canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
148 II 321
24. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public dans la cause Les Editions Flammarion SA contre Commission de la concurrence COMCO (recours en matière de droit public)
2C_44/2020 du 3 mars 2022

regeste:
Regeste
Art. 2 Abs. 1,
Art. 4 Abs. 1 und
Art. 5 Abs. 4 KG
; Wettbewerbsabrede; Konzernprivileg; Handelsvertretervertrag und Handelsvertreterprivileg; Aleinvertriebsvertrag; Zurechnung von Verhaltensweisen im Konzern; doppelter Vertrieb.
Begriffe der "Wettbewerbsabrede" im Sinne des KG und des "Handelsvertretervertrages" im Sinne des europäischen Wettbewerbsrechts (E. 6.2-6.4). Berücksichtigung des zweiten Begriffs im schweizerischen Recht offen gelassen, da angesichts streitiger, exklusiver Gebietsklauseln nicht wesentlich (E. 6.5-6.8).
Zurechnung wettbewerbswidriger Verhaltensweisen im Rahmen eines Konzerns und Möglichkeit, solche der Muttergesellschaft der Tochtergesellschaft zuzurechnen (E. 8).
Notwendigkeit, im Lichte von
Art. 5 Abs. 4 KG
den Vertriebsvertrag, mit welchem eine blosse Herstellerin auf den Direktverkauf ihrer Produkte in der Schweiz verzichtet, vom Vertriebsvertrag, mit welchem eine ausländische Vertriebsgruppe ein anderes Unternehmen mit der exklusiven Kommerzialisierung ihrer Produkte auf diesem Markt beauftragt, zu unterscheiden (E. 9).

text:
Sachverhalt
ab Seite 322
BGE 148 II 321 S. 322
A.
Les Editions Flammarion SA est une société anonyme de droit suisse. Durant la période 2005 à 2011, elle appartenait au groupe éponyme Flammarion. Ce groupe rassemblait alors plusieurs sociétés actives dans le milieu de l'édition, de la diffusion et de la distribution de livres en français, notamment la société Flammarion SA sise en France, qui détenait 100 % du capital-actions de la société Les Editions Flammarion SA. En 2012, le groupe Flammarion a été racheté par le groupe Madrigall.
Le groupe Flammarion se charge de diffuser et de distribuer lui-même les ouvrages édités par ses propres filiales. Il se voit également
BGE 148 II 321 S. 323
confier de telles tâches par des éditeurs externes ayant choisi de se faire diffuser et distribuer par lui. En tant que diffuseur, il définit le plan commercial et promotionnel des livres concernés, les fait connaître aux divers points de vente et en prend les commandes. En tant que distributeur, il organise les flux physiques, logistiques et financiers entre les points de ventes de livres et l'éditeur et assure notamment la gestion des ouvrages retournés.
La société suisse Editions Flammarion SA a pour sa part comme mission spécifique de diffuser sur le territoire suisse les livres en français édités, d'une part, par son groupe et, d'autre part, par d'autres éditeurs indépendants ayant confié une telle tâche à celui-ci. Cela étant, se limitant dans les faits à une activité de diffusion, elle sous-traite la distribution de l'ensemble de ces ouvrages à une autre société suisse, à savoir A. Les deux sociétés ont conclu à cette fin trois contrats entre 2000 et 2010, contenant tous la clause suivante:
" [Les Editions Flammarion SA confie à A., dans le respect des lois en vigueur, la distribution exclusive des produits définis à l'article 2 auprès de l'intégralité des revendeurs de livres.
Ce contrat ne concerne pas, sauf en cas de demande faite et notifiée par [Les Editions Flammarion SA] à A. qui ne pourra pas refuser:
- la vente par courtage et/ou par correspondance,
- les ventes par clubs, couponing,
- les clients suisses achetant des éditions qui leur sont spécialement destinées.
[Les Editions Flammarion SA] s'engage à ne pas ouvrir de comptes directs à Paris pour des clients suisses, sans accord préalable [d']A., sauf pour des titres soldés. (...) "
B.
Du 12 juillet 2007 au 13 mars 2008, le secrétariat de la Commission de la concurrence (ci-après: la COMCO) a mené une enquête préalable sur le marché du livre écrit en français. Les informations obtenues auprès des diffuseurs-distributeurs et des revendeurs actifs en Suisse ont fait apparaître que les premiers occupaient une position forte sur le marché en cause et que le niveau des prix y était élevé.
En date du 27 mai 2013, la COMCO a rendu une décision à l'encontre de la société Les Editions Flammarion SA et de neuf autres diffuseurs-distributeurs de livres. Elle a condamné en particulier la société précitée au paiement d'une sanction de 1'225'794 fr. en application de l'
art. 49a al. 1 LCart
(RS 251) en raison de sa
BGE 148 II 321 S. 324
participation à des accords illicites au sens de l'
art. 5 al. 4 et 1 LCart
. Elle lui a par ailleurs interdit - comme aux neuf autres diffuseurs/distributeurs concernés par sa décision - d'entraver par des contrats de distribution et/ou de diffusion les importations parallèles de livres écrits en français par tout détaillant actif en Suisse.
Le 11 juillet 2013, Les Editions Flammarion SA a interjeté recours auprès du Tribunal administratif fédéral contre la décision précitée de la COMCO. Par arrêt du 30 octobre 2019, le Tribunal administratif fédéral a admis partiellement le recours, en ce sens qu'il a réduit à 919'346 fr. la sanction prononcée à l'encontre de la société Les Editions Flammarion SA. Il a confirmé la décision attaquée pour le surplus.
C.
Le 4 janvier 2020, Les Editions Flammarion SA (ci-après: la recourante) a déposé un recours en matière de droit public contre l'arrêt précité auprès du Tribunal fédéral. Celui-ci l'a rejeté.
(résumé)
Erwägungen
Extrait des considérants:
III. Existence d'accords en matière de concurrence au sens des art. 2 al. 1 et 4 al. 1 LCart
6.
La première question à examiner est celle de savoir si, entre 2005 et 2011, la recourante a participé à des "accords en matière de concurrence" au sens de l'
art. 4 al. 1 LCart
en confiant à A. la distribution exclusive sur le territoire suisse des ouvrages qu'elle était appelée à diffuser auprès des revendeurs helvétiques. Il s'agit en effet d'une condition de base indispensable à la reconnaissance d'un accord illicite selon l'
art. 5 al. 1 LCart
et, a fortiori, à une éventuelle condamnation en application de l'
art. 49a LCart
(cf. aussi
art. 2 al. 1 LCart
et consid. 4.3 non publié).
6.1
La recourante reproche au Tribunal administratif fédéral d'avoir violé les art. 2 al. 1 et 4 al. 1 LCart en retenant l'existence d'un accord en matière de concurrence (et l'applicabilité de la LCart). Elle soutient que la relation qu'elle entretient avec A. ne relèverait pas d'une relation de distribution, mais d'une relation d'agence, laquelle ne constituerait pas un accord en matière de concurrence au sens des dispositions précitées. Elle reproche par ailleurs à l'autorité précédente d'avoir établi les faits de manière manifestement incomplète en lien avec cette question, ce en violation du principe de
BGE 148 II 321 S. 325
l'interdiction de l'arbitraire et de son droit d'être entendue, garantis aux
art. 9 et 29 al. 2 Cst.
6.2
Aux termes de l'
art. 4 al. 1 LCart
, par accords en matière de concurence, on entend "les conventions avec ou sans force obligatoire ainsi que les pratiques concertées d'entreprises occupant des échelons du marché identiques ou différents, dans la mesure où elles visent ou entraînent une restriction à la concurrence". Cela signifie que, pour être en présence d'un accord en matière de concurrence relevant de la LCart, deux conditions doivent être réunies: il faut (1) se trouver face à une convention ou une pratique concertée entre (au moins) deux entreprises et (2) que cette convention ou cette pratique vise ou entraîne une restriction à la concurrence (
ATF 144 II 246
consid. 6.4), laquelle consiste en une limitation de la liberté dans le jeu de l'offre et de la demande en lien avec des paramètres déterminants du point de vue de la concurrence efficace (
ATF 148 II 25
consid. 7.2; arrêt 4C.353/2002 du 3 mars 2003 consid. 3.1). Des accords en matière de concurrence au sens de l'
art. 4 al. 1 LCart
peuvent ainsi exister non seulement entre entreprises de même rang (accords horizontaux), mais aussi entre entreprises de différents échelons du marché (accords verticaux;
ATF 144 II 246
consid. 6.4.1;
ATF 129 II 18
consid. 4), dans la mesure où ils concernent les conditions auxquelles les entreprises parties peuvent acheter, vendre ou revendre certains biens ou services (cf. Décision de la Commission de la concurrence du 28 juin 2010 [ci-après: CommVert], FF 2010 4625 ch. 1). En revanche, les conventions passées entre des sociétés appartenant à un même groupe et sur lesquelles une société mère exerce un contrôle effectif ne sont pas soumises à la LCart, dès lors que toutes ces entités, en l'absence d'indépendance, constituent une seule et même entreprise et bénéficient de ce que l'on appelle un "privilège de groupe" (
ATF 148 II 25
consid. 7.2 et 7.3;
ATF 145 III 303
consid. 7.2.2). Il en va de même en droit européen (cf. notamment arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes [CJCE; aujourd'hui: Cour de justice de l'Union européenne; CJUE] C-73/95 du 24 octobre 1996,
Viho Europe BV
, RJ 1996 I-05457, § 16 ss; décision de la Commision européenne 70/332 du 30 juin 1970,
Kodak
, JO L 147 p. 24-27).
6.3
Suivant une logique similaire à celle qui est à la base du "privilège de groupe", les autorités européennes considèrent que certains accords de distribution spécifiques, qu'elles qualifient de "contrats d'agence", échappent également au droit de la concurrence, à tout le moins en partie (cf. Communications de la Commission européenne
BGE 148 II 321 S. 326
du 10 mai 2010, Lignes directrices sur les restrictions verticales, JO C 130/1 du 19 mai 2010 [ci-après: Lignes directrices UE], n
os
18 ss; arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes [ci-après: TPICE] T-325/01 du 15 septembre 2005,
Daimler-
Chrysler
, Rec. 2005 II-3319, § 81 ss). Elles se réfèrent à des conventions par lesquelles une entreprise investit une autre du pouvoir de négocier et/ou de conclure des contrats d'achat et de vente de biens ou de services pour son compte. L'entreprise mandatée, qui n'assume aucun risque en lien avec les contrats négociés ou conclus pour le compte de l'autre et qui ne détermine pas de manière autonome son comportement sur le marché, doit être considérée comme un simple auxiliaire de l'entreprise représentée. Les deux entités, bien qu'ayant une personnalité juridique distincte, peuvent être vues comme une seule unité économique si, sur la base d'une analyse
in concreto
, il faut considérer que l'agent ne supporte aucun risque commercial ou financier en relation avec les activités pour lesquelles le commettant l'a désigné, ou n'en supporte qu'une partie négligeable (cf. arrêt du TPICE
Daimler-Chrysler
précité, § 86). Cette question s'examine le cas échéant non seulement en lien avec la nature et le contenu des contrats conclus et/ou négociés, mais aussi au regard des investissements nécessaires à l'exercice de l'activité d'intermédiaire, ainsi qu'en tenant compte des éventuelles activités supplémentaires confiées par le commettant à l'agent sur le même marché de produits (cf. Lignes directrices UE, n
os
13-17; arrêt de la CJCE du 14 décembre 2006 C-217/05,
Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio contre Compañia de Petróleos
, Rec. 2006 I-11987, § 43 ss).
6.4
D'après la pratique européenne, en cas de relation de "contrats d'agence" au sens qui précède, les obligations imposées par le commettant à l'intermédiaire en lien avec la vente à des tiers (p. ex. des limitations quant au territoire, à la clientèle ou au prix ou conditions auxquels l'agent peut vendre les biens ou services concernés) échappent aux règles en matière de concurrence (cf. Lignes directrices UE, n° 18). En revanche, comme l'agent demeure une entreprise distincte du commettant, les éventuelles autres dispositions contractuelles aménageant la relation entre les deux entreprises n'échappent pas au droit de la concurrence. Cela signifie concrètement que le fait de qualifier une relation commerciale de "contrat d'agence" ne constitue jamais un blanc-seing complet du point de vue du droit européen de la concurrence. Les clauses d'un contrat d'agence qui,
BGE 148 II 321 S. 327
par exemple, interdisent au commettant de désigner d'autres agents pour un type donné d'opérations, de clientèle ou de territoire (clauses d'exclusivité), de même que celles qui prohibent à l'agent d'agir pour le compte d'autres entreprises (clauses dites de "monomarquisme"), doivent respecter les règles en matière de concurrence, dans la mesure où elles peuvent entraîner un verrouillage du marché concerné (cf. Lignes directrices UE, n° 19; arrêts de la CJCE C-279/06 du 11 septembre 2008,
CEPSA Estaciones de Servicio SA contre LV
Tobar e Hijos SL
, Rec. 2008 I-6681, § 41; aussi C-217/05 précité, § 62).
6.5
La COMCO, comme une partie de la doctrine, considère que le "privilège de l'agent" (
Handelsvertreterprivileg
), tel qu'il vient d'être présenté, s'applique également en droit suisse - à tout le moins dans une certaine mesure - par analogie avec le droit européen (cf. notamment Droit et politique de la concurrence [DPC] 2013/4 p. 481 ssn. 34; MANI REINERT, in Basler Kommentar, Kartellgesetz, 2
e
éd. 2021, n
os
364 ad
art. 4 al. 1 LCart
; BANGERTER/ZIRLICK, in KG, Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen, Kommentar, 2018, n° 34 ad
art. 4 LCart
). Le Tribunal administratif fédéral a pour sa part indiqué dans l'arrêt attaqué que le droit et la pratique européens sur le "contrat d'agence" pouvaient effectivement fournir une piste d'interprétation utile s'agissant de la question de savoir si des relations d'agence ou des activités d'intermédiaire relevaient ou non de la LCart et, plus précisément, si l'on se trouvait dans de tels cas de figure face à une convention entre au moins deux entreprises indépendantes l'une de l'autre au sens de l'
art. 2 al. 1 LCart
. Dans le cas d'espèce, il a néanmoins exclu l'existence d'un rapport d'agence entre la recourante et A., dès lors que celle-ci aurait supporté des risques économiques et financiers non négligeables en distribuant en Suisse les livres diffusés par le groupe Flammarion durant la période sous enquête. A. n'aurait dans ce cadre pas agi en tant qu'agent du groupe, mais bien comme un distributeur indépendant, ce que la recourante conteste.
6.6
La Cour de céans relève que la relation commerciale entretenue par la recourante et A. présente certaines caractéristiques propres à un rapport de "contrat d'agence", du moins au sens du droit européen de la concurrence. Il ressort notamment de l'arrêt attaqué qu'A. ne devient jamais propriétaire des livres diffusés par Flammarion avant de les revendre aux librairies et autres détaillants helvétiques et qu'elle est rémunérée pour chaque flux "aller" et "retour" desdits
BGE 148 II 321 S. 328
ouvrages, de sorte qu'elle ne supporte pas le risque de leur éventuel échec commercial. Il n'est toutefois pas nécessaire de se demander si la notion de "contrat d'agence" de droit européen doit être reprise en droit suisse des cartels par un biais jurisprudentiel, comme l'a admis le Tribunal administratif fédéral, ni de déterminer si les accords de distribution conclus entre la recourante et A. s'assimilent à de tels contrats, comme l'affirme la recourante. En effet, les réponses que le Tribunal fédéral pourrait apporter sur ces différents points n'auraient de toute manière aucune influence sur l'issue du litige.
6.7
Il convient de garder à l'esprit que le présent litige concerne la légalité de clauses d'exclusivité territoriale contenues dans différents contrats de distribution conclus entre la recourante et A. Par ces contrats, la première a confié à la seconde la "distribution exclusive" des livres édités et/ou diffusés par le groupe Flammarion auprès des revendeurs de livres helvétiques, tout en s'engageant "à ne pas ouvrir de comptes directs à Paris pour des clients suisses". Il est reproché à la recourante d'avoir cloisonné de cette manière le marché suisse
-
en violation des
art. 5 al. 1 et 4 LCart
-
en conférant une protection territoriale absolue à A. en ce qui concerne la distribution
wholesale
d'ouvrages en français, c'est-à-dire en garantissant à cette société l'absence de toute concurrence provenant non seulement de Suisse, mais aussi de l'étranger en lien avec la distribution en gros de livres éditées et/ou diffusés par le groupe Flammarion. Or, ce régime d'exclusivité - indépendamment de la question de savoir s'il vise véritablement à assurer une protection territoriale absolue en faveur d'A. - ne peut en aucun cas bénéficier du "privilège de l'agent". Comme on l'a vu, la reconnaissance d'un tel privilège inspiré du droit européen ne représenterait pas un blanc-seing dupoint de vue de la LCart. Il ne s'appliquerait qu'aux obligations que la recourante aurait pu imposer à A. en lien avec les contrats conclus pour son compte. Les engagements que les parties ont pris l'une envers l'autre, afin de régler leurs rapports réciproques, resteraient en tout état de cause soumis à la LCart (cf. supra consid. 6.4; aussi REINERT, op. cit., n
os
391 ss ad
art. 4 al. 1 LCart
). Tel serait précisément le cas des clauses d'exclusivité territoriale contenues dans les différents contrats de distribution successifs conclus entre la recourante et A. Elles n'imposent aucune obligation à A. concernant ses rapports avec les revendeurs de livres helvétiques, mais organisent la relation commerciale des deux sociétés, en restreignant les conditions auxquelles le groupe Flammarion peut vendre les ouvrages qu'il
BGE 148 II 321 S. 329
édite et/ou diffuse en Suisse. De telles clauses, qui affectent les canaux d'approvisionnement de certains livres écrits en français, constituent sans conteste des accords en matière de concurrence au sens des art. 2 al. 1 et 4 al. 1 LCart, même si l'on considérait qu'elles s'insèrent dans des "contrats d'agence".
6.8
En résumé, il découle de ce qui précède que le Tribunal administratif fédéral n'a pas violé le droit fédéral en estimant que les contrats de distribution conclus entre la recourante et A. constituaient des accords en matière de concurrence au sens de la LCart. Le grief de la recourante selon lequel lesdits contrats échapperaient au champ d'application matériel de cette loi en raison d'un "privilège de l'agent" est mal fondé, car les clauses d'exclusivité territoriale qu'ils contiennent et qui se trouvent au centre du présent litige ne peuvent en aucun cas profiter d'un tel régime de faveur. Il n'est dès lors pas nécessaire d'examiner, pour l'issue du litige, si le Tribunal administratif fédéral a refusé à tort de qualifier la relation commerciale de la recourante et d'A. de "contrat d'agence" au sens du droit des cartels et, partant, s'il a établi les faits en lien avec cette question de manière arbitraire et en violation du droit d'être entendu.
6.9
Reste à savoir maintenant si les contrats de distribution contenant les clauses d'exclusivité territoriale litigieuses représentent des accords verticaux visés par l'
art. 5 al. 4 LCart
, comme l'ont reconnu les autorités précédentes, étant rappelé que seule la participation à de tels accords justifie le prononcé d'une sanction au sens de l'
art. 49a LCart
.
(...)
V. Imputabilité des comportements au sein d'un groupe commercial et présomption de suppression de la concurrence efficace au sens de l'
art. 5 al. 4 LCart
8.
La recourante affirme que l'engagement qu'elle a pris envers A. de "ne pas ouvrir de comptes directs à Paris pour des clients suisses, sans accord préalable de [celle-ci]" n'est en aucun cas apte à exclure toute vente passive en Suisse des ouvrages diffusés par le groupe Flammarion. Elle affirme n'avoir aucun pouvoir sur le comportement des autres distributeurs ou grossistes actifs à l'étranger. Selon elle, seuls les fournisseurs des ouvrages à distribuer, soit sa société-mère ou les éditeurs externes au groupe, pourraient imposer une interdiction de ventes passives aux distributeurs à l'étranger, de sorte qu'il serait incompréhensible de lui imputer un tel comportement.
BGE 148 II 321 S. 330
La recourante reproche sous cet angle au Tribunal administratif fédéral de l'amalgamer à tort à sa maison-mère et, plus généralement, au groupe Flammarion. Selon elle, en droit de la concurrence, il est certes possible d'imputer à la société mère le comportement anticoncurrentiel de ses filiales, mais pas l'inverse.
8.1
Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de préciser qu'il n'y avait pas lieu de poser des exigences trop élevées à l'imputation de comportements réprouvés par le droit de la concurrence entre personnes morales formant une unité d'organisation, c'est-à-dire composant un groupe commercial. Procéder à une approche segmentée des comportements d'entreprise appartenant à un même groupe comporte le risque que les règles de droit de la concurrence voulues par le législateur soient vidées de leur substance, sachant que la LCart est censée s'appliquer aux comportements anticoncurrentiels d'entreprises prises dans leur ensemble, et non de personnes morales appréciées individuellement (cf. art. 2 al. 1 et 1
bis
et 49a al. 1 LCart; arrêt 2C_484/ 2010 du 29 juin 2012 consid. 3, non publié in
ATF 139 I 72
; aussi
ATF 148 II 25
consid. 7.2 et 7.3 sur le "privilège de groupe"). Il est ainsi possible de rendre une société mère responsable des actions anticoncurrentielles de ses filiales et de les lui imputer dans le cadre d'une procédure de droit des cartels (cf. arrêt 2C_484/2010 précité, consid. 3.4). La pratique a par ailleurs soutenu l'idée qu'il devait aussi être possible de mener une procédure contre la filiale suisse d'un groupe étranger et de la sanctionner si nécessaire, après lui avoir imputé le comportement de sa société mère. Un tel procédé peut s'avérer particulièrement approprié dans les affaires ayant un lien avec l'étranger, notamment si cela est trop coûteux de poursuivre cette dernière à l'étranger ou si cela implique des difficultés disproportionnées dans la procédure ou dans l'exécution des décisions éventuelles (ANDREAS HEINEMANN, Konzerne als Adressaten des Kartellrechts, in Wettbewerbsrecht, Jüngste Entwicklungen in der Rechtsprechung, Konzernsachverhalte und Konzernbegriff aus kartellrechtlicher Sicht, Hochreutener/Stoffel/Amstutz [éd.], 2015, p. 49 ss, spéc. 61).
8.2
En droit européen, il est également acquis qu'une entité juridique peut être tenue responsable du comportement anticoncurrentiel d'une autre entité juridique, lorsque toutes deux font partie de la même unité économique et forment ainsi une seule et même entreprise (voir notamment arrêt de la CJUE C-882/2019 du 21 octobre 2021,
Sumal S.L. contre Mercedes Benz Trucks España S.L.
, § 41 ss, et les références citées). Dans un tel cas, les autorités européennes de la
BGE 148 II 321 S. 331
concurrence peuvent choisir la société contre laquelle elles entendent agir (cf. notamment VOLKER EMMERICH, in Wettbewerbsrecht, vol. I EU, Immenga/Mestmäcker [éd.], 5
e
éd. 2015, n° 48 ad art. 101 Abs. 1 AEUV). Dans un arrêt récent, la CJUE a ainsi précisé qu'une infraction au droit de la concurrence commise par une société mère pouvait engager la responsabilité d'une de ses filiales, s'il existait non seulement des liens économiques, organisationnels et juridiques entre les deux entités, mais aussi entre l'activité économique de la filiale et le comportement anticoncurrentiel de la société mère (arrêt de la CJUE C-882/2019 précité, ch. 51 ss).
8.3
En l'occurrence, on peut regretter que, dans son arrêt, le Tribunal administratif fédéral ait par endroits confondu la recourante avec la société française Flammarion FR, respectivement avec le groupe Flammarion. C'est ainsi que l'on peut notamment lire dans ses considérants que la recourante serait "chargée de la distribution exclusive [des ouvrages des éditeurs externes] en France", ce qui n'est pas exact à proprement parler. Il n'en demeure pas moins que l'autorité précédente a établi que la recourante constituait une filiale de la société française Flammarion FR, qui la détenait à 100 % et qui était la société mère du groupe éponyme, du moins durant la période sous enquête. Il est donc incontestable que ces deux sociétés entretiennent des liens économiques, organisationnels et juridiques extrêmement forts; on peut donc retenir qu'elles forment ensemble une seule et même entreprise sous l'angle de la LCart. A cela s'ajoute qu'il ressort de l'arrêt attaqué qu'il existe un rapport étroit entre l'activité économique de la recourante et celle de sa société mère, puisque la première diffuse des livres en Suisse sur mandat de la seconde, après que celle-ci les a elle-même édités ou a accepté de les diffuser sur demande d'autres éditeurs externes au groupe.
8.4
A partir de là, du point de vue du droit de la concurrence, l'autorité précédente pouvait parfaitement imputer à la recourante le comportement de la société Flammarion FR en lien avec la distribution en Suisse des livres diffusés par le groupe et vice versa. Elle pouvait également partir du principe que les engagements pris par la recourante en relation avec le marché suisse avaient été mis en oeuvre et respectés - et même voulus - par l'ensemble du groupe Flammarion durant la période sous enquête. L'intéressée ne prétend d'ailleurs pas avoir agi contre l'avis de sa société mère en promettant à A. de "ne pas ouvrir de comptes directs à Paris pour des clients suisses", ce qu'elle n'aurait du reste pas pu faire seule, dès lors qu'un tel
BGE 148 II 321 S. 332
engagement impliquait par définition la participation des autres sociétés du groupe Flammarion. Elle n'affirme pas non plus que celui-ci ne se serait jamais senti lié par une telle interdiction de vente. On ne discerne dès lors pas en quoi le Tribunal administratif fédéral aurait violé le droit fédéral en rendant la recourante responsable de la mise en oeuvre de l'exclusivité territoriale accordée à A., quand bien même son respect impliquait nécessairement un suivi de sa société mère.
8.5
Reste à savoir si les accords de distribution conclus entre A. et le groupe Flammarion, par l'entremise de la recourante, conféraient véritablement et concrètement une protection territoriale absolue à la première au sens de l'
art. 5 al. 4 LCart
, ce que cette dernière conteste.
VI. Obligation imposée au "fournisseur" et présomption de suppression de la concurrence efficace au sens de l'
art. 5 al. 4 LCart
9.
La recourante soutient que la présomption de suppression de la concurrence efficace prévue à l'
art. 5 al. 4 LCart
ne s'appliquerait pas aux restrictions de vente imposées aux entreprises endossant, comme elle, le rôle de "fournisseurs" dans le cadre d'un accord de distribution. D'après elle, la garantie donnée par un fournisseur de ne pas concurrencer son cocontractant sur un territoire donné ne suffirait pas à instituer une protection territoriale absolue en matière de distribution.
9.1
Selon l'
art. 5 al. 4 LCart
, les accords verticaux attribuant des territoires sont présumés entraîner la suppression de toute concurrence efficace lorsque les ventes aussi bien actives que passives (cf. consid. 7.3 non publié) par d'"autres fournisseurs agréés" sur ce territoire sont exclues. La version française de la disposition diverge quelque peu de celles allemande et italienne qui évoquent, pour leur part, une interdiction de vente par des "gebietsfremde Vertriebspartner" ou des "distributori esterni" (distributeurs externes). Il en ressort que la présomption de suppression de la concurrence de l'
art. 5 al. 4 LCart
implique que des entreprises actives dans la distribution d'un produit donné se voient interdire de procéder à tout type de ventes de ce produit à destination d'un territoire de distribution attribué à une autre entreprise (cf.
ATF 143 II 297
consid. 6.3.3). Ainsi, l'accord par lequel une entreprise uniquement productrice se contenterait de renoncer à la vente directe de ses produits en Suisse, après en avoir externalisé la distribution à une autre entreprise, ne tombe pas en tant que tel sous le coup de l'
art. 5 al. 4 LCart
et n'est pas sanctionnable au sens de l'
art. 49a al. 1 LCart
. Il en va de même de l'accord
BGE 148 II 321 S. 333
par lequel un producteur étranger s'obligerait à transmettre à son importateur suisse toutes les demandes d'achat qui lui parviendraient dans la mesure où elles émaneraient de Suisse. En effet, de telles restrictions de vente ne concernent en règle générale que le producteur du bien concerné, sans forcément s'étendre à d'éventuels distributeurs de celui-ci (cf. BO 2003 CE 329 ss; Note explicative de la Commission de la concurrence du 12 juin 2017 relative à la CommVert [ci-après: Note explicative CommVert], ch. 9, 1
er
point; AMSTUTZ/ CARRON/REINERT, in Commentaire romand, Droit de la concurrence, 2
e
éd. 2013, n
os
557 ss ad
art. 5 LCart
). Il est possible que ces accords soient malgré tout illicites à l'aune de l'
art. 5 al. 1 LCart
, dans la mesure ils sont susceptibles de restreindre d'une manière notable la concurrence sur le marché considéré, ou qu'ils résultent d'un abus de position dominante au sens de l'
art. 7 LCart
de la part du distributeur protégé. Ne limitant pas en tant que tels la liberté d'action d'une entreprise "distributrice", ils ne constitueront en revanche pas des contrats présumés conduire à la suppression de toute concurrence efficace au sens de l'
art. 5 al. 4 LCart
(
ATF 148 II 25
consid. 9.3.1).
9.2
Dans l'arrêt attaqué, partant du principe exposé ci-devant selon lequel l'engagement d'un producteur de ne pas concurrencer ses distributeurs n'est pas concerné par l'
art. 5 al. 4 LCart
, le Tribunal administratif fédéral s'est attaché à définir le rôle joué par la recourante sur le marché suisse du livre en Suisse et, plus spécifiquement, vis-à-vis d'A. Il a en l'occurrence retenu que l'édition de livres correspondait de manière générale à une activité de production, tandis que l'activité de diffusion et de distribution de livres s'assimilait à un travail de commercialisation, respectivement de distribution des produits concernés. Il a ensuite constaté que le groupe Flammarion, dont faisait partie la recourante, se chargeait en principe lui-même de la diffusion et de la distribution des livres qu'il éditait - c'est-à-dire qu'il produisait lui-même - sans passer encore en aval par des sociétés de distribution ou des grossistes indépendants, sauf en Suisse par l'intermédiaire d'A. Cela étant, le groupe acceptait de mettre son système de distribution à disposition d'autres éditeurs et, partant, de diffuser et de distribuer des ouvrages édités par des entreprises indépendantes. Le Tribunal administratif fédéral en a déduit que le groupe Flammarion agissait à deux titres distincts sur le marché du livre et vis-à-vis d'A.: tantôt comme "producteur" en ce qui concernait la distribution des ouvrages édités par le groupe, tantôt comme "fournisseur" ou distributeur s'agissant des ouvrages édités par des
BGE 148 II 321 S. 334
éditeurs indépendants. D'après les juges précédents, il s'ensuivrait que l'engagement de la recourante à ce que le groupe Flammarion ne procède à aucune vente (active ou passive) de ses propres livres vers la Suisse ne tomberait pas sous le coup de l'
art. 5 al. 4 LCart
, car il équivaudrait à une interdiction de vente directe du "producteur"; il n'y a pas lieu de revenir sur ce point (cf. consid. 7.4 non publié). Il en irait en revanche autrement de l'engagement pris de ne pas livrer directement aux revendeurs suisses les autres ouvrages qui, sans être édités par le groupe Flammarion, sont néanmoins diffusés par lui. Cet engagement serait susceptible d'être couvert par l'
art. 5 al. 4 LCart
, car il constituerait une obligation imposée au distributeur, respectivement au fournisseur.
9.3
La recourante reproche au Tribunal administratif fédéral d'avoir apprécié différemment son engagement envers A. de "ne pas ouvrir de comptes directs à Paris pour des clients suisses" selon qu'il aurait eu trait à des ouvrages édités par le groupe Flammarion ou qu'il aurait concerné des livres édités par des entreprises externes à celui-ci. D'après elle, il conviendrait de traiter de la même manière l'entreprise productrice qui confie la distribution exclusive de sa marchandise sur un territoire donné à une entreprise tierce et la société de distribution qui sous-délègue la commercialisation exclusive de certains produits sur ce même territoire à une autre entreprise. En d'autres termes, la recourante soutient que, du point de vue de l'
art. 5 al. 4 LCart
, il n'y aurait pas lieu de traiter différemment les "producteurs" et les entreprises non productrices jouant le rôle de "fournisseur" dans le cadre d'un contrat de distribution.
9.4
Ainsi qu'on l'a vu, l'engagement d'un producteur de ne pas concurrencer ses distributeurs et, partant, de ne pas vendre directement ses produits sur les territoires qu'il leur a attribués ne tombe pas sous le coup de la présomption de suppression de la concurrence efficace posée par à l'
art. 5 al. 4 LCart
. Une telle présomption suppose généralement des restrictions de vente à l'égard d'entreprises jouant le rôle de "distributeurs" sur le marché considéré (cf. supra consid. 9.1). Or tel est manifestement le cas en l'espèce. Il est incontesté que, durant la période sous enquête, la recourante et, plus généralement, le groupe Flammarion ne produisaient pas la totalité des livres dont ils assuraient la diffusion dans le monde et dont la distribution exclusive en Suisse avait été sous-déléguée à A. L'engagement pris par la recourante de ne pas livrer directement les revendeurs de livres suisses depuis la France n'équivaut ainsi pas pleinement à un engagement
BGE 148 II 321 S. 335
de "producteur". Il représente un engagement de "distributeur" en tant qu'il concerne également des livres qui sont normalement diffusés et distribués par le groupe Flammarion lui-même à l'étranger, sans être édités par lui. Sous cet angle, il est assurément susceptible de tomber sous le coup l'
art. 5 al. 4 LCart
. On ne voit pas que le Tribunal administratif fédéral ait violé le droit fédéral sur ce point.
9.5
Quoi qu'en dise la recourante, du point de vue du droit des cartels, le cas d'une société de distribution choisissant de sous-déléguer la vente de certains produits sur un territoire donné à une autre entreprise, tout en s'engageant à ne pas la concurrencer sur ce marché, se distingue de la situation dans laquelle un producteur renonce à développer toute activité de distribution et, partant, à concurrencer les sociétés de distribution qui commercialisent ses produits. Il ne se justifie dès lors pas de mettre ces deux problématiques sur un pied d'égalité dans le cadre de l'interprétation de l'
art. 5 al. 4 LCart
et de considérer que n'importe quelles entreprises "fournisseuses non productrices" pourraient s'interdire de procéder à des ventes passives sur un territoire donné par contrat de distribution. L'intéressée ne se réfère elle-même à aucune pratique ou opinion doctrinales allant dans ce sens. Elle relève tout au plus que la COMCO et la doctrine utilisent indifféremment les termes de "fournisseur" (
Lieferant
) et de "producteur" (
Hersteller
) dans leurs publications relatives aux accords verticaux; cela étant, il y a tout lieu de penser que le recours à la notion de "fournisseur" dans ces publications sert avant tout à couvrir la situation des "producteurs" de services, sans pour autant concerner celle des distributeurs non producteurs (cf. notamment CommVert, ch. 8; aussi Note explicative CommVert, ch. 9, 1
er
point).
9.6
Notons que le droit européen de la concurrence distingue lui aussi les entreprises "productrices" des simples "fournisseurs" non producteurs dans le cadre d'accords verticaux de distribution. ll différencie pour l'heure toujours les accords verticaux conclus entre un producteur et un distributeur de ceux qui pourraient être conclus entre deux distributeurs (potentiellement) concurrents: si les premiers peuvent échapper aux règles en matière de concurrence dans certaines circonstances, tel n'est pas le cas des seconds (cf. art. 2 par. 4 du Règlement n° 330/2010 de la Commission européen du 20 avril 2010 concernant l'application de l'art. 101, par. 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne à des catégories d'accords verticaux et de pratiques concertées [Journal officiel de l'Union européenneL 102/1]; Lignes directrices UE, n
os
27 s.; aussi REINHARD ELLGER, in
BGE 148 II 321 S. 336
Wettbewerbsrecht, vol. I EU, Immenga/Mestmäcker[éd.],6
e
éd. 2019, n
os
106 et 116 ad. art. 2 Vertikal-GVO).
9.7
Il s'ensuit que le Tribunal administratif fédéral n'a pas violé le droit fédéral en retenant que la clause d'exclusivité territoriale contenue dans les différents accords de distribution successifs convenus entre la recourante et A. était susceptible d'être couverte par l'
art. 5 al. 4 LCart
. (...)


header:
Urteilskopf
147 II 25
3. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. A. und B.C. gegen Einwohnergemeinde Laupersdorf und Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
1C_145/2019 vom 20. Mai 2020

regeste:
Regeste
Art. 24c RPG
;
Art. 41 und 43a RPV
; Anwendungsbereich von
Art. 24c RPG
.
Art. 24c RPG
in der revidierten Fassung vom 23. Dezember 2011 ist auf eine altrechtliche Wohnbaute in der Landwirtschaftszone, bei der eine landwirtschaftliche Wohnnutzung durch die Betriebsleiter oder die abtretende Generation beibehalten wird, nicht anwendbar (E. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 26
BGE 147 II 25 S. 26
A.
Mit Verfügung vom 10. Februar 2012 bewilligte das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn (BJD) den Umbau des Wohnhauses von A. und B. C. auf der Parzelle Nr. x Grundbuch (GB) Laupersdorf. Die Baukommission Laupersdorf erteilte am 14. März 2012 die Baubewilligung. Das Grundstück liegt in der Landwirtschaftszone. Ein erstes Gesuch hatte das BJD im Jahr 2011 zurückgewiesen, weil es das praxisgemässe Mass für zonenkonforme Wohnbauten überschritten hatte. Das Projekt war daraufhin geändert worden, beim bewilligten Gesuch wurde auf eine Wohnnutzung im Dachgeschoss verzichtet.
Im Zusammenhang mit einem anderen Baugesuch von A. und B.C. (für das auch zum Landwirtschaftsbetrieb gehörende Gebäude auf Parzelle Nr. y) führte das BJD am 31. Mai 2017 einen Augenschein durch. Dabei stellte es fest, dass das Dachgeschoss des Wohnhauses auf Parzelle Nr. x entgegen der Bewilligung des BJD vom 10. Februar 2012 ausgebaut worden war. Es forderte A. und B.C. auf, die Pläne des tatsächlich ausgeführten Projekts einzureichen und den Ausbau zu begründen. Diese kamen der Aufforderung fristgerecht nach. Mit Verfügung vom 26. Januar 2018 verweigerte das BJD die Bewilligung für die ohne Bewilligung und entgegen dem bewilligten Projekt ausgeführten Ausbauarbeiten an der Liegenschaft GB Laupersdorf Nr. x; weiter ordnete es Rückbaumassnahmen an.
Zur Begründung führte das BJD aus, die Abweichungen zwischen dem bewilligten und dem tatsächlich ausgeführten Bauvorhaben würden vorwiegend das Dachgeschoss und die Veränderung der übrigen Geschosshöhen betreffen. Der Ausbau des Dachgeschosses umfasse eine Wärmedämmung bis unter den First, einen Treppenaufgang, zwei Zimmer und ein WC. In der westlichen Dachfläche seien drei neue Fenster eingebaut und die bestehenden Fenster an der Fassade auf der Südseite seien im Ober- und im Dachgeschoss angehoben worden. Dafür sei auf den Einbau eines neuen Fensters auf der Südfassade verzichtet worden. Der in Abweichung von der Bewilligung von 2012 erfolgte Ausbau des Dachgeschosses überschreite das zulässige Mass. Eine nachträgliche Zustimmung könne dafür nicht erteilt werden.
BGE 147 II 25 S. 27
Das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn wies die dagegen erhobene Beschwerde am 1. Februar 2019 ab.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 8. März 2019 an das Bundesgericht beantragen A. und B.C. die Aufhebung des angefochtenen Urteils und die Bewilligung des nachträglichen Baugesuchs für den Dachausbau und die Veränderungen am Wohnhaus gegenüber dem bewilligten Baugesuch von 2012. Eventualiter sei die Sache an eine Vorinstanz zu neuem Entscheid zurückzuweisen. Subeventualiter sei auf den Rückbau von bezeichneten Bauteilen zu verzichten.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Zur Hauptsache wendet sich die Beschwerde dagegen, dass die Vorinstanz eine Bewilligung nach
Art. 24c RPG
(SR 700) ausgeschlossen hat. Die Beschwerdeführer behaupten, dass bereits aktive Landwirtschaftsbetriebe von
Art. 24c RPG
Gebrauch machen könnten. Es entspreche dem Willen des Gesetzgebers bei der RPG-Revision vom 23. Dezember 2011, dass künftig aktive Landwirte nicht schlechter gestellt werden sollten als solche, die ihren Betrieb aufgegeben haben.
3.1
Art. 24c Abs. 1 RPG
schützt bestimmungsgemäss nutzbare, aber zonenwidrig gewordene Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen grundsätzlich in ihrem Bestand. Die Absätze 2 bis 5 von
Art. 24c RPG
sind in der Revision vom 23. Dezember 2011, in Kraft seit 1. November 2012 (vgl. AS 2012 5535), wie folgt neu gefasst worden: Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind (Abs. 2). Dies gilt auch für landwirtschaftliche Wohnbauten sowie angebaute Ökonomiebauten, die rechtmässig erstellt oder geändert worden sind, bevor das betreffende Grundstück Bestandteil des Nichtbaugebiets im Sinne des Bundesrechts wurde. Der Bundesrat erlässt Vorschriften, um negative Auswirkungen auf die Landwirtschaft zu vermeiden (Abs. 3). Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild müssen für eine zeitgemässe Wohnnutzung oder eine energetische Sanierung nötig oder darauf ausgerichtet sein, die Einpassung in die Landschaft zu verbessern (Abs. 4).
BGE 147 II 25 S. 28
In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten (Abs. 5).
3.2
Art. 24c Abs. 2 und 3 RPG
enthalten eine erweiterte Besitzstandsgarantie, weil sie über die Wahrung des bisherigen Bestands hinaus auch die teilweise Änderung, massvolle Erweiterung und den Wiederaufbau von rechtmässig erstellten, altrechtlichen Bauten erlauben (vgl.
BGE 140 II 509
E. 2.7 S. 517; Urteil 1C_49/2019 vom 11. November 2019 E. 5). Aufgrund der Neufassung von
Art. 24c RPG
hängt die Zulässigkeit dieser Veränderungsmöglichkeiten für landwirtschaftliche Wohnbauten samt einem angebauten Ökonomieteil nicht mehr davon ab, ob die Zonenwidrigkeit der Baute auf eine Erlass- bzw. Planänderung zurückgeht oder ob sie durch tatsächliches Verhalten wie insbesondere die Aufgabe eines Landwirtschaftsbetriebs bewirkt worden ist (vgl.
BGE 145 II 83
E. 5.2.1 S. 89 f.; Urteil 1C_187/2011 vom 15. März 2012 E. 3.3, in: ZBl 113/ 2012 S. 610). Nicht zu entscheiden hatte das Bundesgericht bisher die Frage, ob ein altrechtliches Wohnhaus für die abtretende Generation in der Landwirtschaftszone, bei dem der landwirtschaftliche Verwendungszweck nicht aufgegeben wird, unter
Art. 24c RPG
fällt. Diese Rechtsfrage ist nachfolgend vertieft zu untersuchen.
3.3
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der massgeblichen Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden, wobei alle Auslegungselemente zu berücksichtigen sind (sog. Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zugrunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Entstehungsgeschichte ist zwar nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Vom klaren, das heisst eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt (vgl.
BGE 145 II 182
E. 5.1 S. 184;
BGE 143 II 699
E. 3.3 S. 704; je mit Hinweisen). Verordnungsrecht ist gesetzeskonform auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu berücksichtigen (vgl.
BGE 144 V 20
E. 6.1 S. 25;
BGE 140 II 509
E. 2.6 S. 516; je mit Hinweisen).
3.4
Art. 24c RPG
betrifft gemäss seinem Randtitel
zonenwidrige
Bauten. In
Art. 24c Abs. 1 RPG
wird die Wendung "die nicht mehr
BGE 147 II 25 S. 29
zonenkonform sind" für die von der Bestimmung erfassten Bauten verwendet. Der Regelungsgehalt von Abs. 2 und 3 knüpft an diese Voraussetzung an (Abs. 2: Solche Bauten ...; Abs. 3: Dies gilt auch ...). Der Gesetzeswortlaut in den beiden anderen Amtssprachen stimmt damit überein.
Art. 24c Abs. 3 Satz 2 RPG
beauftragt den Bundesrat zum Erlass von Ausführungsrecht. Der 6. Abschnitt der RPV (SR 700.1) mit den Art. 39 bis 43a RPV enthält Vorschriften zu Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen. Gemäss
Art. 41 Abs. 1 RPV
ist
Art. 24c RPG
anwendbar auf Bauten und Anlagen, die rechtmässig erstellt oder geändert worden sind, bevor das betreffende Grundstück Bestandteil des Nichtbaugebiets im Sinne des Bundesrechts wurde (altrechtliche Bauten und Anlagen).
Art. 43a RPV
enthält gemeinsame Bestimmungen für den 6. Abschnitt. Nach
Art. 43a lit. a RPV
dürfen Bewilligungen nach diesem Abschnitt nur erteilt werden, wenn die Baute für den bisherigen zonenkonformen oder standortgebundenen Zweck nicht mehr benötigt wird oder sichergestellt wird, dass sie zu diesem Zweck erhalten bleibt.
3.5
Die Bundesversammlung hat die Änderung von
Art. 24c RPG
am 23. Dezember 2011 gestützt auf den Bericht der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrats vom 22. August 2011 zur Standesinitiative "Bauen ausserhalb der Bauzone" (im Folgenden: Bericht UREK-N, BBl 2011 7083 ff.) beschlossen. Hauptzweck der Neuregelung war die Einräumung der Veränderungsmöglichkeiten von
Art. 24c RPG
für altrechtliche Wohnbauten in der Landwirtschaftszone, bei denen der Landwirtschaftsbetrieb aufgegeben ist und die somit funktionslos geworden sind (vgl. Bericht UREK-N Ziff. 2.2, BBl 2011 7087). Der Gesetzesentwurf zur Revision von
Art. 24c RPG
(BBl 2011 7095) wurde im Ergebnis unverändert übernommen. Die im Nationalrat gestellten Minderheitsanträge wurden verworfen (AB 2011 N 1812 f.). Der Ständerat stimmte der nationalrätlichen Fassung zu (AB 2011 S 1163). Die abgelehnten Änderungsanträge betrafen nicht die hier aufgeworfene Fragestellung, sondern andere Einschränkungen gegenüber dem Kreis der in
Art. 24c Abs. 3 RPG
geregelten Gebäude sowie Anforderungen an die äussere Gestaltung.
Im Bericht UREK-N wird ausgeführt, es müsse verhindert werden, dass beispielsweise Wohnbauten, die noch landwirtschaftlich benötigt werden, neu eine Bewilligung nach
Art. 24c RPG
erhalten und anschliessend nichtlandwirtschaftlichen Zwecken zugeführt werden.
BGE 147 II 25 S. 30
Um den
Art. 24c RPG
nicht über Gebühr kompliziert zu machen, erscheine es angebracht, dem Bundesrat die Kompetenz zu geben, entsprechende Bewilligungsvoraussetzungen in der RPV zu verankern (vgl. BBl 2011 7089 f.). Der Bundesrat teilte in seiner Stellungnahme vom 7. September 2011 zum Bericht UREK-N die Bedenken, dass die vorgeschlagene Neuregelung unerwünschte Nebenwirkungen haben könnte. Es sei insbesondere Folgendes zu beachten: Wenn praktizierende Landwirtschaftsbetriebe künftig für landwirtschaftliche Wohnbauten Bewilligungen nach
Art. 24c RPG
erhalten, dürfe dies nicht dazu führen, dass der bewilligte Wohnraum vom Landwirtschaftsbetrieb abgetrennt werde und dadurch Sachzwänge für zusätzlichen landwirtschaftlichen Wohnraum geschaffen würden. Voraussetzung für eine Bewilligung müsse bleiben, dass das Gebäudevolumen für die Landwirtschaft nicht mehr benötigt werde. Auch dürfe eine Bewilligung nicht dazu führen, dass zu landwirtschaftlichen Zwecken eine Ersatzbaute erstellt werden müsse (vgl. BBl 2011 7097 ff., 7099). Der Berichterstatter im Nationalrat führte aus, dass die Bemerkungen des Bundesrats global in der vorgeschlagenen Regelung berücksichtigt seien (Votum Favre, AB 2011 N 1808). Der Berichterstatter im Ständerat, auf dessen Votum sich die Beschwerdeführer berufen, wiederholte praktisch wörtlich die vorgenannten Bedenken des Bundesrats; weiter legte er dar, dass die vorberatende Kommission den vorgeschlagenen RPG-Änderungen in diesem Sinne zugestimmt hatte (Votum Bischofberger, AB 2011 S 1162).
3.6
Die Beschwerdeführer stützen sich bei ihrer Argumentation hauptsächlich auf das Ausführungsrecht der RPV und den vom Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) verfassten Erläuternden Bericht zur Teilrevision der RPV vom 10. Oktober 2012. Auf S. 8 dieses Berichts steht zur Neufassung von
Art. 41 RPV
:
"Die Bedenken verschiedener Kantone, die Bewilligungsmöglichkeiten nach Artikel 24c RPG könnten mit jenen nach Artikel 16a RPG kumuliert werden, sind ernst zu nehmen. Es entspricht zwar dem Willen des Gesetzgebers, künftig aktive Landwirte nicht mehr schlechter zu stellen, als solche, die ihren Betrieb aufgegeben haben und damit bisher von den Erweiterungsmöglichkeiten nach Artikel 24d Absatz 1 RPG Gebrauch machen konnten. Hingegen soll bei einer allfälligen späteren Betriebsaufgabe aufgrund des Umstands, dass bereits aktive Landwirte von den Möglichkeiten nach Artikel 24c Gebrauch machen können, nicht mehr Gebäudevolumen bestehen, als dies sonst der Fall gewesen wäre. Dies entspricht dem Grundsatz im Bereich des Bauens ausserhalb der Bauzonen, dass Bewilligungen nach verschiedenen Bewilligungstatbeständen nicht kumuliert werden können. ..."
BGE 147 II 25 S. 31
Ausserdem heisst es auf S. 11 zu
Art. 43a RPV
:
"Andererseits sind neu auch Fälle zu erfassen, in denen eine Baute noch landwirtschaftlich benötigt wird, aber trotzdem unter Artikel 24c RPG fällt. In solchen Fälle muss sichergestellt werden, dass die Baute weiterhin für landwirtschaftliche Zwecke zur Verfügung steht."
Es ist nachvollziehbar, wenn die Beschwerdeführer aus diesen Erläuterungen den Schluss ziehen, dass der Anwendungsbereich von
Art. 24c RPG
sich auf Wohnbauten erstrecken soll, die noch landwirtschaftlichen Zwecken dienen. Zu diesen Erläuterungen ist jedoch zu bemerken, dass sie erst nach den parlamentarischen Beratungen entstanden sind. Sie können folglich nicht Gegenstand der Materialien zur Änderung von
Art. 24c RPG
bilden. Ausserdem handelt es sich bei diesem Bericht nicht um rechtsverbindliche Vorgaben. Er bezweckt vielmehr, eine einheitliche und rechtsgleiche Auslegung und Anwendung der Gesetze und Verordnungen durch die Verwaltung zu fördern.
Darüber hinaus ist festzustellen, dass das ARE sich in der Vernehmlassung an das Bundesgericht für die Abweisung der Beschwerde ausgesprochen hat. Seiner Ansicht nach überschreitet bereits die im Jahr 2012 beim Betrieb bewilligte Wohnraumfläche von gesamthaft 400 m
2
das angemessene Mass bei weitem. Seine Äusserungen lassen sich nicht anders verstehen, als dass es von einer unzulässigen Kumulation von
Art. 16a und
Art. 24c RPG
im Anwendungsfall ausgeht.
3.7
In der Literatur spricht sich die Mehrheit der Autoren gegen eine Anwendbarkeit von
Art. 24c RPG
auf altrechtliche Wohnbauten in der Landwirtschaftszone aus, wenn die landwirtschaftliche Nutzung der Baute noch nicht aufgegeben worden ist (FRITZSCHE/BÖSCH/WIPF/KUNZ, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. Aufl. 2019, S. 1498; RUDOLF MUGGLI, in: Praxiskommentar RPG, Bd. II: Bauen ausserhalb der Bauzone, Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], 2017, N. 21 zu
Art. 24c RPG
; ALIG/HOFFMANN, in: Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr [Hrsg.], 2016, N. 3.186). Auch ALAIN GRIFFEL (Raumplanungs- und Baurecht, 3. Aufl. 2017, S. 147) ist der Ansicht, für das richtige Verständnis von
Art. 24c Abs. 3 RPG
müsse der Zusatz "...und deren landwirtschaftliche Nutzung später aufgegeben wurde" ergänzt werden. Denn ohne eine solche Nutzungsänderung handle es sich noch um eine zonenkonforme landwirtschaftliche Nutzung. Demgegenüber ist BARBARA JUD (Bauen ausserhalb der Bauzonen: Begriffe von A bis Z,
BGE 147 II 25 S. 32
Raum & Umwelt 3/2018 S. 51) der Auffassung, auch zonenkonform genutzte Wohnbauten könnten unter
Art. 24c RPG
fallen; insofern sei die Überschrift zu dieser Bestimmung mit dem Begriff "zonenwidrig" nicht mehr korrekt. Ebenso hat LUKAS BÜHLMANN (Raum & Umwelt 1/2013 S. 6) mit Bezug auf
Art. 24c RPG
und unter Hinweis auf die Entstehungsgeschichte ausgeführt, all das, was nach Aufgabe der Landwirtschaft realisiert werden könne, könne auch bereits durch den aktiven Landwirt erstellt werden. Hingegen dürfe keine Kumulation von Bewilligungen nach
Art. 16a und
Art. 24 ff. RPG
erfolgen.
3.8
Der Geltungsbereich von
Art. 24c Abs. 3 RPG
ist in einer Gesamtschau mit
Art. 24c Abs. 1 RPG
zu bestimmen.
Art. 24c Abs. 3 RPG
betrifft Bauten, die als Wohnhäuser mit allfällig angebautem Ökonomieteil mehreren Zwecken dienen können. Nach der Entstehungsgeschichte von
Art. 24c Abs. 3 RPG
genügt es, dass der landwirtschaftliche Verwendungszweck aufgegeben ist, damit das Kriterium der Zonenwidrigkeit der Baute erfüllt wird. Unter dieser Voraussetzung kann die gesamte Baute gemäss
Art. 24c Abs. 2 RPG
verändert werden. Der besondere Regelungsgehalt von
Art. 24c Abs. 3 RPG
, bei dem der angebaute Ökonomieteil das rechtliche Schicksal des Wohnhauses teilt, spricht dafür, dass das ganze altrechtliche Gebäude von dieser Bestimmung ausgenommen bleiben soll, sofern die landwirtschaftliche Nutzung im Wohnteil anhält. Ein praktizierender Landwirtschaftsbetrieb ist für eine zeitgemässe Wohnnutzung nicht auf eine Erweiterung eines altrechtlichen Gebäudes nach
Art. 24c RPG
angewiesen, sondern kann gegebenenfalls einen in der Landwirtschaftszone zonenkonformen Neubau erstellen (vgl. MUGGLI, a.a.O., N. 21 zu
Art. 24c RPG
). Das verfassungsrechtliche Gleichbehandlungsgebot (
Art. 8 Abs. 1 BV
) erfordert es nicht, die Veränderungsmöglichkeiten nach
Art. 24c Abs. 2 RPG
auf noch teilweise oder ganz landwirtschaftlich genutzte, altrechtliche Wohnbauten auszudehnen. Unabhängig von den Ausführungen im Erläuternden Bericht des ARE vom Oktober 2012 zur RPV-Revision (oben E. 3.6) ist auch nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber bei der Revision von
Art. 24c RPG
vom 23. Dezember 2011 eine solche Zielsetzung verfolgt hätte. Im Gegenteil war gerade eine Anwendung von
Art. 24c RPG
auf betriebsnotwendige altrechtliche Wohnbauten, solange sie landwirtschaftlich genutzt werden, unerwünscht und sollte ausgeschlossen werden. Denn bei landwirtschaftlicher Nutzung sind derartige Wohnbauten nicht
BGE 147 II 25 S. 33
zonenwidrig. Der dahingehenden Ansicht der Mehrheit der Lehrmeinungen (vgl. oben E. 3.7) ist beizupflichten. Altrechtliche Wohnbauten in der Landwirtschaftszone (allenfalls mit angebautem Ökonomieteil), die über eine Betriebsleiterwohnung oder ein Altenteil verfügen, sind betriebsnotwendig, solange dieser Wohnraum landwirtschaftlich genutzt wird. Die entsprechenden Bauten fallen demzufolge gesamthaft nicht unter
Art. 24c Abs. 3 RPG
und sind von den Veränderungsmöglichkeiten nach
Art. 24c Abs. 2 RPG
ausgeschlossen. Soweit
Art. 41 Abs. 1 und
Art. 43 lit. a RPV
die Veränderungsmöglichkeiten nach
Art. 24c Abs. 2 RPG
auch bei zonenkonform genutzten Wohnbauten zulassen sollten, sprengt eine solche Regelung den Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers und kann keine Beachtung finden.
3.9
Zusammengefasst ist
Art. 24c RPG
auf eine altrechtliche Wohnbaute in der Landwirtschaftszone, bei der die vorhandene Betriebsleiterwohnung oder das vorhandene Altenteil als solche genutzt wird, nicht anwendbar. Im vorliegenden Fall ist ein Umbau des Gebäudes auf Parzelle Nr. x im Jahr 2012 als zonenkonforme Wohnbaute (Altenteil im Rahmen des Landwirtschaftsbetriebs) bewilligt worden. Dem vorliegenden Verfahren liegt zugrunde, dass die Baute weiterhin als Altenteil genutzt wird. Einzig der umstrittene Umbau des Dachgeschosses soll landwirtschaftsfremden Zwecken dienen (vgl. nicht publ. E. 2.3). Die Beschwerdeführer können sich wegen der weiterhin landwirtschaftlichen Wohnnutzung bei diesem Gebäude nicht auf
Art. 24c RPG
berufen. Vor diesem Hintergrund kann die Frage der Nutzung bzw. Nutzbarkeit des betroffenen Hauses vor 2012 offenbleiben.