facts:
Sachverhalt:
A. A.a Mit Bundesgesetz vom 13. Juni 2008 über die Neuordnung der Pflegefinanzierung wurde u.a. ein neuer Art. 25a KVG eingeführt, welcher die Pflegeleistungen bei Krankheit regelt. Danach leistet die obligatorische Krankenpflegeversicherung einen vom Bundesrat festzulegenden Beitrag an die Pflegeleistungen (Abs. 1, 3 und 4). Von den nicht von Sozialversicherungen gedeckten Pflegekosten dürfen der versicherten Person höchstens 20 Prozent des höchsten vom Bundesrat festgesetzten Pflegebeitrags überwälzt werden (Abs. 5 Satz 1). Die Kantone regeln die Restfinanzierung (Abs. 5 Satz 2). Die Gesetzesänderung trat am 1. Januar 2011 in Kraft.
A.b Zur Umsetzung der neuen Pflegefinanzierung erliess der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt am 23. November 2010 eine Änderung der Verordnung über die Krankenversicherung im Kanton Basel-Stadt vom 25. November 2008 (KVO/BS; Syst. Nr. 834.410). Diese Änderung wurde am 27. November 2010 im Kantonsblatt publiziert und auf den 1. Januar 2011 in Kraft gesetzt. Sie enthält u.a. einen neuen § 8d mit dem Titel "Restfinanzierung durch den Kanton in Anwendung von Art. 25a Abs. 5 KVG". Abs. 1 enthält für jede der zwölf Pflegestufen (vgl. Art. 7a Abs. 3 der Krankenpflege-Leistungsverordnung vom 29. September 1995 [KLV; SR 832.112.31]) die Pflegekosten pro Tag. Gemäss Abs. 2 entspricht die Höhe der Restfinanzierung der Differenz zwischen den anerkannten Pflegekosten und den Leistungen der Krankenversicherer gemäss Art. 7a KLV sowie dem maximalen Eigenbeitrag der versicherten Person gemäss § 8. In der Folge lautet § 8d Abs. 4 KVO/BS sodann:
"Für die Erfassung des Pflegebedarfs der Bewohnerinnen und Bewohner gilt für die Pflegeheime, welche auf der kantonalen Pflegeheimliste aufgeführt sind, das Bedarfserfassungssystem RAI/RUG in der Version CH-Index 2011 (Anhang)."
Anhang 1 führt Folgendes aus:
Pflegestufe
Pflegeaufwand in Minuten pro Tag
CH-Index 2011
Original-RUG's
1
bis 20
0.095
PA0
2
21-40
0.285
PA1
3
41-60
0.476
BA1, PA2
4
61-80
0.666
IA1, BA2
5
81-100
0.856
PB1, PB2, BB1
6
101-120
1.046
CA1, IB1, PC1, BB2, PC2
7
121-140
1.237
IA2, IB2, CA2
8
141-160
1.427
PD1, PD2, CB1, RMA, RLA
9
161-180
1.617
CB2, SSA, RMB, CC1
10
181-200
1.807
SSB, PE1, RLB, CC2, PE2
11
201-220
1.998
SSC, SE1
12
ab 221
2.188
RMC, SE2, SE3
B. Am 6. Dezember 2010 erhoben der Verein santésuisse sowie 81 Krankenversicherer gemeinsam Beschwerde beim Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt (als Verfassungsgericht) mit dem Antrag, § 8d Abs. 4 sowie der entsprechende Anhang KVO/BS gemäss Teilrevision vom 23./27. November 2010 seien aufzuheben.
Mit Urteil vom 17. Februar 2012 wies das Appellationsgericht die Beschwerde ab.
C. Der Verein santésuisse sowie 79 der vorinstanzlich beteiligten Krankenversicherer erheben Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und § 8d Abs. 4 KVO/BS samt Anhang sei als bundesrechtswidrig und ungültig zu erklären. Eventuell sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Appellationsgericht und das Gesundheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt (in Vertretung des Regierungsrates) beantragen Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Gesundheit beantragt Gutheissung der Beschwerde und Zurückweisung an das Appellationsgericht.
Die Beschwerdeführer äussern sich mit Stellungnahme vom 8. Oktober 2012 zu den eingegangenen Vernehmlassungen.

considerations:
Erwägungen:
1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den kantonal letztinstanzlichen Entscheid in einem Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist zulässig (Art. 82 lit. b, Art. 86 Abs. 1 lit. d i.V.m. Art. 87 Abs. 2 BGG). Die Krankenversicherer machen geltend, die angefochtene Regelung führe für sie zu einer Mehrbelastung, und sind daher zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG; vgl. Urteil 2C_856/2011 vom 18. Januar 2012 E. 3.2 und 3.3), ebenso der Verein santésuisse, der als Verband die Interessen der Krankenversicherer vertritt (BGE 136 II 539 E. 1.1; zit. Urteil 2C_856/2011 E. 3.4).
2. Die angefochtene Verordnungsbestimmung steht systematisch in einem Paragrafen, welcher die Restfinanzierung durch den Kanton regelt. Dies könnte zur Annahme führen, dass § 8d Abs. 4 KVO/BS nur für die Bemessung der kantonalen Leistung (gemäss Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG) massgebend ist, nicht für die Leistungspflicht der Krankenversicherer, welche sich nach Art. 25a Abs. 1, 3 und 4 KVG richtet. Die Verfahrensbeteiligten sind sich aber einig, dass entgegen dieser systematischen Stellung mit der angefochtenen Bestimmung auch die Ermittlung desjenigen Pflegebedarfs geregelt werden soll, der nach Art. 7a Abs. 3 KLV durch die Krankenversicherer zu übernehmen ist. Von dieser Auslegung ist auszugehen.
3. 3.1 Unter der bis Ende 2010 geltenden Regelung waren ärztlich angeordnete Pflegemassnahmen in Pflegeheimen grundsätzlich Pflichtleistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (Art. 25 Abs. 2 lit. a KVG in der bis 31. Dezember 2010 gültig gewesenen Fassung) und unterstanden an sich dem Tarifschutz gemäss Art. 44 KVG. Die Tarife wurden in Tarifverträgen (Art. 46 KVG) oder - beim Fehlen von solchen - in von den Kantonsregierungen festgelegten Tarifen (Art. 47 KVG) festgelegt. Nach den verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz wurde im Kanton Basel-Stadt für die Finanzierung von Pflegeleistungen der "Basler Index" angewendet, ein zwölfstufiges System, welches nicht auf die Anzahl Pflegeminuten, sondern auf das jeweilige Behandlungsbild und damit die Pflegediagnose der Heimbewohner abstellte.
3.2 Auf den 1. Januar 2011 trat das Bundesgesetz über die Neuordnung der Pflegefinanzierung in Kraft (AS 2009 3517, 6847), wodurch namentlich der neue Art. 25a KVG aufgenommen wurde. Nach Art. 25a Abs. 1 KVG leistet die obligatorische Krankenpflegeversicherung (OKP) einen Beitrag an die Pflegeleistungen, welche aufgrund einer ärztlichen Anordnung und eines ausgewiesenen Pflegebedarfs u.a. in einem Pflegeheim (Art. 35 Abs. 2 lit. k und Art. 39 Abs. 3 KVG) erbracht werden (vgl. auch Art. 50 KVG, in der neuen Fassung). Der Bundesrat bezeichnet die Pflegeleistungen und regelt das Verfahren der Bedarfsermittlung (Art. 25a Abs. 3 KVG). Der Bundesrat setzt die Beiträge differenziert nach dem Pflegebedarf in Franken fest. Massgebend ist der Aufwand nach Pflegebedarf für Pflegeleistungen, die in der notwendigen Qualität, effizient und kostengünstig erbracht werden. Die Pflegeleistungen werden einer Qualitätskontrolle unterzogen. Der Bundesrat legt die Modalitäten fest (Art. 25a Abs. 4 KVG). Gemäss Art. 33 lit. b, h und i der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung (KVV; SR 832.102; in der Fassung vom 24. Juni 2009, in Kraft seit 1. Januar 2011) bezeichnet das Eidgenössische Departement des Innern die Leistungen (u.a.) nach Art. 25a Abs. 1 KVG, das Verfahren der Bedarfsermittlung sowie den in Art. 25a Abs. 1 und 4 des Gesetzes vorgesehenen und nach Pflegebedarf differenzierten Beitrag an die Pflegeleistungen. Das Departement hat die zu übernehmenden Leistungen in Art. 7 KLV (SR 832.112.31) festgelegt. Sodann hat es in Art. 7a Abs. 3 KLV (in der Fassung vom 24. Juni 2009, in Kraft seit 1. Januar 2011) für die in Pflegeheimen erbrachten Pflegeleistungen die von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung zu übernehmenden Kostenbeiträge in zwölf Stufen (von Fr. 9.- bis Fr. 108.- pro Tag) festgelegt, abhängig vom täglichen Pflegebedarf in Minuten. Gemäss Art. 8 Abs. 4 KLV (in der Fassung vom 24. Juni 2009, in Kraft seit 1. Januar 2011) erfolgt die Bedarfsabklärung in Pflegeheimen durch die Ermittlung des Pflegebedarfs gemäss Art. 9 Abs. 2; der vom Arzt oder von der Ärztin bestimmte Pflegebedarf gilt als ärztliche Anordnung oder als ärztlicher Auftrag. Nach Art. 9 Abs. 2 KLV (in der Fassung vom 24. Juni 2009, in Kraft seit 1. Januar 2011) müssen die Leistungen nach Art. 7 Abs. 2 der Pflegeheime nach dem Pflegebedarf in Rechnung gestellt werden.
Die Übergangsbestimmungen zur Gesetzesänderung vom 13. Juni 2008 lauten wie folgt (AS 2009 3520):
1 Die Beiträge an die Pflegeleistungen gemäss Artikel 25a Absatz 1 sind erstmals so festzulegen, dass sie der Summe der Vergütungen für die im dem Inkrafttreten vorangehenden Jahr ambulant und im Pflegeheim erbrachten Pflegeleistungen entsprechen. Kann diese Regelung im ersten Jahr nach Inkrafttreten dieser Gesetzesänderung nicht eingehalten werden, so nimmt der Bundesrat in den nachfolgenden Jahren die erforderlichen Anpassungen vor.
2 Die bei Inkrafttreten dieser Änderung geltenden Tarife und Tarifverträge sind innert drei Jahren an die vom Bundesrat festgesetzten Beiträge an die Pflegeleistungen anzugleichen. Die Kantonsregierungen regeln die Angleichung.
4. Umstritten ist, nach welcher Methode der Pflegebedarf zu ermitteln ist, der als Grundlage für die Einstufung in die zwölf Pflegestufen nach Art. 7a Abs. 3 KLV dient.
4.1 Die Vorinstanz hat erwogen, der Bund habe von seiner Kompetenz, das Verfahren der Bedarfsermittlung zu regeln (Art. 25a Abs. 3 KVG), bisher keinen Gebrauch gemacht, weshalb dafür weiterhin die Kantone zuständig seien, weil andernfalls eine entsprechende Regelung überhaupt fehlen würde. In der Schweiz bestünden verschiedene Einstufungssysteme, die zu unterschiedlichen Ergebnissen führten. Im bisher in Basel-Stadt verwendeten RAI-System ("Resident Assessment Instrument") hätten sich die tiefsten Werte ergeben. In der RAI/RUG ("Ressource Utilization Groups"), in der Version gemäss CH-Index 2011, seien diese Werte angepasst und den Werten der anderen Systeme angenähert worden. Ein gemeinsames Vorgehen der Tarifparteien sei bisher nicht möglich gewesen; es sei daher nicht zu beanstanden, dass die Kantonsregierung das anwendbare System festlege. Dieses sei auch methodisch und inhaltlich nicht zu beanstanden. Dass dadurch die Minutenwerte um rund 16 % erhöht würden, sei nicht bundesrechtswidrig, habe doch der Bundesgesetzgeber Preiserhöhungen in einzelnen Bereichen in Kauf genommen; zudem erfolge mit der angefochtenen Neuregelung sogar eine Entlastung der obligatorischen Krankenversicherung, wenn auch nicht in dem Ausmass, wie von den Versicherern gewünscht.
4.2 Die Beschwerdeführer bringen vor, der Bund habe mit Art. 25a Abs. 3 KVG, Art. 33 lit. h KVV und Art. 8 Abs. 4 KLV das Verfahren der Bedarfsermittlung abschliessend festgelegt, so dass kein Raum für eine kantonale Regelung verbleibe. Eine kantonal unterschiedliche Festlegung des Pflegebedarfs hätte zur Folge, dass für den gleichen Pflegeaufwand sowohl die Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung als auch die Beiträge der Versicherten (Art. 25a Abs. 5 KVG) je nach Kanton unterschiedlich ausfallen, was bundesrechtswidrig sei. Die einseitige Festlegung des Verfahrens durch die Kantonsregierung verletze zudem das im KVG festgelegte Tarifvertragsprinzip. Das Instrument RAI/RUG sei sodann auch inhaltlich nicht gesetzmässig, weil es auf hinterlegten Normzeiten anstatt auf effektiv geleisteten Zeiten beruhe. Die Version 2011 des CH-Index erfülle auch die Vorgaben bezüglich Effizienz und Kostengünstigkeit nicht und verstosse damit gegen Art. 25a Abs. 4 KVG und Art. 59a Abs. 1 KVV. Die Vorinstanz habe weder das Effizienz- noch das Kostengünstigkeitskriterium geprüft. Ohne schweizweit einheitliche Erfassung des Pflegebedarfs sei auch Art. 50 Abs. 2 KVG nicht umsetzbar. Schliesslich sei die rechtssatzmässige Vergabe eines Pflegebedarfssystems eine öffentliche Beschaffung i.S.v. Art. 5 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (BGBM; SR 943.02); die dort enthaltenen Vorgaben seien nicht eingehalten worden.
4.3 Das Gesundheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt bringt vor, Art. 8 Abs. 4 KLV lasse sich nicht entnehmen, nach welchem System der Pflegebedarf zu ermitteln sei. Der Bundesrat und das Eidgenössische Departement des Innern hätten bisher bewusst darauf verzichtet, ein schweizweit einheitliches System zu etablieren, so dass dies nach wie vor kantonale Zuständigkeit sei. Die Bemessung der Beiträge der obligatorischen Krankenpflegeversicherung an die Leistungen der Pflegeheime sei der Tarifautonomie entzogen; zudem wäre gemäss Art. 47 KVG subsidiär die Kantonsregierung zuständig zur Festlegung des Tarifs. Da das bisher im Kanton Basel-Stadt verwendete System nicht mehr bundesrechtskonform sei und eine schweizweite Regelung nicht bestehe, sei der Regierungsrat verpflichtet gewesen, ein anderes System festzulegen. Art. 59c Abs. 1 KVV sei auf die Neuordnung der Pflegefinanzierung nicht unbesehen anwendbar.
4.4 Das Bundesamt für Gesundheit ist der Auffassung, Art. 25a Abs. 3 KVG und Art. 8 KLV seien nicht so zu verstehen, dass der Bundesrat bzw. das Eidgenössische Departement des Innern die Bedarfsermittlungssysteme festsetzen müsse. Auch die Verordnung vom 3. Juli 2002 über die Kostenermittlung und die Leistungserfassung durch Spitäler, Geburtshäuser und Pflegeheime in der Krankenversicherung (VKL; SR 832.104) sehe kein spezifisches Pflegeerfassungssystem vor. Eine durch Vertreter der Kantone, des Bundes, der Leistungserbringer und der Versicherer gebildete Projektgruppe habe im Sinne einer Kalibrierung der Systeme BESA (nach der Rechtschreibung der Herausgeberschaft "BewohnerInnen EinStufungs- und Abrechnungssystem") und RAI/RUG Lösungen erarbeitet und eine Empfehlung erlassen. Grundsätzlich dürften die Kantone die Bedarfsermittlungssysteme regeln; sie müssten sich dabei jedoch an die Vorgaben des KVG halten. Dieses sehe vor, dass die Neuregelung für den Pflegeheimbereich gesamtschweizerisch kostenneutral erfolgen müsse. Würden in einzelnen Kantonen einseitig die Minutenwerte und damit die zu leistenden Vergütungen erhöht, müssten gesamtschweizerisch die vom Bundesrat festgesetzten Beiträge nach unten korrigiert werden. Anpassungen in der Anwendung der Bedarfsermittlungssysteme müssten daher koordiniert erfolgen; die vom Kanton Basel-Stadt einseitig vorgenommene Änderung der Parameter sei mit den Grundsätzen der Pflegefinanzierung nicht vereinbar. BAG, Curaviva und santésuisse würden der Erhöhung der Minutenwerte im System RAI/RUG um 16,2 % nicht ohne weiteres zustimmen, zumal nicht belegt sei, dass BESA in diesem Umfang höhere Werte ausweise. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass nur die Werte gemäss BESA korrekt seien und diejenigen gemäss RAI/RUG daher dem BESA-System anzupassen seien. Dadurch würde der Grundsatz der Kostenneutralität rechnerisch verletzt. Die Nationale Steuerungsgruppe Tarifstrukturen sehe daher vor, dass die Minutenwerte der BESA-Instrumente um 8,45 % reduziert und diejenigen der RAI/RUG um 9 % erhöht werden. Die vom Regierungsrat festgelegte Erhöhung der Minutenwerte führe dazu, dass die obligatorische Krankenpflegeversicherung nicht um rund 7,8 Mio. Franken, sondern nur um ca. 1,7 Mio. Franken entlastet werde.
5. 5.1 Gemäss Art. 49 Abs. 1 BV geht Bundesrecht entgegenstehendem kantonalem Recht vor. Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtsetzung durch die Kantone aus. In Sachbereichen, die von Bundesrechts wegen in nicht abschliessender Weise geordnet sind, dürfen die Kantone Normen erlassen, soweit sie nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und überdies dessen Zweck nicht beeinträchtigen (BGE 137 I 167 E. 3.4 S. 174 f., 31 E. 4.1 S. 41; 136 I 220 E. 6.1 S. 224; 135 I 106 E. 2.1 S. 108). Auch wenn sich eine Bundesregelung in einem bestimmten Sachbereich an sich als abschliessend darstellt, ist eine kantonale Lösung nicht ausgeschlossen, falls sie ein anderes Ziel verfolgt, als dies das Bundesrecht tut. Kantonales Recht ist überdies zulässig, wenn es im Bereich abschliessenden Bundesrechts dessen Sinn und Zweck unterstützt (BGE 137 I 167 E. 3.4 S. 174 f.; 133 I 110 E. 4.1 S. 116). Schliesslich gilt, dass die Kantone ihrer Möglichkeit zur Gesetzgebung lediglich dann vollends benommen sind, soweit Bundesrecht in einem bestimmten Bereich kantonales Recht insgesamt untersagt. Dies schliesst sämtliches Recht der Kantone aus, selbst wenn es den Bestimmungen der bundesrechtlichen Lösung nicht widerspricht oder es mit ihr im Einklang steht (BGE 137 I 167 E. 3.4 S. 174 f.; 133 I 110 E. 4.1 S. 116).
5.2 Art. 25a Abs. 3 KVG beauftragt den Bundesrat, das Verfahren der Bedarfsermittlung zu regeln. Der Bundesrat hat in Art. 33 lit. h KVV diese Aufgabe an das Eidgenössische Departement des Innern delegiert. Art. 8 KLV, der sich gemäss seinem Titel u.a. mit der Bedarfsabklärung befasst, regelt deren Verfahren für Pflegeheime indessen nicht: Die Abs. 2 und 3 befassen sich, wie sowohl aus der Systematik des Artikels als auch aus dem Inhalt dieser Absätze hervorgeht, nur mit der Bedarfsabklärung für Leistungen der Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner sowie der Organisationen der Krankenpflege und Hilfe zu Hause (Art. 7 Abs. 1 lit. a und b KLV), nicht mit derjenigen in Pflegeheimen (Art. 7 Abs. 1 lit. c KLV). Abs. 3bis bezieht sich auf die Akut- und Übergangspflege gemäss Art. 25a Abs. 2 KVG. Art. 8 Abs. 4 KLV sodann wiederholt (wie auch Art. 9 Abs. 2 KLV) in seinem ersten Satz bloss die Aussage von Art. 25a Abs. 1 KVG; Satz 2 spricht vom ärztlich bestimmten Pflegebedarf, legt aber nicht fest, nach was für Verfahren dieser zu bestimmen ist. Das Verordnungsrecht des Bundes hat somit bisher kein Verfahren der Bedarfsermittlung festgelegt. Diese Frage ist daher nicht - jedenfalls nicht abschliessend - bundesrechtlich geregelt, sodass insoweit eine kantonale Zuständigkeit verbleibt.
5.3 Sodann sind sich die Verfahrensbeteiligten einig, dass die bis Ende 2010 im Kanton Basel-Stadt angewendete Methode nicht mehr bundesrechtskonform ist, weil sie nicht auf den Pflegebedarf in Minuten, sondern auf die Pflegediagnose abstellte.
5.4 Mangels einer bundesrechtskonformen bisherigen und einer bundesrechtlichen neuen Regelung hat daher der Regierungsrat mit Recht eine kantonale Regelung erlassen. Dass dies zur Folge haben kann, dass die basel-städtische Regelung anders ist als die in anderen Kantonen angewendete, ist die logische Folge des Föderalismus und der kantonalen Zuständigkeit (Urteil 8C_44/2012 vom 31. August 2012 E 5.1, zur Publ. bestimmt); dies verstösst grundsätzlich weder gegen die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) noch gegen die derogatorische Kraft des Bundesrechts (Art. 49 BV). Ein Kanton kann nicht eine für die ganze Schweiz geltende Regelung erlassen, auch wenn eine solche als wünschbar erscheinen mag. Umgekehrt kann dem Regierungsrat auch nicht vorgeworfen werden, die Entstehung einer gesamtschweizerischen Regelung nicht abgewartet zu haben, da irgendeine Lösung festgelegt werden muss. Die angefochtene Bestimmung präjudiziert auch nicht den Inhalt der angestrebten gesamtschweizerischen Regelung; wenn eine solche zustande kommt, kann sie die jetzt angefochtene kantonale ersetzen.
5.5 Die obligatorische Krankenpflegeversicherung vergütet die Leistungen nach KVG grundsätzlich nach Tarifen (Art. 43 KVG), die primär tarifautonom durch die Tarifvertragspartner festgelegt werden (Art. 46 KVG). Im Bereich der Pflegefinanzierung ist dieses System jedoch ersetzt worden durch bundesrechtlich festgelegte Frankenbeträge (Art. 25a Abs. 1 und 4 KVG; Art. 7a KLV). Das sonst im Bereich des KVG geltende Tarifvertragssystem gilt für die Finanzierung dieser Pflegeleistungen somit nicht mehr. Zudem machen die Beschwerdeführer selber nicht geltend, eine vertragliche Regelung zwischen Leistungserbringern und Krankenversicherern sei in der hier zu beurteilenden Frage auf nationaler oder kantonaler Ebene erfolgt. Entsprechende Arbeiten auf schweizerischer Ebene sind im Gange, haben aber noch nicht zu einem Ergebnis geführt. Selbst soweit die Tarifbestimmungen des KVG anwendbar wären, wäre somit die Kantonsregierung zuständig, um eine Regelung zu erlassen (Art. 47 KVG).
5.6 Als genereller Grundsatz gilt im ganzen Bereich der obligatorischen Krankenpflegeversicherung der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Leistungen (Art. 32 Abs. 1 und Art. 56 Abs. 1 KVG). Es ist einzuräumen, dass die vom Regierungsrat offenbar befolgte Methode, die tiefsten Minutenwerte einfach an die höchsten anzugleichen, methodisch fragwürdig ist. Umgekehrt legen aber auch die Beschwerdeführer nicht hinreichend substantiiert dar, inwiefern das Wirtschaftlichkeitsprinzip verletzt sein soll. Insbesondere überzeugt ihre Kritik nicht, die Methode RAI/RUG basiere auf Normzeiten und nicht auf effektiv erbrachten Leistungen; denn indem das Gesetz den ausgewiesenen Bedarf als massgebend erklärt (Art. 25a Abs. 1 KVG), bezieht es sich gerade im Sinne des Wirtschaftlichkeitsprinzips nicht ohne weiteres auf das Mass der effektiv erbrachten Leistungen, sondern auf eine normative Bewertung dieses Ausmasses. Auch der blosse Umstand, dass eine für die Krankenversicherer günstigere Regelung denkbar wäre, lässt die angefochtene Bestimmung noch nicht als bundesrechtswidrig erscheinen; denn es ist nicht unbedingt immer diejenige Regelung massgebend, welche für die Versicherung die geringsten Kostenfolgen hat (vgl. z.B. BGE 126 V 334 E. 2).
5.7 Das BAG verweist mit Recht auf die Übergangsbestimmungen zur Gesetzesänderung vom 13. Juni 2008 (vorne E. 3.2), welche für die neue Pflegefinanzierung die Kostenneutralität der Gesetzesrevision für die obligatorische Krankenpflegeversicherung vorgeben. Diese Kostenneutralität bezieht sich auf die ganze Schweiz. Dem BAG ist aber zuzustimmen, dass darin implizit auch eine Vorgabe an die einzelnen Kantone enthalten ist: Wenn nämlich ein Kanton eigenmächtig die Kosten zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung erhöht und dies zur Folge hat, dass die Kostenneutralität gesamtschweizerisch nicht eingehalten wird, muss der Bundesrat die in Art. 7a Abs. 3 KLV festgelegten Beiträge reduzieren, was alle anderen Kantone tangieren würde. Vorliegend kann allerdings diese Überlegung nicht dazu führen, dass die angefochtene Regelung zu beanstanden wäre: Wie nämlich die Vorinstanz festgestellt hat und die Beschwerdeführer selber vorbringen, führt die neue Regelung im Kanton Basel-Stadt zu einer Entlastung der obligatorischen Krankenpflegeversicherung gegenüber dem vorherigen Zustand, nämlich um rund 1,7 Mio. Franken pro Jahr oder rund 3 %. Dem Kanton kann demnach nicht vorgeworfen werden, er habe in seinem Zuständigkeitsbereich den Grundsatz der Kostenneutralität verletzt. Daran ändert nichts, dass mit einer anderen Methode die Krankenversicherung noch mehr entlastet worden wäre. Unter diesen Umständen wäre auch Art. 59c KVV nicht verletzt, soweit er überhaupt auf die hier zu beurteilende Regelung anwendbar wäre.
6. Die Beschwerdeführer rügen schliesslich, die angefochtene Verordnungsänderung verletze Art. 5 BGBM, weil ohne Berücksichtigung submissionsrechtlicher Vorgaben ein bestimmtes Pflegebedarfserfassungssystem vorgeschrieben werde.
6.1 Das Gesundheitsdepartement beantragt, auf diese Rüge nicht einzutreten, da sie vor der Vorinstanz nicht erhoben worden sei. Gemäss Art. 99 Abs. 2 BGG sind vor Bundesgericht neue Begehren nicht zulässig. Das neue Begehren bezieht sich auf den Streitgegenstand; dieser darf vor Bundesgericht nicht mehr ausgeweitet werden. Zulässig sind hingegen im Rahmen des Streitgegenstandes neue rechtliche Begründungen, soweit sie sich auf einen vorinstanzlich festgestellten oder aktenkundigen Sachverhalt stützen; unzulässig ist eine neue rechtliche Argumentation, soweit sie sich auf neue Tatsachen stützt, die aufgrund von Art. 99 Abs. 1 BGG nicht zulässig sind (BGE 136 V 362 E. 3.4 und 4.1; 136 V 268 E. 4.5; vgl. auch BGE 138 II 217 E. 2.4).
6.2 Nach Art. 5 BGBM richten sich die öffentlichen Beschaffungen durch Kantone, Gemeinden und andere Träger kantonaler oder kommunaler Aufgaben nach kantonalem oder interkantonalem Recht. Diese Vorschriften und darauf gestützte Verfügungen dürfen Personen mit Niederlassung oder Sitz in der Schweiz nicht in einer Weise benachteiligen, welche Art. 3 BGBM widerspricht (Abs. 1). Kantone und Gemeinden sowie andere Träger kantonaler und kommunaler Aufgaben sorgen dafür, dass die Vorhaben für umfangreiche öffentliche Einkäufe, Dienstleistungen und Bauten sowie die Kriterien für Teilnahme und Zuschlag amtlich publiziert werden. Sie berücksichtigen dabei die vom Bund eingegangenen staatsvertraglichen Verpflichtungen (Abs. 2). Nach Art. 9 Abs. 1 BGBM sind Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt, insbesondere im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens, in einer anfechtbaren Verfügung zu erlassen.
Eine nähere Definition des Begriffs "Beschaffung" enthält das BGBM nicht. Nach Lehre und Rechtsprechung ist kennzeichnend für das Beschaffungsrecht, dass der Staat als Nachfrager Waren oder Dienstleistungen gegen eine Gegenleistung beschafft, um damit seine Aufgaben wahrzunehmen (BGE 125 I 209 E. 6b; 126 I 250 E. 2d/bb, 128 I 136 E. 4.1; 135 II 49 E. 4.3.2; MARTIN BEYELER, Der Geltungsanspruch des Vergaberechts, 2012, Rz. 604 und 620; GALLI/MOSER/LANG/CLERC, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 2. Aufl. 2007, S. 45 Rz. 107; FRANÇOIS BELLANGER, La notion de "marché public", une définition sans concession? in: Les droits de l'homme et la constitution, 2007, S. 400 f., 407 f.; DANIEL KUNZ, Verfahren und Rechtsschutz bei der Vergabe von Konzessionen, 2004, S. 161, 166 f.; CASPAR ZELLWEGER/ANNATINA WIRZ, Das öffentliche Beschaffungsrecht des Kantons Basel-Stadt, in: Denise Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, 2008, S. 577; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/ UHLMANN, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Aufl., 2011, § 19 Rz. 5). Das Bundesgericht hat in BGE 125 I 209 E. 6b S. 214 sowie im Urteil 2P.19/2001 vom 16. Mai 2001 E. 1a/cc, in: RDAT 2001 II N. 96 S. 405, die Beschaffung der Ware oder Dienstleistung durch das Gemeinwesen mittels eines privatrechtlichen Vertrags als wesentliches Element der öffentlichen Beschaffung bezeichnet. Später hat es präzisiert, dass nicht bloss auf die Rechtsnatur des abgeschlossenen Vertrags, sondern auf eine funktionale Betrachtung abzustellen ist, damit die Anwendung des Vergaberechts nicht durch Wahl einer besonderen Rechtskonstruktion umgangen werden könne (BGE 135 II 49 E. 4.4 S. 56; vgl. auch die oben zitierten Literaturhinweise).
6.3 Eine Beschaffung im Sinne von Art. 5 BGBM würde somit vorliegen, wenn der Kanton oder ein anderer Träger kantonaler oder kommunaler Aufgaben von einem bestimmten Anbieter eine bestimmte Ware oder Dienstleistung kauft, um damit den Pflegebedarf zu messen. In diesem Fall könnten die Anforderungen von Art. 5 und 9 BGBM nicht dadurch umgangen werden, dass die Beschaffung rechtssatzmässig, durch Verordnung, festgelegt wird. Werden jedoch durch Rechtssatz bloss Anforderungen an ein bestimmtes Produkt festgelegt, das prinzipiell von mehreren Anbietern angeboten werden kann, so liegt keine öffentliche Beschaffung vor (vgl. dazu auch BGE 137 II 313 E. 3.3.1 und 3.5).
6.4 Gerichtsnotorisch gibt es private Unternehmen, welche auf dem Markt Produkte anbieten, mit welchen der Pflegebedarf nach der Methode RAI/RUG ermittelt werden kann. Hingegen ist weder vorinstanzlich festgestellt noch aktenkundig, dass das in der angefochtenen Verordnungsbestimmung festgelegte Bedarfserfassungssystem RAI/RUG in der Version gemäss CH-Index 2011 nur von einer einzigen Unternehmung angeboten wird, sodass mit der Verordnung unzulässigerweise eine bestimmte Beschaffung vorgeschrieben würde. Dergleichen wird von den Beschwerdeführern auch nicht behauptet. Unter diesen Umständen fehlt eine sachverhaltliche Grundlage für die gerügte Rechtsverletzung (vgl. E. 6.1), sodass eine Verletzung des Submissionsrechts jedenfalls nicht rechtsgenüglich dargetan ist.
7. Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet. Bei diesem Ausgang tragen die Beschwerdeführer die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG), wobei sie solidarisch haften (Art. 66 Abs. 5 BGG).

rulings:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.- werden den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung auferlegt.
3. Dieses Urteil wird den Parteien, dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verfassungsgericht und dem Bundesamt für Gesundheit schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 5. November 2012
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Kocher


facts:
Faits:
A. A.a Le 31 janvier 2008, Y._ BV et X._ SA ont conclu un contrat de licence portant sur le droit d'utilisation exclusif de la marque «A._», dont Y._ BV est titulaire, dans certains pays européens. Ce contrat prévoit que X._ SA doit s'acquitter d'une redevance annuelle de 600'000 euros, augmentée de 3% par année depuis 2008, due de manière définitive et payable par fractions mensuelles le dernier jour de chaque mois; en sus de ce montant, elle doit payer une autre redevance de 3% du chiffre d'affaires net annuel, due au titre de participation au développement de la marque et selon les mêmes conditions que la redevance principale; pour tout retard de paiement, les sommes dues par X._ SA portent intérêt à 4% l'an. Les parties ont soumis leur convention au droit néerlandais et stipulé que «(t)out litige, controverse ou réclamation découlant du présent contrat et de toute modification ultérieure du présent contrat, ou s'y rapportant, et ayant trait notamment mais non exclusivement à sa formation, sa validité, ses effets obligatoires, son interprétation, son exécution, sa violation ou sa résolution, de même que toute réclamation extracontractuelle, sera soumis en cas de non accord amiable dans un délai de soixante jours, pour règlement définitif, à arbitrage conformément au Règlement d'arbitrage accéléré de l'OMPI. Le lieu de l'arbitrage sera désigné d'un commun accord (...) et à défaut d'accord à Genève».
Le 28 janvier 2009, Y._ BV a résilié le contrat de licence; cette résiliation a pris effet au 31 juillet 2009.
A.b Le 31 juillet 2009, X._ SA a déposé contre Y._ BV, devant le Centre d'arbitrage et de médiation de l'OMPI, une demande en dommages-intérêts pour inexécution et rupture abusive du contrat.
B. Le 6 août 2009, Y._ BV a fait notifier à X._ SA deux commandements de payer les sommes de 562'325 fr. 20 plus intérêt à 4% l'an dès le 1er août 2009, représentant le «(s)olde des redevances dues pour les années 2006, 2007 et 2008 selon le contrat de licence du 31 janvier 2008 [...]» (n° 1), et de 876'606 fr. 45 plus intérêt à 4% dès le 1er août 2009, représentant les «(r)edevances minimales dues depuis le 01.01.2009 au 31.07.2009 selon le contrat de licence du 31 janvier 2008» (n° 2). La poursuivie a formé opposition aux commandements de payer.
Par prononcés distincts du 9 octobre 2009, le Président du Tribunal civil de la Veveyse a levé provisoirement les oppositions.
Statuant le 12 février 2010, la IIe Cour d'appel civil du Tribunal cantonal de l'État de Fribourg - après avoir joint les causes - a partiellement admis les recours et accordé la mainlevée provisoire à concurrence des sommes de 322'591 fr. 65 avec intérêt à 4% l'an dès le 1er août 2009 (n° 1) et de 576'011 fr. 90 avec intérêt à 4% l'an dès le 1er août 2009 (n° 2).
C. Par acte du 22 mars 2010, la poursuivie exerce un recours en matière civile au Tribunal fédéral en prenant les conclusions suivantes:
«A titre principal
I. (...).
II. (...).
III. Réformer l'Arrêt dont est recours comme suit:
1. Le recours en appel de X._ SA est admis.
2. Le juge de la mainlevée est déclaré incompétent.
3. L'exception de litispendance soulevée par X._ SA est admise.
4. Cela étant, les requêtes de mainlevée d'opposition déposées par Y._ BV dans les poursuites n° 1 et 2 sont déclarées irrecevables.
5. Partant, les oppositions formées par X._ SA le 7 août 2008 aux commandements de payer n° 1 et 2, à elle notifiés par l'Office des poursuites de la Veveyse sont maintenues.
6. (...).
IV. (...).
A titre subsidiaire
I. (...)
II. (...)
III. Cela fait, réformer l'arrêt dont est recours comme suit:
1. Le recours en appel de X._ SA est admis.
2. L'exception de compensation soulevée par X._ SA est admise.
3. Cela étant, les requêtes de mainlevée d'opposition déposées par Y._ BV dans les poursuites n° 1 et 2 sont rejetées.
4. Partant, les oppositions formées par X._ SA le 7 août 2008 aux commandements de payer n° 1 et 2, à elle notifiés par l'Office des poursuites de la Veveyse sont maintenues.
5. (frais et dépens des instances cantonales).
IV. (...).»
D. Par ordonnance du 23 avril 2010, la Présidente de la Cour de céans a attribué l'effet suspensif au recours.
Des observations sur le fond n'ont pas été requises.

considerations:
Considérant en droit:
1. 1.1 Le recours est déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) contre une décision finale (art. 90 al. 1 LTF; ATF 133 III 399 consid. 1.4) rendue en matière de poursuite pour dettes (art. 72 al. 2 let. a LTF, en relation avec l'art. 82 al. 1 LP; ATF 134 III 267 consid. 1.1) par une juridiction cantonale de dernière instance ayant statué sur recours (art. 75 LTF); la valeur litigieuse atteint 30'000 fr. (art. 74 al. 2 let. b LTF; ATF 133 III 399 consid. 1.3); enfin, la recourante, qui a succombé devant l'autorité précédente, a qualité pour recourir (art. 76 al. 1 LTF).
1.2 Selon la jurisprudence, le prononcé de mainlevée ne porte pas sur des mesures provisionnelles au sens de l'art. 98 LTF, de sorte que la recourante n'est pas limitée à se plaindre d'une violation de ses droits constitutionnels (ATF 133 III 399 consid. 1.5).
2. Après avoir admis que les normes de la LDIP en matière d'arbitrage étaient applicables (art. 176 al. 1 LDIP), l'autorité précédente a retenu que la procédure de mainlevée de l'opposition (art. 80 ss LP) doit être réservée au juge étatique «en raison de la réserve de l'ordre public et de la participation obligatoire des autorités de poursuite pour des actes touchant un débiteur domicilié en Suisse, comme des effets nécessaires de ces actes vis-à-vis des tiers». Si les parties sont, en principe, libres de renoncer à demander la mainlevée provisoire et de s'obliger à introduire directement une procédure d'arbitrage, une telle convention doit être expresse; partant, «si les parties concluent une convention d'arbitrage sans exclure expressément la faculté de requérir la mainlevée provisoire, il ne faut pas y voir une renonciation à requérir celle-ci auprès du juge étatique». En l'occurrence, la présente cause n'est dès lors pas susceptible d'arbitrage; de surcroît, la clause compromissoire contenue dans le contrat de licence du 31 janvier 2008 ne fait aucune mention expresse d'une renonciation à agir par la voie de la mainlevée provisoire. Il s'ensuit que le premier juge était bien compétent pour se prononcer sur la requête. Enfin, l'exception de litispendance soulevée par la poursuivie est mal fondée, puisque la mainlevée provisoire peut être prononcée «même lorsqu'une action matérielle [...] concernant la créance en poursuite est pendante».
2.1 Selon la jurisprudence constante, l'arbitre ne peut pas prononcer la mainlevée définitive ou provisoire de l'opposition (arrêt 7B.95/2005 du 19 août 2005 consid. 3; 7B.25/2005 du 22 février 2005 consid. 6, publié in: RtiD 2005 II 780; 5A_682/2009 du 20 avril 2010 consid. 4.2.3.3). Alors même que l'action en reconnaissance de dette au sens de l'art. 79 LP peut être jugée par un tribunal arbitral (ATF 94 I 365 consid. 3 p. 370), celui-ci n'est pas non plus compétent - à l'opposé du tribunal étatique (cf. ATF 107 III 60) - pour lever définitivement l'opposition dans le dispositif de sa sentence (Gilliéron, Commentaire de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite, vol. I, 1999, n° 9 ad art. 79 LP; Ruedin, L'action en reconnaissance de dette, FJS n° 979a [1986] p. 6; Schmidt, in: Commentaire romand, Poursuite et faillite, 2005, n° 18 ad art. 79 LP; Staehelin, in: Basler Kommentar, SchKG I, n° 19 ad art. 79 LP; Vock, in: Kurzkommentar SchKG, 2009, n° 6 ad art. 79 LP). Contrairement à ce que pense la recourante - en se référant à Dutoit qui admet d'une manière générale le caractère arbitrable des «litiges en relation avec la poursuite pour dette ou la faillite»(Commentaire de la loi fédérale du 18 décembre 1987, 4e éd., 2005, n° 2 ad art. 177 LDIP) -, la réponse est la même sous l'angle de l'art. 177 LDIP. Certes, cette disposition prévoit expressément que toute «cause patrimoniale» peut faire l'objet d'un arbitrage (al. 1). Toutefois, l'arbitrabilité peut se trouver exclue par des règles de compétence qui réservent impérativement à une autorité étatique la connaissance de certains différends; la doctrine quasiment unanime considère, à juste titre, que tel est le cas de la procédure de mainlevée de l'opposition (Berger/Kellerhals, Internationale und interne Schiedsgerichtsbarkeit in der Schweiz, 2006, n° 225; Briner, in: Basler Kommentar, IPRG, 2e éd., 2007, n° 14 ad art. 177 LDIP; Knoepfler, note in: Rev.arb. 1993 p. 698; PERRET, Faillite et arbitrage international, in: Bull. ASA 2007 p. 37; Poudret/Besson, Droit comparé de l'arbitrage international, 2002, n° 363; Vischer, in: Zürcher Kommentar zum IPRG, 2e éd., 2004, n° 20 ad art. 177 LDIP; Walter et alii, Internationale Schiedsgerichtsbarkeit in der Schweiz, 1991, p. 60; de l'avis contraire: Gehri, Gerichtsstands- und Schiedsvereinbarungen in Angelegenheiten des Schuldbetreibungs- und Konkursrechts, in: ZZZ 2007 p. 427 [pour la mainlevée provisoire]).
2.2 Faisant sienne l'opinion de certains auteurs, la recourante soutient que la procédure de mainlevée provisoire n'est plus ouverte lorsque les parties sont liées par une convention d'arbitrage; elles sont alors tenues d'agir directement au fond devant les arbitres (Poudret/Besson, ibidem; Besson, Une exception d'arbitrage peut-elle être invoquée en procédure de mainlevée provisoire?, in: Bull. ASA 1999 p. 2 ss; Schmid/Knecht, Schiedsvereinbarung und provisorische Rechtsöffnung, in: RSJ 2009 p. 537 ss).
Les plaideurs peuvent exclure la procédure de mainlevée provisoire de l'opposition au profit de la seule procédure arbitrale (Staehelin, op. cit., n° 17 ad art. 84 LP). À défaut d'une telle clause expresse - à laquelle on peut appliquer par analogie les critères posés par le Tribunal fédéral sur la base de l'art. 192 LDIP (cf. sur ce point: ATF 131 III 173 et les citations) -, on ne peut cependant interpréter la convention d'arbitrage comme emportant renonciation à en appeler au juge de la mainlevée provisoire (Staehelin, ibidem, et les nombreuses citations). On ne saurait d'autant moins l'admettre que le poursuivant perdrait alors le droit de requérir une saisie provisoire ou un inventaire des biens du poursuivi (art. 83 al. 1 LP), mesures conservatoires relevant de l'exécution forcée (Schmidt, op. cit., n° 6-7 ad art. 83 LP et les citations) que l'arbitre n'est pas compétent pour ordonner (cf. pour le séquestre: Besson, Arbitrage et mesures provisoires, 1998, n° 72). Il n'est donc pas indifférent pour le poursuivant de pouvoir obtenir la mainlevée provisoire de l'opposition (Schmidt, op. cit., n° 6 ad art. 83 LP).
2.3 Le moyen tiré de la «litispendance» ne résiste pas à l'examen. Le Tribunal fédéral a déjà jugé qu'il n'y a pas litispendance entre la procédure de mainlevée provisoire et l'action en reconnaissance de dette portée devant un tribunal arbitral (arrêt 5A_400/2009 du 12 novembre 2009 consid. 1). Si le poursuivant obtient la mainlevée, il peut requérir la saisie provisoire ou l'inventaire (art. 83 al. 1 LP), mais la mainlevée ne peut pas devenir définitive (art. 83 al. 3 LP) tant que le procès en reconnaissance de dette est pendant devant les arbitres (cf. Staehelin, op. cit., n° 9 ad art. 84 LP; Gilliéron, Poursuite pour dettes, faillite et concordat, 4e éd., 2005, n° 805, ainsi que les références citées par ces auteurs).
L'argumentation de la recourante méconnaît, de surcroît, la nature du prononcé de mainlevée. Comme le Tribunal fédéral l'a jugé à maintes reprises, la procédure de mainlevée - provisoire ou définitive - est un incident de la poursuite; il s'agit d'une procédure sur pièces qui n'a pas pour objet de statuer sur la réalité de la prétention en poursuite, mais uniquement sur la force exécutoire du titre produit par le poursuivant (ATF 133 III 645 consid. 5.3, 400 consid. 1.5; 132 III 141 consid. 4.1.1; 120 Ia 82 consid. 6b). Le jugement de mainlevée provisoire ne sortit que des effets de droit des poursuites (ATF 100 III 48 consid. 3) et ne fonde pas l'exception de chose jugée quant à l'existence de la créance (Staehelin, op. cit., n° 82 ad art. 84 LP et les citations). Contrairement à ce qu'affirme la recourante, la procédure de mainlevée et la procédure arbitrale (initiée par l'intéressée avant l'introduction des poursuites) ont ainsi deux objets nettement distincts (ATF 133 III 645 consid. 5.3).
3. 3.1 L'autorité cantonale a également rejeté le moyen de la poursuivie tiré de la compensation. Elle a certes admis, à la suite du premier juge, que la poursuivie avait formulé en instance arbitrale des conclusions qui excédaient le montant des créances en poursuite; toutefois, les seuls moyens de preuve invoqués dans la procédure arbitrale sont l'«appréciation des arbitres» et une «expertise à établir ultérieurement»; quant à elle, la poursuivante a conclu au rejet de la demande et a pris des conclusions reconventionnelles. Dans ces conditions, la poursuivie n'a rendu vraisemblables ni l'existence ou le montant, ni l'exigibilité, de la créance qu'elle entend opposer en compensation à la poursuivante; la procédure arbitrale est toujours pendante et il n'est pas possible, en l'état, de préjuger son issue. En outre, il ne suffit pas d'affirmer qu'on dispose d'une créance envers le créancier pour rendre vraisemblable cette prétention. L'art. 120 al. 2 CO permet, il est vrai, la compensation avec une créance contestée, mais cette disposition vise uniquement à permettre au débiteur, qui a rendu vraisemblable sa contre-créance, d'opposer la compensation malgré la contestation du créancier; elle ne trouve pas application ici, où la poursuivie n'a pas apporté d'éléments suffisants pour établir la vraisemblance de sa créance à l'encontre de la poursuivante.
3.2 Conformément à l'art. 82 al. 2 LP, le poursuivi peut faire échec à la mainlevée provisoire en rendant immédiatement vraisemblable sa libération, en l'occurrence l'extinction par compensation de la créance en poursuite (Staehelin, op. cit., n° 93 ad art. 82 LP et les citations; pour la casuistique: Peter, Edition annotée de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite, 2010, p. 389-390).
La recourante se fonde sur une jurisprudence cantonale selon laquelle la mainlevée provisoire doit être refusée lorsque «la créance opposée en compensation [est] l'objet d'un procès en cours» (SJ 1957 p. 523 ss, cité par Panchaud/Caprez, La mainlevée d'opposition, 2e éd., 1980, § 36 ch. 11). Dans la mesure où elle laisse entendre que la vraisemblance de la créance compensante peut résulter du seul dépôt de l'action, cet avis ne saurait être suivi; de simples allégations de partie, fussent-elles même plausibles, ne suffisent pas, à moins qu'elles ne soient corroborées par des pièces qui accréditent, au degré de la vraisemblance, la thèse du demandeur (cf. pour la réquisition de séquestre: Walder-Bohner, Fragen der Arrestbewilligungspraxis, 1982, n° 5; par exemple: arrêt 5P.248/2002 du 18 septembre 2002, consid. 2.3, in: Praxis 2003 p. 377). Au demeurant, la jurisprudence en question est résumée d'une façon inexacte: elle affirme plus précisément - et à juste titre - que le poursuivi peut opposer en compensation au poursuivant une créance pour laquelle il a obtenu la mainlevée provisoire, alors même qu'une action en libération de dette a été ouverte (SJ 1957 p. 525); la créance compensante découlait ainsi d'un jugement de mainlevée provisoire, ce qui n'est nullement le cas en l'espèce.
De plus, la recourante se méprend sur la portée de l'art. 120 al. 2 CO, aux termes duquel le débiteur peut opposer la compensation même si sa créance est contestée. La loi veut simplement permettre au débiteur d'objecter la compensation même si sa prestation n'est pas «liquide», à savoir déterminée avec certitude dans son principe et son montant (arrêt 5A_313/2010 du 6 septembre 2010 consid. 4.2.3 et les citations, [destiné à la publication]); dans la procédure de mainlevée provisoire, ce moyen ne doit pas moins être rendu vraisemblable (cf. Schüpbach, Compensation et exécution forcée, in: Festschrift 75 Jahre Konferenz der Betreibungs- und Konkursbeamten der Schweiz, 2000, p. 160 et les citations). Or, d'après les constatations de la cour cantonale - dont le caractère manifestement inexact (art. 97 al. 1 in fine LTF), partant arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 135 II 145 consid. 8.1), n'a pas été établi -, la recourante a produit, à l'appui de son moyen libératoire, «sa requête du 31 juillet 2009 en dommages-intérêts, par laquelle elle a notamment conclu à ce que [la poursuivante] soit astreinte à lui verser la somme de 210'000 euros (recte: 4'679'588,30 euros), ainsi qu'une indemnité pour tort moral à fixer par le tribunal arbitral»; les «seuls moyens de preuve invoqués dans la procédure arbitrale sont l'appréciation des juges [recte: des arbitres] et une expertise à établir». Dans ces conditions, l'arrêt attaqué ne prête pas le flanc à la critique.
4. 4.1 La recourante se plaint en outre d'une violation de l'art. 112 al. 1 LTF; elle reproche à l'autorité précédente de «s'adonne[r] à un calcul des montants dus par X._ SA qui n'est non seulement nullement justifié par les conclusions de la poursuivante mais encore totalement incompréhensible».
Conformément à l'art. 112 al. 1 let. b LTF, les décisions qui peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral doivent contenir, en particulier, les motifs déterminants de fait et de droit. Selon la jurisprudence, l'acte attaqué doit indiquer clairement les faits qui sont établis et les déductions juridiques qui sont tirées de l'état de fait déterminant (ATF 135 II 145 consid. 8.2 et les citations). Quoi qu'en dise (non sans audace) la recourante, ces exigences sont manifestement remplies en l'espèce; la question de savoir si le calcul est ou non erroné ne ressortit pas à la norme invoquée. D'ailleurs, l'intéressée conteste longuement le calcul de l'autorité précédente, montrant par là-même qu'il n'est pas aussi «incompréhensible» qu'elle le prétend. Enfin, le grief adressé à la juridiction précédente d'avoir statué «ultra petita» est infondé dans ses prémisses. Le juge (de la mainlevée) n'est en effet lié que par le montant total réclamé par voie de poursuite (ATF 119 II 396 consid. 2; arrêt 4P.175/1996 du 17 juillet 1997 consid. 4); sous cet angle, l'arrêt entrepris ne souffre aucun reproche.
4.2 Le grief pris de l'«établissement erroné et arbitraire des faits» doit être écarté. En instance d'appel, la recourante s'est uniquement plainte de ce que le premier juge avait retenu à tort qu'elle ne remettait pas en discussion le montant de la créance en poursuite, mais elle n'a pas affirmé, comme elle le fait maintenant, s'être «d'ores et déjà acquittée de euros 640'000 (8 x euros 80'000) en 2008» (recours, p. 19 ch. 3). Sur la base de cette allégation nouvelle, elle prétend que c'est l'intimée qui est sa débitrice à hauteur de «euros 22'880» pour l'année 2008 (p. 22) et que, déduction faite de cette somme sur les redevances payables en 2009, elle n'est plus débitrice que de «euros 356'242.80» (p. 22), seul montant à concurrence duquel la mainlevée provisoire pouvait être prononcée. En plus de reposer sur un fait nouveau, le moyen n'a donc pas été soumis à l'autorité précédente, de sorte qu'il est irrecevable faute d'épuisement des instances cantonales (art. 75 al. 1 LTF; FF 2001 p. 4109; ATF 134 III 524 consid. 1.3; 135 III 1 consid. 1.2 et 424 consid. 3.2).
5. En conclusion, le présent recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité, aux frais de la recourante (art. 66 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens à l'intimée, qui n'a pas été invitée à répondre sur le fond et s'est opposée à tort à la requête d'effet suspensif.

rulings:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2. Les frais judiciaires, arrêtés à 10'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
3. Il n'est pas alloué de dépens à l'intimée.
4. Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la IIe Cour d'appel civil du Tribunal cantonal de l'État de Fribourg.
Lausanne, le 2 novembre 2010
Au nom de la IIe Cour de droit civil
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente: Le Greffier:
Hohl Braconi

region: Federation

bge_label: critical


facts:
Sachverhalt:
A. Am 16. April 2008 beendete die deutsche Staatsangehörige A._ in den Räumen einer Sterbehilfeorganisation ihr Leben. Dabei hatte sich nach der Darstellung von X._ eine "Komplikation" ergeben. Frau A._ sei nach der Einnahme einer geringen Menge des Medikaments Natrium-Pentobarbital (NaP) mittels eines Trinkhalms unvermittelt eingeschlafen. Nach ihrem Aufwachen habe sie ihren Sterbewillen bestätigt. Der Arzt, der das Rezept für das Medikament ausgestellt hatte, sei herbeigerufen worden und habe eine Magensonde gelegt, damit A._ "auf diese Weise in die Lage versetzt wurde, sich das für ihr Ableben notwendige NaP mittels der von ihr selbst betätigten Medikamentenspritze in den Magen zu befördern". Nach dem Legen der Magensonde habe er (X._, der wegen der Komplikation herbeigeeilt war) den Raum verlassen und sei nach Hause gefahren.
B. Die beim Sterbevorgang anwesenden vier Personen, nämlich der aus Deutschland mitgereiste Betreuer, der Arzt und zwei Sterbebegleiterinnen, wurden in der Nacht vom 16. auf den 17. April 2008 polizeilich als Auskunftspersonen befragt. X._ weigerte sich, zu dieser üblichen Abklärung bei aussergewöhnlichen Todesfällen zur Einvernahme bei der Polizei zu erscheinen. Am 13. Juni 2008 erschien er aber auf Vorladung hin zur Befragung als Auskunftsperson bei der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich. Die Oberstaatsanwaltschaft stellt in ihrem Entscheid vom 23. Oktober 2008 zum Verlauf dieser Einvernahme fest, X._ sei auf seine Rechte als Auskunftsperson hingewiesen worden, unter anderem auch darauf, dass er die Aussage ohne Gründe verweigern könne. Dieser habe erklärt: "Wir können es gleich kurz machen: Ich werde keine Aussage machen." Der Staatsanwalt habe ihm entgegnet, selbstverständlich müsse er keine Aussagen machen. Er (der Staatsanwalt) werde ihm seine Fragen stellen, und er könne sie so beantworten, wie er wolle. X._ habe erwidert, dass er sich die Fragen nicht anhöre. Er sei nicht bereit, an einem Verfahren mitzuwirken, welches überflüssig sei. Er werde jetzt gleich gehen. Der Staatsanwalt habe ihn zum Bleiben und Anhören der Fragen aufgefordert, worauf dieser abgelehnt, die Urteilsfähigkeit des Staatsanwalts bestritten und den Raum verlassen habe. Das Protokoll sei fünf Minuten nach der Eröffnung geschlossen worden.
Mit Schreiben vom 15. Juli 2008 orientierte der Staatsanwalt X._ darüber, dass er ihn "[f]ür Ihr Betragen anlässlich der Einvernahme" vom 13. Juni 2008 mit einer Ordnungsbusse zu belegen gedenke, weshalb er ihm vorab das rechtliche Gehör gewähre und ihm deshalb Gelegenheit zur Stellungnahme einräume. X._ nahm Stellung.
In der Folge belegte ihn die Staatsanwaltschaft See/Oberland mit Verfügung vom 8. September 2008 gestützt auf §§ 1, 2 lit. a-d und § 4 Abs. 1 Ziff. 2 des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen vom 30. Oktober 1866 (LS 312) sowie § 354 StPO/ZH mit einer Ordnungsbusse von Fr. 300.-- und auferlegte ihm die Kosten von Fr. 100.--.
X._ rekurrierte gegen diese Verfügung bei der Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich. Die Staatsanwaltschaft wurde zur Vernehmlassung eingeladen, und X._ äusserte sich dazu. Die Oberstaatsanwaltschaft wies am 23. Oktober 2008 den Rekurs ab. Sie hielt zusammenfassend fest, der Rekurrent habe "durch sein eigenmächtiges Verlassen der Einvernahme den ordnungsgemässen formellen Gang des Verfahrens gestört und gegen die vorgeschriebene Verfahrensordnung im Sinne von § 2 lit. c des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen verstossen". Die Ordnungsbusse sei angemessen. Sie auferlegte ihm die Kosten von Fr. 800.--.
C. X._ erhebt Beschwerde in Strafsachen und beantragt, den Entscheid der Oberstaatsanwaltschaft unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben.
In der Vernehmlassung betrachtet die Oberstaatsanwaltschaft Art. 6 Ziff. 1 EMRK vorliegend nicht als anwendbar. In der Replik hält X._ an seinem in der Beschwerde vertretenen Standpunkt fest, dass die Sache unter den Begriff der strafrechtlichen Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK falle. Ausserdem sei angezeigt, dass das Bundesgericht dafür sorge, dass im Kanton Zürich endlich auch derartige Verfahren aufgrund von Gesetzen aus dem 19. Jahrhundert von dessen Gerichten beurteilt werden könnten.

considerations:
Erwägungen:
1. 1.1 In der Rechtsmittelbelehrung geht die Vorinstanz davon aus, dass eine bundesrechtliche Beschwerde in Strafsachen im Sinne von Art. 93 und 98 BGG erhoben werden könne. Nach dem Konzept der Einheitsbeschwerde hängt der Rechtsmittelweg an das Bundesgericht vom Rechtsgebiet ab, auf welches die Rechtssache letztlich zurückgeht. Bei dem angefochtenen Rekursentscheid der Oberstaatsanwaltschaft handelt es sich um einen formellen Endentscheid (Art. 90 BGG) im Rahmen eines Strafuntersuchungsverfahrens (einer Vorabklärung), welches nach der Darstellung des Beschwerdeführers eingestellt worden ist. Damit erweist sich die Beschwerde in Strafsachen gemäss Art. 78 BGG als das zutreffende Rechtsmittel.
1.2 Gemäss der am 1. Januar 2007 in Kraft gesetzten Rechtsweggarantie von Art. 29a BV hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen. Art. 29a BV wird insbesondere durch Art. 86 Abs. 2 BGG konkretisiert. Danach setzen die Kantone als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein. Übergangsrechtlich bestimmen sich jedoch für Beschwerden in Strafsachen die massgeblichen Vorinstanzen gemäss Art. 80 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 1 BGG in der Fassung des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die Bereinigung und Aktualisierung der Totalrevision der Bundesrechtspflege (AS 2006 4213). Gemäss Art. 130 Abs. 1 BGG erlassen die Kantone auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens einer schweizerischen Strafprozessordnung Ausführungsbestimmungen über die Vorinstanzen in Strafsachen im Sinne von Art. 80 BGG sowie zur Gewährleistung der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV. Kantonale Vorschriften, welche eine gerichtliche Überprüfung ausschliessen, sind bis zum Ablauf der Übergangsfristen von Art. 130 BGG als gesetzliche Ausnahmen von der Rechtsweggarantie zu qualifizieren (vgl. Urteil 2C_64/2007 vom 29. März 2007 E. 3.2, in: Pra 2007 Nr. 134 S. 920; Urteil 1C_267/2008 vom 27. Oktober 2008 E. 2.1). Somit ist die Oberstaatsanwaltschaft nach konstanter Praxis als Vorinstanz im Sinne von Art. 80 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 1 BGG zu betrachten (vgl. Urteil 6B_590/2007 vom 19. Dezember 2007; zu anderen Konstellationen BGE 135 I 6 sowie Urteil 6B_677/2008 vom 23. Februar 2009). Auf die Beschwerde ist insoweit einzutreten.
1.3 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 III 439 E. 3.2; 133 IV 286 E. 1.4). Auf rein appellatorische Kritik tritt es nicht ein (BGE 133 II 396 E. 3.1). Die Feststellung des Sachverhalts und die Anwendung des kantonalen Rechts prüft es auf Willkür hin (Art. 9 BV). Es hebt einen Entscheid auf, wenn er schlechterdings unhaltbar ist, d.h. mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, auf einem offenkundigen Versehen beruht oder sich sachlich in keiner Weise rechtfertigen lässt (BGE 133 III 585 E. 4.1; 131 I 217 E. 2.1, 467 E. 3.1).
2. Der Beschwerdeführer rügt in formeller Hinsicht eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Das Gesetz betreffend die Ordnungsstrafen bedrohe jeden mit strafrechtlichen Massnahmen, dem bestimmte Vorwürfe gemacht würden. Den angedrohten Geldbussen bis Fr. 1'000.-- (§ 4 Abs. 1 Ziff. 2 des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen i.V.m. § 328 StPO/ZH) komme eindeutig Strafcharakter zu. Es handle sich nicht um eine Disziplinarrechtsausnahme zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
2.1 Es ist nicht zweifelhaft, dass die Vorinstanz kein Gericht im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist. Der geltend gemachte Anspruch auf Zugang zu einem Gericht, der zurzeit im Kanton Zürich nicht besteht (oben E. 1.2), ist daher aufgrund der Rechtsprechung des EGMR zu prüfen. Das Bundesgericht ist nicht in der Lage, als einzige gerichtliche Instanz im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK die Sache zu beurteilen, da es insbesondere den Sachverhalt und das kantonale Recht nicht frei prüft (oben E. 1.3; Urteil 1C_267/2008 vom 27. Oktober 2008 E. 2.4; Urteil in Sachen Weber gegen Schweiz vom 22. Mai 1990, Ziff. 39 [zur früheren staatsrechtlichen Beschwerde], in: EuGRZ 1990 S. 265).
2.2 Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jede Person ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird.
2.2.1 Dieser Anspruch setzt im vorliegenden Zusammenhang voraus, dass es sich um eine "strafrechtliche Anklage" handelt. Der EGMR prüft diese Frage nach den drei im Urteil Engel entwickelten Kriterien (vgl. Urteil in Sachen Öztürk gegen Bundesrepublik Deutschland vom 21. Februar 1984, Ziff. 50, in: EuGRZ 1985 S. 62). Massgeblich sind nach dieser Judikatur erstens die Zuordnung der Vorschrift im nationalen Recht, zweitens die Natur des Vergehens sowie drittens die Art und Schwere der Sanktion (CHRISTOPH GRABENWARTER, Europäische Menschenrechtskonvention, 3. Auflage, München 2008, S. 317 Rz. 17).
2.2.2 Die Vorinstanz stützt sich auf § 2 lit. c des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen. Gemäss § 1 Abs. 1 dieses Gesetzes sind Verwaltungsstellen und Gerichte "berechtigt, Disziplinarfehler [...] der bei ihnen in mündlichen oder schriftlichen Verfahren stehenden Privaten durch Ordnungsstrafen zu rügen". Gemäss § 2 gilt als Disziplinarfehler "jede rechtswidrige und schuldhafte Verletzung der Dienstpflichten, insbesondere [..] c) die Störung der vorgeschriebenen Verfahrensordnung". Als "Ordnungsstrafe" kann gemäss § 4 Abs. 1 Ziff. 1 ein "Verweis" oder gemäss Ziff. 2 eine "Geldbusse nach den für die Polizeibussen geltenden Ansätzen" verhängt werden.
Der Beschwerdeführer verweist hinsichtlich der "für die Polizeibussen geltenden Ansätze" entsprechend den Anmerkungen zu § 4 Ziff. 2 des Gesetzes auf § 328 StPO/ZH (oben E. 2). Es ist indessen festzustellen, dass § 328 StPO/ZH durch das kantonale Gesetz vom 19. Juni 2006 über die Anpassung an den geänderten allgemeinen Teil des Strafgesetzbuches und an das neue Jugendstrafgesetz (OS 61, 391; LS 211.1) seit dem 1. Januar 2007 aufgehoben ist.
Die Erstinstanz stützte sich denn auch entgegen der in der Beschwerde vertretenen Ansicht in ihrer Verfügung vom 8. September 2008 ausdrücklich auf § 354 StPO/ZH (und nicht auf § 328 aStPO/ZH). Die Vorinstanz bestätigt diese Verfügung (oben E. B). Der am 1. Januar 1996 in Kraft gesetzte § 354 StPO/ZH ist in der Zürcher Strafprozessordnung systematisch unter die Bestimmungen zum "Verfahren bei Ordnungsbussen" eingeordnet und gilt insbesondere für die "kantonalrechtlichen Ordnungsbussen". Gemäss dieser Norm können "Übertretungen des kantonalen Rechts [...] in einem vereinfachten Verfahren mit Ordnungsbussen bis zu Fr. 500.-- geahndet werden."
2.2.3 Nach den ersten beiden "Engel-Kriterien" (oben E. 2.2.1), nämlich der Zuordnung der Vorschrift im nationalen Recht und der Natur des Vergehens ist § 2 lit. c des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen dem Disziplinarrecht zuzuordnen. Dies wird durch die Verjährungsbestimmungen von § 3 des Gesetzes bestätigt, wonach die Verfolgungsverjährung für "Disziplinarfehler" gegebenenfalls "von der rechtskräftigen Erledigung des Strafverfahrens an" läuft. Analog erfolgt gemäss § 4 Abs. 2 des Gesetzes bei Behördenmitgliedern, Beamten und Angestellten der Entscheid über eine disziplinarische Bestrafung und den Fortbezug der Besoldung während der vorläufigen Einstellung [...] nach Beendigung des Strafverfahrens".
Das Gesetz über die Ordnungsstrafen behält somit ein allfälliges Strafverfahren ausdrücklich vor. Dies gilt auch bei den "Privaten" im Sinne von § 1 des Gesetzes. Die "Störung der vorgeschriebenen Verfahrensordnung" gemäss § 2 lit. c des Gesetzes erfasst nach dem klaren Wortlaut disziplinarische Störungen. Es handelt sich um eine auch in modernen Gesetzen übliche Umschreibung. So lautet etwa Art. 33 Abs. 1 des auf den 1. Januar 2007 in Kraft gesetzten Bundesgerichtsgesetzes (BGG) unter dem Randtitel "Disziplin" wie folgt: "Wer im Verfahren vor dem Bundesgericht den Anstand verletzt oder den Geschäftsgang stört, wird mit einem Verweis oder einer Ordnungsbusse bis zu 1000 Franken bestraft." Damit ist der Disziplinartatbestand von § 2 lit. c des Gesetzes hinreichend bestimmt umschrieben, was für den Beschwerdeführer, einen forensisch erfahrenen Rechtsanwalt, klar sein musste. Es handelt sich um eine in Prozessgesetzen der Verfahrensleitung regelmässig zugestandene sitzungspolizeiliche Kompetenz, bei Verletzungen der Verfahrensdisziplin gegenüber Parteien, Anwälten und weiteren Verfahrensbeteiligten Verweise und Bussen auszusprechen. Ein strafbares Verhalten ist nicht vorausgesetzt (FRANZ RIKLIN, Schweizerisches Strafrecht, 3. Auflage, Zürich 2007, S. 11). Der Beschwerdeführer unterstand als einzuvernehmende Auskunftsperson dieser Disziplinargewalt der Untersuchungsbehörde. Gemäss § 149b Abs. 1 StPO/ZH ist die Auskunftsperson zum Erscheinen verpflichtet, wobei gemäss § 149b Abs. 3 i.V.m. § 133 StPO/ZH auch der Vorführungsbefehl zulässig ist.
Entgegen dem Beschwerdeführer unterscheidet sich damit die zu beurteilende Sache massgeblich vom Fall Ötztürk, in welchem dieser mit seinem Wagen gegen ein parkiertes Fahrzeug gefahren war und an beiden Fahrzeugen einen Sachschaden von etwa 5'000 DM verursacht hatte. Hier hatte der EGMR entschieden, dass es sich trotz der deutschen Zuordnung zum innerstaatlichen Ordnungswidrigkeitsrecht um eine strafrechtliche Anklage handelte. Und anders als im Fall Weber wird der Beschwerdeführer wegen Verletzung der Verfahrensdisziplin und nicht wegen eines anderen Sachverhalts (Verletzung des Untersuchungsgeheimnisses im Fall Weber) sanktioniert.
2.2.4 Das dritte "Engel-Kriterium", die Art und Schwere der Sanktion, steht der Einordnung als Disziplinarrecht offenkundig ebenfalls nicht entgegen. Die angedrohte Sanktion erscheint ihrer Natur und Schwere nach nicht als Kriminalstrafe. Dabei ist entgegen der Beschwerde nicht auf den inzwischen aufgehobenen § 328 aStPO/ZH, sondern auf § 354 StPO/ZH abzustellen, welcher für kantonalrechtliche Ordnungsbussen einen gesetzlichen Rahmen bis zu 500 Franken vorsieht (oben E. 2.2.2).
2.3 Zusammenfassend handelt es sich vorliegend um eine Disziplinarrechtsausnahme zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Solche Bussen gelten nach der Strassburger Praxis nicht als strafrechtlich im Sinne von Art. 6 EMRK (RIKLIN, a.a.O.; ARTHUR HAEFLIGER/FRANK SCHÜRMANN, Die europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Auflage, Bern 1999, S. 153). Bereits die Europäische Menschenrechtskommission erklärte Art. 6 EMRK nicht anwendbar bei vom Bundesgericht ausgesprochenen Disziplinarbussen gemäss Art. 31 aOG, einer Bestimmung, die dem heutigen Art. 33 Abs. 1 BGG entspricht (oben E. 2.2.3; vgl. die Nachweise in BGE 121 I 379 E. 3c/aa S. 382). Ebenso dient § 2 lit. c des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen im zu beurteilenden Zusammenhang dem geordneten Geschäftsgang der Behörden und stellt eine reine Disziplinarmassnahme dar. Das Bundesgericht hat in einer eine Zürcher Beamtin betreffenden Sache bereits entschieden, dass eine Busse von 300 Franken gemäss § 4 dieses Gesetzes keine strafrechtliche Anklage beinhaltet (BGE 121 I 379). Der Beschwerdeführer kann sich somit nicht auf die Verfahrensgarantien von Art. 6 Ziff. 1 EMRK berufen.
3. Anfechtungsobjekt ist die vorinstanzliche Entscheidung. Materiell sind einzig das Verhalten des Beschwerdeführers während seiner Einvernahme vom 13. Juni 2008 und die deswegen erfolgte Sanktionierung zu prüfen.
3.1 Der Beschwerdeführer hält zum Sachverhalt fest, unmittelbar nach dem Beginn der Einvernahme habe er dem Staatsanwalt erklärt, man könne die Sache kurz machen, er verweigere die Aussage. Davon habe der Staatsanwalt zwar Kenntnis genommen, aber erklärt, er werde jetzt seine Fragen stellen, worauf er jeweils antworten könne. Dieser Absicht habe er opponiert. Da der Staatsanwalt jedoch seine Absicht habe in die Tat umsetzen wollen, habe er ihm erklärt: "Nein. Ich werde mir ihre Fragen nicht anhören. Ich bin nicht bereit, an einem Verfahren mitzuwirken, welches überflüssig ist. Ich werde jetzt gleich gehen." Auf die Aufforderung des Staatsanwalts, hierzubleiben und sich seine Fragen anzuhören, habe er erklärt: "Nein. Ich bestreite Ihre Urteilsfähigkeit." Dann habe er sich erhoben und den Raum verlassen. Ausserhalb des Einvernahmeraumes habe sich noch ein kurzer Dialog ergeben, in welchem der Staatsanwalt ihm die polizeiliche Vorführung angedroht habe.
3.2 Diese Darstellung des Beschwerdeführers stimmt mit den Feststellungen im angefochtenen Entscheid überein (oben E. B). Der Vorhalt im Schreiben des Staatsanwalts vom 15. Juli 2008, dass er den Beschwerdeführer für sein "Betragen anlässlich der Einvernahme" mit einer Ordnungsbusse zu belegen gedenke (oben E. B), umschreibt hinreichend präzise das beanstandete Verhalten. Damit wurde das Gehörsrecht gewährt. Sachverhaltlich steht fest, dass der Beschwerdeführer gegen den ausdrücklichen Willen des einvernehmenden Staatsanwalts die Einvernahme eigenmächtig vorzeitig verliess.
Eine strafprozessuale Einvernahme unterwirft den Betroffenen einer Einschränkung seiner persönlichen Bewegungsfreiheit. Er muss sich dieser Einvernahme grundsätzlich unterziehen, jedenfalls soweit sie rechtsstaatskonform, d.h. unter Wahrung der verfassungsmässigen und strafprozessualen Rechte des Betroffenen durchgeführt wird. Es steht nicht im Belieben des Einzuvernehmenden, wann er kommen oder gehen will. Von einer rechtsstaats- und menschenrechtswidrigen Einvernahme oder von verbotenen oder schikanösen Einvernahmemethoden kann vorliegend keine Rede sein. Offenkundig ist ferner, dass der Beschwerdeführer wissentlich und willentlich gegen den ausdrücklichen Willen des einvernehmenden Staatsanwalts die Einvernahme verliess. Dass eine "Abmahnung im Hinblick auf einen ordnungsgemässen Abschluss der Einvernahme" seitens des Staatsanwalts nicht ergangen sei, wie der Beschwerdeführer vorbringt, trifft nicht zu. Er hält vielmehr selber fest, der Staatsanwalt habe ihn aufgefordert, "hierzubleiben und sich seine Fragen anzuhören", und habe ihm sogar die polizeiliche Vorführung angedroht (oben E. 3.1).
3.3 Die zusammenfassende Erwägung der Vorinstanz, der Beschwerdeführer habe "durch sein eigenmächtiges Verlassen der Einvernahme den ordnungsgemässen formellen Gang des Verfahrens gestört und gegen die vorgeschriebene Verfahrensordnung im Sinne von § 2 lit. c des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen verstossen" (angefochtener Entscheid S. 11), wie auch die betragsmässige Festsetzung der Busse, sind unter Willkürgesichtspunkten, unter denen das Bundesgericht die Feststellung des Sachverhalts und die Anwendung des kantonalen Rechts prüft (oben E. 1.4), nicht zu beanstanden.
4. Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Der Beschwerdeführer hat die Kosten vor Bundesgericht zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätigen Beschwerdegegnerin ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1 und 3 BGG).

rulings:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2. Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3. Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer und der Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. Juni 2009
Im Namen der Strafrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Favre Briw


facts:
Sachverhalt:
A.
Am 14. Dezember 2011 reichte M._ ein Gesuch für den Abbruch der Gebäude Nr. 283 und Nr. 283A und den Neubau der Mehrfamilienhäuser A und B mit Unterstand für sechs Autoeinstellplätze auf der Parzelle Nr. 4886 in der Feriensiedlung Solaria, Davos, ein.
Gegen die Bauvorhaben erhoben u.a. die Stockwerkeigentümer der nördlich angrenzenden Parzelle Nr. 4885, A._ und Mitbeteiligte, Einsprache.
In zwei Einspracheentscheiden vom 10./13. April 2012 hiess die Gemeinde Davos die Einsprachen in Bezug auf die Einwände "fehlender Kinderspielplatz" und "rechtswidrige Dachaufbaute" gut, wies sie im Übrigen jedoch ab, soweit sie darauf eintrat. Gleichentags erteilte sie die Bau- und Abbruchbewilligungen unter verschiedenen Bedingungen und Auflagen.
B.
Dagegen gelangten die Einsprecher am 15. Mai 2012 an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Sie rügten die Verletzung verschiedener Bestimmungen des kommunalen und kantonalen Baurechts. Überdies beriefen sie sich auf den in der Volksabstimmung vom 11. März 2012 angenommenen Art. 75b BV. Da der Zweitwohnungsanteil in Davos bereits im Jahre 2000 bei 38.5% gelegen habe, widersprächen die Baubewilligungen offensichtlich dem Zweck des Verfassungsartikels.
Am 23. Oktober 2012 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat: Die Bauvorhaben entsprächen den kommunalen und kantonalen Bauvorschriften. Die am 11. März 2012 in Kraft getretene neue Verfassungsbestimmung über Zweitwohnungen (Art. 75b BV) sei kraft seiner Übergangsbestimmung (Art. 197 Ziff. 9 BV) erst auf Baubewilligungen anwendbar, die ab dem 1. Januar 2013 erteilt würden.
C.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid haben A._ und Mitbeteiligte am 5. Dezember 2012 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sowie die Baubewilligungs- und Einspracheentscheide vom 10./13. April 2012 seien aufzuheben. Eventualiter sei die Streitsache zu erneuter Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
D.
Das Verwaltungsgericht, die Gemeinde Davos und die Beschwerdegegnerin beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) geht in seiner Vernehmlassung davon aus, dass die neuen Verfassungsbestimmungen über Zweitwohnungen nicht auf Baugesuche anwendbar sind, die vor Annahme der Zweitwohnungsinitiative am 11. März 2012 eingereicht wurden.
Im weiteren Schriftenwechsel halten die Parteien an ihren Anträgen fest.
E.
Mit Verfügung vom 21. Dezember 2012 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
F.
Am 22. Mai 2013 hat das Bundesgericht in öffentlicher Sitzung über die Beschwerde beraten.

considerations:
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid über die Bewilligung von zwei Mehrfamilienhäusern. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und sind als Nachbarn zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführer rügen in erster Linie die Verletzung von Art. 75b BV.
2.1. Sie machen geltend, dieser Artikel verbiete seit dem 11. März 2012 die Errichtung neuer Zweitwohnungen in Gemeinden wie Davos, in denen der Zweitwohnungsanteil mehr als 20 % betrage. Sinn und Zweck der Übergangsbestimmungen (Art. 197 Ziff. 9 BV) sei es, Bundesrat und Parlament dazu anzuhalten, sofort nach Annahme der Initiative die Ausführungsgesetzgebung zu unklaren Punkten zu erlassen. Dagegen sei auch ohne Ausführungsgesetzgebung klar, dass in Gemeinden mit über 20% Zweitwohnungen keine neuen Zweitwohnungen mehr bewilligt werden dürften. Dieses Verbot gelte seit dem Inkrafttreten der neuen Verfassungsbestimmung am 11. März 2012; eine Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2012 würde dem Ziel der Initiative, dem uferlosen Zweitwohnungsbau Einhalt zu gebieten, diametral entgegenstehen.
Eventualiter vertreten die Beschwerdeführer die Auffassung, dass Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV auf alle Baubewilligungen Anwendung finde, die bis zum 31. Dezember 2012 nicht in Rechtskraft erwachsen seien. Die vorliegend streitige Baubewilligung sei daher am 1. Januar 2013 nichtig geworden.
Ihres Erachtens verdient die Beschwerdegegnerin keinen Vertrauensschutz, auch wenn sie ihre Baugesuche schon vor dem 11. März 2012 gestellt habe. Über die Vorlage sei schon lange vor dem Abstimmungsdatum viel geschrieben worden; Vertreter des Tourismus und der Bauwirtschaft hätten eindringlich vor den angeblich katastrophalen Auswirkungen der Initiative gewarnt. Insofern seien sich alle, die in dieser Zeit ein Bauprojekt in Angriff genommen hätten, des Risikos bewusst gewesen, dass ihr Projekt bei Annahme der Zweitwohnungsinitiative scheitern könnte.
Hinzu komme, dass das Bauprojekt gemäss Baubewilligung nicht vor Frühling 2013 in Angriff genommen werden dürfe. Die Baubehörde habe somit - in klarer Missachtung des Volkswillens - Bewilligungen für Zweitwohnungen auf Vorrat erteilt. Dies widerspreche auch der Empfehlung des Departements für Volkswirtschaft und Soziales des Kantons Graubünden (DVS) vom 5. April 2012, wonach neue Baubewilligungen für Zweitwohnungen im Jahr 2012 nur erteilt werden dürften, wenn für dieses Jahr noch verfügbare Kontingente für Zweitwohnungen vorhanden seien.
2.2. Die Beschwerdegegnerin und die Gemeinde Davos sind mit dem Verwaltungsgericht der Auffassung, dass Art. 75b Abs. 1 und Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV erst ab dem 1. Januar 2013 anwendbar seien. Hinzu komme, dass das Baugesuch schon am 14. Dezember 2011 eingereicht worden sei, d.h. rund drei Monate vor Annahme der Initiative. Vorausgegangen seien aufwendige und kostspielige Projektierungsarbeiten. Im Übrigen habe bis zur ersten Umfrage Anfang 2012 kaum jemand ernsthaft mit der Annahme der Initiative gerechnet. Jedenfalls hätte die Bauherrschaft aufgrund der Übergangsvorschriften davon ausgehen dürfen, dass Baubewilligungen noch bis Ende 2012 erteilt werden könnten.
Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV dürfe nicht erstmals im bundesgerichtlichen Verfahren angewendet werden. Dies ergebe sich bereits aus dem Verfassungstext, der von nach dem 1. Januar 2013 "erteilten" Baubewilligungen spreche.
3.
Das Bundesgericht hat in BGE 139 II 243 (E. 9-11) entschieden, dass Art. 75b Abs. 1 BV seit seinem Inkrafttreten am 11. März 2012 anwendbar ist. Zwar bedarf diese Bestimmung in weiten Teilen der Ausführung durch ein Gesetz. Unmittelbar anwendbar ist sie jedoch insoweit, als sie (in Verbindung mit Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV) ein Baubewilligungsverbot für Zweitwohnungen in allen Gemeinden anordnet, in denen der 20 %-Zweitwohnungsanteil bereits erreicht oder überschritten ist. Damit soll bis zum Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung verhindert werden, dass die angestrebte Plafonierung von Zweitwohnungen auf 20 % negativ präjudiziert wird. Im Ergebnis kommt dies sinngemäss einer Planungszone für Zweitwohnungen gleich. Sie hat zur Folge, dass Baubewilligungen für Zweitwohnungen, die zwischen dem 11. März 2012 und dem 31. Dezember 2012 in den betroffenen Gemeinden erstinstanzlich erteilt wurden, anfechtbar sind; ab dem 1. Januar 2013 erteilte Baubewilligungen sind nichtig (Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV). Baubewilligungen, die vor dem 11. März 2012 erstinstanzlich erteilt wurden, fallen nicht unter die neuen Verfassungsbestimmungen und bleiben gültig, unabhängig vom Zeitpunkt, in dem sie rechtskräftig geworden sind.
Vorliegend ist unstreitig, dass es sich um eine Baubewilligung für Zweitwohnungen handelt und dass der Zweitwohnungsanteil in Davos weit über 20 % liegt. Streitig ist dagegen, ob Art. 75b Abs. 1 BV auf Baugesuche anwendbar ist, die - wie hier - schon vor Annahme der Initiative eingereicht, aber erst nach dem 11. März 2012 erstinstanzlich beurteilt worden sind.
4.
Das ARE hatte in seinem Verordnungsentwurf für die Anhörung vom 18. Juni 2012 folgende Übergangsbestimmung vorgesehen:
Art. 7 Übergangsbestimmungen
1. Baugesuche, die vor dem 11. März 2012 eingereicht worden sind, sind nach dem Recht zu beurteilen, das zur Zeit der Gesuchseinreichung galt.
[...]
Art. 8 des Verordnungsentwurfs sah als Datum des Inkrafttretens den 1. September 2012 vor.
4.1. In seinen Erläuterungen zur Umsetzung von Art. 75b BV und zu den Normvorschlägen für die Bundesratsverordnung zu dieser Verfassungsbestimmung (Entwurf für die Anhörung vom 18. Juni 2012, S. 12 f. zu Art. 7 Abs. 1) führte das ARE Folgendes aus:
Sofern eine übergangsrechtliche Regelung fehle, sei in der Rechtsprechung grundsätzlich anerkannt, dass Rechtsänderungen, die während hängiger Verfahren eintreten, bis mindestens zum Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids zu berücksichtigen seien. Die geplante Verordnung des Bundesrates biete jedoch die Möglichkeit, eine generell-abstrakte Übergangsregelung zu erlassen. Art. 75b BV belasse diesbezüglich einen gewissen Spielraum. Baubewilligungsgesuche, die am 11. März 2012 bereits hängig waren, wiesen einen Konnex mit dem alten Recht auf. Für ihre Beurteilung nach altem Recht spreche die Überlegung, dass der Zeitpunkt des Entscheids, namentlich bei an sich entscheidreifen Gesuchsverfahren, zufällig sein könne, was unter Rechtsgleichheitsaspekten fragwürdig erscheinen könne. Zudem habe der Gesuchsteller möglicherweise Dispositionen getroffen, die durch eine unverzügliche Anwendung des neuen Rechts zunichte gemacht würden. Zu beachten sei allerdings, dass sich aus dem verfassungsrechtlichen Grundsatz von Treu und Glauben nicht zwingend ein Anspruch auf Erteilung der Bewilligung ergebe, sondern allenfalls auch bloss ein Anspruch auf Ersatz unnützen Planungsaufwands. Die Interessen an der Anwendung des neuen Rechts lägen vor allem darin, eine weitere Erhöhung des Anteils von Zweitwohnungen, soweit dieser bereits heute über 20 % liege, zu verhindern und damit einer weiteren Zersiedelung durch den Bau neuer Zweitwohnungen entgegenzuwirken. Bei der Abwägung dieser Interessen bestehe ein grosser wertungsmässiger Spielraum. Da keine polizeilichen Gründe für eine sofortige Anwendung des neuen Rechts auf Verfahren ersichtlich seien, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Verfassungsartikels bereits hängig waren, werde im Verordnungsentwurf vorgesehen, dass diese Gesuche nach Massgabe des im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung geltenden Rechts zu beurteilen seien.
4.2. Am 22. August 2012 erliess der Bundesrat die Verordnung über Zweitwohnungen (SR 702). Diese wurde jedoch erst auf den 1. Januar 2013 in Kraft gesetzt und enthält daher keine Übergangsbestimmung für Baubewilligungen, die vor diesem Datum erteilt worden sind. Ab diesem Zeitpunkt erteilte Baubewilligungen sind gemäss Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV nichtig, ohne dass es auf den Zeitpunkt der Einreichung des Baugesuchs ankommt (so auch Art. 8 Abs. 2 Zweitwohnungsverordnung).
5.
In der Literatur wird überwiegend davon ausgegangen, dass Art. 75b Abs. 1 i.V.m. Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV nicht auf Baugesuche anwendbar sei, die vor dem 11. März 2012 eingereicht wurden.
Fabian Mösching (Ab welchem Zeitpunkt ist die Zweitwohnungsinitiative anwendbar? in: Jusletter 10. Dezember 2012 Rz. 37 und 42) ist der Auffassung, dass auf Baugesuche prinzipiell das im Zeitpunkt der Einleitung des Baubewilligungsverfahrens geltende Recht anzuwenden sei, wie dies beispielsweise Art. 36 Abs. 1 des Baugesetzes des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 (BauG/BE) vorsehe. Damit sollten die Rechtssicherheit gefördert und die Gesuchsteller geschützt werden, die im Vertrauen auf die bestehende Ordnung zeitraubende und kostspielige Aufwendungen getätigt haben.
Emanuel Dettwiler (Die Zweitwohnungsverordnung. Eine Übersicht mit ausgewählten Schwerpunkten, in: SJZ 109/2013 S. 90), Arnold Marti (Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative - ungelöste Rätsel und des Pudels Kern, in ZBl 113/2012 S. 282) und Michel Rossinelli (Résidences secondaires: l'illusion des cantons alpins, in: Le Temps, 31. August 2012) gehen ebenfalls davon aus, dass es aus Gründen des Vertrauensschutzes gerechtfertigt sei, zum Zeitpunkt der Annahme der Initiative bereits eingereichte Baugesuche noch zu bewilligen, ohne dies näher zu begründen.
Dagegen hält Roland Norer (Zum Geltungsbereich der Zweitwohnungsverordnung, in: Roland Norer/Bernhard Rütsche, Rechtliche Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative, Bern 2013, S. 11 ff., insbes. S. 29 f.) bei Fehlen einer Übergangsbestimmung grundsätzlich den Zeitpunkt der Bewilligungserteilung (und nicht der Gesuchseinreichung) für massgeblich; er interpretiert allerdings Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV als spezielle übergangsrechtliche Bestimmung, nach der bis zum 1. Januar 2013 noch das alte Recht anwendbar sei (a.a.O., S. 36 f.).
6.
Nach der bundesgerichtlichen Praxis ist die Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten (einschliesslich Baubewilligungen) mangels einer anderslautenden übergangsrechtlichen Regelung nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens zur beurteilen (BGE 135 II 384 E. 2.3 S. 390; 125 II 591 E. 5e/aa S. 598; je mit Hinweisen). In anderen Urteilen (vor allem zum Sozialversicherungsrecht) findet sich die Formulierung, es seien jene Rechtssätze massgebend, die im Zeitpunkt der Verwirklichung des Sachverhalts bzw. der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (BGE 129 V 1 E. 1.2 S. 4 mit Hinweisen).
Dies entspricht der herrschenden Lehre (Ulrich Häfelin/Georg Müller/ Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Rz. 325 ff. S. 70 f.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., S. 190 f. Rz. 18 ff.). Zwar würde das Prinzip des Vertrauensschutzes dafür sprechen, auf den Zeitpunkt der Gesuchseinreichung abzustellen, doch spreche das öffentliche Interesse an der Anwendung des neuen Rechts dafür, das zur Zeit des erstinstanzlichen Entscheides geltende Recht heranzuziehen ( ALFRED KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 Bd. II S. 101 ff., insbes. S. 207-215). Die Rechtmässigkeit eines zukünftigen Verhaltens bzw. eines in der Zukunft zu realisierenden Bauvorhabens müsse nach dem Recht beurteilt werden, das im Zeitpunkt der Prüfung, d.h. der Gesuchsbeurteilung, gelte; damit werde auch eine rechtsgleiche Bewilligungspraxis ab Inkrafttreten des neuen Rechts sichergestellt ( PIERRE MOOR/ALEXANDRE FLÜCKIGER/VINCENT MARTENET, Droit administratif, Bd. I, Bern 2012, S. 187).
7.
Eine abweichende übergangsrechtliche Regelung besteht im vorliegenden Fall nicht.
Wie das Bundesgericht in BGE 139 II 243(E. 11) ausgeführt hat, enthält Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV keine intertemporale Regelung zur Anwendbarkeit von Art. 75b Abs. 1 BV, sondern verschärft lediglich die Rechtsfolge (Nichtigkeit statt Anfechtbarkeit) ab dem 1. Januar 2013. Im Übrigen stellt diese Bestimmung auf den Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung und nicht der Einreichung des Baugesuchs ab.
Dementsprechend finden die oben (E. 6) dargestellten Grundsätze Anwendung. Das Bundesgericht hat denn auch bereits im Zusammenhang mit Baubewilligungen für Zweitwohnungen, die noch vor der Abstimmung vom 11. März 2012 erteilt worden waren, aber in der Folge angefochten wurden, massgeblich auf den Zeitpunkt der Beurteilung des Baugesuchs durch die kantonalen Behörden (und nicht auf den Zeitpunkt der Gesuchseinreichung) abgestellt (vgl. Urteile 1C_215/ 2012 E. 2.4 und 1C_159/2012 E. 6.2, beide vom 14. Dezember 2012). Die damalige Sichtweise erscheint nach wie vor richtig.
Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass Art. 75b Abs. 1 i.V.m. Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV grundsätzlich anwendbar ist, wenn der erstinstanzliche Entscheid nach dem 11. März 2012 ergangen ist, auch wenn das Baugesuch schon vor diesem Datum eingereicht wurde. Baubewilligungen für Zweitwohnungen in den betroffenen Gemeinden, die nach diesem Datum (aber vor dem 1. Januar 2013) erstinstanzlich erteilt wurden, sind daher anfechtbar. Gleiches gilt, wenn eine (schon vorher erteilte) Baubewilligung zwischen dem 11. März 2012 und dem 1. Januar 2013 im Rechtsmittelverfahren erheblich modifiziert worden ist. Nach dem 1. Januar 2013 erstinstanzlich erteilte (oder im Rechtsmittelverfahren erheblich modifizierte) Baubewilligungen sind gemäss Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV nichtig.
Vorbehalten bleiben jedoch besondere Konstellationen des Vertrauensschutzes sowie der Rechtsverweigerung oder -verzögerung.
8.
Ein besonderer Vertrauenstatbestand wird vorliegend nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich: Angesichts des kurz bevorstehenden Abstimmungstermins musste die Beschwerdegegnerin damit rechnen, dass ihr Bauvorhaben bei Annahme der Zweitwohnungsinitiative u.U. nicht bewilligt werden könnte.
8.1. Die Beschwerdegegnerin wendet jedoch ein, dass das Verfahren zweimal sistiert worden sei, um Gutachten über die Auswirkungen des Bauvorhabens auf die Besonnung der Wohnhäuser der Beschwerdeführer einzuholen. Das erste, von der Baubehörde Davos eingeholte Gutachten habe Ende Februar 2012 vorgelegen, das zweite, von den Beschwerdeführern in Auftrag gegebene Gutachten der CSD Ingenieure AG erst am 26. März 2012. Ohne dieses zweite Gutachten (das lediglich die Schlussfolgerungen des ersten Gutachtens bestätigt habe), hätte der Einsprache- und Bauentscheid noch vor dem 11. März 2012 ergehen können. Unter diesen Umständen wäre es stossend, wenn Art. 75b BV auf das Bauvorhaben zur Anwendung käme.
8.2. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist - vorbehältlich zwingender öffentlicher Interessen (BGE 119 Ib 174 E. 3 S. 177) - auf das alte, der Bauherrschaft günstigere Recht abzustellen, wenn die Baubehörde den Entscheid unnötig verzögert oder ein Nachbar in querulatorischer Weise Verfahrensverzögerungen herbeiführt, um so die Anwendung strengeren Rechts zu erwirken (BGE 112 Ib 39 E. 1c S. 44).
8.3. Aus den Einsprache- und Baubewilligungsentscheiden der Gemeinde Davos vom 10./13. April 2012 ergibt sich Folgendes:
In ihren Einsprachen vom 9. Januar 2012 hatten die Beschwerdeführer u.a. rechtswidrige Dachaufbauten und den Entzug von Licht, Sonne und Aussicht gerügt. Am 26. Januar 2012 ersuchten sie das kommunale Hochbauamt um die vorübergehende Sistierung des Verfahrens, bis das von ihnen beim Bezirksgericht Prättigau/Davos beantragte unabhängige Gutachten über den Schattenwurf der projektierten Mehrfamilienhäuser vorliege. Das von der CSD Ingenieure AG erstellte Gutachten vom 27. Februar 2012 (eingereicht am 1. März 2012) kam zum Ergebnis, dass die Minimalbesonnung unterschritten sei. Der Verfasser der Expertise teilte jedoch auf Anfrage des Hochbauamts am 8. März 2012 mit, dass die tägliche Gesamtbesonnungsdauer über den kritischen 120 Minuten liegen würde, wenn die Höhenkote um 45 cm herabgesetzt werde.
Auf Anregung des Hochbauamts reichte die Bauherrin daraufhin ein Abänderungsprojekt (datiert vom 13. März 2012) ein, das sowohl für Haus A als auch für Haus B einen um 45 cm tieferen Dachkranz vorsieht. Dieses wurde den Einsprechern zur Stellungnahme zugestellt, die am 29. März 2012 weitere Abschattungsmodellierungen der CSD Ingenieure AG (datiert vom 26. März 2012) einreichten.
In den Einsprache- und Baubewilligungsentscheiden wird festgehalten, dass die Dachkränze in der ursprünglich vorgesehenen Höhe nach Art. 27 Abs. 3 BauG/Davos (betr. Dachaufbauten) nicht hätten bewilligt werden können, zumal sie die Besonnung der hinterliegenden Grundstücke beeinträchtigen würden. Die Einsprachen wurden deshalb in diesem Punkt gutgeheissen und die Dachkränze mit der reduzierten Höhe gemäss Projektänderung vom 13. März 2012 bewilligt.
8.4. Unter diesen Umständen kann weder den Beschwerdeführern noch der Baubehörde der Vorwurf gemacht werden, das Baubewilligungsverfahren unnötig verzögert zu haben. Vielmehr hat es die Beschwerdegegnerin mit ihrer erst am 13. März 2012 eingereichten Projektänderung zu verantworten, dass die Baubewilligung nicht vor Annahme der Zweitwohnungsinitiative am 11. März 2012 erteilt werden konnte.
9.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Art. 75b Abs. 1 BV - entgegen der Auffassung der kantonalen Instanzen - auf den vorliegenden Fall anwendbar ist.
Es ist unstreitig, dass es sich um eine Baubewilligung für Zweitwohnungen in einer Gemeinde (Davos) handelt, in der der 20 %-Zweitwohnungsanteil deutlich überschritten ist. Zwar bestanden in den zum Abriss bestimmten Bauten bereits Zweitwohnungen; deren Anzahl und Fläche wird jedoch durch das Bauvorhaben wesentlich erhöht. Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde, zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids und zur Verweigerung der Baubewilligungen (mit Ausnahme der Abbruchbewilligung).
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdegegnerin kosten- und entschädigungspflichtig, und zwar sowohl für das bundesgerichtliche Verfahren (Art. 66 und 68 BGG) als auch für das Verfahren vor Verwaltungsgericht (Art. 67 und 68 Abs. 5 BGG).

rulings:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 23. Oktober 2012 wird aufgehoben. Die Bewilligung für den Neubau von Haus A und Haus B auf Parzelle Nr. 4886 der Gemeinde Davos wird verweigert.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- für das bundesgerichtliche Verfahren und von Fr. 5'174.-- für das verwaltungsgerichtliche Verfahren werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche und das verwaltungsgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 8'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Davos, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 22. Mai 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber