facts:
Sachverhalt:
A. J und H Z._ beabsichtigen, ihr Einfamilienhaus auf Parzelle Nr. kkk an der L._ in Baden abzubrechen und statt dessen ein Mehrfamilienhaus mit fünf Wohnungen und einer Tiefgarage mit neun Autoabstellplätzen zu errichten. Die Bauparzelle liegt in der Wohnzone W2 des Quartiers "Allmend".
Am 18. November 2004 reichten J und H Z._ beim Stadtrat Baden eine Voranfrage zum geplanten Neubau ein. Am 20. Dezember 2004 nahm der Stadtrat Baden zu verschiedenen Fragen vorläufig Stellung, unter Vorbehalt von Änderungen der Rechtsverhältnisse, allfälliger berechtigter Einsprachen Dritter sowie der Bedingungen und Auflagen des definitiven Baubewilligungsverfahrens.
Am 17. März 2005 reichten die Ehegatten H und J Z._ beim Stadtrat Baden ein Baugesuch ein. Gegen das Vorhaben erhoben A._, B._, C._, E und D X._ sowie G und F Y._ Einsprache. Am 20. Juni 2005 reichten die Ehegatten H und J Z._ ein überarbeitetes Baugesuch ein. Der Stadtrat Baden wies die Einsprachen am 4. Juli 2005 ab, soweit sie nicht gegenstandslos geworden waren, und erteilte die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen.
B. Mit Beschwerde an das Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau (im Folgenden: Departement) verlangten die Einsprecher die Aufhebung der Baubewilligung. Das Departement hiess die Beschwerde am 18. April 2006 teilweise gut, hob den Beschluss des Stadtrats hinsichtlich des Besucherparkplatzes südlich der L._ auf und wies die Sache insoweit zur Durchführung des ordentlichen Baubewilligungsverfahrens an den Stadtrat zurück. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab.
C. Gegen den Departementsentscheid gelangten A._ und Mitbeteiligte mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 11. Mai 2006 an das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau. Dieses führte am 3. Juli 2007 eine Verhandlung mit Augenschein durch und hörte zwei Fachpersonen des Departements (Abteilung Verkehr und Abteilung Raumentwicklung/Ortsbildpflege) an. Mit Urteil vom 9. August 2007 wies es die Verwaltungsgerichtsbeschwerde in der Hauptsache ab. Lediglich in Bezug auf die Regelung der Kostenfolgen hob das Verwaltungsgericht den Entscheid des Departements vom 18. April 2006 auf und nahm eine neue Kostenverlegung vor.
Auf eine gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten trat das Bundesgericht am 23. Januar 2008 nicht ein, weil es sich um einen Zwischenentscheid handle, der erst zusammen mit dem Endentscheid angefochten werden könne (Urteil 1C_295/2007).
D. Am 5. Februar 2008 reichten H und J Z._ beim Stadtrat Baden ein Baugesuch für einen Besucherparkplatz inklusive Containerabstellplatz auf der Parzelle Nr. kkk ein. Dagegen erhoben A._ und Mitbeteiligte erneut Einsprache. Im Rahmen des Einspracheverfahrens nahm die Bauherrschaft Projektänderungen vor, wobei die Einsprecher an ihrer Einsprache festhielten. Am 5. Mai 2008 wies der Stadtrat Baden die Einsprache ab und erteilte die Baubewilligung für die Projektänderung des Besucherabstellplatzes und des Containerstandorts unter Auflagen und Bedingungen.
E. Am 18. August 2008 wies das Departement eine dagegen gerichtete Verwaltungsbeschwerde von A._ und Mitbeteiligten ab. Die dagegen gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau am 2. März 2009 ab, soweit es darauf eintrat.
F. Gegen die Urteile des Verwaltungsgerichts vom 9. August 2007 und vom 2. März 2009 haben A._ und Mitbeteiligte am 11. April 2009 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, die angefochtenen Urteile seien aufzuheben. Eventuell sei die Sache zur neuen Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
G. Die privaten Beschwerdegegner und das Verwaltungsgericht beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Stadt Baden und das Departement haben auf eine Vernehmlassung verzichtet.

considerations:
Erwägungen:
1. Nachdem das Baubewilligungsverfahren nunmehr im Kanton abgeschlossen ist, können alle in diesem Verfahren ergangenen Entscheide des Verwaltungsgerichts mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vor Bundesgericht angefochten werden (Art. 82 ff. BGG). Dies gilt insbesondere auch für den Zwischenentscheid des Verwaltungsgerichts vom 9. August 2007, soweit er sich auf den Inhalt des Endentscheids (d.h. der Baubewilligung für das gesamte Bauprojekt, einschliesslich Besucherparkplatz und Containerstandort) auswirkt (Art. 93 Abs. 3 BGG). Die Beschwerdeführer sind Eigentümer von Parzellen, die an das Baugrundstück angrenzen oder sich in dessen unmittelbarer Nähe befinden; als solche sind sie zur Beschwerde befugt (Art. 89 Abs. 1 BGG).
Da alle übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2. Die Beschwerdeführer machen zunächst geltend, nach dem Grundsatz der Einheit der Baubewilligung hätte das Bewilligungsverfahren nicht in zwei Verfahren aufgeteilt werden dürfen. Disp.-Ziff. 1 des Departementsentscheids vom 18. April 2006 hätte daher rechtskonform dahingehend ausgelegt werden müssen, dass die Baubewilligung insgesamt (und nicht nur hinsichtlich des Besucherparkplatzes und des Containerstandorts) aufgehoben und die ganze Streitsache (Wohnhaus mit Tiefgarage und Besucherparkplatz) zur Durchführung des ordentlichen Baubewilligungsverfahrens an den Stadtrat zurückgewiesen werde. Richtigerweise hätte deshalb das gesamte Bauvorhaben nochmals öffentlich aufgelegt und darüber neu entschieden werden müssen.
Das falsche Vorgehen der Vorinstanzen habe Art. 22 RPG, das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV), den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) und das Willkürverbot (Art. 9 BV) verletzt und zu Nachteilen für die Beschwerdeführer geführt: Zum einen sei ihre Beschwerdelegitimation hinsichtlich des Besucherparkplatzes und des Containerstandorts z.T. verneint bzw. angezweifelt worden, was nicht der Fall gewesen wäre, wenn diese Elemente zusammen mit dem gesamten Bauvorhaben zur Beurteilung gelangt wären. Zum anderen sei der Entscheidungsspielraum der Behörden im zweiten Verfahren eingeschränkt gewesen, weil der Entscheid im ersten Verfahren bezüglich Mehrfamilienhaus und Tiefgarage als gegeben betrachtet worden sei. Wäre das gesamte Bauvorhaben gemeinsam zur Beurteilung gelangt, hätte beispielsweise die Möglichkeit bestanden, mittels Auflagen und Bedingungen eine Kombination zwischen Tiefgarage und Besucherparkplatz oder einen anderen Standort für den Parkplatz zu erzwingen. Die Beschwerdeführer räumen ein, dass sie die Aufteilung des Verfahrens in ihrer Beschwerde gegen den Entscheid des Departements vom 18. April 2006 nicht gerügt haben; sie sind jedoch der Auffassung, dass das Verwaltungsgericht diese Frage von Amtes wegen hätte prüfen müssen, weil es auf eine gegen einen Zwischenentscheid gerichtete Beschwerde nicht hätte eintreten dürfen. Die Beschwerdeführer verweisen hierfür auf den bundesgerichtlichen Entscheid vom 23. Januar 2008.
2.1 Die Beschwerdeführer leiten das Prinzip der Einheit und Unteilbarkeit der Baubewilligung direkt aus Art. 22 RPG ab. Diese Bestimmung verlangt jedoch nur, dass Bauten und Anlagen mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Dies setzt voraus, dass über die Bewilligungsfähigkeit einer Baute oder Anlage (vollständig) entschieden worden ist, bevor mit deren Errichtung begonnen wird. Das ist vorliegend gewährleistet, wurden doch inzwischen alle Elemente des Bauprojekts (einschliesslich Besucherparkplatz und Containerstandort) von der Stadt Baden bewilligt und vom Departement und vom Verwaltungsgericht bestätigt. Mit der Errichtung der Hauptbaute wurde unstreitig noch nicht begonnen und hätte auch - wie das Verwaltungsgericht in seiner Vernehmlassung darlegt - nicht begonnen werden können, nachdem einzelne Teile einer Baubewilligung nach Aargauer Recht nicht selbständig in Rechtskraft erwachsen können.
2.2 Die Aufsplittung einer Bewilligung in mehrere Zwischen- oder Teilverfügungen kann u.U. gegen das Gebot der materiellen Koordination (Art. 25a RPG) und der umfassenden Interessenabwägung verstossen, wenn sich einzelne Aspekte oder Anlagenteile nicht sinnvoll isoliert beurteilen lassen, sondern eine Gesamtschau verlangen (vgl. z.B. Urteil 1A.186/2002 vom 23. Mai 2003 E. 3, publ. in ZBl 105/2004 S. 103; RDAF 2005 I S. 591 zu Art. 24 RPG). Im vorliegenden Fall machen die Beschwerdeführer nur geltend, die (Vorab-)Bewilligung der Hauptbaute habe die Suche nach möglichen Alternativstandorten für den Parkplatz bzw. den Containerstandort eingeschränkt. Sie legen aber nicht dar, weshalb die Vorinstanzen überhaupt verpflichtet gewesen wären, Alternativstandorte zu prüfen und mittels einer Bedingung oder Auflage zu erzwingen, nachdem der im Baugesuch vorgesehene Besucherparkplatz an der L._ bewilligungsfähig war.
2.3 Der Nichteintretensentscheid des Bundesgerichts vom 23. Januar 2008, auf den sich die Beschwerdeführer ebenfalls berufen, stützt sich auf Art. 90 ff. BGG, wonach (von Ausnahmefällen abgesehen) nur Endentscheide vor Bundesgericht angefochten werden können. Diese Bestimmungen gelten nur für das bundesgerichtliche Verfahren und waren für das Baubewilligungsverfahren nicht massgeblich. Die Beschwerdeführer legen nicht dar, inwiefern das (für das vorliegende Verfahren noch massgebliche) Aargauer Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 9. Juli 1968 (aVRPG) die Beschwerde gegen Rückweisungsentscheide ausgeschlossen habe.
2.4 Fraglich kann daher allenfalls sein, ob die Aufspaltung des Verfahrens willkürlich ist, weil sie in unhaltbarer Weise gegen ein Prinzip des Aargauer Baurechts verstösst, wonach die Baubewilligung grundsätzlich (von gesetzlich geregelten Ausnahmen wie Vorentscheid und Voranfrage abgesehen) in Form eines Gesamtentscheides ergehen muss und die Baubehörde nicht einzelne Fragen abspalten und gesondert entscheiden darf (vgl. Erich Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, 2. Aufl., § 152 N 1a; Andreas Baumann, Das Baubewilligungsverfahren nach aargauischem Recht, 2007, S. 85 und 118).
Die privaten Beschwerdegegner bestreiten, dass dieses Prinzip bei jeder Rückweisung die Gesamtaufhebung des Entscheids und die Wiederholung des gesamten Baubewilligungsverfahrens verlange; sie verweisen hierfür auf einen Entscheid des Aargauer Verwaltungsgerichts aus dem Jahr 2002 (AGVE 2002 S. 242/243).
Wie es sich damit verhält, kann offen bleiben: Der Rückweisungsentscheid des Departements und das diesbezügliche Urteil des Verwaltungsgerichts können als Zwischenentscheide vom Bundesgericht nur noch überprüft werden, soweit sie sich auf den Inhalt des Endentscheids auswirken (Art. 93 Abs. 3 BGG). Inzwischen liegt eine Baubewilligung für das gesamte Projekt vor. Soweit die Beschwerdeführer rügen, die Aufspaltung habe sich negativ auf ihre Legitimation im zweiten Verfahren ausgewirkt, ist dem entgegen zu halten, dass sowohl das Departement als auch das Verwaltungsgericht die Eingaben der Beschwerdeführer zu Besucherparkplatz und Containerstandort materiell beurteilt haben. Nach dem oben (E. 2.2) Gesagten ist auch nicht ersichtlich, inwiefern die Prüfungs- und Entscheidbefugnisse der Baubehörde durch die Aufsplittung des Verfahrens eingeschränkt worden wären. Schliesslich hätte das von den Beschwerdeführern verlangte Vorgehen (nochmalige vollständige Durchführung des öffentlichen Auflage-, Einsprache- und Baubewilligungsverfahrens für das gesamte Vorhaben, auch soweit darüber bereits von Stadtrat, Departement und Verwaltungsgericht entschieden worden war), nicht zu weniger, sondern zu mehr Aufwand für alle Beteiligten geführt.
Im Ergebnis kann das Vorgehen der Vorinstanzen daher nicht als willkürlich betrachtet werden.
3. Die Beschwerdeführer rügen ferner, der Stadtrat Baden sei bei der Erteilung der Baubewilligung voreingenommen gewesen, weil dieser sich bereits im Rahmen einer Voranfrage detailliert zu den wesentlichen Eckpunkten des Bauprojekts geäussert habe. In diesem Zusammenhang machen die Beschwerdeführer auch geltend, der Stadtrat habe die Bestimmungen über die Voranfrage (§ 28 Abs. 2 und 3 der Allgemeinen Verordnung zum Baugesetz vom 23. Februar 1994 [ABauV]) willkürlich angewandt. Mit ihren diesbezüglichen Argumenten habe sich das Verwaltungsgericht nicht ernsthaft befasst und habe daher das rechtliche Gehör verletzt (Art. 29 Abs. 2 BV).
3.1 Das Aargauer Baurecht kennt zwei Verfahren, in denen vorab über wichtige baurechtliche Fragen entschieden werden kann, bevor dem Bauherrn bedeutender Aufwand für Projektierung und Umtriebe entstehen: den Vorentscheid gemäss § 62 des Aargauer Baugesetzes vom 19. Januar 1993 (BauG) und die Voranfrage gemäss § 28 Abs. 2 ABauV. Der Vorentscheid ergeht im gleichen Verfahren wie die Baubewilligung und ist grundsätzlich auch für Dritte rechtsverbindlich. Dagegen werden Dritte in das Voranfrageverfahren nicht einbezogen, und die erteilte Auskunft oder Stellungnahme ist rechtlich nicht verbindlich. Die Voranfrage ist wie folgt geregelt:
§ 28 ABauV Beratung und Zusammenarbeit (§ 60 BauG)
1 Die am Verfahren beteiligten Privaten und Behörden arbeiten zusammen.
2 Im Interesse einer zügigen Verfahrensabwicklung und der Koordination können der Gemeinderat, sowie für kantonale und eidgenössische Bewilligungen und Zustimmungen die kantonale Koordinationsstelle, vor Einreichung von Gesuchen für komplexe und grössere Bauvorhaben um unverbindliche Auskünfte und Stellungnahmen ersucht werden. Dies gilt namentlich für Gewerbe- und Industriebauten, Arealüberbauungen, Bauten ausserhalb der Bauzonen und für Vorhaben, die einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterstehen.
3 Diese Beratung bezieht sich insbesondere auf wichtige Fragen zur Zulässigkeit des Vorhabens, die Gesuchsunterlagen und die Verfahrensabläufe. Die Gesuchsteller können die Mitwirkung der Behörde bei der Ausarbeitung eines Ablaufprogramms verlangen.
4 [...].
Zuständig für die Beantwortung von Voranfragen wie auch für die Bewilligung von Baugesuchen ist in Baden der Stadtrat (§ 73 Abs. 1 der Bau- und Nutzungsordnung der Stadt Baden vom 23. Oktober 2001 [BNO]). Dessen Entscheide werden von der Baukommission vorbereitet, die sich vorwiegend aus Baufachleuten zusammensetzt. Die Baukommission begutachtet die Bau- und Vorentscheidsgesuche und verabschiedet sie zuhanden des Stadtrates (§ 73 Abs. 3 BNO).
3.2 Das Verwaltungsgericht hat sich im Urteil vom 9. August 2007 (E. 2 S. 6 ff.) ausführlich mit den von den Beschwerdeführern aufgeworfenen Fragen befasst, weshalb keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vorliegt. Der verfassungsrechtlichen Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich das Verwaltungsgericht - wie geschehen - mit den aus seiner Sicht wesentlichen Punkten auseinandersetzt; nicht erforderlich ist hingegen, dass der Entscheid zu allen Parteistandpunkten einlässlich Stellung nimmt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (<ref-ruling> E. 3.3 S. 445 mit Hinweisen).
3.3 Gegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens ist nicht die Voranfrage sondern die Baubewilligung. Die Zulässigkeit der im Rahmen der Voranfrage erteilten Auskunft ist deshalb nur insoweit zu beurteilen, als sich dies auf die Rechtmässigkeit der Baubewilligung auswirkt, namentlich auf die Frage der Vorbefassung und Befangenheit des Stadtrats (vgl. unten, E. 3.5).
3.4 Das Verwaltungsgericht verneinte eine Ausstandspflicht gemäss § 5 aVPRG und nach Art. 29 Abs. 1 BV. Bis anhin sei die Zulässigkeit behördlicher Auskünfte von Lehre und Praxis unter dem Gesichtspunkt der Vorbefassung nie in Frage gestellt worden; die Möglichkeit der Voranfrage werde im Gegenteil befürwortet, weil sie im Interesse der Verfahrensökonomie und der bürgernahen Verwaltung liege. Eine solche Vorbefassung sei erst dann kritisch einzustufen, wenn ausserhalb des Baubewilligungsverfahrens und somit unter Ausschluss der an diesem Verfahren zu beteiligenden Dritten Zusagen abgegeben würden, die geeignet seien, beim Adressaten eine Vertrauensposition zu schaffen. Auch wenn eine solche Zusage für nicht einbezogene Dritte keine verbindliche Wirkung entfalten könne, so dürfte sie doch die Behörde im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren als voreingenommen erscheinen lassen. Eine solche vertrauensbegründende Zusage sei aber im konkreten Fall nicht erteilt worden. Vielmehr habe der Stadtrat auf die Voranfrage der Bauherrschaft von Gesetzes wegen nur eine unverbindliche Auskunft erteilen können (§ 28 Abs. 2 ABauV). Er habe in seinem Beschluss vom 20. Dezember 2004 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass es sich um eine vorläufige Stellungnahme handle und habe Änderungen der Rechtsverhältnisse, allfällige berechtigte Einsprachen Dritter sowie die Bedingungen und Auflagen der Baubewilligung ausdrücklich vorbehalten. Damit sei der Inhalt der Baubewilligung trotz Voranfrage weiterhin offen gewesen, weshalb keine verfassungswidrige Vorbefassung vorliege. In solchen Fällen könne von der Baubehörde erwartet werden, dass sie ihre Beurteilung des Bauvorhabens bei begründeten Einwendungen Dritter im Verlauf des Verfahrens revidiere und das Baugesuch trotz der vorgängig erteilten (unverbindlichen) Auskunft objektiv und unparteiisch beurteile.
Die Beschwerdeführer bestreiten dies. Sie sind der Auffassung, dass auch eine "unverbindliche" Auskunft gemäss § 28 ABauV vertrauensbegründend sei, denn eine Voranfrage mache für den Baugesuchsteller nur Sinn, wenn er sich auf die Antworten verlassen könne. Das einzige Risiko, das ihm bleibe, seien berechtigte Einsprachen Dritter. Eine Amtsstelle, die sich bereits in einer bestimmten Frage festgelegt habe, werde jedoch später kaum mehr darauf zurückkommen, zumal sie wisse, dass der Baugesuchsteller im Vertrauen auf die "unverbindliche" Auskunft Dispositionen getroffen habe. Insofern liege eine Verletzung von Art. 29 BV vor.
3.5 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Garantie des verfassungsmässigen Richters (Art. 30 Abs. 1 BV; Art. 58 Abs. 1 aBV; Art. 6 Ziff. 1 EMRK) kann eine unzulässige, den Verfahrensausgang vorwegnehmende Vorbefassung eines Richters vorliegen, wenn dieser bereits in einem früheren Verfahrensabschnitt in amtlicher Funktion mit derselben Angelegenheit befasst war und dabei eine ähnliche oder qualitativ gleiche Frage zu beurteilen hatte (vgl. <ref-ruling> E. 3.4 - 3.6 S. 116 ff. mit Hinweisen). Allerdings kann die Rechtsprechung zur Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von Gerichtsbehörden nicht ohne Weiteres auf erstinstanzliche Verwaltungsverfahren übertragen werden. Vielmehr müssen die Anforderungen an die Unparteilichkeit von Verwaltungs- und Exekutivbehörden in jedem Einzelfall, unter Berücksichtigung ihrer gesetzlich vorgegebenen Funktion und Organisation, ermittelt werden (<ref-ruling> E. 3f S. 124 f., 209 E. 8a S. 218). Ist die amtliche Mehrfachbefassung systembedingt und damit unvermeidlich, so liegt grundsätzlich keine unzulässige Vorbefassung i.S.v. Art. 29 Abs. 1 BV vor (Urteil 1P.48/2007 vom 11. Juni 2007 E. 4.3; Benjamin Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Diss. Zürich 2002, S. 150 f.).
3.5.1 Dementsprechend verneinte das Bundesgericht im Urteil 1A.11/2007 vom 16. Mai 2007 (E. 3.5) eine verfassungswidrige Vorbefassung des Vertreters der kantonalen Denkmalpflege und des kommunalen Bauberaters, die bereits als Juroren am Architekturwettbewerb teilgenommen hatten, weil deren Beizug im Projektierungsstadium den gesetzlichen Vorgaben entsprochen habe und dieser Umstand allein deshalb keinen Ausschlussgrund für das anschliessende Baubewilligungsverfahren darstellen könne.
Dagegen entschied das Bundesgericht im Urteil 1P.224/1991 vom 9. September 1992 (publ. in ZBl 95/1994 S. 66 ff.), dass ein baurechtlicher Vorentscheid, der ohne vorherige Ausschreibung erlassen werde, nicht nur den Anspruch auf rechtliches Gehör und die Rechtsmittelgarantie von Art. 33 Abs. 2 und 3 RPG verletze, sondern auch den Anspruch auf einen unbefangenen und unparteiischen Richter nach Art. 30 Abs. 1 BV (Art. 58 Abs. 1 aBV) und Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletzen könne, weil Richter, die auf Rekurs oder Beschwerde gegen einen solchen Vorentscheid ein Urteil fällen, im Verfahren gegen die nachfolgende Baubewilligung voreingenommen erscheinen können (E. 2c S. 71).
Zur Frage der Voreingenommenheit der Baubehörde äusserte sich das Bundesgericht damals nicht; es verwies allerdings auf einen Entscheid der Baudirektion des Kantons Bern zu diesem Thema (BVR 1992 S. 219 ff., insbes. S. 220). Dort war zu entscheiden, ob der Stadtpräsident, der als Mitglied des Gemeinderates die (vor Einreichung des Baugesuchs gestellte) Anfrage des Baugesuchstellers über die Zulässigkeit der vorgesehenen gewerblichen Nutzung mitbeantwortet hatte, im Baubewilligungsverfahren befangen sei. Die Baudirektion verneinte dies. Sie ging davon aus, dass die Auskunftserteilung durch fachkundige Beamte von einer bürgernahen Verwaltung erwartet werde und die Zulässigkeit behördlicher Auskünfte auch in Lehre und Rechtsprechung nicht bezweifelt werde. Kritischer werde es allerdings, wenn ausserhalb eines formellen Verfahrens, unter Ausschluss berechtigter Dritter, Zusagen abgegeben würden, die geeignet seien, bei den Adressaten eine Vertrauensposition zu schaffen. Auch wenn feststehe, dass eine solche Zusage für nicht einbezogene Dritte keine verbindliche Wirkung entfalten könne, so dürfte sie doch die Behörde später im Baubewilligungsverfahren als voreingenommen erscheinen lassen. Eine solche Zusage sei aber vom Gemeinderat nicht erteilt worden: Dieser habe die Zustimmung zur gewerblichen Nutzung nur "grundsätzlich" abgegeben und den Vorbehalt angebracht, dass der endgültige Entscheid erst im Baubewilligungsverfahren, d.h. in Kenntnis der genauen Pläne und allfälliger Einwendungen Dritter, gefällt werden könne.
In einem weiteren bundesgerichtlichen Urteil (1P.827/2006 vom 25. September 2007) stellte sich die Frage, ob die ohne vorherige Ausschreibung oder Anzeige des Gesuchs erteilte Zustimmung des Gemeinderats zu einer Ausnahmeüberbauung nach einheitlichem Plan gemäss § 50 des Raumplanungs- und Baugesetzes des Kantons Basel-Landschaft eine baurechtliche Verfügung im Sinne eines Vorentscheids darstelle. Das Bundesgericht verwies auf seine Rechtsprechung, wonach ein Entscheid über ein ausschreibungspflichtiges Bauvorhaben ohne die erforderliche Bekanntmachung an Drittbetroffene Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG und dem Anspruch auf rechtliches Gehör widerspreche (E. 3.4.2; vgl. dazu auch <ref-ruling> Ib 2b S. 52, 379 E. 3d S. 384; je mit Hinweisen). Die nachträgliche Teilnahme Dritter am späteren baurechtlichen Bewilligungsverfahren über das vollständige Baugesuch vermöge den erlittenen Rechtsnachteil nur zu heilen, wenn die Baubehörde und allenfalls angerufene Rechtsmittelinstanzen in der vorentschiedenen Frage noch frei seien, also an ihren Vorentscheid auch dem Gesuchsteller gegenüber nicht gebunden seien (E. 3.4.2). Das Bundesgericht folgerte daraus, dass die Zustimmung des Gemeinderats zur Ausnahmeüberbauung keine rechtliche Bindungswirkung entfalten könne, und qualifizierte sie als unverbindliche Zusage an die Bauherrschaft, das Bauvorhaben im Baubewilligungsverfahren beim Bauinspektorat zu unterstützen. Das Bundesgericht ging davon aus, dass die festgestellten erheblichen Verfahrensmängel nicht dazu führten, dass das ganze Baubewilligungsverfahren wiederholt werden müsse. Vielmehr seien das Bauinspektorat und die Beschwerdeinstanzen im Ergebnis auf alle Einwände des Beschwerdeführers gegen das Bauvorhaben eingegangen, ohne den Beschlüssen des Gemeinderats präjudizielle Bedeutung zuzumessen. Im Ergebnis wies das Bundesgericht die Beschwerde gegen die Baubewilligung deshalb ab. Dabei ist allerdings zu beachten, dass im Kanton Basel-Landschaft nicht die Gemeinde, sondern eine kantonale Behörde - das Bauinspektorat - Baubewilligungsbehörde ist.
3.5.2 Rudolf Kappeler (Die Problematik des baurechtlichen Vorentscheids ohne vorherige Ausschreibung, ZBl. 95/1994 S. 72 ff.) folgert aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Unzulässigkeit von Vorentscheiden ohne vorherige Ausschreibung (die er bedauert), dass die Kantone nur noch zwei Möglichkeiten hätten: Entweder werde der ohne vorherige Ausschreibung erfolgte Vorentscheid zu einer (abgesehen vom Gebot von Treu und Glauben) unverbindlichen behördlichen Stellungnahme herabgestuft, oder es müsse gesetzlich geregelt werden, dass die Verbindlichkeit des Vorentscheids zugunsten des Baubewilligen entfällt, sobald ein aktivlegitimierter Dritter eine vorentscheidkonforme Baubewilligung anficht. Zudem müssten diejenigen Mitglieder der Rechtsmittelinstanzen, welche schon in einem allfälligen Rechtsmittelverfahren betreffend den Vorentscheid mitgewirkt haben, bei der Beurteilung des Rechtsmittels eines Dritten gegen die Baubewilligung in den Ausstand treten. Daraus lässt sich folgern, dass Kappeler eine unzulässige Vorbefassung der Baubehörde in solchen Fällen verneint.
Benjamin Schindler (a.a.O. S. 83 und S. 136) anerkennt grundsätzlich, dass bei komplexen Sach- oder Rechtslagen von Seiten Privater das Bedürfnis nach Vorverhandlungen oder Vorabklärungen bestehen kann. Die Beratung, Auskunftserteilung und Information durch die Behörden werde bis zu einem gewissen Grad sogar erwartet und entspreche der Forderung nach "Bürgernähe" und "Kundenorientierung". Die Erteilung eines Ratschlags dürfe aber nicht den Eindruck erwecken, die Behörde habe sich bereits ihre Meinung in Bezug auf ein konkretes Verfahren gebildet. Der Ratschlag dürfe daher nicht einer abschliessenden Beurteilung gleichkommen. Unproblematisch sei daher, wenn der Bausekretär einer Gemeinde einem Grundeigentümer generelle Auskünfte über die Bebaubarkeit seines Grundstücks erteile. Dagegen müsse er bei der Beurteilung eines Baugesuchs in den Ausstand treten, wenn die vorgängige Beratung so weit gegangen sei, dass er dem Eigentümer bei der Ausarbeitung des Baugesuchs geholfen habe oder ihm vor Berücksichtigung allfälliger Drittinteressen bereits die verbindliche Zusage gemacht habe, er werde das Baugesuch in dieser Form bewilligen (a.a.O., S. 137). Sinnvoller als die repressive Anwendung von Ausstandsbestimmungen sei es jedoch, dass von Beginn weg mit der nötigen Fairness und Transparenz gehandelt werde, unter Einbezug aller potentiell Betroffenen.
3.5.3 Im vorliegenden Fall hat der Stadtrat auf die Voranfrage der Bauherrschaft eine unverbindliche Stellungnahme erteilt und hat allfällige berechtigte Einsprachen Dritter sowie die Bedingungen und Auflagen der Baubewilligung ausdrücklich vorbehalten. Die Vorbefassung der Baubehörde, die vor Einleitung eines Baubewilligungsverfahrens um Auskunft ersucht wird, ist von § 28 ABauV vorgegeben und damit systembedingt: Adressat der Voranfrage ist der Gemeinde- bzw. Stadtrat und damit die Behörde, die anschliessend über das Baugesuch zu entscheiden hat. Zweck der Voranfrage ist es gerade, möglichst frühzeitig eine Stellungnahme der Behörde zu erhalten, die anschliessend auch für die Erteilung der Baubewilligung zuständig ist. Dieser Zweck würde verfehlt, wenn der Stadtrat bzw. die Baukommission, die auf Voranfrage eine Auskunft erteilt haben, im Baubewilligungsverfahren in den Ausstand treten müsste.
3.5.4 Allerdings muss § 28 ABauV verfassungskonform ausgelegt und gehandhabt werden. Es muss sichergestellt werden, dass das Voranfrageverfahren, das ohne Beteiligung legitimierter Dritter stattfindet, das Baubewilligungsverfahren nicht vorwegnimmt und nicht den Anschein erweckt, die zuständige Behörde werde ihre Beurteilung des Bauvorhabens im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren nicht mehr revidieren. Ob dies der Fall ist, hängt von den konkreten Umständen des Einzelfalls ab, namentlich von Art, Umfang und Bedeutung der aufgeworfenen baurechtlichen Fragen, dem Entscheidungsspielraum der Baubehörde und dem Projektierungsstadium: Bei der Beantwortung abstrakter Rechtsfragen in einem frühen Stadium der Projektierung besteht in aller Regel keine Gefahr der späteren Befangenheit; gleiches gilt bei Auskünften über baurechtliche Fragen, die gesetzlich determiniert sind und (bei einer späteren Anfechtung der Baubewilligung durch Dritte) von den Rechtsmittelbehörden frei überprüft werden können. Dagegen kann bei einer umfangreichen und detaillierten Prüfung konkreter, projektbezogener Fragen, namentlich im Autonomiebereich der Gemeinde, die Gefahr einer Vorbestimmung des Baubewilligungsverfahrens bestehen. In solchen Fällen muss der Gesuchsteller ins Vorentscheidverfahren nach § 62 BauG verwiesen werden, in welchem die Rechte betroffener Dritter gewährleistet sind.
3.5.5 Im vorliegenden Fall reichten die M._ Architekten am 18. November 2004 beim Stadtrat Baden eine Voranfrage zum geplanten Neubau eines Mehrfamilienhauses mit Tiefgarage ein, in der sie die Klärung folgender Punkte beantragten: Auslegung des grossen Grenzabstands, mehrseitige Orientierung der Wohungen, Attikageschoss, Grösse und Anordnung des Volumens, Erschliessung und Anordnung der Einstellhalle, Einfahrt, Anzahl Abstellplätze, Besucherparkplätze. Zusammen mit der Anfrage wurden Pläne und ein Projektbeschrieb eingereicht. Die Baukommission befasste sich an zwei Sitzungen mit dieser Anfrage, wobei sich M._, Architekt der Beschwerdegegner und Mitglied der Baukommission, in den Ausstand begab. An ihrer ersten Sitzung vom 30. November 2004 regte die Baukommission diverse Anpassungen des Projekts an und verlangte für die abschliessende Beurteilung der Anfrage ein Modell. Für die Baukommissionssitzung vom 14. Dezember 2004 wurde ein Modell im Massstab 1:200 zur Verfügung gestellt, in welchem die angeregten Änderungen bereits berücksichtigt waren. In ihrer Stellungnahme, die vom Stadtrat am 20. Dezember 2004 unverändert beschlossen wurde, äusserte sich die Baukommission insbesondere zu Fragen der Einordnung und Gestaltung der Baute und zum möglichen Mass der Verdichtung in dem von Einfamilienhäusern geprägten Allmend-Quartier. Es erachtete die vorgesehene Gebäudevolumetrie im Zusammenhang mit der Grösse der Parzelle, der speziellen Lage zwischen N._strasse und L._ sowie den topographischen Verhältnissen als verträglich, wenn auch die Volumetrie an der oberen Grenze liege.
Diese Rechtsfrage war für den Ausgang des nachfolgenden Baubewilligungsverfahrens von zentraler Bedeutung, richteten sich doch die Einsprachen vor allem gegen die aus Sicht der Einsprecher übermässige Ausnützung des Baugrundstücks und die ungenügende Einordnung des Bauvorhabens in die bauliche Umgebung. Bei der Beurteilung dieser ästhetischen Fragen kommt der Baubehörde ein grosser Spielraum zu, der von den Rechtsmittelbehörden respektiert werden muss. Insofern erscheint es problematisch, wenn die Baubehörde sich hierzu eine Meinung bildet, ohne die Auffassung und Argumente der betroffenen Nachbarn zu kennen. Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass sich die Baukommission sehr intensiv (an zwei Sitzungen) mit der Voranfrage befasst hat, gestützt auf Baupläne und ein Modell. Die Stellungnahme der Baukommission ist dementsprechend konkret und detailliert; ganze Passagen davon finden sich wörtlich in der Baubewilligung vom 4. Juli 2005 wieder. Hinzu kommt, dass das Projekt auf Grund von Anregungen der Baukommission leicht abgeändert wurde; insofern fungierte die Kommission praktisch als Beraterin des Architekten. Aus allen diesem Gründen konnte für die Einsprecher der Eindruck entstehen, die Baukommission habe sich bereits ein abschliessende Meinung zum Bauprojekt gemacht und werde sich im Baubewilligungsverfahren, ungeachtet der Argumente der Einsprecher, nicht mehr umstimmen lassen. Dieser Eindruck wurde noch verstärkt durch die Mitgliedschaft des Architekten in der Baukommission, auch wenn sich dieser im Voranfrage- und im Baubewilligungsverfahren in den Ausstand begeben hat. Schliesslich wurde die Voranfrage im Baubewilligungsverfahren nicht von Anfang an transparent gemacht, sondern erst nachträglich, auf Anfrage der Einsprecher, zu den Akten gegeben, wodurch für die Beschwerdeführer der Eindruck eines heimlichen Zusammenwirkens von Baubehörde und Bauherrschaft entstehen konnte.
3.6 Aufgrund aller dieser Umstände ist eine verfassungswidrige Vorbefassung der Baukommission zu bejahen. Diese hatte wesentlichen Einfluss auf den Inhalt der Baubewilligung, die sich auf den Antrag und die Erwägungen der Baukommission stützt. Dies führt zur Aufhebung der Baubewilligung vom 4. Juli 2005. Die Baukommission der Stadt Baden wird das Baugesuch erneut prüfen müssen, ohne Beteiligung der Personen, die bereits mit der Voranfrage befasst waren.
Als Baubewilligungsbehörde ist zwar der Stadtrat für die Bewilligung von Baugesuchen, Vorentscheidgesuchen und die Beantwortung von Voranfragen formell zuständig. In materieller Hinsicht befasst sich jedoch in erster Linie die Baukommission damit: Sie bereitet die Entscheide bzw. Antworten vor, begutachtet die Gesuche und Anfragen und stellt Antrag. Unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Funktionen rechtfertigt es sich, eine Befangenheit begründende Vorbefassung des Stadtrates zu verneinen. Es genügt deshalb, wenn beim neuen Entscheid über das Baubewilligungsgesuch diejenigen Stadträte in den Ausstand treten, die im Voranfrageverfahren Mitglieder der Baukommission waren.
Ist die Baubewilligung vom 4. Juli 2005 aufzuheben, so erübrigt es sich, die weiteren diesbezüglichen Rügen der Beschwerdeführer zu prüfen.
4. Schliesslich erheben die Beschwerdeführer mehrere formelle Rügen betreffend die Baubewilligung vom 5. Mai 2008. Mit dieser wurden ein Besucherparkplatz und ein Containerstandort bewilligt. Dabei handelt es sich um Projektänderungen, die erst nachträglich, während des Einspracheverfahrens, eingeführt wurden und somit nicht Gegenstand des Voranfrageverfahrens waren. Insoweit war die Baukommission deshalb nicht vorbefasst.
4.1 Allerdings ist anzunehmen, dass die Baukommission ihrem neuen Entscheid über das Baugesuch nicht das ursprüngliche, sondern das abgeänderte Baugesuch (mit Besucherparkplatz und Containerstandort) zugrunde legen wird, wodurch die Baubewilligung betreffend Projektänderungen vom 5. Mai 2008 dahinfallen wird. Dennoch rechtfertigt es sich, die formellen Rügen der Beschwerdeführer zu behandeln, da diese Fragen sich weiter stellen werden, sofern der Stadtrat keine erneute Publikation des Baugesuchs mit Profilierung und neuem Einspracheverfahren durchführt, sondern das hängige Baugesuchsverfahren fortsetzt.
4.2 Die Beschwerdeführer rügen zunächst die Bekanntmachung des ursprünglichen Baugesuchs betreffend Besucherparkplatz und Containerstandort: In der öffentlichen Ausschreibung sei der Besucherparkplatz zu Unrecht als Projektänderung bezeichnet worden, womit der Eindruck erweckt worden sei, es handle sich um die Änderung eines bereits bewilligten Parkplatzes; der Containerplatz sei im Kurzbeschrieb gar nicht erwähnt worden. Damit sei § 35 Abs. 3 lit. c ABauV verletzt worden. Weder der Besucherparkplatz noch der Containerplatz seien während der öffentlichen Auflage (vom 6. bis 26. Februar 2008) durch Bauprofile angezeigt worden. Dabei handle es sich um einen schweren Verfahrensfehler (§ 60 Abs. 3 BauG; § 35 Abs. 1 ABauV), der nach Auffassung der Beschwerdeführer zur Nichtigkeit der Baubewilligung führt. Die Profilierung sei erst nachträglich, am 5. März 2008, erfolgt und sei zudem ungenügend gewesen. Überdies seien die Baugesuchsakten unvollständig gewesen, da sie nur einen kleinen Planausschnitt enthalten hätten; der Umgebungsplan sei erst an der Einspracheverhandlung beigebracht worden. Insgesamt sei daher das Bewilligungsverfahren nicht fair und transparent i.S.v. § 72 BNO gewesen und habe das rechtliche Gehör von Drittbetroffenen verletzt.
4.2.1 Das Verwaltungsgericht hielt fest, dass die Umschreibung des Bauprojekts sich naturgemäss auf wenige Stichworte beschränke. Im vorliegenden Fall sei sie weder falsch noch irreführend gewesen, weil der Besucherparkplatz unter Berücksichtigung des Gesamtvorhabens als Projektänderung erscheine. Allfällige Unsicherheiten hätten durch Einsicht in die Baugesuchsakten beseitigt werden können. Die Beschwerdeführer hätten trotz der mangelhaften Profilierung Kenntnis vom Bauvorhaben erhalten und das Bauvorhaben anhand des Baugesuchs zuverlässig beurteilen können, weshalb ihnen kein Nachteil entstanden sei. Aus Rechtssicherheitsgründen sei in solchen Fällen die Nichtigkeit der Verfügung zu verneinen; diese könne nur noch von Nachbarn angefochten werden, die durch die verspätete Profilierung in der Interessenwahrung behindert worden seien. Die Unterlagen im Baugesuch seien für die Beurteilung ausreichend gewesen; insbesondere hätten die Beschwerdegegner mit dem Gesuch für das abgeänderte Projekt auch einen Umgebungsplan eingereicht (Nr. B_02 vom 17. Juni 2005, revidiert am 31. Januar 2008 und am 23. März 2008, 1:100)
4.2.2 Diese Ausführungen lassen keine Willkür erkennen. Selbst wenn die Umschreibung des Bauprojekts und die Profilierung ungenügend gewesen wären, ist den Beschwerdeführern daraus kein Nachteil entstanden. Soweit Dritte dadurch vom Einreichen einer Einsprache abgehalten worden sein sollten, hätten diese die Wiederherstellung der Einsprachefrist verlangen oder die Baubewilligung nachträglich wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs anfechten können (BGE 21 I 177 E. 2b/cc S. 180; 106 I 215 E. 2c S. 220; ANDREAS BAUMANN, a.a.O., S. 83). Ein Umgebungsplan wurde jedenfalls im Einspracheverfahren eingereicht und war den Beschwerdeführern bzw. deren Rechtsvertreter bekannt.
4.3 Die Beschwerdeführer rügen weiter, der Besucherparkplatz und der Containerstandort seien unter Verletzung des rechtlichen Gehörs und willkürlicher Anwendung von § 61 BauG bewilligt worden. Im Anschluss an die Einspracheverhandlung vom 19. März 2008 seien der Besucherparkplatz und der Containerstandort verlegt worden. Die Beschwerdeführenden 5 hätten sich damit einverstanden erklärt, nicht aber die anderen Beschwerdeführer. In der Folge habe der Stadtrat am 5. Mai 2008 die Baubewilligung erteilt, ohne die von der Projektänderung Betroffenen anzuhören. Damit sei der Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden. Die Behörden hätten sich im Nachhinein auf den Standpunkt gestellt, die Projektänderungen seien im vereinfachten Verfahren nach § 61 BauG bewilligt worden. Dies stehe im Widerspruch zum Rückweisungsentscheid des Departements (Rückweisung zur Bewilligung im ordentlichen Verfahren) und sei willkürlich, weil die Änderung Interessen Dritter involviert habe (neben den Beschwerdeführern z.B. die Bewohner der Liegenschaft N._strasse. Entgegen den Anforderungen von § 61 BauG sei auch keine schriftliche Mitteilung an die direkten Anstösser erfolgt.
4.3.1 Das Verwaltungsgericht hielt dazu fest, das Baugesuch betreffend Besucherparkplatz und Containerstandort sei publiziert und öffentlich aufgelegt worden und sei damit ins ordentliche Baubewilligungsverfahren gewiesen worden. In der Folge sei das Gesuch aufgrund der Ergebnisse der Einspracheverhandlung angepasst worden: Der Besucherparkplatz sei durch eine 1 m hohe Mauer von der Parzelle der Beschwerdeführer 5 abgeschirmt worden und der Containerstandort in eine Nische im Bereich der Tiefgaragenzufahrt verlegt worden. Diese Projektänderung habe höchstens direkte Anstösser betroffen, weshalb sie im vereinfachten Verfahren gemäss § 61 BauG, ohne erneute Publikation und öffentliche Auflage, beurteilt werden konnte. Die Beschwerdeführer seien über die Projektänderung informiert gewesen und hätten sich im Einsprache- sowie im Beschwerdeverfahren dazu äussern können. Das in § 61 BauG verankerte Erfordernis der schriftlichen Benachrichtigung der direkten Anstösser erfülle lediglich eine Beweisfunktion und stelle keine Gültigkeitsvorschrift für das vereinfachte Verfahren dar.
4.3.2 Auch diese Erwägungen sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. An der Einspracheverhandlung vom 19. März 2008 erzielten die Beschwerdeführer 5 mit der Bauherrschaft eine einvernehmliche Lösung. Die übrigen Beschwerdeführer waren an der Einspracheverhandlung durch ihren Rechtsanwalt vertreten. Diesem wurden am 2. April 2008 die abgeänderten Projektpläne überbracht, der sie am 7. April - mit der Unterschrift der Beschwerdeführer 5 versehen - zurückgab und dazu Stellung nahm. In dieser Situation erscheint es rechtsmissbräuchlich, sich auf die fehlende schriftliche Benachrichtigung durch die Stadt zu berufen. Ob neben den Beschwerdeführern überhaupt weitere "direkte Anstösser" vorhanden sind, die durch den neuen (nach aussen nicht sichtbaren) Containerstandort betroffen sind, erscheint zweifelhaft; wenn ja, bleibt diesen die Möglichkeit, die Baubewilligung nachträglich anzufechten, sobald sie davon Kenntnis erlangen.
4.4 In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass der Verzicht auf eine umfassende Prüfung des Bauvorhabens mittels Voranfrage dazu führt, dass häufiger Projektänderungen im Laufe des Baubewilligungsverfahrens vorgenommen werden müssen. Selbstverständlich müssen dabei die Rechte einspracheberechtigter Dritten gewahrt werden. Diese müssen aber ihrerseits das Prinzip von Treu und Glauben im Verfahren wahren und in fairer Weise, ohne übertriebenen Formalismus, am Verfahren mitwirken. Ansonsten werden die Bauherrschaft und die Behörden dazu verleitet, die wesentlichen baurechtlichen Fragen schon im Vorfeld des Baubewilligungsverfahren zu entscheiden, unter Ausschluss Dritter.
5. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 9. August 2007 und die Baubewilligung vom 4. Juli 2005, sind aufzuheben, und die Sache zu neuem Entscheid an den Stadtrat Baden zurückzuweisen. Dagegen erweisen sich die Rügen gegen die Baubewilligung vom 5. Mai 2008 und das diesbezügliche Urteil des Verwaltungsgerichts vom 2. März 2009 als unbegründet. Insoweit ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten zu drei Vierteln den privaten Beschwerdegegnern und zu einem Viertel den Beschwerdeführern aufzuerlegen und den Beschwerdeführern eine reduzierte Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 66 ff. BGG).

rulings:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 9. August 2007 und die Baubewilligung des Stadtrats Baden vom 4. Juli 2005 aufgehoben. Die Sache wird zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an den Stadtrat Baden zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern zu einem Viertel (Fr. 1'000.--) und den privaten Beschwerdegegnern zu drei Vierteln (Fr. 3'000.--) auferlegt.
3. Die privaten Beschwerdegegner haben die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.
4. Dieses Urteil wird den Parteien, dem Stadtrat Baden, dem Departement Bau, Verkehr und Umwelt und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 8. September 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Gerber


facts:
A.- L._ war vom 30. Dezember 1985 bis zum 14. August 1995 Mitglied - bis 18. Mai 1988 Präsident - des Verwaltungsrates der 1980 gegründeten Firma R._ AG, Metallbautechnik, mit Sitz in W._. Auf Grund von finanziellen Schwierigkeiten, welche zu Verzögerungen in der Bezahlung der paritätischen Sozialversicherungsbeiträge, Zahlungsaufschüben und Betreibungen Anlass gaben, gewährte die Appenzell-Ausserrhodische Bank dem Unternehmen am 29. Dezember 1994 einen Kredit, wobei als Sicherheit gleichzeitig alle Guthaben mittels Globalzession an die kreditgebende Bank abgetreten werden mussten. An der ausserordentlichen Generalversammlung vom 13. Januar 1995 wurde der Verwaltungsrat der Gesellschaft unter weitgehend neuer Besetzung erweitert und die Wahl eines neuen Präsidenten durchgeführt. L._ verblieb im Verwaltungsrat, verlor aber die bisherige Einzelunterschrift mit Wirkung ab
21. Februar 1995. Die Ausgleichskasse PROMEA schloss mit der R._ AG am 31. Januar 1995 eine Zahlungsvereinbarung ab, die monatliche Tilgungszahlungen an rückständige Sozialversicherungsbeiträge in Höhe von Fr. 30'000.- vorsah.
Am 16. Mai 1995 demissionierte L._ als Verwaltungsrat und verkaufte die Aktien des Unternehmens, die sich sämtliche in seinem Eigentum befunden hatten. Über die Gesellschaft, der am 21. August 1995 Nachlassstundung gewährt worden war, wurde am 20. Dezember 1995 der Konkurs eröffnet, in welchem die Ausgleichskasse Ausstände im Umfange von Fr. 275'302. 90 (einschliesslich FAK- und MEK-Beiträge, Verwaltungskostenbeiträge und Verzugszinsen) geltend machte. Mit Verfügung vom 22. Juli 1996 verlangte die Ausgleichskasse von L._ Schadenersatz für entgangene Beiträge in Höhe von Fr. 236'982. 70 gegen Abtretung einer allfälligen Konkursdividende.
B.- Auf Einspruch des Betroffenen erhob die Ausgleichskasse am 20. August 1996 Klage mit dem Antrag, L._ sei - gegen Abtretung einer allfälligen Konkursdividende - zur Bezahlung von Schadenersatz in verfügter Höhe zu verpflichten. Im Laufe des Verfahrens reduzierte die Ausgleichskasse die Klageforderung auf Fr. 217'140. 15.
Mit Entscheid vom 6. September 2000 hiess das Verwaltungsgericht von Appenzell Ausserrhoden die Klage im Umfang von Fr. 211'789. 55 (exkl. FAK- und MEK-Beiträge) gut.
C.- L._ lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen mit dem Rechtsbegehren, in Aufhebung des angefochtenen Entscheides sei die Klage abzuweisen.
Während das kantonale Gericht und die Ausgleichskasse auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde schliessen, verzichtet das Bundesamt für Sozialversicherung auf eine Vernehmlassung.
D.- Am 11. Januar 2002 verlangt der Instruktionsrichter beim Verwaltungsgericht von Appenzell Ausserrhoden den Beizug der Akten des Parallelverfahrens zwischen der Ausgleichskasse PROMEA und der U._ AG (frühere Schweizerische Bankgesellschaft als Rechtsnachfolgerin der Appenzell-Ausserrhodischen Bank).

considerations:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.- Da es sich bei der angefochtenen Verfügung nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen handelt, hat das Eidgenössische Versicherungsgericht nur zu prüfen, ob das vorinstanzliche Gericht Bundesrecht verletzt hat, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, oder ob der rechtserhebliche Sachverhalt offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt worden ist (Art. 132 in Verbindung mit Art. 104 lit. a und b sowie Art. 105 Abs. 2 OG).
2.- Im vorinstanzlichen Entscheid werden die massgeblichen Bestimmungen und Grundsätze über die Beitragszahlungs- und Abrechnungspflicht des Arbeitgebers (Art. 14 Abs. 1 AHVG, Art. 34 ff. AHVV), die Folgen der Nichterfüllung dieser öffentlichrechtlichen Aufgabe (<ref-ruling> Erw. 2a mit Hinweisen), die Voraussetzungen, unter denen ein verantwortliches Organ einer juristischen Person der Ausgleichskasse den durch schuldhafte Missachtung der genannten Vorschriften entstandenen Schaden zu ersetzen hat (Art. 52 AHVG; <ref-ruling> ff. Erw. 1a und b; vgl. auch <ref-ruling> Erw. 5b mit Hinweisen), namentlich die Haftungsvoraussetzung des zumindest grobfahrlässigen Verschuldens (<ref-ruling> f. Erw. 3a; vgl. auch ZAK 1985 S. 51 f.
Erw. 2a, S. 620 f. Erw. 3b), richtig dargelegt. Darauf ist zu verweisen.
3.- Unbestritten ist, dass sowohl die Schadenersatzverfügung als auch die Klageerhebung rechtzeitig erfolgt sind (Art. 81 Abs. 3 und Art. 82 Abs. 1 AHVV). Fest steht ferner, dass dem Beschwerdeführer als Verwaltungsratsmitglied der R._ AG Organstellung im Sinne der Judikatur zu Art. 52 AHVG zukommt. Zu vermerken bleibt in diesem Zusammenhang, dass - wie die Vorinstanz richtig erkannt hat - die Organstellung des Beschwerdeführers rechtsprechungsgemäss (<ref-ruling> ff. Erw. 3b-d mit Hinweisen) mit dessen Demissionserklärung als Mitglied des Verwaltungsrates und dem gleichzeitigen Verkauf sämtlicher Namensaktien am 16. Mai 1995 endete, auch wenn die Löschung im Handelsregister erst am 14. August 1995 erfolgte.
Strittig und zu prüfen sind demgegenüber einerseits Bestand und Höhe des Schadens sowie anderseits die Frage, ob der allfällige Schaden grobfahrlässig verursacht wurde.
4.- a) Wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren rügt der Beschwerdeführer auch vor dem Eidgenössischen Versicherungsgericht, der Schaden sei nicht rechtsgenüglich nachgewiesen bzw. substantiiert.
b) Der Schadenersatzprozess gemäss Art. 81 AHVV ist vom Untersuchungsgrundsatz beherrscht (Art. 81 Abs. 3 AHVV in Verbindung mit Art. 85 Abs. 2 lit. c AHVG), wonach das Gericht von Amtes wegen für die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhaltes zu sorgen hat (vgl. <ref-ruling> Erw. 5). Dieses Prinzip gilt indes nicht uneingeschränkt, sondern wird durch die verschiedenen Mitwirkungspflichten der Parteien ergänzt (<ref-ruling> Erw. 2, 122 V 158 Erw. 1a, je mit Hinweisen). Dazu gehört auch die Substantiierungspflicht, welche beinhaltet, dass die wesentlichen Tatsachenbehauptungen und -bestreitungen in den Rechtsschriften enthalten sein müssen (Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege,
2. Aufl. , Bern 1983, S. 208). Dementsprechend ist es Sache der Ausgleichskasse, die Schadenersatzforderung soweit zu substantiieren, dass sie überprüft werden kann. Anderseits obliegt es im Bestreitungsfall dem Schadenersatzpflichtigen, darzulegen, weshalb der von der Kasse ermittelte Schadensbetrag unzutreffend ist (ZAK 1991 S. 126 f. Erw. II/1b).
c) aa) Die Ausgleichskasse wurde von der Vorinstanz mit Beschluss vom 24. Juni 1998 aufgefordert, eine "bereinigte Schadensberechnung mitsamt den zusätzlich erforderlichen Belegen einzureichen". Mit Eingabe vom 21. August 1998 kam die Ausgleichskasse dieser Aufforderung insofern nach, als sie die FAK- und MEK-Beiträge bei der Schadenersatzberechnung in Abzug brachte und weitere Erläuterungen zu einzelnen Positionen des EDV-Kontoauszuges abgab, welcher als Grundlage der Klage eingereicht worden war. Das kantonale Gericht erachtete die Schadenersatzklage hierauf als genügend substantiiert, wobei es davon ausging, dass der Schaden durch die Lohnsummenmeldungen der R._ AG und die Beitragsrechnungen belegt sei. Nach einer Bereinigung bzw.
Korrektur des Abzuges infolge der FAK- und MEK-Beiträge legte es den Schaden auf Fr. 211'789. 55 fest.
bb) Dem Beschwerdeführer, welcher die Auffassung vertritt, auch unter Berücksichtigung der Eingabe der Ausgleichskasse vom 21. August 1998 sei der Schaden nicht rechtsgenüglich substantiiert, ist insofern zuzustimmen, als die Schadensberechnung der Ausgleichskasse - wie diese selber zugegeben hat - nicht einfach nachzuvollziehen ist.
Entgegen der Darstellung in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde hat sich die Vorinstanz jedoch eingehend mit den vorhandenen Unterlagen auseinander gesetzt. Den Erwägungen des angefochtenen Entscheides lässt sich namentlich entnehmen, auf Grund welcher Akten und in welchem Umfang das kantonale Gericht den Schaden als ausgewiesen ansieht. Der Beschwerdeführer hat weder im vor- noch im letztinstanzlichen Verfahren - mit einer Ausnahme, auf die nachfolgend einzugehen ist - konkret dargelegt, inwiefern die Schadensberechnung in einzelnen Positionen oder in ihrer Gesamtheit unzutreffend sein soll. Wenn die Vorinstanz vom Bestand eines Schadens ausgeht und diesen als genügend substantiiert beurteilt, erscheint diese Sachverhaltsfeststellung jedenfalls nicht als mangelhaft im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG (vgl. Erw. 1 hievor).
d) In diesem Zusammenhang zu prüfen bleibt die Rüge des Beschwerdeführers, dass drei "Zahlungen" - richtigerweise Gutschriften - im Betrage von Fr. 58'226.-, Fr. 10'097.- und Fr. 58'226.- auf die ältesten Ausstände hätten angerechnet werden müssen, wodurch sich der Schaden, für den der Beschwerdeführer allenfalls einzustehen hat, reduzieren würde. Die Umbuchungen erfolgten, weil die R._ AG der Ausgleichskasse mit Schreiben vom 14. Juli 1995 eine Reduktion der Bruttolohnsumme für das Jahr 1995 mitgeteilt und gleichzeitig einen Zahlungseingang über Fr. 60'000.- in Aussicht gestellt hatte, welcher Betrag den Prämien der Monate Juni 1995 und - als Akontozahlung - Juli 1995 gutgeschrieben werden sollte. Dem EDV-Kontoauszug - wie auch der Verrechnungsmitteilung der Ausgleichskasse an die R._ AG vom 25. Juli 1995 - lässt sich entnehmen, dass - entgegen der Darstellung der Ausgleichskasse in ihrer Eingabe vom 21. August 1998 - die sich aus der Reduktion der Lohnsumme ergebenden Guthaben offenbar im Umfange von Fr. 47'069. 50 den Beiträgen für den Monat Mai 1995, im Umfange von Fr. 68'323.- denjenigen für den Monat Juni 1995 und im Umfange von Fr. 58'226.-- der Beitragsforderung des Monats Juli 1995 angerechnet wurden. Die Ausgleichskasse hat also einerseits die eingegangene Zahlung und anderseits die sich aus der Reduktion der Lohnsummen ergebenden Gutschriften im Rahmen der aktuellen Beitragsausstände der Monate Mai, Juni und Juli 1995 berücksichtigt, wodurch sie sich im Sinne der Weisung der Schuldnerin 14. Juli 1995 verhielt. Die Verrechnungsmitteilung vom 25. Juli 1995 blieb sodann seitens der R._ AG unbestritten, weshalb sie als Quittung im Sinne von Art. 86 Abs. 2 OR zu qualifizieren ist mit der Folge, dass die Anrechnung der Gutschriften an die aktuellen Beitragsausstände zu Recht erfolgte. Wenn der Beschwerdeführer unter Berufung auf die am 31. Januar 1995 zwischen der Ausgleichskasse und der R._ AG abgeschlossenen Abzahlungsvereinbarung eine Anrechnung der Gutschriften an die ältesten Ausstände verlangt, so ist ihm entgegenzuhalten, dass in der Vereinbarung zwar von "Tilgungsraten" die Rede ist, welche der ältesten Monatsfaktura gutgeschrieben werden sollen, mit diesen Tilgungsraten indessen die in der Vereinbarung direkt im Satz zuvor erwähnten Abzahlungsraten von Fr. 30'000.- gemeint sind. Der Beschwerdeführer vermag somit auch aus dieser Regelung nichts zu Gunsten seines Standpunktes abzuleiten.
Des Weitern ist darauf hinzuweisen, dass in der genannten Abzahlungsvereinbarung ebenfalls postuliert wird, die R._ AG habe die (aktuellen) monatlichen Zahlungen "strikte fristgerecht" zu leisten. Die Anrechnung von Zahlungen oder Gutschriften an aktuelle Beitragsausstände ist durch die Vereinbarung also keineswegs ausgeschlossen, sondern wird vielmehr gerade bezweckt.
Nach dem Gesagten ist somit davon auszugehen, dass der durch das kantonale Gericht nach Vornahme nicht angefochtener Korrekturen auf Fr. 211'789. 55 festgelegte Schadensbetrag durch die ins Recht gelegten Unterlagen belegt ist, selbst wenn die zum Teil verwirrlichen Ausführungen der Ausgleichskasse den Nachvollzug der Schadensberechnung erschweren.
In jedem Fall erweist sich die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz diesbezüglich nicht als offensichtlich unrichtig, und es hat deshalb bei dieser ihr Bewenden zu haben.
5.-Im Weitern ist zu prüfen, ob der Beschwerdeführer den der Ausgleichskasse entstandenen Schaden grobfahrlässig verursacht hat.
a) In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird vorgebracht, auf Grund der durch die R._ AG am 30. Dezember 1994 zu Gunsten der Appenzell-Ausserrhodischen Bank unterzeichneten Globalzession der Debitorenguthaben sei die Gesellschaft - und damit auch der Beschwerdeführer - nicht mehr in der Lage gewesen, die Sozialversicherungsbeiträge ordnungsgemäss zu entrichten.
aa) Eine Kreditvereinbarung mit einer Bank gegen Sicherheitsleistung durch Globalzession stellt für sich allein rechtsprechungsgemäss keinen genügenden Entlastungsgrund dar. Weil die Organe auch bei einer solchen Vereinbarung grundsätzlich verantwortlich bleiben, ist jeweils näher zu prüfen, welche Schritte diese unternommen haben, um die ordnungsgemässe Bezahlung der Sozialversicherungsbeiträge sicher zu stellen. Eine Entlastung der verantwortlichen Organe fällt höchstens dann in Betracht, wenn sie nachzuweisen vermögen, dass sie alles ihnen Mögliche und Zumutbare für die Begleichung der Beiträge unternommen haben (Urteil H. vom 19. Januar 2000, H 177/99, Erw. 2b mit Hinweisen; Thomas Nussbaumer, Die Haftung des Verwaltungsrates nach Art. 52 AHVG, in: AJP 9/96, S. 1078 mit weiteren Hinweisen).
bb) Wie die Vorinstanz verbindlich festgestellt hat (vgl. Erw. 1 hievor), bestanden bereits Ende 1994, also im Zeitpunkt des Abschlusses der Globalzession, Beitragsausstände in einer die Schadenersatzforderung übersteigenden Höhe. Wie sich den Unterlagen entnehmen lässt - in der Abzahlungsvereinbarung vom 31. Januar 1995 werden die geschuldeten Beiträge per Ende 1994 mit ca. Fr. 370'000.- bis Fr. 375'000.- beziffert - existierten damals Ausstände in der Grössenordnung von gegen Fr. 400'000.-. In den Folgemonaten bis Ende Juni 1995, d.h. bis nach der Demission des Beschwerdeführers aus dem Verwaltungsrat (16. Mai 1995), erhöhten sich die Ausstände nicht, sondern wurden im Gegenteil beträchtlich abgebaut. Die allfällige, seitens des Beschwerdeführers geltend gemachte Beschränkung der Handlungsmöglichkeiten war somit nicht ursächlich für die Vergrösserung des Schadens; vielmehr war dieser vollumfänglich vor Abschluss der Globalzession entstanden.
Es bleibt im Folgenden zu prüfen, ob der Beschwerdeführer in der letzten Phase seiner Tätigkeit als Verwaltungsrat ohne die Beschränkung durch die Globalzession eine Verminderung des Schadens hätte erreichen können. Aus den Protokollen der Verwaltungsratssitzungen wie auch aus den sonstigen Akten ergeben sich indessen keine Hinweise darauf, dass auf eine vermehrte Zahlung von Sozialversicherungsbeiträgen hingewirkt worden und der Beschwerdeführer in diesem Bemühen gescheitert wäre. Im angefochtenen Entscheid wie auch in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird darauf hingewiesen, dass die R._ AG auch nach Abschluss der Globalzession - neben der Bezahlung der laufenden Beiträge - Zahlungen an rückständige Beiträge leistete.
Die Vorinstanz sieht darin den Beweis erbracht, dass die Globalzession der Bezahlung rückständiger Sozialversicherungsbeiträge grundsätzlich nicht im Wege stand. Der Beschwerdeführer seinerseits sieht diese Zahlungen als Zeichen dafür, dass der Verwaltungsrat alles Mögliche und Zumutbare zur Bezahlung der Sozialversicherungsbeiträge unternommen habe. Wie weit diese Auffassungen zutreffen, kann letztlich offen bleiben. Es darf jedoch durchaus davon ausgegangen werden, dass der seit anfangs 1995 in seiner Besetzung beträchtlich geänderte Verwaltungsrat ab diesem Zeitpunkt nicht nur bestrebt war, die laufenden Sozialversicherungsbeiträge zu bezahlen, sondern auch die Rückstände im Rahmen des Machbaren abzubauen. Der "neue" Verwaltungsrat war in der Folge denn auch um eine Abzahlungsvereinbarung mit der Ausgleichskasse bemüht, auf Grund welcher zumindest einige Abzahlungsraten à je Fr. 30'000.-- bezahlt wurden.
Das Verschulden des Beschwerdeführers liegt nach dem Gesagten nicht primär im Umstand begründet, dass er in der Zeit nach Abschluss der Globalzession und nach Einsetzung der neuen Mitglieder des Verwaltungsrates zu wenig auf die Verminderung der Ausstände hingearbeitet hätte, sondern vielmehr darin, dass diese Ausstände überhaupt entstanden waren. Dies zu einer Zeit, als keine Globalzession bestanden hatte und der mit Einzelunterschrift zeichnungsberechtigte Beschwerdeführer massgeblich Verantwortung für die Geschicke der Firma trug. Ausschlaggebend für die Beurteilung des Verschuldens des Beschwerdeführers ist mithin die Tatsache, dass der Schaden im Zeitpunkt des Abschlusses der Globalzession bereits vollumfänglich vorhanden war. Dass der anschliessende Rettungsversuch letztendlich scheiterte, hat lediglich zur Folge, dass der Beschwerdeführer für den damit nicht mehr zu korrigierenden Schaden auch tatsächlich einzustehen hat.
b) In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird ferner die Auffassung vertreten, der Abschluss der Abzahlungsvereinbarung mit Tilgungsraten schliesse die Annahme eines grobfahrlässiges Verhaltens aus.
aa) Nach der Rechtsprechung ändert ein Zahlungsaufschub mit Tilgungsplan an der Widerrechtlichkeit der nicht ordnungsgemässen Bezahlung der Beiträge nichts. Bei der Beurteilung der Frage, ob die verantwortlichen Arbeitgeberorgane ihren Sorgfaltspflichten im Zusammenhang mit der Einhaltung der Beitragszahlungspflicht nachgekommen sind, ist eine Zahlungsvereinbarung jedoch mitzuberücksichtigen, soweit dem Beitragspflichtigen damit ein Abweichen von den ordentlichen Zahlungsterminen zugestanden wird (<ref-ruling> Erw. 3b). Vorbehalten bleiben Fälle, in welchen Zahlungsaufschub beantragt wird, obschon der Beitragspflichtige damit rechnen musste, dass die Firma in Konkurs gehen und er die Zahlungsvereinbarung nicht werde einhalten können (<ref-ruling> f. Erw. 4b; AHI 1999 S. 26 ff.). Abs. 1 des bis Ende Dezember 2000 in Kraft gestandenen Art. 38bis AHVV besagte ferner, dass ein Zahlungsaufschub nur gewährt werden darf, sofern sich der Beitragspflichtige zu regelmässigen Abschlagszahlungen verpflichtet, die erste Zahlung sofort leistet und begründete Aussicht besteht, dass die weiteren Abschlagszahlungen sowie die laufenden Beiträge fristgemäss entrichtet werden können.
bb) Die Firma R._ AG hatte bereits am 3. August 1994 erstmals einen Abzahlungsplan für die ausstehenden Beiträge des Jahres 1993 bis und mit April 1994 abgeschlossen, welcher in der Folge offenbar nicht eingehalten worden war. Auf Grund der Vereinbarung vom 31. Januar 1995 wurden sodann insgesamt sechs Raten à je Fr. 30'000.- bezahlt, wobei die Zahlungen ab der dritten Rate jeweils mit Verspätung erfolgten. Nachdem die Tilgungsraten nicht mehr rechtzeitig geleistet wurden, ist davon auszugehen, dass die Zahlungsvereinbarung - und damit auch der Zahlungsaufschub - per Ende März 1995 dahin fiel bzw. nicht länger wirksam war. Bereits hieraus erhellt indes, dass der Beschwerdeführer allein aus dem Umstand des Abschlusses des Abzahlungsvertrages nichts zu seinen Gunsten ableiten kann. Ob die Organe der R._ AG im Zeitpunkt der Vereinbarung ernsthaft damit rechnen durften, diese einhalten zu können, braucht deshalb letztlich nicht beantwortet zu werden. Es ist jedoch anzunehmen, dass wohl zumindest subjektiv - insbesondere auch beim Beschwerdeführer - die Hoffnung auf eine Rettung der Firma gegeben war. Wesentlich bleibt aber auch im vorliegenden Zusammenhang, dass der Abschluss der Zahlungsvereinbarung nicht zu einer Vergrösserung des Schadens beitrug. In der kurzen Zeit, in welcher dem Zahlungsplan nachgelebt worden war, wurden nicht nur Rückstände teilweise beglichen, sondern auch die laufenden Beiträge bezahlt. Wie bereits mehrfach ausgeführt, liegt das Verschulden des Beschwerdeführers eben gerade in der Tatsache begründet, dass es überhaupt zu den betreffenden Ausständen hatte kommen können, war er doch - wie dargelegt - bereits seit längerer Zeit in ungenügendem Ausmass um die Beitragszahlungen besorgt gewesen. An den bis Ende 1994 aufgelaufenen, letztendlich nicht mehr abbaubaren Ausständen konnte auch die Zahlungsvereinbarung vom 31. Januar 1995 nichts mehr ändern, so dass deren Abschluss auch das Verhalten des Beschwerdeführers nicht zu entschuldigen vermag.
6.- Das Verfahren ist kostenpflichtig (Art. 134 OG e contrario). Dem Ausgang des Prozesses entsprechend gehen die Kosten zu Lasten des Beschwerdeführers (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 135 OG).

rulings:
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
I. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
II.Die Gerichtskosten von Fr. 7'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
III. Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht von Appenzell Ausserrhoden und dem Bundesamt für Sozialversicherung zugestellt.
Luzern, 5. April 2002
Im Namen des
Eidgenössischen Versicherungsgerichts
Die Präsidentin der IV. Kammer:
Die Gerichtsschreiberin:

canton: CH

region: Federation


facts:
an der Zürcher Fachhochschule), hat sich ergeben:
A.- Der Regierungsrat des Kantons Zürich erliess mit Beschluss vom 15. September 1999 eine Verordnung über die Studiengebühren an der Zürcher Fachhochschule, welche aus dem Zusammenschluss des Technikums Winterthur (Ingenieurschule; TWI) mit der Zürcher Höheren Wirtschafts- und Verwaltungsschule Winterthur (HWV) und der Dolmetscherschule Zürich (DOZ) entstanden ist. Danach werden an den staatlichen Hochschulen der Zürcher Fachhochschule ab Wintersemester 1999/2000 eine Immatrikulationsgebühr von Fr. 25.--, eine Semestergebühr von Fr. 500. -- sowie eine Gebühr für die Schlussdiplomprüfung von Fr. 200. -- erhoben (§§ 1 und 3 der Verordnung).
B.- Die in Zürich wohnhafte A._ und ihr 1987 geborener Sohn B._ führen gegen diese Verordnung mit Eingabe vom 18. September 1999 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde. Sie rügen eine Verletzung von Art. 13 Abs. 2 lit. b und lit. c des Internationalen Paktes vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UNO-Pakt I; SR 0.103. 1) sowie der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes (Art. 2 ÜbBest. aBV) und verlangen nebst der Aufhebung der angefochtenen Verordnung (Ziff. 2) die Feststellung, dass der Regierungsrat des Kantons Zürich nicht befugt sei, Schulgelder oder Studiengebühren neu einzuführen oder zu erhöhen (Ziff. 1).
C.- Die Bildungsdirektion des Kantons Zürich beantragt namens des Regierungsrates die Abweisung der staatsrechtlichen Beschwerde.
In der gestützt auf Art. 89 Abs. 2 OG eingereichten Beschwerdeergänzung halten die Beschwerdeführer an ihren Anträgen fest.
Die Bildungsdirektion hat auf eine zweite Stellungnahme verzichtet.
D.- Mit Zwischenbeschluss der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts vom 18. November 1999 wurde das von den Beschwerdeführern gestellte Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung abgewiesen.

considerations:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Die angefochtene Verordnung ist, da der Kanton Zürich die Möglichkeit der abstrakten Normenkontrolle für kantonale Erlasse nicht kennt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/ Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Auflage, Zürich 1999, § 50 N 115 f.), ein letztinstanzlicher kantonaler Hoheitsakt, gegen den die staatsrechtliche Beschwerde zulässig ist (Art. 84 Abs. 2 und Art. 86 OG).
b) Der Beschwerdeführer 2 ist als potentieller Benützer der in Frage stehenden Schule durch die angefochtene Gebührenregelung in seiner Rechtsstellung virtuell betroffen und daher zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen die umstrittene Verordnung legitimiert (Art. 88 OG; <ref-ruling> E. 1a S. 371 f., mit Hinweis). Ob darüber hinaus auch die Beschwerdeführerin 1 als (unterhaltspflichtige) Mutter eines potentiellen Schulbenützers im Sinne von Art. 88 OG in ihrer Rechtsstellung oder in geschützten eigenen Interessen virtuell berührt ist, erscheint zweifelhaft. Die Frage der Legitimation der Beschwerdeführerin 1 kann jedoch im Hinblick auf den Ausgang des Verfahrens offen bleiben.
c) Die 30-tägige Frist zur Einreichung der staatsrechtlichen Beschwerde begann mit der Publikation der Verordnung im Amtsblatt vom 21. Oktober 1999 zu laufen (Art. 89 Abs. 1 OG). Die im Anschluss an eine vorangegangene Pressemitteilung des Regierungsrates bereits am 18./19. September 1999 erhobene staatsrechtliche Beschwerde wurde insofern verfrüht eingereicht. Dies stellt ihre Gültigkeit aber nicht in Frage (<ref-ruling> E. 1a S. 330, mit Hinweisen).
d) Die staatsrechtliche Beschwerde ist, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, kassatorischer Natur (<ref-ruling> E. 1b S. 107, mit Hinweisen; grundlegend: <ref-ruling> E. 4 S. 332 ff.). Soweit vorliegend neben der Aufhebung der angefochtenen Verordnung eine förmliche Feststellung bezüglich der Zulässigkeit der Einführung oder Erhöhung von Schulgeldern verlangt wird, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
2.- a) Nach dem Zürcher Gesetz vom 27. September 1998 über die Fachhochschulen und die Höheren Fachschulen (Fachhochschulgesetz, FHG) ist der Regierungsrat u.a. zuständig für den Erlass der Gebührenordnung (§ 18 Abs. 2 Ziff. 1 FHG). Er legt für die staatlichen Fachhochschulen Einschreibe-, Semester- und Prüfungsgebühren fest (§ 41 Abs. 1 FHG).
Gemäss der unbestrittenen Darstellung der Beschwerdeführer bestand am Technikum Winterthur seit 1960 Schulgeldfreiheit. Beanstandet wird die nunmehrige (Wieder-)Einführung der Gebührenpflicht für den Besuch dieser (heute zur Zürcher Fachhochschule gehörenden) Bildungsanstalt. Die Beschwerdeführer stellen zwar nicht in Abrede, dass die angefochtene Gebührenverordnung über die erforderliche gesetzliche Grundlage verfügt. Sie erblicken in dieser Regelung aber einen Verstoss gegen Art. 13 Abs. 2 lit. b und lit. c des UNO-Paktes I, der für die Schweiz am 18. September 1992 in Kraft getreten ist. Nach Art. 13 Abs. 1 des Paktes anerkennen die Vertragsstaaten das Recht eines jeden auf Bildung. Die relevanten Passagen von Abs. 2 dieser Bestimmung lauten wie folgt:
"Die Vertragsstaaten erkennen an, dass im Hinblick
auf die volle Verwirklichung dieses Rechts
a) ...
b) die verschiedenen Formen des höheren Schulwesens
einschliesslich des höheren Fach- und Berufsschulwesens
auf jede geeignete Weise, insbesondere
durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit,
allgemein verfügbar und jedermann zugänglich
gemacht werden müssen;
c) der Hochschulunterricht auf jede geeignete
Weise, insbesondere durch allmähliche Einführung
der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermassen
entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht
werden muss; ..."
b) Mit der staatsrechtlichen Beschwerde kann auch die Verletzung von Staatsverträgen gerügt werden, soweit es sich nicht um zivilrechtliche oder strafrechtliche Bestimmungen handelt (Art. 84 Abs. 1 lit. c OG). Der Beschwerdeführer kann sich dabei aber nur auf solche Normen berufen, welche unmittelbar anwendbar ("self-executing") sind; die Staatsvertragsbeschwerde dient lediglich der Durchsetzung jener Vertragsbestimmungen, welche die Rechtsstellung des Einzelnen direkt regeln (Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Auflage, Bern 1994, S. 90 ff.). Dies setzt voraus, dass die angerufene staatsvertragliche Norm inhaltlich hinreichend bestimmt und klar ist, um im Einzelfall Grundlage eines Entscheides bilden zu können. Die erforderliche Bestimmtheit geht vor allem blossen Programmartikeln ab. Sie fehlt auch Normen, die eine Materie nur in Umrissen regeln, dem Vertragsstaat einen beträchtlichen Ermessens- oder Entscheidungsspielraum lassen oder blosse Leitgedanken enthalten, sich also nicht an die Verwaltungs- und Justizbehörden, sondern an den Gesetzgeber richten (<ref-ruling> E. 2d/aa S. 281; <ref-ruling> E. 4b S.308; <ref-ruling> E. 3a S.91; <ref-ruling> E. 4a S.31, je mit Hinweisen).
c) Der UNO-Pakt I gilt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes, vorbehältlichgewisserAusnahmen, nichtals direkt anwendbar. Er enthält, wie das Bundesgericht in seinem Grundsatzentscheid 120 Ia 1 E. 5c S. 11 f. ausführte, in Art. 6 - 15 einen Katalog wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte, zu deren voller Verwirklichung sich jeder Vertragsstaat unter Ausschöpfung aller seiner Möglichkeiten und mit allen geeigneten Mitteln, vor allem durch gesetzgeberische Massnahmen sowie durch internationale Hilfe und Zusammenarbeit, verpflichtet (vgl. Art. 2 Abs. 1). Die von der Schweiz mit diesem Pakt eingegangenen völkerrechtlichen Verpflichtungen haben insofern programmatischen Charakter; die Vorschriften des Paktes richten sich - anders als die direkt anwendbaren Garantien des Internationalen Paktes vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II; SR 0.103. 2), dem die Schweiz gleichzeitig ebenfalls beigetreten ist - nicht an den Einzelnen, sondern (primär) an die Gesetzgeber der Vertragsstaaten, welche sie als Richtlinien für ihre Tätigkeit zu beachten haben (so Botschaft des Bundesrates vom 30. Januar 1991 betreffend den Beitritt der Schweiz zu den beiden internationalen Menschenrechtspakten von 1966, BBl 1991 I 1193 und 1202). Bundesrat und Parlament gingen dementsprechend davon aus, die Vorschriften des UNO-Paktes I gewährten dem Einzelnen, von allfälligen wenigen Ausnahmen abgesehen, grundsätzlich keine subjektiven und justiziablen Rechte, welche der Bürger vor schweizerischen Verwaltungs- und Gerichtsbehörden anrufen könnte (BBl 1991 I 1202; AB 1991 N 1494, S 930).
Diese in <ref-ruling> E. 5 begründete Rechtsprechung, wonach der UNO-Pakt I grundsätzlich keine direkt anwendbaren Individualgarantien enthält, wurde in einer Reihe späterer Entscheide bestätigt (<ref-ruling> E. 3 S. 232 ff., 246 E. 2 S. 248 ff.; <ref-ruling> E. 2a S. 103; <ref-ruling> E. 4d S. 478). Die Möglichkeit, dass einzelne Bestimmungen des Paktes ausnahmsweise direkt anwendbar sein könnten, wurde aber - wie schon in <ref-ruling> E. 5c/d S. 12 f. - nicht ausgeschlossen, sondern, zum Teil unter beispielsweiser Nennung von Aspekten der in Art. 8 gewährleisteten Gewerkschaftsfreiheit, ausdrücklich vorbehalten (vgl. <ref-ruling> E. 3a S. 232, 246 E. 2c und 2e S. 249 f.; <ref-ruling> E. 4d S. 478 sowie 125 III 277 E. 2d S. 281 f.). In der Doktrin werden - entgegen der dem seinerzeitigen Beitrittsbeschluss der eidgenössischen Räte zugrunde liegenden Betrachtungsweise - eine ganze Reihe von (Teil-)Garantien des UNOPaktes I als unmittelbar anwendbar eingestuft (Pius Gebert, Das Recht auf Bildung nach Art. 13 des UNO-Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Diss. Freiburg, St. Gallen 1996, S. 124 ff., mit Hinweisen; vgl. auch Giorgio Malinverni, Les Pactes dans l'ordre juridique interne, in: Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte, 2. Auflage, Basel 1997, S. 76 f.).
d) Was die vorliegend in Frage stehende Bestimmung von Art. 13 Abs. 2 lit. c des UNO-Paktes I betrifft, hat das Bundesgericht ihre direkte Anwendbarkeit klar verneint, soweit es um die Verpflichtung der Vertragsstaaten geht, den Hochschulunterricht "auf jede geeignete Weise, insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermassen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich zu machen". Das Bundesgericht hielt fest, aus dieser Vorschrift lasse sich kein individualrechtlicher Anspruch auf eine bestimmte Gestaltung der Zulassungsvoraussetzungen und auf eine bestimmte Begrenzung oder Reduktion allfälliger Gebühren ableiten; es sei dem nationalen Gesetzgeber anheimgestellt, wann, mit welchen Mitteln und in welchem Zeitraum er das in Art. 13 Abs. 2 lit. c gesetzte Ziel erreichen wolle, sofern er die betreffende Forderung nicht überhaupt schon als erfüllt betrachte (<ref-ruling> E. 5d S. 12 f.).
Von dieser Aussage abzuweichen, besteht kein Anlass. Sie wird an sich auch von den Beschwerdeführern nicht in Frage gestellt. Es kann einzig darum gehen, ob Art. 13 Abs. 2 lit. c (bzw. lit. b) des Paktes allenfalls insofern einen justiziablen, unmittelbar anwendbaren Gehalt hat, als er dem nationalen Gesetzgeber eine Erhöhung oder Wiedereinführung von Gebühren verbietet, weil dies in Bezug auf das anerkannte Vertragsziel einen Rückschritt bedeuten würde (vgl. dazu Gebert, a.a.O., S. 457 f.; Jörg Künzli/Walter Kälin, Die Bedeutung des UNO-Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte für das schweizerische Recht, in: Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte, 2. Auflage, Basel 1997, S. 110 u. 147 f.). Dies wird insbesondere von Gebert (a.a.O., S. 464) und Künzli/Kälin (a.a.O., S. 148) bejaht, trotz der Tatsache, dass auch für die Beurteilung der Zulässigkeit von Gebührenerhöhungen eine umfassende Betrachtung der bildungspolitischen Verhältnisse notwendig wäre (vgl. dazu auch die Broschüre "Das völkerrechtliche Verbot der Erhöhung von Studiengebühren oder der Wiedereinführung von Schulgeldern", herausgegeben vom Aktionskomitee gegen Mittelschulgelder, mit Beiträgen von Fons Coomans ["Klärung der Elemente des 'harten Kerns' des Rechtes auf Bildung"], Bruno Simma und Ludwig A. Minelli, Zürich 1996). Zu einem anderen Schluss kommt hingegen Stefan Trechsel in seinem Gutachten vom 25. Januar 2000 zuhanden des Rechtsdienstes der Universität Zürich.
e) In <ref-ruling> E. 5d S. 13, wo es um die Zulässigkeit der Erhöhung von Universitätsgebühren ging, erachtete das Bundesgericht die Bestimmung von Art. 13 Abs. 2 lit. c des UNO-Paktes I aber selbst in dieser Richtung als zu wenig bestimmt. Das eigentliche Ziel der Vorschrift gehe dahin, dass der Hochschulunterricht jedermann entsprechend seinen Fähigkeiten, unabhängig von seiner finanziellen Leistungsfähigkeit, zugänglich gemacht werden solle. Die Wahl der "geeigneten Mittel" sei dem Gesetzgeber anheimgestellt; der "insbesondere" postulierte allmähliche Verzicht auf Gebührenerhebung sei nur ein möglicher Weg. Da die in der Schweiz üblichen Universitätsgebühren bloss einen Bruchteil der gesamten Lebenshaltungskosten der Studierenden ausmachten, vermöchte eine blosse Gebührenreduktion oder selbst ein voller Gebührenverzicht den Zugang zum Studium für finanziell bedürftige Studenten nicht sicherzustellen; dieses Hindernis lasse sich nur durch die Gewährung von Stipendien beseitigen. Der zuständige Gesetzgeber besitze damit eine erhebliche Gestaltungsfreiheit, welche Mittel er zur Erreichung des durch Art. 13 Abs. 2 lit. c des UNO-Paktes I gesetzten Zieles wählen und wie er diese Mittel aufeinander abstimmen wolle. Der Einzelne könne sich auf diese Vorschrift schon deshalb nicht berufen, weil ihr die erforderliche Bestimmtheit abgehe. Sie richte sich zudem klarerweise allein an den Gesetzgeber, was ihre Geltendmachung mittels Staatsvertragsbeschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. c OG - unabhängig von ihrer Bestimmtheit - zum vornherein ausschliesse.
f) Unter Hinweis auf Äusserungen von Jörg Künzli (Soziale Menschenrechte: blosse Gesetzgebungsaufträge oder individuelle Rechtsansprüche? Überlegungen zur direkten Anwendbarkeit des UNO-Sozialpaktes in der Schweiz, in: AJP 1996 S. 527 ff., insb. S. 534), Künzli/Kälin (a.a.O., S. 147) und Gebert (a.a.O., S. 464) halten die Beschwerdeführer dieser in <ref-ruling> E. 5 vertretenen Auffassung entgegen, mit dem Inkrafttreten des UNO-Paktes I sei der damals gegebene Zustand im Bereich der Zugangsförderung zu höherer und Hochschulbildung als Minimalstatus zementiert worden, hinter welchen nicht zurückgegangen werden dürfe. Ein Ermessensspielraum der Vertragsstaaten könne nur bestehen bei den zu wählenden Mitteln sowie bezüglich des Umfanges der vorzunehmenden Verbesserungen, keinesfalls aber die Befugnis zu einer Verschlechterung des bestehenden Zustandes umfassen. Sei die Schulgeldfreiheit einmal erreicht, dürfe sie nicht mehr aufgehoben werden. Die Beschwerdeführer berufen sich ausserdem auf ein Schreiben von Philip Alston, Vorsitzender des UNO-Komitees für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, vom 21. Februar 1997 an den Schweizerischen Botschafter bei den Vereinten Nationen in Genf. Darin wird auf zugegangene "Informationen" Bezug genommen, wonach das Bundesgericht den UNO-Pakt I als Ganzes als bloss programmatisch und nicht "self-executing" bezeichnet habe, wobei selbst rückwärtsgerichtete Massnahmen nicht verboten seien. Das Komitee brachte gegenüber einer derartigen Auslegung des Paktes seine Besorgnis zum Ausdruck und bezeichnete die der Wiedereinführung von Schulgeldern im Kanton Zürich zugrunde liegenden bildungspolitischen Überlegungen als "auf den ersten Blick" nicht mit der Auffassung des Komitees übereinstimmend.
g) Dazu ist vorab zu bemerken, dass das Bundesgericht in <ref-ruling> E. 5 sich über die Paktkonformität der damals angefochtenen Gebührenerhöhung gar nicht ausgesprochen, sondern lediglich - mangels Justiziabilität der angerufenen Paktbestimmung - die Zulässigkeit einer Staatsvertragsbeschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. c OG verneint hatte. Der UNO-Pakt I enthält keine Vorschriften darüber, wie er innerstaatlich durchgesetzt werden soll (Künzli, a.a.O., S. 532). Es ist daher allein eine Frage des jeweiligen nationalen Rechts, wie die eingegangenen staatsvertraglichen Verpflichtungen zu erfüllen sind und ob bzw. wieweit die Normen dieses Paktes innerstaatlich als "selfexecuting" vom Einzelnen im Rahmen eines Individualbeschwerdeverfahrens direkt angerufen werden können (vgl. Yvo Hangartner, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Bd.I: Organisation, Zürich 1980, S. 42 f.; Ulrich Häfelin/ Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. Auflage, Zürich 1998, N 1038; Jeanine de Vries Reilingh, L'application des Pactes des Nations Unies relatifs aux droits de l'homme de 1966, Diss. Neuenburg, Basel u. Genf 1998, N 104 ff.; Manfred Nowak, Inhalt, Bedeutung und Durchsetzungsmechanismen der beiden UNO-Menschenrechtspakte, in: Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte, 2. Auflage, Basel 1997, S. 19; Gebert, a.a.O., S. 122 f.; Künzli, a.a.O., S. 532).
Des Weitern gibt es für den UNO-Pakt I auf internationaler Ebene kein Vertragsorgan, welches die Kompetenz besässe, die aus diesem Pakt folgenden Verpflichtungen und allfälligen Individualansprüche im Einzelfall verbindlich zu konkretisieren. Der UNO-Pakt II über die bürgerlichen und politischen Rechte, sieht - neben dem obligatorischen Berichtssystem - sowohl ein fakultatives (für die Schweiz geltendes) Staatenbeschwerdeverfahren wie auch ein fakultatives (für die Schweiz nicht geltendes) Individualbeschwerdeverfahren vor. Im Gegensatz dazu kennt der UNO-Pakt I als internationales Durchsetzungsinstrument lediglich das Berichtssystem, d.h. die Prüfung der von den Vertragsstaaten periodisch abzuliefernden Berichte, welche allenfalls seitens des Sozialausschusses zu Bemerkungen und Empfehlungen führen kann. Diese Stellungnahmen sind zwar für die Auslegung und Rechtsentwicklung von Bedeutung, können aber keine direkte Verbindlichkeit beanspruchen (vgl. die nähere Darstellung des Berichtssystems bei Gebert [a.a.O., S. 43 ff.] und Nowak [a.a.O., S. 21 ff.]). 3.- Art. 13 Abs. 2 lit. b und lit. c des UNO-Paktes I enthalten, wie sich zeigen wird, auch für den vorliegenden Streitfall keine justiziable individualrechtliche Garantie, welche gestützt auf Art. 84 Abs. 1 lit. c OG mittels Staatsvertragsbeschwerde angerufen werden könnte.
a) Die angefochtene Studiengebührenverordnung vom 15. September 1999 gilt gemäss Angaben des Kantons einerseits für die erwähnte neue Zürcher Hochschule Winterthur (ZHW) und andererseits für die Hochschule für Kunst und Gestaltung Zürich (HGKZ), die ebenfalls in den Verbund der Zürcher Fachhochschule aufgenommen wurde. Die Verordnung setzt für diese Schulen die Semestergebühr einheitlich auf Fr. 500. -- und die Gebühren für die Immatrikulation und für die Schlussdiplomprüfung auf Fr. 25.-- bzw. Fr. 200. -- fest.
Für die Schüler der Höheren Wirtschafts- und Verwaltungsschule Winterthur, welche bisher eine Semestergebühr von Fr. 850. -- sowie eine Immatrikulations- und Prüfungsgebühr von je Fr. 250. -- zu entrichten hatten, bringt die neue Regelung eine deutliche finanzielle Verbesserung. Dasselbe gilt für die Schüler der Dolmetscherschule Zürich welche bisher - je nach Herkunftskanton - Semestergebühren zwischen Fr. 1'170. -- und Fr. 4'395. -- sowie (nebst weiteren Abgaben) Immatrikulationsgebühren von Fr. 100. -- zu leisten hatten. Auch für die Schüler der Hochschule für Kunst und Gestal-tung Zürich (bisher: Semestergebühr zwischen Fr. 600. -- und Fr. 900. --; Immatrikulationsgebühr Fr. 100. --; keine Prüfungsgebühren) sind die neuen Gebühren gesamthaft gesehen wesentlich tiefer. Für die Schüler des ehemaligen Technikums Winterthur führt die angefochtene Verordnung dagegen zu einer Verschlechterung, indem sie künftig neu eine Semestergebühr von Fr. 500. -- bezahlen müssen.
Der Kanton Zürich ist sodann der Interkantonalen Fachhochschulvereinbarung vom 4. Juni 1998 für die Jahre 1999 - 2005 beigetreten. Aufgrund dieser übernimmt er das Schulgeld von Studierenden aus dem Kanton Zürich auch für den Besuch solcher ausserkantonaler Hochschulen, deren Ausbildungsgänge bisher nicht finanziell unterstützt wurden. Umgekehrt öffnet das Abkommen Studierenden aus andern Kantonen den Zugang zur Zürcher Fachhochschule, denen dies wegen des Schulgeldes bisher nicht möglich war. Des Weitern ist nach Darstellung des Kantons mit der Überführung der genannten bisherigen Fachschulen in Hochschulen der Zürcher Fachhochschule auch eine Erweiterung des Leistungsauftrages verbunden, weshalb sich diese neuen Hochschulen mit den bisherigen Institutionen nicht mehr vergleichen liessen.
b) Die von den Studierenden des ehemaligen Technikums Winterthur neu zu entrichtenden Schulgelder können nicht losgelöst von der übrigen Ordnung des Fachhochschulwesens, sondern nur im Zusammenhang mit den erwähnten weiteren Massnahmen sachgerecht gewürdigt werden. Im Bereich der Fachhochschulen ergibt sich nicht nur eine deutliche Verbesserung des Bildungsangebots, sondern - gesamthaft gesehen - auch eine Erleichterung der Gebührenlast für die Benützer. Die Bildung einer neuen kantonalen Fachhochschule erforderte auch eine neue Gebührenregelung, die sich auf sachgerechte und rechtsgleiche Kriterien stützen muss. Die Einführung einer Gebührenfreiheit für den gesamten Bereich der staatlichen Fachhochschule käme zwar der Forderung von Art. 13 Abs. 2 lit. b und lit. c des UNO-Paktes I entgegen, doch wäre ein solcher Schritt im Hinblick auf die in der Schweiz für andere vergleichbare Einrichtungen (Universitäten) bestehenden Gebührenregelungen sachlich kaum begründbar. Die Beibehaltung eines solchen Privilegs für bloss einen einzigen Zweig der Fachhochschule (ehemaliges Technikum Winterthur) wäre wiederum unter dem Gesichtswinkel der Rechtsgleichheit fragwürdig. Die aus der neuen einheitlichen Gebührenregelung für einen Teil der Schulbenützer resultierende Mehrbelastung lässt sich insoweit, auch wenn sie dem Postulat von Art. 13 Abs. 2 lit. b und lit. c des UNO-Paktes I (progressive Einführung der Unentgeltlichkeit des höheren Fachschul- und Hochschulunterrichts)zuwiderläuft, durchaus rechtfertigen.
Im Übrigen hängt das mit den genannten Paktbestimmungen verfolgte Ziel, den Unterricht an höheren Fachschulen und Hochschulen jedermann gleichermassen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich zu machen, aufgrund der in der Schweiz bestehenden Verhältnisse nicht primär von der Höhe der Schulgelder ab, zumal diese in der Regel nur einen relativ geringen Teil der Lebenshaltungskosten der Studierenden ausmachen. Minderbemittelte können zudem die Gewährung von Stipendien beantragen, und das Fachhochschulgesetz sieht in § 41 Abs. 4 "für besondere Fälle" auch die Möglichkeit vor, die Schulgebühren ganz oder teilweise zu erlassen. Wieweit diese Regelungen dazu beitragen, allfälligen finanziellen Zugangshindernissen wirksam zu begegnen, hängt von der (künftigen) Stipendien- und Gebührenerlasspraxis der zuständigen Behörden ab. Die Beschwerdeführer beanstanden, dass die Aufwendungen des Kantons Zürich für Stipendien in den letzten Jahren markant zurückgegangen seien, weisen aber selber auf die "gleichzeitige wesentliche Steigerung" der Zahl der Studierenden hin, was ihre These, dass sich die erhöhten Gebühren als Zugangsschranke auswirken, kaum stützt. Jedenfalls beruht die angefochtene Gebührenregelung auf komplexen bildungspolitischen Abwägungen und Zusammenhängen.
Ob die Einführung von Schulgebühren für Studierende des Technikums Winterthur einen gegen Art. 13 Abs. 2 lit. c (bzw. lit. b) des UNO-Paktes I verstossenden Rückschritt in der Verwirklichung der Paktziele darstellt oder ob der für diese Benützergruppe entstandene gebührenmässige Nachteil - was nach der Praxis zum Pakt nicht ausgeschlossen ist (Künzli/Kälin, a.a.O., S. 110) - durch andere bildungspolitische Verbesserungen kompensiert wird, kann allenfalls Thema eines Berichtsverfahrens gemäss Art. 16 ff. des UNO- Paktes I bilden. Die Frage entbehrt jedoch - wegen der Unbestimmtheit des Prüfungsmassstabes und weil die Gesamtheit der im Fachhochschulbereich getroffenen Massnahmen (einschliesslich der Prognosen über deren tatsächliche Auswirkungen) in eine sachgerechte Würdigung einbezogen werden müsste - der erforderlichen Justiziabilität (vgl. E. 2b), um Gegenstand einer individualrechtlichen Staatsvertragsbeschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. c OG bilden zu können. Eine Auseinandersetzung mit den von den Beschwerdeführern nachträglich eingereichten Unterlagen über den Bericht der Schweiz zur Umsetzung von Art. 13 Abs. 2 lit. c des UNO- Paktes I und die diesbezüglichen Stellungnahmen der zuständigen UNO-Organe erübrigt sich daher. Aus dem zusätzlich angerufenen Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes ergibt sich kein weitergehender Rechtsschutz (BGE 120 Ia E. 5d S. 13). Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist nicht einzutreten.
4.- Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 und Abs. 7 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG), nachdem ihr Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung abgewiesen worden ist. Eine Parteientschädigung ist nicht auszurichten (Art. 159 Abs. 2 OG, analog).

rulings:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Auf die staatsrechtliche Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000. -- wird den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Regierungsrat sowie (zur Kenntnisnahme) dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
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Lausanne, 22. September 2000
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: