facts:
Sachverhalt:
A. Der 1954 geborene K._ verletzte sich am 2. Dezember 1998 bei einem Unfall an der rechten Schulter. Die Helsana Versicherungen AG (nachfolgend: Helsana), bei der er über seinen Arbeitgeber obligatorisch gegen Unfallfolgen versichert war, erbrachte die gesetzlichen Leistungen (Heilbehandlung; Taggeld). Am 1. April 2002 trat K._ eine andere Arbeitsstelle an. Über den neuen Arbeitgeber war er bei der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) obligatorisch unfallversichert. Ab 12. August 2002 war K._ wegen Schmerzen an der rechten Schulter wiederum vollständig arbeitsunfähig. Die Helsana, welcher dies am 2. September 2002 als Rückfall zum Unfall vom 2. Dezember 1998 gemeldet wurde, gewährte erneut Heilbehandlung und richtete Taggeld aus. Während des Bezugs dieser Leistungen erlitt K._ am 22. Oktober 2002 einen weiteren Unfall. Er zog sich dabei schwere Verletzungen zu, welche u.a. zu einer Paraplegie führten und eine gänzliche Arbeitsunfähigkeit bewirkten. Die SUVA, welcher dies am 5. November 2002 gemeldet wurde, verneinte ihre Leistungspflicht mit Schreiben an die Helsana vom 23. Dezember 2002. Zuständig sei gemäss Art. 77 UVG in Verbindung mit Art. 100 Abs. 1 UVV die Helsana. Mit Schreiben an die SUVA vom 24. März 2003 bejahte die Helsana in Bezug auf die Schmerzen an der rechten Schulter einen Rückfall zum 2. Dezember 1998. Sie erklärte sich für den Rückfall und für den Unfall vom 22. Oktober 2002 als leistungspflichtig, da im Zeitpunkt des zweiten Unfalles noch eine volle Arbeitsunfähigkeit wegen des Rückfalls bestanden habe. Darauf kam die Helsana mit Schreiben vom 25. Juli 2006 zurück. Sie vertrat nunmehr die Auffassung, die SUVA habe aufgrund von Art. 100 Abs. 2 UVV die Leistungen für den Rückfall und für den Unfall vom 22. Oktober 2002 zu erbringen. Dementsprechend habe ihr die SUVA die für den Unfall vom 22. Oktober 2002 erbrachten Leistungen zurückzuvergüten. Nachdem sich die SUVA damit nicht einverstanden erklärt hatte, gelangte die Helsana an das Bundesamt für Gesundheit (BAG). Dieses stellte mit Verfügung vom 10. August 2007 fest, die SUVA sei in Analogie zu Art. 100 Abs. 2 UVV für den Rückfall (mit Arbeitsunfähigkeit seit 12. August 2002) und für den Unfall vom 22. Oktober 2002 gegenüber K._ leistungspflichtig, könne jedoch ihre Aufwendungen für den Rückfall von der Helsana zurückfordern.
B. Die SUVA erhob hiegegen Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht hiess diese gut, hob die Verfügung des BAG vom 10. August 2007 auf und stellte fest, die Helsana sei für den Rückfall (mit Arbeitsunfähigkeit seit 12. August 2002) und den Unfall vom 22. Oktober 2002 leistungspflichtig und könne dafür keinen Rückgriff auf die SUVA nehmen (Entscheid vom 27. Januar 2009).
C. Die Helsana beantragt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben und die streitige Leistungspflicht sei gemäss Verfügung des BAG vom 10. August 2007 zu regeln.
Die SUVA schliesst auf Abweisung der Beschwerde. K._ und das BAG verzichten auf eine Vernehmlassung.

considerations:
Erwägungen:
1. Nach Art. 78a UVG erlässt das BAG bei geldwerten Streitigkeiten zwischen Versicherern eine Verfügung. Das gilt auch bei negativen Kompetenzkonflikten zwischen zwei Versicherern betreffend die Leistungspflicht (BGE 127 V 176 E. 4c und d S. 181 f. mit Hinweisen). Die Verfügung des BAG ist mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar (Art. 31 in Verbindung mit Art. 32 und Art. 33 lit. d des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht [Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG]). Gegen den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts kann beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 lit. a in Verbindung mit Art. 83 und Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG). Beim hier angefochtenen Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts handelt es sich um einen Endentscheid (Art. 90 BGG). Die Helsana ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die, auch frist- und formgerecht eingereichte, Beschwerde ist daher einzutreten.
2. Gemäss Art. 6 Abs. 1 UVG werden die Versicherungsleistungen, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, bei Berufsunfällen, Nichtberufsunfällen und Berufskrankheiten gewährt. Nach Art. 11 UVV werden die Versicherungsleistungen - mit einem hier nicht interessierenden Vorbehalt - auch für Rückfälle und Spätfolgen gewährt.
Streitig und zu prüfen ist, welcher der beiden im Recht stehenden Unfallversicherer für den Rückfall zum Unfall vom 2. Dezember 1998 und für den Unfall vom 22. Oktober 2002 leistungspflichtig ist. In der Verfügung des BAG vom 10. August 2007 wurde die Beschwerdegegnerin für leistungspflichtig erklärt, im vorinstanzlichen Entscheid die Beschwerdeführerin.
3. Das Bundesverwaltungsgericht hat zunächst erkannt, dass die Beschwerdeführerin nicht befugt ist, gegenüber der Beschwerdegegnerin hoheitlich zu handeln, und demnach das Schreiben vom 24. März 2003 keine sie bindende Verfügung darstellen kann. Das ist richtig (BGE 125 V 324 E. 1b S. 327) und letztinstanzlich unbestritten.
4. Die Vorinstanz ist sodann zum Ergebnis gelangt, gemäss Art. 100 Abs. 1 UVV sei die Helsana leistungspflichtig. Diese macht geltend, es sei in analoger Anwendung von Art. 100 Abs. 2 UVV die SUVA als leistungspflichtig zu erklären.
4.1 Gemäss Art. 77 UVG erbringt derjenige Versicherer die Leistungen, bei dem die Versicherung zur Zeit des Unfalls bestanden hat (Abs. 1 erster Satz; der zweite Satz betrifft die hier nicht interessierende Leistungspflicht bei Berufskrankheiten). Bei Nichtberufsunfällen erbringt derjenige Versicherer die Leistungen, bei dem der Verunfallte zuletzt auch gegen Berufsunfälle versichert war (Abs. 2). Der Bundesrat ordnet die Leistungspflicht und das Zusammenwirken der Versicherer u.a. bei einem erneuten Unfall (Abs. 3 Ingress und lit. b am Anfang). Dazu hat er Art. 100 UVV erlassen, dessen vorliegend bedeutsame Absätze 1 und 2 wie folgt lauten:
1 Wenn der Versicherte erneut verunfallt, während er wegen eines versicherten Unfalles noch behandlungsbedürftig, arbeitsunfähig und versichert ist, so muss der bisher leistungspflichtige Versicherer auch die Leistungen für den neuen Unfall erbringen.
2 Verunfallt der Versicherte während der Heilungsdauer eines oder mehrerer Unfälle, aber nach der Wiederaufnahme einer versicherten Tätigkeit, erneut und löst der neue Unfall Anspruch auf Taggeld aus, so erbringt der für den neuen Unfall leistungspflichtige Versicherer auch die Leistungen für die früheren Unfälle. Die anderen beteiligten Versicherer vergüten ihm diese Leistungen, ohne Teuerungszulagen, nach Massgabe der Verursachung; damit ist ihre Leistungspflicht abgegolten. Die beteiligten Versicherer können untereinander von dieser Regelung abweichende Vereinbarungen treffen, namentlich wenn der neue Unfall wesentlich geringere Folgen hat als der frühere.
4.2 Die Vorinstanz ging davon aus, der vorliegende Sachverhalt könne aufgrund des Verordnungswortlauts sowohl unter Art. 100 Abs. 1 UVV ("... erneut verunfallt, während er wegen eines versicherten Unfalles noch behandlungsbedürftig, arbeitsunfähig und versichert ist, ...") wie auch unter Art. 100 Abs. 2 UVV ("... verunfallt ... während der Heilungsdauer eines oder mehrerer Unfälle, aber nach der Wiederaufnahme einer versicherten Tätigkeit ...") subsumiert werden. Entscheidend in der vorinstanzlichen Argumentation ist die Qualifikation des Rückfalls. Ein Rückfall sei nicht anders zu behandeln als der Unfall, auf den er zurückzuführen sei. Entsprechend sei Art. 100 UVV mittels Art. 11 UVV auch auf Rückfälle anwendbar. Art. 100 Abs. 1 UVV ziele daher zwar primär auf die Situation, in der ein Versicherter, nachdem er einen Unfall mit Arbeitsunfähigkeitsfolge erlitten habe, erneut verunfalle, bevor er eine neue Stelle bei einem andern Arbeitgeber angetreten habe. Darüber hinaus sei Art. 100 Abs. 1 UVV aber auch in jener Situation anwendbar, in der der Versicherungsschutz beim neuen Versicherer durch den Antritt der neuen Arbeitstätigkeit bereits einmal wirksam geworden sei, der frühere Arbeitgeber aber wegen des Rückfalls wieder "involviert wurde". Der Rückfall mit Arbeitsunfähigkeit sei dann das relevante Unfallereignis, welches das ursprüngliche Unfallereignis verdränge. Vorliegend sei der Versicherte aufgrund des Rückfalls vollständig arbeitsunfähig gewesen und habe im Zeitpunkt des zweiten Unfalls nicht wieder eine versicherte Tätigkeit aufgenommen. Art. 100 Abs. 2 UVV sei daher bereits aufgrund des Wortlauts nicht erfüllt. Die Helsana als für den Rückfall leistungspflichtiger Versicherer müsse gemäss Art. 100 Abs. 1 UVV auch für den zweiten Unfall einstehen.
4.3 Dieser Argumentation ist nicht zu folgen. Die Art. 75 ff. UVG und 97 ff. UVV regeln Sachverhalte, die sich aus der mehrfachen Trägerschaft der Unfallversicherung als Folge unterschiedlicher Arbeitsverhältnisse ergeben. Diese können zeitlich parallel (etwa bei mehreren Teilzeitarbeitsverhältnissen) oder zeitlich hintereinander liegen. Bei Art. 77 UVG geht es einzig um die in solchen Fällen erforderliche zeitliche Abgrenzung der Arbeitsverhältnisse in Bezug auf die Zuständigkeit der Unfallversicherer. Das ergibt sich unmissverständlich aus der Grundnorm des Abs. 1 erster Satz dieser Bestimmung. Danach erbringt bei Berufsunfällen derjenige Versicherer die Leistungen, bei dem die Versicherung zur Zeit des Unfalles bestanden hat. An diese Regelung knüpft Art. 77 Abs. 2 UVG für die Nichtberufsunfälle an. Art. 77 Abs. 3 UVG enthält die Delegationsnorm für verschiedene Spezialfälle des zeitlichen Neben- oder Hintereinanders von Arbeitsverhältnissen. Im Hinblick darauf ist Art. 100 UVV auszulegen.
4.4 Art. 100 Abs. 1 UVV normiert in diesem Sinn die Nachwirkungen des bisherigen Arbeitsverhältnisses vor der Aufnahme einer neuen versicherten Tätigkeit. Das ergibt sich zunächst unmissverständlich aus den Worten "während er wegen eines versicherten Unfalles noch behandlungsbedürftig, arbeitsunfähig und versichert ist, ... der bisher leistungspflichtige Versicherer ..." ("pendant qu'il est en traitement pour un accident couvert par l'assurance et qu'il est incapable de travailler, mais encore assuré, ... l'assureur tenu de lui verser les prestations jusqu'alors", "durante la cura per un infortunio coperto dall'assicurazione, è incapace di lavorare e ancora assicurato, ... l'assicuratore tenuto sino allora alle prestazioni" in der französischen resp. italienischen Textfassung der Bestimmung). Dem Wortlaut nach bezieht sich der Passus "wegen eines versicherten Unfalls" also nicht nur auf "noch behandlungsbedürftig und arbeitsunfähig", sondern auf alle drei Adjektive "noch behandlungsbedürftig, arbeitsunfähig und versichert". Besonders deutlich folgt dies aus der französischen und italienischen Fassung, wo das Wort "noch" ("encore", "ancora") unmittelbar vor dem Adjektiv "versichert" ("assuré", "assicurato") steht. Entscheidend für die Abgrenzung zu Art. 100 Abs. 2 UVV ist sodann dessen Formulierung "aber nach der Wiederaufnahme einer versicherten Tätigkeit", insbesondere die Worte "aber nach" ("mais après", "ma dopo").
Entsprechend regeln die Absätze 1 und 2 zwei zeitlich unterschiedliche Anwendungsbereiche und steht daher entgegen dem in BGE 120 V 65 E. 5c S. 73 Dargelegten der Abs. 2 nicht im Verhältnis einer lex specialis zum Abs. 1. Jener Entscheid betraf im Übrigen nicht wie der vorliegende die zeitliche Abgrenzung zwischen einer vorangehenden und einer nachfolgenden vollversicherten Tätigkeit. Vielmehr hatte der dortige Beschwerdeführer vor Eintritt des streitgegenständlichen Nichtberufsunfalls lediglich eine Teilzeitarbeit in geringem Umfang aufgenommen, welche jedenfalls hinsichtlich der Nichtberufsunfälle keinen Versicherungsschutz begründen konnte (BGE 120 V 65 E. 3b S. 69 f.). Damit gehörte er zur Kategorie der Teilversicherten (Alfred Maurer, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, 2. Aufl., S. 117; Maurer/Scartazzini/Hürzeler, Bundessozialversicherungsrecht, 3. Aufl., § 10 N 30). Bezüglich des eingetretenen Risikos Nichtberufsunfall beinhaltete die neu aufgenommene Teilzeitbeschäftigung somit keine "Wiederaufnahme einer versicherten Tätigkeit" im Sinn des Art. 100 Abs. 2 UVV, welche es von einer früheren versicherten Tätigkeit abzugrenzen galt.
4.5 Im Rahmen der dargelegten zeitlichen Abgrenzung regeln Art. 100 Abs. 1 und 2 UVV die Leistungspflicht bei einem "erneuten Unfall". Vorausgesetzt ist somit ein Unfallereignis. Der Rückfall ist kein erneuter Unfall. Er schliesst zwar Leistungspflichten an ein früheres Unfallereignis an, ist aber nicht selber ein solches (BGE 118 V 293 E. 2c S. 296). Soweit Art. 77 Abs. 3 lit. b UVG von einem erneuten Unfall spricht, kann daher nicht ein Rückfall gemeint sein (vgl. auch SVR 2003 UV Nr. 14 S. 42 E. 3 [U 86/02]). Nicht zu folgen ist daher insbesondere der Argumentation der Vorinstanz, bei der vorliegenden Konstellation gelte der Rückfall mit Arbeitsunfähigkeit als zeitlich erstes (hier relevantes) Unfallereignis; darüber hinaus bleibe das ursprüngliche Unfallereignis vom 2. Dezember 1998 ohne Bedeutung. Weil das Bundesverwaltungsgericht den Rückfall als erstes Unfallereignis qualifiziert, kommt es dann auch zum (falschen) Schluss, nach dem Rückfall und bis zum zweiten Unfall vom 22. Oktober 2002 habe der Versicherte nicht im Sinn von Art. 100 Abs. 2 UVV eine versicherte Tätigkeit wieder aufgenommen, sodass die Anwendung dieser Bestimmung ausscheide.
4.6 Mit der Delegationsnorm von Art. 77 Abs. 3 UVG wollte der Gesetzgeber, die "Leistungspflicht und das Zusammenwirken der Versicherungsträger bei ... Tatbeständen, die zu einer Kumulation oder zum Verlust von Leistungsansprüchen führen könnten" regeln (Botschaft vom 18. August 1976 zum UVG, BBl 1976 III 213). Auch die hier gegebene Konstellation würde zu einer solchen Kumulation führen, denn theoretisch hätte sowohl der erste Unfall (Rückfall) als auch der zweite Unfall je für sich zu einer vollen Arbeitsunfähigkeit geführt und damit Taggeldansprüche ausgelöst. Es ist daher anzunehmen, dass der Verordnungsgeber auch für die vorliegende Konstellation eine Koordinationsregel getroffen hätte, hätte er sie bedacht. Mit dem BAG ist davon auszugehen, dass einzig eine analoge Anwendung von Art. 100 Abs. 2 UVV zu einer Lösung führt, welche den Absichten des Gesetzgebers entspricht. Die SUVA ist demnach für die Folgen des zweiten wie auch des ersten Unfalls (Rückfall) leistungspflichtig. Dies, obwohl der zweite Unfall im konkreten Fall keinen Anspruch auf Taggeld auslöste, da der Versicherte bereits aufgrund des Rückfalls arbeitsunfähig war und Taggeld bezog. Art. 100 Abs. 2 UVV ist daher nur analog anwendbar, weil - hätte der Taggeldanspruch nicht bereits wegen des Rückfalls bestanden - der zweite Unfall auf jeden Fall im Sinn der Norm einen Anspruch auf Taggeld ausgelöst hätte. Die SUVA hat aber gegenüber der Helsana einen Anspruch auf Rückvergütung nach Massgabe der durch den ersten Unfall beziehungsweise Rückfall verursachten Leistungen (Art. 100 Abs. 2 zweiter Satz UVV). Damit ist der Grundregel des Art. 77 Abs. 1 erster Satz UVG entsprochen, soweit es die Koordination zulässt. Würde demgegenüber entsprechend der Vorinstanz Art. 100 Abs. 1 UVV analog angewendet, müsste die Helsana auch die Leistungen für den Zweitunfall vollumfänglich tragen, ohne Rückvergütungsanspruch gegenüber der SUVA. Das steht in klarem Gegensatz zur Grundregel des Art. 77 Abs. 1 UVG.
5. Erstinstanzlich hatte die SUVA noch geltend gemacht, falls von der grundsätzlichen Anwendbarkeit von Art. 100 Abs. 2 UVV ausgegangen werde, hätten die Parteien gestützt auf das Schreiben der Helsana vom 24. März 2003 eine von Art. 100 UVV abweichende Vereinbarung über die Leistungspflicht getroffen. Die Beschwerdeführerin bestritt das Vorliegen eines Vertrages. Nachdem die Vorinstanz gestützt auf Art. 100 Abs. 1 UVV eine Leistungspflicht der Helsana bejaht hatte, ging sie auf diese Eventualbegründung nicht ein. Die SUVA hält in ihrer letztinstanzlichen Vernehmlassung daran fest.
5.1 Art. 100 Abs. 2 letzter Satz UVV lässt abweichende Vereinbarungen zwischen den Versicherern zu. Das Zustandekommen eines solchen Vertrages ist, wenn keine öffentlich-rechtliche Regelung besteht, nach den im Privatrecht geltenden Grundsätzen zu prüfen (vgl. SVR 2008 UV Nr. 18 S. 65 E. 2 mit Hinweisen [8C_324/2007]; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6. Aufl. 1986, Bd. I, Nr. 46 B; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, 1986, Nr. 2 B V d und Nr. 46 X).
5.2 Die Ausführungen der SUVA zum Zustandekommen eines solchen Vertrages sind sehr knapp. Sie macht lediglich geltend, das Schreiben der Helsana vom 24. März 2003 müsse als Vertrag "interpretiert" werden. Es helfe der Helsana nicht, wenn sie behaupte, sie sei bei Verfassen dieses Schreibens nur versehentlich davon ausgegangen, nach der Regelung von Art. 100 UVV leistungspflichtig zu sein. Vielmehr habe sie, die SUVA, nach Treu und Glauben im Geschäftsverkehr sich darauf verlassen dürfen, dass die Helsana die Sach- und Rechtslage damals einlässlich geprüft habe und auf ihre vorbehaltlos anerkannte Leistungspflicht nicht mehr zurückkomme.
Damit behauptet die SUVA nicht eine tatsächliche Willensübereinstimmung (natürlicher Konsens), sondern lediglich einen normativen Konsens (vgl. BGE 133 III 61 E. 2.2.1 S. 67; 132 III 626 E. 3.1 S. 632; 123 III 35 E. 2b S. 39 f., je mit Hinweisen; EUGEN BUCHER, Basler Kommentar, Obligationenrecht, 4. Aufl. 2007, N 6 ff. zu Art. 1 OR).
5.3 Ob ein normativer Konsens vorliegt, ist eine Rechtsfrage (ULRICH MEYER, Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N 35a zu Art. 105 BGG; BGE 133 III 61 E. 2.2.1 S. 67; 132 III 626 E. 3.1 S. 632, je mit Hinweisen), die das Bundesgericht von Amtes wegen prüfen kann (Art. 106 Abs. 1 BGG; LAURENT MERZ, Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N 54 zu Art. 42 BGG).
Ein normativer Konsens setzt voraus, dass die SUVA nach Treu und Glauben von einem entsprechenden Bindungswillen der Helsana ausgehen durfte und musste (BGE 132 III 626 E. 3.1 S. 632 mit Hinweisen). Das würde voraussetzen, dass die Frage, ob Art. 100 Abs. 1 oder Abs. 2 UVV anwendbar sei, zwischen den Parteien in jenem Zeitpunkt umstritten gewesen oder jedenfalls diskutiert worden wäre. Dem Schreiben vom 24. März 2003 konnte jedoch nur entnommen werden, dass die Helsana die Frage, ob ein Rückfall vorlag, geprüft hatte und, dies bejahend, ohne weitere Abklärungen davon ausging, dann bestehe von Gesetzes wegen zwangsläufig eine entsprechende Leistungspflicht. Hingegen durfte aus diesem Schreiben nicht in guten Treuen abgeleitet werden, die Helsana habe im Sinne des letzten Satzes von Art. 100 Abs. 2 UVV eine von der Grundregelung dieser Bestimmung abweichende Vereinbarung treffen wollen. Als Indiz gegen einen solchen Verpflichtungswillen der Helsana mag im Übrigen betrachtet werden, dass solche Vereinbarungen gemäss dem Verordnungswortlaut namentlich dann geschlossen werden können, wenn der neue Unfall wesentlich geringere Folgen hat als der erste. Dies trifft hier gerade nicht zu; die Folgen des zweiten Unfalls sind schwerwiegender als die des ersten.
6. Für den Fall, dass auch eine vertragliche Abrede verneint wird, beruft sich die Beschwerdegegnerin schliesslich erneut auf eine Verletzung von Treu und Glauben; auch die Grundsätze über die Verbindlichkeit unrichtiger behördlicher Auskünfte müssten analog herangezogen werden.
Letzteres trifft offensichtlich nicht zu, nachdem die Beschwerdeführerin wie dargelegt gegenüber der Beschwerdegegnerin nicht hoheitlich handeln kann (E. 3 hievor). Zwischen gleichrangigen Rechtssubjekten kann sich hingegen die Frage stellen, ob aufgrund von Treu und Glauben beziehungsweise des Vertrauensprinzips eine vertragliche Bindung zustande gekommen ist. Dabei könnte nur eine Vereinbarung im Sinne von Art. 100 Abs. 2 letzter Satz UVV von Interesse sein. Eine solche Vereinbarung liegt nach dem Gesagten nicht vor (E. 5 hievor). Sodann liesse sich fragen, ob ein Schadenersatzanspruch entstanden ist. Einen solchen machte die Beschwerdegegnerin vorinstanzlich geltend. Dies ist jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
7. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde der Helsana begründet und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Die demnach unterliegende SUVA hat die Kosten des Verfahrens zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG).

rulings:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Januar 2009 aufgehoben.
2. Die Gerichtskosten von Fr. 3000.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
3. Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesverwaltungsgericht und dem Bundesamt für Gesundheit schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 5. August 2009
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Ursprung Lanz


facts:
Sachverhalt:
A.
Am 24. Dezember 2013 richtete die zuständige norwegische Behörde ein Amtshilfegesuch gemäss Art. 26 des Abkommens vom 7. September 1987 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Königreich Norwegen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiete der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen (SR 0.672.959.81; nachfolgend: DBA-N) an die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV). Das Gesuch betraf u.a. die X._ SA. Mit Editionsverfügung vom 21. Januar 2014 forderte die ESTV die X._ SA auf, ihr innert 14 Tagen ab Zustellung der Editionsverfügung die darin verlangten Informationen zu übermitteln. Diese Aufforderung wurde mit einer Strafandrohung gemäss Art. 9 Abs. 5 des Bundesgesetzes vom 28. September 2012 über die internationale Amtshilfe in Steuersachen (Steueramtshilfegesetz, StAhiG; SR 672.5) verbunden.
Mit Verfügung vom 29. August 2014 auferlegte die ESTV der X._ SA in Anwendung von Art. 9 Abs. 5 und Art. 10 Abs. 4 StAhiG eine Busse von Fr. 7'000.--, wobei diese Busse gegenüber A._ als statutarisch verantwortlichem Organ der Gesellschaft ausgesprochen wurde. In der Rechtsmittelbelehrung führte die ESTV aus, "gegen diese Schlussverfügung" könne innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden.
B.
Mit Beschwerde vom 18. September 2014 an das Bundesverwaltungsgericht beantragten A._ und die X._ SA, die Aufforderungen der ESTV vom 21. Januar, 19. März, 7. Juli und 25. Juli 2014 an die X._ SA, Auskünfte zu erteilen bzw. Dokumente herauszugeben, für gegenstandslos zu erklären bzw. aufzuheben. Ferner beantragten sie, die Bussenverfügung der ESTV vom 29. August 2014 aufzuheben, eventualiter die Busse zu reduzieren.
C.
Mit Urteil vom 30. September 2014 trat das Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein (Ziff. 1) und stellte weiter fest, dass die Bussenverfügung der ESTV vom 29. August 2014 nichtig sei (Ziff. 2). Zur Begründung führte es einerseits aus, die Bussenverfügung stelle keine Schlussverfügung im Sinne des Steueramtshilfegesetzes dar. Andererseits hielt das Gericht fest, es stelle sich allenfalls die Frage der Überweisung der Streitsache gemäss Art. 8 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021). Das Gericht kam zum Schluss, die Frage erübrige sich, da nicht von einer Zust ändigkeit der ESTV zur Ausfällung der vorliegenden Busse nach Art. 9 Abs. 5 bzw. Art. 10 Abs. 4 StAhiG ausgegangen werden könne; diese Busse sei vielmehr durch die ordentlichen Straf (gerichts) behörden auszufällen und die Verfügung der ESTV sei nichtig.
D.
Gegen dieses Urteil des Bundesverwaltungsgerichts führt die ESTV mit Eingabe vom 13. Oktober 2014 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen Urteils und die Rückweisung der Sache zur materiellen Entscheidung an das Bundesverwaltungsgericht.
A._ und die X._ SA beantragen die Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung. Mit Schreiben vom 16. Dezember 2014 hält die ESTV an den gestellten Rechtsbegehren fest.

considerations:
Erwägungen:
1.
1.1. Angefochten ist mit dem Nichteintretensentscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. September 2014 ein Endentscheid einer Vorinstanz des Bundesgerichts in einem Verfahren betreffend die internationale Amtshilfe in Steuersachen (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a und Art. 90 BGG).
Gemäss Art. 84a BGG ist gegen einen Entscheid auf dem Gebiet der internationalen Amtshilfe in Steuersachen die Beschwerde nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder wenn es sich aus anderen Gründen um einen besonders bedeutenden Fall im Sinne von Art. 84 Abs. 2 BGG handelt. Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder ein besonders bedeutender Fall nach Art. 84 oder 84a BGG vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist, es sei denn, dies treffe ganz offensichtlich zu. Wie Art. 84 BGG bezweckt auch Art. 84a BGG die wirksame Begrenzung des Zugangs zum Bundesgericht im Bereich der internationalen Amtshilfe in Steuerangelegenheiten. Ein besonders bedeutender Fall ist daher mit Zurückhaltung anzunehmen. Bei der Beantwortung der Frage, ob ein besonders bedeutender Fall gegeben ist, steht dem Bundesgericht ein weiter Ermessensspielraum zu (vgl. BGE 139 II 340E. 4 S. 342). Das Vorliegen einer Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung ist regelmässig zu bejahen, wenn dessen Entscheid für die Praxis wegleitend sein kann, namentlich, wenn von unteren Instanzen viele gleichartige Fälle zu beurteilen sein werden. Eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung ist unter Umständen auch anzunehmen, wenn es sich um eine erstmals zu beurteilende Frage handelt, die einer Klärung durch das Bundesgericht bedarf. Es muss sich allerdings um eine Rechtsfrage handeln, deren Entscheid für die Praxis wegleitend sein kann und die von ihrem Gewicht her nach einer höchstrichterlichen Klärung ruft (BGE 139 II 340 E. 4 S. 342 f. mit Hinweisen).
Vorliegend steht zur Diskussion, ob die ESTV zuständig ist zum Erlass von Bussen gestützt auf Art. 9 Abs. 5 resp. Art. 10 Abs. 4 StAhiG oder ob derartige Bussen - wie von der Vorinstanz angenommen - durch die Straf (justiz) behörden auszufällen sind, sowie ob gegen derartige Bussenverfügungen die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht offen steht. Es ist offensichtlich, dass die Beantwortung dieser Fragen weitreichende Konsequenzen in Bezug auf das Verfahren und den Instanzenzug in allen Amtshilfefällen hat und dass ein allgemeines Interesse an einer höchstrichterlichen Klärung besteht. Es liegen somit Fragen von grunds ätzlicher Bedeutung im Sinne von Art. 84a BGG vor.
1.2. Gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG sind zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten u.a. die den Departementen des Bundes unterstellten Dienststellen berechtigt, soweit das Bundesrecht es vorsieht und wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann. Gestützt auf Art. 2 StAhiG sowie Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Art. 12 f. der Organisationsverordnung vom 17. Februar 2010 für das Eidgenössische Finanzdepartement (OV-EFD; SR 172.215.1) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten der ESTV zulässig.
1.3. Auf die frist- (Art. 46 Abs. 2 und 100 Abs. 2 lit. b BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
2.1. Dem vorliegenden Verfahren liegt ein Amtshilfegesuch der zuständigen norwegischen Behörde gestützt auf Art. 26 DBA-N zugrunde. Das Verfahren richtet sich nach dem am 1. Februar 2013 in Kraft getretenen Steueramtshilfegesetz (vgl. Art. 1 Abs. 1 lit. a StAhiG und Art. 24 StAhiG e contrario).
2.2. Das Bundesverwaltungsgericht hat im angefochtenen Urteil einerseits erkannt, auf die Beschwerde (der heutigen Beschwerdegegner) werde nicht eingetreten, dies mit der Begründung, dass es sich zur Behandlung als unzuständig erachtete. Andererseits stellte es fest, die Bussenverfügung der ESTV vom 29. August 2014 sei nichtig. Diese Feststellung erfolgte im Hinblick auf die Frage, ob die Beschwerde gestützt auf Art. 8 Abs. 1 VwVG an eine andere zuständige Behörde zu überweisen sei. Streitgegenstand ist damit einerseits, ob das Bundesverwaltungsgericht zu Recht feststellte, die Bussenverfügung der ESTV sei nichtig (vgl. E. 3 nachfolgend). Andererseits ist Streitgegenstand, ob das Bundesverwaltungsgericht zu Recht auf die bei ihm erhobene Beschwerde nicht eingetreten ist (vgl. E. 4 nachfolgend).
Da vorliegend ein Nichteintretensentscheid zu beurteilen ist, kann das Bundesgericht diesbezüglich lediglich feststellen, ob die Vorinstanz zu Recht auf die erhobene Beschwerde nicht eingetreten ist und gegebenenfalls die Sache zur Behandlung zurückweisen. Es kann daher nicht auf Vorbringen der Beschwerdegegner eingehen, soweit sie Fragen in Bezug auf die materielle Beurteilung der Bussenverfügung aufwerfen.
3.
3.1. Gemäss Art. 1 Abs. 1 StAhiG regelt das Steueramtshilfegesetz den Vollzug der Amtshilfe nach den Abkommen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung und nach anderen internationalen Abkommen, die einen auf Steuersachen bezogenen Informationsaustausch vorsehen. Unter der Marginalie "Zuständigkeit" bestimmt Art. 2 StAhiG, dass die ESTV die Amtshilfe aufgrund ausländischer Ersuchen vollzieht. In Art. 9 Abs. 5 sieht das Steueramtshilfegesetz vor, dass die betroffene Person mit Busse bis zu 10'000 Franken bestraft wird, wenn sie einer von der ESTV unter Hinweis auf die Strafdrohung dieser Bestimmung ergangenen vollstreckbaren Verfügung zur Herausgabe der Informationen vorsätzlich nicht Folge leistet. In identischer Weise sieht Art. 10 Abs. 4 StAhiG die Strafbarkeit der Informationsinhaberin oder des Informationsinhabers vor. Als anwendbares Verfahrensrecht erklärt Art. 5 Abs. 1 StAhiG, soweit nicht anders bestimmt, das Verwaltungsverfahrensgesetz für massgebend.
3.2. Das Verwaltungsverfahrensgesetz regelt in Art. 40 f. die Zwangsmittel zur Verfügungsvollstreckung. Nach Art. 41 Abs. 1 lit. c VwVG kann die Behörde zur Vollstreckung von Verfügungen, welche nicht auf Geldzahlung oder Sicherheitsleistung gehen, zur Massnahme der Strafverfolgung greifen, soweit ein anderes Bundesgesetz die Strafe vorsieht. Der Wortlaut von Art. 41 Abs. 1 lit. c VwVG verweist auf keine bestimmten Bundesgesetze oder bestimmten darin vorgesehenen Strafbestimmungen. Die Frage wird in Rechtsprechung und Lehre auch kaum diskutiert (vgl. GÄCHTER/EGLI, in: Kommentar zum VwVG, 2008, Rz. 29 zu Art. 41 VwVG). Mit den Art. 9 Abs. 5 und 10 Abs. 4 StAhiG besteht aber jedenfalls für den vorliegenden Fall die geforderte gesetzliche Grundlage, welche eine Strafe vorsieht, die es der Behörde ermöglicht, zur Durchsetzung von Verfügungen eine Massnahme zu ergreifen.
Als Behörde im Sinne des Verwaltungsverfahrensgesetzes gelten gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. a VwVG u.a. die den Departementen unterstellten Dienstabteilungen der Bundesverwaltung.
3.3. Gestützt auf die vorgenannten Bestimmungen ergibt sich ohne Weiteres, dass die ESTV zur Anordnung einer Busse gemäss Art. 9 Abs. 5 bzw. Art. 10 Abs. 4 StAhiG zuständig ist.
Der abweichenden Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts kann nicht gefolgt werden. Sie stützt sich darauf, dass sich den Art. 9 Abs. 5 und 10 Abs. 4 StAhiG nichts zur Zuständigkeit der ESTV entnehmen lasse. Bei dieser Argumentation wird ausser Acht gelassen, dass Art. 2 StAhiG die Zuständigkeit der ESTV für sämtliche im StAhiG vorgesehenen Massnahmen begründet und dass sich insbesondere ihre Kompetenz zur in Art. 9 Abs. 5 und 10 Abs. 4 StAhiG stipulierten Bussenerhebung gestützt auf Art. 5 Abs. 1 StAhiG i.V.m. Art. 41 Abs. 1 lit. c VwVG ergibt. An dieser grundsätzlichen Zuständigkeit der ESTV vermag nichts zu ändern, dass Art. 21a Abs. 5 StAhiG die ESTV im Zusammenhang mit der Bestrafung von Verstössen gegen das Informationsverbot explizit als verfolgende und urteilende Behörde bezeichnet. Die Vorinstanz will daraus e contrario im Sinne einer systematischen Auslegung ableiten, dass mangels einer entsprechenden Regelung in den Art. 9 Abs. 5 und 10 Abs. 4 StAhiG der Gesetzgeber der ESTV eine entsprechende Zuständigkeit nicht einräumen wollte. Einer solchen Interpretation steht - wie bereits ausgeführt - zum einen der Wortlaut von Art. 2 StAhiG, entgegen. Zum anderen ist ihr auch unter teleologischen Überlegungen nicht zu folgen: Es wäre nicht nachvollziehbar, die ESTV nur gerade für die Verfolgung und Ahndung von Verstössen gegen das Informationsverbot als zuständig zu erklären, welche regelmässig erst nach Durchführung von Amtshilfeverfahren zum Tragen kommen dürften, und sie bei den Straf- bzw. Zwangsmassnahmen, welche der korrekten laufenden Durchführung der Amtshilfeverfahren dienen sollen, als unzuständig zu erklären. Die ESTV weist denn auch zu Recht auf die Botschaft zur kürzlich erfolgten Revision des Steueramtshilfegesetzes hin, in welcher das Verständnis zur umfassenden Zuständigkeit der ESTV explizit zum Ausdruck kommt. Der Bundesrat führt dort aus, aufgrund der Fachkenntnisse der ESTV sei es angezeigt, dass sie für Widerhandlungen gegen die Strafbestimmungen des StAhiG verfolgende und urteilende Behörde sei (vgl. Botschaft vom 16. Oktober 2013 zur Änderung des StAhiG, BBl 2013 8369, 8379). Auch wenn diese Ausführungen im Rahmen der Revision des Steueramtshilfegesetzes und im Zusammenhang mit der Regelung des neu ins Gesetz aufgenommenen Art. 21a Abs. 5 StAhiG erfolgten, ist nicht ersichtlich, inwiefern der Gesetzgeber bei der ursprünglichen Fassung des Gesetzes von anderen Überlegungen ausgegangen sein sollte. Der ESTV ist daher zuzustimmen, wenn sie die Diskrepanz in den Formulierungen der Bestimmungen auf die Entstehungsgeschichte des Gesetzes zurückführt.
3.4. An der Zuständigkeit der ESTV vermag auch die Argumentation der Beschwerdegegner, das Akkusationsprinzip (bzw. das Anklageprinzip) werde verletzt, nichts zu ändern. Sie sehen die Verletzung des Anklageprinzips darin, dass es an der notwendigen institutionellen Trennung von Ankläger und Richter zum einen, von Anklage und Urteil zum anderen fehle. Dabei beachten sie jedoch nicht, dass es sich bei den Bussen nach Art. 9 Abs. 5 bzw. 10 Abs. 4 StAhiG zwar wohl um echte Strafen handelt, diese jedoch der Sache nach in erster Linie ein Mittel des Verwaltungszwangs darstellen. Verwaltungsstrafen sanktionieren Verstösse gegen verwaltungsrechtliche Pflichten und bezwecken damit die Durchsetzung des Verwaltungsrechts. Sie sind insofern ein Mittel des Verwaltungszwangs und haben repressiven Charakter (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 1171; JAAG/HÄGGI, in: Praxiskommentar zum VwVG, 2009, Rz. 30 zu Art. 41 VwVG; TOBIAS JAAG, Sanktionen im Verwaltungsrecht, in: Wirtschaft und Strafrecht, Festschrift für Niklaus Schmid, 2001, S. 571 und 577). Ordnungsbussen sind Verwaltungsstrafen für geringfügigere Missachtungen des Verwaltungsrechts, insbesondere von Verfahrensvorschriften (TOBIAS JAAG, in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. Aufl. 2014, Rz. 44 zu § 30 VRG; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1172).
Die in den genannten Bestimmungen geregelte Bestrafung von Verfahrenspflichtverletzungen ist nicht Selbstzweck. Sie dient vielmehr der Durchsetzung derjenigen Pflichten, die der betroffenen Person oder dem Informationsinhaber auferlegt sind, um der Steuerbehörde die ordnungsgemässe Abwicklung des Steueramtshilfeverfahrens zu ermöglichen. Erfüllt die betroffene Person oder der Informationsinhaber diese Pflichten nicht, besteht die Gefahr, dass das Amtshilfeverfahren vereitelt wird. Dieser Gefahr war sich der Gesetzgeber bewusst, weshalb er für die Unterlassung der gesetzlich gebotenen Mitwirkung eine Busse vorsah. Konsequenz aus dem Verwaltungszwangscharakter der fraglichen Bussen ist, dass die Auferlegung der Busse als Zwangsmassnahme in der Kompetenz der zuständigen Verwaltungsbehörde verbleibt. Das Anklageprinzip wird dadurch nicht verletzt; vielmehr ist es vollumfänglich dadurch gewahrt, dass es dem Gebüssten offensteht, die Bussenverfügung anzufechten und im gerichtlichen Verfahren überprüfen zu lassen. Es verhält sich diesbezüglich analog wie im von den Beschwerdegegnern selber erwähnten Strafbefehlsverfahren. Wenn die Beschwerdegegner argumentieren, für das Strafbefehlsverfahren bestehe anders als vorliegend eine ausdrückliche gesetzliche G rundlage, so übersehen sie, dass, wie sogleich zu sehen ist (E. 4), mit dem - hier zur Anwendung kommenden - Verwaltungsstrafrecht eine gesetzliche Grundlage gegeben ist.
3.5. Als Zwischenergebnis ergibt sich damit, dass die Vorinstanz die Bussenverfügung der ESTV zu Unrecht als nichtig qualifizierte. Ziff. 2 des angefochtenen Urteils ist demnach aufzuheben.
4.
Des Weiteren stellt sich die Frage, ob sich das Bundesverwaltungsgericht richtigerweise als nicht zuständig zur Beurteilung der Beschwerde gegen die Bussenverfügung der ESTV erklärte, mithin zu Recht nicht auf diese eingetreten ist.
4.1. Das Bundesverwaltungsgericht hielt in seinem Urteil fest, es sei zuständig zur Beurteilung von Beschwerden gegen Schlussverfügungen der ESTV betreffend die Amtshilfe gestützt auf Art. 26 DBA-N. In einer Schlussverfügung werde gemäss Art. 17 Abs. 1 StAhiG die Amtshilfeleistung begründet und der Umfang der zu übermittelnden Informationen bestimmt bzw. die Amtshilfe verweigert. Die vorliegende Verfügung sei indes als reine Bussenverfügung ausgestaltet und daher offensichtlich und entgegen der in der Rechtsmittelbelehrung implizit geäusserten Ansicht der ESTV keine Schlussverfügung im Sinne des StAhiG. Auch handle es sich nicht um eine "der Schlussverfügung vorangehende Verfügung" im Sinne von Art. 19 Abs. 1 StAhiG, erfolge doch dort der Bezug auf den Verfahrensablauf in der Sache, also auf denjenigen, der zur Amtshilfe führe bzw. führen sollte. Folglich erachtete sich das Bundesverwaltungsgericht nicht als zuständig.
4.2. Dem Bundesverwaltungsgericht ist beizupflichten, dass die hier umstrittene Bussenverfügung offensichtlich keine Schlussverfügung im Sinne von Art. 19 Abs. 1 i.V.m. Art. 17 Abs. 1 StAhiG darstellt. Dies wird inzwischen auch von der ESTV anerkannt. Auch kann die auf Art. 9 Abs. 5 oder 10 Abs. 4 StAhiG gestützte Bussenverfügung nicht als eine auf den Verfahrensablauf in der Sache bezogene Verfügung verstanden werden. Selbst wenn angesichts der Charakterisierung der Busse als Verwaltungszwang ein Konnex zum Verfahrensablauf nicht gänzlich abzusprechen ist, steht bei der Bussenverfügung doch nicht das Amtshilfeverfahren als solches, sondern vielmehr die reibungslose Durchführung des Verfahrens durch die Verwaltungsbehörden resp. dessen Durchsetzung nötigenfalls mit Hilfe von Zwangsmassnahmen im Vordergrund. Es handelt sich somit auch nicht um eine "der Schlussverfügung vorangehende Verfügung" im Sinne von Art. 19 Abs. 1 StAhiG, die mit der Schlussverfügung im Amtshilfeverfahren in der Sache zusammenhängt und mit dieser angefochten werden können soll.
4.3. Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG; SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Nach Art. 32 Abs. 2 lit. b VGG ist die Beschwerde unzulässig gegen Verfügungen, die nach einem anderen Bundesgesetz durch Beschwerde an eine kantonale Behörde anfechtbar sind. Gemäss Art. 1 des Bundesgesetzes vom 22. März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht (Verwaltungsstrafrechtsgesetz, VStrR; SR 313.0) findet dieses Gesetz Anwendung, wenn die Verfolgung und Beurteilung von Widerhandlungen einer Verwaltungsbehörde des Bundes übertragen wird. Gelangt das VStrR zur Anwendung, schliesst Art. 3 lit. c VwVG auf das Verfahren der Strafverfolgung die Anwendbarkeit des VwVG ausdrücklich aus. Selbst wenn die Untersuchung und die Beurteilung durch eine (Bundes-) Verwaltungsbehörde erfolgt und diese die Strafverfügung erlässt, geht es funktional um Justiz und nicht mehr um Verwaltung (vgl. JAAG/HÄGGI, a.a.O., Rz. 31 zu Art. 41 VwVG; PIERRE TSCHANNEN, Kommentar zum VwVG, a.a.O., Rz. 7 zu Art. 3 VwVG).
4.4. Anders als in anderen Bereichen des Steuerrechts enthält das Steueramtshilfegesetz lediglich in Art. 13 Abs. 7 und Art. 21a Abs. 5 einen ausdrücklichen Verweis auf das Verwaltungsstrafrechtsgesetz, wobei sich der Verweis ausschliesslich auf Art. 42 und 45 - 50 Abs. 1 und 2 resp. Art. 7 Abs. 1 VStrR bezieht (vgl. dagegen etwa die generellen Verweise auf das VStrR in Art. 67 des Bundesgesetzes vom 13. Oktober 1965 über die Verrechnungssteuer [VStG; SR 642.21], Art. 103 des Bundesgesetzes vom 12. Juni 1999 über die Mehrwertsteuer [MWSTG; SR 641.20] sowie Art. 50 des Bundesgesetzes vom 27. Juni 1973 über die Stempelabgaben [StG; SR 641.10]). Dies vermag indes nichts an der generellen Anwendbarkeit des Verwaltungsstrafrechtsgesetzes zu ändern, da dieses auch ohne ausdrücklichen oder generellen Verweis bereits gestützt auf Art. 1 VStrR zur Anwendung gelangt. Vielmehr bringt der Verweis in Art. 21a Abs. 5 StAhiG explizit die Anwendbarkeit von Art. 7 Abs. 1 VStrR zum Ausdruck resp. der Verweis in Art. 13 Abs. 7 StAhiG auf die im Zusammenhang mit Zwangsmassnahmen zur Anwendung gelangenden Bestimmungen des VStrR, ohne dass daraus auf die Nichtanwendbarkeit der übrigen Bestimmungen des VStrR geschlossen werden könnte.
4.5. Am Verwaltungsstrafverfahren wurde insofern schon früh Kritik geübt, als etwa bei gleichzeitigem Erlass von Massnahmen oder Administrativsanktionen, die in einem einzelnen Verwaltungsgesetz vorgesehen sind (z.B. eine Verwarnung, eine Amtsenthebung oder ein Bewilligungsentzug), sowie einer Ordnungsbusse, sich die Verhängung Letzterer nach Verwaltungsstrafverfahren richtet, im Übrigen aber das Verwaltungsverfahrensgesetz anwendbar ist. Entgegen der Regelung im VStrR wäre es vorzuziehen gewesen, Ordnungsbussen auf dem Verwaltungsweg zu belassen (vgl. ANDRÉ GRISEL, Referate und Mitteilungen des Schweizerischen Juristenvereins, Protokoll vom 12. September 1971, ZSR 90/1971 II S. 463 f.; MARKUS PETER, Erste Erfahrungen mit dem Bundesgesetz über das Verwaltungsstrafrecht, ZstrR 93/1977 S. 356 f.; RENATE SCHWOB, Verwaltungsstrafrecht des Bundes, Schweizerische Juristische Kartothek [SJK], Karte 1287, Stand: 1. Oktober 1985, S. 3). Es liesse sich auch vorliegend argumentieren, dass es bei Bussenandrohungen und Bussenauferlegungen als Zwangsmittel der ESTV im Rahmen der Abwicklung des Steueramtshilfeverfahrens als sachgerecht erschiene, die zur materiellen Beurteilung des Amtshilfeverfahrens an sich zuständigen und kompetenten (Verwaltungs- und anschliessend Justiz-) Behörde auch die im Rahmen dieses Amtshilfeverfahrens erlassenen Zwangsmassnahmen beurteilen zu lassen. Das Gesetz erscheint indes klar; ein allfälliges Abkommen vom Verwaltungsstrafverfahren wäre durch den Gesetzgeber vorzunehmen. Heute wird denn die Frage, ob Ordnungsbussen dem Verwaltungsstrafrecht zuzuordnen sind, auch weitgehend bejaht (TOBIAS JAAG, FS Schmid, a.a.O., S. 575; TOBIAS JAAG, Kommentar VRG, a.a.O., Rz. 45 zu § 30 VRG; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 32 N. 8; RIEDO/NIGGLI, Verwaltungsstrafrecht, Teil 1: Ein Märchen, eine Lösung, ein Problem und ein Beispiel, in: Verwaltungsstrafrecht und sanktionierendes Verwaltungsrecht, 2010, S. 41 ff., 43).
4.6. Im Übrigen entspricht die Anwendung des Verwaltungsstrafrechtsgesetzes der Systematik in anderen Bereichen des Steuerrechts. Im Verrechnungssteuer-, Stempelabgabe- und Mehrwertsteuerrecht richtet sich das Verfahren nach VStrR (zu den Verweisen in den Einzelgesetzen siehe oben E. 4.4), d.h. es liegt an der ESTV, das Schlussprotokoll aufzunehmen, die betroffene Person dazu anzuhören und anschliessend den Strafbescheid zu erlassen (vgl. Art. 61 f. VStrR). Gegen den Strafbescheid kann Einsprache bei der ESTV erhoben werden (vgl. Art. 67 ff. VStrR), woraufhin die ESTV eine Strafverfügung erlässt oder das Verfahren einstellt (vgl. Art. 70 VStrR). Verlangt die betroffene steuerpflichtige Person nach Art. 72 VStrR die gerichtliche Überprüfung dieser Verfügung, überweist die ESTV die Akten der kantonalen Staatsanwaltschaft zuhanden des zuständigen Strafgerichts (vgl. Art. 73 VStrR).
4.7. Vorliegend steht die Beurteilung der Bussenverfügung der ESTV vom 29. August 2014 zur Diskussion. Gemäss den vorstehenden Feststellungen stellt die Bussenverfügung, entgegen der Rechtsmittelbelehrung der ESTV, keine Schlussverfügung oder dieser vorangehende, zusammen mit ihr anfechtbare Verfügung dar. Vielmehr handelt es sich um eine eigenständig anfechtbare Verfügung, gegen die, ebenfalls entgegen der Rechtsmittelbelehrung, nicht beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde zu erheben ist, sondern die auf dem Weg des Verwaltungsstrafrechts mittels Einsprache bei der ESTV anzufechten ist. Dementsprechend ist die Beschwerde, welche die Beschwerdegegner des vorliegenden Verfahrens an das Bundesverwaltungsgericht erhoben hatten, zuständigkeitshalber zur Entgegennahme als Einsprache gemäss Art. 67 ff. VStrR an die ESTV zurückzuweisen.
4.8. Die Beschwerde der ESTV ist somit insoweit teilweise gutzuheissen, als die Vorinstanz die Zuständigkeit der ESTV zur Ausfällung der Busse nach Art. 9 Abs. 5 StAhiG verneinte und die Nichtigkeit der Bussenverfügung vom 29. August 2014 feststellte. Ziff. 2 des angefochtenen Urteils ist dementsprechend aufzuheben. Dagegen ist das Bundesverwaltungsgericht zu Recht nicht auf die Beschwerde gegen die Bussenverfügung eingetreten, da sich das Verfahren nach Verwaltungsstrafrechtsgesetz richtet und gegen die Bussenverfügung zunächst Einsprache bei der ESTV zu erheben ist. Insoweit ist die Beschwerde abzuweisen.
5.
Die vorliegende Beschwerde ist je in einem Punkt gutzuheissen und in einem Punkt abzuweisen. Die Beschwerdegegner gelten als teilweise unterliegend, da sie von der Nichtigkeit der Bussenverfügung ausgegangen sind und entsprechend die Abweisung der vorliegenden Beschwerde beantragt haben. Ihre Beschwerde an die Vorinstanz hätte von dieser aber als Einsprache entgegengenommen werden müssen. Die Gerichtskosten sind ihnen daher im Umfang des Unterliegens unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Der ESTV sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die Beschwerdeführerin hat den Beschwerdegegnern eine reduzierte Parteientschädigung für das vorinstanzliche und das bundesgerichtliche Verfahren auszurichten (Art. 68 Abs. 1, 2 und 5 BGG).

rulings:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird teilweise gutgeheissen. Ziff. 2 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. September 2014 wird aufgehoben. Die Angelegenheit wird insofern an die ESTV zurückgewiesen, als diese die von den heutigen Beschwerdegegnern beim Bundesverwaltungsgericht erhobene Beschwerde gegen die Bussenverfügung als Einsprache entgegen zu nehmen hat. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden im Umfang von Fr. 1'500.-- den Beschwerdegegnern unter solidarischer Haftung auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegner für das vorinstanzliche und das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 1'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 20. August 2015
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Die Gerichtsschreiberin: Fuchs

region: Federation

bge_label: critical


facts:
Faits:
A. A l'occasion des élections au Grand Conseil du canton de Berne de 2006, le candidat X._ a rempli de sa main, pour le compte d'électeurs, quarante-quatre bulletins de vote en y inscrivant son nom, conformément à la volonté des intéressés et en leur présence. Il n'a toutefois pas précisé à ces derniers qu'il ne s'agissait que d'exemples et qu'ils devaient remplir eux-mêmes leur bulletin de vote, mais il est parti de l'idée que les bulletins seraient utilisés tels quels, ou, du moins, il a accepté qu'ils le seraient. Les électeurs ont ensuite envoyé les bulletins ainsi remplis ou les ont déposés dans l'urne prévue à cet effet dans le bureau de vote, sans que X._ ne participe d'aucune manière à ces démarches. Les quarante-quatre bulletins précités ont été comptabilisés, mais ils n'ont pas influé sur le résultat de l'élection.
B. Par jugement du 11 novembre 2010, la Présidente 12 e.o de l'ancien Arrondissement judiciaire II de Bienne-Nidau a reconnu X._ coupable de fraude électorale au sens de l'art. 282 ch. 1 al. 2 CP et l'a condamné à une peine pécuniaire de 10 jours-amende à 180 francs le jour - à titre de peine complémentaire à celle prononcée le 30 juillet 2007 -, avec sursis et délai d'épreuve de deux ans, ainsi qu'à une amende de 540 francs.
C. Statuant sur appel du condamné le 18 mai 2011, la 2ème Chambre pénale de la section pénale de la Cour suprême du canton de Berne a libéré X._ de la prévention de fraude électorale (art. 282 CP). Elle a par ailleurs considéré que l'infraction de captation de suffrage (art. 282bis CP) n'entrait pas en considération pour cause de prescription.
D. Le Ministère public du canton de Berne interjette un recours en matière pénale au Tribunal fédéral contre ce jugement. Il conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité précédente pour qu'elle statue à nouveau, subsidiairement à ce que X._ soit reconnu coupable de fraude électorale et à ce que la peine prononcée par l'autorité de première instance soit confirmée.
Il n'a pas été ordonné d'échange d'écritures.

considerations:
Considérant en droit:
1. Le recourant invoque une violation de l'art. 282 CP. Il soutient que le seul fait de remplir des bulletins de vote tombe sous le coup de cette disposition, et non de l'art. 282bis CP, lorsqu'ils sont ensuite transmis à l'autorité, contrairement à ce que la cour cantonale a retenu.
1. Le recourant invoque une violation de l'art. 282 CP. Il soutient que le seul fait de remplir des bulletins de vote tombe sous le coup de cette disposition, et non de l'art. 282bis CP, lorsqu'ils sont ensuite transmis à l'autorité, contrairement à ce que la cour cantonale a retenu.
1.1 1.1.1 L'art. 282 CP fait partie des délits contre la volonté populaire (art. 279 - 284 CP). Il vise à protéger l'exactitude de la constatation de de la volonté populaire (Stefan Wehrle, Basler Kommentar, Strafrecht II, 2ème éd., 2007, n. 1 ad art. 282 CP; Günter Stratenwerth/Felix Bommer, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil II, 6ème éd., 2008, § 48 n. 22). Il prévoit notamment que celui qui, sans en avoir le droit, aura pris part à une élection, à une votation ou signé une demande de référendum ou d'initiative sera puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire (ch. 1 al. 2).
Cette disposition érige en fraude électorale les actes par lesquels l'auteur prend part à une votation ou à une élection à laquelle il n'est pas autorisé à participer selon les dispositions légales et qui ont pour effet de modifier le résultat de l'opération électorale quant au nombre d'électeurs qui y ont pris part (Paul Logoz, Commentaire du code pénal suisse, partie spéciale II, 1956, n. 3 ad art. 282 CP; Philipp Thormann/Alfred von Overbeck, Das Schweizerische Strafgesetzbuch, vol. II, 1941, n. 3 ad art. 282 CP). Tel est le cas lorsque l'auteur n'est pas titulaire du droit politique en cause en raison de son domicile, de son âge ou de sa nationalité (Andreas Donatsch/Wolfgang Wohlers, Delikte gegen die Allgemeinheit, 4ème éd., 2011, § 89 p. 374; Bernard Corboz, Les infractions en droit suisse, vol. II, 3ème éd., 2010, n. 3 ad art. 282 CP) ou qu'il exerce une deuxième fois un droit qu'il avait déjà épuisé en faisant par exemple figurer le nom d'un autre, en plus de sa propre signature, sur la liste d'une initiative (ATF 112 IV 82 consid 2b p. 84).
La doctrine considère également que l'art. 282 ch. 1 al. 2 CP est applicable à la personne qui exerce un droit politique d'une manière autre que celle qui est prévue par la loi, sans modifier le nombre de participants. Il en va ainsi notamment lorsque le droit politique est exercé par un représentant, y compris avec l'accord du représenté (Corboz, op. cit., n. 3 ad art. 282 CP; Stratenwerth/Bommer, op. cit., § 48 n. 29; Donatsch/Wohlers, op. cit., § 89 p. 374). Les auteurs précités se réfèrent à ce propos à l'ATF 112 IV 82 selon lequel celui qui signe une demande d'initiative pour un tiers se rend coupable d'infraction à l'art. 282 ch. 1 al. 2 CP (consid. 2b p. 84 s). Ils n'affirment cependant pas qu'en ne faisant que remplir un bulletin de vote pour un tiers, la personne "prend part à une élection ou à une votation" et tombe ainsi sous le coup de l'art. 282 CP. Seul Stefan Wehrle semble l'admettre lorsqu'en vertu de la loi, l'électeur doit remplir de sa main le bulletin de vote (op. cit., n. 6 ad art. 282 CP). Ernst Hafter considère pour sa part que le fait de remplir le bulletin de vote d'un tiers ne tombe pas sous le coup de l'art. 282 ch. 1 al. 2 CP (Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil, Bd. II, 1943, § 112, p. 706, note 3), se référant à la décision du Regierungsrat du canton de Schaffhouse du 15 décembre 1924 (ZBl 1925, p. 95) selon laquelle un tel acte constitue tout au plus un acte préparatoire au vote lui-même, la volonté du citoyen ne s'exprimant véritablement qu'avec le dépôt du bulletin dans l'urne.
L'infraction à l'art. 282 ch. 1 al. 2 CP est consommée avec la participation non autorisée, sans qu'il soit nécessaire que le résultat soit faussé (Donatsch/Wohlers, op. cit., § 89 p. 375; Wehrle, op. cit., n. 8 ad art. 282 CP; Thormann/von Overbeck, op. cit., n. 3 ad art. 282 CP; Logoz, op. cit., n. 3 p. 650).
1.1.2 L'art. 282bis CP dispose que celui qui recueille, remplit ou modifie systématiquement des bulletins de vote ou qui distribue des bulletins ainsi remplis ou modifiés sera puni d'une amende. Il a été introduit par la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques afin d'offrir une protection contre les abus possibles en relation avec le vote par correspondance (Message du Conseil fédéral concernant une loi fédérale sur les droits politiques du 9 avril 1975, FF 1975 p. 1337, 1379).
L'art. 282bis CP protège le droit du citoyen de former et exprimer librement sa volonté politique et prohibe des comportements qui peuvent influencer le vote individuel et fausser ainsi la décision populaire (Corboz, op. cit., n. 1 ad art. 282bis CP). Des bulletins de vote préparés à l'avance, hormis le cas où le droit cantonal autorise les forces politiques à émettre des bulletins de vote, font en effet craindre qu'on influence la décision de l'électeur (Corboz, op. cit., n. 2 ad art. 282bis CP). Le comportement doit être systématique, ce qui exclut le cas de celui qui aide ponctuellement un tiers à remplir son bulletin, en qualité de personne de confiance ou dans le cercle familial (Donatsch/Wohlers, op. cit., § 90 p. 377, Corboz, op. cit., n. 2 ad art. 282bis CP).
Etant d'avis que le fait de remplir un bulletin de vote pour un tiers est constitutif d'infraction à l'art. 282 CP (cf. supra consid. 1.1.1), Stefan Wehrle estime que l'art. 282bis CP n'a une signification propre qu'en ce qui concerne le fait de recueillir des bulletins de vote (op. cit., n. 3 ad art. 282bis CP).
L'infraction à l'art. 282bis CP est consommée par la seule réalisation de l'un des comportements visé par la norme, sans qu'il soit nécessaire que le bulletin parvienne au bureau de vote ou influence le résultat de la votation ou de l'élection (Donatsch/Wohlers, op. cit., § 90 p. 377; Wehrle, op. cit., n. 2 ad art. 282bis CP).
1.1.3 Selon les dispositions du droit cantonal bernois relatives à l'exercice du droit de vote, l'électeur doit remplir son bulletin et l'envoyer par correspondance en respectant la marche à suivre décrite (art. 23 ss de l'ordonnance du 10 décembre 1980 sur les droits politiques [ODP/BE; RS/BE 141.112]). L'art. 32 al. 1 ODP/BE dispose en outre que si, pour cause de handicap, l'électeur ou l'électrice capable de discernement n'est pas en mesure d'accomplir lui-même ou elle-même les opérations de vote - parce que le local de vote n'est pas accessible ou qu'il ou elle n'est pas en mesure d'écrire de sa propre main -, il est possible de demander l'aide d'un officiel ou d'un membre du bureau électoral.
1.2 La cour cantonale a considéré que les actes de l'intimé, qui se limitaient à avoir rempli des bulletins de vote, n'étaient pas constitutifs de fraude électorale, mais de captation de suffrage. Un tel comportement ne pouvait être assimilé à celui de la personne qui appose le nom d'un tiers sur la liste de signature d'une demande d'initiative ou de référendum. Si dans le second cas, la personne exerçait un droit politique qui s'épuisait par une seule et même démarche, dans le premier, il n'accomplissait qu'une étape d'un processus qui en comportait plusieurs jusqu'à ce que le bulletin de vote parvienne au bureau électoral et soit comptabilisé. L'ATF 112 IV 82, relatif à une demande d'initiative (cf. supra consid. 1.1.1), ne pouvait donc être repris tel quel en matière de votation et d'élection. Seul Wehrle préconisait une telle interprétation extensive de l'art. 282 CP (cf. supra consid. 1.1.1), laquelle ne correspondait cependant pas à la volonté du législateur. Cela étant, l'infraction à l'art. 282bis CP était une contravention et la prescription de trois ans était acquise depuis plus de dix-neuf mois lorsque le jugement de première instance avait été rendu le 11 novembre 2010. L'intimé devait donc être libéré de toute prévention.
1.3 Le recourant fait valoir que le bulletin de vote a une fonction fondamentale dans la mesure où il constitue le support de la déclaration de volonté du citoyen. Il est erroné de soutenir que seul celui qui accomplit lui-même l'entier du processus menant à la comptabilisation du vote se rend coupable de fraude électorale. Ce qui est déterminant, c'est que le résultat voulu par l'auteur soit obtenu, à savoir que les bulletins de vote entachés d'un vice parviennent à l'autorité, mettant ainsi en danger la constatation de la volonté du citoyen. Il n'y a captation de suffrage que lorsque l'auteur peut exclure que les bulletins de vote qu'il a remplis ou modifiés seront comptabilisés, parce qu'il a indiqué clairement qu'il s'agissait d'exemples ou qu'il a coupé une partie du bulletin afin de le rendre nul. Lorsque tel n'est pas le cas, comme en l'espèce, c'est une infraction à l'art. 282 CP qui est réalisée. L'infraction à l'art. 282bis CP est alors "consommée" par l'art. 282 CP.
1.4 Il est constant que l'intimé a rempli des bulletins de vote pour le compte de tiers, ce qui n'est pas autorisé par le droit cantonal bernois, puisque seuls les officiels ou les membres du bureau électoral peuvent le faire. Il convient toutefois de déterminer en l'espèce si, en agissant de la sorte, il s'est rendu coupable d'infraction à l'art. 282 ch. 1 al. 2 CP comme le soutient le recourant et, en particulier, s'il a pris "part à une votation ou à une élection" au sens de cette disposition.
Le texte de l'art. 282 ch. 1 al. 2 CP réprime expressément le fait de signer sans droit une demande d'initiative ou de référendum. En matière de votation ou d'élection en revanche, ce n'est pas le fait de remplir un bulletin qui est sanctionné, mais celui d'y prendre part sans droit. En signant une demande d'initiative ou de référendum, le citoyen exerce un droit politique qu'il épuise puisqu'il ne pourra plus faire figurer son nom une seconde fois. Le caractère essentiel des signatures en matière de demande d'initiative ou de référendum résulte également du fait que l'aboutissement d'une telle demande dépend précisément du nombre de celles-ci. En revanche, le seul fait de remplir un bulletin de vote n'entraîne en lui-même aucune conséquence. Tant que le citoyen n'a pas fait usage du bulletin qu'il a rempli, il peut toujours modifier son choix ou décider de ne pas le faire valoir. Ce n'est que lorsqu'il aura déposé son bulletin dans l'urne ou qu'il l'aura envoyé par correspondance qu'il aura exprimé sa voix. Ce n'est en outre qu'à partir de ce moment que la constatation de la véritable volonté populaire est susceptible d'être mise en danger si le vote est intervenu sans droit.
Le caractère essentiel dans le processus de vote du dépôt du bulletin dans l'urne ou de son envoi par correspondance est attesté par les formes strictes prévues par la loi qui doivent être observées afin de s'assurer de la régularité du vote, lesquelles ne se limitent pas à prévoir la manière dont le bulletin de vote doit être rempli. Ainsi, le droit cantonal bernois applicable lors des élections au Grand Conseil de ce canton prévoit aux art. 23 ss ODP/BE des modalités pour l'exercice du droit de vote qui prescrivent la manière dont le bulletin doit être envoyé par correspondance. L'art. 32 al. 1 ODP/BE prévoit en outre des mesures tendant à assister les personnes qui ne sont pas en mesure d'accomplir elles-mêmes les opérations de vote, lesquelles visent également la manière dont le bulletin doit être déposé dans l'urne lorsque le local de vote n'est pas accessible.
Le Code pénal réprime par deux dispositions distinctes (art. 282 et 282bis CP) le fait, d'une part, de prendre part sans droit à une votation ou à une élection et, d'autre part, de remplir systématiquement des bulletins (le législateur ayant renoncé à l'art. 282bis CP à sanctionner celui qui rempli un bulletin isolé dans le cercle familial). Il doit dès lors être admis que le législateur a considéré que ces deux notions ne se confondent pas. L'opinion isolée de Wehrle (op. cit., n. 6 ad art. 282 CP et n. 3 ad art. 282bis CP; cf supra consid. 1.1.1 et 1.1.2) qui semble admettre que le seul fait de remplir un bulletin de vote pour des tiers tombe sous le coup de l'art. 282 ch. 1 al. 2 CP, qui primerait l'art. 282bis CP, ne saurait être suivie. Cet auteur n'explique pas en quoi celui qui ne fait que remplir un bulletin de vote pour le compte d'un tiers prend déjà part à une votation ou à une élection. Il n'invoque en outre aucune raison sérieuse - découlant des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition ou de la systématique de la loi - qui permettrait de considérer que l'art. 282bis CP ne refléterait pas la volonté réelle du législateur et que malgré son texte clair, il faudrait s'écarter de son interprétation littérale (cf. ATF 135 II 78 consid. 2.2. p. 81; 135 V 153 consid. 4.1 p. 157 s). Il ne motive d'ailleurs son opinion par aucune décision ou avis de doctrine postérieur à l'adoption de cette norme sur lequel il pourrait s'appuyer.
Il doit donc être retenu, au vu de ce qui précède, que le simple fait de remplir des bulletins de vote pour le compte d'un tiers ne suffit pas pour prendre part sans droit à une votation ou à une élection au sens de l'art. 282 ch. 1 al. 2 CP. Il est encore nécessaire que l'auteur envoie le bulletin par correspondance ou le dépose dans l'urne.
Dès lors, en se limitant à remplir des bulletins de vote, sans prendre aucune autre mesure afin que ceux-ci soient transmis à l'autorité, l'intimé n'a pas pris part à l'élection au Grand Conseil du canton de Berne de 2006.
Contrairement à ce que soutient le recourant, il n'a par conséquent pas pu, par les seuls actes qui lui sont reprochés, mettre en danger la constatation de la volonté populaire, puisque celle-ci n'est susceptible d'être faussée qu'à partir du moment où un vote a été exprimé.
Le recourant ne peut davantage être suivi lorsqu'il soutient que les électeurs qui ont fait usage des bulletins remplis par l'intimé auraient agi comme auteurs médiats. L'auteur médiat est celui qui se sert d'une autre personne comme d'un instrument dénué de volonté ou du moins agissant sans intention coupable, afin de lui faire exécuter l'infraction projetée (ATF 120 IV 17 consid. 2d p. 22-23; arrêt 6B_904/2010 du 16 juin 2011 consid. 3.4; 6B_8/2010 du 29 mars 2010 consid. 1.2.1). Seul l'intimé pourrait ainsi, le cas échéant, être qualifié d'auteur médiat. Il n'a cependant donné aucune instruction aux électeurs ni usé d'un quelconque moyen afin qu'ils fassent parvenir au bureau de vote les bulletins qu'il avait remplis. Il ne s'est donc pas servi d'eux afin de commettre une infraction. Il ne peut être qualifié d'auteur médiat.
En outre, autant que le recourant soutient que l'intimé a pris part à une élection au sens de l'art. 282 CP au motif qu'il était candidat à l'élection au Grand conseil bernois de 2006 (cf. recours p. 6), il se méprend sur cette condition d'application de la disposition précitée, laquelle réprime le comportement de toute personne qui, sans droit, prend part à une élection ou à une votation, sans restriction.
Enfin, dans la mesure où l'intimé n'a pas pris part à l'élection en ne réalisant pas lui-même tous les actes du processus de vote, il n'est pas déterminant qu'il n'ait pas rendu nuls les bulletins qu'il a remplis ou qu'il les ait remplis au stylo plutôt qu'au crayon.
1.5 Ainsi, en définitive, en se limitant à remplir des bulletins de vote pour des tiers, l'intimé n'a pas pris part sans droit, au sens de l'art. 282 ch. 1 al. 2 CP, à l'élection au Grand Conseil du canton de Berne de 2006. Les conditions objectives d'application de la disposition précitée ne sont pas réunies. La cour cantonale n'a dès lors pas violé le droit fédéral en libérant l'intimé de la prévention de fraude électorale. Pour le surplus, il n'y a pas lieu d'examiner si les conditions d'application objectives et subjectives de l'art. 282bis CP sont remplies en l'espèce. En effet, comme l'a justement expliqué l'autorité précédente, sans que le recourant ne le conteste, cette infraction serait prescrite puisque le jugement de première instance a été rendu plus de trois ans après les faits.
2. Au vu de ce qui précède, le recours est rejeté. Le Ministère public, qui succombe, sera dispensé des frais en application de l'art. 66 al. 4 LTF. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à l'intimé, qui n'a pas été amené à se déterminer.

rulings:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1. Le recours est rejeté.
2. Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.
3. Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Cour suprême du canton de Berne, Section pénale, 2ème Chambre pénale.
Lausanne, le 30 janvier 2012
Au nom de la Cour de droit pénal
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Mathys
Le Greffier: Rieben


facts:
Faits:
A. X._, ressortissante française, née en 1962, a obtenu le brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur de centres de vacances et de loisir, le 7 juin 1985, puis le certificat français d'auxiliaire de puériculture, le 29 septembre 1994. Elle a également suivi divers modules de formation complémentaire dans le domaine de la petite enfance, de 1995 à 2006, parallèlement à son activité professionnelle au Centre communal d'action sociale de la ville de Grenoble.
Le 13 juin 2007, X._ a déposé une demande de reconnaissance de diplôme pour son certificat d'auxiliaire de puériculture auprès de l'Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie (ci-après: l'OFFT ou l'Office fédéral). Elle a confirmé sa demande le 11 juillet 2007, à la suite de la lettre d'information de l'OFFT du 17 juin 2007. Le 24 juillet 2007, l'Office fédéral a informé la requérante qu'il avait demandé aux autorités françaises des informations concernant les dispositions législatives régissant la formation d'auxiliaire de puériculture.
Le 28 novembre 2007, la requérante s'est plainte auprès de l'Office fédéral d'un déni de justice formel et a déclaré déposer une action en responsabilité de la Confédération; elle demandait notamment qu'il soit statué sur sa demande avec célérité, le délai à disposition étant dépassé. Ce courrier a été transmis au Tribunal administratif fédéral.
Le même jour, l'Office fédéral a indiqué à X._, que les démarches auprès du Ministère français de la santé n'avaient pas abouti et qu'il avait saisi l'Institut suisse de droit comparé, pour obtenir les dispositions législatives requises.
Le 17 décembre 2007, l'OFFT a informé X._ que son dossier pouvait être considéré comme complet depuis le 5 décembre 2007 et qu'elle devait s'attendre à devoir accomplir des mesures de compensation.
Le 28 décembre 2007, X._ a formellement recouru auprès du Tribunal administratif fédéral pour déni de justice formel contre l'absence de décision de l'Office fédéral; elle concluait à ce qu'il soit constaté que l'autorité administrative n'avait pas statué à temps dans son dossier et que l'ordre lui soit donné de rendre sa décision dans les meilleurs délais.
B. Par décision incidente du 1er février 2008, l'OFFT a suspendu la procédure de reconnaissance de diplôme introduite par X._ jusqu'au 31 mai 2009. Comparant la formation suivie par l'intéressée avec celle proposée en Suisse, il a estimé qu'elle différait de manière substantielle des exigences suisses quant à sa durée et à son contenu. Après avoir consulté plusieurs cantons romands, l'Office fédéral s'est toutefois déclaré dans l'impossibilité de poursuivre la procédure, car les autorités cantonales compétentes n'étaient pas encore en mesure de dire sur quelles matières porterait l'examen d'assistants socio-éducatifs, orientation "accompagnement des enfants", celui-ci devant se tenir pour la première fois en 2009. De plus, les experts cantonaux n'étaient pas encore formés. Il en a déduit qu'il serait disproportionné de construire un examen sur mesure pour la requérante et que celle-ci avait d'ailleurs la possibilité de travailler en Suisse comme auxiliaire.
C. Le 7 février 2008, X._ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral en faisant notamment valoir que la suspension de la procédure lui causait un dommage économique durable et que les mesures compensatoires que l'Office fédéral entendait exiger pour la reconnaissance de son diplôme étaient discriminatoires.
Par arrêt du 20 mai 2008, le Tribunal administratif fédéral a, d'une part, rejeté le recours pour déni de justice du 28 novembre 2007 et, d'autre part, rejeté dans la mesure où il était recevable le recours contre la décision incidente du 1er février 2008. Considérant que l'objet du litige ne pouvait porter que sur le retard de l'autorité administrative à statuer sur la demande de reconnaissance et sur la violation du principe de la célérité en raison de la suspension de la procédure, il a retenu en bref qu'au moment où la décision incidente avait été prise par l'OFFT, la durée de la procédure était raisonnable, de sorte que le recours pour déni de justice était infondé. Les premiers juges ont également refusé de considérer que la décision de suspension était elle-même constitutive d'un déni de justice. Quant au délai de quatre mois prévu par la directive européenne applicable, il ne pouvait courir qu'à partir du moment où le dossier était complet, ce qui n'était pas le cas en l'espèce, puisque l'OFFT n'était pas encore en mesure d'évaluer la formation de la recourante avec les exigences suisses pour obtenir le diplôme d'assistante socio-éducative.
D. X._ forme auprès du Tribunal fédéral un recours qualifié de droit public contre l'arrêt du 20 mai 2008 et conclut, avec suite de frais et dépens:
"a) Que le présent recours soit traité avec une cognition pleine
b) Que le Tribunal constate que la procédure en reconnaissance du certificat d'auxiliaire de puériculture de Mme X._ n'a pas été conduite avec la célérité prescrite
c) Qu'il constate que le dies a quo, pour les 4 mois au maximum admissibles pour reconnaître le certificat, a débuté le 13 juin 2007
d) Que le dossier de la requérante doit être considéré comme complet à partir de cette date
e) Que la reconnaissance d'équivalence du certificat produit par Mme X._ au certificat d'éducatrice de la petite enfance est prononcée sur la base dudit certificat et des 10 ans d'expérience pratique à temps complet de la requérante
f) Subsidiairement à d), que la reconnaissance soit prononcée en tenant compte que Mme X._ a entre temps compensé une éventuelle différence substantielle dans sa formation et son expérience comme auxiliaire de puériculture, par son activité dans une structure d'accueil de la petite enfance en Suisse."
Le Département fédéral de l'économie se réfère à la décision incidente de l'OFFT et à ses observations déposées devant le Tribunal administratif fédéral et conclut implicitement au rejet du recours.
Le 23 septembre 2008, le mandataire de la recourante a déposé, sans y avoir été invité, une écriture en réponse aux observations du Département.

considerations:
Considérant en droit:
1. 1.1 La recourante a qualifié son écriture de manière erronée, ce qui ne saurait nuire si son acte répond aux exigences légales de la voie de droit qui lui est ouverte (ATF 131 I 291 consid. 1.3 p. 296). Dès lors que le présent litige relève du droit public et que le recours constitu- tionnel subsidiaire contre les décisions du Tribunal administratif fédéral est exclu (art. 113 LTF), seul le recours en matière de droit public peut être envisageable (cf. art. 82 let. a LTF).
Formé par la destinataire de la décision attaquée qui a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (cf. art. 89 al. 1 LTF), le présent recours a été déposé dans la forme et délai prescrits (art. 42 et 100 LTF), à l'encontre d'un arrêt du Tribunal administratif fédéral (art. 86 al. 1 let a LTF) dans une cause ne tombant pas sous le coup de l'une des exceptions de l'art. 83 LTF, de sorte qu'il est sous cet angle recevable.
Le recours peut être formé pour violation du droit fédéral (art. 95 let. a LTF), ainsi que pour violation du droit international directement applicable (art. 95 let. b LTF).
1.2 L'arrêt attaqué, qui confirme la décision de l'OFFT de suspendre la procédure de reconnaissance de diplôme introduite par la recourante et nie l'existence d'un déni de justice formel est une décision incidente qui ne met pas fin à la procédure (ATF 134 IV 43 consid. 2 p. 44). Dans un tel cas le recours n'est ouvert que si les conditions de l'art. 93 LTF sont réalisées, ce qui est notamment le cas, en vertu de l'alinéa 1 let. a de cette disposition, si la décision incidente peut causer un préjudice irréparable (sur cette notion, cf. ATF 134 IV 43 consid. 2.1 p. 45). La jurisprudence admet toutefois que l'on parle d'un préjudice irreparable, lorsqu'en attaquant une ordonnance de suspension de la procédure, le recourant se plaint d'un refus de l'autorité de statuer ou d'un retard injustifié à le faire (ATF 134 IV 43 consid. 2.2 p. 45 et les arrêts cités). Comme la recourante ne présente pas d'autres griefs que la garantie d'un jugement dans un délai raisonnable, il importe peu que la suspension n'ait pas été prononcée sine die, mais jusqu'au 31 mai 2009 (cf. ATF 134 IV 43 consid. 2.3 p. 46). En outre, il n'apparaît pas d'emblée qu'au moment de la suspension, le principe de la célérité n'ait pas été violé (ATF 134 IV 43 consid. 2.5 p. 47). Par conséquent, il y a lieu d'admettre que le recours est recevable, nonobstant le caractère incident de la décision de suspension de la procédure qui fait l'objet du présent recours.
1.3 Le litige porte sur le point de savoir si, en suspendant la procédure, l'Office fédéral a violé le principe de la célérité et si l'autorité administrative peut être contrainte de reprendre celle-ci et de statuer au fond. Dans ce cadre, il n'appartient pas au Tribunal fédéral d'examiner les conditions de reconnaissance du certificat produit par la recou- rante. Les conclusions, ainsi que la motivation portant sur la reconnaissance de la formation de la recourante, sont donc irrecevables, dès lors qu'elles relèvent du fond. Il en va de même de la conclusion tendant à ce que le Tribunal fédéral examine le recours "avec une pleine cognition", dès lors que le pouvoir d'examen relève de la procédure, sans que les parties puissent avoir une quelconque influence sur celle-ci. Il ne peut enfin être tenu compte du mémoire complémentaire produit par la recourante le 23 septembre 2008, sans qu'un second échange d'écritures n'ait été ordonné (art. 102 al. 3 LTF).
2. 2.1 En application de l'art. 19 de la loi fédérale sur la formation professionnelle du 13 décembre 2002, entrée en vigueur le 1er janvier 2004 (LFPr; RS 412.10), l'OFFT a édicté l'ordonnance sur la formation professionnelle initiale d'assistante socio-éducative/assistant socio-éducatif du 16 juin 2005 (ci-après: l'ordonnance), qui règle la formation professionnelle, notamment pour l'orientation "accompagnement des enfants" (art. 2 al. 1 let. c; ordonnance disponible sur internet à l'adresse www.bbt.admin). Cette ordonnance est entrée en vigueur le 1er juillet 2005, sous réserve des dispositions relatives à la procédure de qualification (art. 17 à 23), ainsi qu'aux certificats et aux titres (art. 28), qui sont entrées en vigueur au 1er janvier 2008.
Au moment où la recourante a déposé sa demande, soit en juin 2007, la profession d'assistante socio-éducative, orientation "accompagnement des enfants" était donc réglementée en Suisse. A ce titre, le système européen de reconnaissance des diplômes, tel qu'adopté par la Suisse depuis l'entrée en vigueur, le 1er juin 2002, de l'Accord entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes du 21 juin 1999 (ALCP; RS 0.142.112.681) est directement applicable à la demande de reconnaissance du certificat d'auxiliaire de puériculture formée par la recourante (Frédéric Berthoud, Die Anerkennung von EU-Berufsdiplomen in der Schweiz, in Competence 69 (2005) H. 5 p. 13; Kenel/Kahil-Wolf/Ray-Suillot, Reconnaissance mutuelle des diplômes, in Guide juridique "Etranger en Suisse",édicté par le Centre patronal, partie V / septembre 2005 p. 3).
2.2 Selon l'art. 9 ALCP, les parties s'engagent à une reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres en prenant les mesures nécessaires, conformément à l'annexe III de l'Accord qui renvoie à différentes directives de la Communauté européenne, dont la Directive 92/51 du Conseil du 18 juin 1992, relative à un deuxième système général des formations professionnelles, JO L 209 du 24 juillet 1992 p. 25 (il est prévu que la nouvelle directive européenne sur la reconnaissance des qualifications professionnelles [Directive 2005/36/CE], en vigueur dans l'UE depuis le mois d'octobre 2007, ne devrait s'appliquer en Suisse qu'au début 2010; cf. sur le sujet, Communication de l'OFFT du 18 juin 2008). Selon l'art. 2 § 1 de la directive du 18 juin 1992, celle-ci s'applique à tout ressortissant d'un Etat membre voulant exercer à titre indépendant ou salarié une profession réglementée dans un Etat membre d'accueil. Ce dernier doit accepter comme moyens de preuve que les conditions de reconnaissance visées aux art. 3 à 9 sont remplies, les documents délivrés par les autorités compétentes des Etats membres, que l'intéressé doit présenter à l'appui de sa demande d'exercice de la profession concernée (art. 12 al. 1er). Le second alinéa de cette disposition précise que la procédure d'examen d'une demande d'exercice d'une profession réglementée doit être achevée dans les plus brefs délais et sanctionnée par une décision motivée de l'autorité compétente de l'Etat membre d'accueil, au plus tard quatre mois à compter du dossier complet de l'intéressé. Cette décision, ou l'absence de décision, est susceptible d'un recours juridictionnel de droit interne (art. 12 al. 2).
2.3 Le système européen de reconnaissance des diplômes implique que l'Etat d'accueil compare d'abord la durée de la formation suivie à l'étranger, puis son contenu, avec les exigences requises chez lui. Il appartient à l'autorité compétente du pays d'accueil de prouver que la formation reconnue à l'étranger s'écarte de ses propres exigences, le requérant étant toutefois tenu de fournir toutes informations utiles à cet égard. Seules les différences essentielles doivent être prises en compte. Si des mesures de compensation sont exigées, le demandeur doit avoir le choix entre le stage d'adaptation et l'épreuve d'aptitude prévus à l'art. 4 al. 1 let. b de la Directive 92/51 (Frédéric Berthoud, Die Anerkennung von Berufsqualifikation der Schweiz und der EU in Bilaterale Verträge I & II, Handbuch Zurich 2007, n. 57 à 61 p. 266/267). Dès que les autorités du pays d'accueil sont en possession d'une demande complète, c'est-à-dire qu'elles disposent de tous les documents nécessaires "(d.h. mit allen notwendigen Unterlagen versehene)", elles doivent rendre une décision au plus tard dans le délai de quatre mois prévu à l'art. 12 al. 2 de la Directive 92/51. Cela peut être une décision de reconnaissance, de reconnaissance sous réserve d'une mesure de compensation ou encore de rejet (Max Wild, Die Anerkennung von Diplomen im Rahmen des Abkommens über die Freizügigkeit der Personen, in Accords Suisse - UE (Commentaires), Dossier de droit européen Bâle 2001, n. 3.2.2 p. 400). La doctrine n'est pas plus précise au sujet de la nature du délai de quatre mois, mais l'on doit bien comprendre que, compte tenu de sa brièveté, il ne saurait commencer à courir avant que l'Etat d'accueil dispose de tous les éléments requis.
En Suisse, l'autorité compétente pour prendre cette décision est l'Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie, conformément à l'art. 71 al. 2 let. a de l'ordonnance sur la formation professionnelle du 19 novembre 2003 (OFPr; RS 412.101). Celui-ci doit fonder sa décision d'abord sur le principe de non-discrimination repris du droit communautaire européen et non pas appliquer simplement le principe d'équivalence dérivant de l'art. 69 OFPr (Estelle Papaux//Frédéric Berthoud, La reconnaissance des diplômes entre la Suisse et l'UE, in Vie économique 78 (2005) no 6 p. 43). S'il considère que les conditions de formation et d'expérience professionnelles exigées ne sont pas remplies, il doit alors motiver son refus de reconnaître le diplôme en cause et offrir des mesures de compensation. Celles-ci sont possibles dans trois cas: lorsque la formation est plus poussée dans l'Etat membre d'accueil, lorsqu'elle y est plus longue ou lorsque le titre professionnel offre un champ d'activité plus large que dans le pays d'origine (Estelle Papaux/Frédéric Berthoud, op. cit. p. 44). L'objectif est d'éviter que la Suisse soit menacée d'une baisse des qualifications si les mesures de compensation qu'elle est en droit d'exiger ne sont pas strictement appliquées (Estelle Papaux//Frédéric Berthoud, op. cit. p. 45).
2.4 En l'espèce, le Tribunal administratif fédéral a constaté qu'à la suite du dépôt de la demande de reconnaissance par la recourante, le 13 juin 2007, l'Office fédéral avait, par lettre du 17 juin 2007, donné à l'intéressée toutes les informations utiles, en la priant notamment, si elle entendait poursuivre la procédure, de remplir le formulaire, d'envoyer les documents nécessaires et de verser l'émolument requis. La recourante a répondu le 11 juillet 2007, en confirmant sa demande, mais elle n'a pas été en mesure de produire la réglementation régissant son certificat d'auxiliaire de puériculture. L'Office fédéral a donc dû rechercher lui-même les dispositions législatives françaises régissant la formation d'auxiliaire de puériculture en cause, comme il lui appartenait d'ailleurs de le faire, afin de pouvoir comparer la formation reconnue à l'étranger avec celle prévue par la législation suisse. Compte tenu de la nécessité de cette démarche, on ne saurait admettre que le dossier soit tenu pour complet, avant qu'il n'ait obtenu toutes les informations nécessaires à ce sujet (cf. supra consid. 2.3). Faute de vider de sa substance le but de la reconnaissance des diplômes prévu par l'art. 9 ALCP qui, comme la coordination des assurances sociales, doit favoriser la libre circulation des personnes (ESTELLE PAPAUX/FRÉDÉRIC BERTHOUD, op. cit. p. 43), l'Etat d'accueil doit cependant faire diligence pour obtenir rapidement les éléments qui lui manquent. Contrairement à ce que soutient la recourante, son dossier ne pouvait toutefois être considéré comme complet, au sens de l'art. 12 al. 2 de la Directive 92/51, les 13 juin ou 11 juillet 2007. Au vu des interventions de l'Office fédéral auprès des autorités françaises compétentes durant l'été, le Tribunal administratif fédéral a retenu à bon droit que l'Office fédéral ne pouvait pas être tenu responsable des raisons pour lesquelles ses démarches n'avaient pas abouti. Même si l'on considère que, dans l'impossibilité d'obtenir des renseignements en France, il aurait peut-être pu contacter plus vite l'Institut suisse de droit comparé, il n'y avait pas encore de retard injustifié lorsqu'il en a informé la recourante le 28 novembre 2007. La plainte du même jour pour déni de justice formel n'était donc pas fondée, de sorte que le recours de l'intéressée du 28 novembre 2007 a été rejeté à bon droit. Ce n'est ainsi que le 5 décembre 2007, au moment où l'Office fédéral a reçu les informations requises de l'Institut, que le dossier de la recourante était complet.
2.5 Jusqu'à cette date, il faut admettre que l'OFFT a respecté la procédure d'examen, car il devait connaître la réglementation prévue dans le pays d'origine avant de pouvoir statuer. En revanche, comme on l'a vu (supra consid. 2.3), il lui appartenait ensuite de rendre une décision dans le délai de quatre mois prescrit par l'art. 12 al. 2 de la Directive 92/51 pour achever la procédure d'examen, soit jusqu'au 5 avril 2008. S'il estimait que la formation de la recourante divergeait de celle réglementée en Suisse sur des points essentiels, il devait alors donner à l'intéressée la possibilité d'effectuer un stage d'adaptation ou une épreuve d'aptitude, conformément à l'art. 1er let. I et j de la Directive 92/51, qui définit précisément ces deux notions. Il découle donc de la législation communautaire, directement applicable en Suisse, que l'Office fédéral n'était pas autorisé à suspendre la procédure dans l'attente des premiers examens d'assistants socio-éducatifs, orientation "accompagnement des enfants", pour fixer les mesures de compensation qu'il entendait exiger de la recourante. Il se devait de trancher sur le fond. S'il n'était pas en mesure de se prononcer sur la base de la nouvelle formation d'assistants socio-éducatifs mise en place par l'ordonnance du 16 juin 2005, dès lors que les dispositions sur la procédure de qualification de cette formation (art. 17 à 23) n'étaient entrées en vigueur que le 1er janvier 2008 (art. 28 al. 2), l'Office fédéral devait s'inspirer de la réglementation régissant la formation antérieure, dont la reconnaissance est expressément prévue par l'art. 27 de l'ordonnance du 16 juin 2005. A son alinéa 2, cette disposition énumère en effet les titres jugés équivalents pour autant qu'ils aient été obtenus à partir du 1er janvier 1991, en particulier les certificats cantonaux de capacité et les diplômes reconnus par l'Association des crèches suisses relatifs à l'éducation de la petite enfance (formation de trois ans). L'Office fédéral ne pouvait ainsi se retrancher dernière la non-préparation des cantons au sujet de l'examen d'apprentissage des assistants socio-éducatifs et du manque d'experts formés pour cet examen pour ne pas se prononcer dans le délai prévu par la directive communautaire sur la demande de reconnaissance présentée par la recourante. Les anciens experts existent encore et sont certainement capables d'évaluer la formation de la recourante par rapport aux certificats cantonaux de capacité et aux diplômes reconnus par l'Association des crèches suisses qui étaient délivrés avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 16 juin 2005.
2.6 En résumé, l'Office fédéral ne pouvait, sans violer les principes contenus dans la Directive 92/51, suspendre la procédure de reconnaissance jusqu'au 31 mai 2009, en évoquant les difficultés pratiques à mettre en oeuvre des mesures de compensation pour la recourante avant cette date. En ne statuant pas sur la demande dont il était saisi dans le délai de quatre mois à compter du jour où il disposait de tous les éléments nécessaires, soit jusqu'au 5 avril 2008 au plus tard, il a donc bien tardé à statuer, contrairement aux principes imposés par l'ALCP et la directive précitée. L'arrêt attaqué, qui cautionne la décision de suspension en rejetant, dans la mesure de sa recevabilité, le recours déposé contre celle-ci le 7 février 2008, viole donc lui aussi ces règles. Partant, il doit être annulé sur ce point et la cause renvoyée à l'Office fédéral pour qu'il statue rapidement sur la demande de reconnaissance présentée par la recourante.
3. Au vu de ce qui précède, le recours doit être partiellement admis dans la mesure où il est recevable. Le chiffre 2 du dispositif de l'arrêt attaqué, qui rejette le recours de la recourante du 7 février 2008 dans la mesure de sa recevabilité doit être annulé et la cause renvoyée à l'OFFT pour décision sur le fond du litige (art. 107 al. 2 2ème phrase LTF). L'arrêt attaqué sera confirmé pour le surplus, sous réserve des frais et dépens.
Devant le Tribunal fédéral, la recourante, qui n'obtient que partiellement gain de cause, supportera un émolument judiciaire réduit (art. 66 al. 1 LTF) et aura également droit à des dépens réduits (art. 68 al. 1 LTF).
Compte tenu de l'issue du litige, le Tribunal fédéral n'entend pas faire usage de la faculté offerte à l'art. 67 LTF. La cause sera ainsi renvoyée au Tribunal administratif fédéral pour qu'il statue à nouveau sur les frais et dépens de la procédure accomplie devant lui.

rulings:
Le Tribunal fédéral prononce:
1. Le recours est partiellement admis dans la mesure où il est recevable.
2. Le chiffre 2 du dispositif de l'arrêt du 20 mai 2008 est annulé et la cause renvoyée à l'Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie pour qu'il statue immédiatement sur la demande de reconnaissance du certificat d'auxiliaire de puériculture présentée par la recourante.
3. Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
4. Le Département fédéral de l'économie versera à la recourante une indemnité de 1'000 fr. à titre de dépens.
5. La cause est renvoyée au Tribunal administratif fédéral pour qu'il statue sur les frais et dépens de la procédure accomplie devant lui.
6. Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, à l'Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie et au Tribunal administratif fédéral, Cour II, ainsi qu'au Département fédéral de l'économie.
Lausanne, le 30 octobre 2008
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: La Greffière:
Merkli Rochat