facts:
Fatti:
A. L._, cittadino italiano nato nel 1970, domiciliato a Varese, ha lavorato in Svizzera dal 21 febbraio 2005 in qualità di operaio frontaliere presso la R._ SA, ditta attiva nella fabbricazione di diversi prodotti a base di gomma. A seguito di un'allergia cutanea, il 16 aprile 2005 l'interessato ha cessato la propria attività lavorativa. Mediante decisione del 10 agosto 2005 l'Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni (INSAI) lo ha dichiarato inidoneo per tutti i lavori di fabbricazione di articoli in gomma a far tempo dal 1° settembre 2005. Il rapporto di lavoro è stato sciolto con effetto al 31 agosto 2005. A partire dal 1° settembre 2005 l'INSAI ha versato all'interessato un'indennità giornaliera di transizione per una durata di quattro mesi.
Con decisione del 23 dicembre 2005, sostituita da successivo provvedimento del 12 gennaio 2006, l'INSAI ha rifiutato il diritto all'indennità per cambiamento di occupazione di L._, non avendo l'interessato esercitato, presso la R._ SA, l'attività pericolosa durante almeno 300 giorni nel corso dei due anni immediatamente precedenti il provvedimento di inidoneità del 10 agosto 2005. L'assicurato si è opposto al mancato riconoscimento della prestazione in oggetto. Ha fatto valere di avere per tanti anni svolto l'attività pericolosa pure presso il precedente datore di lavoro in Italia, ditta M._. Il 28 febbraio 2006 l'INSAI ha respinto l'opposizione.
B. L._ si è aggravato al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino, il quale ne ha accolto il ricorso per giudizio del 17 settembre 2007. Secondo i giudici cantonali, i periodi di attività pericolosa svolti in Italia dovevano essere presi in considerazione per il calcolo dei 300 giorni. Annullata la decisione su opposizione impugnata, hanno pertanto rinviato la causa all'INSAI con il compito di verificare l'adempimento degli ulteriori presupposti del diritto all'indennità per cambiamento di occupazione.
C. L'INSAI interpone ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, al quale chiede, in accoglimento del gravame, in via principale l'annullamento del giudizio cantonale e la conferma della decisione su opposizione. In via subordinata postula di ridurre, se del caso, l'indennità per cambiamento di occupazione proporzionalmente al periodo di attività svolto effettivamente dall'assicurato in Svizzera, ossia dal 21 febbraio al 17 aprile 2005.
L._ come pure l'Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP) propongono la reiezione del gravame.

considerations:
Diritto:
1. 1.1 Giusta l'art. 84 cpv. 2 LAINF gli organi esecutivi possono escludere gli assicurati particolarmente esposti ad infortuni professionali o malattie professionali da lavori che li mettano in pericolo. Il Consiglio federale definisce il risarcimento agli assicurati i quali, per l'esclusione dalla precedente attività, subiscono un notevole pregiudizio quanto alle possibilità di promozione e non hanno diritto ad altre prestazioni assicurative. Sulla base di questa delega di competenza, l'autorità esecutiva ha emanato gli art. 78 segg. dell'Ordinanza sulla prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali del 19 dicembre 1983 (OPI; RS 832.30).
1.2 Per l'art. 78 cpv. 1 OPI, l'INSAI può decidere di escludere da un lavoro pericoloso un lavoratore cui si applicano le prescrizioni sulla prevenzione nel settore della medicina del lavoro (inidoneità) o autorizzarlo ad eseguire tale lavoro a determinate condizioni (idoneità condizionale). Il lavoratore, che è escluso durevolmente o temporaneamente da un lavoro, riceve indennità giornaliere se l'esclusione gli cagiona, a breve termine, gravi difficoltà economiche, segnatamente dovendo abbandonare l'impiego e non avendo più diritto al salario (art. 83 OPI). L'indennità giornaliera di transizione corrisponde all'intera indennità giornaliera prevista all'art. 17 cpv. 1 LAINF; essa è versata durante quattro mesi al massimo (art. 84 OPI).
1.3 Oltre all'indennità giornaliera di transizione - non contestata in concreto - il lavoratore può beneficiare di un'indennità per cambiamento di occupazione. I presupposti per l'erogazione di quest'ultima prestazione sono disciplinati all'art. 86 OPI, il quale prevede:
1 Il lavoratore che è definitivamente o temporaneamente escluso da un lavoro o che è stato dichiarato soltanto condizionalmente idoneo a svolgerlo riceve dall'assicuratore un'indennità per cambiamento d'occupazione qualora:
a. a cagione della decisione, nonostante la consulenza individuale, l'erogazione di una indennità giornaliera di transizione e l'impegno che da lui può essere ragionevolmente preteso affinché compensi lo svantaggio economico sul mercato del lavoro, le sue possibilità di guadagno rimangono considerevolmente ridotte;
b. abbia esercitato, presso un datore di lavoro assoggettato all'assicurazione, l'attività pericolosa durante almeno 300 giorni nel corso dei due anni immediatamente precedenti l'emanazione della decisione o il cambiamento d'occupazione effettivamente avvenuto per motivi medici;
(...)
2. 2.1 Il Tribunale federale delle assicurazioni ha giudicato conforme alla legge l'art. 86 cpv. 1 lett. b OPI in ordine al periodo minimo di 300 giorni stabilito da tale disposizione (DTF 126 V 363). La Corte ha successivamente precisato che la durata di 300 giorni corrisponde al totale dei giorni durante i quali il lavoratore ha effettivamente esercitato l'attività pericolosa e non al totale dei giorni durante i quali l'assicurato è stato contrattualmente vincolato a un'impresa comportante un'attività pericolosa oppure occupato in altra attività all'interno di tale impresa (DTF 131 V 90). Inoltre, contrariamente a quanto sembra suggerire un passaggio della DTF 126 V 363 (consid. 4b pag. 366 seg.), il testo dell'ordinanza non richiede che il periodo di carenza di 300 giorni sia stato compiuto presso lo stesso datore di lavoro («chez un employeur», «bei einem der Versicherung unterstellten Arbeitgeber», «presso un datore di lavoro assoggettato»). A questo riguardo, è unicamente determinante l'esercizio dell'attività quale lavoratore assicurato (cfr. Alfred Maurer, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, Berna 1989, pag. 593; Jean-Maurice Frésard/Margit Moser-Szeless, L'assurance-accidents obligatoire, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], 2a ed., Basilea/Ginevra/Monaco 2007, pag. 999 nota 799). Questo punto non è d'altronde contestato dalle parti.
2.2 Nel caso di specie è pacifico che l'assicurato opponente non adempie la condizione della durata minima di attività presso un datore di lavoro assoggettato all'assicurazione (cioè alla LAINF). Si tratta quindi di stabilire se il periodo di attività pericolosa compiuto sotto la legislazione di uno Stato membro dell'Unione europea (in concreto l'Italia) possa essere preso in considerazione per determinare il periodo di 300 giorni come se l'occupazione fosse stata svolta alle dipendenze di un'impresa assoggettata all'assicurazione obbligatoria svizzera. I giudici cantonali hanno risposto affermativamente al quesito invocando l'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681).
3. 3.1 Conformemente a questo Accordo, le parti contraenti applicano tra di loro il Regolamento (CEE) n. 1408/71 del Consiglio del 14 giugno 1971 relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità (cfr. DTF 133 V 624 consid. 3.1 pag. 628). La prima questione che si pone, dal profilo del diritto comunitario, è quella di sapere se l'indennità per cambiamento di occupazione possa essere considerata in relazione a uno dei rischi espressamente elencati nell'art. 4 n. 1 del predetto regolamento, cioè se l'indennità in oggetto rientri nel campo di applicazione materiale del medesimo regolamento. Fra i settori di sicurezza sociale menzionati da questo disposto potrebbero eventualmente entrare in linea di conto solo le prestazioni di malattia professionale (art. 4 n. 1 lett. e del regolamento) e eventualmente pure le prestazioni di disoccupazione (art. 4 n. 1 lett. g).
3.2 Si osserva innanzitutto che il punto di sapere se una prestazione rientri nel campo di applicazione dell'art. 4 n. 1 del regolamento 1408/71 non dipende dalla sua qualifica secondo il diritto interno, ma va risolta sulla base delle disposizioni comunitarie che definiscono gli elementi costitutivi delle prestazioni medesime (DTF 133 V 320 consid. 5.6 pag. 328; 132 V 184 consid. 5.1.1 pag. 190; sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee [CGCE] del 10 gennaio 1980 nella causa 69/79, Jordens-Vorsters, Racc. 1980, pag. 75, punti 6 segg.; sulla rilevanza della giurisprudenza della CGCE cfr. l'art. 16 cpv. 2 ALC).
3.3 Le indennità per cambiamento di occupazione non configurano prestazioni assicurative in senso proprio, bensì prestazioni concesse in relazione con la prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali (DTF 126 V 198 consid. 2c pag. 204 e riferimenti citati; RAMI 2000 no. U 382 pag. 254 consid. 3a). Esse non presuppongono l'insorgenza di una malattia professionale e sono versate sussidiariamente rispetto alle prestazioni dovute in caso di infortunio o di malattia professionale. Le indennità stesse non perseguono quindi lo scopo di indennizzare i pregiudizi derivanti dalla realizzazione di uno dei due rischi. Si tratta infatti di una prestazione assicurativa particolare, volta a facilitare il cambiamento preventivo di professione (ricerca di un nuovo impiego, acquisto di nuove conoscenze professionali, ecc.), ragione per la quale, del resto, è di natura temporanea (su questi diversi punti vedi Frésard/Moser-Szeless, op. cit., cifre marg. 579 segg.; Peter Omlin, Die Invalidität in der obligatorischen Unfallversicherung, tesi Friborgo, 1995, pagg. 45 e 54; Maurer, op. cit., pag. 592 segg.; Alfons Volken, Der Berufswechsel im Schweiz. Unfallversicherungsrecht, Sion, 1960, pag. 18 segg.). Di conseguenza, l'indennità in questione non è qualificabile come prestazione in caso di malattia professionale nel senso dell'art. 4 n. 1 lett. e del regolamento (v. pure Maximilian Fuchs, in: Maximilian Fuchs [editore], Europäisches Sozialrecht, 4a ed., Baden-Baden 2005, no. 1 all'art. 52 del regolamento n. 1408/71; Edgar Imhof, Eine Anleitung zum Gebrauch des Personenfreizügigkeitsabkommens und der VO 1408/71 über die einzelnen Leistungszweige, in: Hans-Jakob Mosimann [editore], Aktuelles im Sozialversicherungsrecht, Zurigo 2001, pag. 75). In questo ambito non è perciò applicabile la regola della totalizzazione dei periodi di esposizione prevista all'art. 57 n. 4 del regolamento per questo genere di prestazione (disposizione che ha il seguente tenore: «Se la concessione delle prestazioni per malattia professionale secondo la legislazione di uno Stato membro è subordinata alla condizione che un'attività può provocare la malattia considerata sia stata esercitata per una certa durata, l'istituzione competente di tale Stato tiene conto, nella misura necessaria, dei periodi in cui tale attività è stata svolta sotto la legislazione di ogni altro Stato membro, come se fosse stata svolta sotto la legislazione del primo Stato»).
3.4 L'indennità per cambiamento di occupazione non presenta neppure le caratteristiche di una prestazione di disoccupazione ai sensi del regolamento n. 1408/71. Per essere qualificata «prestazione di disoccupazione» ai sensi dell'art. 4 n. 1 lett. g di detto regolamento, una prestazione dev'essere destinata a sostituire la retribuzione non percepita per via dello stato di disoccupazione, allo scopo di provvedere al sostentamento del lavoratore disoccupato (sentenza della CGCE del 27 novembre 1997 nella causa C-57/96, Meints, Racc. 1997, pag. I-6689 segg., punto 27; SVR 2007 AlV no. 9 pag. 30 consid. 5.2.3 [C 203/03]). Ora, il diritto alle indennità per cambiamento di occupazione non dipende dalla durata della disoccupazione. L'indennità può aggiungersi alle prestazioni di disoccupazione; in caso di sovrindennizzo, è ridotta in applicazione dell'art. 69 LPGA (vedi DTF 130 V 433 consid. 4.5 pag. 439). Essa viene inoltre erogata anche se l'assicurato ha ritrovato lavoro: l'indennità per cambiamento di occupazione ammonta all'80 per cento della perdita di salario che può subire il lavoratore sul mercato del lavoro a cagione della decisione di inidoneità (cfr. l'art. 87 OPI).
3.5 L'indennità in oggetto non ricade quindi nel campo di applicazione materiale del regolamento n. 1408/71.
4. 4.1 I primi giudici hanno ritenuto che l'indennità per cambiamento di occupazione costituisce un vantaggio sociale ai sensi dell'art. 9 cpv. 2 dell'Allegato I ALC. Ne hanno dedotto che, a questo titolo, il periodo di attività compiuto dall'opponente alle dipendenze della ditta M._ deve essere accumulato al periodo svolto in Svizzera per conto della R._ SA (regola della totalizzazione). In tal modo, il presupposto della durata di occupazione di almeno 300 giorni prevista all'art. 86 cpv. 1 lett. b OPI è in concreto realizzato sicché l'opponente ha diritto - essendo tutte le altre condizioni adempiute - a una piena indennità per cambiamento di occupazione.
4.2 Alla luce di questi principi e come a ragione ritenuto dai primi giudici, l'indennità in oggetto - che, come si è visto, non rientra nel campo di applicazione materiale del regolamento n. 1408/71 - deve essere considerata vantaggio sociale (cfr. pure Frésard/Moser-Szeless, op. cit., nota 589). L'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) si è chiaramente pronunciato in questo senso nella sua Circolare n. 19 del 18 gennaio 2002 concernente gli effetti dell'accordo sulla libera circolazione delle persone sull'assicurazione contro gli infortuni secondo la LAINF (v. cifra 6.2, che riguarda l'esportazione delle indennità di cui all'art. 84 cpv. 2 LAINF).
4.3 Secondo la citata disposizione dell'Allegato I, il lavoratore dipendente e i membri della sua famiglia di cui all'art. 3 dell'Allegato medesimo godono degli stessi vantaggi fiscali e sociali dei lavoratori dipendenti nazionali e dei membri delle loro famiglie. Questa regola corrisponde materialmente a quella prevista all'art. 7 n. 2 del Regolamento (CEE) n. 1612/68 del Consiglio del 15 ottobre 1968 relativo alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità (GU L 257 pag. 2). Ai fini della sua interpretazione si deve pertanto tenere conto della giurisprudenza anteriore al 21 giugno 1999 - data della firma dell'ALC - resa in materia dalla CGCE (DTF 133 V 367 consid. 8.2 pag. 373; 130 II 113 consid. 5.2 pag. 119). La nozione di vantaggio sociale è interpretata in modo molto ampio dalla CGCE. In effetti, secondo una giurisprudenza costante, per «vantaggi sociali» si intendono tutti quei vantaggi che, connessi o meno a un contratto di lavoro, sono generalmente attribuiti ai lavoratori nazionali, in relazione alla loro qualifica di lavoratori o al semplice fatto della loro residenza nel territorio nazionale, e la cui estensione ai lavoratori cittadini di altri Stati membri appare pertanto atta a facilitare la loro mobilità all'interno della Comunità (ad esempio sentenza della CGCE del 27 novembre 1997 nella causa Meints, precitata, punto 39; cfr. inoltre casistica esposta in DTF 133 V 367 consid. 8.2 pag. 373 seg.). Ne fanno segnatamente parte le prestazioni di sicurezza sociale che non rientrano nel campo di applicazione materiale del regolamento n. 1408/71 (Silvia Bucher, Soziale Sicherheit, beitragsunabhängige Sonderleistungen und soziale Vergünstigungen: Eine europarechtliche Untersuchung mit Blick auf schweizerische Ergänzungsleistungen und Arbeitslosenhilfen, tesi Friborgo 1999, pag. 434 cifre marg. 1088 seg.). Detto altrimenti, l'art. 7 n. 2 del regolamento n. 1612/68 ha carattere sussidiario rispetto alle prestazioni di sicurezza sociale (Heinz-Dietrich Steinmeyer, in: Maximilian Fuchs [editore], op. cit., n. 5 segg. all'art. 7 del regolamento n. 1612/68; Patricia Usinger-Egger, Ausgewählte Rechtsfragen des Arbeitslosenversicherungsrechts im Verhältnis Schweiz-EU, in: Thomas Gächter [editore], Das europäische Koordinationsrecht der sozialen Sicherheit und die Schweiz, Erfahrungen und Perspektiven, Zurigo/Basilea/Ginevra 2006, pag. 39 nota 35; Silvia Bucher, Soziale Sicherheit, beitragsunabhängige Sonderleistungen und soziale Vergünstigungen, in: RSAS 2000 pag. 358 seg.).
4.3 Secondo la citata disposizione dell'Allegato I, il lavoratore dipendente e i membri della sua famiglia di cui all'art. 3 dell'Allegato medesimo godono degli stessi vantaggi fiscali e sociali dei lavoratori dipendenti nazionali e dei membri delle loro famiglie. Questa regola corrisponde materialmente a quella prevista all'art. 7 n. 2 del Regolamento (CEE) n. 1612/68 del Consiglio del 15 ottobre 1968 relativo alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità (GU L 257 pag. 2). Ai fini della sua interpretazione si deve pertanto tenere conto della giurisprudenza anteriore al 21 giugno 1999 - data della firma dell'ALC - resa in materia dalla CGCE (DTF 133 V 367 consid. 8.2 pag. 373; 130 II 113 consid. 5.2 pag. 119). La nozione di vantaggio sociale è interpretata in modo molto ampio dalla CGCE. In effetti, secondo una giurisprudenza costante, per «vantaggi sociali» si intendono tutti quei vantaggi che, connessi o meno a un contratto di lavoro, sono generalmente attribuiti ai lavoratori nazionali, in relazione alla loro qualifica di lavoratori o al semplice fatto della loro residenza nel territorio nazionale, e la cui estensione ai lavoratori cittadini di altri Stati membri appare pertanto atta a facilitare la loro mobilità all'interno della Comunità (ad esempio sentenza della CGCE del 27 novembre 1997 nella causa Meints, precitata, punto 39; cfr. inoltre casistica esposta in DTF 133 V 367 consid. 8.2 pag. 373 seg.). Ne fanno segnatamente parte le prestazioni di sicurezza sociale che non rientrano nel campo di applicazione materiale del regolamento n. 1408/71 (Silvia Bucher, Soziale Sicherheit, beitragsunabhängige Sonderleistungen und soziale Vergünstigungen: Eine europarechtliche Untersuchung mit Blick auf schweizerische Ergänzungsleistungen und Arbeitslosenhilfen, tesi Friborgo 1999, pag. 434 cifre marg. 1088 seg.). Detto altrimenti, l'art. 7 n. 2 del regolamento n. 1612/68 ha carattere sussidiario rispetto alle prestazioni di sicurezza sociale (Heinz-Dietrich Steinmeyer, in: Maximilian Fuchs [editore], op. cit., n. 5 segg. all'art. 7 del regolamento n. 1612/68; Patricia Usinger-Egger, Ausgewählte Rechtsfragen des Arbeitslosenversicherungsrechts im Verhältnis Schweiz-EU, in: Thomas Gächter [editore], Das europäische Koordinationsrecht der sozialen Sicherheit und die Schweiz, Erfahrungen und Perspektiven, Zurigo/Basilea/Ginevra 2006, pag. 39 nota 35; Silvia Bucher, Soziale Sicherheit, beitragsunabhängige Sonderleistungen und soziale Vergünstigungen, in: RSAS 2000 pag. 358 seg.).
4.4 4.4.1 Il Tribunale federale delle assicurazioni ha stabilito, prima dell'entrata in vigore dell'ALC, che il riconoscimento di indennità per cambiamento di occupazione ai sensi dell'art. 86 OPI presupponeva, giusta il diritto interno, la residenza effettiva in Svizzera così come l'intenzione di conservarla per un determinato periodo e di farne il centro delle relazioni personali (DTF 126 V 198 consid. 3a pag. 205).
4.4.2 Questa giurisprudenza non è applicabile alle relazioni rette dall'ALC. Trattandosi del campo di applicazione personale dell'art. 9 n. 2 dell'Allegato I ALC, giova in effetti rilevare che i lavoratori frontalieri possono parimenti prevalersi delle disposizioni sui vantaggi sociali (sentenza Meints, precitata, punto 51, in tema di indennità versata una tantum a lavoratori agricoli non più vincolati da un rapporto di lavoro a causa della messa a riposo dei terreni del vecchio datore di lavoro). La giurisprudenza della CGCE ammette certo delle eccezioni nel caso di lavoratori che esercitano un'attività meramente accessoria o marginale in uno Stato membro diverso da quello di residenza (sentenze della CGCE del 18 luglio 2007, Geven, non ancora pubblicata nella Raccolta [in tema di assegno educativo rivendicato da una lavoratrice occupata tra tre e quattordici ore alla settimana], del 18 luglio 2007 nella causa C-212/05, Hartmann, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 35 [in tema di attività lavorativa superante la soglia dell'attività di entità trascurabile], del 23 marzo 1982 nella causa C-53/81, Levin, Racc. 1982, pag. 1035; cfr., su questa questione, Francis Kessler, L'exportation des avantages sociaux soumise à de nouvelles conditions dégagées «d'intégration» ou «d'attaches économiques ou sociales» par la CJCE, Revue de droit sanitaire et social no. 6, novembre-dicembre 2007, pag. 1016 segg.).
4.4.3 Nel caso di specie, l'opponente lavorava in Svizzera sulla base di una durata lavorativa di 43 ore settimanali, prima di essere costretto a cessare la propria attività per causa della pericolosità di quest'ultima. La sua situazione presenta analogie evidenti con l'indennità connessa con la cessazione forzata di un'occupazione contemplata dalla sentenza Meints. Si deve quindi ammettere che l'opponente, anche se lavoratore frontaliere, possa prevalersi delle disposizioni sui vantaggi sociali per ottenere il versamento dell'indennità litigiosa. In questo senso si è pure espresso l'UFAS nella sua circolare precitata.
4.4.3 Nel caso di specie, l'opponente lavorava in Svizzera sulla base di una durata lavorativa di 43 ore settimanali, prima di essere costretto a cessare la propria attività per causa della pericolosità di quest'ultima. La sua situazione presenta analogie evidenti con l'indennità connessa con la cessazione forzata di un'occupazione contemplata dalla sentenza Meints. Si deve quindi ammettere che l'opponente, anche se lavoratore frontaliere, possa prevalersi delle disposizioni sui vantaggi sociali per ottenere il versamento dell'indennità litigiosa. In questo senso si è pure espresso l'UFAS nella sua circolare precitata.
4.5 4.5.1 Secondo la costante giurisprudenza della CGCE, il principio della parità di trattamento sancito dall'art. 7 del regolamento n. 1612/68 vieta non soltanto le discriminazioni palesi basate sulla cittadinanza, ma anche qualsiasi forma dissimulata di discriminazione, che, in applicazione di altri criteri di distinzione, conduca di fatto allo stesso risultato. Devono pertanto essere indirettamente discriminatorie le condizioni poste dall'ordinamento nazionale le quali, benché indistintamente applicabili secondo la cittadinanza, riguardino essenzialmente o in grande parte i lavoratori migranti (sentenze della CGCE del 23 maggio 1996 nella causa C-237/94, O'Flynn, Racc. 1996, pag. I-2617, punti 17 e 18, e del 21 novembre 1991 nella causa C-27/91, Le Manoir, Racc. 1991, pag. I-5531, punto 10; cfr. pure DTF 131 V 390 consid. 5.1 pag. 397). Una soluzione diversa è ammissibile solo se le dette disposizioni siano giustificate da considerazioni oggettive, indipendenti dalla cittadinanza dei lavoratori interessati, e se siano adeguatamente commisurate allo scopo legittimamente perseguito dall'ordinamento nazionale (sentenze della CGCE del 10 marzo 1993 nella causa C-111/91, Commissione/Granducato del Lussemburgo, Racc. 1993, pag. I-817, punto 12, e del 2 agosto 1993 nelle cause riunite C-259/91, C-331/91 e C-332/91, Allué e altri, Racc. 1993, pag. I-4309, punto 15). Nell'ambito dei vantaggi sociali, il principio del divieto di discriminazione indiretta può pertanto fare obbligo ad uno Stato membro di trattare delle situazioni che si sono prodotte in un altro Stato membro nello stesso modo come se si fossero realizzate sotto la propria legislazione (sentenza della CGCE del 30 novembre 2000 nella causa C-195/98, Österreichischer Gewerkschaftsbund, Racc. 2000, pag. I-10497, in tema di presa in considerazione di una carriera professionale effettuata parzialmente all'estero ai fini della promozione degli insegnanti ed assistenti).
4.5.2 Si pone quindi la questione di sapere se le condizioni alle quali la legislazione svizzera subordina il riconoscimento dell'indennità per cambiamento di occupazione - e più precisamente l'esistenza di un'attività presso un'impresa assoggettata all'assicurazione obbligatoria durante almeno 300 giorni - siano discriminatorie nei confronti dei cittadini comunitari rispetto ai cittadini svizzeri. A priori si osserva che detta condizione non è costitutiva di una discriminazione diretta. In effetti, i cittadini svizzeri e stranieri possono indistintamente soddisfare questo requisito. Per contro, è evidentemente più facile per un cittadino svizzero che per una persona di cittadinanza estera l'adempimento del presupposto litigioso. In questo senso la condizione è quindi indirettamente discriminatoria, a meno di essere oggettivamente giustificata e adeguata allo scopo contemplato.
4.5.3 Come rilevato dalla giurisprudenza (DTF 126 V 363), l'esigenza della durata minima dell'impiego (300 giorni nel corso dei due anni precedenti l'emanazione della decisione di esclusione o il cambiamento d'occupazione effettivamente avvenuto per motivi medici) presso un datore di lavoro assoggettato all'assicurazione è essenzialmente motivata dal fatto che l'indennità per cambiamento di occupazione configura una prestazione contributiva. L'assicurazione obbligatoria contro le malattie professionali è infatti finanziata dal datore di lavoro (art. 91 cpv. 1 LAINF) e i premi da lui versati sono proporzionati ai rischi presenti nella sua azienda (art. 92 cpv. 2 LAINF). Solo il datore di lavoro di un lavoratore assoggettato all'assicurazione - in linea di principio un lavoratore occupato in Svizzera (art. 1a LAINF) - è sottoposto a questo obbligo di finanziamento. I poteri pubblici non partecipano al finanziamento dell'assicurazione obbligatoria. Neppure il datore di lavoro di un salariato non occupato in Svizzera partecipa ai costi dell'assicurazione. Sono ragioni oggettive e fondate che portano a non semplicemente totalizzare, nel calcolo del periodo di 300 giorni, i periodi di attività pericolosa esercitata presso un datore di lavoro non assoggettato alla LAINF e i periodi svolti alle dipendenze di un datore invece sottoposto a questa legge. Il giudizio impugnato, che ordina una totalizzazione pura e semplice, non può quindi essere tutelato.
4.5.4 Ciò nondimeno, la condizione di un impiego di una durata di 300 giorni presso un datore di lavoro assoggettato alla LAINF è suscettibile di colpire in misura più importante i lavoratori migranti rispetto ai lavoratori nazionali. Ci si deve pertanto chiedere se il rifiuto di ogni indennità sia in concreto proporzionato allo scopo contemplato. La soluzione a tale quesito va ricercata tenendo conto della seguente duplice esigenza: da una parte, dell'esigenza di assimilare i fatti comparabili - cioè l'attività pericolosa - prodottisi in un'azienda (all'estero) non assoggettata alla LAINF; dall'altra, del carattere contributivo dell'indennità che è finanziata, come si è visto, esclusivamente dal datore di lavoro. La soluzione preconizzata a titolo sussidiario dall'Istituto ricorrente permette di conciliare questa duplice esigenza con il principio della proporzionalità. Ne consegue, quindi, nella specie che l'importo dell'indennità per cambiamento di occupazione normalmente dovuta deve essere ridotto e stabilito in misura proporzionata al rapporto fra il periodo di attività esercitata alle dipendenze del datore di lavoro assoggettato alla LAINF e i 300 giorni di cui all'art. 86 cpv. 1 lett. b OPI. Il riconoscimento dell'indennità in oggetto presuppone tuttavia che l'opponente abbia esercitato la stessa attività pericolosa presso un'impresa in Italia e che tutte le altre condizioni del diritto alla prestazione siano adempiute, temi questi che l'INSAI sarà tenuto a verificare.
5. Per quanto precede, si giustifica di accogliere parzialmente il gravame e di riformare il giudizio impugnato nel senso appena indicato.
6. Visto l'esito del gravame, le spese processuali vengono ripartite fra le parti. Parzialmente vincente in lite, l'opponente, rappresentato da un'organizzazione sindacale, ha diritto a ripetibili ridotte.

rulings:
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto. Il giudizio del Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino del 17 settembre 2007 è riformato nel senso che l'indennità per cambiamento di occupazione spettante all'opponente deve - sempreché siano adempiute tutte le altre condizioni - essere stabilita al prorata del periodo di attività pericolosa esercitata in Svizzera conformemente ai considerandi. Per il resto, il ricorso è respinto.
2. Le spese giudiziarie, di fr. 500.-, sono poste a carico delle parti in ragione di metà (fr. 250.-) ciascuno.
3. L'INSAI verserà all'opponente la somma di fr. 700.- a titolo di indennità di parte per la procedura federale.
4. Il Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino statuirà nuovamente sulla questione delle spese ripetibili di prima istanza, tenuto conto dell'esito del procedimento in questa sede.
5. Comunicazione alle parti, al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino e all'Ufficio federale della sanità pubblica.


facts:
Sachverhalt:
A. Dr. med. X._, Arzt für Allgemeine Medizin FMH mit Praxis in Y._ (nachfolgend: Arzt), ist in der vom Konkordat der Schweizerischen Krankenversicherer (heute: santésuisse) für die Jahre 1998 und 1999 herausgegebenen Behandlungsfallstatistik (nachfolgend: KSK-Statistik [heute: Rechnungsstellerstatistik der santésuisse]) der Arztgruppe 50 (Allgemeinpraktiker mit Röntgen) zugeordnet. Die KSK-Statistik weist für ihn bei den Arztkosten 1998 152 Indexpunkte und 1999 162 Indexpunkte aus, bei den Medikamenten (direkte und veranlasste Kosten) für beide Jahre je 149 Punkte.
Gestützt auf die Daten der KSK-Statistik 1998 und 1999 machte der Verband Solothurnischer Krankenversicherer (heute: santésuisse Aargau-Solothurn, nachfolgend: Krankenversicherer) beim Schiedsgericht in der Kranken- und Unfallversicherung des Kantons Solothurn (nachfolgend: Schiedsgericht) in Vertretung der im Rubrum des vorliegenden Urteils aufgeführten Krankenversicherer am 18. September 2000 die folgenden Rückforderungsbegehren gegen den Arzt anhängig: Fr. 205'903.80 wegen Überarzten im Jahre 1998 nebst Zins zu 5 % seit 22. September 1999 und Fr. 242'809.95 wegen Überarzten im Jahre 1999 nebst Zins zu 5 % seit 25. Juli 2000. An der am 8. August 2002 vor dem Obmann des Schiedsgerichtes durchgeführten Vermittlungsverhandlung anerkannte der Arzt die Klage bis zum Betrag von Fr. 50'000.-, die Krankenversicherer gaben die Bereitschaft zu Protokoll, die Rückforderung für den Fall der gütlichen Beilegung vergleichsweise auf Fr. 280'000.- zu reduzieren. Ein Vergleich kam nicht zu Stande.
B. Am 19. September 2002 reichten die Krankenversicherer beim Schiedsgericht die schriftlich begründete Klage ein mit den bereits in der Eingabe vom 18. September 2000 gestellten Rechtsbegehren. Mit Entscheid vom 25. August 2003 hiess das Schiedsgericht die Klage teilweise gut und verpflichtete den Arzt, den Klägern den Betrag von Fr. 380'941.35 und eine Parteientschädigung von Fr. 15'000.- zu bezahlen. Zudem wurden die Verfahrenskosten mit einer Urteilsgebühr von Fr. 4'000.-, total Fr. 6'300.-, dem Arzt auferlegt.
C. Der Arzt lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen mit dem Begehren, die Forderungsklage der Krankenversicherer sei in Aufhebung des angefochtenen Entscheids abzuweisen, eventualiter sei die Sache zum Neuentscheid in formell zutreffender Weise an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Vorinstanz und Krankenversicherer schliessen auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Bundesamt für Sozialversicherung, Abteilung Kranken- und Unfallversicherung (seit 1. Januar 2004 im Bundesamt für Gesundheit), verzichtet auf eine Vernehmlassung.

considerations:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Am 1. Januar 2003 ist das Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) vom 6. Oktober 2000 in Kraft getreten. Mit ihm sind zahlreiche Bestimmungen im Bereich der sozialen Krankenversicherung geändert worden. Weil in zeitlicher Hinsicht grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgebend sind, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (BGE 127 V 467 Erw. 1), sind die neuen Bestimmungen hier nicht anwendbar (BGE 129 V 4 Erw. 1.2).
2. Bei den im Rubrum des vorliegenden Urteils aufgeführten Krankenversicherern handelt es sich um jene, welche bereits im Entscheid des Schiedsgerichts vom 25. August 2003 als Kläger aufgeführt sind. Einzelne dieser Krankenversicherer haben mit anderen Krankenversicherern fusioniert; insoweit gehen die mit dem vorliegenden Urteil begründeten Rechte und Pflichten auf die Rechtsnachfolger der im Rubrum aufgeführten Krankenversicherer über.
3. Da es sich bei der angefochtenen Verfügung nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen handelt, hat das Eidgenössische Versicherungsgericht nur zu prüfen, ob das vorinstanzliche Gericht Bundesrecht verletzt hat, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, oder ob der rechtserhebliche Sachverhalt offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt worden ist (Art. 132 in Verbindung mit Art. 104 lit. a und b sowie Art. 105 Abs. 2 OG).
4. Weil es sich beim Rückforderungsprozess wegen Überarztung nicht um eine Abgabestreitigkeit im Sinne von Art. 114 Abs. 1 OG handelt (SVR 1995 KV 40 125), ist das Eidgenössische Versicherungsgericht an den Antrag des Beschwerdeführers, wonach der den Beschwerdegegnern insgesamt Fr. 380'941.35 zusprechende Schiedsgerichtsentscheid aufzuheben sei, gebunden. Das Eidgenössische Versicherungsgericht ist daher nicht befugt, über die Differenz zum vorinstanzlich eingeklagten Rückforderungsbetrag von Fr. 67'772.40 zu befinden. Ferner ist die Überprüfung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts auf das Anspruchsfundament beschränkt, das dem vorinstanzlich zugesprochenen Rückerstattungsbetrag von Fr. 380'941.35 zu Grunde liegt, d.h. auf die Beurteilung der Arzt- und Medikamentenkosten (selber abgegebene und verordnete). Nicht zu erstrecken hat sich die Prüfung dagegen auf die von der vorinstanzlichen Rückerstattungszusprechung nicht erfassten übrigen veranlassten Kosten.
5. 5.1 Nach Art. 89 Abs. 5 KVG regelt der Kanton das Verfahren vor dem Schiedsgericht, welches einfach und rasch zu sein hat. Das Schiedsgericht stellt unter Mitwirkung der Parteien die für den Entscheid erheblichen Tatsachen fest; es erhebt die notwendigen Beweise und ist in der Beweiswürdigung frei. Die Mitwirkungspflicht der Parteien (Art. 13 VwVG; BGE 119 V 211 Erw. 3b mit Hinweisen) erstreckt sich auf sämtliche für den Entscheid wesentlichen Tatsachen und umfasst auch die Pflicht der Partei zur Edition von Urkunden, welche sich in ihren Händen befinden (Rhinow/Koller/Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, S. 218 Rz 1126). Sie gilt insbesondere für Tatsachen, welche die Behörde ohne die Mitwirkung der Partei gar nicht oder nicht mit vernünftigem Aufwand erheben könnte (BGE 124 II 365 Erw. 2b mit Hinweis). In dem als Klageverfahren ausgestalteten Verfahren vor dem kantonalen Schiedsgericht gemäss Art. 89 KVG kommt der Mitwirkungspflicht eine weitgehende Bedeutung zu, weil die Parteien am ehesten in der Lage sind, zur Feststellung des massgebenden Sachverhalts beizutragen (Kieser, Formelle Fragen der pauschalen Rückforderung, in Schaffhauser/Kieser [Hrsg.], Wirtschaftlichkeitskontrolle in der Krankenversicherung, St. Gallen 2001, S. 134 f.).
5.2 Der Beschwerdeführer hat bereits vor Schiedsgericht (Eingabe vom 27. Februar 2003) geltend gemacht, eine erhebliche Zahl (88) der 1999 durchgeführten Behandlungen sei vertrauensärztlich bewilligt gewesen. Der Anteil am Gesamtvolumen der Patienten mache 8 % aus. Die daraus sich ergebenden Kosten seien überdurchschnittlich hoch. Gemäss Rechtsprechung (RKUV 1999 Nr. K 994 S. 324) dürften diese Behandlungskosten nicht mit berücksichtigt werden.
5.2.1 Die Vorinstanz hat zu diesem Einwand keine Stellung bezogen. Insoweit liegt eine Verletzung der Begründungspflicht vor. Dies führt aber in casu nicht zur Rückweisung an das Schiedsgericht, weil der Beschwerdeführer nicht ausser Stande war, die Sache auch vor dem Eidgenössischen Versicherungsgericht vorzubringen (vgl. BGE 129 V 196 mit Hinweisen).
5.2.2 Indessen erweist sich der Einwand als zu wenig substanziiert. Es wird zwar festgehalten, die gestützt auf die vertrauensärztliche Bewilligung erfolgten Behandlungen seien mit überdurchschnittlich hohen Kosten verbunden, konkrete Zahlen werden aber in diesem Zusammenhang nicht genannt. In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird vorgebracht, die vertrauensärztlich bewilligten Behandlungen dürften einen Kostenanteil von 20 % ausmachen. Bei einem Anteil von 8 % am Gesamtvolumen der Patienten wird damit gesagt, die Kosten für die vertrauensärztlich bewilligten Behandlungen seien zweieinhalb Mal höher als diejenigen für die übrigen Behandlungen. Auch im vorinstanzlichen Verfahren wurde einzig ausgeführt, die vertrauensärztlichen Behandlungen seien erfahrungsgemäss komplexe und kostspielige Fälle. Unterlagen, insbesondere Rechnungsauszüge, welche diese Behauptung belegen, wurden jedoch nicht zum Beweis angeboten, obwohl sich der Beschwerdeführer im Klaren sein musste, dass allein er diesen Beweis hätte führen können. Durch eine Konkretisierung des pauschalen Einwandes mit klar belegten Fakten hätte er allenfalls darlegen können, der von der Vorinstanz festgestellte Sachverhalt sei offensichtlich unrichtig oder unvollständig festgestellt worden (Art. 105 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 132 lit. a OG).
5.2.3 Der im vorliegenden Verfahren festgestellte Sachverhalt lässt sich im Übrigen mit demjenigen in RKUV 1999 Nr. K 994 S. 324 nicht vergleichen. In jenem Fall hatte der Beschwerdeführer nachgewiesen, dass die grosse Mehrzahl der von ihm im massgeblichen Zeitraum durchgeführten Behandlungen gestützt auf Art. 2 Abs. 3 der Verordnung 8 zum KUVG bewilligt worden waren. Ein solcher Nachweis liegt in casu gerade nicht vor. Der Einwand erweist sich daher als unbehelflich.
6. 6.1 Bei der Wirtschaftlichkeitsprüfung der ärztlichen Tätigkeit nach Art. 23 KUVG/56 KVG kann sowohl die statistische Methode (Durchschnittskostenvergleich) als auch die analytische Methode (Einzelfallprüfung) - oder eine Kombination beider Methoden - zur Anwendung gelangen (BGE 119 V 454 Erw. 4d; vgl. auch Schürer, Honorarrückforderung wegen Überarztung bei ambulanter ärztlicher Behandlung - Materiellrechtliche Aspekte, in: Schaffhauser/Kieser [Hrsg.], a.a.O., S. 78 ff.). Auch wenn die statistische Methode der analytischen wo möglich vorgezogen werden soll und die analytische Methode im Allgemeinen nur dann zur Anwendung gelangt, wenn es an zuverlässigen Angaben für einen Durchschnittskostenvergleich fehlt, sind die kantonalen Schiedsgerichte in der Wahl der Prüfmethode grundsätzlich frei (BGE 98 V 198 f.; Schürer, a.a.O., S. 81 ff.).
6.2 Die Rechtsprechung zu der auf Art. 23 KUVG/56 KVG gestützten Rückforderung wegen Missachtung des Gebots der Wirtschaftlichkeit der Behandlung durch Ärzte und Ärztinnen geht davon aus, dass da, wo die Wirtschaftlichkeit in Anwendung der statistischen Methode überprüft wird, eine Unwirtschaftlichkeit nicht schon bei Überschreitung des statistischen Mittelwertes (100 Indexpunkte) vermutet werden darf. Vielmehr ist den Ärzten und Ärztinnen einerseits ein Toleranzbereich (BGE 119 V 454 Erw. 4c in fine) und zudem allenfalls ein Zuschlag zum Toleranzwert (zum den Toleranzbereich begrenzenden Indexwert) zuzugestehen, um spezifischen Praxisbesonderheiten Rechnung zu tragen (RKUV 1988 Nr. K 761 S. 92 Erw. 4c; SVR 2001 KV Nr. 19 S. 52 Erw. 4b). Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat im in SVR 1995 KV Nr. 40 S. 125 veröffentlichten Urteil E. vom 12. September 1994 (K 44/94) in Erw. 4b ausgeführt, dass bei der Festlegung des Toleranzwertes über den Index 130 nicht hinausgegangen werden sollte, um die statistische Falldurchschnittsmethode nicht ihres Sinns zu entleeren. Nach der Rechtsprechung liegt der Toleranzbereich vielmehr zwischen 120 und 130 Indexpunkten. So hat das Eidgenössische Versicherungsgericht etwa Entscheide von Schiedsgerichten bestätigt, welche für eine Praxis insoweit eine Überarztung annahmen, als 120 Indexpunkte (RSKV 1978 Nr. 315 S. 50 Erw. 6b; nicht veröffentlichtes Urteil H. vom 18. November 1992 [K 11/92]), 125 Indexpunkte (RSKV 1982 Nr. 489 S. 124 Erw. 4a; nicht veröffentlichtes Urteil W. vom 14. Dezember 1995, K 45/95) oder 130 Indexpunkte (SVR 1995 KV Nr. 40 S. 125 Erw. 4; RKUV 1986 Nr. K 654 S. 5 Erw. 5a) überschritten wurden.
6.3 Als Praxismerkmale, die einen erhöhten Fallkostendurchschnitt rechtfertigen können, wurden vom Eidgenössischen Versicherungsgericht etwa eine überdurchschnittliche Anzahl an behandlungsintensiven Patientinnen und Patienten (RKUV 1993 Nr. K 908 S. 38 Erw. 6a, 1986 Nr. K 654 S. 4 Erw. 4c; nicht veröffentlichtes Urteil W. vom 14. Dezember 1995 [K 45/95]), eine überdurchschnittliche Zahl von Hausbesuchen und ein sehr grosses Einzugsgebiet (SVR 1995 KV Nr. 40 S. 125 Erw. 4b), ein sehr hoher Anteil an ausländischen Patientinnen und Patienten (RKUV 1986 Nr. K 654 S. 4 Erw. 4c) oder die Umstände anerkannt, dass ein Arzt sehr viele langjährige und sehr viele ältere Patientinnen und Patienten sowie keine Notfallpatienten behandelt (nicht veröffentlichtes Urteil K. vom 18. Oktober 1999, K 152/98) oder erst seit kurzer Zeit in eigener Praxis tätig ist (RSKV 1982 Nr. 489 S. 124 Erw. 4a). Auch können kompensatorische Einsparungen als kostenwirksame Praxisbesonderheiten Berücksichtigung finden (nicht veröffentlichtes Urteil S. vom 29. Oktober 1993 [K 101/92]). Gemeint sind Fälle, wo die Ärztin oder der Arzt einen hohen Indexwert bei den direkten Kosten mit dem Hinweis rechtfertigt, seine vergleichsweise aufwändige Behandlungsweise habe zur Folge, dass weniger von ihm veranlasste Kosten anfallen. Wo statistische Daten hiezu fehlen, kann das Gericht den Einwand der kompensatorischen Einsparung indessen kaum überprüfen. Dies gilt etwa für den Hinweis eines Arztes, seine Behandlungsweise ermögliche die Vermeidung zahlreicher stationärer Spitalaufenthalte (BGE 119 V 455 Erw. 5a).
6.4 Das Schiedsgericht hat seiner Beurteilung des Rückerstattungsanspruches aus unwirtschaftlicher Behandlungsweise nach Art. 56 KVG die statistische Methode im Sinne der Rechtsprechung (vgl. Erw. 6.2) zu Grunde gelegt.
6.4.1 Dieses Vorgehen ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden, sind doch keinerlei stichhaltige Gründe ersichtlich, welche hier gegen die Anwendung des Durchschnittskostenvergleichs sprechen. Dabei hat sich das Schiedsgericht zu Recht auf die KSK-Statistik abgestützt, denn die Rechtsprechung hat Lösungsansätze entwickelt (vgl. Erw. 6.1 - 6.3), welche auch bekannte Mängel der KSK-Statistik ausgleichen (vgl. dazu Eugster, Wirtschaftlichkeitskontrolle ambulanter ärztlicher Leistungen mit statistischen Methoden, Diss.Zürich 2003, Nr. 627 f. S.218 f.).
6.4.2 Einzig die KSK-Statistik liefert (vorliegend) Daten, die einen echten Vergleich zwischen verschiedenen Leistungserbringern und damit eine Aussage über das Einhalten bzw. über das Verletzen des gesetzlichen Wirtschaftlichkeitsgebotes ermöglichen. Diese Voraussetzungen erfüllt die vom Beschwerdeführer eingereichte Statistik gerade nicht. Sie wurde nicht über mehrere Jahre geführt und zeigt keinen Vergleich zu andern Praxen auf.
6.4.3 Der Einwand, bei den Allgemeinpraktikern sei ein deutlich höherer Toleranzwert (von mind. 140 Indexpunkten) zu wählen, ist nicht substanziiert. So ist nicht dargetan, warum es sich hier um eine besonders inhomogene Vergleichsgruppe handeln soll, nur weil hier Personen besonders häufig in Teilzeitpensen tätig sind. Der Vergleichsindex weist nicht die Abweichung der Gesamtkosten, sondern der Durchschnittskosten pro Arzt und Erkrankten aus.
6.5 Es bleibt in materiellrechtlicher Hinsicht zu prüfen, ob das Schiedsgericht die statistische Methode in bundesrechtswidriger oder tatsächlich qualifiziert unrichtiger Weise (Art. 105 Abs. 2 OG) zur Anwendung gebracht hat. Mit den in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde hinsichtlich Vergleichbarkeit und Praxisbesonderheiten vorgebrachten Rügen hat sich, soweit sie substanziiert wurden, die Vorinstanz bereits befasst. Es wird hier auf die entsprechenden Erwägungen verwiesen. Soweit diese Einwände nicht schon durch die Vorinstanz berücksichtigt worden sind, sind sie unbegründet.
6.5.1 Der Beschwerdeführer macht vorab geltend, seine Praxis zeichne sich dadurch aus, dass er über weit überdurchschnittlich viele langjährige Patientinnen und Patienten verfüge, weshalb auch das Durchschnittsalter zwischen 1992 und 1999 von 39,8 auf 43 Jahre gestiegen sei. Es sei statistisch erwiesen, dass ältere Personen häufiger medizinische Hilfe benötigten und die Gesundheitsausgaben pro Kopf mit zunehmendem Alter wachsen. Auch sei die Zahl der Erkrankten in der erwähnten Zeitspanne erheblich gesunken, weil er neue Patientinnen und Patienten nur sehr zurückhaltend aufgenommen habe. Wie die Beschwerdegegner zu Recht vorbringen, können darin keine überdurchschnittlich hohe Kosten rechtfertigende Praxisbesonderheiten erkannt werden, weil in den hier zur Diskussion stehenden Jahren 1998 und 1999 das Durchschnittsalter mit 42,3 und 43 Jahren gar nicht signifikant vom Durchschnittsalter der Arztgruppe 50 (42,1 und 42,5 Jahre) abwich. Auch das unter Hinweis auf Eugster (a.a.O, Nr. 405 f. S. 151 und Nr. 675 f. S. 233 f.) dargelegte Gegenargument, dass gelegentlich Praxisanfängern etwa wegen dem objektiv ausgewiesenen Mehraufwand für Erstbehandlungsfälle ein erhöhter Aufwand zuzugestehen sei, demgegenüber aber bei langjährigen, dem Arzt vertrauten Patientinnen und Patienten die Krankengeschichten bekannt sind und daher häufiger auf eine umfangreiche Diagnostik verzichtet werden kann, ist stichhaltig.
6.5.2 Der Arzt erhebt zudem den Einwand, er habe in der massgebenden Zeit überdurchschnittlich viele behandlungsintensive Patientinnen und Patienten betreut, wobei insbesondere ins Gewicht falle, dass er weit überdurchschnittlich viele Desensibilisierungen durchgeführt habe. Darin ist indes nach wie vor keine relevante Praxisbesonderheit zu erkennen, da kein Vergleich zum üblichen Durchschnitt solcher Behandlungen in der Ärztegruppe 50 verfügbar ist. Auch sollen auf Grund der vom Beschwerdeführer edierten Zusammenstellung "Umfrage Ärzteverein Oberes Wasseramt über spezielle ärztliche Tätigkeiten 1998" die Hälfte der befragten Allgemeinpraktiker solche Desensibilisierungen ausführen, was zumindest Fragen zur Relevanz einer solchen Praxisbesonderheit aufwirft.
6.5.3 Des Weitern macht der Beschwerdeführer geltend, er habe überdurchschnittlich viele besonders schwere Krankheitsbilder zu behandeln gehabt. Er habe einen hohen Anteil an kombinierten Diagnosen zu stellen gehabt, was auch darauf zurückzuführen sei, dass seine Praxis eine im Quervergleich hohe Quote an chronisch kranken Patientinnen und Patienten aufgewiesen habe. Wie die Beschwerdegegner jedoch zu Recht anführen, ist nach wie vor nicht belegt, dass der Beschwerdeführer überdurchschnittlich viele besonders schwere Krankheitsbilder zu behandeln hatte.
6.5.4 Ob es sich bei den vom Beschwerdeführer besonders häufig durchgeführten Ultraschalluntersuchungen um eine Praxisbesonderheit handelt, muss offen bleiben. Der Beschwerdeführer hat wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren nicht dargetan, inwiefern es tatsächlich nötig war, bei der Struktur der von ihm behandelten Patientinnen und Patienten eine solche Behandlung besonders häufig durchzuführen. Er ist damit seiner Mitwirkungspflicht (vgl. Erw. 5.1) ungenügend nachgekommen.
6.5.5 Auch die Tatsache, dass der Beschwerdeführer bei zwei Altersheimen als Heimarzt bzw. als Heimarztstellvertreter tätig war, kann nicht als Praxisbesonderheit gewertet werden, weil, wie die Beschwerdegegner zu Recht anführen, die zur Begründung einer Praxisbesonderheit gemachten Vorbringen eines hohen Durchschnittsalters und einer hohen Zahl langjähriger bzw. hochbetagter Patientinnen und Patienten bereits verworfen worden sind (vgl. Erw. 5.6.1) und auch nicht zweifach zum Nachweis einer Praxisbesonderheit berücksichtigt werden könnten. Bei Heimbewohnerinnen und -bewohnern kommt hinzu, dass die behandelten Personen im gleichen Haus untergebracht sind und von ausgebildetem (Pflege-)Personal betreut werden, womit die Arbeit des Heimarztes erleichtert wird und sich dies bei ihm nicht in höheren Kosten niederschlagen kann.
6.6 Das Schiedsgericht hat somit die vom Beschwerdeführer geltend gemachten Praxisbesonderheiten genügend berücksichtigt. Es kann weder von einer qualifiziert unrichtigen Tatsachenfeststellung noch einer Bundesrechtsverletzung noch einer ermessensmissbräuchlichen Einschätzung der Wirtschaftlichkeitsgrenze gesprochen werden. Was in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde hiezu eingewendet wird, dringt nicht durch und ist im angefochtenen Entscheid entkräftet worden. Beweisergänzungen sind damit nicht notwendig.
7. Die Vorinstanz hat bei der Bemessung der rückzuerstattenden Vergütungen auch die veranlassten Medikamentenkosten berücksichtigt. Der Beschwerdeführer wendet sich gegen eine Rückforderung dieser Kosten.
7.1 Unter veranlassten Kosten sind die Kosten für Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung zu verstehen, die von anderen Leistungserbringern auf Anordnung des Arztes oder der Ärztin erbracht werden, und die Kosten für die von diesen verordneten, durch Apotheken abgegebenen Arzneimittel.
7.2 Ziel von Art. 23 KUVG war die Verwirklichung oder Wiederherstellung des gesetzlichen Zustandes (BGE 103 V 152 Erw. 3). Unter der Geltung von Art. 23 KUVG erstreckte sich das Gebot der Wirtschaftlichkeit der Behandlung auf sämtliche Teile der ärztlichen Behandlung (Urteil A. vom 30. Juli 2001, K 50/00, Erw. 6b in initio). Es galt nach dem Wortlaut dieser Bestimmung insbesondere auch in Bezug auf die Verordnung von Arzneimitteln sowie die Anordnung von Heilanwendungen und Analysen. Nach der Rechtsprechung sprach dies dafür, auch die veranlassten Kosten bei der Wirtschaftlichkeitsprüfung zu berücksichtigen, und zwar bei der Bestimmung der Indizes im Rahmen der statistischen Methode ebenso wie bei der Bemessung der Rückerstattungspflicht. Dem stand nicht entgegen, dass die veranlassten Kosten bei einem anderen als dem in Frage stehenden Arzt anfielen, und insofern nicht ein eigentlicher Rückerstattungstatbestand im Sinne des analog anwendbaren Art. 47 AHVG gegeben war. Trotz des insoweit besonderen Charakters der Rückforderung liess sich der Einbezug der veranlassten Kosten in die Wirtschaftlichkeitsprüfung somit nicht beanstanden (RKUV 2003 Nr. KV 250 S. 225). Die vorliegend zu entscheidende Frage, wie es sich mit der Rückerstattungspflicht bei angeordneten Medikamenten und Massnahmen unter der Geltung des neuen Art. 56 KVG verhält, liess das Eidgenössische Versicherungsgericht in RKUV 2003 Nr. KV 250 S. 225 Erw. 6.4, wie auch im späteren Urteil F. vom 15. Juli 2003 (K 108/01, K 118/01), noch offen.
7.3 Wie der Beschwerdeführer richtig darlegt, begründet die Vorinstanz den von ihr als zulässig befundenen Einschluss der veranlassten Kosten in die Rückforderungssumme im Wesentlichen damit, dass die Rückforderung ihren Ursprung im diagnostischen und therapeutischen Handeln des Arztes habe. Der Beschwerdeführer bezeichnet diese Auffassung als verfehlt und bundesrechtswidrig, da sich Art. 56 Abs. 2 KVG ausdrücklich auf die Verweigerung der Vergütung bzw. auf die Rückforderung der zu Unrecht erfolgten Vergütung beziehe. Der Gesetzgeber habe damit klar auf die direkten Kosten Bezug genommen, denn veranlasste Kosten würden gar nicht dem Arzt bzw. der Ärztin vergütet, sondern (beispielsweise) dem Apotheker. Damit stehe eindeutig fest, dass die veranlassten Kosten von der Rückforderung auszuschliessen seien. Er verweist auf im Ergebnis übereinstimmende Hinweise von Eugster (a.a.O., Nr. 842 f. S. 285) und Schürer (a.a.O., S. 89 f. Ziff. 37).
7.4 Die Beschwerdegegner halten dagegen, in Art. 23 KUVG sei unter der Marginalie "Wirtschaftlichkeit der Behandlung" noch ausdrücklich ausgeführt gewesen, dass die Leistungserbringer (und damit die Ärzte) sich auch beim Verordnen von Arzneimitteln auf das durch das Interesse des Versicherten und den Behandlungszweck erforderliche Mass zu beschränken haben. Sie weisen zu Recht darauf hin, dass der Wesensgehalt von Art. 23 KUVG unverändert in den neuen Art. 56 KVG übernommen worden ist. Nach RKUV 2002 Nr. KV 230 S. 471 Erw. 2.2.2 (mit Hinweis auf BGE 126 V 23 Erw. 4a) wird die Rückerstattungsordnung des KVG weiterhin durch den sinngemäss anwendbaren Art. 47 AHVG ergänzt, und auch eine unwirtschaftliche Behandlung nach Art. 56 Abs. 2 KVG kann somit Rechtsgrund bilden, um bereits erfolgte Zahlungen von der versicherten Person zurückzufordern. Daran ändert nichts, dass der Versicherer gegenüber dem Leistungserbringer einen eigenen Rückerstattungsanspruch hat, dies unabhängig von der Person des Schuldners der Vergütung der Leistung (vgl. BGE 127 V 283 f. Erw. 4). Auch Eugster hält bezüglich Art. 56 KVG fest, dass die Bestimmung sich inhaltlich mit dem altrechtlichen Art. 23 KUVG deckt (a.a.O., Nr. 86 S. 40 mit Hinweisen). Nicht nur die vom Arzt persönlich erbrachten Leistungen müssen wirtschaftlich sein, sondern auch seine Anordnungen, mit welchen er Leistungen Dritter veranlasst (Derselbe, a.a.O., Nr. 101 S. 46 und Nr. 587 S. 204). Maurer (Das neue Krankenversicherungsrecht, Basel/Frankfurt am Main 1996, S. 53) führt ebenfalls aus, dass das in Art. 32 Abs. 1 KVG umschriebene, das Wirtschaftlichkeitsgebot umfassende Effizienzprinzip vom Arzt beispielsweise dann verletzt wird, wenn er unnötig viele oder zu teure Heilmittel abgibt oder verordnet. Wenn er in dieser Weise mehr tut als medizinisch geboten, liegt Überarztung vor und der Versicherer darf die Übernahme der Kosten ablehnen oder Zahlungen zurückfordern.
7.5 Da Art. 56 KVG den Wesensgehalt von Art. 23 KUVG unverändert übernommen hat, ist auch dessen Ziel die Verwirklichung oder Wiederherstellung des gesetzlichen Zustandes bei Verletzung des Gebots der Wirtschaftlichkeit der Behandlung. Das Wirtschaftlichkeitsgebot erstreckt sich weiterhin auf sämtliche Teile der ärztlichen Behandlung und findet für alle gesetzlichen Leistungen (Art. 25 Abs. 2 KVG) und damit insbesondere auch in Bezug auf die Verordnung von Arzneimitteln, Analysen sowie Mitteln und Gegenständen oder die Anordnung von Leistungen anderer Leistungserbringer gemäss Art. 35 Abs. 2 lit. e - g KVG Anwendung. Dies spricht dafür, bei der Wirtschaftlichkeitsprüfung wie unter dem früheren Recht auch die veranlassten Kosten zu berücksichtigen, und zwar bei der Bestimmung der Indizes im Rahmen der statistischen Methode ebenso wie bei der Bemessung der Rückerstattungspflicht. Der Einbezug der veranlassten Medikamentenkosten in die Wirtschaftlichkeitsprüfung und die Rückforderungssumme lassen sich somit nicht beanstanden.
8. Schliesslich ist der Vorwurf der ungenügenden Protokollierung der vorinstanzlichen Verhandlung unbegründet, hat doch der Gerichtsschreiber auf die mündlichen Ausführungen der Beschwerdegegner vor Schiedsgericht hingewiesen und sind diese dem Vertreter des Beschwerdeführers schriftlich übergeben worden. Eine Verletzung der Verfahrensrechte des Beschwerdeführers fällt schon daher ausser Betracht, weil er an der vorinstanzlichen Verhandlung vertreten und demnach in der Lage war, sich die Ausführungen anzuhören und darauf zu entgegnen.
9. Verfahren gegen den Leistungserbringer um Rückforderungen wegen Unwirtschaftlichkeit der Behandlungsweise sind kostenpflichtig (BGE 119 V 455 Erw. 6). Den anwaltlich vertretenen Krankenversicherern steht gestützt auf Art. 159 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 135 OG im Überarztungsprozess praxisgemäss eine Parteientschädigung zu (SVR 1995 KV Nr. 40 S. 125 ff. Erw. 5b).

rulings:
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten von Fr. 9'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
3. Der Beschwerdeführer hat den Beschwerdegegnern eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- (einschliesslich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
4. Dieses Urteil wird den Parteien, dem Schiedsgericht in der Kranken- und Unfallversicherung des Kantons Solothurn und dem Bundesamt für Gesundheit (BAG) zugestellt.
Luzern, 18. Mai 2004
Im Namen des Eidgenössischen Versicherungsgerichts
Der Präsident der I. Kammer: Der Gerichtsschreiber:

region: Federation

bge_label: critical


facts:
Faits:
A. A._ a été victime d'harcèlement entre juin 2000 et début septembre 2002.
Par jugement du 2 février 2004, le Tribunal de police de la République et canton de Genève (ci-après: le Tribunal de police) a reconnu le prévenu coupable de lésions corporelles simples et d'utilisation abusive d'une installation de télécommunication. Il l'a condamné à une peine d'emprisonnement ainsi qu'au versement, en faveur de la victime, d'un montant global de 6'301 fr. composé de la manière suivante: 2'310 fr. à titre de réparation du dommage matériel, 2'500 fr. à titre d'indemnité pour tort moral et 1'500 fr. à titre de participation aux honoraires d'avocat.
B. Le 7 février 2004, A._ a saisi l'Instance d'indemnisation de la loi fédérale sur l'aide aux victimes d'infractions de la République et canton de Genève (ci-après: l'Instance LAVI) d'une requête en indemnisation pour le dommage matériel et le tort moral subis. Elle a conclu à ce que lui soient versés 2'500 fr. à titre de réparation du tort moral, 22'007 fr. 25 à titre de frais d'avocat et 2'503 fr. à titre de frais de justice.
Le 24 mars 2006, A._ a informé l'Instance LAVI que le condamné lui avait versé le montant de 6'301 fr. fixé par le Tribunal de police. Elle a alors renoncé à ses conclusions visant au paiement d'une indemnité pour tort moral ainsi qu'au remboursement des frais de justice. Elle a néanmoins persisté à réclamer l'indemnisation de ses frais d'avocats, à savoir 22'007 fr. 25 et 3'001 fr. 70, selon les notes d'honoraires des 7 février 2004 et 24 mars 2006, soit au total 25'008 fr. 95, sous déduction des 1'500 fr. payés par le condamné.
C. Par ordonnance du 11 juillet 2006, l'Instance LAVI a rejeté la requête de A._, au motif que l'agresseur s'était acquitté des dépens fixés par le Tribunal de police.
Par arrêt du 16 janvier 2007, le Tribunal administratif a annulé cette ordonnance. Appliquant le tarif de l'assistance juridique, il a notamment alloué à A._, une indemnisation LAVI de 14'514 fr. 55 au titre des frais d'avocat encourus dans la procédure pénale, sous déduction des 1'500 fr. déjà reçus.
D. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, le Département fédéral de justice et police (DFJP) demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu par le Tribunal administratif le 16 janvier 2007 et de renvoyer la cause à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il se plaint d'une violation de la loi fédérale sur l'aide aux victimes d'infractions (LAVI).
Le Tribunal administratif s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. A._ conclut au rejet du recours.

considerations:
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1. La décision attaquée ayant été rendue après le 1er janvier 2007, la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF) est applicable à la présente procédure de recours (art. 132 al. 1 LTF).
2. L'arrêt entrepris peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF. Le Département fédéral de justice et police, compétent en la matière, a qualité pour recourir (art. 89 al. 2 let. a LTF). Les autres conditions de recevabilité énoncées aux art. 82 ss LTF étant satisfaites, il y a lieu d'entrer en matière.
3. Le DFJP soutient qu'en jugeant que l'intimée avait droit à une indemnisation en vertu des art. 11 ss de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur l'aide aux victimes d'infractions (LAVI; RS 312.5), alors que l'auteur de l'infraction avait versé l'intégralité des sommes qu'il devait selon le jugement du Tribunal de police, le Tribunal administratif a violé les règles applicables en matière de LAVI.
Il s'agit dès lors uniquement d'examiner en l'espèce si, lorsque les dépens alloués à la victime par le juge pénal incluent la couverture des frais d'avocat, cette dernière est encore légitimée à réclamer une indemnisation LAVI pour les honoraires d'avocat qui vont au-delà de cette somme.
4. En matière de LAVI, la notion de dommage correspond en principe à celle du droit de la responsabilité civile (ATF 131 II 121 consid. 2.1 p. 125; FF 1990 II 909, 939; Peter Gomm/Dominik Zehntner, Kommentar zum Opferhilfegesetz, Berne 2005, p. 245; Eva Weishaupt, Finanzielle Ansprüche nach Opferhilfegesetz in SJZ 98 322, 327).
4.1 En droit de la responsabilité civile, les frais engagés par la victime pour la consultation d'un avocat avant l'ouverture du procès civil, lorsque cette démarche était nécessaire et adéquate, peuvent constituer un élément du dommage, pour autant que ces frais n'aient pas été inclus dans les dépens. Il en va de même pour les frais engagés dans une autre procédure, comme une procédure pénale par exemple. Si cette procédure permet d'obtenir des dépens, même tarifés, il n'est alors plus possible de faire valoir une prétention en remboursement des frais de défense par une action ultérieure en responsabilité civile (arrêt 4C.51/2000 du 7 août 2000 consid. 2 publié in SJ 2001 I 153; ATF 117 II 101 consid. 5 p. 106; 112 Ib 353 consid. 3a p. 356).
Cette réglementation repose sur des considérations pratiques et la recherche d'un équilibre entre des intérêts divergents; cet équilibre se trouverait compromis si la décision sur les dépens ne liquidait pas les prétentions des parties et laissait la porte ouverte à une action civile ultérieure (ATF 112 Ib 353 consid. 3a p. 357).
4.2 Dans le canton de Genève, l'art. 97 al. 1 du code de procédure pénale (CPP/GE) met à la charge du condamné les dépens de la partie civile devant les juridictions de jugement. Ces dépens sont calculés conformément au tarif établi par le Conseil d'Etat (art. 104 al. 1 CPP/GE). Selon l'art. 12 al. 1 du règlement fixant le tarif des frais et dépens en matière pénale (ci-après: le règlement), les dépens dus par le condamné comprennent les débours ainsi qu'une participation aux honoraires d'avocat allant en particulier de 50 à 1'000 fr. devant le Tribunal de police (let. b). Aux termes de l'alinéa 2 de cette même disposition, l'autorité de jugement peut accorder, à titre exceptionnel, une participation d'un montant supérieur en raison de circonstances particulières, notamment les difficultés du procès, la situation financière des parties, la durée de la procédure ou encore l'ampleur des débats.
4.3 Le Tribunal fédéral a jugé que, en droit cantonal genevois, l'usage de l'expression "participation aux honoraires d'avocat" ne signifiait pas que l'indemnité pour les dépens ne correspondait qu'à une quotité déterminée des honoraires totaux de l'avocat. Les dépens permettaient le dédommagement de tous les frais d'avocat rendus nécessaires par le procès (arrêt P.367/73 du 29 mars 1973 consid. 4a publié in SJ 1973 337; arrêt P.287/1981 du 17 juillet 1981 consid. 3a publié in SJ 1982 289; arrêt 4C.80/1995 du 28 août 1995 consid. 2 publié in SJ 1996 299; arrêt 4C.51/2000 précité, consid. 3). La partie civile ne dispose donc pas d'une prétention en dommages-intérêts pour la part non couverte par les dépens (arrêt 4C.51/2000 précité, consid. 3).
4.4 Selon l'art. 6 du règlement, les parties, ou s'il est condamné, le plaignant, peuvent faire opposition à la taxation de l'état de frais de l'Etat ou à celle des dépens d'une partie auprès de la Cour de justice qui statue en dernier ressort.
5. 5.1 Le législateur n'a certes pas choisi de reprendre en tous points, dans le système des art. 11 ss LAVI, le régime du droit de la responsabilité civile. Des solutions spécifiques sont donc possibles (ATF 131 II 121 consid. 2.2 p. 125 s.).
En matière de détermination du dommage, des différences ne se justifient cependant qu'exceptionnellement (cf. p. ex. art. 13 al. 2 LAVI). En effet, la LAVI n'a pas à couvrir des dommages qui vont au-delà de la responsabilité civile de l'auteur. Si une des conditions des art. 41 ss CO fait défaut, une indemnisation LAVI n'entre dès lors pas en considération (Eva Weishaupt, op. cit., p. 325).
Le Tribunal fédéral a d'ailleurs lui-même souligné que la victime devait être admise à faire valoir, dans le cadre des art. 11 ss LAVI, des prétentions pour les différents postes du dommage qui entreraient en considération selon l'art. 41 CO (ATF 131 II 121 consid. 2.4.4 p. 129). Il n'y a dès lors pas de raison d'admettre que la victime LAVI puisse être indemnisée pour un dommage dont elle ne pourrait pas obtenir réparation selon les règles du droit de la responsabilité civile. De plus, la victime a l'obligation de limiter le dommage qu'elle subit dans toute la mesure du possible (arrêt 1A.169/2001 du 7 février 2002 consid. 3.2).
5.2 Le Tribunal fédéral a, il est vrai, admis que les frais d'avocat pouvaient constituer un poste du dommage indemnisé sur la base des art. 11 ss LAVI (ATF 131 II 121). Il n'a cependant fait qu'admettre le principe d'une telle indemnisation (cf. ATF 131 II 121 consid. 2.4.4 dernier paragraphe p. 129). En effet, seules étaient alors litigieuses les questions concernant les rapports de subsidiarité entre l'assistance judiciaire, l'art. 3 al. 4 LAVI et les art. 11 ss LAVI ainsi que le tarif à appliquer aux honoraires d'avocat réclamés. Le Tribunal fédéral n'a donc pas été amené à examiner dans ce cadre la question particulière du sort des dépens alloués à la victime par le juge pénal.
On ne saurait dès lors déduire de la jurisprudence un droit automatique à une indemnisation des frais d'avocat fondée sur les art. 11 ss LAVI, même si des dépens ont été accordés à la victime dans le cadre du procès pénal.
5.3 La victime diligente, en cas de refus de l'assistance judiciaire, doit en principe immédiatement s'adresser au centre de consultation pour requérir l'aide juridique, afin que la question de l'application de l'art. 3 al. 4 LAVI soit résolue d'emblée. Cela permet à l'autorité d'exercer un contrôle sur les frais d'avocat et de procédure engagés. Le Tribunal fédéral a certes concédé que si la victime omettait d'emprunter la voie prévue par l'art. 3 al. 4 LAVI, son droit au remboursement des frais d'avocat dans le cadre des art. 11 ss LAVI ne se périmait pas. Il a cependant précisé que la victime prenait ainsi néanmoins le risque d'engager des frais dont elle n'obtiendrait peut-être pas le remboursement (ATF 131 II 121 consid. 2.4.1 p. 127 s.).
5.4 La pratique genevoise qui consiste à renvoyer les victimes LAVI à s'adresser à l'Instance LAVI pour obtenir le remboursement du montant qui dépasse les dépens fixés dans le cadre de la procédure pénale ne se concilie pas avec les principes de la LAVI (cf. consid. 5.2). Elle est également contraire à l'art. 97 CPP/GE qui prévoit que les dépens de la partie civile sont à la charge du condamné.
Les victimes LAVI devraient obtenir dans le cadre de la procédure pénale la condamnation de l'auteur au paiement de l'intégralité des honoraires d'avocat, sous réserve de leur proportionnalité (cf. consid. 6.3).
En l'espèce, la victime n'a pas requis l'assistance judiciaire ordinaire, elle n'a pas non plus sollicité l'aide juridique du Centre de consultation LAVI et elle n'a pas contesté le montant des dépens qui lui ont été alloués par le juge pénal. Ce comportement, ajouté à la pratique genevoise en matière de dépens, a pour effet que, selon la jurisprudence rappelée plus haut (consid. 4.1), l'auteur de l'infraction ne peut être recherché pour le remboursement des frais de la victime, ce qui est contraire au principe de subsidiarité qui est à la base du système LAVI (art. 14 LAVI et 4 nLAVI). Dans ces conditions, la victime doit se laisser opposer un refus d'indemnisation.
6. Ces considérants précisent l'ATF 131 II 121 qui a pu créer une certaine confusion. En outre, la pratique genevoise a pu induire en erreur l'intimée. Il se justifie dès lors à titre exceptionnel, à la suite de cette précision de la jurisprudence, de renvoyer la cause au Tribunal administratif pour qu'il statue sur la demande d'indemnisation selon la portée qui pouvait être donnée à l'arrêt précité.
6.1 Le Tribunal administratif devra examiner si les conditions de limites de revenu de la victime (art. 13 LAVI) pour prétendre à une indemnisation sont réalisées, puisque cette question a été négligée jusqu'ici.
6.2 Par ailleurs, il sera rappelé que l'indemnisation ne pourra pas excéder le montant qui aurait été alloué en application du tarif de l'assistance judiciaire en vertu de la jurisprudence encore appliquée à titre exceptionnel dans la présente cause (ATF 131 II 121 consid. 2.5.2 p. 131).
6.3 Enfin, seule l'activité strictement nécessaire à la défense des droits de la victime peut être indemnisée, à l'exclusion de toutes démarches inutiles ou superflues. Il n'appartient pas à l'Etat de prendre en charge des frais qui ne seraient pas dans un rapport raisonnable avec les prétentions que la victime peut faire valoir (arrêt 1A.169/2001 précité consid. 3.2). Dans la mesure où cette question n'a pas davantage été traitée, le Tribunal administratif devra donc examiner l'activité déployée par l'avocat et vérifier s'il n'y a pas lieu de réduire l'indemnité à ce titre également.
7. Il s'ensuit que le recours doit être admis et l'arrêt attaqué annulé, l'affaire étant renvoyée au Tribunal administratif pour nouvelle décision.
Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument judiciaire, la procédure de recours étant gratuite en la matière (ATF 131 II 121 consid. 3 p. 132; 122 II 211 consid. 4b p. 219). Ni l'intimée, qui succombe, ni les collectivités publiques parties à la procédure, n'ont droit à des dépens (art. 68 LTF).

rulings:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1. Le recours est admis, l'arrêt attaqué est annulé et la cause est renvoyée au Tribunal administratif pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
2. Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
3. Il n'est pas alloué de dépens.
4. Le présent arrêt est communiqué en copie au Département fédéral de justice et police (Office fédéral de la justice), au mandataire de l'intimée, à l'instance d'indemnisation LAVI et au Tribunal administratif de la République et canton de Genève.
Lausanne, le 12 juillet 2007
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: La greffière:


facts:
Sachverhalt:
A. Im Rahmen eines von A._ am 13. Januar 2009 beim Zivilgericht Y._ des Kantons Freiburg eingeleiteten Verfahrens um Änderung des Scheidungsurteils vom 31. Oktober 2006 ersuchten sowohl dieser als auch die von ihm geschiedene, in Hongkong lebende, X._ um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Der Präsident des Zivilgerichts hörte die Parteien in seiner Sitzung vom 4. März 2009 an und wies mit Verfügungen vom 10. März 2009 beide Gesuche ab.
B. Die von X._ beim Kantonsgericht Freiburg eingereichte Berufung wurde mit Urteil vom 27. April 2009 abgewiesen.
C. Gegen dieses Urteil hat X._ (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 8. Juni 2009 eine Beschwerde in Zivilsachen eingereicht mit dem Begehren, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und ihr die unentgeltliche Rechtspflege im Verfahren betreffend Abänderung des Scheidungsurteils und dem damit verbundenen Massnahmeverfahren zu gewähren. Ausserdem ersucht die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege.
Es wurden keine Vernehmlassungen eingeholt.

considerations:
Erwägungen:
1. 1.1 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid (Art. 75 Abs. 1 BGG), mit dem die unentgeltliche Rechtspflege verweigert worden ist.
1.2 Beim Entscheid, mit welchem die unentgeltliche Rechtspflege verweigert wird, handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG; BGE 129 I 129 E. 1.1), dessen ungeachtet, ob er während des Hauptverfahrens, zusammen mit dessen Endentscheid oder nach diesem ergangen ist (Urteil 5A_67/2009 vom 19. Februar 2009, E. 1).
Bei Zwischenentscheiden folgt der Rechtsweg jenem der Hauptsache. Im vorliegenden Fall betrifft es den Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege in einem Verfahren auf Abänderung des Scheidungsurteils, wobei der Beschwerdegegner mit seiner Klage vom 13. Januar 2009 beantragt, die elterliche Sorge über die Kinder C._ (geb. 1995) und D._ (geb. 1999) ihm zu übertragen und die Beschwerdeführerin zu Unterhaltsbeiträgen in gerichtlich zu bestimmender Höhe zu verpflichten. Wie schon unter der Herrschaft des Bundesrechtspflegegesetzes gelten derartige Verfahren als nicht vermögensrechtliche Streitigkeiten (Urteile 5A_108/2007 vom 11. Mai 2007; 5D_41/2007 vom 27. November 2007), weshalb die Beschwerde in Zivilsachen unabhängig eines Streitwertes zulässig ist (Art. 72 Abs. 1 und Art. 74 Abs. 1 lit. b BGG). Somit ist gegen den Entscheid in der Hauptsache die Beschwerde in Zivilsachen zulässig, womit sie auch gegen den vorliegenden Zwischenentscheid ergriffen werden kann.
1.3 Zur Beschwerde berechtigt ist, wer am kantonalen Verfahren teilgenommen und ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (Art. 76 Abs. 1 BGG). Dies ist vorliegend offensichtlich der Fall, zumal die Beschwerdeführerin bei Gutheissung des Gesuchs gegenüber ihrem eigenen Anwalt vollumfänglich von der Kostentragungspflicht befreit würde, während sie bei Aufrechterhaltung des angefochtenen Entscheids Schuldnerin des Anwaltshonorars bliebe (s. dazu einlässlich BGE 122 I 322 E. 3.b S. 325 f.).
1.4 Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege wird in erster Linie durch das kantonale Prozessrecht geregelt. Unabhängig davon besteht ein solcher Anspruch auf Grund von Art. 29 Abs. 3 BV (bzw. Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK). Während das Bundesgericht die Rüge der Verletzung von direkt aus Art. 29 Abs. 3 BV (bzw. Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK) hergeleiteten Rechtspflegeansprüchen mit freier Kognition untersucht, prüft es die Auslegung und Anwendung der kantonalen Gesetzesbestimmungen über den Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege nur unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbotes (BGE 120 Ia 179 E. 3 S. 180 mit Hinweisen).
1.5 An die kantonalen Sachverhaltsfeststellungen ist das Bundesgericht grundsätzlich gebunden (Art. 105 Abs. 1 BGG). Diesbezüglich kann einzig vorgebracht werden, der Sachverhalt sei offensichtlich unrichtig festgestellt worden (Art. 97 Abs. 1 BGG), wobei "offensichtlich unrichtig" mit "willkürlich" gleichzusetzen ist (Botschaft, BBl 2001 IV 4338; BGE 133 II 249 E. 1.2.2 S. 252; 133 III 393 E. 7.1 S. 398).
Was die Rüge willkürlicher Sachverhaltsfeststellung anbelangt, ist neben der Erheblichkeit der gerügten Feststellungen für den Ausgang des Verfahrens im Einzelnen darzulegen, inwiefern diese offensichtlich unhaltbar sind, d.h. mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch stehen, auf einem offenkundigen Versehen beruhen oder sich sachlich in keiner Weise rechtfertigen lassen (BGE 133 III 393 E. 7.1 S. 398).
2. 2.1 Die Beschwerdeführerin ruft keine kantonale Bestimmung an, welche verletzt sein soll, weshalb die Beschwerde ausschliesslich unter dem Gesichtspunkt von Art. 29 Abs. 3 BV zu beurteilen ist. Danach hat jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand. Streitig ist einzig die prozessuale Bedürftigkeit der Beschwerdeführerin.
2. 2.1 Die Beschwerdeführerin ruft keine kantonale Bestimmung an, welche verletzt sein soll, weshalb die Beschwerde ausschliesslich unter dem Gesichtspunkt von Art. 29 Abs. 3 BV zu beurteilen ist. Danach hat jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand. Streitig ist einzig die prozessuale Bedürftigkeit der Beschwerdeführerin.
2.2 2.2.1 Als bedürftig im Sinne von Art. 29 Abs. 3 BV gilt eine Person dann, wenn sie die Kosten eines Prozesses nicht aufzubringen vermag, ohne jene Mittel anzugreifen, die für die Deckung des eigenen notwendigen Lebensunterhalts und desjenigen ihrer Familie erforderlich sind (BGE 128 I 225 E. 2.5.1 S. 232 mit Hinweisen); in Betracht zu ziehen sind dabei nicht nur die Einkommens-, sondern auch die Vermögensverhältnisse (BGE 124 I 97 E. 3b S. 98 mit Hinweisen).
Soweit das Vermögen einen angemessenen "Notgroschen" übersteigt, ist dem Gesuchsteller unbesehen der Art der Vermögensanlage zumutbar, dieses zur Finanzierung des Prozesses zu verwenden, bevor dafür öffentliche Mittel bereitzustellen sind. Die Art der Vermögensanlage beeinflusst allenfalls die Verfügbarkeit der Mittel, nicht aber die Zumutbarkeit, sie vor der Beanspruchung des Rechts auf unentgeltliche Prozessführung anzugreifen (Urteil 4D_41/2009 vom 14. Mai 2009, E. 3).
2.2.2 Gestützt auf das Scheidungsurteil vom 31. Oktober 2006 wurde der Beschwerdeführerin ein Betrag von Fr. 142'009.20 auf ein Freizügigkeitskonto der E._ AG überwiesen. Gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. a FZG kann sie die Barauszahlung der Austrittsleistung verlangen, wenn sie die Schweiz endgültig verlassen hat. Umstritten ist, ob die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für eine Barauszahlung erfüllt (s. nachfolgend E. 2.3) und ob bejahendenfalls die Freizügigkeitsleistung bei der Beurteilung der prozessualen Bedürftigkeit der Beschwerdeführerin als verfügbares Vermögen zugerechnet werden kann (s. nachfolgend E. 2.4).
2.2.2 Gestützt auf das Scheidungsurteil vom 31. Oktober 2006 wurde der Beschwerdeführerin ein Betrag von Fr. 142'009.20 auf ein Freizügigkeitskonto der E._ AG überwiesen. Gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. a FZG kann sie die Barauszahlung der Austrittsleistung verlangen, wenn sie die Schweiz endgültig verlassen hat. Umstritten ist, ob die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für eine Barauszahlung erfüllt (s. nachfolgend E. 2.3) und ob bejahendenfalls die Freizügigkeitsleistung bei der Beurteilung der prozessualen Bedürftigkeit der Beschwerdeführerin als verfügbares Vermögen zugerechnet werden kann (s. nachfolgend E. 2.4).
2.3 2.3.1 Im angefochtenen Entscheid hält die Vorinstanz fest, dass die Beschwerdeführerin die Schweiz endgültig verlassen habe. Diese tatsächliche Feststellung ist für das Bundesgericht verbindlich (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, die Beschwerdeführerin vermöge Willkür darzutun (E. 1.5).
2.3.2 Gegen diese Feststellung trägt die Beschwerdeführerin als Erstes vor, eine Kopie ihres Visums habe dem UP-Gesuch beigelegen; dieses sei nur bis zum 26. August 2009 gültig. Falls damit sinngemäss eine Verletzung des rechtlichen Gehörs mit Bezug auf die Abnahme von rechtzeitig und formrichtig angebotenen rechtserheblichen Beweismitteln (dazu BGE 134 I 140 E. 5.3 S. 148) geltend gemacht würde, wäre sie von vornherein abzuweisen. Die Visa-Kopie wurde in der kantonalen Beschwerde nicht erwähnt bzw. deren Nichtberücksichtigung durch die Erstinstanz nicht kritisiert, weshalb die Beschwerdeführerin mangels Erschöpfung des kantonalen Instanzenzugs (Art. 75 Abs. 1 BGG) mit dieser Sachverhaltsrüge nicht zu hören ist (BGE 135 III 1 E. 1.2 S. 3; 134 III 524 E. 1.3 S. 527).
Sodann wird vorgebracht, die chinesische Einwanderungsbehörde habe keinen endgültigen Aufenthalt zugesichert, weshalb es an einem definitiven Charakter des Verlassens der Schweiz im Sinne von Art. 5 Abs. 1 lit. a FZG fehle. Dazu wie auch zur Behauptung, der für eine internationale Reederei tätige Lebenspartner der Beschwerdeführerin sei bis auf Weiteres in Hongkong, doch könne sich dies kurzfristig ändern, finden sich im angefochtenen Entscheid keine Tatsachenfeststellungen, weshalb sie als neu und damit unzulässig angesehen werden müssen (Art. 99 Abs. 1 BGG).
Zudem macht die Beschwerdeführerin betreffend das "Visitor-Visum" und die Ungewissheit der Dauer des Auslandsaufenthalts keine rechtsgenüglich begründete Kritik an einer willkürlichen Tatsachenfeststellung geltend (zum Willkürbegriff: BGE 134 I 140 E. 5.4 S. 148), weshalb auf die Vorbringen nicht eingetreten werden kann. Aus diesem Grund erweist sich auch die damit konnexe Rüge als unzulässig, dadurch sei auch das vom Bundesgericht verlangte endgültige Verlassen der Schweiz nicht erfüllt (s. dazu auch E. 2.6 nachfolgend).
2.3.3 Nach dem Gesagten erweist sich die Feststellung, wonach die Beschwerdeführerin die Schweiz endgültig verlassen hat, nicht als willkürlich, weshalb das Bundesgericht für die weitere Beurteilung der Beschwerde darauf abstellt und daraus folgert, dass die Voraussetzungen Art. 5 Abs. 1 lit. a FZG für eine Barauszahlung erfüllt sind.
2.3.3 Nach dem Gesagten erweist sich die Feststellung, wonach die Beschwerdeführerin die Schweiz endgültig verlassen hat, nicht als willkürlich, weshalb das Bundesgericht für die weitere Beurteilung der Beschwerde darauf abstellt und daraus folgert, dass die Voraussetzungen Art. 5 Abs. 1 lit. a FZG für eine Barauszahlung erfüllt sind.
2.4 2.4.1 Hinsichtlich der Anrechenbarkeit der Freizügigkeitsleistung macht die Beschwerdeführerin geltend, Ansprüche auf Vorsorge- und Freizügigkeitsleistungen gegenüber einer Einrichtung der beruflichen Vorsorge seien gemäss Art. 92 Abs. 1 Ziff. 10 SchKG vor Eintritt der Fälligkeit nicht pfändbar. Gemäss dem von der Vorinstanz zitierten BGE 121 III 31 ff. werde in Bezug auf Art. 5 Abs. 1 lit. a FZG (SR 831.42) festgehalten, dass die Forderung nicht bereits mit dem Eintritt des Auszahlungsgrundes, sondern erst mit dem ausdrücklichen Begehren des Versicherten auf Barauszahlung fällig werde. Indem das Kantonsgericht von einem zivilrechtlichen statt betreibungsrechtlichen Fälligkeitsbegriff ausgehe, verletze es Bundesrecht.
2.4.2 Unter Hinweis auf BGE 118 III 18 E. 3a S. 20, in welchem das Bundesgericht gestützt auf Art. 331c Abs. 4 lit. b Ziff. 2 OR erfolgte Barauszahlungen von Personalfürsorgestiftungen weder als unpfändbar im Sinne von Art. 92 Ziff. 13 aSchKG noch beschränkt pfändbar im Sinne von Art. 93 SchKG erklärte, hält Alfred Bühler (Die Prozessarmut, in: Gerichtskosten, Parteikosten, Prozesskaution, unentgeltliche Prozessführung, Hrsg. Christian Schöbi, Bern 2001, S. 151) dafür, eine Freizügigkeitsleistung sei bei der Beurteilung der Prozessarmut dann dem Vermögen anzurechnen, wenn ein Barauszahlungsgrund nach Art. 5 FZG eintrete und eine Barauszahlung erfolge. Stefan Meichssner (Das Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV], Basel 2008, S. 85) schreibt lediglich, fällige Leistungen aus der gebundenen Vorsorge der Säule 3a seien grundsätzlich ebenfalls als Vermögen anzurechnen. Mit der sich hier stellenden Frage, was gilt, wenn der um unentgeltliche Rechtspflege Nachsuchende zwar einen Anspruch auf Barauszahlung hat, die Freizügigkeitsleistung aber nicht bezieht, setzt sich die Lehre - soweit ersichtlich - nicht auseinander.
2.4.3 Hingegen hat das frühere Eidgenössische Versicherungsgericht im Zusammenhang mit der Beanspruchung von Ergänzungsleistungen entschieden, dass dem Ansprecher die nach Art. 5 FZG zur Verfügung stehende Freizügigkeitsleistung als Vermögen angerechnet werden müsse (Urteil P 56/05 vom 29. Mai 2006 E. 3.2). Es erwog, die Freizügigkeitsleistung werde nicht erst fällig, wenn die Barauszahlung verlangt wird, sondern gemäss Art. 75 ff. OR (vgl. dazu BGE 129 III 535 E. 3.2.1 S. 541) bereits auf den Zeitpunkt, in welchem die Leistung gefordert werden "kann" bzw. "darf". Dass das Bundesgericht in seiner Praxis zum Schuldbetreibungs- und Konkursrecht (in Bezug auf die Bestimmung des Art. 92 Ziff. 10 SchKG bzw. Art. 92 Ziff. 13 aSchKG) von einem anderen Fälligkeitsbegriff ausgehe (vgl. BGE 119 III 18 E. 3c S. 22, fortgeschrieben in BGE 120 III 75 E. 1a S. 77 und 121 III 31 E. 2b und c S. 33 f.), vermöge hieran nichts zu ändern, weil der betreibungsrechtliche Fälligkeitsbegriff praxisgemäss vom zivilrechtlichen abweichen könne (so ausdrücklich im Verhältnis zwischen dem BVG und dem SchKG in BGE 126 V 258 E. 3a S. 263, sowie das in StR 55/2000 S. 573 und Pra 2000 Nr. 169 S. 1030 veröffentlichte Urteil 2P.43/2000 vom 26. Mai 2000, E. 2g; und das nicht publizierte Urteil des Bundesgerichts in Sachen Konkursamt D. vom 5. Dezember 1995, B.268/1995, E. 2b/cc; s. auch BGE 131 V 147 E. 6.2 S. 151; und Rolf H. Weber, Berner Kommentar, N. 44 und 57 zu Art. 75 OR sowie Marius Schraner, Zürcher Kommentar, N. 61 f. zu Art. 75 OR.). Wenn also von der Fälligkeit des Freizügigkeitsguthabens auszugehen sei, rechtfertige es sich, "stehen gelassene" Guthaben gleich zu behandeln wie bezogene, d.h. im Rahmen der Ermittlung der Einkommens- und Vermögensverhältnisse als Reinvermögen entsprechend Art. 3c Abs. 1 lit. c ELG zu berücksichtigen (Urteil P 56/05, E.3.3). Es verhalte sich dabei nicht anders als im kantonalen Sozialhilferecht (dessen Leistungen wie die Ergänzungsleistungen zur AHV/IV nur im Falle des Vorliegens einer entsprechenden Bedarfssituation zum Zuge kommen), für welchen Bereich das Bundesgericht im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde eine entsprechende kantonale Praxis unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes und des Rechtsgleichheitsgrundsatzes als zulässig erachtet habe (Urteile 2P.53/2004 vom 13. Mai 2004 E. 4.3 und 2P.43/2000 vom 26. Mai 2000 E. 2c). Würde anders entschieden, wäre die Anrechenbarkeit der Willkür des Ansprechers überlassen und würde es zu einer stossenden Ungleichbehandlung im Verhältnis zu den effektiven Bezügern solcher Guthaben kommen.
Diese Rechtsprechung wurde in der Lehre zum Teil ausdrücklich begrüsst (Hans Michael Riemer, Berührungspunkte zwischen beruflicher Vorsorge und ELG sowie kantonalen Sozialhilfegesetzen bzw. SKOS-Richtlinien, in: SZS 2001 S. 331 ff., S. 333) oder zumindest kritiklos übernommen (Thomas Spescha, in: recht 2000, S. 75, Fn. 168 mit Hinweis auf Carlo Tschudi, Freizügigkeitsleitungen und Sozialhilfe, in: Zeitschrift für öffentliche Fürsorge 93/1996 S. 60/61).
2.4.4 Die im Bereich des Sozialversicherungsrechts angestellten Überlegungen gelten mutatis mutandis auch im vorliegenden Sachzusammenhang. Hier wie dort geht es um die Beanspruchung öffentlicher Gelder, obwohl eigentlich Vermögen vorhanden wäre, auf das zurückzugreifen der Ansprecher freiwillig verzichtet. Die Vorinstanz hat auf der Basis der soeben dargelegten bundesgerichtlichen Praxis sowohl Fälligkeit als auch Anrechenbarkeit des Freizügigkeitsguthabens der Beschwerdeführerin bejaht und daraus ableitend ihre prozessuale Bedürftigkeit verneint. Eine Verletzung von Verfassungsrecht (Art. 29 Abs. 3 BV) liegt nicht vor.
2.5 Unbehelflich ist nach dem Ausgeführten der Einwand, es könne nicht Meinung des Gesetzgebers sein, die Beschwerdeführerin zu verpflichten, zweckgebundene Gelder zur Deckung eines Prozesses anzutasten, den sie nicht gewollt habe, für welchen aber Einlassungspflicht bestehe. Nicht pfändbares Vermögen müsste daher faktisch für Gerichtskosten eingesetzt werden. Unmassgeblich ist auch das weitere Vorbringen, über 60-jährige Personen könnten gemäss Art. 16 Abs. 1 FZV Vorbezüge tätigen und würden wie diejenigen Personen, die eine selbständige Erwerbstätigkeit aufnähmen, von der Rechtswohltat der unentgeltlichen Rechtspflege ausgeschlossen. Inwiefern Art. 16 Abs. 1 FZV im vorliegenden Fall entscheiderheblich sein soll, wird mit keinem Wort dargelegt. Darauf ist nicht einzutreten (Art. 42 Abs. 2 BGG; BGE 135 III 127 E. 1.6 S. 130).
2.5 Unbehelflich ist nach dem Ausgeführten der Einwand, es könne nicht Meinung des Gesetzgebers sein, die Beschwerdeführerin zu verpflichten, zweckgebundene Gelder zur Deckung eines Prozesses anzutasten, den sie nicht gewollt habe, für welchen aber Einlassungspflicht bestehe. Nicht pfändbares Vermögen müsste daher faktisch für Gerichtskosten eingesetzt werden. Unmassgeblich ist auch das weitere Vorbringen, über 60-jährige Personen könnten gemäss Art. 16 Abs. 1 FZV Vorbezüge tätigen und würden wie diejenigen Personen, die eine selbständige Erwerbstätigkeit aufnähmen, von der Rechtswohltat der unentgeltlichen Rechtspflege ausgeschlossen. Inwiefern Art. 16 Abs. 1 FZV im vorliegenden Fall entscheiderheblich sein soll, wird mit keinem Wort dargelegt. Darauf ist nicht einzutreten (Art. 42 Abs. 2 BGG; BGE 135 III 127 E. 1.6 S. 130).
2.6 2.6.1 Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, auch im Verfahren um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege gehe es letztlich um die Frage der Zumutbarkeit von Eingriffen in die Vermögenspositionen des Schuldners bzw. des Gesuchstellers.
2.6.2 Die Vorinstanz hat in diesem Zusammenhang erwogen, der Gerichtspräsident gehe von der Gesuchstellerin unwidersprochen davon aus, dass diese die Schweiz im Sinne von Art. 5 Abs. 1 lit. a FZG endgültig verlassen habe; sie lebe nunmehr in Hongkong, wo sie eine Aufenthaltsbewilligung habe. Somit könne sie die Barauszahlung der Freizügigkeitsleistung fordern, und es sei ihr zuzumuten, diese oder zumindest einen (kleinen) Teil davon, für die Finanzierung des Verfahrens auf Änderung des Scheidungsurteils einzusetzen. Diese Lösung rechtfertige sich umso mehr, als der vom FZG bezweckte Vorsorgeschutz durch die im Zusammenhang mit dem Verfahren um Änderung des Scheidungsurteils zu erwartenden Kosten ohnehin nur unbedeutend geschmälert werde. Die Gesuchstellerin sei somit aufgrund der ihr zustehenden Freizügigkeitsleistungen in der Lage, die Prozesskosten zu tragen und innert nützlicher Zeit selber zu zahlen.
Die Beschwerdeführerin setzt sich mit dieser Erwägung nicht auseinander; und insoweit in der Beschwerdeschrift behauptet wird, Hongkong sei lediglich Aufenthaltsort, ist auf die diesbezüglich erfolglos erhobenen willkürlichen Tatsachenfeststellungen hinzuweisen (E. 2.3 hiervor).
2.7 Das Kantonsgericht hat somit Art. 29 Abs. 3 BV nicht verletzt, indem es die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege durch das Zivilgericht Y._ geschützt hat.
3. Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Die Beschwerdeführerin hat ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gestellt, welchem entsprochen wird, da die Beschwerde nicht von vornherein als aussichtslos angesehen werden konnte (Art. 64 Abs. 1 und 2 BGG).

rulings:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2. Das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Rechtspflege wird gutgeheissen und Fürsprecher Beat Liechti wird zu ihrem unentgeltlichen Anwalt bestellt.
3. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
4. Fürsprecher Beat Liechti wird für das bundesgerichtliche Verfahren aus der Gerichtskasse eine Entschädigung von Fr. 1'000.-- ausgerichtet.
5. Dieses Urteil wird den Parteien und dem Kantonsgericht Freiburg, II. Zivilappellationshof, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 5. August 2009
Im Namen der II. zivilrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: Der Gerichtsschreiber:
Hohl Schett