facts:
Sachverhalt:
Sachverhalt:
A. F._ musste ihre langjährige berufsvorsorgeversicherte Tätigkeit als technische Operationsassistentin im Spital krankheitsbedingt aufgeben, worauf sie durch die Invalidenversicherung zur technischen Kauffrau umgeschult wurde. Dies erlaubte es ihr, am 1. September 2000 als Pharmareferentin im Aussendienst eine Stelle anzutreten, welche sie auf den 31. Dezember 2001 verlor.
Mit Schreiben vom 26. Februar 2002 forderte die Pensionskasse von Appenzell A.Rh. die Versicherte zur Rückerstattung der vom 1. September 2000 bis 31. Dezember 2001 ausgerichteten Pensionskassenrenten von Fr. 1035.- monatlich, zuzüglich Fr. 1063.35 im Januar 2002, total Fr. 17'623.35, unter dem Titel unrechtmässig bezogener Leistungen (Ausübung einer rentenausschliessenden Tätigkeit) auf. Sie stellte ihr die Kopie einer vom 4. September 2000 datierenden, auf eine frühere Wohnadresse lautende Verfügung der IV-Stelle des Kantons Appenzell A.Rh. zu, worin die IV-Stelle eine rentenausschliessende Eingliederung ab 1. September 2000 (Stellenantritt) feststellte und die Ausrichtung der IV-Taggelder noch bis Ende August 2000 zusicherte.
Mit Schreiben vom 26. Februar 2002 forderte die Pensionskasse von Appenzell A.Rh. die Versicherte zur Rückerstattung der vom 1. September 2000 bis 31. Dezember 2001 ausgerichteten Pensionskassenrenten von Fr. 1035.- monatlich, zuzüglich Fr. 1063.35 im Januar 2002, total Fr. 17'623.35, unter dem Titel unrechtmässig bezogener Leistungen (Ausübung einer rentenausschliessenden Tätigkeit) auf. Sie stellte ihr die Kopie einer vom 4. September 2000 datierenden, auf eine frühere Wohnadresse lautende Verfügung der IV-Stelle des Kantons Appenzell A.Rh. zu, worin die IV-Stelle eine rentenausschliessende Eingliederung ab 1. September 2000 (Stellenantritt) feststellte und die Ausrichtung der IV-Taggelder noch bis Ende August 2000 zusicherte.
B. Mit einer Eingabe vom 17. März 2002 wandte sich F._ an das Verwaltungsgericht von Appenzell A.Rh. Diese mit «Beschwerde betreffend Aussetzung der IV-Rente und Pensionsrente» betitelte Schrift enthielt das Rechtsbegehren:
«1. Der Entscheid über die Aussetzung der IV-Rente und Pensionsrente sei aufzuheben. (...)
2. Die Forderung (Rückerstattung) der Pensionskasse sei abzuweisen. (...)
3. Die IV und die kantonale Pensionskasse sei zu verpflichten, F._ die ihr zustehenden Renten weiter zu bezahlen.»
Das Verwaltungsgericht, mit dieser Eingabe vom 17. März 2002 konfrontiert, stellte einerseits fest, das Verfahren betreffend die Verfügung der IV-Stelle vom 4. September 2000 sei weiterzuführen (wobei in diesem Beschwerdeverfahren insbesondere die Frage einer fristauslösenden früheren Zustellung der Verfügung an die Versicherte abzuklären sei); soweit die Eingabe die Berufsvorsorgeleistungen betraf, ging das kantonale Gericht andererseits, unter Berufung auf die Praxis, wonach den Vorsorgeeinrichtungen die Verfügungskompetenz abgeht, davon aus, beide Parteien seien
«mit ihren Begehren (F._: Weiterzahlung der Rente; Pensionskasse: Rückforderung) auf das Klageverfahren im Sinne von Art. 73 des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG, SR 831.40) zu verweisen. Auf die Beschwerde von F._ bezüglich der beruflichen Vorsorge (Leistungen der Pensionskasse, Rückerstattungspflicht) wird daher nicht eingetreten.» (Entscheid vom 22. Mai 2002).
«mit ihren Begehren (F._: Weiterzahlung der Rente; Pensionskasse: Rückforderung) auf das Klageverfahren im Sinne von Art. 73 des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG, SR 831.40) zu verweisen. Auf die Beschwerde von F._ bezüglich der beruflichen Vorsorge (Leistungen der Pensionskasse, Rückerstattungspflicht) wird daher nicht eingetreten.» (Entscheid vom 22. Mai 2002).
C. Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Rechtsbegehren, es sei der kantonale Gerichtsentscheid aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese das als Beschwerde bezeichnete Schreiben der Versicherten vom 17. März 2002 als Klage behandle. Zur Begründung bringt das BSV vor, die Versicherte habe durch ihr Schreiben vom 17. März 2002 «klar zu erkennen» (gegeben), «dass sie sich - (...) - gegen die Rückerstattungspflicht wendet und die Weiterausrichtung der bisherigen Rente verlangt». In rechtlicher Hinsicht macht das BSV gestützt auf Art. 73 Abs. 2 BVG, welcher die Kantone zur Einrichtung eines einfachen Verfahrens verpflichtet, und unter Berufung auf die bundesrätliche Botschaft (BBl 1976 I 210) geltend, den Kantonen sei für die Klage von Bundesrechts wegen keine besondere Form vorgeschrieben; hingegen sei «in Analogie zu Art. 85 Abs. 2 Bst. b AHVG davon auszugehen, dass die schriftliche Klage ein Rechtsbegehren und eine Begründung enthalten müsste». Ferner hätte die Vorinstanz «in Analogie zu Art. 52 Abs. 2 VwVG» der Versicherten eine kurze Nachfrist zur Behebung des von ihr beanstandeten Mangels ansetzen müssen mit Androhen des Nichteintretens.
Dieser Betrachtungsweise tritt das kantonale Gericht in seiner Vernehmlassung u.a. mit folgenden Argumenten entgegen:
«Weil die Versicherte im Klageverfahren jederzeit und nach kantonalem Recht auch ohne Beizug eines Anwaltes eine begründete Klage einreichen kann, konnte unserer Auffassung nach auf das Ansetzen einer Nachfrist verzichtet werden. Das BSV verkennt, dass die Nachfristansetzung nach Art. 85 Abs. 2 lit. b AHVG auf das fristgebundene Beschwerdeverfahren und nicht auf das Klageverfahren zugeschnitten ist.»
Die Pensionskasse verzichtet auf eine Vernehmlassung.
Die zur Vernehmlassung eingeladene F._, nunmehr anwaltlich vertreten, stellt das Rechtsbegehren, auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei nicht einzutreten; eventualiter sei sie abzuweisen. Den Nichteintretensantrag begründet der Rechtsvertreter, Rechtsanwalt Dr. Frank Th. Petermann, mit dem zwischenzeitlich erfolgten Rückzug der Beschwerde vor dem kantonalen Gericht betreffend die Verfügung der IV-Stelle vom 4. September 2002 (recte: 4. September 2000). Was die vom BSV befürwortete Nachfristansetzung anbelangt, hält der Rechtsvertreter entgegen, eine solche scheide bei einer nicht an eine Frist gebundenen Klage aus.

considerations:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Entgegen den Ausführungen in der Vernehmlassung der Versicherten hängt die Zulässigkeit der hier zu beurteilenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde des BSV nicht davon ab, in welcher Weise das kantonale Gericht im invalidenversicherungsrechtlichen Verfahren den Prozess erledigte, geschweige denn davon, ob eine Anfechtung der Verfügung vom 4. September 2000 noch prozessual möglich war. Gestützt auf Art. 4a Abs. 2 BVV1 in Verbindung mit Art. 103 lit. b OG ist das BSV ohne weiteres befugt, durch Verwaltungsgerichtsbeschwerde dem Eidgenössischen Versicherungsgericht die Frage zur Beurteilung zu unterbreiten, ob das kantonale Gericht dadurch Bundesrecht verletzt hat (Art. 104 lit. a OG), dass es auf die Eingabe der Versicherten vom 17. März 2002 ohne Weiterungen in dem Umfange nicht eintrat, als sie eine Klage in Bezug auf die berufsvorsorgerechtlichen Ansprüche der Versicherten enthielt.
1. Entgegen den Ausführungen in der Vernehmlassung der Versicherten hängt die Zulässigkeit der hier zu beurteilenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde des BSV nicht davon ab, in welcher Weise das kantonale Gericht im invalidenversicherungsrechtlichen Verfahren den Prozess erledigte, geschweige denn davon, ob eine Anfechtung der Verfügung vom 4. September 2000 noch prozessual möglich war. Gestützt auf Art. 4a Abs. 2 BVV1 in Verbindung mit Art. 103 lit. b OG ist das BSV ohne weiteres befugt, durch Verwaltungsgerichtsbeschwerde dem Eidgenössischen Versicherungsgericht die Frage zur Beurteilung zu unterbreiten, ob das kantonale Gericht dadurch Bundesrecht verletzt hat (Art. 104 lit. a OG), dass es auf die Eingabe der Versicherten vom 17. März 2002 ohne Weiterungen in dem Umfange nicht eintrat, als sie eine Klage in Bezug auf die berufsvorsorgerechtlichen Ansprüche der Versicherten enthielt.
2. 2.1 Das Bundesrecht enthält für das kantonale Verfahren in Berufsvorsorgesachen eine einzige Bestimmung, Art. 73 BVG, welche sowohl im Obligatoriums- (Art. 6 BVG) als auch im weitergehenden Berufsvorsorgebereich (Art. 49 Abs. 2 BVG) beachtlich ist. Nach dessen Abs. 1 bezeichnet jeder Kanton ein Gericht, das als letzte kantonale Instanz über Streitigkeiten zwischen Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern und Anspruchsberechtigten entscheidet (Satz 1). Die Kantone sehen ein einfaches, rasches und in der Regel kostenloses Verfahren vor; der Richter stellt den Sachverhalt von Amtes wegen fest (Abs. 2). Der restliche Normgehalt des Art. 73 BVG betrifft die örtliche Zuständigkeit (Abs. 3) und unterwirft die kantonalen Entscheide dem Rechtsmittel der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidgenössische Versicherungsgericht (Abs. 4).
2.1.1 Soweit die Versicherte mit ihrer Eingabe vom 17. März 2002 an das kantonale Gericht die ihr von der Pensionskasse mit Schreiben vom 26. Februar 2002 angedrohte Rückerstattung der vom 1. September 2000 bis 31. Januar 2002 bezogenen Pensionskassenrenten beanstandet hat, ist das Nichteintreten des kantonalen Gerichts ohne weiteres bundesrechtskonform. Das Nichteintreten trägt dem Rechtsumstand Rechnung, dass die Vorsorgeeinrichtungen im Rahmen von Art. 73 BVG praxisgemäss (BGE 115 V 224 und seitherige ständige Rechtsprechung) keine Verfügungskompetenz besitzen - welche als Anfechtungsobjekt eines Rechtsmittels in Betracht fiele - und dass für die - allfällige - rechtliche Durchsetzung des Rückerstattungsanspruches einzig die Pensionskasse von Appenzell A.Rh. aktivlegitimiert (SZS 1998 S. 447) ist. Eine negative Feststellungsklage seitens der Versicherten, des Inhalts, dass sie der Pensionskasse nichts schulde, scheidet mangels der hiefür erforderlichen Voraussetzungen (in BGE 128 III 142 nicht publizierte Erw. 2 [4C.324/2001]) aus. Demzufolge ist die richterliche Prüfung der Begründetheit dieses Rückerstattungsanspruches einem Urteil vorbehalten, welches auf eine entsprechende Klage der Pensionskasse hin zu ergehen hätte, eine Klage, welche die Pensionskasse hier nach Lage der Akten jedoch bisher nicht erhoben hat.
2.1.2 Allein unter dem Gesichtswinkel des Art. 73 BVG betrachtet ist sodann bundesrechtlich ebenfalls unbedenklich, dass das kantonale Gericht auch insoweit auf die Eingabe vom 17. März 2002 nicht eingetreten ist, als darin die weitere Auszahlung der Pensionskassenrente (über den 31. Januar 2002 hinaus) beantragt, jedoch seitens der Versicherten nicht hinreichend sachbezogen begründet worden war. Denn Art. 73 BVG verpflichtet das kantonale Berufsvorsorgegericht nicht, der klagenden berufsvorsorgeversicherten Person Gelegenheit zur Verbesserung der Klage einzuräumen, verbunden mit der Androhung, dass im Unterlassungsfall auf das Rechtsmittel nicht eingetreten werde.
2.2 Damit bleibt zu prüfen, ob sich eine entsprechende Verpflichtung des kantonalen Berufsvorsorgegerichts sonst aus dem Bundesrecht, insbesondere dem Bundesverfassungsrecht, ergibt. Dies ist unter allen in Frage kommenden Rechtstiteln zu verneinen: Eine analogieweise Anwendung von Art. 85 Abs. 2 lit. b AHVG (Nachfristansetzung im Beschwerdeverfahren) fällt mangels gesetzlicher Grundlage, einer Verweisungsnorm oder hinreichend gleichgelagerter Verhältnisse, welche den Analogieschluss ohne gesetzliche Grundlage gebieten würden (dazu BGE 125 III 128 ff. Erw. 1d und e, 122 III 414 f. Erw. 2b), ausser Betracht. Die Pflicht, der klagenden Person Gelegenheit zur Verbesserung ihres Rechtsmittels einzuräumen, kann auch nicht als in der Garantie eines einfachen Verfahrens enthaltene Anforderung betrachtet werden. Das ist schon daraus ersichtlich, dass das Bundesrecht zwischen der Einfachheitsanforderung (vgl. z.B. Art. 85 Abs. 2 lit. a AHVG) und der Pflicht zur Nachfristansetzung/Verbesserungsaufforderung (vgl. z.B. Art. 85 Abs. 2 lit. b AHVG) unterscheidet. Es bedürfte der letzteren Bestimmungen nicht, wenn deren Inhalt schon von der Einfachheitsgarantie erfasst wäre. Der bundesverfassungsrechtliche (Art. 29 Abs. 1 BV) und konventionsrechtliche (Art. 6 Abs. 1 EMRK) Schutz der Justizgewährleistung sodann ist von vornherein nicht betroffen, weil es der rechtsuchenden Person im Anschluss an einen - zufolge Nichterfüllung der formellen Klagevoraussetzungen - ergangenen Nichteintretensentscheid freisteht, von neuem Klage zu erheben. Dieses Recht zur Klageeinreichung ist durch nichts anderes begrenzt als durch die materiellrechtlichen Verjährungsfristen (Art. 41 BVG).
2.3 Hingegen ergibt sich eine Pflicht, dem Versicherten Gelegenheit zur Verbesserung der unzureichenden Klage zu geben, aus dem kantonalen Recht. So schreibt etwa § 173 Abs. 2 ZPO/AG vor, dass der Instruktionsrichter im Rahmen der Klageprüfung den Kläger auf Mängel aufmerksam macht und ihm für die Verbesserung oder den Rückzug der Klage eine kurze Frist einräumt (§ 173 Abs. 1 in Verbindung mit § 167 ZPO/AG). Im appenzell-ausserrhodischen Zivilprozessrecht, welches auf das Klageverfahren in Berufsvorsorgestreitigkeiten vor Verwaltungsgericht ergänzend anwendbar ist, verhält es sich nicht anders (Art. 13 lit. f in Verbindung mit Art. 14 Abs. 3 Gesetz über die Verwaltungsgerichtsbarkeit [bGS 143.6] und Art. 134 Abs. 2 und Abs. 3 Zivilprozessordnung [bGS 231.1]). Indessen entspringt diese von Amtes wegen vorzunehmende Prüfung der formellen Klagevoraussetzungen (vgl. Bühler/ Edelmann/Killer, Kommentar zur aargauischen ZPO, S. 368 N 3 zu § 173) dem kantonalen Recht. Dessen Missachtung stellt keine Bundesrechtsverletzung (Art. 104 lit. a OG) dar. Der vorinstanzliche Nichteintretensentscheid hält daher vor der Verwaltungsgerichtsbeschwerde des BSV auch unter diesem rechtlichen Gesichtswinkel stand, ganz abgesehen davon, dass das BSV nicht mit der Massgeblichkeit des kantonalen Verfahrensrechts argumentiert. Bei dieser Rechtslage ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde des BSV unbegründet.
2.3 Hingegen ergibt sich eine Pflicht, dem Versicherten Gelegenheit zur Verbesserung der unzureichenden Klage zu geben, aus dem kantonalen Recht. So schreibt etwa § 173 Abs. 2 ZPO/AG vor, dass der Instruktionsrichter im Rahmen der Klageprüfung den Kläger auf Mängel aufmerksam macht und ihm für die Verbesserung oder den Rückzug der Klage eine kurze Frist einräumt (§ 173 Abs. 1 in Verbindung mit § 167 ZPO/AG). Im appenzell-ausserrhodischen Zivilprozessrecht, welches auf das Klageverfahren in Berufsvorsorgestreitigkeiten vor Verwaltungsgericht ergänzend anwendbar ist, verhält es sich nicht anders (Art. 13 lit. f in Verbindung mit Art. 14 Abs. 3 Gesetz über die Verwaltungsgerichtsbarkeit [bGS 143.6] und Art. 134 Abs. 2 und Abs. 3 Zivilprozessordnung [bGS 231.1]). Indessen entspringt diese von Amtes wegen vorzunehmende Prüfung der formellen Klagevoraussetzungen (vgl. Bühler/ Edelmann/Killer, Kommentar zur aargauischen ZPO, S. 368 N 3 zu § 173) dem kantonalen Recht. Dessen Missachtung stellt keine Bundesrechtsverletzung (Art. 104 lit. a OG) dar. Der vorinstanzliche Nichteintretensentscheid hält daher vor der Verwaltungsgerichtsbeschwerde des BSV auch unter diesem rechtlichen Gesichtswinkel stand, ganz abgesehen davon, dass das BSV nicht mit der Massgeblichkeit des kantonalen Verfahrensrechts argumentiert. Bei dieser Rechtslage ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde des BSV unbegründet.
3. 3.1 Weil es nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen, sondern ausschliesslich um prozessuale Fragen ging, ist das Verfahren grundsätzlich kostenpflichtig (Art. 134 OG e contrario). Dem unterliegenden BSV können jedoch keine Gerichtskosten auferlegt werden (Art. 156 Abs. 2 OG).
3.2 Nach Art. 159 Abs. 2 OG darf im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde obsiegenden Behörden oder mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen werden. Dies gilt auch für die Träger oder Versicherer der beruflichen Vorsorge gemäss BVG (BGE 126 V 149 Erw. 4, 118 V 169 Erw. 7). Obschon die Pensionskasse von Appenzell A.Rh. formell obsiegt, hat sie somit keinen Anspruch auf Parteientschädigung.
Der anwaltlich vertretenen Versicherten steht zufolge Obsiegens grundsätzlich eine Parteientschädigung zu Lasten der unterliegenden Beschwerdeführerin zu (Art. 159 OG). Im Hinblick darauf, dass in der Vernehmlassung der Versicherten weitgehend am Prozessthema vorbei argumentiert wird und der damit verbundene Aufwand somit nicht als für die gebotene Interessenwahrung erforderlich betrachtet werden kann, rechtfertigt sich eine betraglich reduzierte Parteikostenzusprechung.

rulings:
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht
1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
2. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3. Die Beschwerdeführerin hat der Versicherten für das Verfahren vor dem Eidgenössischen Versicherungsgericht eine Parteientschädigung von Fr. 1000.- (einschliesslich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
3. Die Beschwerdeführerin hat der Versicherten für das Verfahren vor dem Eidgenössischen Versicherungsgericht eine Parteientschädigung von Fr. 1000.- (einschliesslich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
4. Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht von Appenzell A.Rh. und F._ zugestellt.
Luzern, 18. Dezember 2002
Im Namen des Eidgenössischen Versicherungsgerichts
Der Präsident der I. Kammer: Die Gerichtsschreiberin:


facts:
Sachverhalt:
A. Die Nationalstrasse A2 wird im Raum Luzern auf dem Abschnitt, der sich grob betrachtet zwischen den Anschlüssen "Emmen Süd" und "Luzern Süd/Kriens" erstreckt, einer Gesamterneuerung unterzogen. Das Gesamtbauprogramm mit dem Namen "Cityring Luzern" (vgl. dazu die Informationen auf der Homepage des Bundesamts für Strassen [ASTRA]) umfasst mehr als zehn verschiedene Projektteile.
Die geplante Instandstellung betrifft auch die zur Nationalstrasse gehörenden Kunstbauten, so unter anderem die Tunnel Reussport und Sonnenberg sowie die Sentibrücken. Den Namen Sentibrücken trägt der Abschnitt der A2, mit dem auf dem Gebiet der Stadt Luzern der Fluss Reuss überquert wird. Daran schliessen sich nördlich bzw. rechts der Reuss der Reussporttunnel und südlich bzw. links der Reuss der Sonnenbergtunnel mit Vortunnel an. Im Bereich der Sentibrücken befindet sich zusätzlich der Halbanschluss "Luzern Zentrum" mit der Autobahnausfahrt nach Luzern (aus Richtung Norden) und der Autobahneinfahrt aus Luzern (in Richtung Norden). Die Abzweigung der Autobahnausfahrt nach Luzern liegt im Reussporttunnel. Die Ausfahrt verläuft zunächst über die Sentibrücke; daran anschliessend unterquert sie die Transitspuren im Vortunnelbereich des Sonnenbergtunnels. Die Autobahneinfahrt mit dem sog. Stadttunnel bzw. einer Galerie folgt dem linken Reussufer, bevor sie auf die Sentibrücke gelangt.
Für die geplanten Sanierungsarbeiten bestehen auf den einzelnen Streckenabschnitten (wie Reussporttunnel, Sentibrücken, Stadtanschluss, Sonnenbergtunnel) teilweise mehrere Teilprojekte nebeneinander. Beim Abschnitt der Sentibrücken sollen mit dem Teilprojekt "Erneuerung Sentibrücken" die Tragstruktur und Bestandteile der Brückenausrüstung instand gesetzt werden. Das Teilprojekt "Lärmsanierung Sentibrücken" bezweckt, mit baulichen Massnahmen eine zusätzliche Entlastung der umliegenden Stadtquartiere vom Verkehrslärm zu erreichen.
B. Bezüglich des Projekts "Lärmsanierung Sentibrücken" unterbreitete das Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern (BUWD) dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) am 6. Dezember 2006 das Ausführungsprojekt zur Plangenehmigung. Dieses Ausführungsprojekt sieht im Wesentlichen folgende Massnahmen vor: Die bestehenden, drei Meter hohen Lärmschutzwände auf den Brücken sollen durch fünf Meter hohe Wände ersetzt werden. Zwischen der Autobahneinfahrt aus Luzern und den Transitspuren in Richtung Norden soll eine zusätzliche, fünf Meter hohe Lärmschutzwand errichtet werden. Seitliche Öffnungen bei der Galerie der Autobahneinfahrt sowie im Portalbereich von Reussport-, Sonnenberg- und Stadttunnel sollen geschlossen werden, ebenso die Lüftungsöffnungen beim Vortunnel zum Sonnenbergtunnel. Ferner soll ein lärmarmer Fahrbahnbelag auf den Transitspuren eingebaut werden. Das Projekt war in Zusammenarbeit mit dem ASTRA und dem Bundesamt für Umwelt (BAFU) erarbeitet worden. Da trotz der geplanten Massnahmen die Immissionsgrenzwerte bei einzelnen Liegenschaften rechtsufrig der Reuss nicht eingehalten werden können, stellte der Kanton Erleichterungsanträge für die betroffenen Grundstücke.
C. Das Lärmsanierungsprojekt wurde vom 29. Januar bis 27. Februar 2007 öffentlich aufgelegt. Hiergegen gingen Einsprachen aus der Anwohnerschaft ein. Am 13. September 2007 genehmigte das UVEK das Ausführungsprojekt unter Auflagen zu Baulärm und Güte des Fahrbahnbelags; ausserdem erteilte es die vom Kanton beantragten Erleichterungen im Sinne von Art. 14 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41). Zugleich wies das UVEK die Einsprachen ab, soweit es darauf eintrat.
D. Die Erbengemeinschaft A._ und weitere Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer, die erfolglos Einsprache erhoben hatten, fochten den Entscheid des UVEK mit gemeinsamer Eingabe beim Bundesverwaltungsgericht an. Die Abteilung I des Bundesverwaltungsgerichts wies die Beschwerde mit Urteil vom 10. Juli 2008 ab.
E. Gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts reichen die Erbengemeinschaft A._ und Mitbeteiligte beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein. Sie beantragen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung.
Das BUWD und das UVEK ersuchen um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesverwaltungsgericht hat Verzicht auf eine Vernehmlassung erklärt. Die eingegangenen Stellungnahmen wurden den Verfahrensbeteiligten zur Kenntnisnahme zugestellt.

considerations:
Erwägungen:
1. 1.1 Das angefochtene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts stützt sich auf Bundesverwaltungsrecht, insbesondere Nationalstrassen- und Bundesumweltrecht; es betrifft eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Mit dem Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts ist die vom UVEK erteilte Plangenehmigung geschützt worden. Im Streit liegt ein Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG.
1.2 Die Beschwerdeführer sind Adressaten des angefochtenen Urteils. Sie sind Eigentümer von Liegenschaften in der Stadt Luzern, die sich in der Nähe des fraglichen Nationalstrassenabschnitts befinden. Bei zwei dieser Liegenschaften liegt der Plangenehmigung des UVEK zugrunde, dass die Lärmimmissionsgrenzwerte selbst nach Realisierung des umstrittenen Sanierungsprojekts überschritten werden. Insoweit ist die Legitimation im Sinne von Art. 89 Abs. 1 BGG ohne Weiteres zu bejahen. Es braucht daher nicht näher geprüft werden, inwiefern dies auch für die übrigen Beschwerdeführer zutrifft (vgl. BGE 131 II 470 E. 1.2 S. 475). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2. Die Beschwerdeführer beanstanden, es sei zu Unrecht auf eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) verzichtet worden.
2.1 Art. 10a des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) regelt die Grundsätze über die UVP-Pflicht. Im vorliegenden Zusammenhang gilt es einzubeziehen, dass Art. 28 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Nationalstrassen (NSG; SR 725.11) die Genehmigung von Nationalstrassenprojekten in Etappen erlaubt, wenn deren getrennte Behandlung die Beurteilung des Gesamtprojekts nicht präjudiziert. Immerhin sind die Umwelteinwirkungen gemäss Art. 8 USG sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken zu beurteilen. Bei der Planung und Projektierung von Nationalstrassen ist eine mehrstufige UVP erforderlich (vgl. Anhang Ziff. 11.1 der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 [UVPV; SR 814.011] sowie Art. 16 der neuen Nationalstrassenverordnung vom 7. November 2007 [NSV; SR 725.111]).
2.2 Nach Art. 2 Abs. 1 UVPV unterliegen Änderungen von UVP-pflichtigen Anlagen ebenfalls der UVP, wenn sie wesentliche Umbauten, Erweiterungen oder Betriebsänderungen betreffen und über die Änderung im Verfahren entschieden wird, das bei neuen Anlagen für die Prüfung massgeblich ist. Nach der Rechtsprechung ist eine Änderung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 UVP wesentlich, wenn die der Anlage zuzurechnenden Umweltbelastungen eine ins Gewicht fallende Änderung erfahren können. Diese Voraussetzung ist dann erfüllt, wenn die Änderung dazu führt, dass entweder bestehende Umweltbelastungen verstärkt werden oder gewichtige Umweltbelastungen neu oder an neuer Stelle auftreten können. Unter diesen Voraussetzungen können auch Sanierungen UVP-pflichtig sein (BGE 133 II 181 E. 6.2 S. 198 f.). In Art. 10a Abs. 2 USG werden die Voraussetzungen für die Anordnung einer UVP im Vergleich zur früheren Fassung nach Art. 9 Abs. 1 aUSG präzisiert. Danach unterstehen dieser Vorgabe Anlagen, die Umweltbereiche erheblich belasten können, so dass die Einhaltung der Vorschriften über den Schutz der Umwelt voraussichtlich nur mit projekt- oder standortspezifischen Massnahmen sichergestellt werden kann. Diese gesetzliche Präzisierung bezweckt, Vorhaben von der UVP-Pflicht auszunehmen, wenn diese zur Einhaltung der Umweltschutzgesetzgebung nur gängige Standardmassnahmen gemäss technischen Normen benötigen (vgl. den Bericht der Kommission für Rechtsfragen des Ständerats vom 27. Juni 2005 zur Parlamentarischen Initiative, auf welche die Änderung der Bestimmung zurückgeht; BBl 2005 S. 5351 ff., 5367).
2.3 Erstinstanzlich erging eine Plangenehmigung im Sinne von Art. 26 NSG; ein solcher Entscheid bedingt - bei neuen Nationalstrassenanlagen - eine UVP der 3. Stufe (vgl. Anhang Ziff. 11.1 UVPV). Die Vorinstanz hat es geschützt, dass das strittige Ausführungsprojekt als eigenständiges Teilprojekt mit separater Plangenehmigung im Rahmen des Gesamtprojekts "Cityring Luzern" ausgestaltet ist. Darüber hinaus erachtet die Vorinstanz auch eine isolierte Betrachtung der Umweltverträglichkeit des vorliegenden Teilprojekts als zulässig. Die Vorinstanz geht davon aus, dass aufgrund dieses Teilprojekts keine wesentlich verstärkten oder neuen Umweltbelastungen zu erwarten seien. Deshalb verneint sie die Notwendigkeit einer UVP.
2.4 Der Vorinstanz ist beizupflichten, dass die Plangenehmigung auf das Teilprojekt "Lärmsanierung Sentibrücken" beschränkt werden darf, weil dieses Ausführungsprojekt die übrigen Bestandteile des Gesamtprojekts nicht präjudiziert (vgl. Art. 28 Abs. 2 NSG). Ebenso ist der Vorinstanz zu folgen, wenn sie für die Betrachtung der Umweltverträglichkeit, gestützt auf Art. 8 USG, den Einbezug weiterer Teilprojekte des Gesamtprojekts abgelehnt hat. Soweit die Beschwerdeführer das Gegenteil behaupten, gehen sie fehl. Funktionell verfolgt das Lärmsanierungsprojekt eine eigenständige Zielsetzung. Somit ist nur zu prüfen, ob das Lärmsanierungsprojekt für sich allein der UVP-Pflicht unterliegt.
3. 3.1 Bei Lärmsanierungsprojekten, die sich auf die Errichtung bzw. Erhöhung von Lärmschutzwänden an einem Abschnitt einer Nationalstrasse beschränken, ist im Regelfall keine UVP nötig. Anders verhält es sich bei der Überdeckung bzw. Einhausung solcher Abschnitte; in solchen Fällen ist die UVP-Pflicht näher zu prüfen, so z.B. bezüglich Luftreinhaltung, Katastrophenschutz und Grundwasserschutz (vgl. Peter M. KELLER, UVP-Pflicht bei Änderung bestehender UVP-pflichtigen Anlagen, 2007, S. 20 f.). Im Hinblick auf den Katastrophenschutz gemäss Art. 10 USG ist zu beachten, dass Nationalstrassen der Störfallverordnung vom 27. Februar 1991 (StFV; SR 814.012) unterstehen (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. d StFV in Verbindung mit Art. 1 der Durchgangsstrassenverordnung vom 18. Dezember 1991 [SR 741.272]). Im Rahmen der UVP ist eine Risikobeurteilung gemäss den Vorgaben dieser Verordnung vorzunehmen (vgl. Hansjörg Seiler, in USG-Kommentar, 2. Aufl., 2001, N. 96 f. zu Art. 10 USG).
3.2 Das fragliche Vorhaben betrifft nicht nur Aufbauten auf den Sentibrücken zu Lärmschutzzwecken. Vielmehr werden im Rahmen dieses Projekts auch mehrere Öffnungen bei den angrenzenden Tunneln geschlossen (siehe Sachverhalt, lit. B); damit werden die ganz überdeckten Strassenbereiche geringfügig vergrössert. In diesem Umfang sind die Veränderungen vergleichbar mit einer Einhausung. Ausserdem rücken die zugedeckten Bereiche im Ergebnis näher aneinander heran. Nach oben offen bleiben die Fahrspuren in der Breite des Flusses. Der Abstand zwischen den Tunneln ergibt sich aus dem angefochtenen Urteil nicht. Der Stellungnahme des ASTRA vom 21. März 2005 ist zu entnehmen, dass eine Eindeckung der Sentibrücken 100 Meter lang wäre, wobei die Tunnelverlängerungen gemäss Sanierungsprojekt nicht berücksichtigt sind. Gemäss dem Ergänzenden Bericht zum Grobvariantenvergleich vom 14. Juli 2006, der unter der Projektleitung der kantonalen Dienststelle für Verkehr und Infrastruktur verfasst wurde, liegen die Tunnelportale - unter Berücksichtigung des Sanierungsprojekts - in einem Abstand von "nur rund 85 Metern" auseinander (S. 5, Ziff. 5.3.1). Von diesem Abstand ist auszugehen. Das ASTRA hat Varianten mit einer Überdeckung der Sentibrücken aus Überlegungen der Sicherheit beim Reussporttunnel verworfen. Für eine derartige Tunnelverlängerung müsse bei diesem eine Zwischendecke mit Brandklappen eingebaut werden; dies würde unverhältnismässige Kosten verursachen. Im Technischen Bericht zum Lärmsanierungsprojekt vom 8. September 2006 wird konkret auf die Gefahr eines Überströmens von Rauch und Brandgasen von der einen in die andere Fahrtrichtung im Ereignisfall hingewiesen. Ebenso wird die Gefahr angesprochen, dass es infolge der Lärmschutzmassnahmen zu einem lüftungstechnischen "Kurzschluss" zwischen Reussport- und Sonnenbergtunnel kommen könne (S. 12, Ziff. 4.4). Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, inwiefern das Projekt die bestehende Umweltbelastung der Nationalstrasse im Hinblick auf die Tunnelsicherheit bzw. den Katastrophenschutz verstärkt.
3.3 Die Beschwerdeführer bezweifeln, dass das Projekt mit der Richtlinie des ASTRA zur Tunnellüftung vereinbar sei. Das UVEK hat dazu ausgeführt, es gebe beim vorliegenden Projekt keinen Hinweis auf eine Abweichung von dieser Richtlinie. Das angefochtene Urteil befasst sich mit diesem Punkt nicht. Diesem muss jedoch im Hinblick auf die Frage der UVP-Pflicht nachgegangen werden.
3.4 Die Richtlinie des ASTRA mit dem Titel "Lüftung der Strassentunnel" in der Fassung von 2004 (Version 1.2), Abschnitt 7.2.6, befasst sich mit der Vermeidung von Strömungskurzschlüssen zwischen richtungsgetrennten Röhren. Dafür genügt es gemäss dieser Vorgabe in der Regel, eine Einströmzone von 30 Metern Länge (vor der einen Röhre) durch eine ebenso lange Trennwand mit der Höhe des Fahrraums von einer Ausströmzone (vor der anderen Röhre) abzutrennen, während die Ausströmzone auf eine Länge von 100 Metern zu bemessen ist. Dabei sind bei hohen Lärmschutzwänden diese Dimensionen zu vergrössern. Was die lüftungstechnische Unabhängigkeit von zwei aufeinander folgenden Tunneln angeht, soll der Abstand zwischen den Portalen bei Querung eines Tals mindestens 60 Meter betragen. Ein Tunnelabstand von 200 Metern wird empfohlen bei einer einseitigen Galerie zwischen den Tunneln.
Die betreffende Richtlinie ist in der Zwischenzeit revidiert und auf den 1. Juni 2008 in der Version 2.0 in Kraft getreten. Das angefochtene Urteil ist nach diesem Zeitpunkt ergangen. Entsprechend der Rechtsprechung zur Berücksichtigung der Änderung umweltrechtlicher Erlasse auf noch nicht letztinstanzlich abgeschlossene Verfahren (vgl. BGE 133 II 181 E. 11.2.2 S. 206 mit Hinweisen) ist die neue Fassung der Richtlinie zu beachten. Abschnitt 7.2.6 gemäss der Version 2.0 enthält mit Blick auf die Kurzschlussproblematik zwischen den Röhren desselben Tunnels unveränderte Vorgaben. Bezüglich der Abfolge von zwei Tunneln werden die Werte indessen wie folgt angehoben: Bei Querung eines Tals soll der Abstand zwischen den Portalen 100 Meter betragen, 200 Meter bei Führung der Strasse in einem tiefen Einschnitt zwischen den Tunneln und 250 Meter bei einer einseitigen Galerie.
Ergänzend ist zu berücksichtigen, dass die Richtlinie einen Standard festlegt. Abweichungen zu diesen Festlegungen sollen ausdrücklich zulässig sein, wenn sie mit projektspezifischen Besonderheiten ausreichend begründet werden (vgl. Abschnitt 1.2 der Richtlinie in den beiden Fassungen).
3.5 Ins Gewicht fällt der Umstand, dass die Distanz zwischen den mitbetroffenen Strassentunneln unterhalb des Grenzbereichs der Vorgaben der Richtlinie zur Lüftung der Strassentunnel gemäss der Version 2.0 liegt, weil von einem Abstand von nur rund 85 Metern auszugehen ist (vgl. E. 3.2 hiervor). Dies ist von besonderer Bedeutung vor dem Hintergrund, dass der Reussporttunnel nicht genügend lüftungstechnische Sicherheitsreserven für eine Tunnelverlängerung im Sinne der Überdeckung der Sentibrücken aufweist (vgl. E. 3.2 hiervor). Das Zusammenspiel der hier geplanten baulichen Massnahmen ist insgesamt als erhebliche Verstärkung der Umweltbelastung im Hinblick auf den Katastrophenschutz zu werten. Mit Blick auf die fragliche Richtlinie geht es nicht um gängige Standardmassnahmen gemäss technischen Normen. Vielmehr handelt es sich um projekt- und standortspezifische Massnahmen. Im Lichte von Art. 10a Abs. 2 USG und Art. 2 Abs. 1 UVPV unterliegt die strittige Änderung an der bestehenden Nationalstrassenanlage somit der UVP-Pflicht. Hingegen kann es nicht einfach genügen, dass Fachbehörden wie das ASTRA und das BAFU das konkrete Projekt für vertretbar erachten und insbesondere das BAFU einer UVP ablehnend gegenüber steht.
3.6 Aus den vorstehenden Überlegungen folgt, dass für das Lärmsanierungsprojekt eine UVP der 3. Stufe notwendig ist. Als diesbezüglich mangelhaft erweist sich zur Hauptsache die Risikoeinschätzung gemäss Störfallverordnung. Wie diesbezüglich vorzugehen ist, muss nicht im Einzelnen erörtert werden. Jedenfalls kann auf die Behandlung von Aspekten des Katastrophenschutzes im Rahmen einer UVP der 3. Stufe nicht verzichtet werden (vgl. dazu Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft, Bundesamt für Strassenbau, Vereinigung Schweizerischer Verkehrsingenieure: Mitteilungen zur Umweltverträglichkeitsprüfung Nr. 7, UVP bei Strassenverkehrsanlagen, Anleitung zur Erstellung von UVP-Berichten, 1992, S. 70). Dass derartige Untersuchungen vorliegend vorgenommen worden wären, ist weder behauptet noch ersichtlich. Insoweit dringen die Beschwerdeführer mit ihrem Anliegen nach einer UVP durch.
4. Im Folgenden ist ein weiterer Gesichtspunkt zu behandeln. Es geht um die Begutachtung des Vorhabens gemäss Art. 7 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451). Die Einholung eines solchen Gutachtens kommt - falls die Voraussetzungen dafür erfüllt sind - zur Erstellung des Umweltverträglichkeitsberichts hinzu.
4.1 Der Ort Luzern als Stadt ist im Anhang der Verordnung vom 9. September 1981 über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (VISOS; SR 451.12) als Objekt von nationaler Bedeutung eingetragen. Gemäss Art. 1 VISOS handelt es sich beim Inventar der schützenswerten Ortsbilder von nationaler Bedeutung (ISOS) um ein Inventar im Sinne von Art. 5 NHG. Wie den Feststellungen im Rahmen des ISOS bezüglich der Stadt Luzern zu entnehmen ist, bildet der Flussraum der Reuss zwischen der Gross- und der Kleinstadt die Umgebungsrichtung I des geschützten Ortsbilds; dadurch wird das Weichbild der Stadt vom Seeausfluss bis an die Grenze zu Littau getrennt. Unter dem Titel der Umgebungsrichtung I ist als Objekt 0.0.7 die Autobahnbrücke mit Zubringer erwähnt. Dabei wird festgehalten, dass letztere den Flussraum der Reuss brutal zerschneide und einen städtebaulichen, optischen und akustischen Störfaktor bilde (vgl. ISOS, Kanton Luzern, Band 1.2 [Luzern Orte K-Z], 2006, S. 350 f.). Zur Veranschaulichung zeigt die Bild-Nr. 31 den Blick von der St. Karli-Brücke über die Autobahnbrücke auf die Museggtürme (a.a.O., S. 303).
4.2 Art. 7 NHG verlangt ein Gutachten durch eine gemäss Art. 25 Abs. 1 NHG bestellte Kommission, wenn bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des Bundes nach Art. 5 NHG aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden kann. Bei der Planung, Errichtung und Veränderung von Nationalstrassen geht es um die Erfüllung einer Bundesaufgabe (vgl. Art. 2 Abs. 1 lit. a NHG). Die umstrittenen baulichen Massnahmen lassen die Nationalstrassenanlage optisch noch stärker als bisher in Erscheinung treten. Zwar sind besondere gestalterische Elemente zur Verbesserung der Gesamterscheinung vorgesehen. Es ist allerdings fraglich, ob damit - wie die Vorinstanz meint - eine Verringerung der vorbestehenden Beeinträchtigung des Stadtbilds erreicht werden kann. Die Frage kann offen bleiben. Bei derart weitreichenden Veränderungen wie im vorliegenden Fall rechtfertigt bereits die Art und Weise der baulichen Gestaltung eine Begutachtung nach Art. 7 Abs. 2 NHG. Die Erheblichkeit im Sinne dieser Bestimmung ist zu bejahen.
4.3 Wie das Bundesgericht wiederholt entschieden hat, stellt Art. 7 NHG keine blosse Ordnungsvorschrift dar; eine Begutachtung durch das nach dieser Bestimmung vorgeschriebene Bundesorgan ist obligatorisch, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. BGE 127 II 273 E. 4b S. 280 f.; Urteil 1A.122/2004 vom 30. Mai 2005 E. 2.2, in: URP 2005 S. 529). Das BUWD führt im Verfahren vor Bundesgericht aus, in der Begleitkommission für die Planung des Lärmsanierungsvorhabens hätten die kantonalen und städtischen Amts- und Dienststellen für Natur- und Landschaftsschutz resp. deren Fachleute Einsitz gehabt. In der Begleitkommission sei auch der Innerschweizer Heimatschutz vertreten gewesen. Die für das Orts- und Landschaftsbild zuständigen kantonalen und städtischen Gremien hätten dem Projekt ausdrücklich und vorbehaltlos zugestimmt. In dieser Hinsicht liegt ein eigentliches Gutachten einer kantonalen Fachstelle nicht bei den Akten. Weiter ist weder behauptet noch ersichtlich, dass ein für die Begutachtung zuständiges Bundesorgan begrüsst worden wäre. Die Zustimmung der kantonalen und kommunalen Stellen sowie das angebliche Einverständnis einer privaten Schutzorganisation bilden keine triftigen Gründe, um von einem Gutachten des zuständigen Bundesorgans abzusehen.
4.4 Gestützt auf Art. 25 Abs. 1 NHG hat der Bund die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) und die Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege (EKD) als begutachtende Fachkommissionen für Angelegenheiten des Natur- und Heimatschutzes sowie der Denkmalpflege eingesetzt (vgl. Art. 23 Abs. 4 und Art. 25 Abs. 1 lit. d der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz [NHV; SR 451.1]). Gemäss Art. 24 Abs. 4 NHV wird das Sekretariat der ENHK vom BAFU und dasjenige der EKD vom Bundesamt für Kultur (BAK) geführt. ENHK und BAFU sind für die Bereiche des Natur- und Landschaftsschutzes zuständig; EKD und BAK für die Bereiche Denkmalpflege, Archäologie und Ortsbildschutz (Art. 23 Abs. 1 NHV). Im vorliegenden Fall geht es schwergewichtig um Fragen des Ortsbildes unter Querbezug auf die Rücksichtnahme gegenüber Baudenkmälern. Jedoch ist der Landschaftsschutz mitzuberücksichtigen, denn das Projekt betrifft eine, wenn auch weitgehend verbaute Flusslandschaft. Richtigerweise ist hier ein Gutachten bei der EKD einzuholen; dabei ist sicherzustellen, dass in deren Begutachtung Überlegungen aus Sicht der ENHK einfliessen.
5. Zusammengefasst: Es ist nicht zu beanstanden, dass das Ausführungsprojekt "Lärmsanierung Sentibrücken" Gegenstand einer separaten Plangenehmigung bildet. Ebenso ist es rechtmässig, dass die Umweltverträglichkeit dieses Ausführungsprojekts ohne Einbezug der übrigen Teilprojekte für die Gesamterneuerung der A2 im Raum Luzern geprüft wird.
Es verstösst aber gegen Bundesrecht, dass im vorliegenden Fall eine UVP der 3. Stufe, die sich namentlich zur lüftungstechnischen Problematik der geplanten Lärmschutzmassnahmen äussert, fehlt. Ebenso bildet es einen rechtlichen Mangel, dass kein Gutachten der EKD eingeholt worden ist.
Das Bundesgericht kann die umstrittene Plangenehmigung im vorliegenden Verfahren nicht abschliessend beurteilen, weil es aufgrund der beschriebenen Verfahrensmängel an einer hinreichenden Sachverhaltsabklärung fehlt. Gestützt auf Art. 107 Abs. 2 BGG ist die Sache zur Ergänzung des Sachverhalts und zu neuem Entscheid an das UVEK als erstentscheidende Behörde zurückzuweisen.
6. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinne der vorstehenden Erwägungen gutzuheissen und die Angelegenheit an das UVEK zurückzuweisen.
Mit der Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils fällt auch dessen Kostenregelung dahin. Das Bundesgericht ist gestützt auf Art. 67 in Verbindung mit Art. 68 Abs. 5 BGG befugt, direkt die Kosten für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht zu verlegen. Die Festlegung der Gerichts- und Parteikosten im Einzelnen richtet sich für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach Art. 63 und Art. 64 VwVG sowie für das Verfahren vor dem Bundesgericht nach Art. 66 und Art. 68 BGG.
Dem unterliegenden BUWD sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen. Das BUWD ist jedoch zu verpflichten, den Beschwerdeführern eine angemessene Parteientschädigung für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht und vor dem Bundesgericht zu bezahlen. Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer hat im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eine Kostennote eingereicht; der dabei geltend gemachte Betrag beläuft sich auf rund Fr. 12'650.--. Allerdings ist der Aufwand des Rechtsvertreters vor dem Bundesverwaltungsgericht teilweise als sachlich nicht gerechtfertigt zu beurteilen. Dieses hat einen Teil der Rügen der Beschwerdeführer zu Recht als unbegründet erachtet (vgl. E. 2 hiervor). Die notwendigen Kosten im Sinne von Art. 64 Abs. 1 VwVG sind auf Fr. 6'500.-- festzusetzen. Für das Verfahren vor dem Bundesgericht liegt keine Kostennote vor; insofern ist eine Parteientschädigung von Fr. 5'000.-- gerechtfertigt.

rulings:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Juli 2008 und die Plangenehmigung des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) vom 13. September 2007 werden aufgehoben. Die Angelegenheit wird zu neuem Entscheid an das UVEK zurückgewiesen.
2. Für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht und vor dem Bundesgericht werden keine Kosten erhoben.
3. Der Kanton Luzern hat alle Beschwerdeführer zusammen mit Fr. 6'500.-- für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht und mit Fr. 5'000.-- für das Verfahren vor dem Bundesgericht zu entschädigen.
4. Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern, dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 8. April 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Kessler Coendet

region: Federation

bge_label: critical


facts:
Sachverhalt:
A. B._, wohnhaft im Kanton St. Gallen, war bei der Visana gesetzlich für Krankenpflege versichert. Vom 15. Dezember 2003 bis 28. Februar 2004 hielt sie sich nach einem Gehirnschlag mit halbseitiger Lähmung zu einer stationären Neuro-Rehabilitationsbehandlung in der allgemeinen Abteilung der in Appenzell Ausserrhoden gelegenen Rheinburg-Klinik Walzenhausen auf. Die Visana erteilte der Klinik Kostengutsprache über Fr. 220.- pro Tag mit dem Vermerk "analog dem Tarif der Rehabilitationsklinik Walenstadtberg". Die Klinik stellte B._ einen Tagesansatz von Fr. 580.- in Rechnung. Diese teilte der Visana mit, sie sei nicht bereit, eine Vergütung von lediglich Fr. 220.- pro Tag zu akzeptieren, und ersuchte um die Übernahme der gesamten fakturierten Kosten. Mit Verfügung vom 26. Mai 2004 beschränkte die Visana ihre Vergütung, da die Behandlung ohne weiteres auch in der st. gallischen Rehabilitationsklinik Walenstadtberg hätte durchgeführt werden können, auf die betreffende Tagespauschale von Fr. 220.- abzüglich der Kostenbeteiligung. Sie bestätigte dies mit Einspracheentscheid vom 18. November 2004.
B. B._ liess Beschwerde beim Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen erheben und beantragen, die Visana sei zu verpflichten, ihr für den Aufenthalt in der Rheinburg-Klinik pro Tag Fr. 580.- zu vergüten; eventualiter sei wenigstens der Tarif zu übernehmen, der beim Aufenthalt im st. gallischen Rheuma- und Rehabilitationszentrum Klinik Valens zu bezahlen gewesen wäre. Das kantonale Gericht hiess die Beschwerde teilweise gut; es verpflichtete die Visana, der Versicherten für den stationären Aufenthalt in der Rheinburg-Klinik die Tagespauschale der Klinik Valens von Fr. 499.- (resp. Fr. 541.- ab 1. Januar 2004) zu vergüten.
C. Die Visana führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie beantragt, der vorinstanzliche Entscheid sei insoweit aufzuheben, als sie verpflichtet werde, die Leistungen für den Aufenthalt in der Rheinburg-Klinik nach der tarifvertraglich vereinbarten Tagespauschale der Klinik Valens zu vergüten, und nicht nach derjenigen der Klinik Walenstadtberg.
B._ beantragt Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde; die Visana sei zu verpflichten, ihr für den Aufenthalt in der Rheinburg-Klinik pro Tag Fr. 602.- zu vergüten, eventualiter aber mindestens das, was sie bei einem stationären Rehabilitationsaufenthalt in der Klinik Valens zu bezahlen gehabt hätte. Vorinstanz und Bundesamt für Gesundheit verzichten auf Vernehmlassung.
D. Am 20. Dezember 2006 hat das Eidgenössische Versicherungsgericht eine parteiöffentliche Beratung durchgeführt.

considerations:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. 1.1 Gemäss Art. 129 Abs. 1 lit. b OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig gegen Verfügungen über Tarife. Nach der Rechtsprechung ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde allerdings nur unzulässig gegen Verfügungen, welche den Erlass oder die Genehmigung eines Tarifs als Ganzes zum Gegenstand haben oder wenn unmittelbar einzelne Tarifbestimmungen als solche angefochten werden. Entscheidend dafür ist, dass die Gesichtspunkte, welche der Strukturierung eines Tarifs zu Grunde liegen, als nicht oder schwer justiziabel betrachtet werden. Hingegen steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen gegen Verfügungen, welche in Anwendung eines Tarifs im Einzelfall ergangen sind; dabei kann das Gericht zwar nicht den Tarif als Ganzes mit all seinen Positionen und in ihrem gegenseitigen Verhältnis auf die Gesetzmässigkeit hin überprüfen, wohl aber kann es die konkret angewandte Tarifposition ausser Acht lassen, wenn sie sich als gesetzwidrig erweist (BGE 131 V 136 Erw. 2.1 mit Hinweisen).
1.2 Im vorliegenden Verfahren geht es nicht um eine Tarifstreitigkeit im Sinne von Art. 129 Abs. 1 lit. b OG, sondern um die Anwendung eines Tarifes im Einzelfall. Streitig und zu prüfen ist, nach welchem Tarif die von der Rheinburg-Klinik gegenüber der Beschwerdegegnerin erbrachten Leistungen aus der sozialen Krankenversicherung zu vergüten sind. Unter diesem Gesichtspunkt ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
2. 2.1 Die Beschwerdegegnerin beantragt, die Visana habe ihr für den Aufenthalt in der Rheinburg-Klinik anstatt der vorinstanzlich geforderten Fr. 580.- neu pro Tag Fr. 602.- zu vergüten, denn der Bundesrat habe mit Beschwerdeentscheid vom 19. Oktober 2005 die Tagespauschale der Rheinburg-Klinik rückwirkend ab 1. April 2003 auf Fr. 602.- festgesetzt, und damit den Tarif korrigiert, an den sie sich bisher mit ihrer Forderung gehalten habe.
2.2 Da das Bundesrechtspflegegesetz (OG) eine Anschlussbeschwerde nicht vorsieht, kann die Beschwerdegegnerin, die den vorinstanzlichen Entscheid nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten hat, in der letztinstanzlichen Vernehmlassung kein selbstständiges Begehren mehr im Sinne eines Antrages stellen, der über den durch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde bestimmten Streitgegenstand hinausgeht (BGE 122 V 244 Erw. 2a, 117 V 295 Erw. 2a, 112 V 99 Erw. 1a, 110 V 51 Erw. 3c mit Hinweisen; vgl. auch BGE 122 V 36 Erw. 2a). Nach Art. 132 lit. c OG kann das Eidgenössische Versicherungsgericht aber über die Begehren der Parteien zu deren Gunsten oder Ungunsten hinausgehen; vor diesem Hintergrund sind auch die von einer Beschwerdegegnerschaft in der Vernehmlassung gestellten Anträge bzw. die damit geäusserte Rechtsauffassung überprüfbar, soweit sich der Antrag innerhalb des Streitgegenstandes und innerhalb der dem Gericht zustehenden Kognition bewegt. Wie sich aus dem Nachstehenden ergibt, erübrigt sich hier aber eine nähere Erörterung der damit aufgeworfenen Fragen.
3. 3.1 Die Kostenübernahme bei stationärer Behandlung im Rahmen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung ist in Art. 41 KVG geregelt. Danach können die Versicherten unter den zugelassenen Leistungserbringern, die für die Behandlung ihrer Krankheit geeignet sind, frei wählen. Der Versicherer muss die Kosten höchstens nach dem Tarif übernehmen, der im Wohnkanton der versicherten Person gilt (Abs. 1 dritter Satz). Beanspruchen Versicherte aus medizinischen Gründen einen anderen Leistungserbringer, so richtet sich die Kostenübernahme nach dem Tarif, der für diesen Leistungserbringer gilt (Abs. 2). Medizinische Gründe liegen bei einem Notfall vor oder wenn die erforderlichen Leistungen im Wohnkanton oder in einem auf der Spitalliste des Wohnkantons nach Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe e KVG aufgeführten ausserkantonalen Spital nicht angeboten werden (Abs. 2 lit. b). Beansprucht die versicherte Person aus medizinischen Gründen die Dienste eines ausserhalb ihres Wohnkantons befindlichen öffentlichen oder öffentlich subventionierten Spitals, so übernimmt der Wohnkanton die Differenz zwischen den in Rechnung gestellten Kosten und den Tarifen des betreffenden Spitals für Einwohner und Einwohnerinnen des Kantons (Abs. 3 erster Satz; Ausgleichs- oder Differenzzahlungspflicht: BGE 130 V 218, 123 V 290 und 310).
3.2 Nach BGE 127 V 145 f. Erw. 4d zeigen Wortlaut, Systematik und Entstehungsgeschichte zu Art. 41 KVG, dass die Revision des Krankenversicherungsrechts an der altrechtlichen Konzeption der grundsätzlich freien Wahl der Heilanstalt resp. des Leistungserbringers "Spital" bei allenfalls masslich beschränkter Versicherungsdeckung, soweit nicht medizinische Gründe einen bestimmten ausserkantonalen Behandlungsort erfordern, nichts geändert hat (ausführlich zum früheren Recht: BGE 127 V 143 Erw. 4c/aa-bb; vgl. auch BGE 125 V 452 f. Erw. 3a mit Hinweisen auf die Lehre). Neu ist im Wesentlichen einzig, dass im Unterschied zu früher einheitlich der Wohnkanton der versicherten Person als räumlicher Bereich mit voller Kostenübernahme durch die obligatorische Krankenpflegeversicherung gilt, sowie die Differenzzahlungspflicht der Kantone im Rahmen von Art. 41 Abs. 3 KVG. Diese Neuerungen bieten indessen nicht Anlass, den Begriff der medizinischen Gründe gemäss Art. 41 Abs. 2 (Satz 2) lit. b KVG grundsätzlich anders zu interpretieren als im Rahmen des Art. 19bis Abs. 5 KUVG. Daran ändert die Zielsetzung des Art. 41 Abs. 3 KVG (Lastenausgleich zwischen Kantonen mit unterschiedlichen Spitalversorgungsgraden sowie verstärkte Koordination zwischen den Kantonen im Bereich der Spitalplanung [BGE 123 V 297 f. Erw. 3b/aa-cc]) nichts, zumal der Gesetzgeber gleichsam folgerichtig den für die Frage medizinischer Gründe massgebenden räumlichen Bereich mit maximaler Kostendeckung um die auf der Spitalliste des Wohnkantons aufgeführten ausserkantonalen Spitäler erweitert hat (Art. 41 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 lit. b KVG). Mit anderen Worten, so wenig die planerischen Elemente die aus dem Krankenversicherungsgesetz und den dazugehörigen Verordnungen sich ergebenden Ansprüche der Versicherten tangieren (BGE 125 V 454 Erw. 3b), so wenig können die medizinischen Gründe als ein zusätzliches Instrument der Spitalfinanzierung und -planung verstanden und gehandhabt werden. Desgleichen gilt in sinngemässer Übernahme der altrechtlichen Ordnung (BGE 127 V 143 f. Erw. 4c/bb), dass bei medizinisch begründeter stationärer Behandlung ausserhalb des in Art. 41 Abs. 2 lit. b KVG umschriebenen räumlichen Bereichs der Umfang der Kostenübernahme durch die obligatorische Krankenpflegeversicherung sich grundsätzlich nach dem Gebot der Wirtschaftlichkeit der Leistungen gemäss Art. 32 Abs. 1 KVG richtet.
3.3 Der Entscheid, ob ein Spital in die Spitalliste aufzunehmen sei, hat eine wesentliche gesundheits- und sozialpolitische, aber regelmässig auch regional-, beschäftigungs- und allgemeinpolitische Bedeutung. Es handelt sich dabei um einen primär politischen Entscheid. Dementsprechend gibt das Gesetz den einzelnen Spitälern keinen Rechtsanspruch auf Aufnahme in die Spitalliste; es fehlt weitgehend an rechtlichen Kriterien für den Entscheid, welche Spitäler in die Spitalliste aufzunehmen sind. Vielmehr haben die zuständigen kantonalen Behörden einen erheblichen Ermessensspielraum (BGE 132 V 12 Erw. 2.4.1 in fine mit Hinweisen auf BGE 126 V 182 Erw. 4b und 6d; Entscheid des Bundesrates vom 19. Dezember 2001 in Sachen Privatklinik P. [RKUV 2002 Nr. KV 219 S. 301 Erw. 2.1]; Eugster, Krankenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, Basel 1998, S. 127 f.; Mattig, Grenzen der Spitalplanung aus verfassungsrechtlicher Sicht, Zürich 2003, S. 130). Was hier vorab in Bezug auf die Spitalliste des Standortkantons ausgeführt worden ist (Staffelbach, Interkantonale Spitalplanung und Kostentragung, in: AJP 3/2006 S. 269), hat ebenso für die Aufnahme eines ausserkantonal gelegenen Spitals zu gelten.
4. Die Hospitalisation der Beschwerdegegnerin ist nicht aus medizinischen Gründen ausserhalb des Wohnkantons erfolgt, denn die erforderliche Leistung wird im Kanton St. Gallen angeboten (Art. 41 Abs. 2 lit. a KVG e contrario). Ein solcher Grund ist nach dem eben Gesagten insbesondere nicht darin zu sehen, dass die ausserrhodische Rheinburg-Klinik eine im Vergleich zu den st. gallischen Kliniken Walenstadtberg und Valens hohe Zahl von Pflegetagen für Neuro-Rehabilitationspatienten aus dem Kanton St. Gallen aufweisen soll. Streitfrage hier ist nicht die Aufnahme der Rheinburg-Klinik auf die Spitalliste des Kantons St. Gallen, sondern, welcher Referenztarif bei einer nicht im Sinne von Art. 41 Abs. 2 KVG medizinisch indizierten Behandlung einer Person aus dem Kanton St. Gallen in der genannten Klinik heranzuziehen ist, um die Vergütung durch die obligatorische Krankenpflegeversicherung zu bestimmen. Die Vorinstanz hat richtig ausgeführt, dass es nicht Sache des Krankenversicherers bzw. der angerufenen Gerichte sein kann, Leistungen zuzusprechen, auf die nach den gesetzlichen Vorschriften kein Anspruch besteht, selbst wenn der Kanton St. Gallen für die Durchführung von neurologischen Rehabilitationen auf die Kapazitäten der Rheinburg-Klinik angewiesen sein sollte (vorinstanzliche Erw. 3b in fine). Da der Kanton St. Gallen im Zeitraum der Behandlung in der Rheinburg-Klinik über keine Spitalliste nach Art. 39 Abs. 1 lit. e KVG verfügte, konnte dieses Spital auch nicht als ausserkantonaler Leistungserbringer darauf aufgeführt sein (Art. 41 Abs. 2 lit. b KVG). Die Auffassung der Beschwerdegegnerin, es seien sämtliche ihr durch den Aufenthalt in der betreffenden Klinik entstandenen Kosten zu ersetzen, vermag auch nicht zu stützen, dass, solange der Kanton die in Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe e KVG vorgesehene Liste der Spitäler und Pflegeheime noch nicht erstellt hat, gemäss Art. 101 Abs. 2 KVG vorerst früheres Recht des KUVG weiter gilt, und Anstalten oder deren Abteilungen, die nach bisherigem Recht als Heilanstalten galten, als Leistungserbringer nach neuem Recht zugelassen sind. Denn die Leistungspflicht der Versicherer und die Höhe der Vergütung richten sich gemäss Art. 101 Abs. 2 zweiter Satz KVG (nur) bis zu einem vom Bundesrat zu bestimmenden Zeitpunkt nach den bisherigen Verträgen oder Tarifen. Die dafür gesetzte Frist - bis 31. Dezember 1997 gemäss Art. 8 Abs. 1 der Verordnung vom 12. April 1995 über die Inkraftsetzung und Einführung des KVG (SR 832.101) - ist verstrichen. Zudem ist unbestritten, dass für die Kliniken Walenstadtberg und Valens im Kanton St. Gallen und für die Rheinburg-Klinik im Kanton Appenzell Ausserrhoden unter dem neuen Krankenversicherungsrecht Verträge und Tarife vereinbart und genehmigt worden sind. Diese sind anzuwenden, auch wenn noch keine gültige Spitalliste verfügbar ist. Der Umstand, dass ein Spital auf die Spitalliste gesetzt wird, bedeutet einzig, dass es sich dabei um einen zugelassenen Leistungserbringer handelt. Über die Frage des anwendbaren Tarifs ist damit noch nichts gesagt (vgl. BGE 127 V 404 f. Erw. 2b/dd).
5. Da alle drei Rehabilitationskliniken als Leistungserbringer zugelassen und für die Behandlung der Krankheit der Beschwerdegegnerin geeignet sind, konnte sie unter ihnen frei wählen. Weil keine medizinischen Gründe im Sinne von Art. 41 Abs. 2 lit. b KVG für den Aufenthalt in der ausserkantonalen Rheinburg-Klinik bestanden, muss die Beschwerdeführerin die Kosten aber höchstens nach dem Tarif übernehmen, der im Wohnkanton gilt (Art. 41 Abs. 1 dritter Satz KVG). Offen ist damit noch die Frage, welcher Referenztarif zur Anwendung zu gelangen hat. Gemäss der Zusammenstellung der Vereinigung Privatkliniken Schweiz über die bei ihr zusammengeschlossenen Spitäler (abrufbar unter www.privatehospitals.ch) handelt es sich bei allen drei Kliniken um Spitäler mit privater Trägerschaft. Nach der "Liste der nach Art. 39 Abs. 1 oder 101 Abs. 2 KVG zur Krankenversicherung zugelassenen Spitäler" der Schweizerischen Gesundheitsdirektorenkonferenz GDK (Stand 1. Januar 2006; abrufbar unter www.gdk-cds.ch) ist die Klinik Walenstadtberg öffentlich subventioniert, die Institutionen in Valens und Walzenhausen sind es nicht. Alle drei Einrichtungen sind auf Neuro-Rehabilitation spezialisiert.
6. 6.1 Die Vorinstanz hat als Referenztarif die von der Kantonsregierung genehmigten tarifvertraglichen Tagespauschalen der Kliniken Walenstadtberg (Fr. 220.-) und Valens (Fr. 499.-/resp. 541.- ab 1. Januar 2004) in Betracht gezogen. Dass sich die Vorinstanz für den Pauschaltarif der Klinik Valens als Referenztarif entschieden hat, begründet sie im Wesentlichen damit, dass die Beschwerdeführerin zur Kostendeckung nach diesem Tarif verpflichtet gewesen wäre, falls die Beschwerdegegnerin sich in der Klinik hätte behandeln lassen. Da jener die Wahl dieser Klinik gemäss Art. 41 Abs. 4 KVG offen gestanden hätte, habe sie Anspruch auf Kostenersatz in der entsprechenden Höhe.
6.2 Es trifft zwar zu, dass der Beschwerdegegnerin das Wahlrecht unter den zugelassenen stationären Leistungserbringern zustand. Indessen hat sie in einer Weise davon Gebrauch gemacht, bei der das Gesetz zum Vornherein keine volle Kostendeckung aus der obligatorischen Krankenpflegeversicherung vorsieht, denn sie hat es vorgezogen, sich ohne medizinischen Grund im Sinne von Art. 41 Abs. 2 lit. b KVG ausserkantonal behandeln zu lassen. Ihr hier in jedem Fall die Rückvergütung der dabei entstanden Kosten im Umfang des höchsten Tarifs eines zur Behandlung ihrer Krankheit geeigneten innerkantonalen Spitals zu garantieren, ist nicht im Sinne der in Erwägung 3.2 geschilderten Neuordnung des KVG, anders als früher nicht nur das Spital, das dem Wohnort des Versicherten innerhalb des gleichen Kantons am nächsten lag, als Referenzspital zu bezeichnen, sondern neu den Wohnkanton als räumlichen Bereich mit voller Kostenübernahme (vgl. dazu BGE 127 V 145 f. Erw. 4d). Denn dies hätte zur Folge, dass in Kantonen mit hohen Tarifen - allenfalls nur einer einzigen Privatklinik - wohnende Versicherte bei fehlendem medizinischen Grund ihr Wahlrecht ohne Kostenrisiko auf viele oder sämtliche ausserkantonale Spitäler ausdehnen könnten, obwohl dies vom Gesetzgeber nach der Regelung in Art. 41 Abs. 1-3 KVG grundsätzlich nur bei medizinischer Begründetheit gewollt ist.
6.3 Zwar besteht hier nicht - wie bei dem in RKUV 2004 Nr. KV 281 S. 208 f. (Urteil K. vom 12. Dezember 2004, K 34/02) beurteilten Sachverhalt bejaht und in dem in BGE 131 V 133 f. (insbesondere 144 f. Erw. 12.2) erörterten verneint - die Gefahr einer Umgehung der Spitalplanung, da die betreffenden Spitäler ja im Standortkanton eingeplant sind. Aber dem Wohnkanton verbleibt keine Möglichkeit, solchen Entwicklungen Gegensteuer zu geben, da er nur die Befugnis hat, ausserkantonale Kliniken auf seine Spitalliste zu setzen (Art. 41 Abs. 2 lit. b KVG), nicht aber, sie auszugrenzen. Zwar verbliebe ihm theoretisch die Möglichkeit, zur Verhinderung hoher Referenztarife gar keine nicht subventionierten Privatkliniken auf seine Spitalliste aufzunehmen. Dies widerspräche aber dem klar geäusserten gesetzgeberischen Willen, private Trägerschaften seien angemessen in die Spitalplanung einzubeziehen (Art. 39 Abs. 1 lit. d KVG). Nach dem Gesagten entspricht die von der Vorinstanz gefundene Lösung, die versicherte Person habe auf jeden Fall Anspruch auf Vergütung der Kosten im Umfang des höchsten in ihrem Wohnkanton gültigen Tarifs eines zur Behandlung ihrer Krankheit geeigneten Spitals, nicht den Vorstellungen des Gesetzgebers, denn sowohl der Grundsatz "volle Kostendeckung bei medizinisch begründeter ausserkantonaler Hospitalisation" sowie die mit der Pflicht der Kantone zu einer "bedarfsgerechten" Spitalplanung verfolgten Absichten würden zum Teil vereitelt.
7. Demgegenüber macht die Beschwerdeführerin geltend, das Wirtschaftlichkeitsgebot habe im Einzelfall Anwendung zu finden und gemäss Rechtsprechung (BGE 127 V 143) sei es bei medizinisch gleichwertigen, aber unterschiedlich preiswerten innerkantonalen Behandlungsangeboten zu berücksichtigen. Deshalb sei auf den tieferen Tarif der Klinik Walenstadtberg abzustellen.
7.1 Auch diese Lösung ist nicht geeignet. Das Wirtschaftlichkeitsgebot greift in diesem Zusammenhang nicht, da nicht gesagt werden kann, die Behandlung in der Rheinburg-Klinik (oder der Klinik Valens) sei nicht wirtschaftlich: Für beide Kliniken liegen von der Kantonsregierung oder vom Bundesrat bewilligte Tarife vor; diese sind nach Art. 46 Abs. 4 KVG von der Genehmigungsbehörde darauf überprüft worden, ob sie mit dem Gesetz und dem Gebot der Wirtschaftlichkeit und Billigkeit in Einklang stehen. Zudem ist unbestritten, dass die bei der Neuro-Rehabilitation erbrachten Leistungen der Rheinburg-Klinik sich auf ein Mass beschränkten, das im Interesse der Versicherten lag und für den Behandlungszweck erforderlich war (Art. 56 Abs. 1 KVG), und dass die spitalbedürftige Beschwerdegegnerin eine Spitalabteilung wählte, in die sie vom medizinischen Standpunkt aus gehörte. Im Übrigen bezieht sich die von der Beschwerdeführerin zitierte Rechtsprechung BGE 127 V 143 auf die ausserkantonale stationäre Behandlung aus medizinischen Gründen und damit auf eine grundlegend andere Fragestellung als hier.
7.2 Im Weitern ist zu beachten, dass die innerkantonal grosse Tarifdifferenz zwischen den Kliniken Walenstadtberg und Valens dadurch bedingt ist, dass erstere öffentlich subventioniert ist und die im Kanton St. Gallen wohnenden Versicherten sie über ihre Steuern mitfinanzieren. Die von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung zu vergütende Pauschale der Privatklinik Walenstadtberg hat darum höchstens 50 Prozent der anrechenbaren Kosten je Patient oder Patientin oder je Versichertengruppe in der allgemeinen Abteilung zu decken. Zudem werden Betriebskostenanteile aus Überkapazität, Investitionskosten sowie Kosten für Lehre und Forschung nicht angerechnet (Art. 49 Abs. 1 Sätze 2 und 4 KVG). Der Tarif der nicht subventionierten Privatklinik Valens hingegen hat die gesamten anrechenbaren Kosten und zusätzlichen Betriebskostenanteile abzudecken, denn auch er hat der gesetzlichen Vorgabe in Art. 43 Abs. 4 KVG zu genügen, betriebswirtschaftlich bemessen und sachgerecht strukturiert zu sein. Wenn nach der von der Beschwerdeführerin vertretenen Auffassung die St. Galler Versicherten ihren nicht medizinisch bedingten ausserkantonalen Spitalaufenthalt ausschliesslich nach der niedrigsten innerkantonalen Referenztaxe vergütet erhalten sollen, wird nicht berücksichtigt, dass sie als Steuerzahlende den (effektiv um mehr als das Doppelte höheren) Tarif bereits mitfinanziert haben. Anderseits würden die gleichen Versicherten - nun als Prämienzahlende - bei der von der Vorinstanz entschiedenen "Maximalvariante" zusätzlich belastet, wenn für die Vergütung ausserkantonaler Spitalaufenthalte immer der höchste innerkantonale Tarif die Referenztaxe abgeben würde. Die obligatorische Krankenpflegeversicherung würde in vielen Fällen sogar stärker beansprucht als bei Vorliegen medizinischer Gründe für die ausserkantonale Behandlung; denn dann hätte der Wohnkanton bei der Behandlung im öffentlichen oder öffentlich subventionierten ausserkantonalen Spital die Differenz zwischen den in Rechnung gestellten Kosten und den Tarifen des betreffenden Spitals für Einwohner und Einwohnerinnen des Kantons zu übernehmen und damit mindestens die Hälfte der Kosten zu tragen (vgl. oben Erw. 3.1).
8. Bei der geschilderten Konstellation gegenläufiger Interessen der Kantone, Spitäler, Versicherer und Versicherten sowie unter den genannten gesetzlichen (Ziel-)Vorgaben kann der Referenztarif nicht tunlichst tief oder hoch festgesetzt werden, sondern es ist ein möglichst zweckmässiger Ausgleich zu schaffen. Zunächst ist die durch die öffentliche Subventionierung der Klinik Walenstadtberg geschaffene "Unvergleichbarkeit der Tarife" der beiden einzigen innerkantonalen Referenzspitäler zu beseitigen. Dazu sind im Pauschaltarif der Klinik Walenstadtberg die in Art. 49 Abs. 1 KVG genannten Kosten aufzurechnen. Dann ist zu ermitteln, in welchem Verhältnis im Jahre 2003 - die Beschwerdegegnerin traf ihre Spitalwahl auf Mitte Dezember 2003 - die in ihrem Wohnkanton gebliebenen St. Galler Rehabilitationspatienten ihr Wahlrecht zwischen den beiden Referenzkliniken ausgeübt haben. Mit dem so berücksichtigten "typischen Wahlverhalten" der St. Galler Versicherten wird einerseits dem Umstand Rechnung getragen, dass anders als früher unter dem KUVG nicht nur das Spital, das dem Wohnort des einzelnen Versicherten innerhalb des gleichen Kantons am nächsten liegt, als Referenzspital zu bezeichnen ist, sondern neu der Wohnkanton als räumlicher Bereich mit voller Kostenübernahme gilt (vgl. oben Erw. 3.2 und 6.2). Anderseits wird berücksichtigt, dass der Gesetzgeber nach der Regelung in Art. 41 Abs. 1-3 KVG nur bei medizinischer Begründetheit das Wahlrecht ohne grundsätzliches Kostenrisiko (vgl. auch BGE 127 V 143) auf viele oder sämtliche ausserkantonale Spitäler ausdehnen wollte. Das "typische Wahlverhalten" bemisst sich nach der Anzahl Pflegetage, welche sämtliche im Kanton St. Gallen tätigen Krankenversicherer für die im betreffenden Kanton wohnhaften Patienten den Kliniken Walenstadtberg und Valens zu vergüten hatten. Der aufgerechnete und angepasste Tarif der Klinik Walenstadtberg des Jahres 2003 und der Tarif der Klinik Valens sind dann bei der Festsetzung des Referenztarifes entsprechend den erhobenen Pflegetagen zu gewichten.
Die Vorinstanz wird die massgeblichen Faktoren für den hier zur Diskussion stehenden Zeitraum erheben und den Referenztarif berechnen, um dann im Sinne der Erwägungen neu zu entscheiden.

rulings:
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
1. In teilweiser Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird der Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 19. Juli 2005 aufgehoben, und es wird die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen, damit sie über die Beschwerde gegen den Einspracheentscheid vom 18. November 2004 im Sinne der Erwägungen neu entscheide.
2. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. Dieses Urteil wird den Parteien, dem Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen und dem Bundesamt für Gesundheit zugestellt.
Luzern, 20. Dezember 2006
Im Namen des Eidgenössischen Versicherungsgerichts
Die Präsidentin der I. Kammer: Der Gerichtsschreiber:


facts:
Faits:
A. Par lettre du 12 avril 2002, Assura a demandé à l'Etat de Vaud paiement de la somme de 5'572'954 fr. au titre de remboursement partiel des prestations allouées pour des séjours effectués par ses assurés dans des établissements privés non subventionnés mais figurant dans la planification hospitalière cantonale.
L'Etat de Vaud a rejeté la demande par décision du 13 août 2002.
B. Assura a recouru contre cette décision devant le Tribunal des assurances du canton de Vaud, concluant à l'annulation de cette décision et à la condamnation de l'Etat de Vaud au paiement de la somme requise, sous suite de frais et dépens.
Par jugement du 3 avril 2003, la juridiction cantonale a rejeté le recours et mis un émolument de procédure de 500 fr. à la charge de la recourante.
C. Assura interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont elle demande sous suite de frais et dépens l'annulation. Elle conclut en substance et à titre principal à ce que l'Etat de Vaud soit tenu de participer financièrement, à hauteur de 50% du coût imputable à la division commune, pour les séjours hospitaliers dans les cliniques privées vaudoises au cours de la période allant de 1996 à 2001 et à la condamnation de l'Etat de Vaud au paiement de 5'572'954 fr.
L'Etat de Vaud conclut au rejet du recours, en se référant pour l'essentiel à ses écritures précédentes. De son côté, l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS), Domaine maladie et accident (intégré, depuis le 1er janvier 2004, à l'Office fédéral de la santé publique), propose le rejet du recours aux termes de ses observations.

considerations:
Considérant en droit:
1. Le litige porte sur le point de savoir si une personne hospitalisée en division commune d'une clinique privée du canton où elle habite, clinique figurant dans la planification hospitalière cantonale, - ou pour elle son assureur-maladie - peut prétendre de ce canton la part des coûts imputables dans un hôpital public ou subventionné à la charge du canton. La question qui divise les parties est celle de l'interprétation de l'art. 49 al. 1 deuxième phrase LAMal. Il faut donc admettre, pour le même motif que dans l'arrêt ATF 127 V 423 sv. consid. 1, que la recevabilité du recours et la compétence du Tribunal fédéral des assurances pour connaître de celui-ci sont données.
2. Le litige n'ayant pas pour objet l'octroi ou le refus de prestations d'assurance (ATF 127 V 424 consid. 2), le Tribunal fédéral des assurances doit se borner à examiner si les premiers juges ont violé le droit fédéral, y compris par l'excès ou par l'abus de leur pouvoir d'appréciation, ou si les faits pertinents ont été constatés d'une manière manifestement inexacte ou incomplète, ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 132 en corrélation avec les art. 104 let. a et b et 105 al. 2 OJ).
3. Ratione temporis, les dispositions de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA), entrée en vigueur le 1er janvier 2003, ne sont pas applicables.
3.1 L'art. 49 al. 1 LAMal prescrit que pour rémunérer le traitement hospitalier, y compris le séjour à l'hôpital (art. 39, al. 1), les parties à une convention conviennent de forfaits. Pour les habitants du canton, ces forfaits couvrent au maximum, par patient ou par groupe d'assurés, 50% des coûts imputables dans la division commune d'hôpitaux publics ou subventionnés par les pouvoirs publics. Les coûts imputables sont établis lors de la conclusion de la convention. La part des frais d'exploitation résultant d'une surcapacité, les frais d'investissement et les frais de formation et de recherche ne sont pas pris en compte.
3.2 Dans deux arrêts du 16 décembre 1997 publié aux ATF 123 V 290 et du 19 décembre 1997 publié aux ATF 123 V 310, le Tribunal fédéral des assurances a admis que le canton de résidence avait l'obligation de prendre en charge la différence de coûts lorsque des raisons médicales obligent des habitants du canton à suivre un traitement hospitalier ou semi-hospitalier dans un hôpital situé dans un autre canton (art. 41 al. 3 LAMal). Celle-ci n'existe que pour les traitements appliqués dans un hôpital public ou subventionné par les pouvoirs publics. Une telle obligation n'existe pas lorsque l'assuré se rend dans un hôpital privé, non public ou non subventionné par les pouvoirs publics (ATF 123 V 310).
Ainsi que l'a exposé la Cour de céans dans un arrêt du 30 novembre 2001, publié aux ATF 127 V 422, l'art. 49 al. 1 LAMal s'inscrit dans le dispositif de protection tarifaire des assurés instauré par la législation entrée en vigueur le 1er janvier 1996 (art. 44 al. 1 LAMal) qui a pour effet que le fournisseur de prestations ne peut pas facturer à l'assuré davantage que le montant dû par la caisse-maladie selon le tarif (ATF 127 V 426 consid. 4b et la référence). Il délimite l'étendue du droit qu'un assuré peut faire valoir à l'égard de l'assurance obligatoire des soins lorsqu'il séjourne dans un hôpital public ou subventionné, indépendamment de la division qu'il choisit (ATF 127 V 428 consid. 4c, 125 V 105 consid. 3e). Une personne hospitalisée en division privée ou semi-privée d'un hôpital public du canton où elle habite - ou, pour elle, son assureur-maladie - peut toutefois prétendre de ce canton la part des coûts imputables dans la division commune de cet hôpital à la charge du canton (ATF 127 V 429 ss consid. 5 et 6).
4. Dans son message du 26 mai 2004 concernant la révision de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (Stratégie et thèmes urgents, FF 2004 IV 4019), le Conseil fédéral a exposé la stratégie de réforme future après l'échec de la deuxième révision de la LAMal au cours de la session d'hiver 2003. Dans l'optique d'une consolidation et d'une optimisation du système existant, il y a lieu d'introduire des réformes légales, notamment dans le financement hospitalier (FF 2004 IV 4029):
Pratiquement dès l'entrée en vigueur de la LAMal, l'obligation de participation des cantons au traitement hospitalier de patients bénéficiant d'une assurance complémentaire avait fait l'objet de discussions politiques, malgré le fait que le texte de loi et sa logique étaient clairs. Par un arrêt rendu le 30 novembre 2001, le Tribunal fédéral des assurances (TFA; ATF 127 V 422 s.) a fixé que les cantons devaient apporter leur contribution aux frais d'hospitalisation d'une personne au bénéfice d'une assurance complémentaire non seulement en cas de séjour hospitalier hors du canton, mais également en cas de séjour hospitalier dans les hôpitaux publics ou subventionnés par les pouvoirs publics sur le territoire du canton. Cette précision de l'instance judiciaire suprême d'une volonté au fond claire du législateur a entraîné deux mesures au niveau législatif, l'une à court terme, l'autre à moyen terme:
- une application immédiate et totale de la décision du TFA aurait posé d'importants problèmes financiers aux cantons. Aussi le Parlement a-t-il atténué ce problème avec une loi fédérale déclarée urgente (loi fédérale du 21 juin 2002 sur l'adaptation des participations cantonales aux coûts des traitements hospitaliers dispensés dans le canton selon la loi fédérale sur l'assurance-maladie; RS 832.14) et décidé que la décision du TFA serait appliquée par étapes entre 2002 et 2004. Cette loi fédérale urgente constitue une solution transitoire jusqu'à l'entrée en vigueur de la 2e révision de la LAMal.
- à moyen terme, la 2e révision de la LAMal, que le Conseil fédéral avait déjà entamée avant la décision du TFA de 2001, proposait un passage du système actuel de financement des établissements à un système de financement des prestations, les coûts des prestations - ainsi que des investissements - des hôpitaux publics et privés pris en compte dans la planification cantonale devant être assumés pour moitié par les cantons et pour moitié par les assureurs-maladie (financement dual fixe). Ce changement en faveur d'un système de financement dual des prestations, qui établit une plus grande égalité de traitement entre les différents fournisseurs de prestations hospitalières, favorisant donc la concurrence, a rallié une majorité dans le débat politique. Il s'agit d'un modèle concurrentiel - si l'on excepte les financements différents des prestations ambulatoires et hospitalières - qui repose sur le rapport prix-prestation et sur la transparence nécessaire du marché.
Cette démarche en deux temps devrait être reprise pour les prochaines étapes de la révision: à court terme, il s'agit pour des raisons de sécurité juridique de prolonger la loi fédérale sur les participations cantonales jusqu'à l'entrée en vigueur de la révision de la loi relative au financement des hôpitaux. En effet, la détermination de la participation du canton aux frais du traitement hospitalier d'une personne au bénéfice d'une assurance complémentaire dispensé dans le canton est à nouveau susceptible d'être contestée. Cette révision de la loi doit à nouveau proposer le modèle de financement dual fixe, car le financement moniste des hôpitaux, considéré dans le rapport d'experts relatif à la 3e LAMal comme une solution pour l'avenir, soulève encore de nombreuses questions et ne peut pas être mis en oeuvre à partir de la situation actuelle sans une étape intermédiaire.
5. 5.1 L'interprétation de l'art. 49 al. 1 LAMal divise les parties. Selon la recourante, cette disposition légale concerne également les cliniques privées, vu le renvoi que l'art. 49 al. 1 première phrase LAMal fait expressément à l'art. 39 al. 1 LAMal à propos de la notion d'hôpital. L'objet de la rémunération porte ainsi sur tout traitement hospitalier dispensé dans un établissement hospitalier public, subventionné ou privé reconnu dans la planification hospitalière. La recourante fait valoir que l'art. 49 al. 1 deuxième phrase LAMal ne signifie nullement que seuls les patients hospitalisés dans un hôpital public ou subventionné ont droit à la participation financière de l'Etat, puisque cette disposition légale pose seulement une base de calcul pour déterminer la rémunération de prestations découlant de l'assurance obligatoire des soins, laquelle supporte au maximum 50% des coûts imputables calculés sur la base de la division commune d'hôpitaux publics ou subventionnés, quel que soit le type d'établissement hospitalier dans lequel le patient a séjourné (public, subventionné, privé). L'autre partie, soit au minimum 50% des coûts imputables calculés sur la base de la division commune d'hôpitaux publics ou subventionnés, est quant à elle supportée par le canton. De l'avis de la recourante, cette interprétation de l'art. 49 al. 1 LAMal est conforme à la logique du système, car elle ne crée aucune distorsion entre le patient séjournant en division privée d'un hôpital public et le patient séjournant en division privée d'un hôpital privé, respectivement entre le patient séjournant en division commune d'un établissement public et le patient séjournant en division commune d'un établissement privé. D'autre part, elle respecte la dichotomie entre l'assurance de base et l'assurance complémentaire.
5.2 La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Selon la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 130 II 71 consid. 4.2, 130 V 50 consid. 3.2.1, 129 II 356 consid. 3.3, 129 V 165 consid. 3.5, 284 consid. 4.2 et les références).
5.3 L'art. 49 al. 1 LAMal est issu de l'art. 42 du projet du Conseil fédéral, du 6 novembre 1991 (FF 1992 I 257), lui-même repris de l'art. 33 du projet de la commission d'experts, du 2 novembre 1990.
5.3.1 Les textes allemand et italien de l'art. 49 al. 1 première et deuxième phrases LAMal sont ainsi libellés: « Für die Vergütung der stationären Behandlung einschliesslich Aufenthalt in einem Spital (Art. 39 Abs. 1) vereinbaren die Vertragsparteien Pauschalen. Diese decken für Kantonseinwohner und -einwohnerinnen bei öffentlichen oder öffentlich subventionierten Spitälern höchstens 50 Prozent der anrechenbaren Kosten je Patient oder Patientin oder je Versichertengruppe in der allgemeinen Abteilung ». « Per la rimunerazione della cura ospedaliera, compresa la degenza ospedaliera (art. 39 cpv. 1), le parti alla convenzione stabiliscono importi forfettari. Questi coprono, per gli abitanti del Cantone, al massimo il 50 per cento dei costi fatturabili per paziente o gruppo d'assicurati nel reparto comune d'ospedali pubblici o sussidiati dall'ente pubblico ».
Le sens littéral de l'art. 49 al. 1 deuxième phrase LAMal est clair. Aussi bien les textes français, allemand ou italien ne parlent que d'hôpitaux publics ou subventionnés par les pouvoirs publics. L'OFAS relève avec raison dans son préavis que comme cela ressort davantage du texte allemand, qui met l'accent sur les hôpitaux publics ou subventionnés par les pouvoirs publics - « bei öffentlichen oder öffentlich subventionierten Spitälern » -, la réglementation instituée à l'art. 49 al. 1 deuxième phrase LAMal se limite aux hôpitaux publics ou subventionnés par les pouvoirs publics.
5.3.2 Ce sens littéral est conforme à la volonté du législateur. Ainsi que cela résulte du message du Conseil fédéral du 6 novembre 1991 concernant la révision de l'assurance-maladie (FF 1992 I 110), l'art. 42 du projet de loi prévoyait que l'assurance obligatoire des soins médico-pharmaceutiques couvrira au plus et par patient 50 pour cent des coûts imputables dans la division commune d'hôpitaux publics ou subventionnés par les pouvoirs publics, le reste devant être couvert par des recettes fiscales. L'art. 42 faisait partie des dispositions revêtant dans le projet une importance particulière. Le 1er alinéa prévoyait comme règle de base que les frais de traitement et de pension à l'hôpital doivent être couverts par des forfaits. Ces forfaits, valables pour les habitants d'un canton, peuvent couvrir au plus, par patient ou groupe d'assurés, 50 pour cent des coûts imputables dans la division commune d'hôpitaux publics ou subventionnés par les pouvoirs publics (taux de couverture). Telles sont les règles de base qui s'appliquent aux forfaits dans les hôpitaux publics ou subventionnés par les pouvoirs publics (message précité, FF 1992 I 166). Le taux de couverture qui, dans l'assurance-maladie, est fixé au maximum à 50 pour cent des coûts imputables doit également mettre un terme à la pratique suivie ces dernières années par les pouvoirs publics; ceux-ci faisaient en effet supporter de plus en plus à l'assurance-maladie sociale les frais hospitaliers élevés qui, dans une certaine mesure, résultaient d'erreurs dans la planification et dans l'appréciation du taux d'occupation des hôpitaux. En ce qui concerne les hôpitaux privés, les partenaires tarifaires peuvent convenir de taux de couverture plus élevés. Cela paraît équitable, car ces hôpitaux ne sont pas financés avec des fonds provenant en partie des recettes fiscales (message précité, FF 1992 I 167).
Les travaux parlementaires indiquent également que le législateur est parti de l'idée que la règle de base du taux de couverture de 50% ne concerne que la division commune d'hôpitaux publics ou subventionnés par les moyens publics (M. le Conseiller fédéral Cotti, BO 1992 CE 1316; Huber, BO 1992 CE 1314). Lors de la séance du Conseil des Etats du 17 décembre 1992, le Conseiller aux Etats Gemperli, qui avait fait la proposition d'introduire à l'alinéa 1 la disposition qui stipule « dans la règle », était du reste de l'avis que l'art. 42 al. 1 du projet viole le principe de l'égalité de traitement dans la mesure où les hôpitaux privés en sont exclus (BO 1992 CE 1315). Cela n'a eu aucune incidence sur le texte adopté par les Chambres (BO 1992 CE 1316; BO 1993 CN 1861), l'art. 49 al. 1 première et deuxième phrases LAMal reprenant l'art. 42 al. 1 première phrase du projet de loi.
5.3.3 Sous l'angle de la systématique de la loi, il existe en ce qui concerne l'obligation pour les cantons de contribuer aux frais du traitement hospitalier un lien matériel étroit entre l'art. 49 al. 1 deuxième phrase LAMal et l'art. 41 al. 3 première phrase LAMal, cette disposition légale instituant une obligation du canton de résidence de prendre en charge la différence de coûts lorsque, pour des raisons médicales, l'assuré recourt aux services d'un hôpital public ou subventionné par les pouvoirs publics situé hors de son canton de résidence (voir ATF 123 V 305 consid. 6c/bb et 318 sv. consid. 4b et c; à propos des art. 35 al. 3 et 42 al. 1 et 2 du projet de loi, cf. FF 1992 I 151 et 166). Dans son message du 18 septembre 2000 relatif à la révision partielle de la loi fédérale sur l'assurance-maladie, le Conseil fédéral a proposé d'harmoniser les art. 49 et 41 par un renvoi de l'art. 41 al. 3 à l'art. 49 LAMal (FF 2001 I 740).
Selon la jurisprudence rendue à propos de l'art. 41 al. 3 LAMal, l'obligation du canton de résidence de prendre en charge la différence de coûts n'existe que pour les traitements appliqués dans un hôpital public ou subventionné par les pouvoirs publics. Une telle obligation n'existe pas lorsque l'assuré se rend dans un hôpital privé, non public ou non subventionné par les pouvoirs publics (ATF 123 V 310).
Au regard de la systématique de la loi, il se justifie également d'interpréter l'art. 49 al. 1 deuxième phrase LAMal de la même manière que l'art. 41 al. 3 première phrase LAMal et de nier toute obligation du canton de contribuer aux frais du traitement hospitalier intracantonal lorsque l'assuré se rend dans un hôpital privé, non subventionné par les pouvoirs publics.
5.3.4 L'interprétation littérale de l'art. 49 al. 1 deuxième phrase LAMal, dans le sens des travaux préparatoires et de la systématique de la loi, apparaît conforme au but et à l'esprit de cette règle, compte tenu des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique; ATF 130 II 71 consid. 4.2).
En effet, l'art. 49 al. 1 LAMal a pour but d'instaurer un financement dual des coûts imputables dans la division commune des hôpitaux publics ou subventionnés par les pouvoirs publics. Dès lors, si tout assuré qui séjourne en division privée d'un tel établissement est en droit de recevoir de son assureur-maladie l'équivalent du forfait que celui-ci aurait dû acquitter s'il avait été hospitalisé en division commune, ce forfait doit être calculé selon la règle prévue à l'art. 49 al. 1 LAMal. Or, le texte légal spécifie que, pour les habitants du canton, un tel forfait couvre au maximum, par patient ou par groupe d'assurés, 50% des coûts imputables dans la division commune. C'est pourquoi, logiquement, le canton doit supporter dans tous les cas l'autre partie de ces coûts imputables, soit 50% au minimum, sans égard à la division de l'hôpital public ou subventionné par les pouvoirs publics où séjourne l'assuré (ATF 127 V 429 consid. 5).
Il serait dès lors contraire à la ratio legis que le canton où la personne habite, si celle-ci a été hospitalisée en division commune d'un hôpital privé (ni public ni subventionné par les pouvoirs publics), doive contribuer également à la prise en charge des coûts imputables. Mais l'hôpital privé ne tombant pas sous le coup de la règle instituée à l'art. 49 al. 1 deuxième phrase LAMal, le taux de couverture à la charge des assureurs-maladie s'élève ainsi à 50% au maximum (décision du Conseil fédéral du 23 juin 1999, RAMA 1999 n° KV 83 p. 354 consid. 4.4 et la référence). L'interprétation de cette disposition légale ne permet donc pas que l'assurance obligatoire des soins subventionne indirectement une clinique privée qui ne bénéficie d'aucune subvention de la part des pouvoirs publics. C'est d'ailleurs ce que propose de changer le projet 2A du Conseil fédéral de révision partielle de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie, qui envisage le passage au financement lié aux prestations, de sorte qu'on ne pourra plus faire référence aux coûts imputables (voir le rapport explicatif concernant la partie relative au financement hospitalier). Ainsi que le relève avec raison l'OFAS dans son préavis, il n'y a pas lieu, à l'avance, de choisir une solution de lege ferenda.
5.4 Il ne se justifie donc pas de déroger au sens littéral du texte clair de l'art. 49 al. 1 deuxième phrase LAMal, dont l'interprétation exclut toute prise en charge par le canton où habite la personne hospitalisée en division commune d'une clinique privée, de la part des coûts imputables dans un hôpital public ou subventionné par les pouvoirs publics, même si la clinique figure sur la planification cantonale.
6. Les autres arguments invoqués par la recourante ne sont guère plus convaincants, à mesure qu'ils excèdent largement le cadre du problème soumis au juge dans le présent cas. En particulier, il n'appartient pas au Tribunal fédéral des assurances de se prononcer sur la constitutionnalité de l'art. 49 al. 1 LAMal, au regard notamment des art. 3 et 117 Cst. (ATF 127 V 430 consid. 6, 126 V 60 consid. 5 et les références). Le tribunal est en effet tenu d'appliquer la loi (art. 191 Cst.).
7. La procédure n'est pas gratuite (art. 134 OJ a contrario). La recourante, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 156 al. 1 en corrélation avec l'art. 135 OJ). Elle ne saurait prétendre une indemnité de dépens pour l'instance fédérale (art. 159 al. 1 en liaison avec l'art. 135 OJ).

rulings:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
1. Le recours est rejeté.
2. Les frais de justice, d'un montant de 34'000 fr., sont mis à la charge de la recourante et sont compensés avec l'avance de frais qu'elle a versée.
3. Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tribunal des assurances du canton de Vaud et à l'Office fédéral de la santé publique.
Lucerne, le 2 septembre 2004
Au nom du Tribunal fédéral des assurances
Le Président de la Ire Chambre: Le Greffier: