facts:
Sachverhalt:
A.
D._ (geboren 1997) und F._ (geboren 1996) sind bevormundet und wohnen in einer Pflegefamilie in X./SZ_. Ihr Vater, H._, wohnhaft in A/ZH_, bezieht eine Invalidenrente und zwei ausserordentliche Kinderrenten. Mit Wirkung ab 1. Dezember 2004 sprach die Gemeinde A._, Durchführungsstelle für Zusatzleistungen zur AHV/IV, D._ und F._ Zusatzleistungen zu. Am 15. März 2012 stellten D._ und F._ ein Gesuch auf höhere Zusatzleistungen mit der Begründung, der von ihrer Pflegefamilie im Kanton Schwyz erbrachte Betreuungsaufwand habe stark zugenommen. Mit Einspracheentscheiden vom 26. Juli 2012 verneinte die Durchführungsstelle einen Anspruch auf höhere Zusatzleistungen als Fr. 2'073.- resp. Fr. 2'071.- pro Monat.
B.
Auf die hiegegen erhobenen Beschwerden trat das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit Entscheiden vom 7. Dezember 2012 mangels örtlicher Zuständigkeit nicht ein und ordnete die Überweisung der Akten nach Eintritt der Rechtskraft an das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz zur Weiterbehandlung an. Ferner wies es die Gesuche von D._ und F._ um unentgeltliche Verbeiständung wegen Aussichtslosigkeit der Beschwerde ab.
C.
D._ und F._ lassen je mit einer separaten Eingabe Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten führen mit den Rechtsbegehren, der Nichteintretensentscheid sei aufzuheben und die Sache an das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich zur materiellen Behandlung der Beschwerde zurückzuweisen. Ferner sei ihnen in Aufhebung von Dispositiv-Ziffer 3 des angefochtenen Entscheids für das kantonale Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Rechtsvertretung zu gewähren. Schliesslich beantragen sie für das letztinstanzliche Verfahren die unentgeltliche Prozessführung und Verbeiständung.
Das kantonale Gericht, die Gemeinde A._ und das Bundesamt für Sozialversicherungen verzichten auf eine Vernehmlassung.

considerations:
Erwägungen:
1.
Da beiden Beschwerden derselbe Sachverhalt zugrunde liegt, es um die identische Frage der örtlichen Zuständigkeit geht und die vorinstanzlichen Entscheide (abgesehen von den jeweiligen Beschwerdeführern) kongruent sind, rechtfertigt es sich, die zwei Verfahren zu vereinigen und in einem einzigen Urteil zu erledigen (BGE 128 V 124 E. 1 S. 126 mit Hinweisen; PHILIPP GELZER, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl., 2011, N. 10 zu Art. 71 BGG).
2.
2.1. Die Beschwerde ist unter anderem zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen (Art. 90 BGG), sowie gegen selbstständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit (Art. 92 Abs. 1 BGG). Gegen andere selbstständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist laut Art. 93 Abs. 1 BGG die Beschwerde nur zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
2.2. Selbstständig eröffnete Zwischenentscheide, mit denen das angerufene Gericht seine Zuständigkeit bejaht, sind nach Art. 92 BGG anfechtbar. Verneint hingegen das Gericht seine Zuständigkeit, erlässt es nicht einen Zwischenentscheid, sondern einen Nichteintretensentscheid, welcher einen Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG darstellt (BGE 135 V 153 E. 1.3 S. 156). Ob der Entscheid allenfalls als Zwischenentscheid zu qualifizieren ist, wenn - wie hier - das angerufene Gericht in Anwendung von Art. 58 Abs. 3 ATSG die Sache zugleich an das seines Erachtens zuständige Gericht übermittelt, oder ob auch in diesem Fall von einem Endentscheid auszugehen ist, kann offenbleiben, da der Entscheid so oder anders selbstständig anfechtbar ist (Urteil 9C_1000/2009 vom 6. Januar 2010 E. 1.2 mit weiteren Hinweisen, in: SVR 2010 IV Nr. 40 S. 126; 8C_162/2010 vom 11. März 2011 E. 1.2).
3.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann wegen Rechtsverletzungen gemäss Art. 95 und 96 BGG erhoben werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen und es kann eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen (vgl. BGE 132 II 257 E. 2.5 S. 262; 130 III 136 E. 1.4 S. 140). Immerhin prüft das Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Begründungspflicht der Beschwerde (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich sind. Es ist jedenfalls nicht gehalten, wie eine erstinstanzliche Behörde alle sich stellenden rechtlichen Fragen zu untersuchen, wenn diese vor Bundesgericht nicht mehr vorgetragen werden (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254).
4.
4.1. Nach Art. 58 Abs. 1 ATSG (in Verbindung mit Art. 1 ELG) ist das Versicherungsgericht desjenigen Kantons zuständig, in dem die versicherte Person oder der Beschwerde führende Dritte zur Zeit der Beschwerdeerhebung Wohnsitz hat.
Das kantonale Gericht hat in für das Bundesgericht verbindlicher Weise festgestellt, dass der Vater der beiden Beschwerde führenden Kinder im Kanton Zürich, Letztere im Kanton Schwyz Wohnsitz haben.
4.2. Das kantonale Gericht verneinte seine örtliche Zuständigkeit gestützt auf BGE 138 V 292. Mit diesem Entscheid habe das Bundesgericht die Stellung des Kindes im EL-Verfahren gestärkt. Es sei daraus zu schliessen, dass das Kind zwar weiterhin nicht direkt anspruchsberechtigt sei, aber dennoch über eine eigene Beschwerdebefugnis verfüge. Dies rechtfertige es, dem Kind nicht nur ein eigenes Beschwerderecht zuzuerkennen, sondern an seinem Wohnsitz eine eigene Zuständigkeit zu begründen, was im Übrigen im Einklang mit dem Wortlaut des Gesetzes stehe, das nicht nur den Wohnsitz der versicherten Person, sondern auch denjenigen des Beschwerde führenden Dritten als massgebend erachtet. Dabei falle ins Gewicht, dass bei der hier in Frage stehenden gesonderten Berechnung des Anspruches das Gericht am Wohnsitz des Kindes einen näheren Bezug zur Beschwerde führenden Person habe. Zudem sei hier der Vater der Beschwerdeführenden auch gar nicht in das Verfahren miteinbezogen worden, seien ihm doch weder die Verfügung noch der angefochtene Einspracheentscheid eröffnet worden. Das ELG sehe auch nicht vor, dass der Entscheid einer Gemeinde eines bestimmten Kantons die örtliche Zuständigkeit des entsprechenden Versicherungsgerichts nach sich ziehe. Da der Anspruch auf Zusatzleistungen vom Bundesrecht geregelt werde, habe die Gemeinde kein (finanzpolitisches) Interesse an der Beurteilung der Ansprüche durch das Gericht des eigenen Kantons.
4.3. Die Beschwerde führenden Kinder lassen zusammenfassend geltend machen, zwar bestimme Art. 58 ATSG tatsächlich, das Gericht am Wohnsitz der versicherten Person sei zuständig. Als versicherte Person im Sinne von Art. 58 ATSG sei hier aber der Vater der Beschwerde führenden Kinder zu verstehen, welcher Wohnsitz im Kanton Zürich habe. Die Kinder seien gar nicht selber versicherte Person. In Fällen von Drittbeschwerdebefugnissen werfe die Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit besondere Probleme auf (Hinweis auf Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, 2. Aufl. 2009, N. 10 zu Art. 58 ATSG). Der Wortlaut von Art. 58 Abs. 1 ATSG lasse für die Ordnung der örtlichen Zuständigkeit eine Parallelität der Anknüpfung an die Wohnsitze der versicherten Person oder der Drittperson erkennen. Mit der Bestimmung, welche die Regelung von aArt. 86 Abs. 3 KVG übernommen habe, habe am bestehenden Rechtszustand nichts geändert werden sollen (Hinweis auf das Protokoll der nationalrätlichen Subkommission ATSG vom 3./4. September 1998, S. 17; Bericht der Kommission des Nationalrates für soziale Sicherheit und Gesundheit vom 26. März 1999, BBl 1999 4621 zu Art. 64 E-ATSG). Nach der bisherigen Rechtsprechung strebte der Gesetzgeber nicht eine Ausweitung der Anknüpfungstatbestände auf andere Beteiligte an, sondern wollte - bei Leistungsstreitigkeiten - eine einheitliche Anknüpfung am Wohnsitz der versicherten Person schaffen. Damit werde dem Gedanken Rechnung getragen, dass sich sinnvollerweise diejenigen Gerichte mit einer Streitigkeit befassen sollten, die dem zu beurteilenden Sachverhalt am nächsten stünden (Hinweis auf Kieser, a.a.O., N. 11 zu Art. 58 ATSG mit Hinweisen). Dass der Gesetzgeber von dieser, einen einheitlichen Gerichtsstand auf kantonaler Ebene festlegenden Rechtsprechung nicht abweichen wollte, werde daran erkennbar, dass er in Art. 58 Abs. 1 ATSG auf den "Wohnsitz" (und nicht etwa auf den Sitz einer Amtsstelle) Bezug genommen habe. Er habe offensichtlich festlegen wollen, dass jedenfalls dasjenige Gericht örtlich zuständig sei, das einen besonderen Bezug zur Beschwerde führenden natürlichen Person habe (Hinweis auf Kieser, a.a.O., N. 11 Abs. 2 zu Art. 58 ATSG). Es sei also mit Kieser davon auszugehen, dass - jedenfalls bei Leistungsstreitigkeiten - zur Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit der Wohnsitz der Beschwerde führenden Drittperson nur dann von Belang sei, wenn ein solcher der versicherten Person nicht bestehe. Dies verhalte sich etwa so, wenn der Anspruch auf Versicherungsleistungen der Hinterlassenen strittig sei. Der "besondere Bezug" ergebe sich auch aus folgenden Überlegungen: Zuständig für die Ausrichtung der Ergänzungsleistung (EL) sei hier unbestrittenermassen der Kanton Zürich. Weil die Zuständigkeit der Behörde sich also ebenfalls nach dem Kriterium des Wohnsitzes richte (Hinweis auf Art. 21 Abs. 1 ELG), könne für die Ausrichtung der EL bzw. für die Beurteilung einer Beschwerde gegen einen Entscheid der EL-Behörde gar kein unterschiedlicher Kanton bzw. ein anderes Versicherungsgericht zuständig sein. Schliesslich sei dem Gedanken Rechnung zu tragen, dass sich sinnvollerweise diejenigen Gerichte mit einer Streitigkeit befassen sollten, die dem zu beurteilenden Sachverhalt am nächsten stünden. Es wäre kaum sinnvoll, wenn sich nun das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz mit dieser Streitigkeit befassen müsste, welches Gericht die Verhältnisse im Kanton Zürich gar nicht näher kenne.
5.
5.1. Anspruch auf Ergänzungsleistungen haben u.a. Personen (mit Wohnsitz und gewöhnlichem Aufenthalt [Art. 13 ATSG] in der Schweiz), wenn sie Anspruch auf eine Rente der Invalidenversicherung haben (Art. 4 Abs. 1 lit. c ELG). Die Berechnung der jährlichen Ergänzungsleistung ist in den Art. 9 ff. ELG und Art. 1 ff. ELV geregelt. Hat die EL-ansprechende oder -beziehende Person Kinder, die einen Anspruch auf eine Kinderrente der IV begründen, gilt insbesondere Folgendes: Lebt das Kind nicht bei den Eltern oder lebt es bei einem Elternteil, der nicht rentenberechtigt ist und für den auch kein Anspruch auf eine Zusatzrente besteht, so ist die Ergänzungsleistung gesondert zu berechnen. Dabei ist das Einkommen der Eltern so weit zu berücksichtigen, als es deren eigenen Unterhalt und den der übrigen unterhaltsberechtigten Familienangehörigen übersteigt (Art. 7 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 ELV in Verbindung mit Art. 9 Abs. 5 lit. a ELG). Vorliegend geht es um einen Anwendungsfall gesonderter Berechnung der Ergänzungsleistung im Sinne dieser Verordnungsregelung.
5.2. Anrecht auf Ergänzungsleistungen haben, sofern die übrigen Voraussetzungen gegeben sind, nur Personen, die einen selbständigen (originären) Anspruch auf eine IV-Rente haben. Kinder, für die ein Anspruch auf eine Kinderrente nach Art. 35 Abs. 1 IVG besteht, können keinen eigenen Anspruch auf Ergänzungsleistungen begründen (ZAK 1989 S. 224, P 39/86). Das gilt auch bei gesonderter Berechnung der Ergänzungsleistung gestützt auf Art. 7 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 ELV. Die betreffenden Kinder können auch nicht, etwa aufgrund einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise, als Destinatäre eines Teils der Ergänzungsleistungen angesehen werden mit der Folge, dass ihnen ein separat ausgeschiedener Teil davon auszurichten wäre (BGE 138 V 292 E. 3.2; SVR 2012 EL Nr. 2 S. 4, 9C_371/2011 E. 2.3 und 2.4.2; FamPra.ch 2010 S. 135, 8C_624/2007 E. 5.2).
Mangels Anspruchs aus eigenem Recht können die Beschwerde führenden Kinder nicht direkt, sondern nur als Dritte "pro Adressat" beschwerdeberechtigt sein.
5.3. Das kantonale Gericht geht zwar zutreffend davon aus, dass sich die Frage nach der Zuständigkeit des kantonalen Versicherungsgerichts in einem Beschwerdeverfahren gegen einen EL-Einspracheentscheid ausschliesslich nach Art. 58 ATSG richtet, weil diese Norm im Recht der Ergänzungsleistungen integral gilt, insbesondere nicht durch Art. 21 ELG modifiziert worden ist. Art. 58 Abs. 1 ATSG knüpft an den Wohnsitz der versicherten Person oder des Beschwerde führenden Dritten an. Bei der Auslegung von Art. 58 Abs. 1 ATSG hat das kantonale Gericht das systematische Auslegungselement insofern unberücksichtigt gelassen, als die - zur örtlichen Zuständigkeit führenden - Begriffe der versicherten Person oder der Beschwerde führenden Dritten unter Berücksichtigung der Umstände auszulegen sind, wie sie im jeweils in Frage stehenden Leistungsbereich rechtlich massgeblich sind. Als Kinder, welche durch ihren Vater als Invalidenrentner den Anspruch auf eine Kinderrente begründen, können die beiden Beschwerdeführenden weder als versicherte Personen betrachtet werden, noch verfügen sie über einen originären Anspruch auf Ergänzungsleistungen (E. 5.1 und 5.2 hievor; BGE 138 V 292 E. 3.2). Aber auch als Beschwerde führende Dritte sind sie - im EL-rechtlichen Kontext - nicht zu betrachten, weil sie nicht ausserhalb, sondern innerhalb des streitigen Rechtsverhältnisses stehen. Etwas anderes lässt sich entgegen der Auffassung der Vorinstanz namentlich für die Frage der örtlichen Zuständigkeit aus BGE 138 V 292 nicht ableiten. Vor allem aber hätte die gesplittete örtliche Gerichtszuständigkeit praktische Unzulänglichkeiten zur Folge, was im Sinne praktischer Konkordanz bei der Auslegung von Vorschriften über die Zuständigkeit durchaus mitzuberücksichtigen ist: Es müssten unter Umständen, je nach Mass und Umfang in der Bestreitung der EL-Berechnungspositionen, zwei oder noch mehr Gerichte (z.B. wenn die Kinder in verschiedenen Kantonen Wohnsitz haben) über die gleiche, jedenfalls rechtlich untrennbar miteinander verbundene, Anspruchsberechtigung befinden. In solchen Fällen ist grundsätzlich nur ein einheitlicher Gerichtsstand praktikabel, um sich widersprechende Urteile zu vermeiden und aus prozessökonomischen Gründen. Bei Leistungsstreitigkeiten ist daher prioritär an den Wohnsitz der versicherten Person anzuknüpfen. Zur Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit ist der Wohnsitz des Beschwerde führenden Dritten nur dann von Belang, wenn ein solcher der versicherten Person nicht besteht (Kieser, a.a.O., N. 10-12 zu Art. 58 ATSG mit Hinweisen auf die Materialien).
6.
Nach dem Gesagten ist das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich für die Beurteilung der beiden Beschwerden örtlich zuständig. Unter diesen Umständen sind die letztinstanzlich gestellten Anträge gemäss Ziff. 3, welche sich gegen die Verweigerung der unentgeltlichen Verbeiständung im kantonalen Verfahren infolge Aussichtslosigkeit der Beschwerde richten, gegenstandslos.
7.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG) und es ist den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1 BGG). Unter diesem Umständen sind die Gesuche um unentgeltliche Prozessführung und Verbeiständung im letztinstanzlichen Verfahren ebenfalls gegenstandslos.

rulings:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verfahren 9C_77/2013 und 9C_78/2013 werden vereinigt.
2.
In Gutheissung der Beschwerden werden die beiden angefochtenen Nichteintretensentscheide vom 7. Dezember 2012 aufgehoben und die Sache an das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen, damit es die Beschwerden gegen die Einspracheentscheide vom 26. Juli 2012 materiell behandle.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.
Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführenden für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'500.- zu entschädigen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz und dem Bundesamt für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 11. April 2013
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kernen
Der Gerichtsschreiber: Nussbaumer


facts:
Faits:
A. Par trois arrêtés du 22 décembre 2008 et un arrêté du 16 février 2009, le Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel a fixé les taxes journalières maximales de la Résidence X._, de la Résidence Y._, et du home W._, respectivement de la Résidence V._, applicables aux pensionnaires bénéficiant de prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (PC). Aux termes de ces quatre arrêtés, le Conseil d'Etat a pris les dispositions suivantes:
« Reconnaissance
Article premier. - En application de l'article 4, alinéa 4 LCPC, la Résidence (concernée) est reconnue pour l'année 2009 comme home au sens de la législation en matière de prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (PC).
Taxes journalières
Art. 2. - en application de l'article premier, alinéa 1 RLCPC et de l'article premier de l'arrêté relatif aux taxes journalières maximales applicables aux pensionnaires bénéficiant de prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (PC) et séjournant en établissement spécialisé pour personnes âgées autorisé au sens de la loi de santé, du 26 mai 2008, le Conseil d'Etat fixe les taxes journalières maximales de la Résidence (concernée) pour ses pensionnaires au bénéfice de PC, valables dès le 1er janvier 2009, de la façon suivante:
Chambres à 1 lit Fr...
Chambres à 2 lits Fr...
Entrée en vigueur et publication
Art. 3. - Le présent arrêté qui entre en vigueur au 1er janvier 2009, est valable jusqu'au 31 décembre 2009.
Il sera publié dans la feuille officielle. »
Les montants ainsi fixés s'élèvent, pour une chambre à 1 lit / 2 lits, respectivement à 182 fr. / 172 fr. (pour la Résidence X._; 9C_100/2009 ), 200 fr. (avec lavabo) et 210 fr. (avec salle de bains) / 195 fr. (pour la Résidence Y._; 9C_101/2009), 191 fr. comme "prix unique" (pour le Home W._; 9C_102/2009 ) et 195 fr. / 165 fr. (pour la Résidence V._; 9C_266/2009).
B. Chacun des quatre homes, tous représentés par Maître Nicolas Pointet, à Neuchâtel, interjette un recours en matière de droit public contre ces arrêtés publiés dans la Feuille officielle du canton de Neuchâtel le 31 décembre 2008, respectivement le 20 février 2009 (dans le cas 9C_266/2009), en prenant les conclusions suivantes:
«
1. Déclarer recevable et bien fondé le présent recours;
2. Annuler l'article 2 de l'arrêté du Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel du 22 décembre 2008 (respectivement 16 février 2009) fixant les taxes journalières maximales du home (concerné) applicables aux pensionnaires bénéficiant de prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (PC).
3. Sous suite de frais et dépens. »
Le Conseil d'Etat conclut au rejet des recours.
L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) se détermine sous l'angle de la base légale de droit fédéral, sans prendre des conclusions.
C. Par actes du 30 janvier 2009, la Résidence X._ (9C_100/2009), la Résidence Y._ (9C_101/2009) et le Home W._ (9C_102/2009) ont demandé que leur recours soit doté de l'effet suspensif. Ces requêtes ont été rejetées par ordonnances présidentielles du 23 février 2005.

considerations:
Considérant en droit:
1. Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF). Il contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 134 III 379 consid. 1 p. 381 et la jurisprudence citée).
1.1 D'après l'art. 82 LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours contre les décisions rendues dans des causes de droit public (let. a) et contre les actes normatifs cantonaux (let. b). La qualification des arrêtés attaqués comme décisions ou comme actes normatifs est d'importance pour l'ordre de juridiction car dans le premier cas, le recours n'est recevable devant le Tribunal fédéral que s'il existe une voie de droit cantonal devant une autorité judiciaire précédente (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) alors que dans le deuxième cas, le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal (art. 87 al. 1 LTF).
1.2 Les arrêtés litigieux pourraient être considérés comme des décisions générales; toutefois leur qualification comme actes généraux et abstraits doit l'emporter. En effet, les arrêtés imposent aux quatre recourants, en tant que homes reconnus selon la législation sur les prestations complémentaires, une taxe journalière maximale pouvant être facturée à leurs pensionnaires bénéficiant de prestations complémentaires (PC). Bien que cette injonction soit limitée dans le temps (à savoir pour l'année 2009) et n'oblige qu'un nombre restreint de destinataires (chaque arrêté concerne un home, voir un nombre restreint de pensionnaires bénéficiant de PC), sa portée dépasse celle d'une décision. Si l'on considère les trois arrêtés du 22 décembre 2008 et celui du 16 février 2009 dans leur ensemble, et que l'on tienne compte du fait que le Conseil d'Etat a adopté « 63 arrêtés fixant de manière individuelle pour chaque home les taxes journalières maximales applicables aux pensionnaires bénéficiant de PC à l'AVS et à l'AI » (cf. prise de position de l'OFAS), il y a lieu d'admettre que les arrêtés litigieux constituent des composants d'une réglementation sur les taxes applicables aux pensionnaires d'un home bénéficiant de PC et valable pour l'ensemble du canton, laquelle doit être assimilée à un acte normatif de droit cantonal au sens de l'art. 82 let. b LTF.
1.3 Il est constant que les actes attaqués ne peuvent faire l'objet, au plan cantonal, d'un moyen de droit, de sorte que le recours en matière de droit public est directement ouvert (art. 87 al. 1 LTF).
1.4 Dans la mesure où les autres conditions de recevabilité des présents recours sont également données en l'espèce, en particulier celle de la qualité pour recourir (art. 89 al. 1 let. b et c LTF), il y a lieu d'entrer en matière sur le recours. Les présentes causes, étroitement liées à la législation fédérale sur les prestations complémentaires, relèvent de la compétence de la deuxième Cour de droit social du Tribunal fédéral (art. 35 let. f RTF, dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 2009).
2. Dirigés contre des arrêtés cantonaux dont le contenu est identique, les recours en matière de droit public se fondent sur la même argumentation et portent sur des questions juridiques communes. Il se justifie donc de joindre les quatre causes et de les liquider dans un seul arrêt (cf. ATF 131 V 59 consid. 1 p. 60, 128 V 124 consid. 1 p. 126, 123 V 214 consid. 1 p. 215 et les références).
3. Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral contrôle librement le respect du droit fédéral, qui comprend les droits de nature constitutionnelle (cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF), sous réserve des exigences de motivation figurant à l'art. 106 al. 2 LTF. Aux termes de cet alinéa, le Tribunal fédéral n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant. En ces matières, l'acte de recours doit, sous peine d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits ou principes constitutionnels violés et préciser en quoi consiste la violation (ATF 133 II 249 consid. 1.4.2 p. 254; 133 III 393 consid. 6 p. 397). En particulier, dans un recours pour arbitraire fondé sur l'art. 9 Cst., le recourant doit démontrer que l'acte entrepris ne repose sur aucun motif sérieux et objectif, apparaît insoutenable ou heurte gravement le sens de la justice (cf. ATF 128 I 295 consid. 7a p. 312). Lorsqu'il doit se prononcer dans le cadre d'un contrôle abstrait de normes, ce qui est le cas en l'espèce, le Tribunal fédéral n'annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit constitutionnel ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance qu'elles soient interprétées de façon contraire à la Constitution (ATF 134 I 293 consid. 2 p. 295; 130 I 82 consid. 2.1 p. 86; 119 Ia 321 consid. 4 p. 325 s.).
4. Les recourants ne remettent pas en cause leur reconnaissance en tant que homes au sens de la législation en matière de prestations complémentaires (selon l'art. 1 des arrêtés attaqués), mais contestent uniquement l'art. 2, dont ils demandent la suppression pure et simple, soutenant, pour l'essentiel, que celui-ci viole la loi fédérale sur les prestations complémentaires (LPC), en particulier l'art. 10 al. 2 let. a LPC.
4.1 En tant que l'article 2 des arrêtés du Conseil d'Etat fixe, pour l'année 2009, la taxe journalière maximale que les recourants sont en droit de facturer à leurs pensionnaires au bénéfice de PC de droit fédéral, il s'agit d'une entrave étatique dans le contrat d'hébergement existant entre un home (de droit privé) et un pensionnaire (au bénéfice de PC) en qualité de personne privée, laquelle viole aussi bien le principe de l'autonomie privée des parties au contrat d'hébergement que la liberté économique des recourants. A cet égard, le fait que les recourants poursuivent un but lucratif ou que leur activité ne permette que la couverture des coûts ne change rien au caractère privé de l'exploitation d'un home, pas plus que le fait d'héberger des pensionnaires au bénéfice de PC selon le droit fédéral.
4.2 La question de droit qui se pose en l'espèce est dès lors celle de savoir si la limitation tarifaire que l'art. 2 des arrêtés litigieux impose aux recourants est conforme au droit. L'examen de droit matériel qui suit montrera si, et dans quelle mesure, il s'agit d'une question de droit fédéral, et non pas d'une question de droit cantonal. Dans le premier cas, celle-ci pourra être examinée librement sous l'angle du droit fédéral (art. 95 let. a LTF) alors que la violation de droits constitutionnels (art. 106 al. 1 LTF), en particulier l'application arbitraire du droit cantonal, est soumise au principe du grief (Rügeprinzip) au sens de l'art. 106 al. 2 LTF.
5. Les arrêtés attaqués se fondent, selon leur préambule, sur la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (LPC; RS 831.30) et son ordonnance (OPC-AVS/AI; RS 831.301), sur la loi d'introduction de la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (LCPC; RSN 820.30), du 6 novembre 2007, le règlement d'exécution de la LCPC (RLCPC; RSN 820.301), du 10 décembre 2007, la loi sur la santé (LS; RSN 800.1), du 6 février 1995, la loi sur les établissements spécialisés pour personnes âgées (LESPA; RSN 832.30), du 21 mars 1972, du règlement d'exécution de la LESPA (RELESPA; RSN 832.301), du 21 août 2002, de l'arrêté relatif aux taxes journalières maximales applicables aux pensionnaires bénéficiant de prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (PC) et séjournant en établissement spécialisé pour personnes âgées autorisé au sens de la loi de santé (RSN 820.301.03), du 26 mai 2008.
6. 6.1 La nouvelle loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (Loi sur les prestations complémentaires; LPC) du 6 octobre 2006, faisant partie de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) selon l'arrêté fédéral du 3 octobre 2003, est entrée en vigueur le 1er janvier 2008 (RO 2007 5817 ch. IV). Selon son art. 2, la Confédération et les cantons accordent aux personnes qui remplissent les conditions fixées aux art. 4 à 6 des prestations complémentaires destinées à la couverture des besoins vitaux (al. 1); les cantons peuvent allouer des prestations allant au-delà de celles qui sont prévues par la présente loi et fixer les conditions d'octroi de ces prestations; le prélèvement de cotisations patronales est exclu (al. 2). Les prestations complémentaires se composent en premier lieu de la prestation complémentaire annuelle (art. 3 al. 1 let. a LPC). Son montant correspond à la part des dépenses reconnues qui excède les revenus déterminants (art. 9 al. 1 LPC). Pour les personnes qui vivent en permanence ou pour une longue période dans un home ou dans un hôpital (personnes vivant dans un home ou un hôpital), les dépenses reconnues comprennent (art. 10 al. 2 LPC):
a. la taxe journalière; les cantons peuvent fixer la limite maximale des frais à prendre en considération en raison du séjour dans un home ou dans un hôpital;
b. un montant, arrêté par les cantons, pour les dépenses personnelles.
Une telle réglementation était déjà prévue à l'art. 5 al. 3 let. a de la loi fédérale du 19 mars 1965 sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité (dans sa teneur en vigueur au 1er janvier 1998; RO 1997 2957 2960) qui autorisait les cantons à limiter les frais à prendre en considération en raison du séjour dans un home ou dans un hôpital. L'art. 2 al. 1bis aLPC, dans sa version après la deuxième révision de la LPC introduite par la loi fédérale du 4 octobre 1985, en vigueur depuis le 1er janvier 1987 (RO 1986 699 702; voir à ce sujet SVR 1995 PC no 18 p. 49) connaissait une réglementation analogue. Est considéré comme home toute institution qui est reconnue comme telle par un canton ou qui dispose d'une autorisation cantonale d'exploiter (art. 25a de l'ordonnance sur les prestations complémentaires à l'AVS/AI, introduit par ordonnance du 7 novembre 2007, entré en vigueur le 1er janvier 2008; RO 2007 5852).
6.2 Dans le cadre de l'introduction et de l'entrée en vigueur, au 1er janvier 2008, de la nouvelle loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI, le canton de Neuchâtel a également modifié sa loi d'application. Se fondant sur la LPC et l'OPC-AVS/AI, le Grand Conseil de la République et canton de Neuchâtel a adopté, le 6 novembre 2007, la loi d'introduction de la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (LCPC). Cette loi a pour but d'assurer l'application dans le canton de la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (LPC), du 6 octobre 2006, et de ses dispositions d'exécution (article premier al. 1 LCPC); le but des prestations complémentaires est d'assurer aux personnes âgées, aux survivants et aux invalides la couverture des besoins vitaux (article premier al. 2 LCPC). Sous le titre marginal « réglementation complémentaire », la loi prévoit ceci:
a) En général (art. 3)
Le Conseil d'Etat est compétent pour édicter les dispositions d'exécution.
b) En particulier (art. 4)
1. Le Conseil d'Etat fixe pour les personnes qui vivent en permanence ou pour une longue période dans un home ou dans un hôpital (art. 10, al. 2, LPC):
a) les taxes journalières, soit les limites maximales des frais à prendre en considération en raison du séjour dans un home ou dans un hôpital;
b) le montant qui est laissé à la disposition des pensionnaires pour leurs dépenses personnelles.
2. Afin de déterminer les taxes journalières applicables aux homes privés autorisés à exploiter selon la loi de santé (LS), du 6 février 1995, le Conseil d'Etat applique par analogie les dispositions de la loi sur les établissements spécialisés pour personnes âgées (LESPA), du 21 mars 1972, ainsi que celles de son règlement d'exécution.
3. (Montant de la fortune à prendre en considération)
4. Il reconnaît les institutions qui seront considérées comme homes au sens de la LPC.
5. Il fixe les conditions dans lesquelles une prestation allant au-delà de celles de la loi fédérale peut être accordée à la charge du canton et arrête pour le surplus les dispositions d'exécution nécessaires (art. 2, al. 2, LPC).
6. (Frais de maladie et d'invalidité, fixation des montants maximaux de remboursement).
Le Règlement d'exécution de la loi d'introduction de la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (RLCPC), du 10 décembre 2007, prévoit dans son article premier ceci:
Montants reconnus
a) établissements pour personnes âgées
Article premier
al. 1. En application de l'article 4, alinéa 1, lettres a et b, LCPC, le Conseil d'Etat fixe, par arrêtés séparés, les taxes journalières et le montant des dépenses personnelles applicables aux personnes vivant en permanence ou pour une longue période dans les établissements spécialisés pour personnes âgées, autorisés au sens de la loi de santé (LS), du 6 février 1995.
al. 2. (Personnes séjournant hors canton).
La troisième base juridique topique est l'arrêté du 26 mai 2008 relatif aux taxes journalières maximales applicables aux pensionnaires bénéficiant de prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (PC) et séjournant en établissement spécialisé pour personnes âgées autorisé au sens de la loi de santé. Son article premier, concernant les taxes journalières, est ainsi libellé:
Article premier
Conformément à l'article premier, alinéa 1 RLCPC, le Conseil d'Etat fixe, par arrêtés séparés, les taxes journalières maximales des établissements spécialisés pour personnes âgées (ci-après: les institutions) applicables à leurs pensionnaires au bénéfice de prestations complémentaires (PC) et qui sont déterminantes pour le calcul de ces dernières.
Les art. 2 et 3 règlent l'obligation d'annonce réciproque de la caisse cantonale neuchâteloise de compensation (CCNC) et des institutions (homes), l'art. 4 prévoit l'obligation des institutions de remettre leurs comptes au service cantonal de la santé publique, l'art. 5 dit que les dispositions de la LESPA et du RELESPA sont applicables aux institutions; enfin, l'art. 6 prévoit l'entrée en vigueur de l'arrêté du 26 mai 2008 avec effet rétroactif au 1er janvier 2008.
Toutes ces dispositions de droit cantonal ont été approuvées au sens de l'art. 29 al. 1 LPC par le Département fédéral de l'Intérieur. L'approbation de ces lois d'application dans leur intégralité et apparemment sans réserves ne lie pourtant pas le Tribunal fédéral. L'approbation accordée par le Conseil fédéral n'exclut donc pas un nouvel examen de ces actes législatifs dans une procédure de contrôle abstrait des normes, pour autant que ceux-ci ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit fédéral (ATF 128 II 13 consid. 2a p. 19; 109 Ia 116 consid. 6a p. 127).
D'un point du vue du droit de procédure, il y a lieu de noter qu'en l'espèce, les recourants ne remettent pas en cause les normes cantonales précitées. L'objet du litige ne porte par conséquent que sur les « arrêtés séparés » au sens de l'article premier de l'arrêté du 26 mai 2008 adoptés par le Conseil d'Etat les 22 décembre 2008 et 16 février 2009.
7. 7.1 Les recourants invoquent une violation du droit public fédéral, en particulier de l'art. 10 al. 2 let. a LPC. Selon eux, le texte de cette disposition légale est clair: l'expression "(...) à prendre en considération (...)" autorise seulement les cantons à déterminer la mesure de la prise en considération du prix de pension dans le calcul des prestations complémentaires établi par la caisse. On ne saurait en revanche nullement inférer du texte légal que ledit montant oblige les homes, à savoir que ceux-ci n'auraient pas le droit de facturer le prix de pension contractuel aux pensionnaires ou à toute personne qui serait d'accord de payer le prix intégral (p. ex. la famille).
7.2 Se fondant sur certains passages du Message du Conseil fédéral sur la législation d'exécution concernant la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), du 7 septembre 2005, le Conseil d'Etat estime que l'art. 10 al. 2 let. a LPC permet sans équivoque aux cantons de fixer les taxes journalières prélevées par les homes pour les personnes au bénéfice de PC et non seulement de fixer le montant des taxes déterminant pour le calcul des PC. Selon le Conseil d'Etat, cette interprétation a été confirmée par le Tribunal fédéral dans un arrêt du 19 décembre 2002 (2P.99/1999, 2P.162/1999 et 2P.315/1999), à propos de la législation vaudoise d'application des PC. Dans cette affaire, divers homes privés avaient recouru contre des arrêtés cantonaux fixant les tarifs socio-hôteliers applicables aux pensionnaires de homes et bénéficiant des régimes sociaux vaudois. Le Tribunal fédéral avait admis que non seulement la fixation de tels tarifs était admissible à l'égard des pensionnaires bénéficiant de l'aide de l'Etat, mais également, dans une certaine mesure, à l'égard des pensionnaires financièrement indépendants.
7.3 Pour sa part, l'OFAS s'est déterminé comme suit:
« Sur le fond, force est de mettre clairement en évidence le fait que l'approbation du règlement donnée par le DFI a trait exclusivement à une norme de calcul de la prestation complémentaire. Ainsi, il est absolument indéniable que l'art. 10, al. 2, let. a, LPC autorise les cantons à « fixer une limite maximale des frais à prendre en considération en raison du séjour dans un home ou dans un hôpital ». L'arrêté incriminé du 26 mai 2008, selon le texte clair de son libellé et de son article premier, ne fait rien d'autre que de donner au Conseil d'Etat le soin de fixer par arrêtés séparés, les taxes journalières maximales des institutions applicables à leurs pensionnaires au bénéfice de prestations complémentaires (PC) et qui sont « déterminantes pour le calcul de ces dernières ».
Pour sa part, la question du financement global des homes relève de compétences exclusivement cantonales. Le message concernant la Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) du 14 novembre 2001 soulignait ainsi notamment et en particulier le fait que « grâce au nouveau système, un canton peut choisir entre une aide en faveur des personnes (aide individuelle apportée aux personnes) ou en faveur des objets (subventions versées aux institutions). S'il subventionne un home en tant qu'objet, il peut fixer à un niveau inférieur la taxe du home prise en considération lors du calcul de la PC. S'il ne le fait pas, il doit verser des PC plus élevées aux bénéficiaires » (cf. FF 2002 p. 2299). C'est par conséquent bien en raison du fait que les cantons et les communes exercent une influence considérable sur les frais de séjour dans les homes puisqu'ils sont responsables de leur construction et de leur exploitation que l'on a estimé logique qu'ils prennent en charge les PC découlant d'un séjour dans un home, la Confédération se bornant à offrir une contribution financière (5/8) au montant destiné à la couverture des besoins vitaux (cf. message op. cit. p. 2298, et message du 7 septembre 2005 sur la législation d'exécution concernant la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), FF 2005 p. 5831).
L'interprétation faite par le canton de Neuchâtel de l'article 10, al. 2, let. a, LPC (cf. act. 16, p. 5) ne correspond à notre sens pas à l'intention du législateur telle qu'elle ressort des extraits de messages cités.
Dans la mesure où la question soulevée par le recourant porte sur le financement des homes, elle relève d'une compétence purement cantonale. Par conséquent, nous nous abstenons de formuler une conclusion sur le recours interjeté ».
Dans la mesure où la question soulevée par le recourant porte sur le financement des homes, elle relève d'une compétence purement cantonale. Par conséquent, nous nous abstenons de formuler une conclusion sur le recours interjeté ».
7.4 7.4.1 Ainsi que le relève l'OFAS, il ressort de l'interprétation littérale et systématique de l'art. 10 al. 2 let. a LPC que l'autorisation donnée aux cantons de fixer une limite maximale des frais à prendre en considération en raison du séjour dans un home ou dans un hôpital a trait exclusivement à une norme de calcul de la prestation complémentaire, mais non au financement des homes ou aux rapports de droit privé entre les homes et leurs pensionnaires. Cela ressort explicitement des Messages du Conseil fédéral concernant la Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT). Dans le premier message, du 14 novembre 2001, le Conseil fédéral explique que malgré le désenchevêtrement partiel, le caractère des PC ne change pas par rapport à la situation actuelle: «Concrètement, le changement signifie ce qui suit: tandis que les personnes qui demeurent chez elles touchent les mêmes PC que celles qui sont versées actuellement, les cantons pourront désormais fixer l'étendue et le montant des frais de maladie et d'infirmité qui sont pris en charge. Pour les personnes habitant dans un home, les cantons fixent, comme ils le font déjà, la taxe imputable pour le séjour et le montant pour les dépenses personnelles.» (FF 2002 III § 6.1.5.3.3 p. 2297 in fine). Dans la version allemande du message, la phrase soulignée est traduite ainsi: «legen die Kantone (...) die berücksichtigbare Heimtaxe und den Betrag für persönliche Auslagen fest» (BBl 2002 III p. 2436). Plus loin, le Conseil fédéral poursuit ainsi: « Les cantons et les communes exercent une influence considérable sur les frais de séjour dans les homes puisqu'ils sont responsables de leur construction et de leur exploitation. Par conséquent, il est logique que les cantons prennent en charge les PC découlant d'un séjour dans un home. Ils ne doivent cependant fournir des prestations que si les frais de séjour dans un home dépassent le montant des besoins vitaux. Pour calculer ce montant, on ajoute le montant des besoins vitaux (16'880 fr.) au loyer maximal possible (13'200 fr.), par souci de simplification, ce qui donne une somme arrondie à 80 fr. par jour (cf. art. 3b et art. 5, al. 1, let. b LPC). Si le pensionnaire d'un home ne peut pas payer seul 80 fr. par jour, la Confédération (à raison de 5/8) et le canton (à raison de 3/8) versent la différence. On garantit ainsi que les personnes vivant à la maison et celles qui résident dans un home bénéficient du même traitement quant à la couverture des besoins vitaux. Lorsque le montant de la couverture des besoins vitaux et celui des frais du home dépassent ensemble 80 fr., le canton doit financer le surplus. Comme par le passé, ce sont les cantons qui fixent la taxe maximale des homes, si bien qu'ils définissent également la part des PC qu'ils supportent. Les taxes des homes sont définies en fonction des coûts de construction et d'exploitation. Pour calculer les PC des pensionnaires de homes, le revenu est déterminé de la même manière que pour les personnes vivant chez elles. Les cantons ne peuvent exercer une influence que sur la part prise sur la fortune, qui peut être plus ou moins importante. Grâce au nouveau système, un canton peut choisir entre une aide en faveur des personnes (aide individuelle apportée aux personnes) ou en faveur des objets (subvention versée aux institutions). S'il subventionne un home en tant qu'objet, il peut fixer à un niveau inférieur la taxe du home prise en considération lors du calcul de la PC. S'il ne le fait pas, il doit verser des PC plus élevées aux bénéficiaires.» (FF 2002 III § 6.1.5.3.3.2 p. 2298 s.). La phrase soulignée ci-dessus a la teneur suivante en allemand: «Subventioniert er das Heim als Objekt, kann er die bei der EL-Berechnung berücksichtigbare Heimtaxe tiefer ansetzen.» (BBl 2002 III p. 2437)
Dans son Message sur la législation d'exécution concernant la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) du 7 septembre 2005, le Conseil fédéral a précisé ce qui suit:
« Le désenchevêtrement des tâches entre la Confédération et les cantons et la transformation de la loi sur les subventions en une loi sur les prestations requièrent une refonte complète de la loi fédérale du 19 mars 1965 sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité (LPC). Le projet accorde aux cantons une marge de manoeuvre minime concernant les tarifs relatifs à la prestation complémentaire annuelle (qui relève de la Confédération), du fait que le calcul des prestations complémentaires pour les pensionnaires de homes est basé sur le même principe que pour les personnes vivant à domicile - bien que le versement des PC reste l'affaire des cantons. Il convient de souligner que le nouveau modèle de PC annuelles ne fixe pas de plafond à ces prestations. Actuellement ce plafond n'a guère de sens pour les personnes qui ne vivent pas dans un home, du fait qu'il est très rarement atteint (cas d'invalidité dans des familles nombreuses). L'abandon du plafond évite par ailleurs tout mélange avec l'aide sociale.
Les choses se présentent un peu autrement pour les pensionnaires de homes. La contribution financière de la Confédération se limite au montant destiné à couvrir les besoins vitaux. Si ce montant est dépassé, les PC annuelles sont entièrement à la charge des cantons. Ceux-ci fixent eux-mêmes les taxes prélevées par les homes et exercent ainsi une influence sur la part des PC qu'ils assument. La LPC n'offre cependant de marge de manoeuvre que pour le montant des dépenses personnelles et la prise en compte de la fortune (imputation de la fortune) pour les pensionnaires de homes. D'autres dispositions ne sont admissibles dans le domaine des PC annuelles que dans la mesure où elles sont nécessaires à l'application de la loi. Même pour les pensionnaires, il n'est donc pas utile de fixer un plafond pour les PC annuelles. Il en va autrement pour les frais de maladie et d'invalidité, lesquels sont entièrement pris en charge par les cantons. Il appartient donc aux cantons de déterminer les frais à rembourser aux bénéficiaires de PC.» (FF 2005 VI § 2.9.8.2.2 p. 5831)
Dans sa réponse aux recours, le Conseil d'Etat se fonde essentiellement sur la phrase soulignée ci-dessus pour défendre son point de vue. Or, la version allemande du passage en question est la suivante: «Die Kantone bestimmen selbständig die Höhe der anrechenbaren Heimtaxen und beeinflussen damit auch den von ihnen zu tragenden EL-Teil.» (BBl 2005 VI p. 6224)
7.4.2 Le texte de l'art. 10 al. 2 let. a, deuxième phrase LPC est libellé ainsi en allemand: «die Kantone können die Kosten begrenzen, die wegen des Aufenthaltes in einem Heim oder Spital berücksichtigt werden». En italien, il a la teneur suivante: «i Cantoni possono limitare le spese prese in considerazione a causa del soggiorno in un istituto o in un ospedale». Dans les messages précités, le verbe «berücksichtigen» est traduit en français une fois par le verbe «imputer» et une fois par l'expression «prendre en considération» (expression retenue pour l'art. 10 al. 2 let. a LPC). Quant à l'expression «taxes prélevées par les homes» (cf. FF 2005 VI p. 5831), elle est traduite par «anrechenbaren Heimtaxen», à savoir «taxes imputées». La sémantique choisie par le Conseil fédéral implique que l'art. 10 al. 2 let. a LPC autorise seulement les cantons à déterminer le montant de la taxe devant être imputée dans le calcul des prestations complémentaires. S'il entendait autoriser les cantons à fixer les taxes que les homes sont en droit de facturer directement à leurs pensionnaires et intervenir ainsi dans les rapports contractuels de droit privé entre les homes non subventionnés et leurs pensionnaires au bénéfice de PC, le législateur fédéral aurait dû être plus précis. En l'absence d'une volonté claire du législateur ressortant des travaux préparatoires, il n'y a pas lieu de suivre l'interprétation de l'art. 10 al. 2 let. a LPC donnée par le Conseil d'Etat.
Le canton de Neuchâtel a décidé de ne pas reconnaître la qualité d'«établissements (...) d'utilité publique» aux homes recourant notamment, et de ne plus leur accorder désormais les subsides spéciaux selon l'art. 19a LESPA. La différence essentielle du présent cas avec les cas 2P.99/1999, 2P.162/1999 et 2P.315/1999, sur lequel se fonde le Conseil d'Etat, réside dans l'absence d'autorisation des homes recourants à obtenir des subventions. Dans les cas précités, il s'agissait de homes ayant reçu un mandat de prestations dans le cadre de la planification des homes du canton de Vaud, lequel leur ouvrait droit à des subventions, pour autant que l'institution en question respectât les tarifs fixés par l'Etat à l'égard des pensionnaires au bénéfice de PC ou de l'aide sociale ainsi qu'à l'égard de ceux ne bénéficiant d'aucune aide publique.
7.5 Le fait que l'art. 10 al. 2 let. a LPC n'autorise pas les cantons à limiter les taxes journalières facturées par des homes privés sans mandat de prestations ni subventions étatiques, est confirmé par l'aspect suivant: selon la loi fédérale sur le nouveau régime de financement des soins du 13 juin 2008, laquelle n'est pas encore entrée en vigueur (FF 2008 5247), il est prévu de compléter la teneur actuelle de l'art. 10 al. 2 let. a LPC par l'ajout de la phrase suivante: «(...); les cantons veillent à ce que le séjour dans un établissement médico-social reconnu ne mène pas, en règle générale, à une dépendance de l'aide sociale;». On doit en déduire que si les cantons étaient autorisés en vertu du seul droit fédéral à limiter le montant des taxes journalières facturées par les homes, cet ajout eût été superflu.
8. Il résulte de ce qui précède que l'art. 10 al. 2 let. a LPC n'est pas, contrairement à l'avis erroné du Conseil d'Etat, une base légale suffisante pour imposer une limite aux tarifs pratiqués par des homes privés à l'égard de leurs pensionnaires au bénéfice de PC.
9. 9.1 Les recourants se plaignent d'une violation du principe de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.). Ils font valoir que les tarifs fixés par le Conseil d'Etat dans les arrêtés litigieux violent l'art. 4 al. 2 LCPC ainsi que les art. 18 à 27 et 36 à 39 RELESPA car ils ont été fixés d'une manière définitive et sans aucune analyse des comptes.
9.2 Contrairement à ce que pourrait suggérer la formulation de l'art. 106 al. 2 LTF, les dispositions cantonales ne peuvent pas être attaquées directement comme telles devant le Tribunal fédéral (art. 95 LTF a contrario), sauf exceptions non pertinentes en l'espèce (cf. art. 95 let. c et d LTF). Il est néanmoins possible de faire valoir que leur application consacre une violation du droit fédéral, comme la protection contre l'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou la garantie d'autres droits constitutionnels (cf. ATF 133 III 462 consid. 2.3 p. 466). Le Tribunal fédéral n'examine cependant de tels moyens que s'ils sont formulés conformément aux exigences de motivation qualifiées prévues à l'art. 106 al. 2 LTF, qui valent en particulier pour le grief d'arbitraire (cf. ATF 133 III 639 consid. 2 p. 639 s.; 133 II 249 consid. 1.4.2 p. 254).
Dans la mesure où, en l'espèce, les recourants se contentent d'affirmer que les taxes journalières ont été fixées de manière définitive et sans analyse des comptes, sans démontrer en quoi cette manière de faire méconnaît gravement le droit cantonal invoqué, leur grief est purement appellatoire et doit être déclaré irrecevable.
9.3 Quant aux autres griefs invoqués par les recourants, à savoir la violation du principe de la liberté économique (art. 27 Cst.) ainsi que du principe constitutionnel de l'égalité de traitement, notamment entre concurrents directs (art. 8 et 27 Cst.), ils ne sont pas non plus recevables.
10. Le fait que l'art. 10 al. 2 let. a LPC ne constitue pas une base légale suffisante pour limiter les frais facturés par les homes à leurs pensionnaires ne saurait toutefois conduire à l'admission des recours. En l'espèce, les arrêtés reposent non seulement sur la LPC, mais également, selon leurs préambules, sur diverses autres lois cantonales. La question de savoir s'il existe, parmi celles-ci, une disposition suffisante sous l'angle de l'art. 36 al. 1 Cst. ne doit pas être examinée par le Tribunal fédéral dès lors que les recourants ne discutent pas l'éventualité d'une base juridique indépendante, ancrée dans le droit cantonal. Les recourants ne se plaignent que du fait que la LPC ne constitue pas une base légale suffisante pour restreindre leur liberté économique mais ne font pas valoir que les dispositions de droit cantonal sur lesquelles se fondent également les arrêtés du Conseil d'Etat seraient contraires à la Constitution. Ils ne prétendent pas non plus qu'en adoptant les arrêtés litigieux, le Conseil d'Etat aurait violé le droit cantonal supérieur ou le principe de la séparation des pouvoirs en outrepassant ses compétences (cf. ATF 134 I 322 consid. 2.2 p. 326). Il n'appartient pas au Tribunal fédéral d'examiner d'office une éventuelle violation du droit cantonal si celle-ci n'a pas été alléguée et motivée par les recourants (art. 106 al. 2 LTF), de sorte que tous les autres griefs d'ordre constitutionnel sont irrecevables. Dans la mesure où le Tribunal fédéral n'annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit supérieur et qu'il n'est pas exclu, en l'espèce, que la réglementation contestée se fonde sur une base légale suffisante en droit cantonal ou qu'elle puisse être interprétée conformément au droit constitutionnel cantonal, il n'y a pas lieu d'annuler les arrêtés litigieux, dont la portée est limitée jusqu'à la fin de l'année 2009.
Succombant, les recourants doivent supporter les frais judiciaires, solidairement entre eux (cf. art. 65 al. 1 à 3 et 66 al. 1 et 5 LTF), et n'ont pas droit à des dépens (cf. art. 68 al. 1 LTF).

rulings:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1. Dans la mesure où ils sont recevables, les recours sont rejetés.
2. Les frais judiciaires, arrêtés à 6000 fr., sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
3. Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Conseil d'Etat de la République et Canton de Neuchâtel et à l'Office fédéral des assurances sociales.
Lucerne, le 28 août 2009
Au nom de la IIe Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: La Greffière:
Meyer Fretz

region: Federation

bge_label: critical


facts:
Sachverhalt:
A.
Die Anwaltskanzlei X._ AG beabsichtigt am Bürogebäude, in dem sich ihre Kanzlei befindet, die Fassadenanschrift "X._ Advokatur & Notariat" anzubringen. Das Bürogebäude liegt an einer stark befahrenen Verkehrskreuzung in A._/ZG. Am Gebäude bestehen ober- wie unterhalb des geplanten Schriftzugs bereits Fassadenanschriften zweier weiterer Gewerbebetriebe ("V._ Treuhand" und "W._"). Die vorgesehene Beschriftung soll eine Gesamtlänge von ca. 9.4 m und eine Höhe von 70 cm ("X._") bzw. 32 cm ("Advokatur & Notariat") aufweisen und mit weissen LED-Lichtern ausgeleuchtet werden. Die Fronten sollen blau (blaues Plexiglas) und die Seitenteile vorne (1/3) weiss opal und hinten (2/3) silbern leuchten.
B.
Am 12. März 2012 stellte die Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte des Kantons Zug fest, die beabsichtigte Firmenbeschriftung verstosse gegen die Berufsregeln gemäss Art. 12 lit. d des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2000 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte (Anwaltsgesetz, BGFA; SR 935.61). Am 14. Juni 2012 wies das Obergericht des Kantons Zug die gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde ab.
C.
Vor Bundesgericht beantragt die X._ AG die Aufhebung des Urteils des Obergerichts des Kantons Zug vom 14. Juni 2012 und die Feststellung, dass die von ihr geplante Firmenanschrift an der Hauswand des Gebäudes an der B._strasse in A._/ZG keine unzulässige Werbung im Sinne des Art. 12 lit. d BGFA darstelle, eventualiter die Rückweisung zur Neubeurteilung an die Vorinstanz.
Das Obergericht des Kantons Zug und die Aufsichtskommission beantragen die Abweisung der Beschwerde; das Obergericht, soweit darauf einzutreten sei.
D.
Das Bundesgericht hat die Angelegenheit am 25. Januar 2013 öffentlich beraten.

considerations:
Erwägungen:
1.
1.1. Streitgegenstand bildet die Frage, ob die von der Beschwerdeführerin geplante Fassadenanschrift gegen das anwaltliche Berufsrecht, namentlich gegen Art. 12 lit. d BGFA, verstösst. Das angefochtene Urteil, bei dem es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Feststellungsentscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts handelt, unterliegt der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor.
1.2. Die Beschwerdebefugnis (Art. 89 Abs. 1 BGG) ist zu bejahen, da die Beschwerdeführerin über ein selbständiges, eigenes Rechtsschutzinteresse am Streitgegenstand verfügt (BGE 138 V 292 E. 4 S. 296 mit Hinweisen) : Es geht darum zu klären, ob der von ihr geplanten Fassadenanschrift rechtliche Hindernisse im Weg stehen. Eine allfällige berufsrechtliche Unzulässigkeit der Fassadenanschrift berührt mit der Werbefreiheit auch grundrechtlich geschützte Interessen der Beschwerdeführerin.
1.3. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin bestreitet die vorinstanzliche Würdigung, wonach die vorgesehene Beschriftung gegen die Berufsregel gemäss Art. 12 lit. d BGFA verstosse. Zudem rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), welche die Vorinstanz bei der Anwendung von Art. 12 lit. d BGFA nicht genügend berücksichtigt habe.
2.1. Auszulegen ist daher Art. 12 lit. d BGFA, gemäss welchem Anwältinnen und Anwälte "Werbung machen [können], solange diese objektiv bleibt und solange sie dem Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit entspricht".
Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Ordnung zu unterstellen (BGE 137 V 434 E. 3.2 S. 437; 136 II 187 E. 7.3 S. 194; 134 V 170 E. 4.1 S. 174; je mit Hinweisen).
2.2. Art. 12 lit. d BGFA geht vom Grundsatz der Zulässigkeit der Anwaltswerbung aus ("können Werbung machen"), setzt jedoch voraus, dass die Werbung "objektiv" ("faits objectifs"; "fatti oggettivi") bleibt und dem "Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit" ("intérêt général"; "bisogni d'informazione del pubblico") entspricht. Der abweichende französische Wortlaut beim letztgenannten Kriterium ist auf einen Vorschlag der Redaktionskommission zurückzuführen und gibt den Willen des Gesetzgebers nur ungenügend wieder, weshalb auf die deutsche bzw. italienische Fassung abzustellen ist ( BOHNET/ Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, N. 1495).
Die gesetzlichen Begriffe - von "Werbung" über "objektiv" bis zu "Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit" - sind offen gehalten. Da die Beschwerdeführerin die Frage aufwirft, ob überhaupt Werbung vorliegt, ist zunächst der Werbebegriff zu klären (E. 3), um anschliessend unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte der Norm (E. 4) und ihrer Stellung in der Rechtsordnung (E. 5) die Tragweite und Bedeutung der Kriterien "objektiv" und "Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit" zu bestimmen (E. 6).
3.
3.1. Unter "Werbung" im Sinne von Art. 12 lit. d BGFA ist insbesondere all jene Kommunikation zu verstehen, die planvoll darauf angelegt ist, andere dafür zu gewinnen, die von einem Anwalt bzw. einer Anwaltskanzlei angebotenen Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen ( BOHNET/MARTENET, a.a.O., N. 1485 ff.; WALTER FELLMANN, in: Fellmann/Zindel [Hrsg.], Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 113 zu Art. 12 BGFA; ANDREA SCHÜTZ, Anwaltswerbung in der Schweiz, 2010, S. 61 ff.). Ob diese Voraussetzungen vorliegen, bestimmt sich nach der Verkehrsauffassung; massgebend sind objektive Kriterien.
3.2. Der Begriff der Werbung darf nicht zu eng verstanden werden, um den Gehalt der Norm nicht zu unterlaufen ( SCHÜTZ, a.a.O., S. 69). Das gilt auch für Aussenwerbung, namentlich bei Kanzleischildern. Beschränken sie sich auf reine Tür- bzw. Namensschilder, kann man ihnen mit gutem Grund jeglichen Werbecharakter absprechen (vgl. BOHNET/MARTENET, a.a.O., N. 1526). Dabei sollte man sich jedoch nicht in begrifflichen Abgrenzungsfragen verlieren, wird man den Werbecharakter doch gerade mit Verweis auf den blossen Informationsgehalt (Hinweisfunktion) solcher Türschilder verneinen, womit sie ohne Weiteres den Anforderungen des Art. 12 lit. d BGFA genügen.
3.3. Zu Recht hat die Vorinstanz die vorliegende Fassadenanschrift als (Aussen-) Werbung qualifiziert, richtet sie sich doch an eine unbestimmte Vielzahl von Personen und entfaltet damit eine gewisse Breitenwirkung (vgl. FELLMANN, in: Fellmann/Zindel [Hrsg.], a.a.O., N. 114b zu Art. 12 BGFA). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist nicht nur die "Spezialisierungsanpreisung" (Hinweis auf besondere Kenntnisse, bevorzugte Tätigkeitsbereiche etc.) als Werbung einzustufen. Anders als ein einfaches Türschild beschränkt sich die Fassadenanschrift nicht darauf, auf den Standort der Beschwerdeführerin hinzuweisen, sondern ist aufgrund ihrer Grösse, Gestaltung und Anbringung zugleich eine publikumswirksame Bekanntmachung, dass die Beschwerdeführerin anwaltliche Dienstleistungen und Beurkundungen anbietet. Es handelt sich damit um Werbung im Sinne von Art. 12 lit. d BGFA.
4.
4.1. Wie die übrigen Berufsregeln nach Art. 12 BGFA ist auch Art. 12 lit. d BGFA der "gemeinsame Nenner" der bisherigen kantonalen Gesetze (vgl. FELLMANN, in: Fellmann/Zindel [Hrsg.], a.a.O., N. 3 zu Art. 12 BGFA). Dabei fällt auf, dass sich der Gesetzgeber klar gegen ein "generelles Werbeverbot" ausgesprochen hat, das "weder für Anwältinnen und Anwälte noch für die Klientschaft" zu rechtfertigen sei (Botschaft vom 28. April 1999 zum Bundesgesetz über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte [nachfolgend: Botschaft BGFA], BBl 1999 6013, 6056 Ziff. 233.24). Damit setzt sich Art. 12 lit. d BGFA deutlich vom überkommenen Standesrecht ab, das dem Anwalt jegliche Werbung versagte, wobei auch das vormals kantonale Berufsrecht entsprechende Verbote kannte ( VINCENT MARTENET, L'indépendance et la publicité des avocats, AJP 2000 S. 667 ff., 675 f.; WALTER FELLMANN, Recht der Anwaltswerbung im Wandel [nachfolgend: Anwaltswerbung], AJP 1998 S. 175 ff.).
4.2. Diese strikten standes- und berufsrechtlichen Werbeverbote wurden in den 80er und 90er Jahren des letzten Jahrhunderts und damit noch vor Inkrafttreten des BGFA vor allem in der Deutschschweiz zunehmend gelockert ( MARTENET, a.a.O., S. 676 f.) und durch das Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellgesetz, KG; SR 251) schliesslich grundsätzlich auf den Prüfstand gestellt ( PIERRE TERCIER, Les avocats et la concurrence, Der Schweizer Anwalt Nr. 160 1/1996 S. 4 ff.; Benoît Chappuis, Droit de la concurrence et droit des avocats: la fin des tabous, in: Mélanges en l'honneur de Pierre Tercier, 2008, S. 571 ff.; BOHNET/MARTENET, a.a.O., N. 1015 ff., insb. N. 1074 ff.).
4.3. Das Bundesgericht sprach sich bereits vor Inkrafttreten des BGFA vorab mit Blick auf die Handels- und Gewerbefreiheit stets gegen ein absolutes Verbot der Anwaltswerbung aus, liess es aber zu, die Werbetätigkeit von Anwälten besonderen Schranken zu unterwerfen (BGE 67 I 80 E. 3 S. 87 ff.; 68 I 11 E. 1 S. 14 f., 65 E. 1 S. 68 f.; 87 I 262 E. 2 S. 265 f.; 96 I 34 E. 5 S. 37 f.; 123 I 12 E. 2c/aa S. 16 f.; 125 I 417 E. 3b S. 421 f.). Die Rechtsprechung hat dabei folgende Leitlinien formuliert: "Kommerzielle Werbemethoden dürfen ... im Interesse des Schutzes von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr und zur Erhaltung der Vertrauenswürdigkeit und der Unabhängigkeit der Anwaltschaft ausgeschlossen werden, während zurückhaltende und sachlich zutreffende Werbung dem Bedürfnis des Publikums nach Information entgegenkommt und dem Anwalt deshalb nicht grundsätzlich verwehrt sein kann" (BGE 123 I 12 E. 2c/aa S. 17; daran anschliessend BGE 123 I 201 E. 6b S. 210; 125 I 417 E. 5b S. 426 f.; Urteil 2P.386/1996 vom 7. Juli 1997 E. 4a, in: SJ 1998 S. 116 ff., 119; MARTENET, a.a.O., S. 676).
4.4. Art. 12 lit. d BGFA nimmt mit dem Grundsatz der Zulässigkeit der Anwaltswerbung den grund- und wettbewerbsrechtlichen Ansatz auf, ist aber zugleich Ausdruck davon, dass der Werbefreiheit bei der anwaltlichen Tätigkeit nach tradierter Auffassung aus öffentlichen Interessenengere Grenzen gezogen sind, als sie sich aus der allgemeinen Rechtsordnung ergeben. Besteht darüber de lege lata weitgehend Einigkeit (vgl. für einen Überblick über die Meinungen in der Literatur SCHÜTZ, a.a.O., S. 147 ff.; ferner CHRISTOF BERNHART, Die professionellen Standards des Rechtsanwalts, 2. Aufl. 2011, S. 151; a.M. KASPAR SCHILLER, Schweizerisches Anwaltsrecht, 2009, N. 1617), so erhellt aus der Entstehungsgeschichte nicht, wie die Grenzen zulässiger Werbung überzeugend zu ziehen sind (vgl. BGE 123 I 12 E. 2c/aa S. 17).
5.
5.1. Art. 12 lit. d BGFA ist in die Rechtsordnung einzubetten, wozu namentlich die Verfassung (BGE 138 I 305 E. 1.4.4 S. 311 f.; MARTENET, a.a.O., S. 679) gehört. Die Freiheit kommerzieller Werbung, die über die Wirtschaftsfreiheit des Art. 27 BV und die Meinungsäusserungsfreiheit der Art. 10 EMRK und Art. 19 UNO-Pakt II (SR 0.103.2) gewährleistet wird (BGE 125 I 417 E. 3b S. 421 f.; vgl. auch BGE 128 I 295 E. 5a S. 308; MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 364 ff.), ist dabei ebenso zu berücksichtigen wie der Umstand, dass der Rechtsstaat auf das Vertrauen des Publikums in die freie Anwaltschaft angewiesen ist. Der Zugang zum Recht erfolgt über die Anwaltschaft; ohne sie ist es dem Einzelnen regelmässig verwehrt, seinen Standpunkt in juristischen Angelegenheiten wirksam zur Geltung zu bringen ( SCHILLER, a.a.O., N. 73 ff.; FELLMANN, in: Fellmann/Zindel [Hrsg.], a.a.O., N. 2b zu Art. 12 BGFA). Es besteht daher ein besonderes öffentliches Interesse an einer sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung (vgl. Art. 12 lit. a BGFA).
Entsprechend kann der Staat zum Publikumsschutz sowie zur Wahrung von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr Regeln für eine ordnungsgemässe und qualitativ hochstehende Ausübung der Anwaltstätigkeit aufstellen (Art. 95 Abs. 1 BV; BGE 125 I 417 E. 5a S. 426; 123 I 12 E. 2c/aa S. 16 f.; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, in: Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, 2003, N. 5 zu Art. 95 BV; ROBERT BAUMANN, Der Anwalt im Visier des Staates, AJP 2008 S. 43 ff., 51; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Aufl. 2011, § 2 N. 4, § 39 N. 9). Unter Einhaltung dieser Regeln dient Anwaltswerbung auch ideellen Interessen, indem sie der Klientschaft eine sachgerechte Anwaltswahl erlaubt und damit einen Beitrag zum guten Funktionieren der Rechtspflege leistet ( MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 373).
5.2. Das Interesse an einer ordnungsgemässen und qualitativ hochstehenden Ausübung der Anwaltstätigkeit wird auch auf europäischer Ebene anerkannt (Urteile des EGMR Casado Coca gegen Spanien vom 24. Februar 1994, Serie A Bd. 285 § 46; Schöpfer gegen Schweiz vom 20. Mai 1998, Recueil CourEDH 1998-III S. 1042 § 29; Foglia gegen Schweiz vom 13. Dezember 2007, §§ 86 f.; Art. 24 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt, ABl. L 376 vom 27. Dezember 2006 S. 36 ff.; Urteil des EuGH vom 5. April 2011 C-119/09 Société fiduciaire, Slg. 2011 I-02551 Randnr. 30). Dabei bleibt jedoch jegliche staatliche Regelung Stückwerk und darauf angewiesen, dass die Anwaltschaft ihren Beitrag leistet, um das Vertrauen des Publikums sowie das Ansehen in ihren Berufsstand zu gewährleisten: Der Staat kann die Standeswürde zwar schützen, aber nicht verordnen.
5.3. Auch bei anderen freien Berufen sind Werbebeschränkungen zulässig (BGE 123 I 201 E. 6b S. 209 f.; Urteil 2P.386/1996 vom 7. Juli 1997 E. 3a und 4a, in: SJ 1998 S. 116 ff.). Neuere Bundesgesetze nehmen dies auf, so namentlich Art. 40 lit. d des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe (Medizinalberufegesetz, MedBG; SR 811.11) und Art. 27 lit. d des Bundesgesetzes vom 18. März 2011 über die Psychologieberufe (Psychologieberufegesetz, PsyG; AS 2012 1929, SR 935.81). Beide Gesetze erlauben Werbung, "die objektiv ist, dem öffentlichen Bedürfnis entspricht und weder irreführend noch aufdringlich ist" (vgl. BORIS ETTER, in: Handkommentar zum Medizinalberufegesetz, 2006, N. 16 ff. zu Art. 40 MedBG; WALTER FELLMANN, Berufspflichten der Psychologinnen und Psychologen nach Art. 27 PsyG, in: Psychologieberufe im Wandel, 2012, S. 135 ff., 147 ff.).
6.
6.1. Gestützt darauf lässt sich die Bedeutung und Tragweite von Art. 12 lit. d BGFA konkretisieren. Die grundsätzliche Zulässigkeit der Anwaltswerbung ist ein Gebot der Werbefreiheit als eines Teilgehalts der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 Abs. 1 BV; Botschaft BGFA, BBl 1999 6013, 6056 Ziff. 233.24) : Nicht die Werbung, sondern deren Einschränkung ist gemäss verfassungsrechtlich vorgezeichneter und gesetzlich konkretisierter Wertung rechtfertigungsbedürftig (Art. 27 i.V.m. Art. 94 BV; Art. 95 BV; Art. 12 lit. d BGFA; vgl. mit Blick auf die Organisationsfreiheit BGE 138 II 440 E. 16 S. 455 f. und E. 18 S. 457 f.). Dies entspricht denn auch der konstanten Bundesgerichtspraxis vor Erlass des BGFA (vgl. E. 4.3) und ist in der Lehre grundsätzlich unstrittig ( BERNHART, a.a.O., S. 147; BOHNET/MARTENET, a.a.O., N. 1484; FELLMANN, Anwaltswerbung, S. 179 f.; SCHÜTZ, a.a.O., S. 74 ff.; MICHEL VALTICOS, in: Valticos/Reiser/Chappuis [Hrsg.], Commentaire romand, Loi sur les avocats, 2010, N. 191 f. zu Art. 12 BGFA; ALAIN WURZBURGER, L'avocat et la publicité, in: L'avocat moderne, 1998, S. 231 ff., 234 f.).
6.2.
6.2.1. Gesetzliche Einschränkungen dieser grundrechtlich geschützten Freiheit erfolgen aus dem verfassungsrechtlich anerkannten und gesetzlich verankerten öffentlichen Interesse an einer ordnungsgemässen und qualitativ hochstehenden Ausübung der Anwaltstätigkeit (Art. 95 Abs. 1 BV; Art. 12 lit. a BGFA). Die gesetzlichen Kriterien der "Objektivität" und des "Informationsbedürfnisses der Öffentlichkeit" knüpfen an die Bundesgerichtspraxis vor Erlass des BGFA an, weshalb diese auch unter Geltung des BGFA von Bedeutung bleibt (vgl. E. 4.3).
6.2.2. Anwaltswerbung soll damit primär Werbung informativer Art sein und - über die lauterkeitsrechtlichen Grenzen hinaus - auf reisserische, aufdringliche und marktschreierische Methoden verzichten (offen gelassen in Urteil 2A.98/2006 vom 24. Juli 2006 E. 4; vgl. BGE 125 I 417 E. 5b S. 426; 123 I 12 E. 2c/aa S. 16 f.; Urteil 2P.386/1996 vom 7. Juli 1997 E. 4a, in: SJ 1998 S. 116 ff., 119; je mit Hinweisen; vgl. auch das Votum von SR Françoise Saudan, AB 1999 S 1172: "La publicité doit néanmoins répondre à certaines exigences et éviter tout aspect tapageur ou exagéré."). Dagegen entspricht zurückhaltende und sachlich zutreffende Werbung dem Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit und ist zulässig (BGE 125 I 417 E. 5b S. 426; 123 I 12 E. 2c/aa S. 17). Die gebotene Zurückhaltung bezieht sich sowohl auf den Inhalt wie auf die Form (en) und Methoden der Anwaltswerbung (BGE 123 I 201 E. 5b S. 210; BOHNET/MARTENET, a.a.O., N. 1494, 1496, 1521 ff.). So sind etwa bei Aussenwerbung (Kanzleischilder, Hinweistafeln usw.) nicht nur der Inhalt, sondern auch Gestaltung, Grösse und Anbringung zu prüfen ( BERNHART, a.a.O., S. 149 f.).
6.3.
6.3.1. Im Einzelfall bleibt die Grenze zwischen zulässiger und unzulässiger Werbung allerdings schwierig zu ziehen. Die Unbestimmtheit der gesetzlichen Kriterien wird denn auch in der Literatur mitunter ebenso stark kritisiert wie der Umstand, dass das Gesetz in sich widersprüchlich sei, da sich Werbung weder durch Zurückhaltung noch durch Objektivität auszeichne (statt vieler SCHÜTZ, a.a.O., S. 99 ff.). Der eine wie der andere Vorwurf verfängt jedoch nicht. Zum einen sind pauschalisierende Lösungen mit Blick auf die Vielgestaltigkeit möglicher Werbemassnahmen nicht unproblematisch, weshalb die gesetzlich getroffene Lösung zumindest nachvollziehbar ist (vgl. BGE 138 V 41 E. 4.3 S. 45; 136 I 87 E. 3.1 S. 90 f.; Urteil 2C_485/2010 vom 3. Juli 2012 E. 7.2, zur Publikation bestimmt; MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif, Bd. I, 3. Aufl. 2012, S. 674 ff., insb. S. 682 f.). Zum anderen sind die berufsrechtlichen Einschränkungen zulässiger Anwaltswerbung gesetzlicher Ausdruck davon, dass bei der Werbung hochrangige Rechtsgüter - die Wirtschaftsfreiheit der Anwälte wie das Vertrauen in die Anwaltschaft - gegeneinander abzuwägen und im konkreten Fall einer sachgerechten Lösung zuzuführen sind.
6.3.2. Die Offenheit der gesetzlichen Kriterien ermöglicht eine Rechtsverwirklichung, die sich den jeweiligen örtlichen und sachlichen Gegebenheiten situationsgerecht anpassen lässt und dabei auch die im Laufe der Zeit gewandelten Anschauungen aufnehmen kann (BGE 123 I 12 E. 2c/aa S. 17). Entsprechend ist den kantonalen Behörden bei der Auslegung und Anwendung der in Art. 12 lit. d BGFA enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffen ein Beurteilungsspielraum einzuräumen, soweit die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt worden sind (vgl. BGE 138 II 77 E. 6.4 S. 89; 131 II 680 E. 2.3.2 S. 683 f.).
7.
Vorliegend ist zu beurteilen, ob die Fassadenanschrift der Beschwerdeführerin gegen das Gebot zurückhaltender und sachlich zutreffender Werbung verstösst.
7.1. Die Aufsichtskommission hat das "Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit" verneint, da sich die Firmenbeschriftung an eine unbestimmte und uneinheitliche Gruppe von Werbeadressaten richte und bei einer solch willkürlichen Streuwirkung des Werbeeffekts nicht mehr gesagt werden könne, die Werbung richte sich an eine einheitliche oder zumindest eingeschränkte Gruppe von Werbeadressaten. Für die allermeisten Verkehrsteilnehmer decke die geplante Firmenbeschilderung kein Informationsbedürfnis ab, weshalb sie gegen Art. 12 lit. d BGFA verstosse.
Die Vorinstanz ist dem im Ergebnis gefolgt, verneinte jedoch neben dem Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit auch die Objektivität der geplanten Fassadenanschrift: Diese wahre die erforderliche "formale Sachlichkeit" nicht, da sie in gestalterischer Hinsicht (Grösse, Beleuchtung, Anbringung an stark befahrenen Verkehrskreuzung) intensive Reize einsetze und damit nicht zurückhaltend sei.
7.2. Die Würdigung der Vorinstanz ist mit Blick auf den ihr zukommenden Beurteilungsspielraum nicht zu beanstanden: Die geplante Anschrift beschränkt sich zwar inhaltlich auf objektive Tatsachen, wie sie auch auf dem Briefpapier verwendet werden (Kanzleiname mit Zusatz "Advokatur & Notariat"). Weitere, wertende Zusatzinformationen sind nicht vorhanden. Allerdings haben die Vorinstanzen ihre Prüfung zu Recht nicht auf die inhaltliche Sachlichkeit beschränkt, sondern Gestaltung, Grösse und Anbringung der Fassadenanschrift einbezogen. Dabei ist es der Beschwerdeführerin grundsätzlich unbenommen, Aussenwerbung zu machen und ein Kanzleischild, eine Hinweistafel oder eben eine Fassadenanschrift anzubringen, die eine gewisse Breitenwirkung entfaltet und an einer Stelle platziert wird, die für das Publikum gut einsehbar ist. Unzulässig ist mit Blick auf Art. 12 lit. d BGFA nicht die Werbewirkung der Fassadenanschrift, sondern deren Ausgestaltung im vorliegenden Fall: Wie die Vorinstanz nachvollziehbar ausführt, lassen Gestaltung (helle Beleuchtung), Grösse (Gesamtlänge von ca. 9.4 m und Höhe von 70 cm bzw. 32 cm) und Anbringung (stark befahrene Verkehrskreuzung) bei einer Gesamtbetrachtung die erforderliche Zurückhaltung in gestalterischer Hinsicht bzw. die "formale Sachlichkeit" vermissen. Nicht entscheidend kann sein, dass sich am Gebäude bereits Aussenwerbungen anderer Gewerbebetriebe befinden. Art. 12 lit. d BGFA würde weitgehend leerlaufen, wenn man die Zulässigkeit von Anwaltswerbung an der Werbung von Nicht-Anwälten ausrichten würde.
7.3. Führt vorliegend die Ausgestaltung der Fassadenanschrift und nicht deren Werbewirkung zur berufsrechtlichen Unzulässigkeit, musste sich die Vorinstanz nicht näher mit der gesamthaften Wirkung der Fassadenanschrift im Rahmen der örtlichen Gegebenheiten und der bereits vorhandenen Schriftzüge am Gebäude auseinandersetzen. Die diesbezüglichen Sachverhaltsrügen der Beschwerdeführerin sind deshalb nicht entscheidrelevant.
8.
Nach dem Dargelegten ist die Beschwerde abzuweisen. Diesem Ausgang entsprechend hat die Beschwerdeführerin die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen (Art. 65 f. BGG). Parteientschädigungen werden nicht geschuldet (vgl. Art. 68 BGG).

rulings:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Obergericht des Kantons Zug, II. Beschwerdeabteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. Januar 2013
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Egli