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Urteilskopf
145 I 52
3. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Gemeinde Meilen gegen A. AG (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
1C_358/2017 vom 5. September 2018

regeste:
Regeste a
Gemeindeautonomie, Rechtsweggarantie und kantonale Verfahrensautonomie;
Art. 50 Abs. 1 und
Art. 29a BV
;
§ 238 PBG
/ZH; § 20 Abs. 1 VRG.
Das Baurekursgericht des Kantons Zürich darf auch dann, wenn es nach § 20 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich (VRG) eine Angemessenheitsprüfung vorzunehmen hat, einen Einordnungsentscheid der kommunalen Baubehörde nur aufheben, wenn diese bei der Anwendung der Ästhetikregelung in § 238 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich (PBG/ZH) den durch die Gemeindeautonomie gewährleisteten Beurteilungs- und Ermessensspielraum überschritten hat (E. 3; Präzisierung der Rechtsprechung).
Verlangt die Baubehörde aus ästhetischen Gründen eine Reduktion der grundsätzlich zugelassenen Baumasse, muss diese Reduktion durch überwiegende öffentliche Interessen gerechtfertigt werden (E. 4).
Regeste b
Gerichtsgebühren bei baurechtlichen Streitigkeiten; Legalitäts-, Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip;
Art. 5 Abs. 2,
Art. 8 und
Art. 9 BV
;
Art. 18 Abs. 1 KV/ZH
.
Grundsätze des Legalitäts-, Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips in Bezug auf Gerichtsgebühren (E. 5.2).
Tragweite des Äquivalenzprinzips, wenn den kantonalen Behörden aufgrund des hohen oberen gesetzlichen Gebührenrahmens und den unbestimmten Bemessungskriterien ein sehr grosser Ermessensspielraum zusteht (E. 5.6). Eine Gerichtsgebühr von Fr. 13'000.- verletzt das Äquivalenzprinzip, da sie die Grössenordnung der in der Schweiz bei baurechtlichen Streitigkeiten üblicherweise verlangten Gebühren deutlich überschreitet, wenn keine ausserordentlichen Verhältnisse vorliegen. Reduktion der Gebühr auf Fr. 8'000.- unter den gegebenen Umständen (E. 5.7).

text:
Sachverhalt
ab Seite 54
BGE 145 I 52 S. 54
A.
Die Grundstücke Kat.-Nrn. 11414 und 12337 am X.weg in Meilen (nachstehend: Baugrundstücke) sind mit einem ehemaligen Bauernhaus, einer Scheune und einem Waschhaus überbaut. Die Bauparzellen liegen in der Wohnzone W 1.4 und grenzen gegen Westen an ein Waldgebiet, durch das der Zweienbach fliesst. Nördlich der Bauparzelle befindet sich die Parzelle Kat.-Nr. 12338, ein schmales L-förmiges Grundstück, das teilweise entlang des Waldes verläuft und sich nicht für eine Überbauung eignet.
Am 24. Mai 2013 ersuchte die damalige Eigentümerin der Baugrundstücke im Hinblick auf ihren Verkauf die Gemeinde Meilen darum, bezüglich der Neuüberbauung dieser Grundstücke einen für Dritte verbindlichen Vorentscheid zu treffen. Das der Gemeinde unterbreitete Projekt sah den Bau von zwei mit einer gemeinsamen Treppenanlage verbundenen Mehrfamilienhäusern vor und erforderte einen Baumassentransfer von der Parzelle Kat.-Nr. 12338 auf die Baugrundstücke. Im Vorentscheid vom 27. August 2013 führte die Gemeinde Meilen aus, sie könne die gemeinsame Treppenanlage aus Gründen der ortsbaulichen Körnung nicht unterstützen. Soweit sich das Projekt innerhalb der Grundmasse (Wohnzone W 1.4) bewege, sei es faktisch bewilligungsfähig. Ausnutzungstransfers seien in der gleichen Zone soweit denkbar.
B.
Nachdem die A. AG (Bauherrin) die Baugrundstücke erworben hatte, liess sie unter Berücksichtigung des Vorentscheids vom 27. August 2013 ein Bauprojekt ausarbeiten, das zwei separate Mehrfamilienhäuser mit je zwei Vollgeschossen und einem Attikageschoss sowie eine gemeinsame Tiefgarage vorsah. Am 27. November 2015 stellte die Bauherrin ein entsprechendes Baugesuch, dem die Baubehörde der Gemeinde Meilen mit Beschluss vom 5. April 2016 den
BGE 145 I 52 S. 55
Bauabschlag erteilte, da sie davon ausging, die geplante Überbauung führe aufgrund des Ausnutzungstransfers zu einer unerwünschte Konzentration von Bausubstanz.
In Gutheissung eines Rekurses der Bauherrin hob das Baurekursgericht des Kantons Zürich mit Entscheid vom 15. November 2016 den Bauabschlag der Baubehörde Meilen auf und wies die Sache zum Neuentscheid an diese Behörde zurück, da es zum Ergebnis kam, die geplanten Bauten ordneten sich unter Berücksichtigung ihrer Lage und der umliegenden Gebäude entgegen der Meinung der Baubehörde Meilen zureichend ein. Eine dagegen erhobene Beschwerde der Gemeinde Meilen wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 4. Mai 2017 ab. Es brauchte daher den Antrag der Bauherrin, die Baubewilligung sei zu erteilen, weil das vorgesehene Volumen bereits mit Vorentscheid vom 27. August 2013 genehmigt worden sei, nicht zu behandeln.
C.
Die Gemeinde Meilen (Beschwerdeführerin) erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 4. Mai 2017 aufzuheben und die Sache zur Behandlung der Rüge der Bauherrin (Beschwerdegegnerin) betreffend die Bindungswirkung des Vorentscheids vom 27. August 2013 der Gemeinde Meilen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventuell sei das angefochtene Urteil insoweit aufzuheben, als es eine Gerichtsgebühr von mehr als Fr. 8'000.- festgesetzt habe.
Das Verwaltungsgericht und die Beschwerdegegnerin beantragen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Beschwerdeführerin ersucht mit nachträglicher Eingabe darum, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen und hält in ihrer Replik an ihren Anträgen fest. Die Beschwerdegegnerin reichte dazu eine Anmerkung ein, zu der die Beschwerdeführerin eine Stellungnahme einreichte.
Am 5. September 2018 hat das Bundesgericht in öffentlicher Sitzung über die Beschwerde beraten.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1
Art. 50 Abs. 1 BV
gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht
BGE 145 I 52 S. 56
diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (
BGE 141 I 36
E. 5.3 S. 42 f. mit Hinweisen). Das Bundesgericht prüft frei, ob die kantonale Rechtsmittelinstanz einen in den Anwendungsbereich der Gemeindeautonomie fallenden Beurteilungsspielraum respektiert hat (
BGE 141 I 36
E. 5.4 S. 43; Urteil 1C_92/2015 vom 18. November 2015 E. 3.1.3; je mit Hinweisen).
3.2
Gemäss § 238 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG/ZH; LS 700.1) sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird (Abs. 1). Auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes ist besondere Rücksicht zu nehmen (Abs. 2).
3.3
Nach langjähriger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich hatte sich das Baurekursgericht trotz der Befugnis zur Angemessenheitskontrolle gemäss § 20 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) bei der Überprüfung kommunaler Einordnungsentscheide gemäss
§ 238 PBG
/ZH Zurückhaltung aufzuerlegen und durfte erst einschreiten, wenn die ästhetische Würdigung der örtlichen Baubehörde sachlich nicht mehr vertretbar war bzw. wenn sich die vorinstanzliche Ermessensausübung als offensichtlich unvertretbar erwies (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2013.00468 vom 17. Dezember 2013 E. 4.1.2 mit Hinweisen).
3.4
Die Vorinstanz erwog, gemäss einer im Jahr 2013 vorgenommenen Praxisänderung könne der Ermessensspielraum der Gemeinden bei der Beurteilung der "befriedigenden Gesamtwirkung" gemäss
§ 238 PBG
/ZH nicht bedeuten, dass das Baurekursgericht erst einschreiten dürfe, wenn sich der Einordnungsentscheid als "sachlich
BGE 145 I 52 S. 57
nicht mehr vertretbar" erweise. Um zwischen der Gemeindeautonomie und dem Anspruch auf Ausschöpfung der Überprüfungsbefugnis einen Ausgleich zu schaffen, habe das Baurekursgericht seine Angemessenheitskontrolle jedoch insofern zu beschränken, als es sich mit den von der Baubehörde im Rahmen der ortsbezogenen Konkretisierung der Einordnungsvorschrift entwickelten Kriterien auseinanderzusetzen habe (zit. Urteil VB.2013.00468 E. 4.1-4.3). Im vorliegenden Fall habe sich das Baurekursgericht in seinem Entscheid mit den massgebenden Argumenten der Beschwerdeführerin auseinandergesetzt und mit hinreichender Deutlichkeit aufgezeigt, weshalb es ihre gestalterische Einschätzung nicht teile. Das Baurekursgericht habe somit die kommunalen Entscheidgründe gebührend berücksichtigt und damit die Gemeindeautonomie nicht verletzt, zumal seine ästhetische Würdigung nicht zu beanstanden sei.
3.5
Die Beschwerdeführerin wendet ein, die von der Vorinstanz vorgenommene Praxisänderung bezüglich der Kognition des Baurekursgerichts in Einordnungsfragen sei vom Bundesgericht nicht übernommen worden. Vielmehr komme auch nach seiner jüngeren Rechtsprechung der örtlichen Baubewilligungsbehörde bei der Beurteilung der Gesamtwirkung nach
§ 238 PBG
/ZH eine besondere Entscheidungs- und Ermessensfreiheit zu, weshalb das Baurekursgericht trotz seiner umfassenden Überprüfungsbefugnis nur dann einschreiten dürfe, wenn die ästhetische Würdigung der kommunalen Behörde sachlich nicht mehr vertretbar sei.
3.6
Gemäss Rechtsprechung und Lehre steht den kommunalen Behörden bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe namentlich dann ein Beurteilungs- bzw. Ermessensspielraum zu, wenn Fragen zu beantworten sind, die lokale Umstände betreffen, mit denen diese Behörden vertraut sind (
BGE 106 Ib 118
E. 2 S. 120;
BGE 115 Ia 114
E. 3d S. 118; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, S. 98 Rz. 419 f.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, S. 222 f. Rz. 29). Entsprechend ist das Bundesgericht auch in seiner jüngeren Rechtsprechung davon ausgegangen, der örtlichen Baubewilligungsbehörde komme bei der Beurteilung der Gesamtwirkung nach
§ 238 PBG
/ZH in Bezug auf die ästhetische Würdigung der örtlichen Verhältnisse eine besondere Entscheidungs- und Ermessensfreiheit zu, weshalb das Baurekursgericht trotz seiner umfassenden Überprüfungsbefugnis nur dann einschreiten dürfe, wenn diese Würdigung sachlich nicht mehr vertretbar sei (Urteile 1C_5/2016 vom 18. Mai 2016
BGE 145 I 52 S. 58
E. 5.3; 1C_629/2013 / 1C_630/2013 vom 5. Mai 2014 E. 7.1; je mit Hinweisen; vgl. auch Urteile 1C_150/2014 vom 6. Januar 2015 E. 2.2; 1C_578/2016 vom 28. Juni 2017 E. 3.4). In der Lehre wird eingewendet, gemäss dieser Formulierung könnten Rechtsmittelinstanzen kommunale Entscheide nur noch inhaltlich korrigieren, wenn diese geradezu willkürlich seien, was einen wirksamen Rechtsschutz beeinträchtige (BENJAMIN SCHINDLER, Die Gemeindeautonomie als Hindernis für einen wirksamen Rechtsschutz, in: Staats- und Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, 2012, S. 149 ff.; ALAIN GRIFFEL, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 2012, S. 182; SILVIA PFANNKUCHEN-HEEB, Ermessensspielraum und Willkürgrenze bei Gestaltungsfragen, PBG aktuell 3/2010 S. 10 ff.). Dieser Einwand ist insoweit berechtigt, als die Voraussetzung, dass ein Entscheid sachlich nicht mehr vertretbar sein darf, dem Willkürverbot entspricht, das gemäss der Rechtsprechung verletzt wird, wenn ein Entscheid offensichtlich unhaltbar ist und eine andere Lösung sachlich nicht begründbar bzw. nicht mehr vertretbar erscheint (
BGE 142 V 513
E. 4.2;
BGE 141 III 564
E. 4.1 S. 566; je mit Hinweisen; vgl. auch Urteil 1C_218/2016 vom 3. August 2016 E. 2.3). Die Zurückhaltung bei der Überprüfung von Ermessensentscheiden zur Wahrung der Gemeindeautonomie darf jedoch nicht so weit gehen, dass sich Rechtsmittelbehörden auf eine Willkürprüfung beschränken, weil eine solche Beschränkung mit der Rechtsweggarantie gemäss
Art. 29a BV
und bei Anwendung von Vorschriften des Raumplanungsgesetzes mit
Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG
(SR 700) nicht vereinbar wäre (
BGE 137 I 235
E. 2.5.2 S. 240 f.; Urteile 1C_499/2014 vom 25. März 2015 E. 4.1, in: ZBl 2016 S. 611; 1C_319/2016 vom 1. Februar 2017 E. 4.2).
Dagegen lässt die Rechtsweggarantie eine richterliche Zurückhaltung bei der Überprüfung unbestimmter Rechtsbegriffe zu, was den Gerichten erlaubt, den entsprechenden Handlungsspielraum der unteren Instanzen und insbesondere der Gemeinden zu wahren (
BGE 137 I 235
E. 2.5 S. 239 f. mit Hinweisen). Die kantonalen Gerichte haben sich daher auch dann, wenn sie nach
Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG
die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids prüfen, Zurückhaltung aufzuerlegen, um die Gemeindeautonomie gemäss
Art. 50 Abs. 1 BV
zu respektieren (Urteil 1C_97/2014 vom 9. Februar 2015 E. 3.3 mit Hinweisen). Gleiches hat auch bezüglich der Angemessenheitsprüfung gemäss § 20 Abs. 1 VRG zu gelten, weshalb das Baurekursgericht entgegen der neueren vorinstanzlichen Praxis nicht
BGE 145 I 52 S. 59
bereits von der kommunalen Anwendung von
§ 238 PBG
/ZH abweichen darf, wenn es unter Beachtung der Argumente der Baubehörde seine abweichende gestalterische Einschätzung begründet. Vielmehr darf es den Einordnungsentscheid der kommunalen Baubehörde nur aufheben, wenn diese bei der Anwendung von
§ 238 PBG
/ZH ihren durch die Gemeindeautonomie gewährleisteten Beurteilungs- und Ermessensspielraum überschritten hat. Dies trifft nicht nur zu, wenn ihr Einordnungsentscheid sachlich nicht mehr vertretbar und damit willkürlich ist. Da die kommunale Behörde ihr Ermessen pflichtgemäss ausüben muss, hat sie dabei vom Sinn und Zweck der anzuwendenden Regelung auszugehen und neben dem Willkürverbot auch das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und das übergeordnete Gesetzesrecht zu beachten (vgl.
BGE 138 I 305
E. 1.4.3 S. 311 und E. 1.4.5 S. 313; Urteile 1C_96/2018 vom 11. Oktober 2018 E. 3.3.2; 1C_499/2017 / 1C_500/2017 vom 19. April 2018 E. 3.1.2; 1C_49/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 4). Eine kommunale Behörde überschreitet daher den ihr bei der Anwendung von
§ 238 PBG
/ZH zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraum auch dann, wenn sie sich von unsachlichen, dem Zweck dieser Regelung fremden Erwägungen leiten lässt oder die Grundsätze der Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit verletzt (vgl.
BGE 123 V 150
E. 2 S. 152;
BGE 140 I 257
E. 6.3.1 S. 267;
BGE 141 V 365
E. 1.2 S. 366; vgl. auch OLIVER SCHULER, Kognition zwischen Rechtsweggarantie und Gemeindeautonomie in bau- und planungsrechtlichen Verfahren, 2015, S. 75 ff.). Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit sind die lokalen ästhetischen Interessen gegenüber den privaten und den überkommunalen öffentlichen Interessen an der Errichtung der geplanten Baute abzuwägen (
BGE 115 Ia 370
E. 3 S. 372 ff.; CARMEN WALKER SPÄH, Ermessensspielraum bei Gestaltungsfragen und Rechtsweggarantie, PBG-aktuell 4/2009 S. 7 f.). Dabei müssen insbesondere die Interessen an der Erreichung der Zielsetzungen der Raumplanung des Bundes berücksichtigt werden, weshalb die Rechtsmittelinstanz die Gemeindeautonomie nicht verletzt, wenn sie einen kommunalen Einordnungsentscheid aufhebt, der diesen öffentlichen Interessen nicht oder unzureichend Rechnung trägt (Urteile 1C_479/2017 vom 1. Dezember 2017 E. 7.2; 1C_96/2018 vom 11. Oktober 2018 E. 3.3.1 und 3.3.2; vgl. auch
BGE 141 II 245
E. 7.1 S. 250 f.; Urteil 1C_49/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 4). So überschritt etwa die Stadt Chur ihren Ermessensspielraum, als sie an einem neuzeitlichen Gebäude in der
BGE 145 I 52 S. 60
Altstadt den Ersatz der Holzfensterläden durch Aluminiumläden aus ästhetischen Gründen nicht bewilligte, obwohl Aluminiumläden dem Sinn und Zweck der anwendbaren Ästhetikregelung ebenfalls entsprachen und die Verpflichtung zur Anbringung von Holzläden daher einen unverhältnismässigen Eingriff in die Eigentumsgarantie darstellte (Urteil 1C_578/2016 vom 28. Juni 2017 E. 4.6 und 4.7, in: ZBl 2018 S. 209 ff.).
Nachstehend ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin bei der Anwendung von
§ 238 PBG
/ZH ihren durch die Gemeindeautonomie geschützten Beurteilungsspielraum überschritten hat.
4.
4.1
Die Vorinstanz bejahte mit dem Baurekursgericht eine befriedigende Gesamtwirkung im Sinne von
§ 238 PBG
/ZH und führte zur Begründung im Wesentlichen aus, die von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Praxis, Ausnutzungsübertragungen nur zuzulassen, wenn sie aus der Sicht des Empfänger-Grundstücks 20 % nicht übersteigen, entbehre einer gesetzlichen Grundlage, da die Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Meilen (BZO) keine fixe Obergrenze für Baumassentransfers vorsehe. Da sich der Charakter der Zonen W 1.4 nicht nur über die Baumassenziffer, sondern auch über die weiteren in dieser Zone anwendbaren Bauvorschriften sowie über die Parzellenanordnung bestimme, sei nicht erkennbar, inwiefern das vorliegende Bauprojekt, das diese übrigen Vorschriften einhalte, den Zonencharakter verletzte. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin seien die projektierten Gebäude nicht so nahe zusammengebaut, dass sie wie ein einziges Gebäude wahrgenommen würden. Aufgrund des Zwischenraums seien zwei getrennte Baukörper erkennbar, was zur Auflockerung des Erscheinungsbildes des Bauvorhabens beitrage. Im Übrigen seien in der Wohnzone W 1.4 Gebäude mit einer Länge von bis zu 50 m zulässig, weshalb dem Bauvorhaben die von der Beschwerdeführerin behauptete Wahrnehmung als ein 41 m langes Gebäude ohnehin nicht angelastet werden könne. Die Bauparzellen lägen an einem nach Süden abfallenden Hang und seien gegenüber dem Zweienbach und dem östlichen Siedlungsgebiet leicht erhöht. Die Höhendifferenz von 13 m zwischen den Bauparzellen und dem Flussbett des Bachs falle aufgrund des sich davor befindlichen Waldes optisch jedoch nicht ins Gewicht. Zwischen der südlichen Bauparzelle und den davor südöstlich liegenden Häusern an der Y.strasse betrage der Höhenunterschied lediglich 1,5 m. Das Gebäude östlich der nördlichen Bauparzelle sei
BGE 145 I 52 S. 61
gegenüber dieser sogar über einen Meter erhöht, weshalb von einer exponierten Lage keine Rede sein könne. Zwar befänden sich südlich der Bauparzellen einige wenig auffällige Ein- und Zweifamilienhäuser. Der Bereich östlich der Bauparzellen werde aber insgesamt von den im Norden liegenden grösseren Mehrfamilien- und Terrassenhäusern geprägt. Zu diesen gehörten auch das nordöstlich an die Bauparzellen angrenzende dreigliedrige Haus am X.weg mit zwei Vollgeschossen, das zusammen mit dem gleich gestalteten Mehrfamilienhaus am X.weg die Arealüberbauung "X." bilde. Unter Berücksichtigung dieser Überbauung habe das Baurekursgericht das Bauvorhaben als dem örtlichen Gesamtkontext angepasst erachten dürfen, zumal die projektierten Baukuben durch die Aufnahme der in der weiteren baulichen Umgebung vorherrschenden modernen Architektursprache sich in harmonischer Weise in das bestehende Siedlungsgebiet eingliederten. Das Bauvorhaben bilde damit entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin keine "Stadtmauer über der Schlucht". Da das Bauvorhaben den Waldabstand sowie die Vorschriften über die Gebäudehöhen und -längen einhalte, sei nicht ersichtlich, inwiefern es sich bloss aufgrund seiner erhöhten Baumasse nachteilig auf die Besonnung des Waldes auswirken oder mehr Immissionen für die Waldrandfauna hervorrufen würde. Nicht erheblich sei, dass die Beschwerdegegnerin nun auch die Geberparzelle erworben habe und bei einer Vereinigung der Grundstücke keine Ausnutzungsübertragung mehr erforderlich wäre, da die Beschwerdegegnerin sich bei den rechtlichen Gegebenheiten behaften lassen müsse, die ihrem Baugesuch zu Grunde gelegen hätten.
4.2
Die Beschwerdeführerin wendet ein, sie habe von ihrem Ermessen sachgerecht Gebrauch gemacht, wenn sie in Bezug auf die vorgesehenen, konzentriert dichten Bauten am exponierten Siedlungsrand in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung im Sinne von
§ 238 PBG
/ZH verneint habe. Indem die Vorinstanz diese Ermessensausübung nicht respektiert habe, habe sie Gemeindeautonomie verletzt. Die geplanten Bauten erreichten aufgrund ihres grossen Bauvolumens im Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung keine befriedigende Gesamtwirkung. Das Bauvolumen werde zwar auf zwei Baukörper aufgeteilt, die aber wegen ihres nur geringen Abstands von 4 m aus den meisten Blickrichtungen wie ein einziger insgesamt 41 m langer Baukörper in Erscheinung träten. Die Gebäudebreite von bis zu 16 m sei in der Zone W 1.4
BGE 145 I 52 S. 62
überdurchschnittlich und wirke bei der vorgesehenen Flachdachlösung massiger als die Satteldachlösung, die dem Vorentscheid zugrunde gelegen habe. Der Gebäudekomplex bilde einen Wall zwischen den angrenzenden Wohnbauten und dem Wald mit dem Bach. Diese Trennwirkung werde dadurch verstärkt, dass die geplanten Gebäude die östlich angrenzenden Bauten deutlich überragten. Das auf den Baugrundstücken zulässige Bauvolumen soll durch einen Transfer vom Grundstück Kat.-Nr. 12338 um 25 % erhöht werden. Dies widerspreche der Praxis der Baubehörde, Baumassentransfers von über 20 % nicht ohne triftige Gründe zuzulassen. Bereits deshalb erweise sich die kommunale Bauverweigerung als rechtens. Zwar habe die Beschwerdegegnerin das Gebergrundstück zwischenzeitlich käuflich erworben. Auch wenn bei einer möglichen Vereinigung der Grundstücke kein Nutzungstransfer mehr erforderlich sei, würde sich an der Sprengung des Zonencharakters und der unbefriedigenden Einordnung in den baulichen und landschaftlichen Kontext nichts ändern, da an exponierter Lage eine grosse Baumasse auf kleiner Fläche konzentrierter werden soll. Zudem habe die Vorinstanz autonomieverletzend unberücksichtigt gelassen, dass die Arealüberbauung "X." grosszügige Freiräume sowie einen erheblichen Abstand zum Wald aufweise und daher keinen voluminösen Baukörper rechtfertigen könne, der unmittelbar am Waldrand bzw. an der Kante des Bacheinschnitts liege und keinen grosszügigen Umschwung aufweise.
4.3
Die Beschwerdegegnerin liess das strittige Bauprojekt unter Berücksichtigung des Vorentscheids vom 27. August 2013 ausarbeiten, der einen Baumassentransfer von der Geberparzelle Kat.-Nr. 12338 grundsätzlich als bewilligungsfähig qualifizierte. Der Beschwerdegegnerin kann daher nicht als Nachlässigkeit angelastet werden, dass sie zur Vermeidung eines solchen Transfers die Geberparzelle erst erwarb, nachdem die Beschwerdeführerin ihren Bauabschlag im Wesentlichen mit der Übermässigkeit des vorgesehenen Baumassentransfers begründet hatte. Da die Beschwerdegegnerin die Geberparzelle bereits vor dem Erlass des angefochtenen Urteils erworben hatte, war bereits in diesem Zeitpunkt ein Baumassentransfer aufgrund der möglichen Vereinigung der Geberparzelle mit den Baugrundstücken letztlich nicht mehr erforderlich. Die Beschwerdeführerin bestreitet dies nicht, wendet jedoch ein, die geplanten Bauten erreichten auch ohne Baumassentransfer keine befriedigende Gesamtwirkung. Demnach ist zu prüfen, ob im vorliegenden Fall aus ästhetischen Gründen eine Reduktion der grundsätzlich zugelassenen Baumasse verlangt werden kann.
BGE 145 I 52 S. 63
4.4
Die Ausnutzung der maximalen Baumasse entspricht grundsätzlich einem öffentlichen Interesse, da die schweizerische Raumordnungspolitik das wichtige Ziel verfolgt, die Siedlungsentwicklung zur haushälterischen Nutzung des Bodens nach innen zu lenken und kompakte Siedlungen zu schaffen (
BGE 142 II 100
E. 4.6 S. 110 f.; Urteile 1C_233/2016 vom 20. Januar 2017 E. 5.3; 1C_490/ 2015 vom 15. April 2016 E. 3.4.1 und 3.4.2). Wird aus ästhetischen Gründen eine Reduktion der grundsätzlich zugelassenen Baumasse verlangt, muss diese Reduktion deshalb durch überwiegende öffentliche Interessen, wie zum Beispiel den Schutz von denkmalgeschützten Bauten oder Gebäudekomplexen, gerechtfertigt werden (
BGE 101 Ia 223
E. 6c S. 222 f.; Urteile 1C_506/2011 vom 22. Februar 2012 E. 3.3; 1C_565/2016 vom 16. November 2017 E. 2.5 mit weiteren Hinweisen). Lässt die Zonenordnung eine bestimmte Geschosszahl zu, darf zur Erreichung einer guten Gesamtwirkung nicht generell - etwa für ein ganzes Quartier - nur ein Geschoss weniger bewilligt werden, weil sonst die Zonenordnung ausser Kraft gesetzt würde (
BGE 115 Ia 370
E. 5 S. 377 mit Hinweisen; vgl. auch Urteile 1C_434/2012 vom 28. März 2013 E. 3.3; 1C_270/2017 vom 12. Januar 2018 E. 4.2).
4.5
Vorliegend macht die Beschwerdeführerin namentlich geltend, die Ausschöpfung der zulässigen Baumasse führe dazu, dass die geplanten Mehrfamilienhäuser einen Wall zwischen den angrenzenden Wohnbauten und dem Wald bildeten, zumal die Gebäude aufgrund des Abstands von nur vier Metern wie ein 41 m langer Baukörper in Erscheinung treten würden. Die Vorinstanz durfte indessen willkürfrei davon ausgehen, die Errichtung von zwei getrennten Gebäuden trage trotz des relativ geringen Abstands zur Auflockerung des Erscheinungsbildes des Bauvorhabens bei. Zudem sind in der Wohnzone W 1.4 bis zu 50 m lange Gebäude zulässig, weshalb selbst eine Gebäudelänge von 41 m grundsätzlich nicht als übermässig qualifiziert werden könnte. Weiter durfte die Vorinstanz entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin berücksichtigen, dass die Trennwirkung dadurch reduziert würde, dass der Wald die geplanten Gebäude zum Teil überragen würde. Zudem würden die geplanten Bauten vom nördlich an ihnen vorbeiführenden X.weg aus gesehen den Wald insgesamt nur zu einem geringen Teil abdecken, weil dieser nördlich der Baugrundstücke im Bereich der unüberbaubaren Parzelle Kat.-Nr. 12338 über grössere Distanzen uneingeschränkt einsehbar bleiben würde. Diese Parzelle ist daher entgegen der Meinung
BGE 145 I 52 S. 64
der Beschwerdeführerin gerade aufgrund ihrer länglichen Form durchaus geeignet, bezüglich der Wahrnehmung des Waldes einen Ausgleich dafür zu schaffen, dass der Umschwung auf den Baugrundstücken relativ klein ist. Zudem würde die Sicht auf den Wald durch den Abriss der Scheune auf dem Baugrundstück zum Teil sogar vergrössert. Unter diesen Umständen führen die geplanten Gebäude nicht zu einer übermässigen "Riegelwirkung" gegenüber dem Wald. Dies wird dadurch bestätigt, dass nicht ersichtlich ist, inwiefern die von der Beschwerdeführerin verlangte Reduktion des Bauvolumens um 5 % die Einsehbarkeit des Waldes spürbar verbessern soll. Weiter ist zu beachten, dass in der umliegenden Wohnzone W 1.4 anerkanntermassen modernere Wohnhäuser und grössere Überbauungen, wie zum Beispiel die Arealüberbauung "X." errichtet wurden. Dagegen finden sich in der Umgebung keine denkmalgeschützten Bauten oder Gebäudekomplexe, die ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Unterschreitung der grundsätzlich zulässigen Baumasse begründen könnten. Demnach stellt der Bauabschlag einen unverhältnismässigen Eingriff in die Eigentumsfreiheit dar, weshalb die Beschwerdeführerin mit dem strittigen Bauabschlag ihren Ermessensspielraum bei der Beurteilung der befriedigenden Gesamtwirkung nach
§ 238 Abs. 1 PBG
/ZH überschritt. Die Vorinstanz hat daher mit der Aufhebung des Bauabschlags die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin nicht verletzt.
5.
5.1
In ihrem Eventualantrag verlangt die Beschwerdeführerin, die vorinstanzliche Gerichtsgebühr von Fr. 13'000.- sei auf Fr. 8'000.- zuzüglich Zustellkosten von Fr. 120.- zu reduzieren, da sie das Äquivalenzprinzip und den Anspruch auf eine wohlfeile Erledigung des Verfahrens gemäss Art. 18 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV/ZH; SR 131.211) verletze. In kantonalen Beschwerdeverfahren betreffend baurechtliche Fragen seien im Normalfall Gerichtsgebühren zwischen 5'000 und 8'000 Franken angemessen, sofern nicht ein ausserordentlicher Aufwand zu leisten sei oder ein aussergewöhnlich hoher Interessenwert bestehe. Im vorliegenden Fall hätten sich einzig gewöhnliche Fragen rund um die Einordnung und die Baumassenkonzentration gestellt, deren Beantwortung nicht besonders aufwändig gewesen sei. Demnach bestehe zwischen dem objektiven Wert des angefochtenen Urteils und der Gerichtsgebühr von 13'000.- ein offensichtliches Missverhältnis.
BGE 145 I 52 S. 65
5.2
Gerichtsgebühren sind Kausalabgaben, die ihren Grund in der Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung haben (
BGE 143 I 227
E. 4.3.1 S. 234;
BGE 124 I 241
E. 4a S. 244; je mit Hinweisen). Dagegen sind Steuern unabhängig von einer bestimmten staatlichen Gegenleistung geschuldet (
BGE 135 I 130
E. 2 S. 133).
5.2.1
Aus dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht folgt, dass Abgaben in rechtssatzmässiger Form festgelegt sein müssen, so dass den rechtsanwendenden Behörden kein übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten voraussehbar und rechtsgleich sind (
BGE 136 I 142
E. 3.1 S. 144 f. mit Hinweisen; vgl.
Art. 164 Abs. 1 lit. d BV
). Entsprechend verlangt
Art. 127 Abs. 1 BV
, dass die Ausgestaltung der Steuern, namentlich der Kreis der Steuerpflichtigen, der Gegenstand der Steuer und deren Bemessung in den Grundzügen im Gesetz selber zu regeln ist. Die formell-gesetzliche Grundlage muss in diesen Punkten hinreichend bestimmt sein, um den Grundsätzen der Rechtssicherheit, der Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns und der rechtsgleichen Rechtsanwendung zu genügen (
BGE 131 II 271
E. 6.1 S. 278;
BGE 143 I 227
E. 4.2 S. 233; je mit Hinweisen).
Diese Anforderungen gelten grundsätzlich sowohl für Steuern wie auch für Kausalabgaben (vgl.
Art. 164 Abs. 1 lit. d BV
). Bei Letzteren hat die Rechtsprechung die Anforderungen bezüglich der gesetzlichen Bestimmung der Abgabenhöhe namentlich bei Gerichtsgebühren gelockert, deren Höhen sich anhand der verfassungsmässigen Grundsätze der Kostendeckung und der Äquivalenz überprüfen lassen (
BGE 106 Ia 249
E. 3b S. 253 f.;
BGE 143 I 227
E. 4.2.1 S. 233; je mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung wurde indessen in einer Zeit entwickelt, in der üblicherweise geringe Gerichtsgebühren erhoben wurden, während die Gerichte heute tendenziell diese Gebühren erheblich erhöhen, weshalb dem Legalitätsprinzip insoweit eine grössere Bedeutung zukommt (
BGE 143 I 227
E. 4.3.3 S. 235 f.).
5.2.2
Die Kausalabgaben, die wie Gebühren eine bestimmte staatliche Leistung abgelten, unterliegen dem Kostendeckungsprinzip. Nach diesem Prinzip soll der Gebührenertrag die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen. Dieses Prinzip spielt im Allgemeinen für Gerichtsgebühren keine Rolle, weil die von den Gerichten eingenommenen Gebühren die entsprechenden Kosten erfahrungsgemäss bei Weitem nicht decken (
BGE 143 I 227
E. 4.3.1 S. 234;
BGE 141 I 105
E. 3.3.2 S. 108; je
BGE 145 I 52 S. 66
mit Hinweisen). Dass dies für das Zürcher Verwaltungsgericht nicht zutreffen soll, zeigt die Beschwerdeführerin nicht auf und ist auch nicht ersichtlich (vgl. 1C_156/2012 vom 12. Oktober 2012 E. 8.2.3).
5.2.3
Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben. Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der abzugeltenden Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss. Der Wert der Leistung bemisst sich nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs. Dabei darf auf Durchschnittserfahrungen abgestellt werden, weshalb die Gebühren nicht in jedem Fall genau dem erbrachten Verwaltungsaufwand entsprechen müssen. Sie sollen jedoch nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind. Bei ihrer Festsetzung darf innerhalb eines gewissen Rahmens der wirtschaftlichen Situation des Pflichtigen und dessen Interesse am abzugeltenden Akt Rechnung getragen werden (
BGE 141 I 105
E. 3.2.2 S. 108 f.;
BGE 132 II 47
E. 4.1 S. 55 f.; je mit Hinweisen). Zudem darf gemäss dem Äquivalenzprinzip die Höhe der Gebühr die Inanspruchnahme gewisser Institutionen nicht verunmöglichen oder übermässig erschweren (
BGE 106 Ia 249
E. 3a S. 253;
BGE 103 Ia 85
E. 5b S. 89). Dies gilt namentlich bezüglich der Gerichtsgebühren, deren Höhe gemäss der jüngeren Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Wahrung der Rechtsweggarantie gemäss
Art. 29a BV
den Zugang zur Justiz nicht übermässig erschweren darf (
BGE 143 I 227
E. 5 S. 238 f.;
BGE 141 I 105
E. 3.2.2 S. 108 f.; Urteile 2C_354/2017 vom 14. November 2017 E. 2.5.1; 1C_50/2016 vom 12. Mai 2016 E. 3.2; je mit Hinweisen; vgl. auch: ANDREAS KLEY, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 7. zu
Art. 29a BV
; GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Kommentar, 2. Aufl. 2017, N. 8b zu
Art. 29a BV
; JACQUES DUBEY, Droits fondamentaux, Bd. II, 2018, S. 837 Rz. 4153; BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 28 zu
Art. 29a BV
). In der vorliegenden Angelegenheit gibt es jedoch keinen Anlass, die Frage der Rechtsweggarantie (
Art. 29a BV
) zu überprüfen, weil die Beschwerdeführerin keine entsprechende Rüge vorbrachte.
BGE 145 I 52 S. 67
5.2.4
Die kantonalen Gerichte verfügen bei der Festsetzung von Gerichtsgebühren über einen grossen Ermessensspielraum, der jedoch überschritten wird, wenn in Verletzung des Äquivalenzprinzips ein offensichtliches Missverhältnis zwischen der Gebühr und dem objektiven Wert der bezogenen Leistung besteht (
BGE 141 I 105
E. 3.3.2 S. 109; Urteile 1C_327/2016 vom 22. März 2017 E. 10.3; 1C_319/ 2016 vom 1. Februar 2017 E. 5.3; je mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat sich in verschiedenen jüngeren Entscheiden mit diesem Thema im Bereich des öffentlichen Rechts befasst (Urteile 1C_459/ 2017 vom 12. Januar 2018 E. 5; 1C_342/2016 vom 13. Oktober 2016 E. 3.2 und 3.3; 1C_327/2016 vom 22. März 2017 E. 10.3 und 10.4; 1C_319/2016 vom 1. Februar 2017 E. 5.3 und 5.4; 1C_50/2016 vom 12. Mai 2016 E. 3; 1C_156/2012 vom 12. Oktober 2012 E. 8.2; vgl. auch Urteil 2C_717/2015 vom 13. Dezember 2015 E. 7 mit weiteren Hinweisen). Der vorliegende Fall bietet Gelegenheit, das Ausgeführte für das Gebiet des Baurechts zu konkretisieren.
5.3
Nach der Rechtsprechung kann auf eine genügende formell-gesetzliche Grundlage bei Studiengebühren verzichtet werden, solange diese sich in einer Grössenordnung halten, wie sie heute auch an anderen schweizerischen Hochschulen üblich ist, bzw. die Grenze des für den betreffenden Sachbereich Üblichen nicht deutlich überschritten wird (
BGE 120 Ia 1
E. 3g S. 6. f;
BGE 121 I 273
E. 5a S. 277). Unter Berufung auf diese Rechtsprechung hob das Bundesgericht den Gebührentarif vom 28. April 2015 für verwaltungsrechtliche Streitigkeiten des Kantons Waadt (Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA/VD; RSV 173.36.5.1]) trotz ungenügender formell-gesetzlicher Grundlage deshalb nicht auf, weil es davon ausging, der obere Gebührenrahmen von 10'000 Franken dürfe nur bei gewissen komplexen Fällen namentlich bei wichtigen Bauprojekten angewendet werden und diese Beträge blieben in einer Grössenordnung, die der heute in der Schweiz üblicherweise verlangten Gerichtsgebühren entspreche. Dabei verwies das Bundesgericht namentlich auf die Gebührenregelungen der Kantone Bern, Genf und Freiburg. Zudem berücksichtigte es die von der Verwaltungsrechtlichen Abteilung des Kantonsgerichts Waadt am 11. Mai 2015 erlassenen Richtlinien, die bei Rekursen gegen Baubewilligungen bei "kleinen" Bauprojekten Kostenvorschüsse von 1'500 bis 3'000 Franken, bei "gewöhnlichen" Projekten Vorschüsse von 3'000 bis 5'000 Franken und bei "wichtigen" Bauprojekten Vorschüsse von 4'000 bis 10'000 Franken vorsehen (
BGE 143 I 227
E. 4.5.1 S. 237 und Sachverhalt lit. A.b S. 230).
BGE 145 I 52 S. 68
5.4
Im Kanton Bern beträgt die Gebühr bei Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht zwischen 300 und 7'000 Franken (Art. 51 des Verfahrenskostendekrets des Kantons Bern vom 24. März 2010 [BSG 161.12]). Im Kanton Genf - der wie der Kanton Zürich bei verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten eine doppelte gerichtliche Instanz vorsieht - darf die Gerichtsgebühr in Rekursverfahren in der Regel 10'000 Franken nicht überschreiten, ausgenommen sind besondere Fällen, in denen die Gebühr maximal 15'000 Franken betragen darf (Art. 2 des Reglements des Kantons Genf vom 30. Juli 1986 über die Kosten, Gebühren und Entschädigungen in Administrativverfahren [rs/GE E 5 10.03]). Der Kanton Tessin sieht für verwaltungsgerichtliche Streitigkeiten einen Gebührenrahmen von 100 bis 5'000 Franken vor (vgl. Art. 47 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Kantons Tessin vom 24. September 2013 [RL 165.100]). Gemäss dem vom Bundesgericht beurteilten Gebührentarif für verwaltungsrechtliche Streitigkeiten des Kantons Waadt liegt der obere Gebührenrahmen bei 10'000 Franken, der nur bei besonders umfangreichen oder komplexen Verfahren überschritten werden darf (Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 TFJDA/VD). Das Bundesgerichtsgesetz sieht vor, dass die Gerichtsgebühr für Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse - zu denen nach der Praxis baurechtliche Streitigkeiten gezählt werden - in der Regel 200-5000 Franken beträgt (
Art. 65 Abs. 3 lit. a BGG
), wobei der Höchstbetrag von 5'000 Franken verdoppelt werden kann, wenn besondere Gründe es rechtfertigen (
Art. 65 Abs. 5 BGG
). Solche Gründe können darin liegen, dass aussergewöhnlich grosse Bauvorhaben strittig sind und sich komplizierte Rechtsfragen stellen.
Diese Regelungen lassen die Grössenordnung der in der Schweiz für baurechtliche Streitigkeiten heute üblichen Gerichtsgebühren erkennen. Zwar kann im Kanton Freiburg die Verwaltungsjustizgebühr bis 50'000 Franken betragen (Art. 1 Abs. 1 des Tarifs der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz des Kantons Freiburg vom 17. Dezember 1991 [SGF 150.12]). Jedoch ist nicht ersichtlich, dass das Kantonsgericht Freiburg aufgrund dieses hohen Gebührenrahmens in Streitigkeiten betreffend Baubewilligungen höhere Gerichtsgebühren erhebt, als dies die Verwaltungsgerichte der anderen Kantone üblicherweise tun.
5.5
Die vorliegend strittige Gebühr findet ihre rechtliche Grundlage namentlich in § 65a VRG. Gemäss dieser Bestimmung legt das
BGE 145 I 52 S. 69
Verwaltungsgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Die Gebühr beträgt in der Regel 500 bis 50'000 Franken (Abs. 1). Im Übrigen richtet sich die Gebührenerhebung nach §§ 13-16 VRG und nach der Verordnung des Verwaltungsgerichts (Abs. 2).
Gemäss der entsprechenden Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (GebV VGr; LS 175.252) bemisst sich die Gerichtsgebühr nach dem Zeitaufwand des Gerichts, der Schwierigkeit des Falles und dem Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse (§ 2 GebV VGr). Die Gebühr beträgt bei Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert in der Regel 1'000 bis 50'000 Franken (§ 3 Abs. 3 GebV VGr). Für besonders aufwendige Verfahren kann die Gerichtsgebühr verdoppelt werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr). Bei Streitigkeiten betreffend Baubewilligungen ist von einem Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert auszugehen, weshalb das tatsächliche Streitinteresse zu berücksichtigen ist (vgl. Urteile 1C_156/2012 vom 12. Oktober 2012 E. 8.1.2; 1C_459/2017 vom 12. Januar 2018 E. 5.2).
5.6
Anders als im Kanton Waadt besteht für die Gebühren des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich somit in § 65a VRG eine formell-gesetzliche Grundlage, die den Gebührenrahmen sowie die wesentlichen Bemessungskriterien nennt und insoweit dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht entspricht. Zu beachten ist jedoch, dass der obere Gebührenrahmen von in der Regel Fr. 50'000.- im interkantonalen Vergleich für Streitigkeiten ohne bestimmbaren Streitwert sehr hoch ist (vgl. E. 5.4 hievor). Zudem geben die in § 65a Abs. 1 VRG und in § 2 GebV VGr genannten Bemessungskriterien des Zeitaufwands des Gerichts, der Schwierigkeit des Falles und des tatsächlichen Streitinteresses keine betragsmässigen Anhaltspunkte. Solche finden sich zwar bezüglich Verfahren mit bestimmbarem Streitwert in § 3 Abs. 1 GebV VGr, der für verschiedene Streitwertkategorien betragsmässige Grössenordnungen für Gebührenvorschüsse anführt. Für Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert sieht § 3 Abs. 3 GebV VGr dagegen einzig vor, dass die Gerichtsgebühr in der Regel 1'000 bis 50'000 Franken beträgt. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hat auch keine Richtlinien veröffentlicht, die bei baurechtlichen Verfahren nach Umfang bzw. Wichtigkeit des Bauvorhabens für die Gerichtsgebühren betragsmässige Grössenordnungen nennen, wie dies das Verwaltungsgericht des Kantons Waadt
BGE 145 I 52 S. 70
getan hat (vgl.
BGE 143 I 227
Sachverhalt lit. A.b S. 230). Dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich steht daher bei der Festsetzung der Gerichtsgebühren bei Streitigkeiten ohne bestimmbaren Streitwert aufgrund des hohen oberen gesetzlichen Gebührenrahmens und der unbestimmten Bemessungskriterien ein sehr grosser Ermessensspielraum zu. Unter diesen Umständen hat zur Wahrung der vernünftigen Grenzen der Gebührenbemessung das Äquivalenzprinzip eine erhöhte Bedeutung, weshalb gestützt darauf in analoger Anwendung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Relativierung des Legalitätsprinzips verlangt werden kann, dass die strittige Gerichtsgebühr das in der Schweiz für ähnliche Verfahren übliche Mass nicht deutlich überschreiten darf (vgl. E. 5.3 hievor). Diese Begrenzung ist auch gerechtfertigt, damit den Gerichten bei der Gebührenbemessung kein übermässiger Spielraum verbleibt und die Gebühren voraussehbar und rechtsgleich sind, wie dies das Legalitätsprinzip im Abgaberecht verlangt (vgl. E. 5.2.1 hievor). Zudem bestünde bei Gerichtsgebühren, welche die Grössenordnung der heute in der Schweiz üblicherweise verlangten Gebühren deutlich überschreiten, die Gefahr, dass namentlich für von Bauvorhaben betroffene Privatpersonen der Zugang zur Justiz übermässig erschwert werden könnte (vgl.
BGE 143 I 227
E. 5.2 S. 239).
5.7
Aus Erwägung 5.4 folgt, dass die strittige Gerichtsgebühr von Fr. 13'000.- im interkantonalen Vergleich und auch im Vergleich zu den Gebühren des Bundesgerichts aussergewöhnlich hoch ist und das in der Schweiz für ähnliche Verfahren übliche Mass deutlich überschreitet. Dass im vorliegenden Fall aussergewöhnliche Verhältnisse eine solche Abweichung rechtfertigen, legt die Vorinstanz nicht dar und ist auch nicht ersichtlich. So ist von einem höchstens durchschnittlichen Zeitaufwand der Vorinstanz auszugehen, zumal das angefochtene Urteil insgesamt elf Seiten umfasst, die Parteien keine umfangreichen Rechtsschriften eingereicht hatten, die Vorinstanz keinen Augenschein vornahm und sie in Dreierbesetzung die Rechtsauffassung des Baurekursgerichts bestätigte. Auch war der Fall nicht besonders schwierig, da im Wesentlichen nur die genügende Einordnung strittig war, die in Baurechtsverfahren häufig zu beurteilen ist. Schliesslich ist das Streitinteresse der Beschwerdeführerin als gering zu qualifizieren, da sie als Gemeinde in Bezug auf zwei Häuser mit insgesamt sieben Wohneinheiten aus ästhetischen Gründen im öffentlichen Interesse lediglich eine relativ
BGE 145 I 52 S. 71
geringe Reduktion der Baumasse verlangte. Demnach verletzte die angefochtene Gerichtsgebühr von Fr. 13'000.- das Äquivalenzprinzip, weil zwischen ihr und dem objektiven Wert des angefochtenen Urteils unter Berücksichtigung der heute in der Schweiz für baurechtliche Streitigkeiten üblicherweise verlangten Gebühren ein offensichtliches Missverhältnis besteht. Dies wird dadurch bestätigt, dass die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin trotz der anwaltlichen Ausarbeitung einer eingehenden Vernehmlassung eine Parteientschädigung von Fr. 3'500.- zusprach, die zu einer Gerichtsgebühr von Fr. 13'000.- in einem Missverhältnis stehen würde. Zudem erhob das Baurekursgericht als erste gerichtliche Instanz eine Gebühr von Fr. 8'000.-, obwohl es einen Augenschein mit Fotodokumentation durchführte und es daher einen wesentlich grösseren Aufwand hatte als die Vorinstanz. Diese verlangte im Übrigen gemäss ihrer jüngeren Praxis bei Verfahren betreffend Bauprojekte mit Mehrfamilienhäusern selber mehrfach Gerichtsgebühren, die Fr. 8'000.- nicht überstiegen (vgl. Urteil 1C_459/2017 vom 12. Januar 2018 E. 5.1 mit Hinweisen). Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich, die vorinstanzliche Gerichtsgebühr gemäss dem Eventualantrag der Beschwerdeführerin gestützt auf das Äquivalenzprinzip auf Fr. 8'000.- zu reduzieren.
5.8
Damit kann offenbleiben, ob der Anspruch auf eine wohlfeile Erledigung des Verfahrens gemäss
Art. 18 Abs. 1 KV/ZH
über das Äquivalenzprinzip hinausgeht (vgl. dazu: Urteile 2C_513/2012 vom 11. Dezember 2012 E. 3.5; 1C_156/2012 vom 12. Oktober 2012 E. 8.2.2).


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
146 V 306
28. Auszug aus dem Urteil der II. sozialrechtlichen Abteilung i.S. A. gegen Sozialversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
9C_688/2019 vom 30. Juni 2020

regeste:
Regeste
Art. 11 Abs. 1 lit. g ELG
; anrechenbare Einnahmen bei Verschwendung des Vermögens.
Auch wenn Ergänzungsleistungen ein gewisser sozialhilferechtlicher Charakter beigemessen wird, bleiben sie Sozialversicherungsleistungen. Bestätigung der Rechtsprechung, wonach trotz einer selbstverschuldeten Bedürftigkeit ein Anspruch auf Ergänzungsleistungen entstehen kann (E. 2.6.2).

text:
Sachverhalt
ab Seite 306
BGE 146 V 306 S. 306
A.
Die 1942 geborene A., Bezügerin einer Altersrente der Alters- und Hinterlassenenversicherung, meldete sich im Oktober 2016 zum Bezug von Ergänzungsleistungen an. Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen (nachfolgend: SVA) ermittelte einen Einnahmenüberschuss, weshalb sie mit Verfügung vom 3. Dezember 2016 einen Anspruch verneinte. Am 12. April 2017 trat A. in ein Altersheim
BGE 146 V 306 S. 307
ein. Mit Verfügung vom 30. Mai 2017 sprach ihr die SVA eine Ergänzungsleistung von monatlich Fr. 523.- ab 1. April 2017 zu. Mit einer weiteren Verfügung vom 12. Juli 2017 hob sie die Ergänzungsleistung auf Ende Juli 2017 auf. Mit Einspracheentscheid vom 8. Dezember 2017 hielt die SVA an allen drei Verfügungen fest. Zudem verneinte sie den Anspruch auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand für das Einspracheverfahren.
B.
Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen, nachdem es A. eine reformatio in peius angedroht hatte, mit Entscheid vom 21. August 2019 ab. Gleichzeitig korrigierte es den Einspracheentscheid vom 8. Dezember 2017 insoweit, als es die für die Zeit vom 1. April bis zum 31. Juli 2017 gewährte Ergänzungsleistung auf monatlich Fr. 489.- herabsetzte.
C.
A. lässt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragen, unter Aufhebung des Entscheids vom 21. August 2019 sei ihr eine Ergänzungsleistung von monatlich Fr. 5'105.95 ab 1. April 2017 und von monatlich Fr. 5'577.95 ab 1. August 2017 zuzusprechen; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Ausgleichskasse zurückzuweisen. Ausserdem sei ihr für das Einspracheverfahren ihr Rechtsvertreter als unentgeltlicher Rechtsbeistand beizugeben. Für das Verfahren vor Bundesgericht ersucht sie um unentgeltliche Rechtspflege.
Die SVA und das Bundesamt für Sozialversicherungen verzichten auf eine Vernehmlassung. A. lässt eine Kostennote einreichen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Die jährliche Ergänzungsleistung entspricht dem Betrag, um den die anerkannten Ausgaben die anrechenbaren Einnahmen übersteigen (
Art. 9 Abs. 1 ELG
[SR 831.30]).
2.2
Die Vorinstanz hat die anerkannten jährlichen Ausgaben auf Fr. 40'827.- ab Oktober 2016, Fr. 41'031.- ab Januar 2017, Fr. 100'149.- ab April 2017 und Fr. 83'349.- ab August 2017 festgelegt. Als anrechenbare jährliche Einnahmen hat sie Fr. 65'140.- ab Oktober 2016, Fr. 61'165.- ab Januar 2017, Fr. 94'289.- ab April 2017 und einen nicht bezifferten, aber die anerkannten Ausgaben übersteigenden Betrag ab August 2017 festgestellt. Entsprechend dem jeweiligen Ausgaben- resp. Einnahmenüberschuss hat sie den
BGE 146 V 306 S. 308
Anspruch auf jährliche Ergänzungsleistung für die Monate April bis und mit Juli 2017 (in der Höhe von jährlich Fr. 5'860.- resp. monatlich Fr. 489.-) bejaht und für die übrige Zeit verneint.
Streitig und zu prüfen sind diesbezüglich einzig die ab April 2017 anrechenbaren Einnahmen mit Blick auf die vorinstanzliche Behandlung des Vermögensverzehrs.
2.3
2.3.1
Als Einnahmen angerechnet werden auch Einkünfte und Vermögenswerte, auf die verzichtet worden ist (
Art. 11 Abs. 1 lit. g ELG
). Der Tatbestand dieser Bestimmung ist erfüllt, wenn die Leistungsansprecherin ohne rechtliche Verpflichtung oder ohne adäquate Gegenleistung auf Einkünfte oder Vermögen verzichtet hat (
BGE 140 V 267
E. 2.2 S. 270;
BGE 134 I 65
E. 3.2 S. 70;
BGE 131 V 329
E. 4.4 in fine S. 336). Dabei ist ein Verzicht nicht alleine deswegen anzunehmen, weil jemand vor der Anmeldung zum Ergänzungsleistungsbezug über seinen Verhältnissen gelebt haben könnte; das System der Ergänzungsleistungen bietet keine gesetzliche Handhabe für eine wie auch immer geartete "Lebensführungskontrolle" (
BGE 121 V 204
E. 4b S. 206;
BGE 115 V 352
E. 5d S. 354 f.; Urteil 9C_435/2017 vom 19. Juni 2018 E. 3.2 mit weiteren Hinweisen).
In zeitlicher Hinsicht ist zu beachten, dass für die Berücksichtigung eines Vermögensverzichts in der EL-Berechnung grundsätzlich unerheblich ist, wie weit die Verzichtshandlung zurückliegt (Urteil 9C_435/2017 vom 19. Juni 2018 E. 3.2 mit Hinweisen).
2.3.2
Die leistungsansprechende Person hat sich im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht an der Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu beteiligen. Insbesondere hat sie bei einer ausserordentlichen Abnahme des Vermögens diejenigen Tatsachen zu behaupten und soweit möglich auch zu belegen, die einen Vermögensverzicht ausschliessen. Ist ein einmal bestehendes Vermögen nicht mehr vorhanden, trägt sie die Beweislast dafür, dass es in Erfüllung einer rechtlichen Pflicht oder gegen eine adäquate Gegenleistung hingegeben worden ist. Dabei genügt weder die blosse Möglichkeit eines bestimmten Sachverhalts noch Glaubhaftmachen, sondern es gilt der Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit. Dieser ist erfüllt, wenn für die Richtigkeit der Sachbehauptung nach objektiven Gesichtspunkten derart gewichtige Gründe sprechen, dass andere denkbare Möglichkeiten vernünftigerweise nicht massgeblich in Betracht fallen. Bei Beweislosigkeit, d.h. wenn es dem Leistungsansprecher nicht gelingt, einen (überdurchschnittlichen) Vermögensrückgang
BGE 146 V 306 S. 309
zu belegen oder die Gründe dafür rechtsgenügend darzutun, wird ein Vermögensverzicht angenommen und ein hypothetisches Vermögen sowie darauf entfallender Ertrag angerechnet (Urteil 9C_435/2017 vom 19. Juni 2018 E. 3.3 mit Hinweisen).
2.3.3
Nach
Art. 17a ELV
(SR 831.301) wird der anzurechnende Betrag von Vermögenswerten, auf die verzichtet worden ist, jährlich um Fr. 10'000.- vermindert (Abs. 1). Dabei ist der Wert des Vermögens im Zeitpunkt des Verzichtes unverändert auf den 1. Januar des Jahres, das auf den Verzicht folgt, zu übertragen und dann jeweils nach einem Jahr zu vermindern (Abs. 2). Für die Berechnung der jährlichen Ergänzungsleistung ist der verminderte Betrag am 1. Januar des Bezugsjahres massgebend (Abs. 3).
2.4
2.4.1
Das kantonale Gericht hat festgestellt, die Versicherte habe ihren Kindern von Januar 2007 bis Ende Dezember 2014 monatlich Fr. 800.- und von Januar 2015 bis Ende Juli 2016 monatlich Fr. 300.-, insgesamt also Fr. 82'500.- geschenkt. Ihr Vermögen habe sich vom 1. Januar 2014 bis zum 31. Dezember 2016 um Fr. 421'658.- auf Fr. 46'940.- vermindert. Sie habe, obwohl die Rente nicht existenzsichernd gewesen sei, während dieser Zeit u.a. in einer teuren Wohnung gelebt und hohe Beträge für Luxusprodukte ausgegeben. Unter Berücksichtigung des ergänzungsleistungsspezifischen Existenzbedarfs (Fr. 145'798.- für die Jahre 2014-2016) und der Altersrente (jährlich Fr. 28'200.-) habe der notwendige Vermögensverzehr für die Jahre 2014-2016 insgesamt lediglich Fr. 61'198.- ausgemacht. Vom Differenzbetrag (Fr. 360'460.-) verblieben nach Abzug der auf den gleichen Zeitraum entfallenden Schenkungen an die Kinder (Fr. 15'300.-) und einer Zahlung zur Begleichung von Kontokorrent-Schulden (Fr. 19'330.-) weitere für den Existenzbedarf nicht notwendige Auslagen im Betrag von Fr. 325'830.-.
2.4.2
Die Vorinstanz hat sowohl die Schenkungen an die Kinder (Fr. 82'500.-) als auch die weiteren nicht existenznotwendigen Auslagen (Fr. 325'830.-) als Verzichtsvermögen betrachtet. Den Gesamtbetrag von Fr. 408'330.- hat sie - erstmals auf den 1. Januar 2009 - jährlich um Fr. 10'000.- reduziert, weshalb sie für das Jahr 2017 unter dem Titel von
Art. 11 Abs. 1 lit. g ELG
Fr. 318'330.- berücksichtigt hat.
2.5
Die soeben (in E. 2.4.1) wiedergegebenen vorinstanzlichen Feststellungen werden nicht angefochten und bleiben für das Bundesgericht verbindlich (nicht publ. E. 1). Unbestritten ist auch, dass die
BGE 146 V 306 S. 310
Schenkungen Verzichtsvermögen darstellen, das im Rahmen von
Art. 17a ELV
anrechenbar ist. Näher zu betrachten ist die Qualifikation der weiteren nicht existenznotwendigen Auslagen (Fr. 325'830.-).
Das kantonale Gericht ist - wie zuvor die Verwaltung - implizit davon ausgegangen, dass die Versicherte dafür (zumindest teilweise; vgl. nachfolgende E. 2.7) adäquate Gegenleistungen erhalten habe. Es ist der Auffassung, die stetige Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach in entsprechendem Umfang der Verzichtstatbestand nicht erfüllt ist (vgl. obenstehende E. 2.3.1), sei zu ändern. Zur Begründung führt es im Wesentlichen an, der durch einen verschwenderischen Lebensstil und deshalb selbstverschuldet herbeigeführte Armutsschaden könne nicht im Rahmen einer (Sozial-)Versicherungsleistung gedeckt werden. Würden dennoch Ergänzungsleistungen ausgerichtet, so wiesen diese nicht die wesensmässigen Charakteristika der Sozialversicherung, sondern der Sozialhilfe auf, wofür dem Bund aber keine Regelungskompetenz zukomme. Eine Vermögensverschwendung lasse die anschliessende Geltendmachung von Ergänzungsleistungen als rechtsmissbräuchlich erscheinen. Die Folgen eines entsprechenden Lebenswandels dürften nicht auf die Allgemeinheit überwälzt werden; bei der Anwendung des
Art. 11 Abs. 1 lit. g ELG
gehe es nicht darum, einer bestimmten Lebensführung einen "moralischen Stempel" aufzudrücken, sondern die vorwerfbare Schadensherbeiführung von der Versicherungsdeckung auszunehmen. Dies entspreche auch der Auffassung des Gesetzgebers: Die von den Eidg. Räten am 22. März 2019 beschlossene (noch nicht in Kraft getretene) EL-Reform (BBl 2019 2603) sehe im neuen
Art. 11a Abs. 3 ELG
u.a. vor, dass ein Vermögensverzicht anzunehmen ist, wenn ab der Entstehung des Anspruchs auf eine Hinterlassenenrente der AHV beziehungsweise auf eine Rente der IV pro Jahr mehr als 10 Prozent des Vermögens verbraucht wurden, ohne dass ein wichtiger Grund dafür vorliegt. Dahinter könne nur der Gedanke stecken, dass die genannten systematischen und teleologischen Aspekte zu einer Korrektur der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu
Art. 11 Abs. 1 lit. g ELG
zwängen.
2.6
2.6.1
Eine Praxisänderung muss sich auf ernsthafte sachliche Gründe stützen können, die - vor allem im Hinblick auf das Gebot der Rechtssicherheit - umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss erkannte Rechtsanwendung als zutreffend erachtet worden ist. Eine Praxisänderung lässt sich nur
BGE 146 V 306 S. 311
begründen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis des Gesetzeszwecks, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelten Rechtsanschauungen entspricht. Einen ernsthaften sachlichen Grund für eine Praxisänderung kann unter anderem die genauere oder vollständigere Kenntnis des gesetzgeberischen Willens darstellen (
BGE 141 II 297
E. 5.5.1 S. 303 mit Hinweisen).
2.6.2
Nach der Praxis des Bundesgerichts kann auch selbstverschuldete Bedürftigkeit einen Anspruch auf Ergänzungsleistungen begründen. Auch wenn diesen deswegen ein gewisser sozialhilferechtlicher Charakter beigemessen wird, werden sie dadurch weder rechtlich noch "faktisch" von Sozialversicherungs- zu Sozialhilfeleistungen. Die Beschwerdeführerin bringt zu Recht vor, dass Ergänzungsleistungen stets an den Bezug einer Alters-, Hinterlassenen- oder Invalidenrente und damit an den Eintritt eines versicherten Risikos anknüpfen. Daran ändert nichts, dass Ergänzungsleistungen aus Steuern (vgl. Art. 13 f. ELG) und nicht aus Versicherungsbeiträgen finanziert werden. In der Rechtsprechung wurde für den Vermögensverzicht stets auf die beiden Kriterien Rechtspflicht oder adäquate Gegenleistung abgestellt, und zwar ausdrücklich auch in Konstellationen, in denen jemand vor der Anmeldung zum Leistungsbezug über seine Verhältnisse gelebt hatte (vgl. z.B.
BGE 121 V 204
E. 4b S. 206). Zwar wird insbesondere dann, wenn ein Kapitalbezug aus der 2. Säule (mit-)betroffen ist (wofür in concreto keine Anhaltspunkte vorliegen), zunehmend als stossend empfunden, dass ein verschwenderischer Vermögensverzehr bei der Ergänzungsleistungsbemessung nicht sanktioniert wird (Botschaft vom 16. September 2016 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung [EL-Reform], BBl 2016 7495 ff. Ziff. 1.2.2; vgl. auch JÖHL/USINGER-EGGER, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 1887 Rz. 203). Dieser Umstand allein genügt jedoch unter dem Aspekt der Rechtssicherheit nicht für eine Änderung der Rechtsprechung. Das Vorgehen der Vorinstanz in Anlehnung an den neuen, noch nicht in Kraft stehenden
Art. 11a ELG
(vgl. obenstehende E. 2.5) zu schützen, käme einer unzulässigen positiven Vorwirkung gleich (vgl.
BGE 129 V 455
E. 3 S. 459 mit Hinweisen; Urteil 8C_21/2018 vom 25. Juni 2018 E. 6).
2.7
Nach dem Gesagten können die weiteren nicht existenznotwendigen Auslagen (Fr. 325'830.-) nicht ohne Weiteres als Verzichtsvermögen betrachtet werden.
BGE 146 V 306 S. 312
Das kantonale Gericht hat (verbindlich; nicht publ. E. 1) festgestellt, dass diese Auslagen - nebst "hohen Beträgen" für Luxusprodukte - die Differenz zwischen dem anerkannten und dem tatsächlichen Wohnungsmietzins (Fr. 14'400.- pro Jahr) und die Kosten einer Zusatzversicherung zur obligatorischen Krankenversicherung enthalten, nicht aber die gegenüber der Steuerbehörde für die Jahre 2014-2016 deklarierten (und bereits beim Existenzbedarf berücksichtigten) Krankheits- und Behinderungskosten von Fr. 21'018.- sowie (mangels Belegen) von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Ausgaben für die Spitex. Indessen lässt sich weder dem angefochtenen Gerichtsentscheid noch dem Einspracheentscheid vom 8. Dezember 2017 eine weitergehende Feststellung betreffend ausserordentliche Abnahme des Vermögens und die einer solchen gegenüberstehenden Gegenleistungen (wie Luxusprodukte und Dienstleistungen) resp. Rechtspflichten (wie Steuern) entnehmen (vgl. obenstehende E. 2.3.2). Die Sache ist zur diesbezüglichen Sachverhaltsfeststellung und neuem Entscheid über den Ergänzungsleistungsanspruch an die Verwaltung zurückzuweisen, wodurch der Beschwerdeführerin der Instanzenzug gewahrt wird. Insoweit ist die Beschwerde begründet.


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Urteilskopf
144 I 242
21. Auszug aus dem Urteil der Strafrechtlichen Abteilung i.S. X. GmbH gegen Staatsanwaltschaft des Kantons Obwalden (Beschwerde in Strafsachen)
6B_252/2017 vom 20. Juni 2018

regeste:
Regeste
Art. 6 OBG
i.V.m. Art. 32 Abs. 1 und 35 Abs. 1 BV,
Art. 6 Ziff. 2 EMRK
; Unschuldsvermutung, nemo tenetur;
Art. 6 OBG
i.V.m. Art. 1, 102, 105 und 333 StGB,
Art. 6 und 7 EMRK
; Haltereigenschaft und Halterhaftung juristischer Personen für Übertretungen des Strassenverkehrsrechts; Legalitätsprinzip.
Die in
Art. 6 OBG
statuierte Pflicht des seine Täterschaft bestreitenden Fahrzeughalters, den tatsächlichen Fahrzeugführer zu nennen oder die Busse zu bezahlen, verletzt weder die Unschuldsvermutung noch das Recht, sich nicht selber zu belasten (E. 1). Fahrzeughalter im Sinne von
Art. 6 OBG
können auch juristische Personen sein (E. 2).
Art. 6 OBG
enthält keine den allgemeinen Bestimmungen des Strafgesetzbuches vorgehende, ausdrückliche Rechtsgrundlage zur Ausdehnung der Strafbarkeit von Unternehmen auf Übertretungen im Bereich des Strassenverkehrsrechts (E. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 243
BGE 144 I 242 S. 243
A.
Am 2. August 2014 überschritt der Lenker eines auf die X. GmbH zugelassenen Personenwagens die zulässige Höchstgeschwindigkeit innerorts um 14 km/h. Hierauf forderte die Kantonspolizei Obwalden die Firma als Fahrzeughalterin gestützt auf
Art. 6 OBG
zur Bezahlung einer Ordnungsbusse von Fr. 250.- auf. Nachdem die Firma mitgeteilt hatte, dass sie nicht wisse, wer das Fahrzeug geführt habe, verurteilte sie die zuständige Staatsanwaltschaft mit Strafbefehl vom 24. März 2015 im ordentlichen Verfahren zu einer Busse in vorgenannter Höhe. Auf Einsprache der X. GmbH hin sprach sie der Kantonsgerichtspräsident II Obwalden am 1. März 2016 der einfachen Verkehrsregelverletzung schuldig und auferlegte ihr eine Busse von Fr. 250.-. Die dagegen erhobene Berufung wies das Obergericht des Kantons Obwalden am 7. Februar 2017 ab.
B.
Mit Beschwerde in Strafsachen beantragt die X. GmbH, das obergerichtliche Urteil sei aufzuheben und sie sei von Schuld und Strafe freizusprechen.
BGE 144 I 242 S. 244
C.
Das Bundesgericht hat die Angelegenheit am 20. Juni 2018 in einer öffentlichen Sitzung beraten.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut. Es hebt das Urteil des Obergerichts des Kantons Obwalden vom 7. Februar 2017 auf und spricht die Beschwerdeführerin frei. Das Bundesgericht weist die Sache zur Neufestsetzung der Kosten und der Entschädigung an das Obergericht zurück. Im Übrigen weist es die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
Die Beschwerdeführerin kritisiert, der der Verurteilung zugrunde liegende, eine Haftung des Fahrzeughalters für Geschwindigkeitsüberschreitungen des Fahrzeuglenkers statuierende Art. 6 des Ordnungsbussengesetzes vom 24. Juni 1970 (OBG; SR 741.03) verletze die Unschuldsvermutung sowie das Recht zu schweigen und sich nicht selbst zu belasten (
Art. 32 Abs. 1 und
Art. 35 Abs 1 BV
;
Art. 6 Ziff. 2 EMRK
).
1.1
Ist nicht bekannt, wer eine Widerhandlung begangen hat, so wird die Busse dem im Fahrzeugausweis eingetragenen Fahrzeughalter auferlegt (
Art. 6 Abs. 1 OBG
). Dem Halter wird die Busse schriftlich eröffnet. Er kann sie innert 30 Tagen bezahlen (
Art. 6 Abs. 2 OBG
). Bezahlt er die Busse nicht fristgerecht, so wird das ordentliche Strafverfahren eingeleitet (
Art. 6 Abs. 3 OBG
). Nennt der Halter Name und Adresse des Fahrzeugführers, der zum Zeitpunkt der Widerhandlung das Fahrzeug geführt hat, so wird gegen diesen das Verfahren nach den Absätzen 2 und 3 eingeleitet (
Art. 6 Abs. 4 OBG
). Kann mit verhältnismässigem Aufwand nicht festgestellt werden, wer der Fahrzeugführer ist, so ist die Busse vom Halter zu bezahlen, es sei denn, er macht im ordentlichen Strafverfahren glaubhaft, dass das Fahrzeug gegen seinen Willen benutzt wurde und er dies trotz entsprechender Sorgfalt nicht verhindern konnte (
Art. 6 Abs. 5 OBG
).
1.2
1.2.1
Die Unschuldsvermutung ist in
Art. 32 Abs. 1 BV
und
Art. 6 Ziff. 2 EMRK
verankert. Demnach ist es als Regel für die Verteilung der Beweislast Sache der Strafverfolgungsbehörden, dem Beschuldigten seine Täterschaft nachzuweisen. Obwohl in der Konvention nicht eigens erwähnt, gehört das Recht zu schweigen und
BGE 144 I 242 S. 245
sich nicht selbst zu belasten zum allgemein anerkannten internationalen Standard eines fairen Verfahrens im Sinne von
Art. 6 EMRK
. Das Recht soll den Beschuldigten vor Pressionen schützen und hängt mit der Unschuldsvermutung zusammen. Die Anklage soll gezwungen sein, die notwendigen Beweise ohne Rückgriff auf Beweismittel zu erbringen, die gegen den Willen des Beschuldigten durch ungerechtfertigten Zwang erlangt wurden (MEYER-LADEWIG/HARRENDORF/KÖNIG, in: EMRK, Handkommentar, Meyer-Ladewig und andere [Hrsg.], 4. Aufl. 2017, N. 131 zu
Art. 6 EMRK
). Das Recht zu schweigen ist indes kein absolutes Recht. Es ist im Rahmen des Verhältnismässigen beschränkbar, solange sein Wesensgehalt intakt bleibt (FRANK MEYER, in: Konvention zum Schutz der Menschenrechte [...], Kommentar, Karpenstein/Mayer [Hrsg.], 2. Aufl. 2015, N. 130 zu
Art. 6 EMRK
).
1.2.2
Nach der Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (nachfolgend: EGMR), worauf auch die Beschwerdeführerin verweist, verletzt nicht jede Einwirkung zur Durchsetzung einer Informationspflicht die Unschuldsvermutung. Anders als der Grundsatz des fairen Verfahrens gelten die Unschuldsvermutung und die daraus abgeleiteten Rechte nicht absolut. Zur Beurteilung, ob das Recht, zu schweigen und sich nicht selbst zu belasten, verletzt ist, stellt der EGMR auf die Natur und den Grad des angewandten Zwangs zur Erlangung des Beweismittels, die Verteidigungsmöglichkeiten sowie den Gebrauch des Beweismaterials ab. Wird die Informationspflicht als solche mit Bussenzwang belegt, kann dies zu einer Konventionsverletzung führen.
In der Sache
O'Halloran und Francis gegen Grossbritannien
(Urteil vom 29. Juni 2007 [Grosse Kammer], Nr. 15809 und Nr. 25624/02; Zusammenfassung der Rechtsprechung, insb. § 53; teilweise publ. in: forumpoenale 1/2008 S. 2 mit Bemerkungen von WOLFGANG WOHLERS) führte der EGMR aus, die unter Strafandrohung erfolgte Aufforderung an einen Fahrzeughalter, die Person zu nennen, die das Fahrzeug während der Geschwindigkeitsüberschreitung gelenkt hatte, verstosse nicht gegen das Recht, zu schweigen und sich nicht selbst zu belasten. Der Gerichtshof wies darauf hin, dass sich jeder Halter oder Lenker eines Motorfahrzeugs der Strassenverkehrsgesetzgebung unterwirft (Urteil 6B_439/2010 vom 29. Juni 2010 E. 5.3).
In der Sache
Falk gegen Niederlande
(Urteil vom 19. Oktober 2004, Nr. 66273/01) hatte der EGMR über eine
Art. 6 OBG
sehr ähnliche
BGE 144 I 242 S. 246
Bestimmung und deren Vereinbarkeit mit
Art. 6 EMRK
zu befinden. Gemäss der niederländischen Gesetzgebung wird bei Strassenverkehrsdelikten, in welche ein registriertes Fahrzeug verwickelt ist, wenn der zeitaktuelle Lenker nicht identifiziert werden kann, die Busse gegen den Besitzer resp. Halter des Fahrzeugs ausgesprochen. Dieser wird quasi kausal für die mit seinem Fahrzeug begangenen Strassenverkehrsdelikte haftbar gemacht, soweit er nicht beweist, dass das Fahrzeug gegen seinen Willen von einer Drittperson benutzt wurde. Die Gesetzgebung sieht Bussen bis zu EUR 340.- vor und findet nur auf leichtere Widerhandlungen Anwendung, wobei keine Personen- oder Sachschäden verursacht worden sein dürfen. Der EGMR erwog, dass Tatsachen- und Rechtsvermutungen nicht von vornherein durch die EMRK ausgeschlossen würden, solange die Vertragsstaaten innerhalb vernünftiger Grenzen blieben. Hierbei hätten sie die Bedeutung des verfolgten Anliegens zu berücksichtigen und die Rechte der Verteidigung zu bewahren. Die Mittel müssten in einem vernünftigen Verhältnis zum Zweck stehen, das heisst der Grundsatz der Verhältnismässigkeit müsse gewahrt sein. Der Gerichtshof kam zum Schluss, dass die niederländische Bestimmung mit
Art. 6 EMRK
vereinbar sei und die Unschuldsvermutung nicht verletze.
1.2.3
Gemäss der neueren bundesgerichtlichen und konventionsrechtlichen Rechtsprechung ergeben sich somit für Halter und Lenker von Motorfahrzeugen aus ihrer Akzeptanz der Strassenverkehrsgesetzgebung sowie der Fahrberechtigung gewisse Obliegenheiten. Darunter fallen neben Verhaltenspflichten vielfältige Auskunftspflichten gegenüber den Behörden. Weigert sich der Halter oder Lenker, kann er dazu nicht gezwungen werden. Er muss aber trotzdem die Konsequenzen tragen. Die Behörden haben den Sachverhalt abzuklären und gesetzmässig in einem fairen Verfahren zu entscheiden. Verzichtet der Betroffene auf jegliche Mitwirkung, begibt er sich der Möglichkeit, auf das Verfahren einzuwirken und seine Interessen aktiv wahrzunehmen. Dies kann aber die Behörden nicht an ihrer gesetzlichen Aufgabe hindern. Zu prüfen ist dann insoweit nur noch, ob sie wirksame Verteidigungsmöglichkeiten gewährt und das Beweismaterial gesetzmässig verwendet haben (zum Ganzen: Urteil 6B_439/2010 vom 29. Juni 2010 E. 5.3, 5.6 mit Hinweisen).
1.3
Die Beschwerdeführerin bestreitet weder die Vereinbarkeit der niederländischen Halterhaftung mit
Art. 6 EMRK
(vgl. oben E. 1.2.2)
BGE 144 I 242 S. 247
noch deren Ähnlichkeit mit der schweizerischen Regelung. Sie weist im Gegenteil darauf hin, "dass der Text von
Art. 6 OBG
praktisch wörtlich" mit den niederländischen Gesetzesbestimmungen übereinstimmt. Was sie dennoch gegen die EMRK-Konformität von
Art. 6 OBG
vorbringt, überzeugt nicht.
1.3.1
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist kein wesentlicher Unterschied zum niederländischen Recht darin zu erblicken, dass die Halterhaftung nach jenem Recht nur anwendbar sein soll, wenn die Polizei keine Möglichkeit hatte, selber vor Ort den Lenker zu eruieren. Solches ergibt sich aus dem von ihr ins Recht gelegten Entscheid des EGMR keineswegs. Darin ist vielmehr davon die Rede, dass die Halterhaftung - analog zur schweizerischen Gesetzgebung - zur Anwendung kommen soll, wenn die Identität des Fahrers nicht ermittelt werden kann. Die Möglichkeit der Bussenauflage an den Fahrzeughalter gemäss
Art. 6 Abs. 1 OBG
geht somit nicht weiter als diejenige gemäss der niederländischen Regelung, indem sie allgemein voraussetzt, dass der Lenker nicht bekannt ist. Es ist vielmehr offensichtlich, dass die Halterhaftung bei beiden Bestimmungen übereinstimmt und nach dem Willen des Gesetzgebers dann gelten soll, wenn der Täter nicht identifiziert werden kann, unbesehen des konkreten Grundes. Daran ändert auch nichts, dass die ursprüngliche Gesetzesfassung von
Art. 6 OBG
die Halterhaftung vorsah, wenn der Lenker nicht durch Anhalten vor Ort ermittelt werden konnte (vgl. Botschaft vom 20. Oktober 2010 zu Via sicura, Handlungsprogramm des Bundes für mehr Sicherheit im Strassenverkehr [nachfolgend: Botschaft], BBl 2010 8486 f. Ziff. 1.3.2.26). Es ist nicht ersichtlich, dass damit eine gegenüber der nun Gesetz gewordenen Regelung einschränkende Anwendung des Prinzips der Halterhaftung beabsichtigt gewesen wäre.
Sodann ist unbestritten, dass sich der Fahrzeughalter gemäss
Art. 6 Abs. 4 OBG
- zusätzlich zu den Missbrauchsfällen nach Abs. 5 der Bestimmung - einer Bussenzahlung auch dadurch entziehen kann, dass er Namen und Adresse des Fahrzeugführers nennt. Die Beschwerdeführerin verkennt mit ihren Einwänden, dass der von
Art. 6 OBG
vorgesehene Schutz der Fahrzeughalterrechte gar über denjenigen der niederländischen Regelung hinausgeht. Entgegen ihrer Auffassung ist die Bekanntgabe des Fahrers für den Fahrzeughalter auch nicht mit unverhältnismässigem Aufwand verbunden. Ihm ist zuzumuten, die Identität dessen zu kennen, dem er sein Fahrzeug
BGE 144 I 242 S. 248
anvertraut. Dies gilt ebenso für juristische Personen. Es entspricht denn auch dem Willen des Gesetzgebers, die Verantwortung des Fahrzeughalters zu stärken und die Behörden von aufwändiger, unverhältnismässiger Ermittlungsarbeit im Bereich ausgesprochener Bagatelldelikte, wie sie im Ordnungsbussenverfahren beurteilt werden, zu entlasten (Botschaft, a.a.O., S. 8486 f.). Im Übrigen zeigt die Beschwerdeführerin nicht auf und ist nicht ersichtlich, weshalb die Nennung des Fahrers für sie konkret unzumutbar oder objektiv unmöglich gewesen sein soll.
Der Einwand der Beschwerdeführerin, wonach
Art. 6 OBG
deshalb gegen Konventionsrecht verstossen soll, weil er im Unterschied zum niederländischen Recht die Möglichkeit vorsehe, das ordentliche Verfahren zu wählen, ist nicht nachvollziehbar. Wäre dem so, ginge die schweizerische Regelung (
Art. 6 Abs. 3 OBG
) mit Blick auf die Wahrung elementarer Verfahrensrechte der beschuldigten Person ebenfalls über die niederländische Regelung hinaus. Sie würde damit erst recht nicht gegen
Art. 6 EMRK
verstossen (vgl. oben E. 1.2.3).
1.3.2
Aus dem Urteil des EGMR in Sachen
Krumpholz gegen Österreich
(Nr. 13201/05) vom 18. März 2010 kann die Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die diesem Entscheid zugrunde liegende Konstellation ist mit der vorliegenden nicht vergleichbar. Zunächst sah das österreichische Recht eine Halterhaftung gar nicht vor. Sodann hat sich der EGMR in jenem Entscheid zur Haftung des Halters für Verfehlungen eines unbekannten Fahrers nicht geäussert. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin erblickte der Gerichtshof einen Verstoss gegen die Unschuldsvermutung ferner nicht darin, dass ein Schuldspruch ergangen wäre, weil der als Fahrzeughalter registrierte Beschuldigte den tatsächlichen Fahrzeuglenker nicht nennen konnte oder wollte. Der EGMR erwog vielmehr, es verletze die Unschuldsvermutung, wenn das Gericht allein aus der Haltereigenschaft des Beschuldigten auf dessen Fahrereigenschaft in einem bestimmten Zeitpunkt schliesse, obwohl dieser behauptet hatte, er sei zur fraglichen Zeit ausser Landes gewesen und das Auto werde regelmässig von mehreren Personen benutzt. Unter diesen Umständen sei es, so der EGMR, nicht die einzig logische Erklärung, dass der Beschuldigte als eingetragener Halter des Fahrzeugs dieses auch gefahren haben müsse. Daher sei die Unschuldsvermutung verletzt, wenn das Gericht solches annehme.
1.3.3
Soweit die Beschwerdeführerin schliesslich einwendet, die schweizerische Regelung widerspreche anders als die vom EGMR
BGE 144 I 242 S. 249
bisher beurteilten Fälle übergeordnetem innerstaatlichem Recht und verstosse deshalb gegen die EMRK, so verkennt sie in grundsätzlicher Weise, dass der Schutz gemäss
Art. 32 Abs. 1 BV
nicht über denjenigen nach
Art. 6 EMRK
hinausgeht (vgl. MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 980 ff.). Sie legt zudem nicht dar, worin die geltend gemachte Verletzung der Bundesverfassung konkret bestehen resp. inwieweit der Schutzgehalt von
Art. 32 BV
über den von
Art. 6 EMRK
garantierten Schutz hinausgehen soll. Die Beschwerdeführerin kommt insofern ihrer qualifizierten Begründungspflicht nicht nach, sodass auf ihre Rüge nicht einzutreten ist (
Art. 106 Abs. 2 BGG
).
1.4
Die Vorinstanz verneint eine Verletzung von
Art. 6 EMRK
nach dem Gesagten zu Recht.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt, als juristische Person könne sie kein Fahrzeug führen und komme daher als verantwortlicher Lenker nicht in Frage. Zudem sei sie nicht strafbar, weil
Art. 6 OBG
die Möglichkeit der Haltereigenschaft juristischer Personen nicht ausdrücklich vorsehe.
Den Einwänden der Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden. Es ist unbestritten, dass sie zum Tatzeitpunkt als Halterin des Personenwagens, womit die Geschwindigkeitsübertretung begangen wurde, eingetragen war. Damit sind die Haftungsvoraussetzungen gemäss
Art. 6 OBG
grundsätzlich erfüllt. Wie die Vorinstanz zutreffend erwägt, kommt es hierfür allein auf die formelle Haltereigenschaft, nicht den materiellen Halterbegriff an (vgl. Botschaft, a.a.O., S. 8517 zu Art. 6 Abs. 2, sowie Urteil 6B_432/2017 vom 22. November 2017 E. 2.2 mit Hinweis). Davon geht auch die Lehre aus (YVAN JEANNERET, Via sicura: le nouvel arsenal pénal, Strassenverkehr 2/2013 S. 31 ff., 51 Fn. 202 mit Hinweis; STEFAN MAEDER, Sicherheit durch Gebühren?, Zur neuen Halterhaftung für Ordnungsbussen nach
Art. 6 OBG
, AJP 2014 5/2014 S. 679 ff., 683 f.; FLORENCE M. ROBERT, Werkstattgespräche - Die strafrechtliche Verantwortlichkeit des Motorfahrzeughalters, Strassenverkehr 2/2014 S. 33 ff., 35 mit Hinweis; WOLFGANG WOHLERS, Die strafrechtliche Verantwortlichkeit des Fahrzeughalters, Strassenverkehr 1/2015 S. 5 ff., 12; PHILIPPE WEISSENBERGER, Kommentar Strassenverkehrsgesetz und Ordnungsbussengesetz, 2. Aufl. 2015, N. 2 f., 6 und 8 f. zu
Art. 6 OBG
; wohl gl. M. JÜRG BOLL, Verkehrsstrafrecht nach der Via Sicura, Strassenverkehr 4/2014 S. 5 ff., 13 f.). Es ist daher
BGE 144 I 242 S. 250
unerheblich, ob die Beschwerdeführerin oder ihr Geschäftsführer materiell Halter des gefahrenen Fahrzeugs waren. Entgegen ihrer Auffassung kommen zudem auch juristische Personen als Halter eines Motorfahrzeuges im Sinne von
Art. 6 OBG
in Frage (vgl. THOMAS PROBST, in: Basler Kommentar, Strassenverkehrsgesetz, 2014, N. 228 zu
Art. 58 SVG
mit Hinweisen; SCHAFFHAUSER/ZELLWEGER, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. II, 1988, N. 868; RENÉ SCHAFFHAUSER, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. I, 2. Aufl. 2002, N. 247; zum Ganzen: Urteil 6B_1007/2016 vom 10. Mai 2017 E. 1.4). Das OBG sieht mithin die Möglichkeit der Haltereigenschaft juristischer Personen zweifelsfrei vor. Zu keinem anderen Ergebnis führt, dass die Beschwerdeführerin als juristische Person persönlich kein Fahrzeug führen kann.
3.
Die Beschwerdeführerin wirft schliesslich die Frage auf, ob
Art. 6 OBG
die Strafbarkeit von Unternehmen auf Übertretungen ausdehnt (vgl. dazu Art. 102 Abs. 1 i.V.m. Art. 105 Abs. 1 in fine StGB). Das Bundesgericht hat sich dazu bislang nicht geäussert (Urteil 6B_1007/2016 vom 10. Mai 2017 E. 1.4).
3.1
3.1.1
Wird in einem Unternehmen in Ausübung geschäftlicher Verrichtung im Rahmen des Unternehmenszwecks ein Verbrechen oder Vergehen begangen und kann diese Tat wegen mangelhafter Organisation des Unternehmens keiner bestimmten natürlichen Person zugerechnet werden, so wird das Verbrechen oder Vergehen dem Unternehmen zugerechnet (Art. 102 Abs. 1 erster Satz StGB). Gemäss
Art. 105 StGB
sind die Bestimmungen über die Verantwortlichkeit des Unternehmens (Art. 102) bei Übertretungen nicht anwendbar. Da juristische Personen nach gefestigter bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht deliktsfähig sind, sofern nicht ein Bundesgesetz oder kantonales Recht dies ausdrücklich vorsehen (
BGE 105 IV 173
E. 3 S. 175;
BGE 97 IV 203
), haften juristische Personen im Bereich von Übertretungen somit nur gestützt auf eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage. Solche sehen etwa Art. 7 des Bundesgesetzes vom 22. März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR; SR 313.0), der auf dieses Gesetz verweisende Art. 26 des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 1986 gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG; SR 241) und
Art. 181 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (DBG; SR 642.11)
vor.
BGE 144 I 242 S. 251
Derartige Regelungen gehen als Spezialnormen den allgemeinen Bestimmungen des StGB zur Verantwortlichkeit von Unternehmen vor (vgl.
BGE 135 II 86
E. 4.1).
3.1.2
In diesem Zusammenhang ist der in
Art. 1 StGB
und
Art. 7 EMRK
verankerte Grundsatz der Legalität zu beachten. Dieser ist verletzt, wenn jemand wegen einer Handlung, die im Gesetz überhaupt nicht als strafbar bezeichnet ist, strafrechtlich verfolgt wird oder wenn eine Handlung, deretwegen jemand strafrechtlich verfolgt wird, zwar in einem Gesetz mit Strafe bedroht ist, dieses Gesetz selber aber nicht als rechtsbeständig angesehen werden kann, oder schliesslich, wenn das Gericht eine Handlung unter eine Strafnorm subsumiert, die darunter auch bei weitestgehender Auslegung nach allgemeinen strafrechtlichen Grundsätzen nicht subsumiert werden kann (
BGE 139 I 72
E. 8.2.1;
BGE 138 IV 13
E. 4.1; je mit Hinweisen). Der Begriff der Strafe im Sinne von
Art. 7 Ziff. 1 EMRK
ist autonom auszulegen. Er knüpft an eine strafrechtliche Verurteilung an. Er erfasst alle Verurteilungen, welche im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
gestützt auf eine gegen eine Person erhobene strafrechtliche Anklage erfolgen. Von Bedeutung sind ihre Qualifikation im internen Recht, das Verfahren, in dem sie verhängt und vollstreckt wird, sowie namentlich ihre Eingriffsschwere. Als Teilgehalt des Legalitätsprinzips verlangt das Bestimmtheitsgebot ("nulla poena sine lege certa") eine hinreichend genaue Umschreibung der Straftatbestände. Das Gesetz muss so präzise formuliert sein, dass der Bürger sein Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (
BGE 138 IV 13
E. 4.1).
Das Gesetz ist in erster Linie aus sich selbst heraus auszulegen, das heisst, nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend,
BGE 144 I 242 S. 252
dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Bei der Auslegung neuerer Bestimmungen kommt den Materialien eine besondere Stellung zu, weil veränderte Umstände oder ein gewandeltes Rechtsverständnis eine andere Lösung weniger nahelegen (
BGE 142 IV 401
E. 3.3,
BGE 142 IV 1
E. 2.4.1;
BGE 141 III 195
E. 2.4; je mit Hinweisen; Urteil 6B_1007/2016 vom 10. Mai 2017 E. 1.3.2 f. mit Hinweisen).
Gemäss Ausführungen in der Botschaft zu Via sicura bezweckte der Bundesrat explizit, auch juristische Personen als Fahrzeughalter für geringfügige Verstösse gegen die Strassenverkehrsordnung in die Pflicht zu nehmen. Dadurch sollte unter anderem die Problematik gemildert werden, dass "viele Unternehmen oft nicht in der Lage oder nicht willens sind, der Polizei jene Person anzugeben, die das Fahrzeug zur fraglichen Zeit benutzte". Der für die Feststellung des tatsächlichen Fahrzeugführers in diesen Fällen erforderliche, im Verhältnis zu den Bussen unverhältnismässige Ermittlungsaufwand der Polizei soll nicht zulasten der Allgemeinheit gehen, sondern die Verantwortung der Fahrzeughalter gestärkt werden. Der Bundesrat war sich der mit der Neuerung einhergehenden Schmälerung der Fahrzeughalterrechte bewusst. Er nahm dies aber im Interesse einer ökonomischen Verwaltungs- und Prozessführung in Kauf, zumal die Einschränkung einen ausgesprochenen Bagatellbereich mit Ordnungsbussen bis maximal Fr. 300.- betrifft und die Auferlegung der Busse keinen Strafregistereintrag oder eine Administrativmassnahme zur Folge hat (Botschaft, a.a.O., S. 8486 f. Ziff. 1.3.2.26).
3.2
Wie aus dem in Erwägung 2 vorstehend Gesagten erhellt, wollte der Bundesrat mit der Neuregelung von
Art. 6 OBG
im Rahmen der Via sicura auch juristische Personen als Fahrzeughalter für geringfügige Verstösse gegen die Strassenverkehrsordnung in die Pflicht nehmen. Dies entspricht auch der Auffassung der herrschenden Lehre (vgl. MAEDER/NIGGLI, in: Basler Kommentar, Strassenverkehrsgesetz, 2014, N. 36 zu
Art. 102 SVG
; MAEDER, a.a.O., S. 683 f.; BOLL, a.a.O., S. 13 f.; WOHLERS, a.a.O., S. 11 f.; verneinend dagegen BUSSY/RUSCONI/JEANNERET/KUHN/MIZEL/MÜLLER, in: Code suisse de la circulation routière, 4. Aufl. 2015, N. 1 zu
Art. 6 OBG
). Der Wortlaut von
Art. 6 OBG
(oben E. 1.1) sieht eine Verantwortlichkeit von Unternehmen für Übertretungsbussen hingegen nicht ausdrücklich vor. Aufgrund der Anwendbarkeit der allgemeinen Bestimmungen des Strafgesetzbuches, insbesondere von
Art. 102 und
Art. 105 StGB
, im Strassenverkehrsrecht einschliesslich des OBG
BGE 144 I 242 S. 253
(dazu
Art. 333 Abs. 1 StGB
; Urteil 6B_366/2012 vom 17. Oktober 2012 E. 1.2) sowie mangels einer ausdrücklichen, davon abweichenden gesetzlichen Regelung kommt eine Verurteilung juristischer Personen für Übertretungen im Bereich des OBG nicht in Frage. Der auf
Art. 6 OBG
gestützte Schuldspruch zum Nachteil der Beschwerdeführerin verletzt das Legalitätsprinzip. Er ist aufzuheben.