facts:
Faits :
A.
Le 27 septembre 2016, faisant suite à une initiative populaire intitulée "Interdisons la mendicité et l'exploitation de personnes à des fins de mendicité sur le territoire vaudois", le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté une modification de l'art. 23 de la loi pénale vaudoise du 19 novembre 1940 (LPén; RS/VD 311.15). La nouvelle disposition a la teneur suivante:
1 Celui qui mendie sera puni d'une amende de 50 à 100 francs.
2 Celui qui envoie mendier des personnes de moins de 18 ans, qui envoie mendier des personnes dépendantes, qui organise la mendicité d'autrui ou qui mendie accompagné d'une ou plusieurs personnes mineures ou dépendantes, sera puni de l'amende de 500 à 2'000 francs.
B.
Par arrêt du 10 mai 2017, la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal du canton de Vaud a rejeté, dans la mesure où elle était recevable, la requête déposée contre cette révision législative par A._, B._, C._, D._, E._, F._, G._, H._ (ci-après: les recourants 1 à 8), I._, J._, K._ et L._ (ci-après: les recourants 9 à 12). Rappelant qu'en Suisse, quatorze autres cantons interdisaient ou réprimaient déjà la mendicité, la cour cantonale a considéré que la disposition attaquée restreignait la liberté personnelle des recourants 1 à 8, mais dans une mesure compatible avec l'art. 36 Cst. Il en allait de même d'une éventuelle atteinte à la liberté de conscience et de croyance des recourants 9 à 12. La liberté économique, l'égalité de traitement, l'interdiction de la discrimination et le principe de la légalité des peines n'étaient pas non plus violés.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A._ et consorts demandent au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt cantonal en annulant la loi du 27 septembre 2016, respectivement l'art. 23 al. 1 LPén. Subsidiairement, ils concluent au renvoi de la cause à la Cour constitutionnelle pour nouveau jugement dans le sens des considérants.
La Cour constitutionnelle se réfère aux considérants de son arrêt. Le Grand Conseil conclut au rejet du recours en se référant à l'arrêt attaqué. Le Conseil d'Etat s'en remet à justice tout en relevant qu'en cas d'entrée en vigueur de la disposition litigieuse, il entend proposer un complément prévoyant la possibilité d'exceptions pour les cas de mendicité occasionnelle.
Par ordonnance présidentielle du 26 septembre 2017, l'effet suspensif a été accordé au recours.

considerations:
Considérant en droit :
1.
La voie du recours en matière de droit public est ouverte à l'encontre des actes normatifs cantonaux (<ref-law>). Lorsque le droit cantonal prévoit un recours dans ce domaine, l'<ref-law> est applicable (<ref-law>) et le Tribunal fédéral ne statue qu'après épuisement des instances cantonales, en l'occurrence la Cour constitutionnelle cantonale. Les recourants peuvent alors conclure à l'annulation non seulement de la décision de dernière instance cantonale, mais aussi de l'acte normatif litigieux (<ref-ruling> consid. 1.2.2 p. 40).
1.1. L'<ref-law> confère la qualité pour former un recours en matière de droit public à quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente (let. a), est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). Selon la jurisprudence, lorsque la contestation a pour objet un acte normatif (contrôle abstrait), l'intérêt personnel requis pour fonder la qualité pour recourir au sens de l'<ref-law> peut être simplement virtuel; il suffit qu'il existe un minimum de vraisemblance que le recourant soit un jour soumis aux dispositions contestées; un intérêt de fait est suffisant (<ref-ruling> consid. 3.1 p. 81).
En l'occurrence, les recourants 1 à 8 (de nationalités suisse et roumaine) s'adonnent de manière occasionnelle ou régulière à la mendicité en Ville de Lausanne et sont directement touchés par la modification de la loi pénale qui interdit cette pratique sur l'ensemble du territoire vaudois en la sanctionnant d'une amende. Ils ont ainsi un intérêt digne de protection à obtenir l'annulation ou la modification de la disposition contestée. Les recourants 9 à 12 invoquent la liberté d'expression et la liberté religieuse; selon eux, la disposition litigieuse les empêcheraient d'une part d'exprimer leur soutien à l'égard des mendiants et, d'autre part, de pratiquer l'aumône selon les dogmes de leurs religions respectives. Au stade de la recevabilité, ces affirmations apparaissent suffisantes pour leur reconnaître l'existence d'un intérêt digne de protection. La question de savoir s'il y a effectivement une atteinte aux libertés invoquées peut être résolue sur le fond (consid. 6 et 7).
1.2. Les exigences en matière de motivation prévues par l'<ref-law> et celles, plus strictes, de l'<ref-law>, valent aussi pour les recours dirigés contre les actes normatifs cantonaux. Conformément au principe d'allégation, le Tribunal fédéral n'examine la violation de droits fondamentaux que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant. Dans ce cas, l'acte de recours doit, sous peine d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits et principes constitutionnels violés et préciser en quoi consiste la violation (<ref-ruling> consid. 1.4 p. 5).
La motivation du recours est exclusivement dirigée contre l'art. 23 al. 1 LPén qui réprime la mendicité. Les recourants ne soulèvent en revanche aucun argument à l'encontre de l'art. 32 al. 2 LPén qui réprime "celui qui envoie mendier des personnes", disposition qui revêt un caractère indépendant et figurait d'ailleurs déjà dans l'ancienne teneur de l'art. 23 LPén. Faute de toute motivation sur ce point, le recours est irrecevable en tant qu'il vise l'art. 23 al. 2 LPén.
Les recourants invoquent par ailleurs certaines dispositions de la Constitution du canton de Vaud (RS 131.231), sans toutefois indiquer dans quelle mesure celles-ci conféreraient une protection supérieure à la Constitution fédérale et la CEDH. C'est donc exclusivement à la lumière de ces dernières que leurs griefs seront examinés.
Sous les réserves exprimées ci-dessus, il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Invoquant l'<ref-law>, les recourants dénoncent une constatation incomplète et unilatérale des faits, en rapport notamment avec l'historique de la disposition contestée. Ils expliquent qu'après l'adoption de la loi consacrant l'interdiction de mendier dans le canton de Genève, des études menées sur le phénomène de la mendicité dans le canton de Vaud démentiraient l'existence de bandes mafieuses. De plus, le bilan de la mise en oeuvre de l'interdiction générale de la mendicité à Genève serait catastrophique: les amendes infligées aux contrevenants auraient engorgé les tribunaux, suscité des frais importants et donné lieu à l'envoi de commandements de payer en Roumanie. L'interdiction de la mendicité entraînerait en outre des phénomènes de report vers la prostitution ou la petite criminalité. Le règlement de police lausannois limitant la mendicité contredirait enfin la prétendue impossibilité de prévoir des mesures moins incisives que l'interdiction totale de cette activité. Les recourants reprochent également à l'instance précédente de ne pas avoir fait mention dans son arrêt de l'opinion minoritaire d'une juge de la Cour constitutionnelle.
2.1. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (<ref-law>). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'<ref-law> (<ref-law>). La partie recourante qui entend s'écarter des constatations de l'autorité précédente doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions d'une exception prévue par l'<ref-law> seraient réalisées, faute de quoi il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait qui diverge de celui contenu dans la décision attaquée (<ref-ruling> consid. 2.2 p. 23; <ref-ruling> consid. 4 p. 421). Pour qu'une partie puisse demander une rectification de l'état de fait cantonal, il faut encore que celle-ci soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (<ref-law>; <ref-ruling> consid. 1.6 p. 144 s.).
2.2. Les éléments que les recourants reprennent à l'appui de leur recours n'ont pas été formellement écartés par la cour cantonale. Dans la mesure où il s'agit de pièces produites devant l'instance précédente, les recourants peuvent d'ailleurs s'en prévaloir dans le cadre du présent recours (<ref-law>). Le grief relève donc plutôt de l'application du droit et notamment du principe de la proportionnalité, question qui sera examinée ci-dessous (cf. infra consid. 4.4). Par ailleurs, la juge cantonale minoritaire n'a pas fait usage de la possibilité que lui offre l'art. 134 Cst. de publier une opinion dissidente. Quoi qu'il en soit, une opinion minoritaire qui n'a pas trouvé son expression dans l'arrêt motivé (et que les recourants sont d'ailleurs libres de reprendre dans leur argumentation juridique) ne constitue pas un fait au sens de l'<ref-law>. Il en va de même des jugements étrangers invoqués par les recourants dans leur recours, lesquels ne lient au demeurant pas le Tribunal fédéral.
Pour autant qu'il relève de l'établissement des faits, le grief est rejeté.
3.
Dans le cadre d'un contrôle abstrait des normes, le Tribunal fédéral examine librement la conformité d'un acte normatif au droit supérieur. Dans ce contexte, ce qui est décisif, c'est que la norme mise en cause puisse, d'après les principes d'interprétation reconnus, se voir attribuer un sens compatible avec les droits fondamentaux invoqués (<ref-ruling> consid. 4 p. 14). Le Tribunal fédéral n'annule dès lors une norme cantonale que lorsque celle-ci ne se prête à aucune interprétation conforme à la Constitution ou au droit supérieur. Pour en juger, il faut notamment tenir compte de la portée de l'atteinte aux droits fondamentaux en cause, de la possibilité d'obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante, et des circonstances concrètes dans lesquelles ladite norme sera appliquée (<ref-ruling> consid. 2.3 p. 6). Le juge constitutionnel ne doit pas se borner à traiter le problème de manière purement abstraite, mais il lui incombe de prendre en compte dans son analyse la vraisemblance d'une application conforme aux droits fondamentaux. Les explications de l'autorité cantonale sur la manière dont elle applique ou envisage d'appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises en considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, l'éventualité que, dans certains cas, son application puisse se révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait des normes (<ref-ruling> consid. 4 p. 14; <ref-ruling> consid. 2 p. 295).
4.
Les recourants considèrent que l'interdiction totale de la mendicité porterait une atteinte inadmissible à la liberté personnelle des personnes qui s'y adonnent, en les privant notamment du dernier moyen disponible pour subvenir à leurs besoins. Le prononcé d'amendes et l'éventuelle confiscation des recettes provenant de la mendicité porteraient aussi atteinte au minimum vital des personnes visées. L'interdiction serait ainsi incompatible avec les art. 7, 10, 12 Cst. et 8 CEDH.
4.1. La liberté personnelle inclut toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne humaine et dont devrait jouir tout être humain, afin que la dignité humaine ne soit pas atteinte par le biais de mesures étatiques. Sa portée ne peut être définie de manière générale mais doit être déterminée de cas en cas, en tenant compte des buts de la liberté, de l'intensité de l'atteinte qui y est portée ainsi que de la personnalité de ses destinataires (<ref-ruling> consid. 3.2 p. 199 s.). Le droit d'obtenir de l'aide en situation de détresse est étroitement lié au droit à la vie et à la liberté personnelle (art. 10 Cst.) qui en constitue l'un des principaux fondements, avec la garantie de la dignité humaine (art. 7 Cst.; <ref-ruling> consid. 6.2 p. 263). Quant à l'art. 8 CEDH, il garantit le respect de la vie privée et familiale, et en particulier le droit à l'autodétermination, notamment au libre choix du mode de vie.
4.2. En disposant que " celui qui mendie sera puni d'une amende de 50 à 100 francs ", l'art. 23 al. 1 LPén revient à interdire la mendicité. Il s'agit dès lors de savoir si une telle interdiction constitue une atteinte à la liberté personnelle et, dans l'affirmative, si cette atteinte représente une restriction admissible à cette liberté.
Le fait de mendier consiste à demander l'aumône, à obtenir une aide, très généralement sous la forme d'une somme d'argent. Il peut s'agir d'un comportement occasionnel ou d'un véritable mode de vie. Le plus souvent, la mendicité résulte de l'indigence et vise à remédier à une situation de dénuement. Ainsi, le fait de mendier, comme forme du droit de s'adresser à autrui pour obtenir de l'aide, doit être considéré comme une liberté élémentaire, faisant partie de la liberté personnelle garantie par l'art. 10 al. 2 Cst. (<ref-ruling> consid. 5.3 p. 216).
A l'instar de tout autre droit fondamental, la liberté personnelle n'est toutefois pas absolue. Une restriction de cette garantie est admissible si elle repose sur une base légale (qui, en cas d'atteinte grave, doit figurer dans une loi au sens formel), si elle est justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et si elle respecte le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.).
Il est à juste titre incontesté que l'interdiction de mendier découlant de la disposition litigieuse, qui figure dans une loi formelle, constitue en soi une base légale suffisante.
4.3. Les recourants soutiennent que l'interdiction de la mendicité dite "passive" - c'est-à-dire l'acte par lequel le mendiant s'installe sur le domaine public et tend la main ou la sébile sans interpeller les passants - ne répondrait pas à un intérêt public suffisant. En revanche, ils ne nient pas que l'interdiction de la mendicité "active" - c'est-à-dire lorsque le mendiant s'approche des passants et les sollicite - répond à un tel intérêt.
4.3.1. La notion d'intérêt public, au sens de l'art. 36 al. 2 Cst., varie en fonction du temps et des lieux et comprend non seulement les biens de police (tels que l'ordre, la sécurité, la santé et la paix publics, par exemple), mais aussi les valeurs culturelles, écologiques et sociales dont les tâches de l'Etat sont l'expression. Il incombe au législateur de définir, dans le cadre d'un processus politique et démocratique, quels intérêts publics peuvent être considérés comme légitimes, en tenant compte de l'ordre de valeurs posé par le système juridique (Moor et al., Droit administratif, vol. I, 3e éd. 2012, p. 756). Si les droits fondamentaux en jeu ne peuvent être restreints pour les motifs indiqués par la collectivité publique en cause, l'intérêt public allégué ne sera pas tenu pour pertinent (cf. <ref-ruling> consid. 8.1 p. 66).
4.3.2. Dans son arrêt du 9 mai 2008 relatif à la loi genevoise interdisant la mendicité (<ref-ruling>), le Tribunal fédéral constate qu'il n'est malheureusement pas rare que des personnes qui mendient soient en réalité exploitées dans le cadre de réseaux; il existe en particulier un risque réel que des mineurs, notamment des enfants, soient exploités de la sorte, ce que l'autorité a le devoir d'empêcher et de prévenir (consid. 5.6 p. 218). En outre, on ne saurait nier que la mendicité peut entraîner des débordements, donnant lieu à des plaintes, notamment de particuliers importunés et de commerçants inquiets de voir fuir leur clientèle. Les autorités sont ainsi légitimées à réagir afin de préserver l'ordre public (consid. 5.6 p. 217 s.).
Dans sa circulaire du 4 juin 2010, l'Office fédéral des migrations indique que les mendiants mineurs ne sont généralement pas scolarisés et confirme qu'il n'est pas rare qu'ils soient exploités dans le cadre de réseaux qui les utilisent à leur profit. Tabin/Knüsel (Lutter contre les pauvres - Les politiques face à la mendicité dans le canton de Vaud, Lausanne 2014, p. 119) estiment en revanche qu'il n'y aurait pas de mendicité organisée en Ville de Lausanne. Il n'existe ainsi pas de données incontestables quant à la présence ou l'absence de réseaux dans le canton de Vaud. Toutefois, même s'il règne une incertitude à ce niveau-là, il existe un intérêt public à une réglementation, l'Etat ayant le devoir de lutter contre l'exploitation humaine (érigée en infraction à l'<ref-law>), et ce également de manière préventive. De plus, la plupart des mendiants sont amenés à séjourner dans des lieux non adaptés, dans des conditions souvent très précaires et sur une longue durée. L'interdiction de la mendicité poursuit donc en premier lieu un intérêt public tendant à la protection des mendiants eux-mêmes.
Il est incontesté que l'interdiction de la mendicité dite active poursuit un intérêt public pertinent, afin de prévenir les attitudes insistantes, voire les harcèlements, notamment dans des endroits sensibles (banques, entrées de supermarchés, gares et autres édifices publics; <ref-ruling> consid. 5.6 p. 217). Contrairement à ce que soutiennent les recourants, la mendicité passive peut également susciter des troubles à la tranquillité publique. Comme le relève la cour cantonale, les passants peuvent éprouver des sentiments de gène, d'agacement, voire même d'insécurité à l'égard de la mendicité passive. Il ne serait d'ailleurs pratiquement pas possible, sans surveillance quasi-permanente des personnes qui s'adonnent à la mendicité, de s'assurer qu'elles se limitent à une attitude passive et s'abstiennent de tout comportement insistant (<ref-ruling> consid. 5.7.2 p. 219-220). La mendicité passive peut d'ailleurs également causer des troubles dans les espaces publics lorsque ceux qui s'y adonnent séjournent dans des parcs ou sur des parkings, ce qui peut également conduire à des problèmes de salubrité. On ne saurait par conséquent nier qu'il existe un intérêt public pertinent à interdire la mendicité sous toutes ses formes, qu'il s'agisse de prévenir l'exploitation ou de préserver l'ordre, la sécurité et la tranquillité publics.
4.4. Pour qu'une restriction à un droit fondamental soit conforme au principe de la proportionnalité, il faut qu'elle soit apte à atteindre le but visé, que ce dernier ne puisse être atteint par une mesure moins incisive et qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (art. 36 al. 3 Cst.; cf. aussi <ref-ruling> consid. 9.1 p. 69).
4.4.1. L'art. 23 LPén a été adopté par le Grand Conseil du canton de Vaud à la suite de l'initiative populaire intitulée "Interdisons la mendicité et l'exploitation de personnes à des fins de mendicité sur le territoire vaudois". Le but de cette initiative était principalement d'interdire purement et simplement la mendicité au niveau cantonal afin de prévenir toute exploitation de personnes démunies. L'interdiction de la mendicité permet manifestement d'empêcher l'exploitation de réseaux dans le canton de Vaud et d'atteindre ainsi le but premier visé par la loi.
La prohibition de la mendicité permet également de réduire des troubles à l'ordre public. Comme l'a retenu l'instance cantonale, quand bien même la réglementation genevoise identique ne serait pas systématiquement appliquée, on ne peut pas pour autant affirmer que tel sera aussi le cas sur le territoire vaudois. Les recourants allèguent que la mendicité à Genève n'a pas diminué après l'entrée en vigueur de la loi genevoise. Or, cette question dépend essentiellement de la volonté des autorités de poursuite d'appliquer la réglementation litigieuse. En tout état, la base légale litigieuse fonde l'intervention de la police, d'office ou sur requête de particuliers, ce qui peut permettre de diminuer le sentiment de gène ou d'insécurité ressenti par une partie de la population, d'écarter les problèmes de salubrité relevés ci-dessus et de prévenir l'existence de réseaux mafieux.
4.4.2. Les recourants estiment qu'il existerait des mesures moins incisives pour atteindre le but visé et que l'on pourrait notamment admettre la mendicité passive ou imposer des restrictions géographiques et la fixation d'heures auxquelles les mendiants pourraient exercer leur activité. Ils considèrent que les autorités judiciaires ne devraient pas se soumettre à un devoir de réserve dans l'examen de cette question.
Le Tribunal fédéral examine librement la question de savoir si une restriction peut se justifier par un intérêt public suffisant. Cependant, il fait preuve de retenue lorsque se posent des questions d'appréciation et lorsqu'il s'agit d'évaluer des circonstances locales ou des politiques publiques qui relèvent principalement de la compétence des cantons. Ainsi, contrairement à l'avis des recourants, une réserve s'impose en l'occurrence dans la mesure où l'interdiction de la mendicité revêt une dimension politique, les autorités locales étant plus à même d'apprécier la situation concrète et l'efficacité des mesures à prendre pour atteindre le but d'intérêt public visé (cf. <ref-ruling> consid. 5.7.2 p. 220).
Il n'y a pas lieu de s'écarter de la jurisprudence qui considère qu'une limitation géographique ne ferait que déplacer le problème et qu'il en résulterait une concentration de la mendicité dans les zones tolérées (<ref-ruling> consid. 5.7.2 p. 218 s.). Une restriction temporelle ne permettrait pas non plus de lutter contre l'exploitation des personnes dans le besoin. Ces limitations ne seraient donc pas efficaces sous l'angle de l'ordre, de la sécurité et de la tranquillité publics. La jurisprudence considère en outre que la soumission de la mendicité à autorisation ne constitue pas une mesure efficace puisque la plupart des personnes qui s'adonnent à cette activité, étrangers de passage ou en situation illégale, ne pourraient bénéficier d'une telle autorisation; d'autres ne seraient pas en mesure d'en assumer les frais et d'autres encore préféreraient ne pas la solliciter. La mendicité se trouverait ainsi entravée dans une mesure qui, en définitive, ne serait pas très éloignée d'une interdiction pure et simple. La solution évoquée serait de plus susceptible d'engendrer des inégalités entre les différentes personnes voulant pratiquer la mendicité (<ref-ruling> consid. 5.7.2 p. 219).
Dès lors, on ne voit pas qu'une mesure moins incisive que celle qui a été adoptée permettrait de parvenir efficacement au but d'intérêt public visé, les solutions envisageables apparaissant insuffisantes. Une interdiction totale de la mendicité respecte ainsi le principe de la nécessité.
4.4.3. Les recourants soutiennent enfin que l'interdiction pure et simple de la mendicité ne serait pas dans un rapport raisonnable avec le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (proportionnalité au sens strict), au regard notamment du droit fondamental à des conditions minimales d'existence (art. 12 Cst.).
L'art. 12 Cst. et les dispositions cantonales sur l'aide sociale individuelle ont notamment pour but d'éviter que des personnes doivent recourir à la mendicité. Elles ont conduit à la mise en place d'un filet social et l'on est fondé à en déduire que, pour la très grande majorité des personnes qui s'y livrent, l'interdiction de la mendicité ne les priverait pas du minimum nécessaire, mais d'un revenu d'appoint, quand bien même des exceptions restent toujours possibles (<ref-ruling> consid. 5.7.3 p. 220-221). Selon la législation vaudoise, si l'intéressé est domicilié ou en séjour dans le canton au sens de l'art. 4 al. 1 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV, RS/VD 850.051), il peut prétendre au revenu d'insertion qui comprend principalement une prestation financière. S'il est requérant d'asile, l'assistance peut notamment prendre la forme d'un hébergement et de prestations financières, le montant de celles-ci étant fixé par des normes adoptées par le Conseil d'Etat (art. 5, 21 et 42 de la loi sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers du 7 mars 2006 [LARA; RS/VD 142.21]). Si, enfin, il séjourne illégalement sur le territoire vaudois, notamment lorsque sa requête d'asile a été écartée par une décision de non-entrée en matière, il a droit à l'aide d'urgence conformément à l'art. 49 LARA. L'octroi et le contenu de l'aide d'urgence sont définis à l'art. 4a al. 3 LASV. L'aide d'urgence est dans la mesure du possible allouée sous la forme de prestations en nature. Elle comprend en principe le logement, en règle ordinaire dans un lieu d'hébergement collectif, la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène, des soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique médicale universitaire (PMU) en collaboration avec les hospices cantonaux (CHUV). En cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité peuvent être accordées. Dès lors, dans la mesure où toute aide d'urgence ne semble pas exclue pour les mendiants, même étrangers, on ne discerne pas en quoi l'interdiction qui leur est faite porterait atteinte à leur droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse (<ref-ruling> consid. 3.2 p. 276), le but de l'art. 12 Cst. étant justement d'éviter qu'une personne ne doive se livrer à la mendicité pour survivre.
4.5. Sur le vu de ce qui précède, l'interdiction de la mendicité résultant de la disposition litigieuse est justifiée par un intérêt public pertinent et respecte le principe de la proportionnalité. Elle constitue donc une restriction admissible de la garantie de la liberté personnelle sous tous ses aspects, notamment du droit au respect de la sphère privée et familiale et de la dignité humaine, que ce soit sous l'angle du droit constitutionnel ou conventionnel. Le grief est dès lors rejeté.
5.
Les recourants 1 à 8 voient dans l'interdiction totale de la mendicité une atteinte inadmissible à leur liberté économique garantie à l'art. 27 Cst. en tant qu'elle les prive de leur seule source de revenu. Ils estiment que sur ce point également le Tribunal fédéral devrait revoir la position adoptée précédemment, qui exclut la mendicité du champ d'application de cette disposition. La mendicité tendrait selon eux à l'obtention d'un gain économique en contrepartie d'une donation manuelle au sens de l'<ref-law>.
5.1. Le 1er juin 2009 est entré en vigueur le Protocole à l'accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) concernant la participation, en tant que parties contractantes, de la République de Bulgarie et de la Roumanie, à la suite de leur adhésion à l'Union européenne du 27 mai 2008 (PA 2 ALCP; RS 0.142.112.688.1). Dès lors, les recourants 3 à 8 peuvent désormais se prévaloir de la liberté économique, ce qui n'est d'ailleurs pas contesté.
5.2. La " liberté du commerce et de l'industrie " a été explicitement reconnue sur tout le territoire de la Confédération avec la Constitution suisse de 1874 (art. 31 aCst.). Le but en était que la production et la vente de biens et les prestations de services soient libres, à l'intérieur et entre chaque canton (David Hofmann, La liberté économique suisse face au droit européen, 2005, p. 20). Par la suite, les compétences de la Confédération en matière économique se sont étendues et, après la révision constitutionnelle du 6 juillet 1947, la Confédération s'est vu octroyer le droit, " si l'intérêt général le justifie ", de déroger dans plusieurs domaines au principe de la liberté du commerce et de l'industrie (Hofmann, op. cit., p. 22). Lors de la révision de la Constitution de 1999, le législateur a décidé d'employer l'expression de " liberté économique ", modification terminologique qui n'a pas pour autant changé l'étendue de la protection (Message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale, FF 1997 I 1, 178).
Alors que dans d'autres pays, seuls certains aspects de la liberté économique sont protégés (comme la " Berufsfreiheit " garantie par la Constitution allemande - art. 12), le droit suisse consacre un droit général à la liberté économique en tant que droit individuel (art. 31 aCst., art. 27 Cst.). La liberté économique comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (cf. <ref-ruling> consid. 2.1 p. 391). Ainsi, toute activité lucrative qui tend à la production d'un gain ou d'un revenu en vertu du droit privé est protégée contre les mesures étatiques restrictives (<ref-ruling> consid. 5.1 p. 612; <ref-ruling> consid. 2.4.1 p. 111). L'individu protégé est celui qui est engagé dans le processus économique, celui qui produit ou échange des biens ou des services, dans un but lucratif (ANDREAS Auer et al., Droit constitutionnel suisse vol. II 3ème éd. 2013, p. 423). La fonction individuelle de la liberté économique ne protège pas seulement l'individu en tant que tel, mais aussi les relations économiques à but lucratif qu'il entretient avec d'autres agents économiques (Randall/Le Fort, L'interdiction de la mendicité revisitée, in Plaidoyer 4/12, p. 35; Défago Gaudin, L'interdiction genevoise de la mendicité avalisée par le Tribunal fédéral; pas de réelle nouveauté, in Jusletter du 8 septembre 2008, p. 2). Les rapports de production et d'échange étant par définition sociaux, la liberté économique, même réduite à sa fonction individuelle, n'apparaît donc pas comme une liberté centrée exclusivement sur l'individu (Auer et al., loc. cit.).
5.3. Celui qui s'adonne à la mendicité a évidemment pour but d'obtenir un gain économique. Néanmoins, il ne produit ni n'échange des biens ou des services dans un but lucratif. Or, ce sont justement ces rapports de production et d'échange qui font vivre le système économique qui sont, comme on l'a vu, protégés par la liberté économique (cf. Felix Uhlmann, in Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, no 3 ad art. 27 BV). Le Tribunal fédéral a ainsi considéré que la mendicité ne constituait manifestement pas une activité protégée par l'art. 27 Cst., celle-ci se résumant à solliciter une aide, généralement financière, sans contre-prestation (<ref-ruling> consid. 3 p. 215 s.; cf. aussi Axel Tschentscher, Die staatliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2008 und 2009, in ZBJV 2009 p. 719 ss, 745). Cette jurisprudence a fait l'objet de critiques dans la doctrine. Plusieurs auteurs considèrent que l'effort professionnel ( die professionnelle Bemühung) tendant à obtenir un gain par la mendicité devrait être protégé par l'art. 27 Cst. (cf. René Rhinow et al., Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2e éd. 2011, p. 88; Uhlmann, op. cit., no 8 ad art. 27 Cst.; Giovanni Biaggini et Al., Staatsrecht, 2e éd. 2015, p. 518).
5.4. En dépit de ces critiques, il n'y a pas lieu de revenir sur cette jurisprudence. Celle-ci a encore été confirmée récemment dans l'arrêt 6B_839/2015 du 26 août 2016 où le Tribunal fédéral a considéré qu'un mendiant n'exerçait pas une activité économique au sens de l'<ref-law> (consid. 3.4; cf. aussi <ref-ruling> consid. 1 p. 99 ss). Dans sa conception qui prévaut encore actuellement, la liberté économique repose sur le critère d'un échange de prestations. Le simple fait d'exercer une activité, même en engageant des efforts particuliers, ne suffit pas pour en bénéficier. S'appuyant sur la thèse d'un auteur (Daniel Moeckli, Bettelverbote: Einige rechtsvergleichende Überlegungen zur Grundrechtskonformität, in ZBI 10/2010, p. 546), les recourants tentent d'expliquer que la contre-prestation escomptée de l'activité de mendiant prendrait la forme d'une donation manuelle au sens du droit des obligations (<ref-law>). Ils méconnaissent ainsi que la définition même de la donation exclut une contre-prestation (cf. Pierre Tercier et al., Les contrats spéciaux, 5e éd. 2016, p. 202; Heinrich Honsell et al., Obligationenrecht I, Art. 1-529 OR, 6e éd. 2016, no 1 ad art. 239). La donation se définit en effet comme le contrat par lequel une personne s'oblige à faire entre vifs une attribution de biens à une autre sans contre-prestation correspondante. Enfin, les recourants invoquent à tort la jurisprudence parue aux ATF 56 I 431. Dans ce dernier cas, la recourante faisait valoir que la distribution d'écrits religieux ne constituait pas une activité lucrative économique privée, car seul un don était attendu et non une contre-prestation. Le Tribunal fédéral avait d'ailleurs laissé cette question indécise.
Certains auteurs estiment également que le donataire pourrait invoquer sa liberté économique (cf. Uhlmann, op. cit., no 8 ad art. 27 BV; Johannes Reich, Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, 2011, p. 76 s.). Cette question peut demeurer indécise dans le cas d'espèce faute de grief correspondant de la part des recourants 9 à 12 potentiellement concernés.
Le grief tiré de la violation de l'art. 27 Cst. doit dès lors être rejeté.
6.
Les recourants invoquent leurs libertés d'opinion et d'expression, telles que garanties par les art. 16 Cst. et 10 CEDH. Ils expliquent que, par l'acte consistant à mendier, ils exprimeraient non seulement un cri de détresse individuel, mais aussi un message global sur la situation des personnes démunies en Suisse et dans le monde. Quant aux recourants 9 à 12, ils exprimeraient, en donnant l'aumône, un soutien aux personnes contraintes de mendier et inviteraient, par leur geste, le reste de la population à en faire de même. Sans en faire un grief distinct, les recourants estiment que la cour cantonale n'aurait pas examiné ce grief de manière suffisante.
6.1. Conformément à l'art. 16 al. 2 Cst., toute personne a le droit de former, d'exprimer et de répandre librement son opinion en recourant à tous les moyens propres à établir la communication, à savoir la parole, l'écrit ou le geste, sous quelque forme que ce soit (arrêt du Tribunal fédéral 2C_719/2016 du 24 août 2017, consid. 3.1 et les références citées). Selon l'art. 10 CEDH, la liberté d'expression comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière (al. 1). La liberté d'expression constitue l'un des fondements essentiels d'une société démocratique, l'une des conditions primordiales de son progrès et de l'épanouissement de chacun (v. aussi déjà: <ref-ruling>). Son domaine d'application n'est pas restreint aux informations ou aux idées accueillies favorablement ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais vaut aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent (arrêt Handyside c. Royaume-Uni du 7 décembre 1976, série A no 21, confirmé notamment dans l'arrêt Stoll c. Suisse du 10 décembre 2007, Recueil CourEDH 2007-V, § 101). L'art. 10 CEDH ne protège pas uniquement la substance des idées et informations, mais également la forme par laquelle celles-ci sont émises (cf. arrêt Taranenko c. Russie du 15 mai 2014, no 19554/05, § 64). Cette très grande extension du domaine d'application de la liberté d'expression s'explique par l'extrême diversité des situations visées, des informations et opinions susceptibles d'être émises et des façons de les exprimer, ainsi que les circonstances dans lesquelles elles le sont. Outre les prérogatives de celui qui s'exprime, le droit d'autrui d'accéder à l'information ou à l'opinion doit aussi être pris en compte.
La liberté d'expression doit néanmoins trouver ses limites. En effet, si tout comportement peut être interprété par un observateur comme véhiculant une information aussi minime soit-elle, étendre pour ce motif le domaine de la liberté d'expression à l'ensemble des comportements humains viderait largement de tout sens les autres droits fondamentaux ainsi que les régimes différenciés des restrictions admises à ces libertés. C'est pourquoi, sans exiger que l'information ou l'opinion en cause présente un caractère politique, il ne se justifie pas de la soumettre à la garantie de l'art. 10 al. 1 CEDH si sa communication ne présente pas le moindre caractère public, mais est restreinte au domaine strictement privé (Dieter Kugelmann, Der Schutz privater Individualkommunikation nach der EMRK, in EuGRZ 2003 p. 20). Un acte n'est pas protégé par la liberté d'expression si aucune valeur communicative ne peut lui être reconnue (Christian Walter, in Europäischer Grundrechtsschutz, Enzyklopädie Europarecht, 2014, n° 8 p. 480 s.) ou même s'il ne tend pas principalement à l'expression non verbale d'une idée ou d'un fait (Jörg Paul Müller et Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 360); le contenu symbolique du comportement est déterminant (Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechts-konvention, 5e éd. 2012, § 23, n° 5 p. 309).
6.2. Dans son arrêt 6B_530/2014 du 10 septembre 2014, la Cour de droit pénal du Tribunal fédéral a considéré que le comportement consistant à demander de l'argent aux passants en leur tendant un gobelet ne comportait aucune dimension symbolique ni aucun message, par exemple sur la situation des personnes démunies (consid. 2). De manière générale, la mendicité ne relève pas de l'ordre du discours mais constitue une activité matérielle consistant à obtenir une prestation. Les recourants soutiennent qu'ils émettraient un message global sur la situation des personnes démunies en Suisse et dans le monde. Rien ne permet toutefois d'admettre l'existence d'un tel message. En effet, le simple fait de se poster sur la voie publique pour se faire remettre de l'argent peut être interprété de diverses manières, mais on peut avant tout y voir un geste dépourvu de tout message et simplement destiné à améliorer la situation matérielle de son auteur. Le but de la mendicité n'est pas d'exprimer un besoin, mais plutôt d'en obtenir la satisfaction par le biais d'un don très généralement sous la forme d'une prestation en argent. La gêne éprouvée par certains à l'égard de la mendicité peut, comme on l'a vu, s'expliquer autrement que par l'existence d'un quelconque message qui leur serait adressé.
Les recourants 9 à 12 prétendent eux aussi exprimer un message lorsqu'ils procèdent à une donation à un mendiant en public. Un tel don peut toutefois lui aussi intervenir pour de multiples raisons et chacun est susceptible d'interpréter ce geste de façon différente. Le fait de donner de l'argent aux mendiants n'a donc pas forcément pour but de démontrer l'intérêt porté aux plus faibles de la société.
6.3. On ne peut en définitive discerner dans les comportements évoqués par les recourants aucune des caractéristiques qui font de la liberté d'expression l'un des fondements des sociétés démocratiques. Le grief est donc lui aussi rejeté.
7.
Les recourants 9 à 12 estiment que l'interdiction de la mendicité entraverait le libre exercice de leur liberté religieuse en les empêchant de pratiquer l'aumône conformément à leurs convictions et aux dogmes de leur foi. Ils expliquent qu'en faisant un don aux personnes les plus démunies, ils exprimeraient un message particulier de solidarité envers les plus pauvres. Ils se verraient ainsi privés de la possibilité d'exprimer leur soutien aux personnes contraintes de mendier. Le versement de dons auprès d'oeuvres de bienfaisance pour les indigents n'offrirait pas la même publicité qu'une donation effectuée sur le domaine public et ne permettrait pas d'exprimer ouvertement sa solidarité envers les personnes dans le besoin.
7.1. La liberté de conscience et de croyance au sens de l'art. 15 Cst. confère au citoyen le droit d'exiger que l'Etat n'intervienne pas de façon injustifiée en édictant des règles limitant l'expression et la pratique de ses convictions religieuses. Elle comporte non seulement la liberté intérieure de croire, de ne pas croire, et de modifier en tout temps et de manière quelconque ses propres convictions, mais aussi la liberté extérieure de professer ses convictions individuellement ou en communauté et d'accomplir ainsi les rites et les pratiques religieuses (<ref-ruling> consid. 3.4 p. 53 s. et 3.6 p. 55 s.). L'art. 9 CEDH a la même portée (cf. <ref-ruling> consid. 2.2 p. 52; <ref-ruling> consid. 4.1 p. 281 s.).
7.2. En tant que l'aumône constitue un acte religieux auquel une personne croyante peut s'adonner, la disposition litigieuse pourrait porter atteinte au libre exercice de la foi, quelle que soit la religion concernée. Comme l'a retenu l'instance cantonale, la question de savoir si la liberté religieuse des recourants 9 à 12 est atteinte peut demeurer indécise. En effet, la disposition litigieuse ne s'applique qu'à une situation très particulière, soit un don au mendiant sur la voie publique, de sorte que l'atteinte qui en résulte n'apparaît pas significative; les recourant conservent la possibilité de soutenir les nécessiteux de toute autre manière, y compris publiquement en procédant à une récolte de dons en faveur des plus démunis sur la place publique. Ainsi, même si l'on admettait que la liberté religieuse se trouve atteinte, la restriction apportée serait conforme à l'art. 36 Cst. au regard de l'intérêt public poursuivi (cf. supra consid. 4).
8.
Les recourants dénoncent également une violation de l'interdiction de discrimination au sens des art. 8 al. 1 et 2 Cst. et 14 CEDH. Selon eux, la mendicité passive serait moins gênante pour les passants que la distribution de matériel publicitaire ou la récolte de signatures ou de promesses de dons, qui sont protégées (<ref-ruling>). En tant qu'elle frappe des personnes placées dans une situation de grande précarité financière, la prohibition de la mendicité serait discriminatoire. Elle consacrerait en outre une discrimination indirecte au détriment de la communauté rom qu'elle viserait au premier chef.
8.1. Selon l'art. 8 al. 2 Cst., nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou physique. Il y a discrimination lorsqu'une personne est traitée différemment en raison de son appartenance à un groupe particulier qui, historiquement ou dans la réalité sociale actuelle, souffre d'exclusion ou de dépréciation (<ref-ruling> consid. 6.1.1 p. 323). Le principe de non-discrimination n'interdit toutefois pas toute distinction basée sur l'un des critères énumérés à l'art. 8 al. 2 Cst., mais fonde plutôt le soupçon d'une différenciation inadmissible. Les inégalités qui résultent d'une telle distinction doivent dès lors faire l'objet d'une justification particulière. L'art. 8 al. 2 Cst. interdit non seulement la discrimination directe, mais également la discrimination indirecte. Il y a discrimination indirecte lorsqu'une réglementation, sans désavantager directement un groupe déterminé, défavorise particulièrement, par ses effets et sans justification objective, les personnes appartenant à ce groupe. L'atteinte doit toutefois revêtir une importance significative, le principe de l'interdiction de la discrimination indirecte ne pouvant servir qu'à corriger les effets négatifs les plus flagrants d'une réglementation étatique (<ref-ruling> consid. 6.1.2 p. 323 s.; <ref-ruling> consid. 4.2.2 p. 267).
8.2. La norme cantonale litigieuse s'applique à l'ensemble des mendiants, sans aucune référence expresse à une communauté particulière. Seule entre donc en considération une discrimination indirecte. Comme l'a à juste titre relevé l'instance précédente, rien ne permet de supposer que seuls les Roms seraient en réalité visés: la mendicité est également pratiquée, notamment, par les toxicomanes et les sans-abris et la norme, générale et abstraite, est censée s'appliquer à tous de manière égale (cf. arrêts 6B_31/2012 du 17 août 2012 consid. 3.4, 368/2012 du 17 août 2012 consid. 3.3 où le Tribunal fédéral a déjà considéré qu'une discrimination indirecte à l'égard des Roms n'était pas établie dans le cadre de l'application de la loi). On ne se trouve pas dans le cas où la réglementation comporterait des effets négatifs flagrants qu'il conviendrait de corriger; celle-ci ne vise que le cas de la mendicité et n'empêche pas les Roms d'avoir, au même titre que les ressortissants suisses et européens, accès à l'ensemble des activités économiques et au marché du travail. La comparaison avec la récolte de signatures dans la rue ou la distribution de matériel publicitaire n'est pas pertinente dans la mesure où il s'agit, comme on l'a vu, d'activités différentes de la mendicité. Le but recherché est évidemment différent. Les actions précitées ont le plus souvent un caractère ponctuel; certaines relèvent de l'exercice des droits politiques ou bénéficient de la liberté d'opinion et d'expression, voire de la liberté économique. Dès lors, les situations évoquées n'étant ni semblables ni comparables, la disposition litigieuse ne consacre pas d'inégalité de traitement prohibée. Le grief est infondé.
9.
Les recourants soutiennent enfin que la notion de mendicité telle qu'elle figure dans la loi pénale vaudoise serait imprécise, ce qui serait contraire à l'art. 7 CEDH qui garantit qu'il n'y a pas de peine sans loi ("nullum crimen sine lege"). On ignorerait en particulier si cette loi pourrait s'appliquer, par exemple, à des ONG qui demandent des dons par courrier, voire par financement participatif. Les recourants 9 à 12 redoutent en particulier que cette norme ne leur permette plus de verser des fonds aux oeuvres d'entraide qu'ils soutiennent. Ils se demandent également si le fait de solliciter passivement un don de nourriture à proximité d'un magasin serait aussi visé par la législation querellée.
9.1. Selon l'art. 7 par. 1 CEDH, nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction selon le droit national ou international. En droit interne, l'<ref-law> consacre le principe de la légalité en droit pénal (<ref-ruling> consid. 1.3.3 p. 282; <ref-ruling> consid. 4.1 p. 19 s.). Ce principe est violé lorsqu'une personne est poursuivie pénalement à raison d'un acte qui n'est pas incriminé par une loi valable. Il est aussi violé lorsque l'application du droit pénal à un acte déterminé procède d'une interprétation de la norme pénale excédant ce qui est admissible au regard des principes généraux du droit pénal (<ref-ruling> consid. 3a p. 112 et les références). L'exigence de précision ("nulla poena sine lege certa") constitue l'une des facettes du principe de la légalité. Elle impose que le comportement réprimé soit suffisamment circonscrit (cf. <ref-ruling> consid. 1.3.3 p. 282; <ref-ruling> consid. 4c p. 489).
9.2. La norme cantonale attaquée stipule que celui qui mendie sera puni d'une amende de 50 à 100 francs. Comme l'a relevé le Tribunal fédéral dans son arrêt de 2008, le fait de mendier consiste à demander l'aumône aux passants, à faire appel à la générosité d'autrui pour en obtenir une aide, très généralement sous la forme d'une somme d'argent, qui trouve le plus souvent son origine dans l'indigence de la personne qui mendie ou de ses proches, et vise à remédier à une situation de dénuement (<ref-ruling> consid. 5.3 p. 216 s.). L'activité prohibée par l'art. 23 al. 1 LPén apparaît ainsi suffisamment définie au regard des exigences précitées (cf. aussi arrêt du Tribunal fédéral 6B_368/2012 du 17 août 2012 consid. 5).
Les situations évoquées par les recourants (versements à des oeuvres de bienfaisance, récolte de fonds en faveur des nécessiteux) ne tomberaient sous le coup de la disposition litigieuse qu'au prix d'une interprétation extensive prohibée par le principe de la légalité de la loi pénale. Les voies de droit instaurées en matière pénale permettraient au demeurant un contrôle judiciaire suffisant pour sanctionner une application par trop extensive de la disposition litigieuse.
10.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Conformément à l'art. 66 al. 1 et 5 LTF, les frais sont mis à la charge des recourants, qui succombent. Il n'est pas alloué de dépens (<ref-law>).

rulings:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge des recourants.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants ainsi qu'au Conseil d'Etat, au Grand Conseil et à la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal du canton de Vaud.
Lausanne, le 29 août 2018
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
Le Greffier : Kurz

origin_facts:
Vu les faits suivants
A. Le 27 septembre 2016, le Grand Conseil a modifié la loi pénale vaudoise, du 19 novembre 1940 (LPén, RSV 311.15), et libellé comme suit l'art. 23 de cette loi:
"1 Celui qui mendie sera puni d’une amende de 50 à 100 francs.
2 Celui qui envoie mendier des personnes de moins de 18 ans, qui envoie mendier des personnes dépendantes, qui organise la mendicité d’autrui ou qui mendie accompagné d’une ou plusieurs personnes mineures ou dépendantes, sera punie de l’amende de 500 à 2'000 francs."
Cette novelle a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 25 octobre 2016.
L'art. 23 LPén avait jusqu'alors la teneur suivante:
"Celui qui envoie mendier des personnes de moins de 18 ans est puni au maximum de 90 jours-amende."
B. Le 14 novembre 2016, Alain Pellegrinelli, Yves Daniel, Camelia Alexe, Vasile-Adrian Fanica, Roberth Lacatus, Florin Lusca, Rita Lusca, Regina Mazarache, Luc Recordon, Hélène Küng, Anne-Catherine Reymond et Sandrine Ruiz ont formé conjointement une requête auprès de la Cour constitutionnelle contre la révision de la LPén du 27 septembre 2016. Ils concluent à l'annulation de l'art. 23 LPén dans sa nouvelle teneur.
Le Grand Conseil propose le rejet de la requête. Le Conseil d'Etat s'en remet à justice.
Invités à répliquer, les requérants ont maintenu leurs conclusions.
C. Un comité de citoyens s'est constitué pour demander le référendum contre la loi du 27 septembre 2016. Il n'a toutefois pas réussi à réunir le nombre de signatures requis dans le délai légal, selon la publication faite dans la Feuille des avis officiels du 20 janvier 2017 par le Service des communes et du logement.
D. La Cour a délibéré en séance publique le 10 mai 2017 (art. 14 de la loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle – LJC, RSV 173.36). Le dispositif adopté a été communiqué aux parties le 11 mai 2017.

origin_considerations:
Considérant en droit
1. a) Selon l'art. 136 al. 2 let. a de la Constitution cantonale du 14 avril 2003 (Cst-VD, RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle la conformité au droit supérieur des normes cantonales, parmi lesquelles les lois adoptées par le Grand Conseil (art. 3 al. 2 let. a LJC). Formée contre la révision de la LPén du 27 septembre 2016 et tendant à l'annulation de l'art. 23 de cette loi, la requête est recevable quant à son objet.
b) En cas de demande de référendum, le vote populaire ne peut avoir lieu avant que la Cour ne statue sur la requête (art. 6 al. 1 LJC). Cette disposition ne s'applique pas en l'espèce, la demande de référendum dirigée contre la loi du 27 septembre 2016 n'ayant pas abouti.
2. a) La législation en matière de droit pénal et de procédure pénale relève de la compétence de la Confédération (art. 123 al. 1 Cst.). Les cantons conservent toutefois le pouvoir de légiférer sur les contraventions de police qui ne sont pas l'objet de la législation fédérale (art. 335 al. 1 CP). Lorsque le Code pénal règle les atteintes contre un bien juridique déterminé par un système fermé de normes, il n'y a plus de place pour du droit cantonal (ATF 138 IV 13 consid. 3.3.1 p. 16). Le droit pénal de la Confédération ne réprimant pas la mendicité, ce domaine est régi par le droit cantonal (ATF 70 IV 193; arrêt CCST.2013.0002 du 12 juillet 2013 consid. 2b).
b) Le canton de Vaud a fait usage de cette compétence, et de différentes manières. Dans sa teneur originale du 19 novembre 1940, l'art. 23 LPén prévoyait que celui qui, habituellement, se livre à la mendicité ou envoie mendier des personnes de moins de vingt ans placées sous son autorité, est puni, sur dénonciation du préfet, de l'emprisonnement. Selon la révision du 28 février 1944, la peine a été réduite aux arrêts. Dans sa teneur du 18 novembre 1969, l'art. 23 LPén a été maintenu, sous la réserve de la suppression de la condition de la dénonciation du préfet. Dans la novelle du 4 juillet 2006, à la suite de la révision de la partie générale du Code pénal (art. 10 al. 3 CP), le Grand Conseil a modifié l'art. 23 LPén, en prévoyant que celui qui envoie mendier des personnes de moins de 18 ans est puni au maximum de 90 jours-amende. Dans son arrêt du 12 juillet 2013, la Cour constitutionnelle a reconnu la compétence des communes vaudoises à édicter des règles relatives à la mendicité sur le domaine public, complémentairement à l'art. 23 LPén (arrêt CCST.2013.0002, précité, consid. 2). Il est admis qu'une loi, à l'instar de la loi litigieuse du 27 septembre 2016, frappant d'amende la mendicité, équivaut, de fait, à interdire la mendicité sur le domaine public (ATF 134 I 214 consid. 5.2 p. 216). Peut ainsi être réprimé, sur la base de l'art. 23 LPén, le fait de s'adresser aux passants, dans la rue, pour leur demander l’aumône. On distingue à ce propos la mendicité active, par laquelle le mendiant s'approche de la personne, lui parle, la sollicite, et la mendicité passive, qui consiste à s'asseoir sur une chaise ou directement sur le sol, au passage, et à tendre la main ou la sébile, sans interpeller les passants. Une forme intermédiaire consiste à poser sur le sol un panneau en papier ou en carton, sur lequel est rédigé un message destiné à attirer l'attention des passants sur la situation de détresse du mendiant et à les inciter à lui donner l’obole. La mendicité agressive est une forme insistante de la mendicité active. On distingue enfin la mendicité occasionnelle de celle organisée, par laquelle des mendiants (ou groupes de mendiants) occupent régulièrement, jour après jour, la même portion du domaine public. Les mendiants appartenant à la communauté rom pratiquent généralement la mendicité passive et organisée. La mendicité occasionnelle, active ou passive, est plutôt le fait des nécessiteux, des personnes privées de logis et/ou d’emploi, ou des toxicomanes.
c) Avant l'adoption de la loi litigieuse du 27 septembre 2016, vingt-trois communes vaudoises interdisaient la mendicité sous toutes ses formes, soit Bussigny, Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens, Prilly, Renens, St-Sulpice et Villars-Ste-Croix (art. 40 du règlement de police de l'Association des Communes de l'Ouest lausannois), Belmont-sur-Lausanne, Paudex, Pully et Savigny (art. 42 du règlement de police de l'Association des Communes de l'Est lausannois), Blonay, Chardonne, Corseaux, Corsier, Jongny, Montreux, St-Légier, La Tour-de-Peilz, Vevey et Veytaux (art. 78 du règlement de police de l'Association de Communes Sécurité-Riviera), ainsi que Villeneuve (art. 129 du règlement communal de police). Six communes vaudoises interdisaient la mendicité sous toutes ses formes, mais prévoyaient que la municipalité procède à un examen de la situation et pouvait renoncer à toute poursuite quitte à "orienter le dénoncé vers les services sociaux compétents"; il s'agissait des Communes d'Aigle (art. 40 du règlement communal de police), d’Avenches (art. 64 al. 3 du règlement communal de police), de Cossonay (art. 41 du règlement communal de police), de Coppet (art. 40 du règlement communal de police), de Nyon (art. 28bis du règlement communal de police) et d'Oron (art. 63 al. 3 du règlement communal de police). Deux communes interdisaient la mendicité par métier, soit Orbe (art. 38 du règlement communal de police) et Payerne (art. 42 du règlement de police).
Quant à la Commune de Lausanne, elle interdisait la mendicité agressive, l'incitation à l’exercice de la mendicité, la mendicité organisée, la mendicité en compagnie de mineurs et la mendicité dans les endroits où elle était de nature à troubler l'ordre et la tranquillité publics ou entraver la circulation sur la voie publique (art. 87bis du règlement général de police communal [RGP]). Cela concernait les transports publics, les arrêts de bus et de métro, les débarcadères et les quais adjacents, ainsi que les alentours des gares; les marchés; la proximité des horodateurs, machines à paiement, distributeurs d'argent et automates à billets de transport; l'intérieur des magasins, des commerces, des cinémas, des théâtres, des musées, des administrations et les établissements publics; les cimetières et l'intérieur des lieux de culte; les jardins et parcs publics, ainsi que les zones de jeux. Dans son arrêt du 12 juillet 2013, la Cour constitutionnelle a jugé que l'art. 87bis du règlement général de police était conforme au droit supérieur, en particulier sous l'angle de la proportionnalité (arrêt CCST.2013.0002, précité).
Avant l'adoption de la loi litigieuse, la mendicité était interdite ou réglementée dans 32 communes vaudoises, regroupant 380’734 habitants (soit 49,61% de la population cantonale). Parmi les grandes communes vaudoises, seules celles de Morges et d'Yverdon-les-Bains ne réglementaient pas la mendicité.
d) Quatorze autres cantons que celui de Vaud ont légiféré pour réprimer la mendicité. Un canton la punit de la détention ou l'amende (Thurgovie, Gesetz über die öffentliche Sozialhilfe, du 29 mars 1984, art. 22), sept de l'amende - soit Bâle-Ville (Übertretungsstrafgesetz du 15 juin 1978, art. 28); Genève (loi pénale genevoise du 17 novembre 2006, art. 11A); Glaris (Gesetz über die Einführung des Schweizerischen Strafgesetzbuches im Kanton Glarus, du 2 mai 1965, art. 11); Schwytz (Gesetz über das kantonale Strafrecht, du 13 janvier 1972, art. 17); le Tessin (Legge sur l'ordine pubblico, art. 2); Zoug (Übertretungsstrafgesetz, du 23 mai 2013, art. 13), et Zurich (Straf- und Justizvollzugsgesetz, du 19 juin 2006, art. 9). Quatre cantons interdisent la mendicité exercée par fainéantise ou par cupidité, soit Fribourg (loi d’application du Code pénal du 6 octobre 2006, art. 13); les Grisons (Polizeigesetz des Kantons Graubünden du 20 octobre 2004, art. 36j); Obwald (Gesetz über das kantonale Strafrecht du 14 juin 1981, art. 15) et Soleure (Gesetz über das kantonale Strafrecht und die Einführung des Schweizerischen Strafgesetzbuches, art. 24). Un canton interdit la mendicité dite agressive, soit Appenzell Rhodes-extérieures (Gesetz über das kantonale Strafrecht du 25 avril 1982, art. 11) et un canton la mendicité dite d'habitude, soit Neuchâtel (art. 39 du Code pénal neuchâtelois du 20 novembre 1940, art. 39). Ces quatorze cantons regroupent 4'152'955 habitants (soit 49,48 % de la population nationale).
Parmi les villes suisses, on relève également qu'une ville interdit la mendicité sous toutes ses formes, soit Saint-Gall (Polizeireglement du 16 novembre 2004, art. 5bis), deux interdisent le mendicité offensive, agressive ou organisée, soit Bienne (règlement de police locale du 21 novembre 2012, art. 7 al. 2) et Schaffhouse (Polizeiverordnung du 18 mars 2008 du 18 mars 2008, art. 43 al. 2). Une ville interdit la mendicité dans certaines voies d'accès de la gare principale, soit Berne (Reglement betreffend die Benützung des städtischen Teils des Bahnhofs Bern, art. 2 al. 2 let. e).
e) Les rues et les places où s'exerce la mendicité appartiennent au domaine public. L'usage commun est celui par lequel tous les citoyens accèdent au domaine public librement, de manière égale et sans perturber le même usage qu'en font les autres citoyens (ATF 135 I 302 consid. 3.2 p. 307; 122 I 279 consid. 2e/cc p. 286). Par usage accru, on entend celui qui dépasse, selon son intensité ou sa nature, l'usage commun, par l'accaparement d'un emplacement dont sont exclus les tiers (ATF 135 I 302 consid. 3.2 p. 307; 126 I 133 consid. 4c p. 139; 105 Ia 91 consid. 2 p. 93, et les références citées). L'usage accru du domaine public peut être subordonné à l'octroi d'une autorisation de police (ATF 135 I 302 consid. 3.2 p. 307). Tel est le cas lorsque l'activité en question implique l’installation de tables, de tréteaux ou de stands (ATF 135 I 302 consid. 3.2 p. 308; 105 Ia 91 consid. 2 p. 92ss) ou l'offre d'acheter ou de commander des publications ou de s'inscrire, contre rémunération, à des cours de formation (ATF 135 I 302 consid. 3.2 p. 308; 126 I 133). Le fait de soumettre à autorisation la récolte de signatures sur le domaine public, en vue de l'exercice des droits politiques des citoyens, dépend des circonstances locales, et notamment de l'intensité d'occupation du domaine public qui en résulte (ATF 135 I 302 consid. 3.3 p. 309, et les arrêts cités). En principe, l'exercice des droits constitutionnels ne confère aucun droit à utiliser à sa guise le domaine public ou une portion de celui-ci pour des activités privées (ATF 142 I 99 consid. 2.4.2 p. 112; 138 I 274 consid. 2.2.2 p. 282/283; 127 I 164 consid. 3c p. 171). Cette règle connaît deux atténuations. Premièrement, il existe un droit conditionnel à l'utilisation du domaine public à des fins commerciales, dans les rapports de concurrence; le refus d’une autorisation de police dans ce contexte peut porter atteinte à la liberté économique (ATF 132 I 97 consid. 2.1 p. 99/100; 128 I 136 consid. 3 p. 141 ss; 121 I 279 consid. 2a p. 282; 119 Ia 445 consid. 2b p. 449; François Bellanger, Commerce et domaine public, in: François Bellanger/Thierry Tanquerel (éd.), Le domaine public, Genève/Zurich/Bâle, 2004, p. 43 ss). Deuxièmement, l’autorité saisie d'une demande d'autorisation d'usage accru du domaine public pour l'usage des libertés, doit tenir compte, dans la pesée des intérêts à faire, de l'intérêt public lié à l'exercice des libertés à contenu idéal sur le domaine public (ATF 138 I 274 consid. 2.2.2 p. 283; Giorgio Malinverni, L'exercice des libertés idéales sur le domaine public, in: François Bellanger/Thierry Tanquerel (éd.), op. cit., p. 25 ss). Dans le cas de la liberté d'expression notamment, l'autorité doit considérer de manière objective le besoin légitime de pouvoir faire usage du domaine public pour faire appel à l'opinion publique (ATF 138 I 274 consid. 2.2.2 p. 283).
f) Selon les requérants, la novelle du 27 septembre 2016 violerait la liberté personnelle (art. 10 al. 2 Cst.; 12 al. 2 Cst-VD), le droit au respect de la sphère privée et familiale (art. 8 CEDH), le droit à la dignité humaine (art. 7 Cst. en relation avec l'art. 12. Cst. et 9 Cst-VD), la liberté économique (art. 27 Cst.; art. 26 Cst-VD), la liberté d'opinion (art. 16 Cst.;17 Cst-VD), la liberté d'expression (art. 10 CEDH), l'égalité de traitement et l'interdiction de la discrimination (art. 8 al. 1 et 2 Cst.; art. 10 Cst-VD), la liberté de conscience et de croyance (art. 9 CEDH, 15 Cst. et 16 Cst-VD) et le principe selon lequel il n'y a pas de peine sans loi ("nullum crimen sine lege", art. 7 CEDH). Tous ces griefs sont exposés et développés dans la requête, de manière détaillée; la requête répond ainsi aux exigences d’allégation telles qu’elles ressortent de l’art. 13 LJC (cf. arrêt CCST.2013.0002 du 12 juillet 2013 consid. 2a, et les arrêts cités).
Qualité pour agir
3. a) A qualité pour agir contre une règle de droit cantonal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l'acte attaqué soit annulé (art. 9 al. 1 LJC). Toutes les personnes dont les intérêts, qu'ils soient juridiques ou de fait, sont touchés par l'acte attaqué, ou pourraient l'être, ont qualité pour agir (arrêt CCST.2009.0004 du 29 mars 2010, consid. 1c). Une atteinte virtuelle suffit, pourvu que le requérant puisse, avec un minimum de vraisemblance être touché par la norme qu'il conteste (arrêts CCST.2009.0004, précité, consid. 1c; CCST.2008.0012 du 4 septembre 2009, consid. 1d).
b) La requête est formée par deux groupes de requérants, auxquels se rattachent un lot de griefs, en partie commun aux deux groupes, en partie distinct pour chacun d’entre eux. La qualité pour agir s'examine pour chaque groupe de requérants. Il convient d'examiner dans quelle mesure les requérants ont intérêt à agir contre la loi du 27 septembre 2016, parce que celle-ci porterait atteinte aux droits qu'ils invoquent.
Le premier groupe de requérants est formé de ceux qui s'insurgent contre la novelle du 27 septembre 2016 parce qu'elle restreint leur droit de mendier. Il s'agit d'Alain Pellegrinelli, Yves Daniel, Camelia Alexe, Vasile-Adrian Fanica, Roberth Lacatus, Florin et Rita Lusca, ainsi que Regina Mazarache (ci-après: les requérants n°1 à 8). Alain Pellegrinelli (requérant n°1), citoyen suisse bénéficiaire du revenu d'insertion, est un mendiant occasionnel. Yves Daniel (requérant n°2), citoyen suisse sans domicile fixe, est un mendiant régulier. Camelia Alexe, Vasile-Adrian Fanica, Roberth Lacatus, Florin et Rita Lusca, ainsi que Regina Mazarache (requérants n°3 à 8), sont des ressortissants roumains, appartenant à la minorité rom. Ils séjournent à Lausanne régulièrement, sur une base saisonnière, et s'adonnent à la mendicité, qui est leur seule source de revenus, pour eux-mêmes et leur famille, notamment celle restée au pays. Les requérants n°1 à 8 invoquent la liberté personnelle, le droit à la protection de la vie familiale, le droit à la dignité humaine, la liberté économique, la liberté d'opinion et la liberté d'expression.
Le deuxième groupe de requérants est formé de ceux qui contestent la novelle du 27 septembre 2016 au nom du droit de faire l'aumône. Il s'agit de Luc Recordon, d'Hélène Küng, d'Anne-Catherine Reymond et de Sandrine Ruiz (ci-après: les requérants n°9 à 12), qui invoquent la liberté d'opinion, la liberté d'expression, la liberté de conscience et de croyance, ainsi que le principe d'incrimination.
c) On examinera dans un premier temps si la loi litigieuse touche aux droits invoqués par les requérants n°1 à 8 (ci-dessous consid. 4), puis aux droits invoqués par les requérants n°9 à 12 (ci-dessous consid. 5 et 6), et enfin aux droits invoqués par les deux groupes de requérants conjointement (ci-dessous consid. 7).
Griefs soulevés par les requérants n°1 à 8 exclusivement
4. Selon les requérants n°1 à 8, la loi litigieuse restreindrait leur liberté personnelle (art. 10 al. 2 Cst.; 12 al. 2 Cst-VD.), leur droit au respect de la sphère privée et familiale (art. 8 CEDH) et leur droit à la dignité humaine (art. 7 Cst. en relation avec l'art. 12 Cst.; 9 Cst-VD). Elle porterait également atteinte à leur liberté économique (art. 27 Cst.; art. 26 Cst-VD). Elle serait enfin contraire à l'égalité de traitement et instituerait une discrimination prohibée à leur égard (art. 8 al. 1 et 2 Cst.; art. 10 Cst-VD).
Dans un arrêt de principe du 9 mai 2008 publié aux ATF 134 I 214, le Tribunal fédéral a examiné la constitutionnalité de la réglementation genevoise, qui, comme la loi litigieuse, prévoit la répression de la mendicité sous toutes ses formes. Il a jugé qu'une telle interdiction portait atteinte à la liberté personnelle (consid. 5). Il a en revanche considéré qu'elle ne violait pas la liberté économique, la mendicité ne constituant pas, faute de contre-prestation, une activité protégée par l'art. 27 Cst. (consid. 3). S'agissant des violations alléguées de la dignité humaine et du droit au respect de la vie privée, il a relevé que de tels griefs n'avaient pas de portée propre par rapport au grief de la violation de la liberté personnelle (consid. 4 non publié). Il n'y a pas lieu de s'écarter de cette jurisprudence que le Tribunal fédéral a confirmé dans des arrêts ultérieurs portant sur l'application de la réglementation genevoise (TF 6B_31/2012 du 17 août 2012; 6B_33/2012 du 17 août 2012; 6B_36/2012 du 17 août 2012; 6B_88/2012 du 17 août 2012; 6B_214/2012 du 17 août 2012 et 6B_368/2012 du 17 août 2012).
Dans l'ATF 134 I 214, le Tribunal fédéral ne s'est pas prononcé sur la question de savoir, si, comme le soutiennent les requérants, l'interdiction de la mendicité constitue une discrimination à l'égard de la communauté rom et des personnes en situation de grande précarité financière. Dans des arrêts ultérieurs, il a en revanche jugé mal fondés de tels griefs (en particulier, TF 6B_31/2012 précité consid. 3 et 6B_368/2012 du 17 août 2012 consid. 3 et 4). Ici encore, il n'y a pas de motifs de s'écarter de cette jurisprudence. Sans doute, la situation particulière des Roms, comme mendiants organisés pour occuper une part du domaine public, a contribué à l'adoption de la loi litigieuse, comme le montrent aussi les débats du Grand Conseil. Cela étant, tous les mendiants ne sont pas des Roms; tel est le cas non seulement des requérants n°1 et 2, mais aussi des autres mendiants que l'on rencontre dans les rues et sur les places des villes du canton, comme les toxicomanes, les vagabonds et les sans-abris. Inversement, tous les Roms ne sont pas mendiants. Certains des membres de cette communauté (ou de celles qui leur sont apparentées ou proches, comme les gens du voyage, les gitans, les tsiganes ou les Yéniches) exercent d'autres activités économiques, comme le commerce et l'artisanat. On ne saurait ainsi dire que l'art. 23 LPén réprimerait spécifiquement les Roms, pris comme tels en tant que groupe social, ethnique ou national (cf. également TF 6B_88/2012 du 17 août 2012, consid. 3). On relèvera encore que cette disposition, s'agissant des destinataires de la norme, ne fait aucune distinction quant à la situation personnelle, financière ou sociale de ceux qui s'adonnent à la mendicité, ni entre les différents types de mendicité (occasionnelle, régulière, active, passive ou agressive).
En conséquence, la loi litigieuse porte atteinte à la liberté personnelle des requérants no1 à 8, la garantie de la dignité humaine et le respect de la vie privée n'ayant pas de portée propre à cet égard. Elle ne viole en revanche pas leur liberté économique, l'égalité de traitement et l'interdiction de la discrimination. Les requérants no1 à 8 sont ainsi recevables à invoquer uniquement les art. 10 al. 2 Cst. et 12 al. 2 Cst-VD, et non les art. 27 al. 2 Cst., 26 al. 2 Cst-VD, 8 al. 1 Cst., 8 al. 2 Cst., 10 al. 2 Cs-Vd et 14 CEDH.
Griefs soulevés par les requérants n°9 à 12 exclusivement
5. Selon les requérants no 9 à 12, l'interdiction de la mendicité, qui équivaut pour eux à l'impossibilité de donner l'aumône aux mendiants, restreindrait leur liberté de conscience et de croyance (art. 15 Cst.; 16 Cst-VD; 9 CEDH).
a) Aux termes de l'art. 15 Cst., la liberté de conscience et de croyance est garantie (al. 1); toute personne a le droit de choisir librement sa religion, ainsi que de se forger ses convictions philosophiques et de les professer individuellement ou en communauté (al. 2); toute personne a le droit d'adhérer à une communauté religieuse ou d'y appartenir et de suivre un enseignement religieux (al. 3); nul ne peut être contraint d'adhérer à une communauté religieuse ou d'y appartenir, ni d'accomplir un acte religieux ou de suivre un enseignement religieux (al. 4). Les art. 9 CEDH et 16 Cst-VD ont la même portée (cf. ATF 142 I 49 consid. 3.4; 139 I 280 consid. 4.1; 125 I 347 consid. 3; sous l'angle de l’art. 9 CEDH, cf., en dernier lieu l'arrêt rendu le 10 janvier 2017 (req. n°29086/12) par la Cour européenne des droits de l'homme dans l'affaire Osmanoglou et Koçabas c. Suisse). La liberté religieuse comprend à la fois la liberté intérieure de croire, de ne pas croire, ou de changer ses croyances, et la liberté extérieure d'exprimer, de pratiquer et de communiquer ses convictions ou sa vision du monde, dans certaines limites, ou de ne pas les partager (ATF 142 I 49 consid. 3.4; 139 I 280 consid. 4.1; 134 I 49 consid. 2.3 et 4.3; 123 I 296 consid. 2b/aa, et les arrêts cités). La liberté religieuse protège le citoyen contre les ingérences de l'Etat qui serait de nature à gêner ses convictions religieuses (ATF 123 I 296 consid. 2b/aa, concernant le port du foulard islamique; 116 Ia 252 consid. 5a, concernant l'apposition du crucifix dans les salles d'école primaire). Elle confère au citoyen le droit que l'Etat n'interfère pas de façon injustifiée avec l'exercice de sa liberté religieuse, en édictant des règles limitant l'expression et la pratique de ses convictions (ATF 123 I 296 consid. 2b/aa).
b) Les requérants n°9 à 11, appartenant à l'Eglise catholique romaine ou à l'Eglise évangélique réformée, allèguent être soumis à un devoir de charité, faisant partie de leurs convictions chrétiennes. La requérante n°12, pour sa part, musulmane, fait valoir son droit et son obligation à donner l'aumône légale, la "zakât", troisième pilier de l'Islam.
L'art. 23 LPén réprime le fait de mendier, mais uniquement sur le domaine public. Cette disposition n'empêche pas de donner l'aumône aux mendiants dans des espaces privés. Elle n'empêche pas non plus de soutenir par des dons des œuvres d'entraide qui portent secours aux nécessiteux, y compris aux mendiants. Ainsi, à supposer même que donner l'aumône soit une obligation religieuse, il est pour le moins douteux que la loi cantonale incriminée porte atteinte à la liberté religieuse des requérants n°9 à 11 et que ceux-ci puissent dès lors invoquer une telle liberté.
Quoi qu'il en soit, point n'est besoin de trancher définitivement cette question, dans la mesure où, de toute manière, une éventuelle restriction de la liberté de conscience et de croyance respecterait les conditions de l'art. 36 Cst., comme on le verra ci-après (consid. 9).
6. Les requérants n°9 à 12 se plaignent encore du fait que l'art. 23 LPén ne définit pas la mendicité. Ils redoutent que l'application de cette norme soit étendue au fait de solliciter des tiers pour qu'ils versent des fonds aux œuvres d’entraide qu'ils soutiennent. Ils invoquent une violation de l'art. 7 CEDH qui garantit qu'il n'y a pas de peine sans loi ("nullum crimen sine lege").
a) Selon l'art. 7 par. 1 CEDH, ainsi que l'art. 15 du Pacte international du 16 décembre 1966 sur les droits civils et politiques (Pacte ONU II; RS 0.103.2), nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction selon le droit national ou international. La loi pénale ne peut être appliquée ni rétroactivement, ni extensivement. Ce droit est également garanti, en droit interne, par les art. 5 al. 1, 9 et 164 al. 1 let. b Cst., ainsi que par l’art. 1 CP (ATF 138 I 367 consid. 5.4 p. 374; 138 IV 13 consid. 4.1 p. 19/20). Il vaut également pour les sanctions pénales prévues par le droit cantonal (ATF 138 IV 13 consid. 4.1 p. 20). La loi doit définir clairement les infractions et les peines qui les répriment. Le justiciable doit savoir, au regard du texte légal, voire de la jurisprudence, quels actes et quelles omissions engagent sa responsabilité pénale (ATF 139 I 72 consid. 8.2.1 p. 85; 138 I 367 consid. 5.3 p. 373/374, et les arrêts cités).
b) Les craintes des requérants n°9 à 12 ne sont pas fondées. La norme litigieuse réprime le fait de mendier (art. 23 al. 1 LPén: "Celui qui mendie..."), seul ou accompagné de mineurs ou de personnes dépendantes (art. 23 al. 2 LPén), ou d'inciter des mineurs ou des personnes dépendantes à mendier (art. 23 al. 2 LPén), ou encore d'organiser la mendicité d’autrui (art. 23 al. 2 LPén). Dans tous ces cas, est interdit le fait de demander l'aumône, et non de la donner. Ne tombe pas davantage sous le coup de l'art. 23 LPén, sur le vu de son texte clair, le fait de récolter des fonds en faveur des nécessiteux (y compris les mendiants), ni d'inciter autrui à soutenir financièrement les œuvres d'entraide qui soutiennent les pauvres.
En conséquence, la loi litigieuse ne porte pas atteinte au principe "nulle peine sans loi". Les requérants n°9 à 12 n'ont ainsi pas qualité pour invoquer l'art. 7 CEDH.
Griefs soulevés conjointement par tous les requérants
7. Selon les requérants, l'art. 23 LPén violerait la liberté d'opinion et la liberté d'expression. Ils invoquent à cet égard les art. 16 Cst. et 10 CEDH.
a) Aux termes de l'art. 16 Cst., la liberté d'opinion et la liberté d'information sont garanties (al. 1); toute personne a le droit de former, d'exprimer et de répandre librement son opinion (al. 2); toute personne a le droit de recevoir librement des informations, de se les procurer aux sources généralement accessibles et de les diffuser (al. 3). Cette liberté s'étend aux opinions et expressions provocatrices ou choquantes (ATF 138 I 274 consid. 2.2.1). Le droit de répandre son opinion et de diffuser des informations, protégé par l'art. 16 al. 2 et 3 Cst. (et également par l'art. 17 let. a et b Cst-VD), correspond matériellement à la liberté d'expression au sens de l'art. 10 par. 1 CEDH, qui garantit la liberté d'opinion et de recevoir et communiquer librement des informations ou des idées (ATF 130 I 369 consid. 2 et les références citées). L'art. 10 CEDH n'a pas une portée plus étendue que l'art. 16 Cst. (ATF 132 I 256 consid. 3). La liberté d'expression protège tous les moyens propres à établir la communication, y compris le geste et l'adoption de comportements symboliques. Elle englobe notamment les jeûnes de protestation ou grèves de la faim, qui sont des comportements volontaires ou provocateurs par lesquels on cherche à attirer l'attention des citoyens sur des situations que l'on veut dénoncer (cf. ATF 136 IV 97 consid. 6.3). Ainsi, n'est pas seulement protégé le contenu des opinions, expressions ou informations, mais aussi les moyens et la façon de les exprimer. Cela concerne le fait de brandir un symbole, une banderole ou un drapeau dans une manifestation publique ou abords de celle-ci (arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme Faber c. Hongrie [req. n°40721/08] du 24 octobre 2012, par. 36), de troubler une partie de chasse, au nom de la protection des animaux (arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme Hashman et Harrup et autres c. Royaume-Uni du 25 novembre 1999, Recueil 1999-VIII), ou d'occuper un terrain pour empêcher la construction d’une route (arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme Steel et autres c. Royaume-Uni du 23 septembre 1998, Recueil 1998-VII).
b) Se fondant sur cette jurisprudence, sur celle des tribunaux américains relative à la liberté d’expression ("freedom of speech") garantie par le Ier Amendement à la Constitution des Etats-Unis et sur un courant de la doctrine (Maya Hertig Randall/Olivia Le Fort, L’interdiction de la mendicité revisitée, Plädoyer 4/2012 p. 34 ss, 36; Daniel Möckli, Bettelverbote: Einige rechtsvergleichende Ueberlegungen zur Grundrechts-konformität, ZBl 2010 p. 537 ss, 550-559), les requérants soutiennent que le fait de mendier ou de donner l'aumône sur la voie publique ressortirait à la liberté d'expression, garantie par les art. 16 Cst. et 10 CEDH. Selon eux, le fait de s'asseoir sur le sol et de tendre la main aurait pour effet de communiquer un message aux passants, à la fois individuel, comme un cri de détresse, et plus global, comme signal politique sur la situation des personnes démunies. La mendicité sur le domaine public comprendrait ainsi une dimension symbolique, notamment pour attirer l'attention sur la situation particulière des Roms, traités comme la lie de la société. Quant au geste de donner l'aumône, il exprimerait un soutien aux personnes contraintes de mendier et agirait également comme un appel à la population pour en faire de même.
Dans un arrêt du 10 septembre 2014 portant toujours sur l'application de la réglementation genevoise (cause 6B_530/2014), le Tribunal fédéral a rejeté cette thèse. Il a considéré que si, en dernière analyse, tout comportement peut être interprété par un observateur comme porteur d'une information, aussi minime soit-elle, étendre, pour ce motif, le domaine de la liberté d'expression à l’ensemble des comportements humains viderait largement de tout sens les autres droits constitutionnels, ainsi que les régimes différenciés des restrictions admises à ces libertés. En particulier, la comparaison avec le droit américain ne serait pas convaincante, au regard des particularités du système de protection des droits des citoyens aux Etats-Unis. Le critère essentiel, pour le Tribunal fédéral, est que l’acte en question présente un caractère public et contienne une valeur communicative ou symbolique. Le Tribunal fédéral a retenu en particulier que le simple fait de mendier en tendant une sébile aux passants, sans autre forme d’appel ou discours, constitue un comportement non verbal se limitant à la seule expression du dénuement personnel, élément au demeurant secondaire de l’activité du mendiant (consid. 2; pour une critique de l'arrêt, cf. Axel Tschentscher, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2014 und 2015, RJB 2015 p. 717 ss). Ici encore, il n'y a pas lieu de s'écarter de cette jurisprudence.
Les requérants se prévalent encore de l'arrêt rendu le 30 juin 2012 par la Cour constitutionnelle ("Verfassungsgerichtshof") du Land de Salzbourg (cause G155/10). Dans cette affaire, la Cour a annulé l'art. 29 de la loi sur la sécurité du Land ("Salzburger Landesssicherheitsgesetz"), réprimant la mendicité sur le domaine public. Elle a considéré que cette activité, quand elle est passive, entre dans le champ d'application de l’art. 10 CEDH, à raison de son caractère de communication publique d'une situation sociale (consid. 4). Malgré toute la déférence que l'on doit aux juges constitutionnels d'autres Etats, et aussi estimable que soit leur jurisprudence, celle-ci ne lie pas la Cour constitutionnelle du canton de Vaud.
En conséquence, la loi litigieuse ne porte pas atteinte à la liberté d'opinion et à la liberté d'expression. Les requérants n'ont dès lors pas qualité pour invoquer sous ce rapport les art. 16 Cst. et 10 CEDH.
8. En conclusion sur ce point, les requérants no1 à 8 ont qualité pour agir, en tant qu'ils invoquent une atteinte à leur liberté personnelle (art. 10 al. 2 Cst.). La question de savoir si les requérants n°9 à 12 ont également qualité pour agir, en tant qu'ils se plaignent d'une violation de leur liberté de conscience et de croyance (art. 15 Cst.; 16 Cst-VD; 9 CEDH), peut demeurer indécise (cf. supra consid. 5).
Conditions à la restriction des droits constitutionnels en jeu
9. A teneur de l'art. 36 Cst., toute restriction à un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés (al. 1); toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental d'autrui (al. 2); toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé (al. 3); l'essence des droits fondamentaux est inviolable (al. 4). L'art. 38 Cst-VD a la même portée.
a) L'art. 23 LPén réprime de l'amende la mendicité. Il est admis qu’en cela, elle interdit de fait la mendicité sur le domaine public. Cette disposition donne une base légale formelle, au sens de l'art. 36 al. 1 Cst., à la restriction de leurs droits que combattent les requérants (cf. ATF 134 I 214 consid. 5.5 p. 217).
b) La notion d'intérêt public, au sens de l'art. 36 al. 2 Cst., varie en fonction du temps et des lieux. Il comprend non seulement les biens de police (tels que l'ordre, la sécurité, la santé et la paix publiques, par exemple), mais aussi les valeurs culturelles, écologiques et sociales dont les tâches de l'Etat sont l'expression. L'intérêt public se concrétise dans le processus de la législation démocratique, qui n'est pas le produit des seuls besoins politiques, mais des valeurs de l'ordre juridique considéré globalement. Si les droits fondamentaux en jeu ne peuvent être restreints pour les motifs indiqués par la collectivité publique en cause, l'intérêt public allégué ne sera pas tenu pour pertinent (ATF 142 I 99 consid. 8.1 p. 66; 138 I 378 consid. 8.3 p. 393/394).
Dans l'ATF 134 I 214, le Tribunal fédéral a admis qu'il existait un intérêt public à une réglementation interdisant la mendicité, relevant (consid. 5.6):
"L'autorité intimée expose que l'interdiction de la mendicité a été voulue en vue de sauvegarder l'ordre public ainsi que d'assurer la sécurité et la tranquillité publiques, mais aussi dans un but préventif. En substance, elle explique que la libéralisation récente de la mendicité dans le canton de Genève a eu pour effet que celle-ci, qui est interdite dans de nombreux autres cantons, s'y est développée dans des proportions préoccupantes et que la disposition litigieuse vise à éviter les conséquences négatives de cette situation, notamment la sollicitation et le harcèlement systématiques de la population.
On ne saurait nier que la mendicité peut entraîner des débordements, donnant lieu à des plaintes, notamment de particuliers importunés et de commerçants inquiets de voir fuir leur clientèle, et incitant les autorités, légitimement soucieuses de préserver l'ordre public, à réagir. Il n'est en effet pas rare que des personnes qui mendient adoptent une attitude insistante, voire harcèlent les passants. Il est par ailleurs fréquent que ceux qui se livrent à la mendicité s'installent à proximité de stations de paiement, notamment de bancomats et de postomats, ou d'autres lieux de passage quasi-obligé pour de très nombreuses personnes, telles que les entrées de supermarchés, les gares ou d'autres édifices publics. Ces comportements, lorsqu'ils deviennent habituels, ce qui n'a rien d'exceptionnel, sont de nature à provoquer des réactions plus ou moins virulentes, allant du rejet ou de l'agacement à la réprobation ouverte, voire à l'agressivité. Maintes personnes les ressentent comme une forme de contrainte ou du moins comme une pression, qui les incitent à une attitude d'évitement, si ce n'est à des manifestations d'intolérance. Lorsque le phénomène augmente en intensité - et il n'y a à cet égard pas de raison de douter de l'importante affluence évoquée par l'autorité intimée, qui a, précisément pour ce motif, adopté la disposition litigieuse -, ses conséquences négatives s'accroissent d'autant et il existe alors le risque de réactions de plus en plus virulentes, susceptibles de dégénérer. On ne peut non plus perdre de vue les incidences socio-économiques d'une augmentation du phénomène.
Sous l'angle de l'intérêt public, il faut encore relever qu'il n'est malheureusement pas rare que des personnes qui mendient soient en réalité exploitées dans le cadre de réseaux qui les utilisent à leur seul profit et qu'il existe en particulier un risque réel que des mineurs, notamment des enfants, soient exploités de la sorte, ce que l'autorité a le devoir d'empêcher et de prévenir.
Dans ces conditions, il existe un intérêt public certain à une réglementation de la mendicité, en vue de contenir les risques qui peuvent en résulter pour l'ordre, la sécurité et la tranquillité publics, que l'Etat a le devoir d'assurer, ainsi que dans un but de protection, notamment des enfants, et de lutte contre l'exploitation humaine."
Pour les requérants, une telle argumentation ne vaut que pour la mendicité agressive. Ils reprochent à cet égard au Tribunal fédéral d'entretenir une confusion entre les formes "simples" de mendicité, qui ne porteraient atteinte à aucun intérêt public prépondérant, et les formes "qualifiées" de mendicité, qui peuvent porter atteinte à l'ordre public ou à la tranquillité publique. Ils relèvent en outre qu'il n'existe pas d'intérêt à protéger le public des idées et représentations qui heurtent, choquent ou inquiètent l'Etat ou une fraction quelconque de la population. On ne saurait suivre les requérants sur ce point. En effet, quoi qu'ils en disent, même la mendicité "simple" ou "passive" peut provoquer des troubles à l'ordre public ou à la tranquillité publique, compte tenu de l'agacement, de la réprobation ou de de la gêne qu'elle peut susciter chez certaines personnes.
L'interdiction de la mendicité instituée par la loi litigieuse répond ainsi à un intérêt public suffisant.
c) Selon le principe de la proportionnalité, une mesure restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence – ATF 142 I 49 consid. 9.1 p. 69, 76 consid. 3.5.1 p. 84; 140 I 168 consid. 4.2.1 p. 173, 218 consid. 6.7.1 p. 235/236, 353 consid. 8.7 p. 373/374, 381 consid. 4.5 p. 389, et les arrêts cités).
aa) L'interdiction de la mendicité est apte à atteindre le but d’intérêt public visé par l'art. 23 LPén (cf. ATF 134 I 214 consid. 5.7.1 p. 218). Les requérants le contestent, en alléguant que la réglementation genevoise identique ne serait pas appliquée. Ils se réfèrent à ce propos à des articles de presse et à des études sociologiques (cf. pièces 10, 11, 12, 23, 33, 34 et 35 du bordereau des requérants). A supposer que les autorités genevoises ne soient pas en mesure d'appliquer la loi, cela ne serait pas de nature à contredire le fait que des cantons, villes et communes (cf. consid. 2c et d ci-dessus) ont interdit la mendicité, avec succès. Enfin, l'argument des requérants est paradoxal. Si, comme ils le soutiennent, l'art. 23 LPén était condamné par avance à rester lettre morte, leur requête serait inutile.
bb) Selon les requérants, seule une réglementation moins incisive, comme celle adoptée par la Commune de Lausanne (cf. art. 87bis RGP, cf. consid. 2c ci-dessus), définissant des périmètres du territoire dont la mendicité est proscrite, serait conforme aux droits constitutionnels qu’ils sont recevables à invoquer.
Dans l'ATF 134 I 214, le Tribunal fédéral a mis en doute l'efficacité de dispositions moins sévères que l'interdiction pure et simple de la mendicité, relevant (consid. 5.7.2):
"Le recours évoque d'abord la possibilité d'une limitation géographique ou/et temporelle de la mendicité, qui pourrait être interdite dans certains lieux, voire, en sus, à certaines occasions, ainsi durant les fêtes de Genève. Il est toutefois plus que probable qu'une telle solution ne ferait que déplacer le problème. Dans la mesure où la mendicité elle-même ne serait pas interdite, le nombre de personnes qui s'y adonnent ne diminuerait pas ou que faiblement. Il en résulterait une concentration de la mendicité dans les zones où elle serait tolérée, ce qui aurait pour effet d'en accroître les conséquences négatives dans ces zones et pour la population qui y réside. Il n'en irait pas différemment si la pratique de la mendicité devait simplement être exclue en des endroits précis, par exemple devant les banques ou les bancomats, les bureaux de poste ou les postomats, les autres édifices publics ou les supermarchés. Dans ce cas, on assisterait à une concentration de la mendicité à proximité de tels lieux, aux limites du périmètre où elle serait interdite. Le problème se trouverait ainsi reporté de quelques dizaines de mètres ou sur une autre frange de la population. Il existerait par ailleurs le risque que des personnes qui mendient s'installent à l'entrée d'immeubles locatifs, où leur présence régulière, voire constante, pourrait rapidement ne plus être tolérée par les habitants de ces immeubles. Quant à une limitation simplement temporelle de la mendicité, telle que son interdiction durant la période des fêtes de Genève, elle serait manifestement insuffisante pour atteindre le but d'intérêt public visé.
Le recours mentionne par ailleurs la possibilité de soumettre la mendicité à une autorisation. Il est cependant évident que la plupart, voire la grande majorité, des personnes qui s'adonnent à la mendicité, ainsi les étrangers de passage ou en situation illégale, ne pourraient bénéficier d'une autorisation, que bien d'autres ne seraient pas en mesure d'assumer les frais d'une patente et que d'autres encore préféreraient ne pas la solliciter. La mendicité se trouverait ainsi, de fait, interdite dans une mesure qui, en définitive, ne serait pas très éloignée d'une interdiction pure et simple. La solution évoquée serait en outre susceptible d'engendrer des inégalités entre les personnes voulant pratiquer la mendicité.
On pourrait éventuellement songer à une solution consistant à interdire, non pas la mendicité elle-même, mais certaines manières de la pratiquer, telles que le harcèlement ou les comportements insistants. Une telle solution apparaît cependant largement illusoire. On voit mal que ceux qui seraient chargés de faire respecter une telle interdiction puissent assumer cette tâche sans surveiller en quasi-permanence les personnes qui s'adonnent à la mendicité, afin de s'assurer qu'elles s'abstiennent de tels comportements. Le peu d'efficience d'un tel contrôle risquerait de vider largement semblable interdiction de sa substance. Le recours ne propose du reste pas de limiter la mendicité de la sorte."
Il n'y a pas lieu de s'écarter de cette appréciation, malgré la critique dont elle a fait l'objet par la Cour constitutionnelle dans son arrêt du 12 juillet 2013 relatif à la réglementation lausannoise (arrêt CCST.2013.0002 consid. 3d). La solution nuancée voulue par les requérants serait en effet impraticable à l'échelle du canton. Par ailleurs, le simple fait que la réglementation lausannoise ait été jugée constitutionnelle par la cour de céans ne signifie pas que l'interdiction totale de la mendicité soit anticonstitutionnelle. Du reste, dans son arrêt du 12 juillet 2013, si elle a estimé que l'art. 87bis RGP était admissible au regard de la règle de l'aptitude, la Cour constitutionnelle a relevé néanmoins que "d'autres mesures pourraient sembler encore plus efficaces" (consid. 3d). En outre, comme l'a rappelé le Tribunal fédéral, la question de la mendicité revêt une dimension politique. En pareil cas, les tribunaux doivent s'imposer une certaine réserve et n'intervenir qu'avec retenue, les autorités locales étant mieux à même d'apprécier la situation concrète, en particulier l'ampleur de la mendicité sur leur territoire, ses incidences et l'efficacité des mesures à prendre pour atteindre le but d'intérêt public visé (ATF 134 I 214 consid. 5.7.2).
Une interdiction totale de la mendicité respecte ainsi la règle de la nécessité.
cc) Les requérants soutiennent enfin que l'interdiction pure et simple de la mendicité ne serait pas dans un rapport raisonnable avec le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public.
L'art. 12 Cst., dont peuvent se prévaloir aussi bien les étrangers que les ressortissants suisses, confère à quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Dans le canton de Vaud, la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV, RSV 850.051) concrétise ce principe. Elle règle l'action sociale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion, qui consiste à une prestation financière (art. 2 al. 2; 24 ss; 27 ss LASV). Si les personnes étrangères sans autorisation de séjour n'ont pas droit au revenu d'insertion (art. 4 LASV), elles peuvent en revanche bénéficier de l'aide d'urgence, si elles ne sont plus en mesure de subvenir à leur entretien en raison d'une situation de détresse présente ou inéluctable (art. 4a al. 1 LASV). Cette aide est en principe allouée sous forme de prestations en nature (art. 4a al. 3 LASV). Dans la pratique, ces dispositions, qui ont notamment pour but d'éviter que des personnes doivent recourir à la mendicité, ont conduit à la mise en place d'un filet social. Ainsi, pour la très grande majorité des personnes qui s'y livrent, l'interdiction de la mendicité ne les priverait pas du minimum nécessaire, mais d'un revenu d'appoint, même si des exceptions restent toujours possibles (ATF 134 I 214 consid. 5.7.3).
Dans ces conditions, on ne saurait dire que les effets d'une interdiction de la mendicité sur la situation des personnes visées, notamment des requérants no1 à 8, seraient tels qu'ils ne seraient plus dans un rapport raisonnable avec le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public. Par ailleurs, s'agissant des requérants no9 à 12, qui invoquent leur liberté de conscience et de croyance, on rappelle que l'art. 23 LPén ne les empêche pas d'exercer leur devoir de charité, soit en donnant l'aumône aux mendiants dans des espaces privés, soit en soutenant par des dons les œuvres d'entraide qui portent secours aux nécessiteux, y compris aux mendiants (cf. supra consid. 5b).
d) En conclusion, la restriction aux droits constitutionnels que les requérants sont recevables à invoquer contre l'art. 23 LPén est conforme à l'art. 36 Cst.
10. La requête doit ainsi être rejetée, dans la mesure où elle est recevable. Les frais, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge des requérants, solidairement entre eux (art. 49 al. 1 et 51 al. 2 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 12 al. 2 LJC; art. 1 du Tarif des frais judiciaires perçus par la Cour constitutionnelle [TCCstelle; RSV 173.32.5]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 et 56 LPA-VD).