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Urteilskopf
144 V 138
18. Auszug aus dem Urteil der II. sozialrechtlichen Abteilung i.S. Assura-Basis SA gegen Klinik A. (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
9C_476/2017 vom 29. März 2018

regeste:
Regeste
Art. 43 Abs. 4 und 5
bis
KVG
; Anpassung der Tarifstruktur TARMED durch den Bundesrat.
Art. 43 Abs. 4 Satz 2 und
Art. 43 Abs. 5
bis
KVG
schliessen nicht aus, dass der Bundesrat bei einer Anpassung der Tarifstruktur die Taxpunkte bestimmter Positionen linear kürzt und dabei auch politischen Anliegen Rechnung trägt (E. 6.4 und 6.5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 138
BGE 144 V 138 S. 138
A.
A.a
Die ambulanten ärztlichen Leistungen im Rahmen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung werden seit dem 1. Januar 2004 einheitlich über das Tarifsystem TARMED abgerechnet. Grundlage ist insbesondere der zwischen den Verbänden "santesuisse Die Schweizer Krankenversicherer" und "H+ Die Spitäler der Schweiz" am 13. Mai 2002 abgeschlossene Rahmenvertrag TARMED und
BGE 144 V 138 S. 139
- als Bestandteil dieses Vertrages - die Tarifstruktur TARMED. In dieser werden auf über 4'500 Tarifpositionen ärztliche und technische Leistungen erfasst und mit Taxpunkten versehen. Die Höhe der Taxpunktwerte (in Franken und Rappen) wird mittels Tarifverträgen auf kantonaler Ebene festgelegt. Aus der Multiplikation der Taxpunkte mit dem Taxpunktwert ergibt sich der Preis der einzelnen Leistungseinheiten.
Der Bundesrat genehmigte am 15. Juni 2012 die von den Tarifpartnern vereinbarte Tarifstruktur TARMED Version 1.08. Mit Erlass der Verordnung vom 20. Juni 2014 über die Anpassung von Tarifstrukturen in der Krankenversicherung (SR 832.102.5; AS 2014 1883; nachfolgend: Anpassungsverordnung 2014) griff er erstmals selber in die Tarifstruktur ein. Er passte sie mit Wirkung ab 1. Oktober 2014 insofern an, als er einerseits eine neue Tarifposition für einen Zuschlag zu hausärztlichen Leistungen einführte (Ziff. 1 Anhang Anpassungsverordnung 2014) und anderseits die Taxpunkte der technischen Leistungen in den Tarifpositionen von 13 ausgewählten Kapiteln linear um 8,5 % reduzierte (Ziff. 2 Anhang Anpassungsverordnung 2014). Diese Regelungen hob der Bundesrat auf Ende 2016 wieder auf (AS 2016 4635); im Gegenzug genehmigte er am 23. November 2016 die Vereinbarung der Tarifpartner, die bestehende Tarifstruktur (mitsamt den genannten Anpassungen) bis Ende 2017 weiterzuführen. Auf den 1. Januar 2018 änderte er die Anpassungsverordnung und damit die Tarifstruktur TARMED erneut.
A.b
Die B. AG informierte mit Schreiben vom 8. Mai 2015, dass die Klinik A. (nachfolgend: Klinik) der Assura-Basis SA (nachfolgend: Assura) vier ambulante Behandlungen vom April und Mai 2015 gestützt auf die Tarifstruktur TARMED Version 1.08, d.h. ohne Berücksichtigung der Anpassungsverordnung 2014, mit einem Gesamtbetrag von Fr. 2'608.45 in Rechnung gestellt habe. Sie halte die Anpassungsverordnung 2014 für widerrechtlich und daher nicht anwendbar. Die Assura teilte diese Auffassung nicht, weshalb sie die genannten Rechnungen als nicht tarifkonform zurückwies.
B.
Mit Klage vom 24. September 2015 beantragte die Klinik, die Assura sei zu verpflichten, ihr Fr. 2'608.45 zuzüglich Zins zu 5 % ab 10. Juni 2015 zu bezahlen. Überdies sei festzustellen, dass Ziff. 2 Anhang Anpassungsverordnung 2014 gesetzeswidrig und daher nicht anwendbar sei, und dass sie berechtigt sei, der Assura ambulante Leistungen gestützt auf die Tarifstruktur TARMED Version 1.08 in
BGE 144 V 138 S. 140
Rechnung zu stellen. Die Assura beantragte mit Klageantwort und Eventualwiderklage, das Leistungsbegehren sei abzuweisen; der Feststellungsantrag, soweit darauf einzutreten sei, sei ebenfalls abzuweisen bzw. es sei das Gegenteil festzustellen; eventualiter sei nicht nur Ziff. 2, sondern auch Ziff. 1 Anhang Anpassungsverordnung 2014 aufzuheben. Die Klinik schloss bezüglich der Widerklage auf Nichteintreten.
Das Schiedsgericht nach den Bestimmungen des eidg. Sozialversicherungsrechts des Kantons Luzern hiess die Klage mit Entscheid vom 29. Mai 2017 (weitgehend) gut. Es verpflichtete die Assura, der Klinik Fr. 2'608.45 zu bezahlen (Dispositiv-Ziff. 1), und stellte fest, dass Letztere berechtigt sei, der Assura die bis 31. Dezember 2016 erbrachten ambulanten Leistungen gestützt auf die Tarifstruktur TARMED Version 1.08 in Rechnung zu stellen, ohne Ziff. 2 Anhang Anpassungsverordnung 2014 zu berücksichtigen (Dispositiv-Ziff. 2). Auf die Widerklage trat es nicht ein (Dispositiv-Ziff. 3).
C.
Die Assura lässt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragen, der Entscheid vom 29. Mai 2017 sei aufzuheben, und die Klage der Klinik sei vollumfänglich, eventualiter in Bezug auf das Feststellungsbegehren, abzuweisen.
Die Klinik und das kantonale Schiedsgericht beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) schliesst auf deren Gutheissung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Die Leistungserbringer müssen sich an die vertraglich oder behördlich festgelegten Tarife und Preise halten und dürfen für Leistungen nach dem KVG keine weitergehenden Vergütungen berechnen (Tarifschutz;
Art. 44 Abs. 1 Satz 1 KVG
). Der Tarifschutz in weit gefasster Definition umfasst die Pflicht der Leistungserbringer und Versicherer zur Einhaltung der massgeblichen Tarife und Preise sowohl im gegenseitigen als auch im Verhältnis zu den Versicherten (Urteil 9C_524/2013 vom 21. Januar 2014 E. 1 mit Hinweis).
2.2
2.2.1
Unter dem Titel "Grundsatz" enthält
Art. 43 KVG
insbesondere folgende Regeln zur Tarifgestaltung: Tarife und Preise werden in Verträgen zwischen Versicherern und Leistungserbringern
BGE 144 V 138 S. 141
(Tarifvertrag) vereinbart oder in den vom Gesetz bestimmten Fällen von der zuständigen Behörde festgesetzt. Dabei ist auf eine betriebswirtschaftliche Bemessung und eine sachgerechte Struktur der Tarife zu achten (
Art. 43 Abs. 4 Satz 1 und 2 KVG
; "Les tarifs et les prix sont fixés par convention entre les assureurs et les fournisseurs de prestations [convention tarifaire] ou, dans les cas prévus par la loi, par l'autorité compétente. Ceux-ci veillent à ce que les conventionstarifaires soient fixées d'après les règles applicables en économie d'entreprise et structurées de manière appropriée." "Le tariffe e i prezzi sono stabiliti per convenzione tra gli assicuratori e i fornitori di prestazioni [convenzione tariffale] oppure dalle autorità competentinei casi previsti dalla legge. Occorre vegliare affinché le convenzioni tariffali siano stabilite secondo le regole dell'economia e adeguatamente strutturate."). Einzelleistungstarife müssen auf einer gesamtschweizerisch vereinbarten einheitlichen Tarifstruktur beruhen (
Art. 43 Abs. 5 Satz 1 KVG
). Der Bundesrat kann Anpassungen an der Tarifstruktur vornehmen, wenn sie sich als nicht mehr sachgerecht erweist und sich die Parteien nicht auf eine Revision einigen können (
Art. 43 Abs. 5
bis
KVG
). Die Vertragspartner und die zuständigen Behörden achten darauf, dass eine qualitativ hochstehende und zweckmässige gesundheitliche Versorgung zu möglichst günstigen Kosten erreicht wird (
Art. 43 Abs. 6 KVG
). Der Bundesrat kann Grundsätze für eine wirtschaftliche Bemessung und eine sachgerechte Struktur sowie für die Anpassung der Tarife aufstellen (
Art. 43 Abs. 7 Satz 1 KVG
). Sodann statuiert
Art. 46 Abs. 4 KVG
Folgendes: Der Tarifvertrag bedarf der Genehmigung durch die zuständige Kantonsregierung oder, wenn er in der ganzen Schweiz gelten soll, durch den Bundesrat. Die Genehmigungsbehörde prüft, ob der Tarifvertrag mit dem Gesetz und dem Gebot der Wirtschaftlichkeit und Billigkeit in Einklang steht.
2.2.2
Gestützt auf
Art. 43 Abs. 7 KVG
hat der Bundesrat die Grundsätze der Tarifgestaltung wie folgt in
Art. 59c KVV
(SR 832.102) konkretisiert: Die Genehmigungsbehörde im Sinne von Artikel 46 Absatz 4 des Gesetzes prüft, ob der Tarifvertrag namentlich folgenden Grundsätzen entspricht: (a.) Der Tarif darf höchstens die transparent ausgewiesenen Kosten der Leistung decken. (b.) Der Tarif darf höchstens die für eine effiziente Leistungserbringung erforderlichen Kosten decken. (c.) Ein Wechsel des Tarifmodells darf keine Mehrkosten verursachen (
Art. 59c Abs. 1 KVV
). Die Vertragsparteien müssen die Tarife regelmässig überprüfen und anpassen, wenn
BGE 144 V 138 S. 142
die Erfüllung der Grundsätze nach Absatz 1 Buchstaben a und b nicht mehr gewährleistet ist. Die zuständigen Behörden sind über die Resultate der Überprüfungen zu informieren (
Art. 59c Abs. 2 KVV
). Die zuständige Behörde wendet die Absätze 1 und 2 bei Tariffestsetzungen nach den Artikeln 43 Absatz 5, 47 oder 48 des Gesetzes sinngemäss an (
Art. 59c Abs. 3 KVV
).
2.3
Laut Ziff. 2 Anhang (i.V.m. Art. 2) Anpassungsverordnung 2014 werden in der Tarifstruktur TARMED Version 1.08 die Taxpunkte der technischen Leistungen in den Tarifpositionen von 13 ausgewählten Kapiteln, darunter die Kapitel 4, 17, 19 und 35, um 8,5 % gekürzt.
2.4
Unselbständige Verordnungen - eine solche stellt die Anpassungsverordnung 2014 dar (Urteil 9C_562/2014 vom 7. November 2014) - können vorfrageweise (inzident, im Einzelfall) auf ihre Rechtmässigkeit geprüft werden. Dabei ist insbesondere zu untersuchen, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat (
BGE 138 II 281
E. 5.4 S. 289 f.;
BGE 137 III 217
E. 2.3 S. 220 f. mit weiteren Hinweisen auf die Rechtsprechung). Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach
Art. 190 BV
für das (Bundes-)Gericht verbindlich; es darf in diesem Falle bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern es beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist. Es kann dabei namentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützen lässt oder ob sie
Art. 9 BV
widerspricht, weil sie sinn- und zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen werden müssen. Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme trägt der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, sich zu deren wirtschaftlicher oder politischer Sachgerechtigkeit zu äussern (
BGE 143 V 208
E. 4.3 S. 212;
BGE 140 II 194
E. 5.8
BGE 144 V 138 S. 143
S. 198;
BGE 139 II 460
E. 2.3 S. 463 mit weiteren Hinweisen auf die Rechtsprechung).
3.
Die Vorinstanz hat erwogen, dass die Tarifstruktur TARMED Version 1.08 nicht mehr sachgerecht und über die notwendige Revision keine Einigung der Vertragsparteien zustande gekommen sei. Folglich hat sie die Voraussetzungen für eine bundesrätliche Anpassung der Tarifstruktur gemäss
Art. 43 Abs. 5
bis
KVG
bejaht. Sie ist aber der Auffassung, dass der Bundesrat bei der Ausgestaltung der Anpassungsverordnung 2014 die Gebote der Sachgerechtigkeit und der betriebswirtschaftlichen Bemessung missachtet habe. Die lineare Kürzung der Taxpunkte für ausgewählte technische Leistungen (Ziff. 2 Anhang Anpassungsverordnung 2014) sei aus betriebswirtschaftlicher Sicht nicht haltbar. Mit den dadurch erzielten Einsparungen sei bezweckt worden, die rein politisch motivierte finanzielle Besserstellung der Grundversorger (Ziff. 1 Anhang Anpassungsverordnung 2014) in Höhe von rund 200 Millionen Franken zu kompensieren resp. kostenneutral umzusetzen. Da von der linearen Abwertung insgesamt ca. 2'700 (technische) Leistungen betroffen seien, liessen sich betriebswirtschaftlich inkonsistente Ergebnisse nicht vermeiden, weshalb auch die Auswahl der betroffenen Kapitel nicht überzeuge. Die Anpassungen des Bundesrates führten nicht zu einer insgesamt sachgerechteren Struktur. Sie widersprächen dem Grundgedanken von
Art. 43 Abs. 5
bis
KVG
, und der Eingriff lasse sich auch nicht unter Berufung auf
Art. 117a BV
rechtfertigen. Die Anpassungsverordnung sei mit Blick auf
Art. 43 Abs. 4 KVG
gesetzeswidrig.
Weiter hat das Schiedsgericht erwogen, die konkret umstrittenen Rechnungen enthielten Leistungspositionen aus den Kapiteln 4, 17, 19 und 35 der Tarifstruktur. Weil Ziff. 2 Anhang Anpassungsverordnung 2014 rechtswidrig und daher nicht anwendbar sei, seien die Leistungen gemäss der (für nicht mehr sachgerecht befundenen) Tarifstruktur TARMED Version 1.08 zu vergüten. Folglich hat es das Leistungsbegehren der Klinik (unter Ausnahme des verneinten Anspruchs auf Verzugszinsen) gutgeheissen.
Hinsichtlich des Feststellungsantrages hat das Schiedsgericht ein schutzwürdiges Interesse bejaht. Die Feststellung der Gesetzeswidrigkeit vermittle einen quantitativ und qualitativ besseren Rechtsschutz als eine blosse Leistungsklage. Zweifellos sei eine grosse Zahl von Rechtsverhältnissen von der Beantwortung der Frage nach der Gesetzeskonformität der Anpassungsverordnung 2014 berührt; diese sei von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung und neuartig. Der
BGE 144 V 138 S. 144
Klinik sei nicht zumutbar, jede einzelne Forderung beim Schiedsgericht einzuklagen. Es hat festgestellt, dass die Klinik der Assura die bis Ende Dezember 2016 erbrachten Leistungen gestützt auf die Tarifstruktur TARMED Version 1.08 in Rechnung stellen dürfe, ohne Ziff. 2 Anhang Anpassungsverordnung 2014 zu berücksichtigen.
4.
4.1
Das Bundesgericht prüft die Zuständigkeit und die (weiteren) Eintretensvoraussetzungen des vorinstanzlichen Verfahrens als Rechtsfragen von Amtes wegen und mit freier Kognition (
BGE 141 V 657
E. 3.4.1 S. 661;
BGE 140 V 22
E. 4 S. 26;
BGE 136 V 7
E. 2 S. 9).
4.2
Die Feststellungsklage im Schiedsgerichtsverfahren nach
Art. 89 KVG
setzt - auch wenn das Verfahren grundsätzlich durch das kantonale Recht geregelt wird (
Art. 89 Abs. 5 KVG
) - von Bundesrechts wegen u.a. ein Feststellungsinteresse voraus. Ein solches fehlt insbesondere dann, wenn das Rechtsschutzinteresse der klagenden Partei durch ein rechtsgestaltendes Urteil gewahrt werden kann (
BGE 132 V 18
E. 2.1 S. 21 mit Hinweis).
4.3
Zentraler Streitpunkt war und ist die - vom Bundesgericht frei prüfbare (
Art. 106 Abs. 1 BGG
) - Rechtsfrage nach der Rechtmässigkeit der Anpassungsverordnung 2014 resp., genauer, der linearen Kürzung der Taxpunkte gemäss Ziff. 2 deren Anhangs. Diese Frage beschlägt die Art und Weise des Vorgehens des Bundesrates, ohne nach einzelnen betroffenen Leistungen zu differenzieren. Sie lässt sich inzident, anlässlich der Beurteilung einer davon betroffenen konkreten Forderung beantworten. Die Überprüfung einer Verordnung des Bundesrates im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle ist hingegen ausgeschlossen (vgl. E. 2.4). Das Schiedsgericht hat denn auch zu Recht, in Abweichung vom entsprechenden Feststellungsbegehren, die von ihm angenommene Gesetzeswidrigkeit von Ziff. 2 Anhang Anpassungsverordnung 2014 nicht dispositivmässig festgestellt. Immerhin hat es aber in Dispositiv-Ziff. 2 des angefochtenen Entscheids die für die Parteien "richtige" Art der Rechnungsstellung während der Geltungsdauer der Anpassungsverordnung 2014 festgehalten. Ein (rechtskräftiger) Entscheid des zuständigen Schiedsgerichts resp. des Bundesgerichts mit entsprechender Klärung der entscheidenden Vorfrage im Rahmen eines Gestaltungs- resp. Leistungsurteils hat über den konkreten Einzelfall hinaus eine präjudizielle Bedeutung (vgl.
BGE 140 V 538
E. 4.5 S. 541). Angesichts dessen leuchtet nicht ein, weshalb es der Klinik nicht zumutbar sein soll, gegebenenfalls weitere mit der eingeklagten vergleichbare
BGE 144 V 138 S. 145
Forderungen gegenüber der Assura klageweise geltend zu machen. Mangels eines genügenden Feststellungsinteresses hätte die Vorinstanz auf das Feststellungsbegehren der Klinik nicht eintreten dürfen.
5.
5.1
Zunächst ist auf weitere formelle Aspekte einzugehen. Die Beschwerdeführerin erblickt im Umstand, dass die Vorinstanz ihrem Antrag um Beiladung des Bundesrates zum kantonalen Verfahren nicht entsprochen hat, eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (
Art. 29 Abs. 2 BV
). Ein eigener Anspruch der Hauptpartei auf Beiladung eines Dritten setzt indessen voraus, dass mit dem angestrebten Entscheid eine Rückwirkung auf eine Rechtsbeziehung zwischen der Hauptpartei und dem Mitinteressierten in Aussicht steht (Urteil 9C_702/2016 vom 13. Februar 2017 E. 1.2 mit Hinweisen). Das trifft hier nicht zu.
5.2
Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die "Auslegungskompetenz" in Bezug auf eine bundesrätliche Verordnung komme ausschliesslich dem Bundesgericht, nicht aber einem kantonalen Gericht zu, kann ihr nicht gefolgt werden. Dies ergibt sich bereits aus dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens, wonach die Kognition der unteren Instanz nicht enger sein darf als jene der oberen (Urteil 9C_446/2016 vom 24. November 2016 E. 3.1.1).
5.3
Die Beschwerdegegnerin verweist stellenweise auf Ausführungen in ihrer vorinstanzlichen Klageschrift. Diese bleiben unbeachtet, da solches Vorgehen den Anforderungen an die den Parteien obliegende Begründung ihrer Anträge (vgl.
Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG
) nicht genügt (vgl.
BGE 141 V 509
E. 2 S. 511 mit Hinweis).
6.
6.1
6.1.1
Die Klinik bringt nicht vor, dass die Tarifstruktur TARMED Version 1.08 in Bezug auf alle oder auch nur eine einzelne der von der Anpassungsverordnung 2014 betroffenen Leistungen (noch) sachgerecht gewesen sein soll (vgl. auch
Art. 59c Abs. 2 KVV
; E. 2.2.2). Ebenso steht ausser Frage, dass sich die Parteien des Tarifvertrags nicht auf eine Revision der Tarifstruktur einigen konnten. Damit bleibt es bei der vorinstanzlichen Annahme, dass beim Erlass der umstrittenen Regelung die Voraussetzungen für eine Anpassung der Tarifstruktur gemäss
Art. 43 Abs. 5
bis
KVG
gegeben waren. Diese (Delegations-)Norm enthält keine Vorgaben betreffend den Inhalt der Anpassung.
BGE 144 V 138 S. 146
6.1.2
Die Klinik - die aus der behaupteten Rechtswidrigkeit der Anpassungsverordnung 2014 Rechte ableiten wollte (vgl.
Art. 8 ZGB
) - legt weder hinsichtlich der konkret in Rechnung gestellten Leistungen noch bezüglich weiterer Tarifpositionen gemäss Ziff. 2 Anhang Anpassungsverordnung 2014 dar, dass der mit der (effizienten) Leistungserbringung entstehende Aufwand höher als die Abgeltung auf der Grundlage der umstrittenen Bestimmung sei (vgl.
Art. 59c Abs. 1 lit. a und b KVV
; E. 2.2.2), und der Bundesrat in diesem Sinn die Tarifstruktur "überkorrigiert" haben soll. Sie macht auch nicht geltend, dass solches betriebswirtschaftlich ausgewiesen sei und vom Bundesrat hätte berücksichtigt werden müssen; entsprechende Unterlagen sind denn auch nicht aktenkundig. In diesem Zusammenhang beschränkt sich die Beschwerdegegnerin lediglich (unter Verweis auf S. 36 f. des Berichts der eidg. Finanzkontrolle vom November 2010 über TARMED, Evaluation der Zielerreichung und der Rolle des Bundes) auf die nicht weiter substanziierte Behauptung, dass "gewisse von der strittigen Kürzung betroffene Einzelpositionen nicht überbewertet, sondern im Gegenteil eher tief bewertet" gewesen seien; daraus ergibt sich nichts zu ihren Gunsten.
6.1.3
Die Vorinstanz hat die Verfassungsmässigkeit (vgl. E. 2.4) von Ziff. 2 Anhang Anpassungsverordnung 2014 nicht thematisiert. Im Kommentar des BAG vom 13. Juni 2014 zur Anpassungsverordnung 2014 (
www.bag.admin.ch
unter Themen/Versicherungen/Krankenversicherung/Leistungen und Tarife/Ärztliche Leistungen/Tarifsystem TARMED) wurden die Höhe der Kürzung und die Auswahl der davon betroffenen Kapitel begründet (insbesondere S. 6 f. und 9). Dass die umstrittene Taxpunkt-Kürzung willkürlich im Sinne von
Art. 9 BV
(zum Begriff der Willkür:
BGE 143 IV 241
E. 2.3.1 S. 244;
BGE 141 III 564
E. 4.1 S. 566;
BGE 138 I 49
E. 7.1 S. 51; je mit Hinweisen) oder sonst wie verfassungswidrig sein soll, wird von der Klinik auch nicht ansatzweise geltend gemacht; diesbezüglich erübrigen sich Weiterungen (vgl.
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 142 III 364
E. 4.2 S. 367;
BGE 136 I 49
E. 1.4.1 S. 53).
6.2
Die vorinstanzliche Feststellung, wonach die Anpassungsverordnung 2014 rein politisch begründet und die Kürzung der Taxpunkte von technischen Leistungen (einzig) die kostenneutrale Umsetzung der Besserstellung von Hausärzten bezweckt habe (E. 3), greift zu kurz. Sie ist insofern nicht haltbar (vgl.
Art. 105 Abs. 2 BGG
), als die Tarifstruktur TARMED Version 1.08 hinsichtlich der betroffenen Positionen nicht mehr sachgerecht war (E. 6.1.1), und bereits
BGE 144 V 138 S. 147
deshalb ein erheblicher Grund für den bundesrätlichen Eingriff vorlag.
Streitig und zu prüfen bleibt somit einzig, ob der Bundesrat sich dabei auch von politischen Anliegen leiten lassen und ob er die Taxpunkte der betroffenen Positionen linear kürzen durfte. Dies hängt davon ab, ob resp. inwieweit
Art. 43 Abs. 4 KVG
diesbezüglich Vorgaben für die - im Übrigen als gesetzes- und verfassungskonform zu betrachtende (E. 6.1) - Anpassung der Tarifstruktur nach
Art. 43 Abs. 5
bis
KVG
enthält. Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin halten einzig Eingriffe zugunsten verbesserter Tarifpositionen, die auf betriebswirtschaftlichen Bemessungsgrundlagen beruhen, für sachgerecht und zulässig. Dies schliesse eine lineare Anpassung der betroffenen Taxpunkte aus; der Bundesrat dürfe nicht im Stil eines "Zufallsgenerators" vorgehen. Die Beschwerdeführerin und das BAG erblicken in dieser Auffassung eine unzulässige Priorisierung des Aspektes der betriebswirtschaftlichen Bemessung gegenüber den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Billigkeit sowie der kostengünstigen Versorgung (
Art. 46 Abs. 4 und
Art. 43 Abs. 6 KVG
) und einen unzulässigen Eingriff in das Ermessen resp. die Rechtsetzungskompetenz des Bundesrates.
6.3
Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Ordnung zu unterstellen (
BGE 142 V 466
E. 3.2 S. 471 mit Hinweisen).
6.4
6.4.1
Gegenstand von
Art. 43 Abs. 4 Satz 1 und 2 KVG
(E. 2.2.1) ist die Festlegung der "Tarife und Preise". Diese ergeben sich hier (Einzelleistungstarif) aber erst aus dem Zusammenspiel der gesamtschweizerischen (
Art. 43 Abs. 5 Satz 1 KVG
) Tarifstruktur gemäss Rahmenvertrag TARMED einerseits und den Tarifverträgen der kantonalen Ebene anderseits (vgl. Sachverhalt lit. A.a), wobei eine behördliche
BGE 144 V 138 S. 148
Festsetzung anstelle einer vertraglichen stehen kann (vgl. Art. 43 Abs. 5 Satz 2, Art. 43 Abs. 5
bis
, Art. 47 f. KVG). Entsprechend dem Wortlaut ist dabei auf eine betriebswirtschaftliche Bemessung und sachgerechte Tarifstruktur zu "achten" ("veiller"; "vegliare"); was darunter zu verstehen ist, wird im Gesetz nicht näher ausgeführt. Sodann wird für die beiden massgeblichen Kriterien in der französischen und italienischen Fassung nur auf die Tarifverträge ("conventions tarifaires"; "convenzioni tariffali"), nicht aber, wie in der deutschen Version, auf die (vertragliche) Vereinbarung oder (behördliche) Festsetzung Bezug genommen.
Der Wortlaut von
Art. 43 Abs. 4 KVG
enthält somit keine klare Vorgabe für das konkrete Vorgehen des Bundesrates. Insbesondere lässt er Raum für unterschiedliche Anforderungen je nach Phase der Tarifgestaltung (gesamtschweizerische Tarifstruktur oder Tarifverträge der kantonalen Ebene) und Rolle der daran Beteiligten (Tarifvertragsparteien, genehmigende oder festsetzende Behörde).
6.4.2
Aus
Art. 59c KVV
(E. 2.2.2) ergibt sich für die hier interessierende Frage (E. 6.2) einzig, dass der Bundesrat im Rahmen seiner Zuständigkeiten bestimmte Obergrenzen des Tarifs zu berücksichtigen hat. Ob insbesondere das Kostenneutralitätsgebot von
Art. 59c Abs. 1 lit. c KVV
bei der konkret interessierenden Tarifstrukturanpassung nach
Art. 43 Abs. 5
bis
KVG
massgeblich war, ist nicht von entscheidender Bedeutung und kann daher offengelassen werden (vgl. zum Begriff des Tarifmodells UELI KIESER, Tarif für ärztliche Leistung, in: Tarif und Tarifanpassung in der Krankenversicherung - Ein juristischer, ökonomischer und methodischer Blick auf den ambulanten Bereich, 2015, S. 71 f.; ANDREAS BÜHRER, Tarif und Tarifanpassung in der Krankenversicherung. Ein methodischer Blick auf den ambulanten Bereich, in: Tarif und Tarifanpassung in der Krankenversicherung - Ein juristischer, ökonomischer und methodischer Blick auf den ambulanten Bereich, 2015, S. 149 f.; GEBHARD EUGSTER, Die obligatorische Krankenpflegeversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 740 Rz. 1115 und S. 742 Rz. 1121).
6.4.3
Die Tarifstruktur TARMED ist das Resultat der Anwendung des Tarifmodells TARMED mit den zugehörigen betriebswirtschaftlich unterlegten Modelleingangsparametern (vgl. dazu BÜHRER, a.a.O., S. 153 ff.). Die Tarifstruktur setzt sich aus der Nomenklatur (Nennung der erfassten Leistungen; Tarifpositionen), der
BGE 144 V 138 S. 149
positionsbezogenen abstrakten Leistungsbewertung und der Anzahl Taxpunkte für die ärztliche Leistung, die Assistenz und die technische Leistung zusammen; sie definiert die Wertrelation der Leistungen untereinander und ist differenziert und komplex (KIESER, a.a.O., S. 49; BÜHRER, a.a.O., S. 160; Botschaft vom 6. November 1991 über die Revision der Krankenversicherung, BBl 1992 I 93, 173).
Auch bei Beachtung einer betriebswirtschaftlichen Bemessung und sachgerechten Struktur gibt es für die einzelnen Tarifpositionen nicht nur "die eine" und somit einzig richtige Anzahl Taxpunkte. Bei deren Festlegung kommt auch eine wertende Komponente zum Tragen (vgl. BÜHRER, a.a.O., S. 152), verbliebe doch ansonsten kein Verhandlungsspielraum, der für eine vertragliche Regelung unabdingbar ist. Es liegt in der Natur der Sache, dass jeder direkte Eingriff in die Tarifstruktur - wie er in
Art. 43 Abs. 5
bis
KVG
vorgesehen ist - mehr oder weniger "willkürlichen" Charakter hat, weil die betriebswirtschaftlichen, im Tarifmodell berücksichtigten Abhängigkeiten, Regeln und Vereinbarungen ausser Acht gelassen werden (BÜHRER, a.a.O., S. 161, 178).
6.4.4
Die gesetzlichen Möglichkeiten des Bundesrates zur Einflussnahme auf die Tarifstruktur lassen sich als Kaskade auffassen (BÜHRER, a.a.O., S. 180 f.): Am geringsten ist der Einfluss bei der Genehmigung (oder Nichtgenehmigung) des Tarif(rahmen)vertrags samt Tarifstruktur. Sodann kann er Grundsätze für eine (betriebs-)wirtschaftliche Bemessung, sachgerechte Struktur und Anpassung der Tarife aufstellen (
Art. 43 Abs. 7 KVG
). Weiter kann er die Tarifstruktur durch einen direkten Eingriff anpassen (
Art. 43 Abs. 5
bis
KVG
). Schliesslich verbleibt ihm die Möglichkeit, die Tarifstruktur selber festzulegen (
Art. 43 Abs. 5 KVG
).
Der Unterhalt bzw. die Pflege von Tarifstrukturen obliegt primär den Tarifpartnern. Entscheidend dafür ist, dass die Gesichtspunkte, welche der Strukturierung eines Tarifs zugrunde liegen, als nicht oder schwer justiziabel betrachtet werden. Beim Eingriff in eine gesamtschweizerische Einzelleistungstarifstruktur wie TARMED stellen sich komplexe technische, wirtschaftliche, rechtliche und zeitliche Fragen, die durch die Tarifpartner zu beantworten sind (Urteil 9C_524/2013 vom 21. Januar 2014 E. 3 und 4). Dementsprechend ist grundsätzlich weder das kantonale Schiedsgericht noch das Bundesgericht für die Prüfung einer Änderung der Tarifstruktur zuständig (SVR 2012 KV Nr. 2 S. 4, 9C_252/2011 E. 5.5 in fine). Gegen einen Entscheid des Bundesrates betreffend die Genehmigung oder
BGE 144 V 138 S. 150
Nichtgenehmigung einer (vertraglichen) Anpassung der Tarifstruktur TARMED steht denn auch kein Rechtsmittel an das Bundesgericht offen (
BGE 134 V 443
E. 3 S. 446 ff.).
Scheitern die Anpassungsbemühungen in einem Bereich, der sich als nicht mehr sachgerecht erweist, ist ein Eingriff durch den Bundesrat vorzunehmen. Die Anpassung nach
Art. 43 Abs. 5
bis
KVG
soll ermöglichen, das Versagen des Systems zu beheben, das sich aus den schwierigen Verhandlungen zwischen den Partnern ergeben und das Funktionieren des Systems beeinträchtigen kann (Urteil 9C_524/2013 vom 21. Januar 2014 E. 3 und 4). Laut Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrats vom 1. September 2011 zur "Parlamentarischen Initiative Tarmed: Subsidiäre Kompetenz des Bundesrates" ist eine solche Massnahme im Wesentlichen darauf ausgerichtet, die Tarifvertragspartner zu veranlassen, sich (rascher) auf eine vertragliche Anpassung zu einigen (BBl 2011 7388 f. Ziff. 4.1.1 und 4.2). Auch der Bundesrat betonte in seiner Stellungnahme vom 16. September 2011 zum genannten Bericht die Subsidiarität seiner Kompetenz zur Anpassung der Tarifstruktur und erblickte darin einen "starken Anreiz" für die Wahrnehmung der Tarifautonomie durch die Tarifpartner (BBl 2011 7395 Ziff. 2). In diesem Sinne räumte der Gesetzgeber dem Bundesrat einen grossen Ermessensspielraum ein.
6.5
Im Lichte dieser Gegebenheiten (E. 6.4) steht
Art. 43 Abs. 4 Satz 2 KVG
einer linearen Kürzung der Taxpunkte bestimmter Positionen im Rahmen einer Tarifanpassung nach
Art. 43 Abs. 5
bis
KVG
nicht entgegen. Auch wenn die Kriterien der betriebswirtschaftlichen Bemessung und der Sachgerechtigkeit gesetzlich statuiert sind, trägt letztlich der Bundesrat die Verantwortung für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme (E. 2.4 in fine). Der Umstand, dass er beim Erlass der Anpassungsverordnung 2014 auch (vgl. E. 6.2) den rechtlich verankerten politischen Zielen der Förderung der Hausarztmedizin (
Art. 117a BV
) und der Wirtschaftlichkeit resp. kostengünstigen Versorgung (
Art. 46 Abs. 4 und
Art. 43 Abs. 6 KVG
) Rechnung trug, stellt ebenfalls keine Rechtsverletzung dar.
6.6
Nach dem Gesagten durfte die Klinik die eingeklagten Leistungen nicht auf der Grundlage der Tarifstruktur TARMED Version 1.08, sondern nur auf jener der Anpassungsverordnung 2014 in Rechnung stellen (E. 2.1). Dies nachzuholen bleibt ihr unbenommen. Die Beschwerde ist begründet.
BGE 144 V 138 S. 151
7.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat die Beschwerdegegnerin die Gerichtskosten zu tragen (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Die obsiegende Beschwerdeführerin hat als mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betraute Organisation keinen Anspruch auf Parteientschädigung (
Art. 68 Abs. 3 BGG
).


canton: CH

region: Federation

header:
Urteilskopf
145 V 333
32. Auszug aus dem Urteil der II. sozialrechtlichen Abteilung i.S. Kinderspital Zürich - Eleonorenstiftung gegen IV-Stelle des Kantons Aargau und Mitb., vertreten durch IV-Stelle des Kantons Zürich (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
9C_521/2019 vom 16. Oktober 2019

regeste:
Regeste
Art. 13 f., 27 Abs. 1 und 3,
Art. 27bis Abs. 1 und 2 IVG
;
Art. 47 Abs. 6 Satz 1 RVOG
; Art. 24 Abs. 2 Teilsatz 1 IVV; Zuständigkeit des Schiedsgerichts in Sozialversicherungsstreitigkeiten (Invalidenversicherung).
Es ist nicht Aufgabe der kantonalen Schiedsgerichte in Sozialversicherungsstreitigkeiten, die Änderung einer bestehenden Tarifstruktur auf ihre Rechtmässigkeit hin zu überprüfen (E. 6). Dieser Grundsatz hat erst recht zu gelten, wenn es wie im vorliegenden Fall darum geht, sich zu Tarifpositionen wie etwa die anwendbare Tarifordnung zu äussern, bezüglich welcher es sowohl an einer konkret vorhandenen tariflichen Grundlage (vertragsloser Zustand) als auch an generell-abstrakten Grundsätzen zu deren Ermittlung fehlt. Das vorinstanzliche Schiedsgericht ist daher zu Recht auf die Klage nicht eingetreten (E. 7).

text:
Sachverhalt
ab Seite 334
BGE 145 V 333 S. 334
A.
Das Universitäts-Kinderspital Zürich erbrachte im Zeitraum vom 1. Januar bis 31. Dezember 2012 Leistungen in Form von stationären Behandlungen im Sinne medizinischer Massnahmen bei Geburtsgebrechen nach Art. 13 f. IVG. Nachdem sich dessen Trägerschaft, die Kinderspital Zürich - Eleonorenstiftung (nachfolgend: Stiftung), und das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) auf vertraglichem Weg nicht über die Höhe der entsprechenden Vergütungen hatten einigen können, verständigten sie sich darauf, diese durch das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) festlegen zu lassen. Zudem kamen sie überein, zur Abrechnung der laufenden Fälle während der Dauer des EDI-Verfahrens einen vorläufigen Arbeitstarif auf der Basis des SwissDRG (Swiss Diagnosis Related Groups [Tarifsystem für stationäre akutsomatische Spitalleistungen]) im Betrag von Fr. 11'400.- (Baserate, cost weight 1.0) für die Zeit vom 1. Januar bis 5. November 2012 bzw. von Fr. 12'800.- (Baserate, cost weight 1.0) für die Zeit vom 6. November bis 31. Dezember 2012 anzuwenden. Dieser Ansatz entsprach dem Tarif, den der Regierungsrat des Kantons Zürich im damals parallel hängigen Tariffestsetzungsverfahren vor dem EDI betreffend die stationären Tarife der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) 2012 für alle universitären Spitäler provisorisch festgelegt hatte. Das EDI sistierte in der Folge das von Stiftung und BSV anhängig gemachte Verfahren, um die Pilotentscheide zur Tariffestsetzung im OKP-Bereich unter der neuen Spitalfinanzierung abzuwarten. Mit Urteil C-6392/2014 vom 27. April 2015 (E. 4) gelangte das Bundesverwaltungsgericht zum Ergebnis, dass Kinderspitäler - und damit auch das Kinderspital Zürich - auf Grund ihrer besonderen Leistungen im KVG-Bereich einen Anspruch auf eine höhere SwissDRG-Baserate hätten als Erwachsenenspitäler. Am 10. Dezember 2014 entschied das Bundesverwaltungsgericht ferner, dass eine Tariffestsetzung mittels
BGE 145 V 333 S. 335
Verfügung durch das EDI mangels generell-abstrakter Grundsätze der Tarifbestimmung im IVG respektive in der IVV derzeit nicht möglich sei; solche seien vorab durch den Bundesrat festzulegen (
BVGE 2014/51
). Das von Stiftung und BSV initiierte EDI-Tariffestsetzungsverfahren ist bis heute sistiert.
B.
Am 30. Dezember 2016 erhob die Stiftung Klage gegen sämtliche 26 kantonalen IV-Stellen, gegen die IV-Stelle für Versicherte im Ausland und gegen die Liechtensteinische AHV-IV-FAK mit dem Rechtsbegehren, jede Beklagte sei zu verpflichten, den ihr individuell zugeordneten Teilbetrag einer Gesamtforderung von Fr. 9'772'724.20, zuzüglich Zins zu 5 % seit Klageerhebung, zu bezahlen. Ferner sei das BSV dem Verfahren beizuladen. In der Folge zog die Stiftung in Änderung ihres Antrags die Klage insoweit zurück, als diese im Umfang eines Teilbetrags von Fr. 66'362.20 gegen die Liechtensteinische AHV-IV-FAK gerichtet war. Das angerufene Schiedsgericht in Sozialversicherungsstreitigkeiten des Kantons Zürich trat mit Entscheid vom 27. Juni 2019 auf das Rechtsmittel nicht ein.
C.
Die Stiftung lässt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten führen und beantragen, in Aufhebung des angefochtenen Entscheids sei die Sache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz zu Recht mit der Begründung auf die Klage der Beschwerdeführerin nicht eingetreten ist, diese ziele mit ihrem Rechtsbegehren auf die - nicht in den schiedsgerichtlichen Zuständigkeitsbereich fallende - Änderung bzw. Festsetzung eines Tarifs für die Abgeltung der Kosten stationärer Heilbehandlungen bei der Durchführung medizinischer Massnahmen der Invalidenversicherung im Sinne von Art. 13 f. IVG ab.
4.
4.1
Die Beschwerdeführerin machte vorinstanzlich geltend, es bestehe in der im Streite stehenden Vergütungsfrage ein vertragsloser Zustand. Da davon auszugehen sei, dass das EDI das bei ihm diesbezüglich anhängig gemachte, sistierte Tariffestsetzungsverfahren nicht in absehbarer Zeit an die Hand nehmen bzw. sich letztendlich - gestützt auf
BVGE 2014/51
- als in der Sache nicht zuständig einstufen
BGE 145 V 333 S. 336
werde, habe das zürcherische Schiedsgericht die Gesetzeslücke zu füllen respektive den angemessenen Tarif zu bestimmen und die massgebliche SwissDRG-Baserate im Sinne eines Höchstbetrags gemäss
Art. 27 Abs. 3 IVG
auf Fr. 13'276.- festzulegen. Indem es - so die Stiftung vor dem Bundesgericht - angesichts dieser Sachlage auf die Angelegenheit nicht eingetreten sei, habe es Bundesrecht verletzt.
4.2
Demgegenüber hielten die beklagten IV-Stellen samt beigeladenem BSV im kantonalen Verfahren, bestätigt durch die Vorinstanz, zur Hauptsache dafür, das angerufene Schiedsgericht sei weder zur Festsetzung eines Tarifs noch zur Bemessung der Höhe der SwissDRG-Baserate zuständig.
5.
5.1
Nach
Art. 27 IVG
("Zusammenarbeit und Tarife") ist der Bundesrat befugt, mit der Ärzteschaft, den Berufsverbänden der Medizinalpersonen und der medizinischen Hilfspersonen sowie den Anstalten und Werkstätten, die Eingliederungsmassnahmen durchführen, Verträge zu schliessen, um die Zusammenarbeit mit den Organen der Versicherung zu regeln und die Tarife festzulegen (Abs. 1). Soweit kein Vertrag besteht, kann der Bundesrat die Höchstbeträge festsetzen, bis zu denen den Versicherten die Kosten der Eingliederungsmassnahmen vergütet werden (Abs. 3). Die Verträge nach
Art. 27 Abs. 1 IVG
werden vom Bundesamt abgeschlossen (Art. 24 Abs. 2 Teilsatz 1 IVV [SR 831.201]). Geschäfte des Bundesrats gehen von Rechts wegen auf das in der Sache zuständige Departement über, soweit Verfügungen zu treffen sind, die der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unterliegen (Art. 47 Abs. 6 Satz 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 [RVOG; SR 172.010]). Die bundesrätliche Zuständigkeit zur hoheitlichen Festsetzung eines Tarifs nach gescheiterten Vertragsverhandlungen durch Erlass einer Verfügung liegt beim EDI (vgl. Teilentscheid
BVGE 2013/58
E. 6.2 f. S. 901 f.).
5.2
Die Tarifverhandlungen zwischen der Beschwerdeführerin und dem BSV sind unbestrittenermassen gescheitert, weshalb für den vorliegend relevanten Zeitraum vom 1. Januar bis 31. Dezember 2012 keine Vereinbarung gemäss
Art. 27 Abs. 1 IVG
vorliegt. Das in der Folge beim EDI anhängig gemachte Verfahren zur Tariffestsetzung im Sinne von
Art. 27 Abs. 3 IVG
(in Verbindung mit
Art. 47 Abs. 6 Satz 1 RVOG
) ist bis heute sistiert (siehe Sachverhalt Bst. A hiervor).
BGE 145 V 333 S. 337
Es herrscht daher ein vertragsloser Zustand ohne Festlegung eines konkreten Tarifs bzw. Höchstbetrags durch das zuständige Departement.
6.
6.1
Nach
Art. 27
bis
IVG
entscheiden über Streitigkeiten zwischen der Versicherung und Leistungserbringern die von den Kantonen bezeichneten Schiedsgerichte (Abs. 1). Zuständig ist das Schiedsgericht am Ort der ständigen Einrichtung oder der Berufsausübung des Leistungserbringers (Abs. 2).
Die im Rahmen der 4. IV-Revision im Gesetz verankerte Schiedsgerichtsbarkeit in Tarifstreitigkeiten nach
Art. 27
bis
IVG
- welche im Kanton Zürich durch das dem Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich angegliederte Schiedsgericht in Sozialversicherungsstreitigkeiten des Kantons Zürich ausgeübt wird (§§ 35 f. des Gesetzes des Kantons Zürich vom 7. März 1993 über das Sozialversicherungsgericht [GSVGer; LS 212.81]) - sollte der verbesserten Koordination der Invalidenversicherung mit anderen Sozialversicherungszweigendienen. Insbesondere wurde eine Harmonisierung mit der Unfall- und der Militärversicherungsgesetzgebung als wünschenswert erachtet, "weil die Invalidenversicherung Tarifverträge im Bereich der medizinischen Massnahmen zusammen mit der Unfall- und der Militärversicherung abschliesst. Die Schiedsgerichtsbarkeit wäre für alle drei Versicherungen einheitlich geregelt, und die Invalidenversicherung müsste keine vertraglichen Sonderregelungen vorsehen" (Urteil 9C_657/2016 vom 13. Februar 2017 E. 3.2 u.a. mit Hinweis auf die Botschaft vom 21. Februar 2001 über die 4. Revision des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung, BBl 2001 3205 ff., insb. 3261 Ziff. 2.5.2).
6.2
Der Unterhalt bzw. die Pflege von bestehenden Tarifstrukturen obliegt primär den Tarifpartnern. Entscheidend dafür ist, dass die Gesichtspunkte, welche der Strukturierung eines Tarifs zugrunde liegen, als nicht oder schwer justiziabel betrachtet werden. Beim Eingriff in eine gesamtschweizerische Einzelleistungstarifstruktur wie etwa TARMED stellen sich komplexe technische, wirtschaftliche, rechtliche und zeitliche Fragen, die durch die Tarifpartner zu beantworten sind (Urteil 9C_524/2013 vom 21. Januar 2014 E. 4). Dementsprechend ist es nicht Aufgabe der kantonalen Schiedsgerichte oder des Bundesgerichts, eine Änderung der Tarifstruktur zu prüfen (
BGE 144 V 138
E. 6.4.4 S. 149 f.; Urteile 9F_3/2013 vom 23. April 2013 E. 2 und 9C_252/2011 vom 14. Juli 2011 E. 5.5 am Ende, in:
BGE 145 V 333 S. 338
SVR 2012 KV Nr. 2 S. 4). Demgegenüber fallen Fragen der Tarifinterpretation in deren Zuständigkeitsbereich (vgl. die vorgenannte Rechtsprechung). Zusammenfassend gilt somit folgender Grundsatz: Können sich die Tarifpartner nicht einigen, soll zunächst der Verordnungsgeber tätig werden; die Gerichte sollen erst später zum Zuge kommen, wenn bei der Anwendung eines durch die Vertragsparteien oder subsidiär durch den Bundesrat angepassten Tarifs die Frage strittig ist, ob die erbrachten Leistungen tarifkonform in Rechnung gestellt wurden oder ein Rückerstattungsanspruch besteht (Urteile 9C_ 524/2013 vom 21. Januar 2014 E. 4 und 9C_252/2011 vom 14. Juli 2011 E. 1, in: SVR 2012 KV Nr. 2 S. 4).
Diese Präjudizien sind für die Belange der Krankenversicherung nach KVG ergangen. Es besteht indessen kein Anlass, für die hier zur Diskussion stehende Tarifierung bezüglich Art. 13 f. IVG anders zu entscheiden (Urteil 8C_62/2015 vom 26. August 2015 E. 5.2 mit Hinweisen).
7.
7.1
Wie bereits vorstehend ausgeführt, liegt für das Jahr 2012 in Bezug auf die hier fragliche Vergütung medizinischer Massnahmen gemäss Art. 13 f. IVG in Form stationärer Behandlungen weder eine tarifliche Vereinbarung im Sinne von
Art. 27 Abs. 1 IVG
noch eine bundesrätliche bzw. departementale Festsetzung von Höchstbeträgen nach
Art. 27 Abs. 3 IVG
vor.
7.2
7.2.1
Das Bundesverwaltungsgericht hat im zuvor zitierten
BVGE 2014/51
erwogen (E. 9.2), dass das IVG (wie auch das UVG und MVG) keine inhaltlichen Vorgaben zur Bemessung der entsprechenden Tarife enthalte. Es fehlten - anders als im KVG - generell-abstrakte Grundsätze zur Tarifordnung und zur Kostenermittlung für die Leistungsabgeltung, und zwar sowohl auf Gesetzes- wie auch auf Verordnungsebene. Ebenso wenig ergäben sich aus den Materialien konkrete Hinweise auf im vertragslosen Zustand anzuwendende Tarifstrukturen, Tarifberechnungsmodelle oder Tarifgestaltungsgrundsätze. Der Bundesrat werde aber immerhin, so das Gericht im Weiteren, gesetzlich verpflichtet, die Tarifordnungen der verschiedenen Sozialversicherer zu koordinieren. In der Praxis stützten sich die vertraglich vereinbarten Entschädigungen der UV/MV/IV-Leistungserbringer für medizinische Heilbehandlungen auf die gleichen Tarifstrukturen, die im Krankenversicherungsrecht gemäss KVG gälten.
BGE 145 V 333 S. 339
Im besagten Urteil wurde nachfolgend präzisierend festgehalten (E. 9.4), dass es zwar durchaus sachgerecht erscheine, die Medizinaltarife im Bereich der UV/MV/IV nicht nach einem anderen Modell zu berechnen als im Tarifrecht der Krankenversicherung. Die öffentliche Hand sei bei der Tarifierung aber nicht frei, sondern habe sich auch in diesem Bereich an die allgemeinen Grundprinzipien staatlichen Handelns zu halten. So müsse sich die Tarifordnung auf eine gesetzliche, genügend bestimmte Grundlage stützen können, sodass das Handeln der Behörde im Einzelfall voraussehbar und rechtsgleich sei. Eine Blankettermächtigung, die der Behörde völlig freie Hand lasse und es ihr erlaube, von Fall zu Fall zu entscheiden, sei unzulässig. Liege also ein vertragsloser Zustand vor, so sei es im Lichte der gesetzlichen Konzeption am Bundesrat, in generell-abstrakter Weise die Grundsätze der Tarifbestimmung und dabei insbesondere die Tarifordnung zu regeln. Solle dabei die Tarifordnung des KVG zur Anwendung gelangen, sei dafür zumindest auf Verordnungsstufe ein derartiger Vermerk anzubringen (vgl. etwa
Art. 26 Abs. 2 MVG
). Gestützt auf die entsprechenden generell-abstrakten Grundsätze habe hernach das EDI mittels - gegebenenfalls beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbarer - Verfügung einen konkreten Tarif im engeren Sinne, das heisst die Höhe des Taxpunktwertes oder des Basisfallwertes im konkreten Einzelfall, festzulegen.
Sodann erkannte das Bundesverwaltungsgericht in E. 9.6 seines Urteils, dass der Mangel der fehlenden generell-abstrakten Regelung der Tarifgestaltungsgrundsätze durch den Bundesrat nicht durch das EDI mittels analoger Anwendung der KVG-Tarifgrundsätze im Rahmen der zu erlassenden Verfügung behoben werden könne. Es sei gestützt auf
Art. 47 Abs. 6 RVOG
lediglich für die verfügungsweise Festlegung der Höhe des Tarifs im engeren Sinne, bei bereits vorhandener diesbezüglicher generell-abstrakter Regelung, zuständig. Der Delegationsautomatismus nach
Art. 47 Abs. 6 RVOG
greife nur in Bereichen, in denen eine Verfügung zu erlassen sei. Die Festlegung der Eckwerte für die Tarifgestaltung habe aber wie erwähnt in generell-abstrakter Form in dem dafür vorgesehenen Verfahren und unter Einbezug der Tarifpartner zu geschehen und sei Aufgabe des Bundesrats. Dieser kleide seine rechtsetzenden Erlasse in die Form der Verordnung. Die Übertragung von rechtsetzenden Befugnissen vom Bundesrat an ein Departement habe nach Massgabe von
Art. 48 Abs. 1 RVOG
zu erfolgen, wonach der Bundesrat unter Berücksichtigung der Tragweite der betreffenden Rechtssätze die Zuständigkeit
BGE 145 V 333 S. 340
zum Erlass derselben auf die Departemente übertragen könne. Eine derartige Delegation in der Gestalt einer Verordnung oder eines Beschlusses des Bundesrats liege hier nicht vor.
Zusammenfassend sei festzuhalten - so das Bundesverwaltungsgericht abschliessend (E. 9.9) -, dass es bereits an den Grundsätzen für die Ermittlung des umstrittenen Tarifs mangle, die zumindest auf Verordnungsstufe generell-abstrakt festgelegt werden müssten. Es fehle dem Departement daher die generell-abstrakte Regelung der Tarifermittlungsgrundsätze in Form gesetzlicher respektive verordnungsmässiger Bestimmungen, um den konkreten Tarif im Einzelfall verfügungsweise festzusetzen. Solche Grundsätze könnten weder als zwischen den Parteien (stillschweigend) vereinbart gelten, noch liege deren Erlass in der Zuständigkeit der Gerichte. Vielmehr habe der Gesetz- bzw. der Verordnungsgeber die generell-abstrakten Tarifermittlungsgrundsätze im vertragslosen Zustand zu definieren, ehe das Departement einen Tarif im Einzelfall mittels Verfügung festsetzen könne.
7.2.2
Es besteht keine Veranlassung, von diesen - in Rechtskraft erwachsenen - Schlussfolgerungen des Bundesverwaltungsgerichts abzuweichen. Weder bringen die Verfahrensbeteiligten im vorliegenden Verfahren entsprechende Einwände vor, noch sind Gründe ersichtlich, weshalb darauf nicht abzustellen sein sollte.
7.3
Ist es dem Schiedsgericht im Sinne von
Art. 27
bis
IVG
nach dem Dargelegten (vgl. E. 6.2 hiervor) verwehrt, Änderungen bestehender Tarifstrukturen auf ihre Rechtmässigkeit hin zu überprüfen, sieht es sich erst recht ausserstande, sich zu Tarifpositionen wie etwa die anwendbare Tarifordnung in Fällen zu äussern, in welchen (noch) gar keine tarifliche Grundlage vorhanden ist. Dies gilt im vorliegenden Bereich von
Art. 27 IVG
umso mehr, als es, wie aus den bundesverwaltungsgerichtlichen Ausführungen in
BVGE 2014/51
zutreffenderweise hervorgeht, bereits an einer generell-abstrakten Regelung zur Tarifordnung und Kostenermittlung für die Leistungsabgeltung im vertragslosen Zustand fehlt und daher auch das EDI nicht befugt ist, diesbezüglich gestützt auf
Art. 27 Abs. 3 IVG
in Verbindung mit
Art. 47 Abs. 6 Satz 1 RVOG
mittels Verfügung tätig zu werden. Ferner ist mit der Vorinstanz darauf hinzuweisen, dass das Invalidenversicherungsrecht - anders als UV, MV und KV (vgl.
Art. 15 Abs. 2 UVV
,
Art. 14 Abs. 2 MVV
,
Art. 41 Abs. 1
bis
KVG
) - auch keine generell-abstrakte Grundlage für die Anwendung eines Referenztarifs enthält, wenn das EDI bzw. der Bundesrat den ihnen in einem
BGE 145 V 333 S. 341
vertragslosen Zustand obliegenden Verpflichtungen, dafür zu sorgen, dass entweder ein Tarifvertrag vorliegt oder der Tarif gemäss
Art. 27 Abs. 3 IVG
hoheitlich festgesetzt wird, nicht nachkommen. Dem zürcherischen Schiedsgericht war es somit auch nicht gestattet, einen diesbezüglichen Referenztarif zu bestimmen bzw. anzuwenden, zumal ein Verfahren zur (hoheitlichen) Festsetzung der Tarife des Jahres 2012 formell immer noch beim EDI hängig ist und ein derartiges Vorgehen sich - unzulässigerweise (vgl.
BGE 131 V 133
E. 12.3 S. 145 f.) - präjudizierend ausgewirkt hätte.
Der Vorinstanz kann daher, indem sie nicht auf die Klage der Stiftung eingetreten ist, keine Bundesrechtsverletzung vorgeworfen werden.
7.4
Was vor Bundesgericht dagegen vorgebracht wird, vermag zu keinem anderen Ergebnis zu führen.
7.4.1
Soweit in der Beschwerde geltend gemacht wird, unter den Parteien bestehe Einigkeit darüber, dass die Entschädigung in Form einer Pauschale basierend auf der Tarifstruktur SwissDRG (Version 1.0) zu erfolgen habe, weshalb von einem Konsens hinsichtlich der anwendbaren Tarifstruktur auszugehen sei, kann dem nicht gefolgt werden. Wie hiervor unter Verweis auf
BVGE 2014/51
ausgeführt wurde, fehlt es vorliegend an generell-abstrakten Grundsätzen für die Festsetzung des umstrittenen Tarifs. Auch wenn es sachgerecht erscheinen mag, die Medizinaltarife auch im Bereich der Invalidenversicherung mittels analoger Anwendung des im KVG geltenden Tarifrechts festzulegen - im Bereich der Akutsomatik wurde diesbezüglich per 1. Januar 2012 ein Systemwechsel vollzogen und mit SwissDRG eine schweizweit einheitliche Tarifstruktur eingeführt, welche die Vergütung der stationären Spitalleistungen nach Fallpauschalen regelt (vgl.
Art. 49 Abs. 2 KVG
) -, steht es den Parteien nicht frei, die entsprechenden Eckwerte der Tarifgestaltung eigenständig zu bestimmen. Derartige Tarifpositionen können nicht als zwischen den Parteien (stillschweigend) vereinbart angenommen werden. Daran ändert nichts, dass die 2012 laufenden Fälle während der Dauer des beim EDI hängigen Tariffestsetzungsverfahrens nach einem vorläufigen Arbeitstarif auf der Basis des SwissDRG abgerechnet wurden. Vor diesem Hintergrund kann es entgegen der Betrachtungsweise der Beschwerdeführerin auch nicht Aufgabe des Schiedsgerichts sein, die konkret anwendbare SwissDRG-Baserate anhand einer vorfrageweisen Eruierung des hypothetischen Parteiwillens der Beteiligten zu ermitteln.
BGE 145 V 333 S. 342
7.4.2
Da zurzeit nicht absehbar ist, wann und in welcher Weise das EDI das bei ihm hängige und formell sistierte Tariffestsetzungsverfahren wieder aufnehmen und erledigen wird, erweist sich ferner auch der Einwand in der Beschwerde, der vorinstanzliche Klageprozess hätte bis zum Vorliegen der Verfügung des EDI ausgesetzt werden müssen, als unbehelflich.
7.4.3
Ebenso wenig führt schliesslich das Argument der Beschwerdeführerin, es handle sich beim vorliegenden Verfahren letztendlich um einen blossen, auf Grund konkret erbrachter medizinischer Leistungen resultierenden Forderungsstreit, der zwingend (schieds)gerichtlich überprüfbar sein müsse, zu abweichenden Schlussfolgerungen. Die Beschwerdeführerin räumt denn auch selber ein, dass die entsprechenden Forderungsansprüche "im Licht des jeweils anwendbaren Tarifs" zu beurteilen seien. Da ein solcher hier aber gerade nicht vorliegt - auch nicht in Form von hoheitlich festgesetzten Höchstansätzen gemäss
Art. 27 Abs. 3 IVG
-, war die Vorinstanz nicht in der Lage, "die Ansprüche der Beschwerdeführerin einer gerichtlichen Klärung" zuzuführen.
7.5
Es sind somit keine Anhaltspunkte auszumachen, welche auf eine offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts oder auf eine Verletzung von Bundesrecht, namentlich
Art. 27
bis
Abs. 1 IVG
bzw.
Art. 29 Abs. 1 BV
(Anspruch auf ein faires [Gerichts-]Verfahren),schliessen liessen.
Immerhin ist der Beschwerdeführerin - mit Blick auf die Verjährungsfolge - insofern beizupflichten, als es sich um eine rechtlich unbefriedigende Situation handelt, die baldmöglichst durch den Erlass entsprechender generell-abstrakter (Verordnungs-)Grundlagen durch den Bundesrat geregelt werden sollte.


header:
Urteilskopf
144 II 326
26. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause A.A. et consorts contre G. et H. (recours en matière de droit public)
1C_238/2017 du 24 mai 2018

regeste:
Regeste
Art. 75b BV
;
Art. 25 Abs. 1 ZWG
; Übergangsrecht des Bundesgesetzes über Zweitwohnungen.
Das ZWG ist auf alle Baugesuche anwendbar, die am 1. Januar 2016 (Datum des Inkrafttretens des ZWG) noch nicht rechtskräftig bewilligt waren. Dies gilt auch dann, wenn die Baubewilligung noch vor Inkrafttreten von
Art. 75b BV
(Zweitwohnungsbeschränkung) am 11. März 2012 erstinstanzlich erteilt wurde (E. 2).

text:
Sachverhalt
ab Seite 326
BGE 144 II 326 S. 326
A.
G. et H. sont propriétaires de la parcelle n° 8494 du cadastre de la commune d'Ayent. D'une surface de 999 m
2
, cette parcelle, située dans la station d'Anzère, est colloquée en zone d'hôtel et d'habitat collectif. Le 11 mai 2009, les prénommés ont déposé une demande
BGE 144 II 326 S. 327
d'autorisation de construire un immeuble résidentiel de huit appartements avec parking souterrain sur cette parcelle. Mis à l'enquête publique le 15 mai 2009, le projet a suscité les oppositions de plusieurs propriétaires voisins. La Commune d'Ayent a délivré le permis de construire et a écarté les oppositions par décision du 2 juin 2010.
Par décision du 19 juin 2013, le Conseil d'Etat a rejeté le recours déposé par certains opposants; il a par ailleurs astreint les constructeurs, qui avaient proposé quelques modifications du projet en cours de procédure, à déposer des plans complémentaires relatifs à ces modifications (sorties de secours; installations de ventilations et d'évacuation d'air du garage souterrain), lesquels devaient être approuvés par la Commune avant la délivrance du permis d'habiter.
Le 6 février 2014, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a rejeté le recours déposé contre l'arrêt du Conseil d'Etat par des propriétaires voisins dont A.A. et B.A., C.C. et D.C., ainsi que E.E. et F.E. (ci-après: A.A. et consorts). Il a notamment considéré que l'
art. 75b Cst.
, limitant la construction de résidences secondaires, n'était pas applicable au projet litigieux. Par arrêt du 14 janvier 2015, le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours interjeté par les voisins contre cet arrêt, déniant à celui-ci les caractéristiques d'une décision finale ou partielle.
B.
Le 29 mai 2015, G. et H. ont déposé des plans complémentaires relatifs aux sorties de secours et installations de ventilation et d'évacuation d'air (exutoires de fumée, sauts de loup) du garage souterrain, ainsi qu'à l'espace communautaire extérieur, couvrant 150 m
2
sur la partie sud de la parcelle, et à la circulation le long de l'accès projeté.
Le 10 décembre 2015, le Conseil communal a, après avoir recueilli les préavis positifs de l'Office cantonal du feu et du Service cantonal de la protection de l'environnement, approuvé les plans complémentaires déposés et a délivré l'autorisation de construire, écartant l'opposition des voisins dont A.A. et consorts.
C.
Le 24 août 2016, le Conseil d'Etat a rejeté le recours déposé contre la décision communale.
Par arrêt du 10 mars 2017, le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé par A.A. et consorts. Il a notamment considéré que le projet litigieux n'était pas soumis à la nouvelle réglementation limitant les résidences secondaires.
BGE 144 II 326 S. 328
D.
A.A. et consorts forment un recours en matière de droit public contre l'arrêt du Tribunal cantonal.
Le Tribunal fédéral admet le recours et renvoie la cause au Tribunal cantonal pour examen de la conformité du permis aux dispositions de la LRS.
(résumé)
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
Les recourants invoquent une violation de l'art. 25 de la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702). L'instance précédente aurait violé le droit fédéral en s'écartant du texte clair de l'alinéa 1 de cette disposition. Ils insistent sur le fait que les constructeurs ne bénéficient d'aucune autorisation de construire, même partielle, entrée en force.
2.1
2.1.1
L'
art. 75b Cst.
- qui interdit toute construction de résidences secondaires dans les communes où la proportion de 20 % est déjà atteinte - est entré en vigueur le 11 mars 2012, le jour de son acceptation en votation populaire (RO 2012 3627 s.).
Dans deux arrêts de principe du 22 mai 2013 concernant le champ d'application temporel de l'
art. 75b Cst.
, le Tribunal fédéral a rappelé que la légalité d'un acte administratif (y compris une autorisation de construire) doit en principe être examinée en fonction de l'état de droit prévalant au moment de son prononcé, sous réserve de l'existence de dispositions transitoires; en conséquence, l'autorité de recours applique le droit en vigueur au jour où l'autorité administrative a statué (cf.
ATF 139 II 243
consid. 11.1 p. 259,
ATF 139 II 263
consid. 6 p. 267 et les références citées). Le Tribunal fédéral a donc jugé que cette disposition constitutionnelle limitant les résidences secondaires s'appliquait à toutes les autorisations de construire délivrées en première instance après le 11 mars 2012 (
ATF 139 II 243
consid. 11.1 p. 260,
ATF 139 II 263
consid. 7 p. 268). Elle était également applicable aux permis de construire qui, après le 11 mars 2012, étaient modifiés dans une mesure importante dans le cadre d'une procédure de recours (
ATF 139 II 263
consid. 7 p. 268). En revanche, le nouveau droit ne s'appliquait pas aux autorisations délivrées avant le 11 mars 2012, lesquelles restaient valables même si, en raison d'une procédure de recours, elles n'entraient en force qu'après cette date (
ATF 139 II 243
consid. 11.6 p. 263,
ATF 139 II 263
consid. 3 p. 265).
BGE 144 II 326 S. 329
2.1.2
Concrétisant l'
art. 75b Cst.
, la LRS est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2016. Elle comporte des dispositions transitoires, dont l'
art. 25 al. 1 LRS
litigieux qui dispose que "la présente loi est applicable aux demandes d'autorisation de construire qui doivent faire l'objet d'une décision de première instance ou qui sont contestées par recours après son entrée en vigueur".
2.2
La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Selon la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle et de son esprit (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation téléologique), ainsi que de la systématique de la loi (
ATF 142 IV 137
consid. 6.2 p. 142 s.;
ATF 141 III 53
consid. 5.4.1 p. 59), étant précisé que le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation (
ATF 140 V 227
consid. 3.2 p. 230;
ATF 139 IV 270
consid. 2.2 p. 273).
2.3
Dans l'arrêt entrepris, le Tribunal cantonal a tout d'abord relevé que, lorsqu'il a statué sur le fond de la cause en date du 6 février 2014, il a considéré, en se fondant sur la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. ci-dessus consid. 2.1.1), que l'autorisation de construire délivrée aux intimés avant le 11 mars 2012 échappait au régime prévu à l'
art. 75b Cst.
et que les modifications peu importantes du projet intervenues ultérieurement ne justifiaient pas une autre solution (ACDP A1 13 308 consid. 11.2). Le Tribunal cantonal a considéré que l'application de l'
art. 25 al. 1 LRS
, conformément à sa lettre, aboutirait en l'espèce à invalider le permis de bâtir contesté, ce qui ne correspondrait pas à la solution de droit transitoire dégagée par le Tribunal fédéral à laquelle le Message du Conseil fédéral du 19 février 2014 concernant la loi fédérale sur les résidences secondaires (FF 2014 2209) s'est explicitement référé. La volonté du législateur fédéral de s'écarter de la solution de droit transitoire retenue par le Tribunal fédéral ne ressortait ni des travaux préparatoires ni du Mesage relatifs à la LRS. Par ailleurs, l'invalidation de l'autorisation de construire délivrée contreviendrait aux principes de sécurité du droit et de la bonne foi, étant en particulier relevé que l'on ne pouvait reprocher aux constructeurs d'avoir déposé leur demande (11 mai 2009) à un moment où ils devaient s'attendre à ce que le projet puisse se heurter au régime limitant la construction de résidences secondaires mis en votation en mars 2012.
BGE 144 II 326 S. 330
En revanche, pour l'Office fédéral du développement territorial (OFDT), la demande de permis doit être examinée à la lumière des nouvelles dispositions de droit fédéral sur les résidences secondaires. Selon lui, si le législateur entendait faire perdurer la solution transitoire élaborée par le Tribunal fédéral (cf.
ATF 139 II 243
et 263), il n'aurait en aucun cas choisi une formulation explicite et non équivoque contraire à cette solution.
2.4
Selon le texte de l'
art. 25 al. 1 LRS
, la LRS est applicable aux autorisations de construire qui, au 1
er
janvier 2016, sont, comme en l'espèce, contestées par recours, et donc pas encore entrées en force.
Certes, comme relevé par le Tribunal cantonal, le Message précise que cette disposition de la LRS correspond aux principes de droit transitoire que le Tribunal fédéral a rappelés dans ses arrêts publiés du 22 mai 2013 (FF 2014 2238 ad art. 26 du projet LRS). Le Tribunal fédéral y avait notamment indiqué qu'un permis délivré avant l'entrée en vigueur de l'
art. 75b Cst.
restait valable, même si, en raison d'une procédure de recours, il n'entrait en force qu'après cette date. Toutefois, le Message précise ensuite expressément que "le nouveau droit des résidences secondaires s'applique aux demandes d'autorisation de construire non encore délivrées", à savoir aux demandes d'autorisation de construire qui n'ont pas encore fait l'objet d'une décision entrée en force, comme cela ressort plus précisément des versions allemande et italienne du Message (cf. FF 2014 2238; BBl 2014 2315: "auf noch nicht rechtskräftig bewilligte Baugesuche Anwendung"; FF 2014 2093: "alle domande di costruzione per le quali è stata rilasciata un'autorizzazione non ancora passata in giudicato").
Dans le même esprit, l'
art. 10 LRS
définit le "logement créé selon l'ancien droit" - dont le mode d'habitation est libre, sous réserve de restrictions d'utilisation de droit cantonal ou communal - comme un logement qui a été créé de manière conforme au droit en vigueur avant le 11 mars 2012 ou était au bénéfice d'une autorisation définitive à cette date. Lors de la consultation concernant les projets de la loi et de l'ordonnance sur les résidences secondaires, plusieurs cantons, communes et entités avaient demandé que les "logements créés selon l'ancien droit soient définis comme les logements qui, le 11 mars 2012, existaient légalement ou bénéficiaient d'une autorisation délivrée en première instance" (cf. rapport du 19 février 2014 sur les résultats de la consultation concernant les projets de la loi et de l'ordonnance sur les résidences secondaires, pt. 8.1.2 p. 17). Le législateur n'a cependant pas repris cette proposition et a maintenu sa
BGE 144 II 326 S. 331
définition selon laquelle un logement créé selon l'ancien droit est celui qui bénéficie d'une autorisation définitive au 11 mars 2012 (cf.
art. 10 LRS
, art. 12 al. 1 du projet de la LRS).
Aussi, contrairement à l'opinion des juges précédents, l'
art. 25 al. 1 LRS
exprime clairement la volonté du législateur d'appliquer le nouveau droit aux demandes qui ne font pas l'objet d'une autorisation de construire entrée en force au 1
er
janvier 2016. Certes, cette solution - qui s'écarte de celle développée par le Tribunal fédéral jusqu'à l'entrée en vigueur de la LRS (cf. consid. 2.1.1 ci-dessus) - est critiquée par la doctrine (cf. ARON PFAMMATTER, in Zweitwohnungsgesetz [ZWG] - unter Einbezug der Zweitwohnungsverordnung [ZWV], Wolf/Pfammatter [éd.], 2017, n° 5 ad
art. 10 LRS
;JONAS ALIG, Das Zweitwohnungsgesetz, ZBl 2016 p. 227, spéc. p. 245 note de bas de page n. 86; ALAIN GRIFFEL, Die Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative - eine Zwischenbilanz, ZBl 2014 p. 59 ss, spéc. p. 79 note de bas de page n. 85; cf. FABIAN MÖSCHING, Massnahmen zur Beschränkung von Zweitwohnungen, 2014, p. 206, lequel précise que la définition de logement existant présente l'inconvénient que les propriétaires dépendent de l'introduction ou non d'une opposition au permis délivré, pouvant en outre conduire à un résultat choquant si l'opposition se révèle a posteriori infondée). Il n'en demeure cependant pas moins que ce choix a été voulu par le législateur fédéral. La demande de permis de construire doit donc, conformément à l'
art. 25 al. 1 LRS
, être examinée également à la lumière des nouvelles dispositions de droit fédéral sur les résidences secondaires entrées en vigueur au 1
er
janvier 2016.
L'application du nouveau droit limitant les résidences secondaires au permis de construire litigieux apparaît certes sévère, mais elle est conforme à une disposition claire du droit fédéral (
art. 190 Cst.
;
ATF 141 II 280
consid. 9.2 p. 295 et la jurisprudence citée).


header:
Urteilskopf
146 IV 286
30. Extrait de l'arrêt de la Cour de droit pénal dans la cause A. contre Ministère public de la République et canton de Genève (recours en matière pénale)
6B_254/2020 du 10 août 2020

regeste:
Regeste
Art. 356 Abs. 3 StPO
; Strafbefehl; Rückzug der Einsprache durch konkludente Handlung.
Der Rückzug der Einsprache gegen einen Strafbefehl kann durch konkludentes Handeln erfolgen. Wenn die einsprechende Person die im Strafbefehl der festgesetzten Strafe und den Verfahrenskosten entsprechenden Geldbeträge zahlt, können die Strafbehörden diese Handlung grundsätzlich als Rückzug des Strafbefehls durch konkludentes Handeln im Sinne von
Art. 356 Abs. 3 StPO
auslegen (E. 2).

text:
Sachverhalt
ab Seite 287
BGE 146 IV 286 S. 287
A.
Par ordonnance pénale du 10 mai 2019 - n° x -, le Service des contraventions genevois a condamné A. à une amende de 750 fr., ainsi qu'à un émolument de 150 fr., en raison d'une infraction aux règles de la circulation routière.
Le 23 mai 2019, le prénommé a formé opposition contre cette ordonnance pénale.
Par ordonnance du 20 août 2019, le Service des contraventions genevois a maintenu son ordonnance pénale et a transmis la cause au Tribunal de police de la République et canton de Genève. Cette ordonnance précisait, en caractères gras, que l'opposition serait considérée comme retirée en cas de paiement du montant réclamé.
Le 4 octobre 2019, l'avocat d'A. a consulté le dossier de la cause auprès du Tribunal de police.
Le même jour, l'amende et les frais de l'ordonnance pénale du 10 mai 2019 ont été payés. Selon l'avis de crédit, la somme de 900 fr. a été versée par "B. et C.", avec pour référence "N. x M. A.".
B.
Par ordonnance du 11 octobre 2019, le Tribunal de police de la République et canton de Genève a pris acte du retrait de l'opposition formée contre l'ordonnance pénale du 10 mai 2019 et a dit que celle-ci était assimilée à un jugement entré en force.
Le 15 octobre 2019, l'avocat d'A., invoquant une erreur de sa part, a demandé au Tribunal de police l'annulation de son ordonnance du 11 octobre 2019, ce qui a été refusé.
C.
Par arrêt du 23 janvier 2020, la Chambre pénale de recours de la Cour de justice genevoise a rejeté le recours formé par A. contre l'ordonnance du 11 octobre 2019.
BGE 146 IV 286 S. 288
D.
A. forme un recours en matière pénale au Tribunal fédéral contre l'arrêt du 23 janvier 2020, en concluant, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de l'ordonnance du 11 octobre 2019, à ce qu'il soit fait ordre au Tribunal de police ou au Service des contraventions d'entrer en matière sur l'opposition formée contre l'ordonnance pénale du 10 mai 2019 et à ce qu'une indemnité de 1'332 fr. 80 lui soit allouée pour ses dépens dans la procédure cantonale.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
Le recourant conteste que le paiement du montant total figurant sur l'ordonnance pénale du 10 mai 2019 pût être considéré comme un retrait de son opposition.
Il convient tout d'abord de préciser que le recourant admet, comme l'a signalé la cour cantonale, que le comportement de son avocat lui était imputable. Ainsi, sur la base de l'état de fait de l'autorité précédente, dont le recourant n'a pas démontré l'arbitraire (cf. consid. 1 non publié), il apparaît que le paiement du 4 octobre 2019 a été sciemment et valablement opéré pour le compte de celui-ci.
La question à trancher est donc celle de savoir si, comme l'a considéré l'autorité précédente, ce paiement pouvait être considéré comme un retrait, par acte concluant, de l'opposition à l'ordonnance pénale du 10 mai 2019.
2.1
Aux termes de l'
art. 356 CPP
, lorsqu'il décide de maintenir l'ordonnance pénale, le ministère public transmet sans retard le dossier au tribunal de première instance en vue des débats. L'ordonnance pénale tient lieu d'acte d'accusation (al. 1). Le tribunal de première instance statue sur la validité de l'ordonnance pénale et de l'opposition (al. 2). L'opposition peut être retirée jusqu'à l'issue des plaidoiries (al. 3). Si l'opposant fait défaut aux débats sans être excusé et sans se faire représenter, son opposition est réputée retirée (al. 4).
2.2
L'
art. 356 al. 3 CPP
ne précise pas quelle forme doit revêtir le retrait de l'opposition.
La doctrine s'exprimant sur la question à propos du CPP - et non des anciennes procédures pénales cantonales - admet en général qu'un tel retrait peut être effectué par acceptation de l'ordonnance pénale concernée, soit par acte concluant, notamment par le paiement de l'amende ou de la peine pécuniaire comprise dans cet acte procédural (cf. GILLIÉRON/KILLIAS, in Commentaire romand, Code de procédure
BGE 146 IV 286 S. 289
pénale suisse, 2
e
éd. 2019, n° 10 ad
art. 356 CPP
; MOREILLON/PAREIN-REYMOND, CPP, Code de procédure pénale, 2
e
éd. 2016, n° 12 ad
art. 356 CPP
; FRANZ RIKLIN, in Basler Kommentar, Schweizerische Strafprozessordnung, 2
e
éd. 2014, n° 4 ad
art. 356 CPP
; CHRISTIAN SCHWARZENEGGER, in Kommentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung [StPO], 2
e
éd. 2014, n° 2a ad
art. 356 CPP
; ANASTASIA FALKNER, in Kommentierte Textausgabe zur Schweizerischen Strafprozessordnung, 2008, p. 349; cf.
contra
MICHAEL DAPHINOFF, Das Strafbefehlsverfahren in der Schweizerischen Strafprozessordnung, 2012, p. 620 s.).
Cet avis doit être suivi. Le fait que le CPP ne soumette le retrait de l'opposition au sens de l'
art. 356 al. 3 CPP
à aucune forme plaide déjà pour une acceptation d'une telle manifestation de volonté par acte concluant. Un cas particulier de retrait de l'opposition par acte concluant - soit le défaut à une audition ou aux débats - est même prévu aux art. 355 al. 2 et 356 al. 4 CPP. Certes, concernant la fiction de retrait de l'opposition prévue par ces dernières dispositions, la jurisprudence exige que l'opposant ait effectivement eu connaissance de la citation à comparaître ainsi que des conséquences du défaut et, en outre, que l'on puisse déduire de bonne foi du défaut non excusé un désintérêt pour la suite de la procédure, lorsque l'intéressé a conscience des conséquences de son omission et renonce à ses droits en connaissance de cause (cf.
ATF 146 IV 30
consid. 1.1.1 p. 32 s.). Cette problématique, spécifique à la garantie constitutionnelle (cf.
art. 29a Cst.
) et conventionnelle (
art. 6 par. 1 CEDH
) de l'accès au juge, ne se pose pourtant pas en des termes identiques dans le cas d'un acte concluant positif, à l'instar du paiement de l'amende ou de la peine pécuniaire, ainsi que des frais, compris dans l'ordonnance pénale. Un tel comportement actif doit en principe être interprété comme l'acceptation de l'ordonnance pénale et, par conséquent, comme la manifestation d'un désintérêt de l'opposant s'agissant d'une éventuelle poursuite de la procédure.
Un paiement partiel des montants réclamés à l'opposant serait ambigu et pourrait obliger le ministère public, respectivement le tribunal, à interpeller celui-ci afin de clarifier sa volonté. En l'espèce, le recourant a payé non seulement l'amende mais encore les frais qui lui étaient réclamés, manifestant ainsi sans équivoque sa volonté de mettre un terme à la procédure et d'accepter l'ordonnance pénale du 10 mai 2019. Il ne serait pas expédient ni conforme à la logique de l'
art. 356 al. 3 CPP
- qui permet à l'opposant de retirer sans
BGE 146 IV 286 S. 290
motivation ni forme particulière son opposition jusqu'à l'issue des plaidoiries - de contraindre le tribunal - respectivement le ministère public selon le stade procédural concerné - à interpeller la personne s'étant acquittée de l'amende ou de la peine pécuniaire ainsi que des frais afin de savoir si cette dernière entend bien accepter l'ordonnance pénale en question, aucun intérêt juridique au maintien de l'opposition ne subsistant alors pour elle.
Ce qui précède n'est aucunement contredit par l'arrêt 6B_372/2013 du 23 août 2013, dont se prévaut le recourant. En effet, dans cet arrêt, le Tribunal fédéral avait jugé que les autorités pénales étaient contrevenues au principe de la bonne foi en estimant que l'opposant avait retiré son opposition par acte concluant - soit en payant l'amende et les frais ressortant de l'ordonnance pénale -, car l'intéressé ne l'avait pas fait volontairement mais uniquement par crainte de voir les mises en garde concernant le lancement de poursuites, respectivement l'exécution de la peine privative de liberté de substitution, se matérialiser. Tel n'a pas été le cas en l'espèce, puisque le recourant a payé les montants ressortant de l'ordonnance pénale du 10 mai 2019 tandis que la procédure suivait son cours et en l'absence de toute commination de la part des autorités. Il ne ressort d'ailleurs aucunement de l'arrêt attaqué que le recourant aurait craint la moindre conséquence négative en cas de non-paiement des sommes concernées à l'époque où le versement a été effectué.
De manière générale, les autorités pénales restent tenues de se conformer au principe de la bonne foi (cf.
art. 5 al. 3 et 9 Cst.
, ainsi qu'
art. 3 al. 2 let. a CPP
), de sorte qu'elles ne sauraient considérer que l'opposant a retiré son opposition si l'ensemble de son comportement plaide contre un désintérêt pour la suite de la procédure. C'est dans ce sens qu'il convient de comprendre l'arrêt 6B_372/2013 précité ainsi que les auteurs - cités par le recourant - ayant évoqué cette jurisprudence (cf. ANDREAS DONATSCH, Die Anklage in besonderen Verfahren - Strafbefehlsverfahren, abgekürztes Verfahren, Verfahren gegen Schuldunfähige, Forumpoenale 3/2017 p. 163 ss, 165; FRANZ RIKLIN, StPO Kommentar, Schweizerische Strafprozessordnung mit JStPO, StBOG und weiteren Erlassen, 2
e
éd. 2014, n° 2 ad
art. 355 CPP
, cet auteur affirmant par ailleurs qu'un retrait de l'opposition peut intervenir par acte concluant, notamment par le paiement de l'amende ou de la peine pécuniaire, cf. n° 3 ad
art. 356 CPP
). De ce point de vue, l'opposant payant librement le montant de la sanction et des frais judiciaires compris dans l'ordonnance pénale ne manifeste pas moins
BGE 146 IV 286 S. 291
clairement son désintérêt pour la suite de la procédure que celui faisant défaut à une audition (cf.
art. 355 al. 2 CPP
), respectivement aux débats sans être excusé ni se faire représenter (cf.
art. 356 al. 4 CPP
), auxquels il a été convié et alors qu'il a connaissance des conséquences d'une telle attitude.
Pour le reste, le recourant ne saurait tirer argument d'une comparaison avec le retrait d'un recours - réglé par l'
art. 386 al. 2 et 3 CPP
-, dès lors que l'opposition ne constitue pas une voie de recours (cf.
ATF 140 IV 82
consid. 2.6 p. 86; plus récemment arrêt 6B_19/2019 du 19 juin 2019 consid. 1.3.2) et qu'elle est soumise à ses propres normes (cf.
art. 354-356 CPP
).
2.3
En définitive, sur la base de l'état de fait de la cour cantonale, il apparaît que le recourant a bien, par le paiement des montants ressortant de l'ordonnance pénale du 10 mai 2019, manifesté sa volonté de retirer son opposition. La cour cantonale pouvait, de bonne foi, interpréter cet acte concluant comme un retrait au sens de l'
art. 356 al. 3 CPP
.
Au demeurant, à supposer même que le paiement des montants concernés eût été accidentel, on peut noter que la situation du recourant n'est pas différente de celle dans laquelle il se serait trouvé - au regard de l'
art. 356 al. 4 CPP
- si son avocat avait par erreur omis de se présenter en son nom aux débats tenus par le tribunal de première instance (cf. à cet égard
ATF 143 I 284
consid. 1.3 p. 287).