil. EUR).
(194)
Podľa fínskych orgánov medzi dnešných konkurentov Tieliikelaitosu patria viacerí vnútroštátni a zahraniční konkurenti ako Skanska Oy (dcérska spoločnosť švédskej Skanska AB) a NCC Roads Oy (dcérska spoločnosť švédskej NCC Ab) (37) a aj väčší počet malých a stredných dynamických a vysoko ziskových regionálnych a miestnych konkurentov, ktoré sú spoločnosťami s ručením obmedzeným.
5.10.2. Vývoj regionálnych zmlúv o údržbe ciest objednaných Správou ciest
(195)
Sektor regionálnych zmlúv o údržbe ciest Správy ciest sa skúma osobitne z hľadiska tvrdenia sťažovateľov, že 88 % podiel Tieliikelaitosu na nových zmluvách o údržbe zadaných prostredníctvom verejnej súťaže v roku 2005 v tomto sektore znamená, že liberalizácia trhu nebola úspešná.
(196)
Fínske orgány považujú za nevhodné vytvárať si názor na základe výsledkov verejnej súťaže z konkrétneho roka. V súvislosti s tým vysvetľujú, že Fínska správa ciest rozdelila Fínsko na 84 oblastí/zmlúv. Jedna zmluva trvá 3 až 7 rokov a väčšinu práce/nákladov predstavuje udržiavanie ciest bez ľadu. Každý rok sa len relatívne malé percento týchto zmlúv má zadávať prostredníctvom verejnej súťaže. Výsledky za jeden rok nie sú nutne reprezentatívne.
(197)
Pokiaľ ide o výsledky z roku 2005, existujú viaceré zmluvy na 10 mil. EUR, ktoré Tieliikelaitos vyhral len s veľmi tesným rozdielom (20 000 EUR - 30 000 EUR). Tieto zmluvy mohli ľahko získať aj jeho konkurenti.
(198)
Pokiaľ ide o výsledky verejnej súťaže z roku 2006, tieto boli radikálne odlišné: Tieliikelaitos vyhral len 5 z 15 zmlúv o údržbe, ktoré Fínska správa ciest zadala do verejnej súťaže. Celková hodnota pridelených zmlúv bola 48,2 mil. EUR a na základe zmluvných hodnôt predstavoval podiel Tieliikelaitosu na trhu 31 %.
(199)
Fínske orgány považujú v súvislosti s tým za potrebné poskytnúť aj informácie o vývoji celého súboru trvajúcich zmlúv, ktoré vlastní Tieliikelaitos. V roku 2000 predchodca Tieliikelaitosu tvoril takmer 100 % podiel príslušných regionálnych prác údržby ciest, kým na konci roku 2006 podiel Tieliikelaitosu na portfóliu zmlúv o údržbe ciest Správy ciest tvoril 68 %. Ak sa sústredíme na podiel Tieliikelaitosu na zmluvách, ktoré boli pridelené prostredníctvom otvorenej verejnej súťaže, tento klesol zo 77 % v roku 2001 na 68 % na konci roku 2006.
(200)
Tento stále relatívne vysoký podiel Tieliikelaitosu na trhu údržby ciest bolo možné trocha očakávať v tom zmysle, že na začiatku procesu liberalizácie mal Tieliikelaitos výhodu v spojitosti so svojím postavením hlavného subjektu na trhu a nové subjekty na trhu potrebovali určitý čas na vytvorenie základne na fínskom trhu služieb údržby ciest.
(201)
Mnoho ukazovateľov ďalej naznačuje, že sa vytvorila účinná hospodárska súťaž.
(202)
Po prvé počet ponúk rástol a v roku 2006 bolo na každú novú zmluvu predloženú do verejnej súťaže prijatých 5,7 ponúk, ktoré zodpovedali špecifikáciám verejnej súťaže. V dôsledku verejných súťaží vypísaných v roku 2006 pripadlo 9 z 15 zmlúv iným hospodárskym subjektom ako tým, ktoré vykonávali zmluvy predtým.
(203)
Po druhé ceny klesli. Ceny, ktoré boli výsledkom verejných súťaží, boli nižšie ako ex ante odhad Správy ciest o 16 % v roku 2005, o 18 % v roku 2006 a o 14 % v roku 2007. Hospodárska súťaž na trhu bola preto účinná a intenzívna.
(204)
V súčasnosti existuje šesť rôznych dodávateľov, ktorí vykonávajú regionálne zmluvy o údržbe. Okrem Fínskeho cestného podniku sú zúčastnení títo dodávatelia (v zátvorkách sú uvedené trhové podiely): YIT Rakennus Oy patriaci do skupiny YIT (20 %), NCC Roads Oy (5 %), Koillistie Määttä Oy (3 %), Savon Kuljetus Oy (2 %) a estónsky dodávateľ AS Teho (2 %).
5.11. Celkové závery fínskych orgánov
(205)
Fínske orgány zdôrazňujú, že údajné opatrenia pomoci boli spojené hlavne s prechodným obdobím, ktoré sa skončilo v roku 2004. Činnosti Tieliikelaitosu v iných členských štátoch boli počas prechodného obdobia nevýznamné.
(206)
Liberalizácia uzatvorených vnútroštátnych trhov je hlavným cieľom politiky hospodárskej súťaže EÚ. V súvislosti s tým sa Fínsko odvoláva na viaceré dokumenty (38).
(207)
Prechodný trhový režim bol nutnou podmienkou liberalizácie trhu údržby ciest Fínska. Opatrenia pomoci boli preto potrebné na uľahčenie projektu, ktorý je v súlade so všeobecnými záujmami Spoločenstva.
(208)
Opatrenia pomoci nahlásené sťažovateľmi boli ďalej primerané k plánovaným výsledkom, inými slovami k liberalizácii trhu údržby ciest a trhu trajektovej prepravy Fínska. Výhody vyplývajúce z pomoci prevýšili možné negatívne účinky.
(209)
Na záver sa Fínsko odvoláva na svoj záväzok transformovať najneskôr do 1. marca 2008Tieliikelaitos na štátnu spoločnosť s ručením obmedzeným, ktorá podlieha štandardným pravidlám týkajúcim sa konkurzu a dane z príjmov právnických osôb.
6. EXISTENCIA POMOCI V ZMYSLE ČLÁNKU 87 ODS. 1 ZMLUVY O ES
(210)
Článkom 87 ods. 1 Zmluvy o ES sa v zásade zakazuje každá pomoc poskytovaná členským štátom alebo akoukoľvek formou zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.
(211)
Tieliikelaitos je napriek svojmu osobitnému právnemu postaveniu subjekt podieľajúci sa na hospodárskej činnosti a ako taký predstavuje podnik v zmysle článku 87 Zmluvy o ES. Proti tomu fínske orgány nevzniesli námietky.
6.1. Uplatniteľnosť rozsudku vo veci Altmark
(212)
Ako sa uvádza vyššie, fínske orgány tvrdia, že opatrenia skúmané v tomto rozhodnutí predstavujú kompenzáciu za dodatočné výdavky, ktoré musel Tieliikelaitos znášať v dôsledku osobitných úloh, ktoré mu boli uložené.
(213)
Vo veci Altmark (39) Súdny dvor rozhodol, že kompenzácia za služby poskytnuté vo verejnom záujme nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 87 Zmluvy o ES za predpokladu, že sú splnené štyri kumulatívne kritériá. Po prvé podnik-príjemca musí mať skutočné záväzky služby vo verejnom záujme, ktoré má plniť, a tieto záväzky musia byť jasne definované. Po druhé ukazovatele, na základe ktorých sa kompenzácia vypočítava, musia byť stanovené vopred objektívnym a transparentným spôsobom. Po tretie kompenzácia nesmie presiahnuť to, čo je potrebné na pokrytie všetkých nákladov alebo časti nákladov vynaložených pri plnení záväzkov služby vo verejnom záujme, s prihliadnutím na príslušné príjmy a primeraný zisk. Na záver, ak podnik, ktorý má plniť záväzky služby vo verejnom záujme, nie je v konkrétnom prípade vybraný v súlade s postupom verejného obstarávania, ktorý by umožnil výber uchádzača schopného poskytovať tieto služby za najnižšiu cenu pre Spoločenstvo, úroveň potrebnej kompenzácie musí byť stanovená na základe analýzy nákladov, ktoré by vynaložil typický dobre vedený a dostatočne vybavený podnik. Ak sú tieto štyri kritériá (ďalej len „kritériá rozsudku vo veci Altmark“) splnené kumulatívne, štátna intervencia neznamená výhodu pre podnik.
(214)
Pokiaľ ide o prvé kritérium rozsudku vo veci Altmark, Komisia poznamenáva, že úloha uložená podniku podľa oddielu 3 zákona o Tieliikelaitose, t. j. záväzok predkladať ponuky na všetky zmluvy o údržbe ciest a poskytovaní služieb trajektovej prepravy v celej krajine, podľa všetkého predstavuje záväzok služby vo verejnom záujme, t. j. záväzok poskytovať služby vo všeobecnom hospodárskom záujme. To isté sa vzťahuje na záväzok starať sa o núdzové zásoby tekutých palív počas prechodného obdobia a záväzok bezplatne skladovať, udržiavať a opravovať zariadenie núdzového mosta Správy ciest (tento záväzok bol časovo obmedzený do roku 2001) (40).
(215)
S výnimkou sektorov, v ktorých danú záležitosť upravujú pravidlá Spoločenstva, majú členské štáty v skutočnosti širokú možnosť vlastného uváženia pri vymedzovaní služieb, ktoré by sa mohli klasifikovať ako služby vo všeobecnom hospodárskom záujme, na ktoré sa vzťahuje len kontrola Komisie, aby pri tejto klasifikácii nenastala žiadna zjavná chyba (41).
(216)
Komisia preto súhlasila, že úloha Tieliikelaitosu starať sa o núdzové zásoby tekutých palív počas prechodného obdobia, jeho stály záväzok predkladať ponuky na zmluvy o údržbe ciest a službách trajektovej prepravy zadávané Správou ciest vo verejných súťažiach, ako aj záväzok bezplatne skladovať, udržiavať a opravovať núdzový most počas roku 2001 jasne predstavujú zaťaženia, ktorým konkurenti Tieliikelaitosu nepodliehajú a ktoré možno klasifikovať ako záväzky služby vo verejnom záujme.
(217)
Pokiaľ ide o ďalšie opatrenia týkajúce sa príprav na mimoriadnu situáciu a záväzky odbornej prípravy pracovníkov uložené Tieliikelaitosu, Komisia nezískala dostatok informácií, aby vylúčila tvrdenie sťažovateľov, že tieto nie sú ťažšie ako opatrenia riadenia rizík, ktoré vykonávajú jeho konkurenti (42) (všetky podniky sa musia pripraviť na podmienky núdzového stavu, čo predstavuje súčasť systému riadenia rizík všetkých podnikov). Komisia ďalej poznamenáva, že príslušné záväzky sa vzťahovali len na cesty, ktorých údržba bola zverená Tieliikelaitosu samotnému. Nie je však potrebné hlbšie sa venovať skúmaniu tohto bodu, keďže sa zdá, že existujú problémy s plnením ostatných kritérií rozsudku vo veci Altmark.
(218)
Žiadne z opatrení uvedených v oddiele 2.4 nemalo za cieľ kompenzáciu možného finančného zaťaženia vytvoreného príslušnými úlohami. To hovorí proti bodom 90 a 91 rozsudku vo veci Altmark, ktoré predpokladajú prepojenie medzi nákladmi a kompenzáciou (kompenzácia sa má stanoviť ex ante na základe objektívnych ukazovateľov). V prípade Tieliikelaitosu nejestvuje nič tohto druhu. Rôzne výhody boli v skutočnosti poskytnuté a vypočítané na základe cieľov, ktoré vôbec nesúvisia s údajnými záväzkami služieb vo verejnom záujme. Preto druhé kritérium rozsudku vo veci Altmark nie je splnené.
(219)
Údaje poskytnuté fínskymi orgánmi okrem toho neumožňujú Komisii dospieť k záveru, že kompenzácia nepresahuje to, čo je potrebné na pokrytie nákladov vynaložených pri plnení záväzkov služieb vo verejnom záujme (tretie kritérium rozsudku vo veci Altmark). Skutočnosť, že kompenzácie za služby vo verejnom záujme neboli zahrnuté do rozpočtu po konci prechodného obdobia, ďalej podporuje tvrdenie, že súbor opatrení vykonaných v prospech Tieliikelaitosu nebol potrebný na pomoc pri zvládnutí jeho údajných záväzkov služieb vo verejnom záujme.
(220)
Na záver treba poznamenať, že Tieliikelaitos nebol vybraný na poskytovanie príslušných služieb na základe postupu otvoreného výberového konania. Dotknuté náklady neboli ani stanovené na základe analýzy nákladov, ktoré by vynaložil typický dobre vedený a dostatočne vybavený podnik.
(221)
Súbor opatrení posudzovaný ako celok preto nemožno na základe kritérií rozsudku vo veci Altmark považovať za vylučujúci zapojenie štátnej pomoci. Komisia musí preto analyzovať, či sú príslušné opatrenia selektívne (oddiel 6.2), prinášajú výhodu Tieliikelaitosu, ktorá je financovaná zo štátnych zdrojov (oddiel 6.3), a či narúšajú alebo hrozia narušením hospodárskej súťaže a majú nepriaznivý vplyv na obchod medzi členskými štátmi (oddiel 6.4). Všetky tieto prvky predstavujú kumulatívne podmienky pre rozhodnutie, či opatrenie znamená štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES.
6.2. Selektívnosť opatrení
(222)
Nepopiera sa, že všetky príslušné opatrenia boli buď špecificky navrhnuté pre Tieliikelaitos, alebo sa obmedzujú na podniky, ktoré využívajú výhody z postavenia fínskeho štátneho podniku. Rovnako je jasné, že na trhoch, na ktorých je Tieliikelaitos aktívny, súťaží s podnikmi, ktoré nie sú štátnymi podnikmi. Komisia sa za týchto podmienok domnieva, že príslušné opatrenia sú selektívne.
6.3. Existencia selektívnej výhody poskytnutej prostredníctvom použitia štátnych zdrojov
(223)
V tomto oddiele Komisia preverí, či opatrenia zavedené fínskou vládou sú financované prostredníctvom štátnych zdrojov a prinášajú selektívnu výhodu Tieliikelaitosu. To vyžaduje posúdenie, či príslušné opatrenia zľahčujú pre Tieliikelaitos zaťaženia, ktoré sa bežne prijímajú v rozpočte podniku, a preto sa majú považovať za ekonomickú výhodu, ktorú by nezískal za štandardných trhových podmienok (43).
6.3.1. Poskytnutie zvýhodneného štátneho úveru
(224)
Dlhodobý vypožičaný kapitál vo výške 39,5 mil. EUR (237 mil. FIM) poskytnutý Tieliikelaitosu v čase jeho zriadenia bol rozdielne definovaný sťažovateľmi a fínskymi orgánmi. Zatiaľ čo sťažovatelia ho považovali za úver, fínske orgány ho považovali za prevod aktív so záväzkom splatenia. V súvislosti s tým Komisia dospela k záveru, že definícia opatrenia je menej dôležitá ako jeho skutočný vplyv na výdavky, ktoré príslušný podnik znáša, a to, či oslobodzuje tento podnik od výdavkov, ktoré by musel bežne znášať.
(225)
Na účely hodnotenia prvku pomoci v opatrení by sa situácia mala posudzovať z hľadiska súkromného veriteľa v čase, keď sa úver schválil (44). Keďže príslušný prísľub Štátnej pokladnice Fínska bol podpísaný 28. decembra 2000 (úver pre štátny podnik č. 6030-14) (45), na účely výpočtu prvku štátnej pomoci v zvýhodnenom úvere musela Komisia použiť referenčnú sadzbu, ktorá sa k uvedenému dátumu vzťahovala na Fínsko. V súlade s príslušným oznámením Komisie (46) je preto príslušnou úrokovou mierou, ktorá sa má používať počas lehoty úverovej zmluvy, miera 5,7 % - úroková miera vypočítaná ako päťročná medzibanková swapová miera plus prirážka vo výške 75 bázických bodov.
(226)
Tieliikelaitos preto v roku 2001 získal výhody z úrokovej miery nižšej o 4,7 percentuálneho bodu, v rokoch 2002, 2003 a 2004 nižšej o 4,2, 3,2, resp. 2,2 percentuálneho bodu, a v nasledujúcich rokoch - z úrokovej miery nižšej o 0,7 percentuálneho bodu. Keď Komisia vynásobila príslušný rozdiel úrokovej miery so stavom úverovej sumy na začiatku každého roku (47), dostala celkový prvok pomoci vo výške 7,2 mil. EUR.
(227)
Ak bol úver poskytnutý za úrokovú mieru nižšiu ako trhová miera, štát sa zriekol zdrojov, ktoré mohol získať, ak by poskytol príslušný úver za trhovú mieru. Tieliikelaitos dostáva za týchto podmienok výhodu poskytnutú prostredníctvom štátnych prostriedkov.
6.3.2. Pozemky s pôdou a štrkom
(228)
Pokiaľ ide o pozemky s pôdou a štrkom, ktoré boli dané k dispozícii Tieliikelaitosu, vzniká predovšetkým otázka, či to predstavuje štátnu pomoc. Komisia v súvislosti s tým poznamenáva, že príslušné pozemky s pôdou a štrkom boli Tieliikelaitosu dané k dispozícii už pred jeho zapísaním do obchodného registra. Predchodca Tieliikelaitosu, Cestné služby patriace pod fínsku štátnu správu, už mal k dispozícii presne tie isté pozemky s pôdou a štrkom. Zdá sa, že zriadením Tieliikelaitosu vzniklo len oddelenie „projektovania, výstavby a údržby ciest“ Cestných služieb ako samostatný subjekt bez vplyvu na prostriedky, ktoré má tento subjekt k dispozícii.
(229)
Po druhé rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania vyvolalo otázku vhodného ocenenia pozemkov s pôdou a štrkom.
(230)
V tomto prípade bola hodnota pozemkov s pôdou a štrkom ocenená nezávislým odhadcom hodnoty majetku, Catella Real Estate Consulting Ltd. Fínske orgány sa rozhodli revidovať hodnotu stanovenú nezávislým odhadcom hodnoty majetku z 21,5 mil. EUR na 19 mil. EUR z dôvodu, že podľa názoru fínskych orgánov neboli v ocenení Catella primerane zohľadnené tri faktory vysvetlené v oddiele 5.2.
(231)
Okrem toho podľa účtovného audítora (Ernst and Young) Tieliikelaitosu bola počas prechodného obdobia hodnota zaevidovaná v účtovných knihách Tieliikelaitosu stále príliš vysoká a audítor schválil mimoriadne odpisy hodnoty pozemkov s pôdou a štrkom vo výške 4,3 mil. EUR. Hodnotenie firmy Ernst and Young bolo okrem toho overené maklérskou spoločnosťou IceCapital Securities Ltd, ktorá potvrdila, že pozemky s pôdou a štrkom boli v súvahe Tieliikelaitosu ocenené cenou, ktorá prevyšuje ich trhovú hodnotu.
(232)
Sťažovatelia majú námietky proti vykonaným oceneniam.
(233)
Komisia dospela k názoru, že nie je potrebné definitívne rozhodnúť, či v súvislosti s pozemkami s pôdou a štrkom bola poskytnutá štátna pomoc, keďže každá takáto pomoc by bola zlučiteľná so spoločným trhom z dôvodov uvedených v oddiele 7.2.
6.3.3. Pridelenie dojednaných zmlúv o cestných službách
(234)
Metóda výpočtu ceny dojednaných zmlúv v cestnom sektore nutne vedie k cene, ktorá je vyššia ako trhová cena, keďže ako východisko sa pri nej berie cena porovnateľnej zmluvy zadanej prostredníctvom verejnej súťaže, ktorá je samotná porovnateľná s trhovou cenou, a potom sa táto cena zvýši s cieľom zohľadniť štrukturálne nevýhody Tieliikelaitosu, ktoré nie sú inak kompenzované. To prináša ekonomickú výhodu Tieliikelaitosu, ktorá je financovaná prostredníctvom štátnych prostriedkov - Tieliikelaitos získava od štátu viac peňazí, ako by za rovnocennú službu dostal bežný trhový hospodársky subjekt.
(235)
Zatiaľ čo sťažovatelia sa domnievajú, že celková pomoc v súvislosti s dojednanými zmluvami dosiahla 21,5 mil. EUR, fínske orgány sa na základe odbornej správy domnievajú, že Tieliikelaitos získal z dojednaných zmlúv výhodu vo výške najviac 8,5 mil. EUR.
(236)
Komisia podotýka, že sú veľké rozdiely, pokiaľ ide o mieru prítomného rizika a druh práce vyžadovanej v rôznych zmluvách uzatvorených medzi Správou ciest a rôznymi subjektmi vrátane Tieliikelaitosu. Dvoma hlavnými druhmi zmlúv boli na jednej strane zmluvy o údržbe a plánovaní, a na druhej strane plánovaco-realizačné zmluvy. Komisia sa domnieva, že na účely stanovenia výhody, ktorú Tieliikelaitos získal prostredníctvom svojich dojednaných zmlúv, je vhodné porovnať cenu zaplatenú fínskou vládou za tieto dojednané zmluvy s cenou zaplatenou fínskou vládou za zmluvy zadané prostredníctvom verejnej súťaže, ktoré obsahujú porovnateľnú mieru rizika a týkajú sa porovnateľného druhu práce.
(237)
Dojednané zmluvy boli výhradne zmluvy o údržbe a plánovaní. Na stanovenie výhody, ktorú získal Tieliikelaitos, musí preto Komisia porovnať ziskové rozpätia Tieliikelaitosu v dojednaných zmluvách o údržbe a plánovaní so ziskovými rozpätiami Tieliikelaitosu v zmluvách o údržbe a plánovaní zadaných prostredníctvom verejnej súťaže (48).
(238)
IceCapital vykonal analýzu príslušných ziskových rozpätí. Z jeho správy vyplýva, že rozdiel v ziskových rozpätiach priniesol Tieliikelaitosu výhodu vo výške 8,5 mil. EUR.
(239)
Komisia sa súčasne domnieva, že celkové výhody Tieliikelaitosu v súvislosti s dojednanými zmluvami sú trocha vyššie ako 8,5 mil. EUR. Rozdiel vo výške 8,5 mil. EUR sa vypočítal s použitím konečného ziskového rozpätia dojednaných zmlúv (ziskové rozpätie po uplatnení ročného postupu úpravy výšky výdavkov). Ako zdôrazňujú sťažovatelia a fínske orgány nenamietajú, počas prechodného obdobia tak mohol podnik získať každý rok výhodu z hodnoty ročnej „úpravy výšky“ smerom dolu bez zaplatenia zodpovedajúcich úrokov. Preto navyše k rozdielu v ziskových rozpätiach vo výške 8,5 mil. EUR získal Tieliikelaitos výhodu z krátkodobých (49) bezúročných úverov. Ak sa vie, že počas prechodného obdobia dosiahla výška úprav výdavkov smerom dolu 16,8 mil. EUR a že úverové úrokové miery v tomto období nepresiahli 5,7 %, hodnota výhody, ktorú Tieliikelaitos mal z týchto krátkodobých bezúročných úverov, nie je vyššia ako 1 mil. EUR.
(240)
Prvok celkovej pomoci v súvislosti s podmienkami zmlúv o cestných službách pridelených Tieliikelaitosu na základe postupu dojednávania predstavuje počas prechodného obdobia približne 9,5 mil. EUR.
6.3.4. Pridelenie zmlúv o službách trajektovej prepravy v rámci postupu dojednávania
(241)
Komisia poznamenáva, že prvý pokus fínskych orgánov prejsť pri službách trajektovej prepravy z dojednaných zmlúv na zmluvy zadávané prostredníctvom verejnej súťaže nepriniesol očakávané výsledky. Ceny získané vo verejnej súťaži boli oveľa vyššie ako ceny platných dojednaných zmlúv medzi Správou ciest a Tieliikelaitosom. Prijatie výsledkov verejnej súťaže by okrem toho neslúžilo cieľu liberalizácie trhu, keďže by viedlo k posilneniu postavenia Tieliikelaitosu (ponuka Tieliikelaitosu bola stále najlacnejšia). Fínsko preto hľadá nový model obstarávania, ktorý by poskytol všetkým uchádzačom rovnaké podmienky pre spravodlivú hospodársku súťaž.
(242)
Pokračovanie dojednaných zmlúv neposkytuje Tieliikelaitosu žiadnu výhodu, keďže podmienky dojednaných zmlúv neodrážajú primerane potrebu obnovy zariadenia. Pokračovanie dojednaných zmlúv preto vytvára pre Tieliikelaitos skôr nevýhodu.
(243)
Komisia preto zaujíma stanovisko, že cena, ktorú zaplatila Správa ciest v prospech Tieliikelaitosu za dojednané zmluvy o trajektovej preprave, nie je nad trhovú cenu. Komisia preto dospela k záveru, že táto odmena neobsahuje štátnu pomoc.
6.3.5. Osobitné opatrenia na zníženie nadmerného počtu pracovníkov
(244)
Tieliikelaitos bol povinný zo zákona, ktorým sa upravuje jeho transformácia zo súčasti štátnej správy na štátny podnik, prevziať všetkých pracovníkov oddelenia projektovania, výstavby a údržby ciest bývalých Cestných služieb, aj keď bol počet týchto pracovníkov nadmerný vzhľadom na jeho potreby. Týmto zákonom sa okrem toho zakazovalo Tieliikelaitosu prepustiť v prechodnom období akýchkoľvek pracovníkov.
(245)
Fínske orgány popierajú, že by akékoľvek opatrenia zamerané na riešenie problému nadmerného počtu zamestnancov Tieliikelaitosu predstavovali štátnu pomoc. Tieto opatrenia mali v skutočnosti slúžiť len na čiastočnú kompenzáciu štrukturálnej nevýhody, ktorú utrpel Tieliikelaitos v dôsledku problému nadmerného počtu zamestnancov a podmienok nákladného zamestnávania zdedených z čias pred liberalizáciou, ako aj v dôsledku zákazu prepustiť zamestnancov počas prechodného obdobia uloženého Fínskym parlamentom. V súvislosti s tým sa fínske orgány opierajú o rozsudok Súdu prvého stupňa vo veci Combus uvedený vyššie.
(246)
V konkrétnej situácii vo veci Combus sa Súd prvého stupňa opieral o argument, že „dánska vláda mohla namiesto priameho zaplatenia 100 mil. DKK úradníkom zamestnaným v Combuse získať rovnaký výsledok preradením týchto pracovníkov v rámci verejnej správy bez zaplatenia akéhokoľvek osobitného príplatku, čo by umožnilo Combusu okamžite zamestnať na zmluvnom základe zamestnancov, na ktorých sa vzťahuje súkromné právo“ (50).
(247)
Komisia pripomína, že argumenty vyjadrené v rozsudku vo veci Combus a uvedené fínskymi orgánmi neboli výslovne potvrdené Súdnym dvorom ani sa vlastne na ne neodvolával žiadny následný rozsudok Súdu prvého stupňa. V každom prípade niektoré prvky judikatúry Súdneho dvora bojujú proti predpokladu, že poskytnutie náhrady štátom za štrukturálnu nevýhodu sa nemôže kvalifikovať ako pomoc, a tým naznačujú, že rozsudku vo veci Combus by sa nemala venovať príliš široká interpretácia.
(248)
Súdny dvor vo svojej ustálenej judikatúre rozhodol, že skutočnosť, či opatrenie predstavuje pomoc, sa musí preukázať na základe účinkov opatrenia, a nie na základe príčin alebo cieľov tohto opatrenia (51). Súdny dvor tiež rozhodol, že akékoľvek opatrenie, ktoré oslobodzuje podnik od nákladov, ktoré sú zvyčajne zahrnuté v rozpočte podniku, predstavuje štátnu pomoc (52). Súdny dvor objasnil, že to zahŕňa najmä náklady týkajúce sa odmeny zamestnancov (53). Na tomto základe Súdny dvor neakceptoval, že opatrenie neprináša výhodu príslušnému podniku, len z dôvodu, že kompenzuje „nevýhodu“, ktorú nadobudol podnik (54).
(249)
Komisia bude na základe týchto úvah samostatne posudzovať každé z príslušných dotknutých opatrení.
6.3.5.1. Presun pracovníkov do Správy ciest a iných oddelení verejnej správy
(250)
Pokiaľ ide o presun 116 zamestnancov Tieliikelaitosu na voľné pozície vo verejnej správe, Komisia potrebuje najprv posúdiť, či sa tento presun financoval prostredníctvom štátnych prostriedkov. To nastane, len ak obsadenie voľných pracovných miest vo fínskej verejnej správe bývalými zamestnancami Tieliikelaitosu bolo pre fínsky štát nákladnejšie ako obsadenie týchto pozícií inými kandidátmi. V tejto súvislosti je dôležité podotknúť, že fínska štátna správa nevytvorila žiadne dodatočné pozície pre bývalých zamestnancov Tieliikelaitosu, ale len obsadila pozície, ktoré sa uvoľnili v dôsledku odchodu štátnych zamestnancov.
(251)
Sťažovatelia tvrdia, že zamestnanci Tieliikelaitosu boli presunutí do verejnej správy bez zmeny ich zamestnaneckých podmienok, a teda boli pre verejnú správu nákladnejší ako iní potenciálni uchádzači.
(252)
Fínska vláda sa zaviazala, že presuny pracovníkov medzi Tieliikelaitosom a fínskou verejnou správou budú možné len, ak sa pozícia vo verejnej správe uvoľní a bude zverejnená. Zamestnanci Tieliikelaitosu boli prijatí do zamestnania, len ak vzniklo voľné miesto na zodpovedajúcej úrovni služobného veku a ak ich úroveň kvalifikácie zodpovedala zverejnenému voľnému miestu. Pred presunom museli zamestnanci Tieliikelaitosu prejsť hodnotením vhodnosti na danú pozíciu.
(253)
Komisia poznamenáva, že sťažovateľ nepredložil žiadny dôkaz na podporu svojho tvrdenia, že obsadenie voľných pozícií bývalými zamestnancami Tieliikelaitosu bolo pre fínsku vládu nákladnejšie ako inými kandidátmi.
(254)
Podľa názoru Komisie sa pri posúdení všetkých informácií, ktoré mala k dispozícii, nezistil žiadny náznak, že fínska verejná správa vynaložila presunom 116 zamestnancov Tieliikelaitosu na voľné pozície vo verejnej správe náklady navyše. Komisia predovšetkým podotýka, že na 116 zamestnancov sa pred tým, keď ešte pracovali pre Cestné služby, vzťahovali rovnaké podmienky zamestnania ako na štátnych zamestnancov vo fínskej verejnej správe. Novou integráciou bývalých štátnych zamestnancov do verejnej správy na pozície zodpovedajúce ich služobnému veku a kvalifikačnému profilu mal fínsky štát rovnaké náklady, ako keby prijal na tieto pozície iných ľudí.
(255)
Z hľadiska týchto úvah dospela Komisia k záveru, že presun 116 zamestnancov nepriniesol fínskemu štátu dodatočné náklady. Preto nepredstavuje štátnu pomoc, keďže neobsahuje prevod štátnych prostriedkov.
6.3.5.2. Financovanie osobitných projektov v oblasti služieb
(256)
Pokiaľ ide o osobitné projekty pre nadbytočných, ale neprepustených pracovníkov, Správa ciest celkovo zaplatila na ich financovanie približne 68 mil. EUR, vrátane 56 mil. EUR na financovanie personálnych nákladov (pozri oddiel 5.5).
(257)
Komisia uznáva, že príslušné projekty v oblasti služieb boli nepochybne zamerané na zmiernenie štrukturálnej nevýhody týkajúcej sa nadmerného počtu zamestnancov.
(258)
Z vysvetlení predložených fínskymi orgánmi a potvrdených v odbornej správe dospela Komisia k záveru, že suma 68 mil. EUR, ktorú zaplatil štát, neobsahovala nadmernú kompenzáciu za vykonávanie príslušných služieb (čistenie krajníc, obnova budov a vonkajších priestranstiev). Naopak projekty v oblasti služieb vytvorili straty (pozri oddiel 5.5).
(259)
Komisia sa však napriek tomu domnieva, že v prípade, ak by neexistovali takéto osobitné projekty v oblasti služieb, podnik by musel platiť svojich nadbytočných pracovníkov bez toho, aby prispeli k zvýšeniu príjmov podniku. Neexistujú dôkazy, že by aj za iných okolností fínske orgány uvažovali o zmluvnom zadávaní príslušných služieb a že by bolo ekonomicky najvýhodnejším riešením pre štát zadať príslušnú(-é) zmluvu(-y) Tieliikelaitosu. Za týchto podmienok sa musí opatrenie považovať za financované zo štátnych zdrojov.
(260)
Okrem toho je na rozdiel od presunu pracovníkov do verejnej správy situácia Tieliikelaitosu v súvislosti s osobitnými projektmi v oblasti služieb iná ako situácia, ktorú Súd prvého stupňa predpokladal vo veci Combus.
(261)
Na rozdiel od účinkov presunu 116 zamestnancov späť do verejnej správy sa týmto opatrením nadmerný počet zamestnancov nerieši priamo. Štát namiesto toho obstaráva výhradne od Tieliikelaitosu a bez akejkoľvek formy verejnej súťaže realizáciu osobitných projektov v oblasti služieb, ktoré by podľa všetkého inak neobstaral alebo by ich neobstaral v rovnakej miere. Štát teda z rovnakého dôvodu jasne narúša podmienky spravodlivej hospodárskej súťaže medzi všetkými ekonomickými subjektmi na trhu, ktorý prechádza procesom liberalizácie. Toto opatrenie neodstraňuje štrukturálnu nevýhodu spoločnosti, ale jej skôr umožňuje prežiť napriek tejto nevýhode, a samo osebe neposkytuje žiadny stimul na skončenie tejto situácie.
(262)
Uvedené úvahy skúmané v spojení s príslušnou judikatúrou vrátane rozsudku vo veci Combus preto vedú k záveru, že príslušné opatrenie sa musí považovať za pomoc.
6.3.5.3. Opatrenia personálnej reorganizácie
(263)
Okrem dvoch uvedených opatrení bolo 20,1 mil. EUR prevedených z rozpočtu Správy ciest na účely pomoci zamestnancom Tieliikelaitosu pri hľadaní nových pracovných miest, financovania doplňujúceho vzdelávania a rekvalifikácie a na podporu dôchodkov pri predčasnom odchode do dôchodku.
(264)
Fínske orgány neposkytli podrobné informácie o príslušných opatreniach. Ako sa uvádza vyššie, judikát vo veci Combus sa musí interpretovať úzko, a Komisia nemôže preto dospieť k záveru, že tieto opatrenia nevedú k poskytnutiu selektívnej výhody Tieliikelaitosu.
6.3.6. Fiškálne opatrenie týkajúce sa nákupov pôdy Tieliikelaitosom
(265)
Pokiaľ ide o fakt, že počas prechodného obdobia tie osoby, ktoré predali pôdu Tieliikelaitosu, boli vo veľkej miere oslobodené od dane z kapitálového zisku, Komisia poznamenáva, že fínske orgány v skutočnosti neposkytujú žiadny argument popierajúci kvalifikáciu tohto opatrenia ako pomoci, ako ju kvalifikujú sťažovatelia. Na základe informácií, ktoré má k dispozícii, musí dospieť k záveru, že príslušné opatrenie môže znamenať poskytnutie výhody Tieliikelaitosu.
(266)
Komisia poznamenáva, že Tieliikelaitos nebol priamym príjemcom príslušných fiškálnych výhod. Komisia ďalej poznamenáva, že nie všetci predávajúci pôdy mohli využiť tieto výhody - jedine predávajúci iní ako akciová spoločnosť, spoločnosť s ručením obmedzeným a komanditná spoločnosť. Tieliikelaitos mohol využiť výhody z tohto opatrenia za predpokladu, že by priami príjemcovia (čiastočne) postúpili tieto výhody na Tieliikelaitos.
(267)
Ak by sa poskytla akákoľvek výhoda Tieliikelaitosu, toto opatrenie sa má v každom prípade klasifikovať ako existujúca pomoc v súlade s článkom 1 písm. b) bodom v) nariadenia (ES) č. 659/1999 - „pomoc, ktorá sa považuje za existujúcu pomoc, pretože možno stanoviť, že v čase, keď nadobudla účinnosť, nepredstavovala pomoc a následne sa stala pomocou v dôsledku vývoja spoločného trhu a bez toho, aby ju členský štát upravoval“ - z týchto dôvodov:
(268)
Neexistencia pomoci v čase nadobudnutia účinnosti. Keď predchodca Tieliikelaitosu (oddelenie Cestných služieb zaoberajúce sa projektovaním, výstavbou a údržbou ciest) bol ešte súčasťou fínskej verejnej správy, využíval príslušné fiškálne výhody: podľa oddielu 49 ods. 1 bodu 4 zákona o dani z príjmov využívali toto daňové oslobodenie všetky štátne agentúry a štátne podniky.
(269)
Cestné služby však v čase, keď bolo opatrenie zavedené, nevykonávali žiadnu hospodársku činnosť z nasledujúceho dôvodu: cestné služby nesmeli podľa svojich stanov poskytovať platené služby na trhu. Boli obmedzené na prácu výlučne v rámci verejnej správy. Preto bola ich činnosť plánovania, výstavby a údržby verejných ciest zriadená vo vyhradenej oblasti. V roku 1993, keď nadobudol účinnosť zákon o dani z príjmov, bol Tieliikelaitos súčasťou fínskej verejnej správy a nebol aktívny na žiadnom inom trhu. Komisia dospela k záveru, že v čase, keď bolo opatrenie zavedené, nepredstavovalo štátnu pomoc, keďže neprinášalo výhody podniku v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES.
(270)
Následná pomoc v dôsledku vývoja spoločného trhu. Od roku 2001 mohlo oddelenie Cestných služieb zaoberajúce sa projektovaním, výstavbou a údržbou ciest, v súčasnosti zriadené pod názvom Tieliikelaitos, poskytovať svoje služby na trhu vďaka reforme fínskeho trhu cestných služieb, ktorý je predmetom tohto rozhodnutia. Rozhodnutie fínskej vlády liberalizovať poskytovanie cestných služieb bolo súčasťou výrazného liberalizačného trendu, ktorý podnietil aj ďalšie členské štáty EÚ a EHP k následnému dobrovoľnému otvoreniu svojich trhov cestných služieb (najnovšie to uskutočňuje Nórsko). V súčasnosti poskytuje mnoho spoločností svoje služby v sektore údržby a výstavby ciest (55) na celom území EÚ a EHP.
(271)
Tieto reformy zmenili trh dvoma spôsobmi: na jednej strane vstúpili na trh bývalé vládne agentúry a na druhej strane sa výrazne zvýšila celková veľkosť trhu, na ktorom môže prebiehať súťaž (napr. v dôsledku liberalizácie vykonanej Fínskom sa veľkosť trhu, na ktorom môže prebiehať súťaž, zvýšila o viac ako 400 mil. EUR).
(272)
Z hľadiska uvedeného vývoja Komisia dospela k záveru, že od roku 2001 vykonáva Tieliikelaitos hospodársku činnosť spočívajúcu v poskytovaní cestných služieb za úhradu, a teda predstavuje podnik v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES. V dôsledku vývoja spoločného trhu sa preto opatrenie, ktoré v čase zavedenia nepredstavovalo štátnu pomoc, stalo štátnou pomocou.
(273)
Pomoc bez toho, aby ju členský štát upravoval. Kým sa na Tieliikelaitos vzťahoval oddiel 49 ods. 1 bod 4 zákona o dani z príjmov (do 1. januára 2005), uplatňoval sa bez zmeny od roku 1993, keď nadobudol účinnosť zákon o dani z príjmov.
6.3.7. Neuplatniteľnosť konkurznej právnej úpravy
(274)
Komisia dospela k záveru, že neuplatniteľnosť konkurznej právnej úpravy poskytuje Tieliikelaitosu výhodu.
(275)
Komisia sa odvoláva na svoje oznámenie o uplatňovaní článkov 87 a 88 Zmluvy o ES na štátnu pomoc vo forme záruk, (56) kde sa v bode 2.1.3 ustanovuje: „Komisia tiež považuje za pomoc vo forme záruk priaznivejšie finančné podmienky, ktoré získali podniky, ktorých právna forma vylučuje konkurzné konanie alebo iné postupy pri insolventnosti, alebo umožňuje explicitnú štátnu záruku alebo krytie strát štátom“ (57).
(276)
Fínske orgány uznávajú, že skutočnosť, že Tieliikelaitos sa podľa zákona o konkurze nemôže dostať do úpadku, by mohla teoreticky predstavovať výhodu, keďže financovanie výdavkov Tieliikelaitosu sa mohlo znížiť v dôsledku zmenšenia rizík veriteľa. Tieliikelaitos si však po svojom zriadení nevypožičal nové finančné prostriedky na finančnom trhu. Podľa fínskych orgánov preto nebolo možné, aby Tieliikelaitos získal konkurenčnú výhodu v porovnaní so súkromnými konkurentmi v dôsledku neuplatniteľnosti konkurznej právnej úpravy.
(277)
Pokiaľ ide o budúce externé úvery prijímané Tieliikelaitosom, Komisia nesúhlasí, že existencia záručného poplatku za úvery obstarané Tieliikelaitosom odstráni prítomnosť pomoci, keďže nie je možné kvantifikovať trhovú cenu neobmedzenej záruky, keďže žiadny trhový subjekt by jednoducho neposkytol takúto záruku.
(278)
Tieliikelaitos ďalej stále objednáva služby a materiály od externých dodávateľov, čo predstavuje dlh Tieliikelaitosu voči týmto externým subjektom. Z hľadiska neuplatniteľnosti konkurznej právnej úpravy na Tieliikelaitos zastáva Komisia názor, že Tieliikelaitos má výhody z priaznivejších platobných podmienok, ktoré by inak neboli možné. Keďže štát nesie zodpovednosť za prípadné zlyhanie Tieliikelaitosu v súvislosti s jeho dodávateľmi bez toho, aby dostal zaplatené za túto záruku, toto opatrenie je „financované zo štátnych zdrojov“.
(279)
Komisia však súhlasí s fínskymi orgánmi, že toto opatrenie sa má klasifikovať ako existujúca pomoc v súlade s článkom 1 písm. b) nariadenia (ES) č. 659/1999, „pretože je možné stanoviť, že v čase, keď sa zaviedla, nepredstavovala pomoc“. Príslušný hospodársky subjekt (58) skutočne nikdy nebol podriadený právnym predpisom o konkurze vrátane obdobia pred liberalizáciou sektora cestných služieb vo Fínsku. Z dôvodov uvedených v odôvodnení 267 a nasledujúcich nepredstavovalo toto opatrenie štátnu pomoc v čase jeho zavedenia a stalo sa štátnou pomocou v dôsledku vývoja spoločného trhu.
6.3.8. Osobitosti zaobchádzania na účely dane z príjmov právnických osôb
(280)
Komisia dospela k záveru, že trvalé de facto úplné oslobodenie od dane z príjmov právnických osôb poskytuje Tieliikelaitosu výhodu (59).
(281)
Komisia dospela k záveru, že oslobodenie od dane z príjmov právnických osôb predstavuje za týchto podmienok štátnu pomoc. Nie je oprávnené na základe povahy a ekonomiky daňového systému.
(282)
Pokiaľ ide o určenie prvku štátnej pomoci, fínske orgány tvrdia, že hoci Tieliikelaitos neplatí štátu zo svojho zisku daň z príjmov právnických osôb, to sa zohľadňuje pri prijímaní ročných rozhodnutí o odvode zisku Tieliikelaitosu v prospech štátu, t. j. percento zisku, ktoré podnik odovzdá pri odvode zisku, sa približuje k tomu, čo konkurenčné spoločnosti platia ako daň z príjmov právnických osôb a dividendy.
(283)
Podľa názoru Komisie tento argument fínskych orgánov spája úlohu štátu ako fiškálneho orgánu s úlohou štátu ako vlastníka podnikov. Komisia dospela k záveru, že na účely kontroly štátnej pomoci je dôležité jasne rozlišovať tieto dve úlohy v súlade s judikatúrou (60). Na jednej strane Komisia potrebuje overiť, či štát v úlohe fiškálneho orgánu pristupoval k všetkým podnikom rovnako; na druhej strane Komisia potrebuje overiť, či sa štát v úlohe vlastníka podnikov správa ako súkromný investor, napríklad ak sa rozhoduje o platbách dividend.
(284)
Komisia preto dospela k záveru, že v záujme zabezpečenia, aby Tieliikelaitos nevyužíval výhody priaznivejších obchodných podmienok ako jeho konkurenti, je potrebné podriadiť tento podnik štandardným daňovým pravidlám.
(285)
Komisia poznamenáva, že oslobodenie od dane z príjmov právnických osôb sa má klasifikovať ako existujúca pomoc v súlade s článkom 1 písm. b) nariadenia (ES) č. 659/1999, „pretože je možné stanoviť, že v čase zavedenia nepredstavovala pomoc“. Na príslušný hospodársky subjekt sa skutočne nikdy nevzťahovali štandardné pravidlá dane z príjmov právnických osôb. Z dôvodov uvedených v odôvodnení 267 a nasledujúcich nepredstavovalo toto opatrenie štátnu pomoc v čase jeho zavedenia a stalo sa štátnou pomocou v dôsledku vývoja spoločného trhu.
6.4. Vplyv na hospodársku súťaž a obchod medzi členskými štátmi
(286)
Z ustálenej judikatúry vyplýva, že „ak podnik pôsobí v sektore, v ktorom súťažia výrobcovia z rôznych členských štátov, akákoľvek pomoc, ktorú môže prijať od verejných orgánov, môže mať negatívny vplyv na obchod medzi členskými štátmi a narušiť hospodársku súťaž vzhľadom na to, že jej trvalá prítomnosť na trhu bráni konkurentom z iných členských štátov zväčšovať svoj podiel na trhu a znižuje ich možnosti zvýšiť svoj vývoz do tohto členského štátu“ (61).
(287)
Pokiaľ ide o tento prípad, Komisia poznamenáva, že miera otvorenia trhov údržby cestnej infraštruktúry v rôznych členských štátoch bola dostatočná, aby umožnila nástup medzinárodných skupín, ktoré sú aktívne vo viac ako jednom členskom štáte. Tieliikelaitos samotný zriadil v roku 2004 dcérsku spoločnosť v Estónsku, takže pôsobí mimo Fínska. Tieliikelaitos je v súčasnosti okrem toho zapojený v spoločnom podniku vo Švédsku. Preto je jasné, že Tieliikelaitos„pôsobí v sektore, v ktorom súťažia výrobcovia z rôznych členských štátov“. Za týchto podmienok sa musí prijať rozhodnutie, že poskytnutie selektívnej výhody Tieliikelaitosu financovanej zo štátnych zdrojov predstavuje štátnu pomoc, ktorá je v zásade zakázaná v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES.
6.5. Záver o prítomnosti štátnej pomoci
(288)
Komisia preto dospela k záveru, že opatrenia Dojednané zmluvy na poskytovanie trajektových služieb a Presun pracovníkov do oddelení verejnej správy nepredstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES, keďže neprinášajú ekonomickú výhodu Tieliikelaitosu.
(289)
Opatrenia uvedené pod označením: Poskytnutie zvýhodneného štátneho úveru, Pridelenie dojednaných zmlúv o poskytovaní cestných služieb, Financovanie osobitných projektov v oblasti služieb, Opatrenia personálnej reorganizácie, Neuplatniteľnosť konkurznej právnej úpravy, Neuplatniteľnosť štandardnej právnej úpravy dane z príjmu právnických osôb a Fiškálne opatrenie týkajúce sa nákupu pôdy Tieliikelaitosom však predstavujú pomoc, ktorá je v zásade zakázaná v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES. Určitá pomoc mohla byť poskytnutá aj v súvislosti s pozemkami s pôdou a štrkom.
7. ZLUČITEĽNOSŤ POMOCI SO SPOLOČNÝM TRHOM
(290)
Tie isté dôvody, ktoré bránili Komisii vyhlásiť súbor opatrení vykonaných v prospech Tieliikelaitosu za „opatrenia, ktoré sa netýkajú pomoci“, na základe kritérií vypracovaných v rozsudku vo veci Altmark (pozri oddiel 6.1), znemožnili Komisii schváliť tie opatrenia tohto súboru, ktoré obsahujú prvky štátnej pomoci, ako zlučiteľné so spoločným trhom na základe článku 86 ods. 2 Zmluvy o ES. V súlade s rámcom Spoločenstva pre štátnu pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme (62) Komisia nemôže vyhlásiť za zlučiteľnú so spoločným trhom na základe článku 86 ods. 2 Zmluvy o ES pomoc, ktorá nie je jednoznačne nutná na výkon pridelených úloh a primeraná na tento účel.
(291)
Keďže neexistuje žiadny iný osobitný právny základ pre skúmanie príslušného súboru opatrení pomoci, Komisia musí posúdiť, či je pomoc poskytnutá Tieliikelaitosu zlučiteľná so spoločným trhom na základe článku 87 ods. 3 písm. c) Zmluvy o ES, v ktorom sa stanovuje, že „pomoc na rozvoj určitých hospodárskych činností alebo určitých hospodárskych oblastí za predpokladu, že táto podpora nepriaznivo neovplyvní podmienky obchodu tak, že by to bolo v rozpore so spoločným záujmom“, možno vyhlásiť za zlučiteľnú so spoločným trhom.
(292)
Na to, aby bolo opatrenie pomoci zlučiteľné so spoločným trhom v súlade s článkom 87 ods. 3 písm. c) Zmluvy o ES, pomoc musí spĺňať tieto kritériá:
-
pomoc musí podporovať alebo presadzovať projekt, ktorý je v záujme Spoločenstva ako celku,
-
pomoc musí byť potrebná na dosiahnutie tohto výsledku tak, že cieľ, ktorý sa usiluje presadzovať, by sa nemohol dosiahnuť bez nej, a trvanie, intenzita a pôsobnosť pomoci musia byť primerané k dôležitosti plánovaného výsledku,
-
pozitívne vplyvy, ktoré možno takto priamo pripísať opatreniu pomoci, musia byť preto vyvážené s negatívnymi vplyvmi pomoci na hospodársku súťaž a obchod medzi členskými štátmi tak, aby bolo možné dospieť k záveru, že pomoc nepriaznivo neovplyvní podmienky obchodu tak, že by to bolo v rozpore so spoločným záujmom.
(293)
Pri posudzovaní príslušných opatrení na základe týchto kritérií bude Komisia rozlišovať dve skupiny rôznych opatrení štátnej pomoci uvedených vyššie:
-
Existujúce opatrenia pomoci (výhody v súvislosti s neuplatniteľnosťou konkurznej právnej úpravy, neuplatniteľnosťou štandardnej právnej úpravy dane z príjmov právnických osôb a fiškálnym opatrením týkajúcim sa nadobudnutia pôdy Tieliikelaitosom).
-
Nové opatrenia pomoci spojené najmä s prechodným obdobím (výhody v súvislosti so štátnym úverom, dojednanými zmluvami v sektore ciest, osobitnými projektmi v oblasti služieb, opatreniami personálnej reorganizácie, možnou pomocou týkajúcou sa pozemkov s pôdou a štrkom).
7.1. Zlučiteľnosť existujúcich opatrení pomoci
(294)
Komisia poznamenáva, že osobitné opatrenia v oblasti daní z príjmov právnických osôb a neuplatňovanie konkurznej právnej úpravy sú opatrenia prirodzené pre právne postavenie Tieliikelaitosu ako štátneho podniku. To isté platí v súvislosti s fiškálnymi opatreniami týkajúcimi sa nadobudnutia pôdy Tieliikelaitosom.
(295)
Tieto opatrenia ďalej nesúvisia s otvorením fínskeho trhu výstavby ciest, plánovania ciest a údržby ciest ani s rozvojom iných hospodárskych činností. Na základe informácií dostupných Komisii preto nemožno dokázať zlučiteľnosť opatrení v súlade s článkom 87 ods. 3 písm. c) Zmluvy o ES.
(296)
Komisia dospela k záveru, že mechanizmus takzvaného odvodu zisku a mechanizmus záručného poplatku nezaručujú, že sa úplne odstránia výhody súvisiace s neuplatniteľnosťou právnych predpisov o konkurze a právnych predpisov o dani z príjmov právnických osôb (pozri oddiel 6.2).
(297)
Komisia tiež podotýka, že o opatreniach obsahujúcich neobmedzené štátne záruky v prospech subjektov zapojených v komerčných činnostiach sa vždy rozhodlo, že sú nezlučiteľné s pravidlami štátnej pomoci Zmluvy o ES (63).
(298)
Komisia preto dospela k záveru, že pretrvávajúce výnimky zo štandardných pravidiel týkajúcich sa dane z príjmov právnických osôb a právnych predpisov o konkurze nie sú zlučiteľné so spoločným trhom.
(299)
V súvislosti s tým Komisia víta záväzok fínskej vlády pretransformovať Tieliikelaitos k 1. marcu 2008 na štátnu spoločnosť s ručením obmedzeným. Komisia súhlasí s týmto konečným termínom, keďže sa zdá byť vhodnou lehotou na uskutočnenie tohto postupu z hľadiska jeho zložitosti z právnej stránky.
(300)
Na záver Komisia poznamenáva, že časť fiškálneho opatrenia týkajúca sa existujúcej pomoci v súvislosti so získaním pôdy Tieliikelaitosom bola zrušená v roku 2004.
7.2. Zlučiteľnosť nových opatrení pomoci
(301)
Tento oddiel sa týka pomoci prítomnej pri poskytnutí zvýhodneného štátneho úveru, financovaní osobitných projektov v oblasti služieb, pridelení dojednaných zmlúv a financovaní opatrení personálnej reorganizácie, ako aj možnej pomoci týkajúcej sa pozemkov s pôdou a štrkom.
(302)
Ako predbežnú pripomienku Komisia uvádza, že príslušná pomoc, ako vyplýva z podkladov predložených fínskymi orgánmi, bola zväčša dočasnej povahy a podľa všetkého nemala negatívny vplyv na štruktúru trhov, na ktorých Tieliikelaitos pôsobí, charakterizovanú silnou hospodárskou súťažou. Z informácií predložených fínskym orgánom a uvedených v oddiele 5.10 skutočne vyplýva, že hospodárska súťaž v príslušnej činnosti sa počas prechodného obdobia výrazne zvýšila a že Tieliikelaitos je v súčasnosti vystavený značnému konkurenčnému tlaku. Dôkazy predložené sťažovateľmi nenarúšajú tento záver.
(303)
Pokiaľ ide o údajný vysoký podiel Tieliikelaitosu na trhu v oblasti pravidelnej údržby ciest (pozri oddiel 5.10), Komisia dospela k záveru, že keď sa príslušný číselný údaj predložený sťažovateľom skúma v jeho primeranom ekonomickom kontexte, nemožno dokázať, že by hospodárska súťaž na príslušnom trhu dobre nefungovala. To platí, najmä ak sa berie do úvahy veľký počet podaných ponúk, miera prechodu zákazníkov a výsledok verejných súťaží zorganizovaných v roku 2006 (64).
(304)
Komisia v súvislosti s tým podotýka, že podľa samotných sťažovateľov už počas prechodného obdobia v rokoch 2001 - 2004 boli na fínskom infraštrukturálnom trhu aktívne zahraničné hospodárske subjekty vrátane švédskych spoločností Skanska AB a NCC AB prostredníctvom ich fínskych dcérskych spoločností. Zahraničné podniky ďalej súťažili o zákazku vo výške 630 mil. EUR na vybudovanie diaľnice medzi Muurla a Lohja; estónski dodávatelia súťažili spolu s inými o fínske zmluvy o údržbe (65).
(305)
Vývoj cien služieb údržby ciest (pozri oddiel 5.10) bol prínosný pre fínskych daňových poplatníkov a hospodárstvo ako celok. Fínske orgány poskytli v tomto smere presvedčivé dôkazy, ktoré sťažovatelia nenapadli.
(306)
Komisia preto dospela k záveru, že opatrenia pomoci týkajúce sa prechodného obdobia nemali podľa všetkého negatívny vplyv na hospodársku súťaž a obchod tak, že by to bolo v rozpore so spoločným záujmom. Nutnosť a primeranosť pomoci sa musí posudzovať v tomto rámci na základe celkového preverenia vyváženosti, ktoré sa vyžaduje podľa článku 87 ods. 3 písm. c).
7.2.1. Projekt, ktorý je ako celok v súlade so záujmami Spoločenstva
(307)
Verejným záujmom, na ktorý sa odvolávajú fínske orgány, je účinné otváranie štátneho segmentu fínskeho trhu cestných služieb hospodárskej súťaži spolu s ochranou priemyselného potenciálu oddelenia Cestných služieb zaoberajúceho sa projektovaním, výstavbou a údržbou ciest (predchodca Tieliikelaitosu) a umožnenie, aby sa transformoval na konkurencieschopný podnik, pričom treba zabrániť nútenému prepúšťaniu existujúcich zamestnancov aspoň počas prechodného obdobia.
(308)
Komisia dospela k záveru, že takýto projekt môže skutočne slúžiť spoločnému záujmu Spoločenstva.
(309)
Ako správne uviedli fínske orgány, otvorenie uzatvorených vnútroštátnych trhov hospodárskej súťaži na európskej úrovni predstavuje pozitívny vývoj a významný politický cieľ Spoločenstva (66).
(310)
Komisia dospela k záveru, že liberalizácia trhu cestných služieb a zachovanie priemyselného nástroja Tieliikelaitosu boli silne prepojené. Po prvé poznamenáva, že prijatie právnych predpisov o liberalizácii bolo priamo spojené s prijatím opatrenia zaručujúceho, aby Tieliikelaitos nemohol prepustiť zamestnancov - hoci v tom čase mala spoločnosť vážny problém s nadmerným počtom zamestnancov. Po druhé, ako vyplýva z vývoja trhu, existoval dostatočný priestor, aby Tieliikelaitos hral významnú úlohu na konkurenčnej scéne a poskytoval cestné služby, ktoré primerane spĺňajú požiadavky rôznych zákazníkov z hľadiska ceny, ako aj kvality.
(311)
Posudzovaný súbor opatrení štátnej pomoci oslobodením Tieliikelaitosu od dodatočných personálnych nákladov, ktoré musel znášať v dôsledku zdedených záväzkov z čias, keď príslušné služby boli súčasťou systému verejnej správy (interné služby), mal umožniť podniku voľne pôsobiť na liberalizovanom trhu a vykonať potrebné zmeny, aby bol schopný reagovať na vývoj trhu a iný technologický vývoj, ktorý má vplyv na dlhodobú životaschopnosť spoločnosti.
(312)
Komisia ďalej poznamenáva, že sťažovatelia nespochybňujú podstatu argumentu fínskych orgánov, že otváranie trhu hospodárskej súťaži je v spoločnom záujme Spoločenstva. Takisto nepopierajú, že neexistovalo spojenie medzi otváraním trhu a zachovaním pracovníkov v Tieliikelaitose. V podstate tvrdia, že požadované výsledky sa mohli dosiahnuť aj bez pomoci.
7.2.2. Nutnosť a primeranosť opatrení pomoci, neexistencia vplyvu na hospodársku súťaž a obchod v neprospech verejného záujmu
(313)
S cieľom posúdiť, či sú príslušné opatrenia pomoci nutné a primerané cieľu uvedeného spoločného záujmu, je vhodné rozlišovať najprv medzi rôznymi opatreniami pomoci.
7.2.2.1. Pozemky s pôdou a štrkom
(314)
Ako sa uvádza v oddiele 6.3.2 tohto rozhodnutia, fínska vláda mohla poskytnúť Tieliikelaitosu štátnu pomoc v súvislosti s pozemkami s pôdou a štrkom.
(315)
Komisia uznáva, že ak mali fínske orgány zaviesť hospodársku súťaž v cestných a trajektových službách, museli transformovať Tieliikelaitos na samostatný subjekt a buď mu poskytnúť aktíva potrebné na výkon jeho úloh, alebo kapitál potrebný na nákup týchto aktív. Preto v tomto prípade vzhľadom na proces realizovaný fínskymi orgánmi s cieľom otvoriť cestné služby hospodárskej súťaži možno prípadnú štátnu pomoc v súvislosti s pozemkami s pôdou a štrkom považovať za primerané opatrenie.
(316)
Komisia dospela k záveru, že pokiaľ existovala štátna pomoc v súvislosti s pozemkami s pôdou a štrkom, táto štátna pomoc je nutná a primeraná.
7.2.2.2. Opatrenia personálnej reorganizácie
(317)
Rôzne opatrenia personálnej reorganizácie uvedené v oddiele 5.5 poskytli zamestnancom Tieliikelaitosu stimuly na odchod zo spoločnosti. Tieto opatrenia boli nepochybne nutné z hľadiska plánovaného cieľa vzhľadom na nadmerný počet zamestnancov Tieliikelaitosu, proti čomu sťažovatelia nenamietajú. Boli tiež zjavne primerané, keďže štát financoval len 50 % príslušných výdavkov (20,1 mil. EUR financoval štát a 20 mil. EUR podnik). Keďže ich vplyv vo veľkej miere závisel od skutočnosti, či príslušní pracovníci využijú možnosť odísť zo spoločnosti, neboli dostatočné na kompenzáciu značných nákladov na nadmerný počet zamestnancov Tieliikelaitosu.
7.2.2.3. Financovanie osobitných projektov v oblasti služieb
(318)
Ako sa už uviedlo, osobitné projekty v oblasti služieb poskytli činnosť časti nadbytočných pracovníkov Tieliikelaitosu. Keby sa neboli takéto projekty zaviedli, vzhľadom na to, že opatrenia personálnej reorganizácie mohli riešiť len časť problému nadmerného počtu zamestnancov, je jasné, že Tieliikelaitos by buď ponechal zostávajúcich prebytočných pracovníkov dočasne bez práce, alebo by ich pridelil na zmluvy o údržbe. Obe tieto možnosti by boli škodlivé pre cieľ spoločného záujmu sledovaný opatrením. Udržiavanie príslušných pracovníkov bez činnosti by bolo plytvanie ľudského kapitálu nahromadeného v období pred liberalizáciou z hľadiska špecifických zručností a know-how. Pridelenie pracovníkov na zmluvy o údržbe by zabránilo Tieliikelaitosu progresívne upraviť jeho spôsob práce v záujme efektívneho poskytovania príslušných cestných služieb z hľadiska vynaložených nákladov. Komisia preto dospela k záveru, že financovanie osobitných projektov v oblasti služieb prostredníctvom štátnej pomoci môže spĺňať kritérium nutnosti pomoci pre cieľ spoločného záujmu.
(319)
Pokiaľ ide o primeranosť tohto opatrenia, Komisia poznamenáva, že v prípade osobitných projektov v oblasti služieb nebola poskytnutá nadmerná náhrada. Fínske orgány predložili presvedčivé dôkazy v tomto smere (pozri oddiel 5.5).
7.2.2.4. Pridelenie dojednaných zmlúv o cestných službách
(320)
Existoval prirodzene limit týkajúci sa množstva práce, ktorú možno vykonať prostredníctvom osobitných projektov v oblasti služieb, a tento limit spočíva v skutočnej potrebe poskytovania takýchto služieb. Komisia dospela z rôznych údajov predložených fínskymi orgánmi k záveru, že osobitný projekt v oblasti služieb pohltil len časť nákladov Tieliikelaitosu súvisiacich s nadmerným počtom zamestnancov. Ako je uvedené v oddiele 5.3, Tieliikelaitos mal počas prechodného obdobia napriek opatreniam personálnej reorganizácie a osobitným projektom v oblasti služieb v priemere stále o 100 zamestnancov viac, ako bol optimálny počet.
(321)
Z rovnakých dôvodov uvedených v súvislosti s osobitnými projektmi v oblasti služieb nebolo vo všeobecnom záujme Tieliikelaitosu ponechať týchto nadbytočných pracovníkov bez činnosti. Schopnosť nadmerne nezaťažovať zmluvy zadávané prostredníctvom verejnej súťaže nákladmi súvisiacimi s nadbytočnými pracovníkmi pri predkladaní ponúk v otvorenej verejnej súťaži bola skutočne podstatná, ak sa mal Tieliikelaitos prispôsobiť trhu, ktorý charakterizuje silná hospodárska súťaž. Príslušné finančné zaťaženie bolo preto kompenzované prostredníctvom dojednaných zmlúv.
(322)
Pokiaľ ide o dojednané zmluvy, ich existencia bola spojená s postupným charakterom procesu liberalizácie, ako ho navrhlo Fínsko. Tieto zmluvy predstavovali na začiatku obdobia veľkú časť činnosti Tieliikelaitosu, ktorá sa potom postupne znižovala. Nezohľadnenie dodatočných nákladov, ktoré podnik znášal v dôsledku nadmerného počtu svojich zamestnancov, by viedlo k výraznému zhoršeniu jeho finančnej situácie.
(323)
Z hľadiska uvedených úvah dospela Komisia k záveru, že mechanizmus pomoci spojený s dojednanými zmluvami bol potrebný.
(324)
Pokiaľ ide o podmienku primeranosti, postup bol organizovaný s cieľom obmedziť riziká nadmernej kompenzácie. Komisia dospela k záveru, že postup ročnej úpravy výšky výdavkov uvedený na začiatku oddielu 5.3 bol v tomto ohľade primeraný.
7.2.2.5. Zvýhodnený úver a celkový záver o nutnosti a primeranosti
(325)
Napokon, pokiaľ ide o zvýhodnený úver poskytnutý Tieliikelaitosu, Komisia predovšetkým poznamenáva, že prináša podniku čistú výhodu vo výške 7,2 mil. EUR, čo je približne 8 % celkovej výšky pomoci poskytnutej Tieliikelaitosu.
(326)
Ak pripočítame túto sumu pomoci k sume reprezentovanej uvedenými opatreniami pomoci, Tieliikelaitos prijal od štátu priamo alebo nepriamo 92,8 mil. EUR (67). To zjavne nekompenzovalo štrukturálnu nevýhodu, ktorú znášal Tieliikelaitos a ktorá bola odhadnutá na 157 mil. EUR (68). V tejto situácii prispel Tieliikelaitos značnou časťou z vlastných zdrojov s cieľom riešiť problém nadmerného počtu zamestnancov, ktorý zdedil z času pred liberalizáciou. V súvislosti s tým je potrebné spomenúť najmä 20 mil. EUR, ktoré Tieliikelaitos pridelil na financovanie balíkov odstupného (69).
(327)
Z hľadiska finančných výkazov Tieliikelaitosu sa zdá, že podnik mohol byť vystavený ťažkostiam, keby prispel oveľa viac z vlastných zdrojov na opatrenia personálnej reorganizácie. Pomer prevádzkového zisku Tieliikelaitosu k jeho obratu dosiahol počas prechodného obdobia nízku úroveň 2,4 %, kým v prípade jeho konkurentov dosahoval priemerný ukazovateľ 4,5 % (70). Keďže opatrenia na zníženie počtu pracovníkov neboli dokončené počas prechodného obdobia, príslušný ukazovateľ bol v roku 2005 ešte horší (1,6 %). V roku 2005 musel podnik znášať finančné náklady na zníženie počtu pracovníkov o viac ako 400 osôb bez štátnej podpory. Ukazovateľ prevádzkového zisku sa v roku 2006 opäť zlepšil (2,2 %) a stále sa zlepšuje (71). Preto sa zdá, že vlastný príspevok Tieliikelaitosu k odstráneniu príslušnej štrukturálnej nevýhody mal negatívny vplyv na ziskovosť podniku, teda na jeho konkurenčné postavenie.
(328)
Je ďalej potrebné pripomenúť, že sa nemožno domnievať, že súbor opatrení pomoci mal trvalý vplyv na charakter hospodárskej súťaže (pozri oddiel 5.10).
(329)
V súvislosti s tým Komisia poznamenáva, že fínske orgány naprojektovali súbor opatrení pomoci Tieliikelaitosu spôsobom, ktorý obmedzoval možné narušenia hospodárskej súťaže. To sa týka najmä prístupu zvoleného v súvislosti so štruktúrou začiatočnej súvahy Tieliikelaitosu (nenarušenie celého stavu finančných aktív ako vlastného imania) s cieľom zosúladiť ju so súvahami súkromných podnikov v sektore. To sa týka aj úsilia maximálne obmedziť rozdiely medzi ziskovými rozpätiami dojednaných zmlúv a zmlúv zadávaných prostredníctvom verejnej súťaže okrem iného prostredníctvom ročného postupu úpravy výdavkov.
(330)
Komisia tiež poznamenáva, že Správa ciest vykonala mnoho opatrení na uľahčenie vstupu nových aktérov na trh. Na zmenšenie možných prekážok vstupu na trh, ktoré by mohli byť zapríčinené napríklad zložitosťou dokumentácie verejnej súťaže, Správa ciest zorganizovala inštruktáže pre dodávateľov a vypracovala programy obstarávania a pravidlá verejných súťaží zahŕňajúce v maximálnej miere všetky zainteresované strany. Stratégia obstarávania Správy ciest bola vypracovaná so zohľadnením stanovísk aktérov v sektore napríklad z hľadiska toho, aké veľké by mali byť zmluvy o údržbe. Poplatok za ponuky (5 000 EUR za ponuku) hradený v súvislosti s ponukami, ktoré spĺňajú minimálne požiadavky stanovené Správou ciest, bol tiež nápomocný vstupu nových aktérov na trh (72).
(331)
V roku 2006 zastavilo ministerstvo obchodu a priemyslu rokovania Tieliikelaitosu s viacerými mestami o zriadení spoločných podnikov, ktoré by tvorili spojenie oddelení technických služieb miest s oddeleniami miestnych služiebTieliikelaitosu. Ministerstvo vyžadovalo, aby mestá, ktoré chcú zriadiť plánované spoločné podniky, vybrali svojich partnerov prostredníctvom otvorenej verejnej súťaže (73).
(332)
Komisia odmieta tvrdenie sťažovateľov, podľa ktorého by Tieliikelaitos uplatňoval počas prechodného obdobia alebo v roku 2005 postupy stanovenia neúmerne vysokých cien. Z informácií poskytnutých fínskymi orgánmi vyplýva, že Tieliikelaitos mal pozitívne ziskové rozpätia zo zmlúv zadávaných prostredníctvom verejnej súťaže, ktoré uzatvoril. Komisia poznamenáva, že úroveň zisku Tieliikelaitosu počas prechodného obdobia by v skutočnosti zodpovedala priemeru jeho konkurentov, ak by nemal dodatočné nekompenzované náklady (65 mil. EUR - pozri oddiel 7.1.2) vyplývajúce z dedičstva predchádzajúceho režimu.
(333)
Z hľadiska uvedeného dospela Komisia celkovo k záveru, že skúmané opatrenia pomoci, ktorých povaha bola prechodná, keďže boli spojené s prechodným obdobím, sú zlučiteľné so spoločným trhom, keďže sú nutné a primerané k cieľu všeobecného záujmu a nenarúšajú obchod a hospodársku súťaž v neprospech verejného záujmu.
(334)
Tento záver je v súlade s praxou rozhodovania Komisie, najmä vo veci spoločnosti OTE (74) a spoločnosti EDF (75).
(335)
Vo veci spoločnosti EDF vyhlásila Komisia za zlučiteľné opatrenie, ktorým francúzsky štát oslobodil podniky vo francúzskych sektoroch výroby elektriny a plynárenstva od platby niektorých osobitných dôchodkových práv, ktoré zamestnanci nadobudli v minulosti, v čase, keď spoločnosti pracovali na základe legálneho monopolu. Komisia dospela k záveru, že v tom čase boli spoločnosti chránené pred akoukoľvek hospodárskou súťažou vnútri odvetvia, a mohli preto zniesť väčšie dôchodkové práva bez podstúpenia akejkoľvek výraznej ekonomickej nevýhody. Komisia uznala, že tieto „minulé záväzky“ predstavovali pre tieto podniky významné zaťaženie v čase, keď sa do hospodárskej súťaže zapojili s inými elektrárenskými alebo plynárenskými podnikmi, ktoré nemuseli znášať podobné náklady z minulosti (odsek 143 rozhodnutia). Komisia považovala pomoc poskytnutú „s cieľom takejto sektorovej reorganizácie“ za nutnú a primeranú z dôvodu, že iné aspekty sektorovej reformy neobsahovali žiadnu štátnu pomoc (odsek 146 rozhodnutia). V tomto prípade bol podobne nadmerný počet zamestnancov, ktorý zaťažoval Tieliikelaitos, zdedený z obdobia pred liberalizáciou; opatrenia prispeli k zmierneniu tohto zaťaženia primeraným spôsobom a k umožneniu, aby sa Tieliikelaitos mohol v plnej miere zapojiť do procesu súťaže, a tým sa podieľať na reorganizácii sektora cestných služieb.
(336)
Vo veci spoločnosti OTE, v ktorej sa Komisia výslovne odvolala na rozhodnutie týkajúce sa EDF (76), Komisia posudzovala príspevok gréckej vlády k systému dobrovoľného predčasného odchodu do dôchodku gréckej telekomunikačnej spoločnosti (OTE). V dôsledku štatútu definitívy zamestnancov OTE, ktorý bol zdedený z obdobia, keď mal OTE monopolné postavenie, nemohol OTE jednostranne prepustiť pracovníkov, ale musel využívať ponuky na dobrovoľný odchod zo zamestnania. Pokiaľ mali byť tieto ponuky zaujímavé, OTE musel ponúknuť svojim zamestnancom pri dobrovoľnom vzdaní sa pracovného miesta podmienky, ktoré odrážajú ich štatút definitívy a ktoré zasa viedli k vyšším nákladom pre OTE ako náklady porovnateľných systémov dobrovoľného predčasného odchodu do dôchodku ponúkaných inými spoločnosťami na základe všeobecných pracovnoprávnych zákonov a iných právnych predpisov. Komisia preverila, že príslušné opatrenie pomoci bude len čiastočne kompenzovať mimoriadne náklady spôsobené štrukturálnymi nevýhodami vyplývajúcimi z predchádzajúceho postavenia OTE ako štátneho monopolu a že toto zaťaženie nebolo spojené s priamo súvisiacimi výhodami jeho bývalého postavenia, ktoré by ho zmenšilo. Komisia tiež posudzovala, či bol príslušný trh úplne liberalizovaný v tom zmysle, či existoval primeraný právny alebo regulačný rámec, a dospela k záveru, že opatrenie pomoci je zlučiteľné s článkom 87 ods. 3 Zmluvy o ES. V tomto prípade celková náhrada, ktorú získal Tieliikelaitos, nepresahuje rámec zaťaženia spôsobeného nadmerným počtom zamestnancov, ktoré nie je kompenzované inou výhodou, a vývoj trhu poukazuje na rozvoj hospodárskej súťaže na príslušnom trhu.
8. ZÁVER
(337)
Na základe uvedeného Komisia dospela k záveru, že pomoc poskytnutá počas prechodného obdobia (2001 - 2004) Tieliikelaitosu je zlučiteľná so spoločným trhom na základe článku 87 ods. 3 písm. c) Zmluvy o ES. Komisia dospela zároveň k záveru, že pretrvávajúce oslobodenie od uplatňovania štandardnej konkurznej právnej úpravy a pravidiel dane z príjmov právnických osôb nie je oprávnené, a takéto výnimky sa preto majú zrušiť,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Štátna pomoc, ktorá bola poskytnutá Tieliikelaitosu na dočasnom základe a ktorú tvorili tieto opatrenia:
-
zvýhodnený štátny úver vo výške 41,44 mil. EUR poskytnutý v čase transformácie podniku z časti Cestných služieb zaoberajúcej sa projektovaním, výstavbou a údržbou ciest na štátny podnik,
-
pomoc vo výške 9,5 mil. EUR poskytnutá prostredníctvom dojednaných zmlúv o službách/zmlúv o dielo v súvislosti so štátnymi cestami počas obdobia rokov 2001 - 2004,
-
pomoc poskytnutá prostredníctvom osobitných projektov v oblasti služieb na zamestnanie nadbytočných pracovníkov Tieliikelaitosu, ktorí boli financovaní Správou ciest, vo výške 68 mil. EUR,
-
opatrenia personálnej reorganizácie financované Správou ciest na úrovni 20,1 mil. EUR (opatrenia na pomoc zamestnancom nájsť si nové pracovné miesta, financovanie doplňujúceho vzdelávania a rekvalifikácie a dôchodková podpora pri predčasnom odchode do dôchodku),
-
prípadná pomoc v súvislosti s pozemkami s pôdou a štrkom poskytnutými Tieliikelaitosu,
je zlučiteľná so spoločným trhom na základe článku 87 ods. 3 písm. c) Zmluvy o ES.
Článok 2
Existujúce opatrenia pomoci v prospech Tieliikelaitosu, ktoré tvorí neuplatniteľnosť právnych predpisov o konkurze, neuplatniteľnosť štandardnej dane z príjmov právnických osôb a fiškálne opatrenie pomoci týkajúce sa nákupu pôdy Tieliikelaitosom, nie sú zlučiteľné so spoločným trhom. Tie existujúce opatrenia pomoci, ktoré sú ešte účinné (neuplatniteľnosť právnych predpisov o konkurze a neuplatniteľnosť štandardnej dane z príjmov právnických osôb), je potrebné zrušiť najneskôr do 1. marca 2008 v súlade so záväzkom poskytnutým fínskymi orgánmi.
Článok 3
Toto rozhodnutie je určené Fínskej republike.
Fínsko do dvoch mesiacov od oznámenia tohto rozhodnutia informuje Komisiu o už prijatých a plánovaných opatreniach na dosiahnutie súladu s ním.
V Bruseli 11. decembra 2007