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Urteilskopf
148 V 70
7. Auszug aus dem Urteil der II. sozialrechtlichen Abteilung i.S. Kanton Zürich gegen A. AG (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
9C_764/2020 vom 23. November 2021

regeste:
Regeste
Art. 49 Abs. 1,
Art. 49a,
Art. 41 Abs. 1
bis
KVG
; Abs. 1 und 4 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des KVG vom 21. Dezember 2007 (Spitalfinanzierung); Finanzierung stationärer Spitalbehandlung bei Übergangsfällen mit Eintritt 2011 und Austritt 2012; Kantonsanteil.
Die Anwendung der allgemeinen intertemporalrechtlichen Grundsätze ergibt, dass vor dem 1. Januar 2012 in einem Zürcher Privatspital erbrachte Leistungen keinen Anspruch auf einen Kantonsbeitrag begründen. Ein solcher besteht hingegen, soweit Leistungen nach diesem Zeitpunkt erbracht wurden (E. 5.2 und 5.3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 71
BGE 148 V 70 S. 71
A.
Die A. AG ist Betreiberin der Klinik A. (fortan: Klinik) in Zürich. Diese war bis Ende 2011 im Abschnitt B der unterteilten Spitalliste des Kantons Zürich aufgeführt (d.h.: in der Halbprivat- und Privatabteilung zur Tätigkeit zulasten der sozialen Krankenversicherung zugelassen und ohne Anspruch auf Staatsbeiträge). Ab 1. Januar 2012 wurde die Klinik in die neue, ungeteilte Spitalliste des Kantons Zürich aufgenommen mit einem befristeten Leistungsauftrag für bestimmte Leistungsgruppen (Regierungsratsbeschluss vom 21. September 2011). Mit Schreiben vom 3. Mai 2016 verlangte die A. AG vom Kanton Zürich (Gesundheitsdirektion) für Patientinnen und Patienten aus dem Kanton Zürich, die im Jahr 2011 in die Klinik eingetreten, aber erst im Jahr 2012 wieder ausgetreten waren (fortan: Übergangsfälle 2011/2012), zunächst die Bezahlung eines hälftigen Kantonsanteils von Fr. 412'328.20, analog der mit zwei anderen Kantonen getroffenen Lösung. Mit Schreiben vom 8. November 2016 forderte sie einen ungekürzten Kantonsanteil von insgesamt Fr. 824'656.36. Die Gesundheitsdirektion lehnte eine Kostenübernahme mit Verfügung vom 25. April 2017 ab, was der Regierungsrat des Kantons Zürich mit Beschluss vom 11. März 2020 bestätigte.
B.
Die hiergegen gerichtete Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 3. November 2020 teilweise gut. Es hob den Beschluss des Regierungsrates vom 11. März 2020 sowie die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 25. April 2017 auf und wies die Angelegenheit zur Festsetzung des Kantonsanteils an die Gesundheitsdirektion zurück.
C.
Der Kanton Zürich führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Er beantragt, es sei das vorinstanzliche Urteil vom 3. November 2020 aufzuheben und es seien der Regierungsratsbeschluss vom 11. März 2020 sowie die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 25. April 2017 zu bestätigen. Eventualiter sei die Sache an letztere zurückzuweisen zur Festsetzung des Kantonsanteils für die bis 31. Dezember 2011 in die Klinik A. ein- und ab 1. Januar 2012 ausgetretenen Halbprivat- und Privatpatientinnen und -patienten mit Wohnsitz im Kanton Zürich, wobei die Vergütung auf die Hälfte des Kantonsanteils für alle Übergangsfälle 2011/2012 (ohne Allgemeinpatientinnen und -patienten) festzulegen sei.
Die A. AG beantragt die Abweisung der Beschwerde und die Verpflichtung des Kantons Zürich, ihr den Kantonsanteil an den Kosten der stationären Behandlung ihrer sämtlichen Übergangsfälle
BGE 148 V 70 S. 72
2011/2012 - unabhängig von deren Versicherungsdeckung (allgemein, halbprivat, privat) - zu bezahlen.
Die Parteien äussern sich abschliessend mit Eingaben vom 28. Januar 2021 (des Kantons Zürich) bzw. vom 15. Februar 2021 (der A. AG).
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Strittig ist, ob das kantonale Gericht Bundesrecht verletzt hat, indem es den Kanton Zürich verpflichtete, für die Übergangsfälle 2011/2012 einen (vollen) Kantonsbeitrag gemäss Art. 41 Abs. 1
bis
i.V.m.
Art. 49 Abs. 1 und
Art. 49a Abs. 1 KVG
zu entrichten. Hintergrund der Streitigkeit bildet die Anfang 2009 in Kraft getretene Änderung der bundesrechtlichen Vorschriften zur Spitalfinanzierung (Bundesgesetz über die Krankenversicherung [KVG; Spitalfinanzierung], Änderung vom 21. Dezember 2007 [AS 2008 2049]), die der Kanton Zürich per 1. Januar 2012 im kantonalen Recht umgesetzt hat.
2.1
Wie bereits das Verwaltungsgericht darlegte, war bis Ende 2008 in aArt. 49 Abs. 1 Satz 2 KVG einzig geregelt, dass zwischen Versicherern und Leistungserbringern Pauschalen zu vereinbaren waren, die für Kantonseinwohnerinnen und -einwohner bei öffentlichen oder öffentlich subventionierten Spitälern höchstens 50 Prozent der anrechenbaren Kosten je Patient oder Patientin oder je Versichertengruppe in der allgemeinen Abteilung zu decken hatten. Wie die übrigen Kosten zu tragen waren, war im KVG nicht geregelt, wenngleich der Bundesgesetzgeber aufgrund der Verpflichtung der Kantone zur Sicherstellung der Versorgung grundsätzlich von deren Beteiligung an den Kosten der von ihnen geschaffenen bzw. geförderten stationären Infrastruktur ausging. Der Kanton Zürich führte eine unterteilte Spitalliste, auf der er die öffentlichen und privaten Spitäler aufführte, die in der allgemeinen Abteilung (Abschnitt A) bzw. in der Halbprivat- und Privatabteilung (Abschnitt B) zur Tätigkeit zulasten der sozialen Krankenversicherung zugelassen waren. Die privaten Spitäler auf dem Abschnitt B der Spitalliste hatten (auch) nach kantonalem Recht keinen Anspruch auf Kantonsbeiträge. In diesem System gingen die dort anfallenden Behandlungskosten vollumfänglich zulasten der Grund- und Zusatzversicherer (vgl. MARCO DONATSCH, Die Stellung der öffentlichen Hand bei der
BGE 148 V 70 S. 73
Spitalfinanzierung nach KVG, Jusletter 28. August 2017 Rz. 5; DANIA TREMP, Stationäre Spitaltarife 2012: Eine Herausforderung für die Spitalwelt, Jusletter 28. Januar 2013 Rz. 2). Die hier betroffene Klinik gehörte - insoweit unbestritten - nicht zu den öffentlichen oder öffentlich subventionierten Spitälern und hatte nach bis Ende 2011 anwendbarem Recht keinen Anspruch auf Kantonsbeiträge.
2.2
Mit der Neuregelung erfolgte ein Wechsel von der Objektfinanzierung (d.h. Mitfinanzierung der Spitäler über kantonalrechtliche Kantonsbeiträge) zur leistungsbezogenen Finanzierung (Fallkostenpauschale nach dem System der Diagnosis Related Groups [DRG]).Mit den neuen Art. 41 Abs. 1
bis
i.V.m.
Art. 49 Abs. 1 und
Art. 49a Abs. 1 KVG
entstand für Spitäler, die mit einem Leistungsauftrag auf einer Spitalliste figurieren (
Art. 39 Abs. 1 KVG
; zum Zusammenhang zwischen Leistungsauftrag und Spitalliste unter neuem Recht vgl. eingehend hinten E. 5.2.1), von Bundesrechts wegen Anspruch auf einen Kantonsanteil an der Fallkostenpauschale (vgl. zusammenfassend etwa GEBHARD EUGSTER, Krankenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 712 f. Rz. 1018 ff.). Diese neuen Bestimmungen lauten wie folgt:
Art. 41 Wahl des Leistungserbringers und Kostenübernahme
1bis
Die versicherte Person kann für die stationäre Behandlung unter den Spitälern frei wählen, die auf der Spitalliste ihres Wohnkantons oder jener des Standortkantons aufgeführt sind (Listenspital). Der Versicherer und der Wohnkanton übernehmen bei stationärer Behandlung in einem Listenspital die Vergütung anteilsmässig nach Artikel 49a höchstens nach dem Tarif, der in einem Listenspital des Wohnkantons für die betreffende Behandlung gilt.
Art. 49 Tarifverträge mit Spitälern
1
Für die Vergütung der stationären Behandlung einschliesslich Aufenthalt und Pflegeleistungen in einem Spital (Art. 39 Abs. 1) oder einem Geburtshaus (Art. 29) vereinbaren die Vertragsparteien Pauschalen. (...)
Art. 49a Abgeltung der stationären Leistungen
1
Die Vergütungen nach Artikel 49 Absatz 1 werden vom Kanton und den Versicherern anteilsmässig übernommen.
2.3
Zur neuen Spitalfinanzierung wurden insbesondere folgende Übergangsbestimmungen erlassen:
Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 21. Dezember 2007 (Spitalfinanzierung)
1
Die Einführung der leistungsbezogenen Pauschalen nach Artikel 49 Absatz 1 sowie die Anwendung der Finanzierungsregelung nach Artikel 49a
BGE 148 V 70 S. 74
mit Einschluss der Investitionskosten müssen spätestens am 31. Dezember 2011 abgeschlossen sein.
4
Kantone und Versicherer beteiligen sich bis zum Einführungszeitpunkt nach Absatz 1 entsprechend der vor der Gesetzesänderung geltenden Finanzierungsregelung an den Kosten der stationären Behandlungen. Während der Frist zur Anpassung der Spitallisten gemäss Absatz 3 haben die Kantone ihren Kostenanteil in allen Spitälern, die auf den aktuell gültigen Spitallisten aufgeführt sind, zu übernehmen.
Gemäss Abs. 1 der Übergangsbestimmungen (fortan: UeB) hatten die Kantone für die Anwendung der neuen Finanzierungsregelung bis spätestens am 31. Dezember 2011 Zeit. Bis dahin hatten sowohl sie als auch die (Kranken-)Versicherer sich entsprechend der vor der Gesetzesänderung geltenden Regelung an den Kosten der stationären Spitalbehandlung zu beteiligen (Abs. 4 Satz 1 UeB).
2.4
Der Kanton Zürich setzte sowohl die neue Spitalfinanzierung als auch die angepassten - nunmehr ungeteilten - Spitallisten gleichzeitig per 1. Januar 2012 in Kraft.
(...)
5.
5.1
Der Anspruch auf einen Kantonsbeitrag beruht im Kanton Zürich seit dem 1. Januar 2012 auf Bundesrecht (Art. 41 Abs. 1
bis
i.V.m.
Art. 49 Abs. 1 und
Art. 49a Abs. 1 KVG
; vgl. oben E. 2.2) und gründet mithin als solcher nicht mehr - wie zuvor die kantonalrechtlichen Subventionen - in einer Staatsbeitragsvereinbarung zwischen Kanton und Leistungserbringerin. Die Vereinbarung der Modalitäten der Leistungsabgeltung und der Vergütung mittels Staatsbeitragsvereinbarung 2012 stützen die Parteien nach deren Ziff. 3.1.1 auf
Art. 49a Abs. 3 KVG
und damit ebenfalls auf Bundesrecht. Ob dabei die Beschwerdegegnerin - wie dies der Beschwerdeführer geltend macht - zulässigerweise auf allfällig von Bundesrechts wegen geschuldete Kantonsbeiträge für die Übergangsfälle 2011/2012 verzichtet hat, ist vorab zu klären, da sich bejahendenfalls die weitere Anspruchsprüfung erübrigt.
Die Staatsbeitragsvereinbarung 2012 zwischen dem Kanton Zürich (Gesundheitsdirektion) und der A. AG sieht zur Vereinbarungsdauer vor: "Diese Vereinbarung gilt für die Abgeltung von Leistungen der Klinik A. AG (nachfolgend A.) im Zeitraum vom 1. Januar bis 31. Dezember 2012, für Fälle mit Eintritt ab dem 1. Januar 2012."
5.1.1
Für die Auslegung verwaltungsrechtlicher Verträge ist wie bei einem privatrechtlichen Vertrag in erster Linie auf den
BGE 148 V 70 S. 75
übereinstimmenden wirklichen Willen der Parteien abzustellen (sog. subjektive Vertragsauslegung). Die subjektive Vertragsauslegung bezieht sich auf den Willen der Vertragsparteien im Zeitpunkt des Vertragsschlusses. Lässt sich ein übereinstimmender Parteiwille nicht feststellen, ist der Vertrag so auszulegen, wie er nach dem Vertrauensgrundsatz verstanden werden durfte und musste (sog. objektive Vertragsauslegung). Die objektive Vertragsauslegung ergibt sich nicht allein aus dem Wortlaut, sondern kann sich namentlich auch aus dem verfolgten Ziel, der Interessenlage der Parteien oder aus den Gesamtumständen ergeben (vgl.
BGE 144 V 84
E. 6.2.1). Was die Parteien beim Vertragsabschluss gewusst, gewollt oder tatsächlich verstanden haben, ist eine Tatfrage. Die tatsächliche Ermittlung des subjektiven Parteiwillens beruht auf einer Beweiswürdigung, die der bundesgerichtlichen Überprüfung nur in den Schranken von
Art. 105 BGG
zugänglich ist. Die Vertragsauslegung nach dem Vertrauensgrundsatz ist hingegen eine Rechtsfrage. Entsprechend
Art. 95 BGG
werden öffentlich-bundesrechtliche Verträge frei überprüft (vgl. etwa zit.
BGE 144 V 84
E. 6.2.2; Urteil 2C_1085/2019 vom 8. Mai 2020 E. 4).
5.1.2
Der Kanton Zürich macht im Wesentlichen geltend, gemäss klarem Wortlaut der Staatsbeitragsvereinbarung 2012, welche die Beschwerdegegnerin unterschrieben habe, bestehe ein Anspruch auf den Kantonsanteil nur in Fällen mit Spitaleintritt ab 1. Januar 2012. Hätten die Parteien die Übernahme des Kantonsanteils auch für die Übergangsfälle 2011/2012 vorsehen wollen, hätten sie diese nicht aus ihrer Vereinbarung ausgeschlossen, zumal bei Vertragsabschluss im Februar 2012 die Problematik der Übergangsfälle bereits bekannt gewesen sei. Derweil beruft sich die Beschwerdegegnerin auf die SwissDRG-Regeln für die Fakturierung von Aufenthalten über zwei Rechnungsperioden (die auf das Austrittsdatum abstellen) und behauptet, fast alle Kantone hätten den Kantonsanteil für die Übergangsfälle gesamthaft bezahlt.
Dass die Übergangsfälle 2011/2012 von den Vertragsparteien explizit thematisiert, geschweige denn dass diesbezüglich eine Einigung erzielt worden wäre, hat weder die Vorinstanz festgestellt, noch wird es von den Parteien geltend gemacht. Diese beschränken sich vielmehr darauf, darzulegen, wovon sie im Zeitpunkt des Vertragsschlusses ausgingen, und geltend zu machen, dass ihre Auffassung für die Gegenpartei erkennbar gewesen sei. Damit kommt die objektive Vertragsauslegung zum Zuge.
BGE 148 V 70 S. 76
5.1.3
Die Auslegung der Staatsbeitragsvereinbarung 2012 nach Vertrauensprinzip prüft das Bundesgericht frei, weil diese mit
Art. 49a Abs. 3 KVG
("Die Modalitäten werden zwischen Spital und Kanton vereinbart") eine bundesrechtliche Grundlage hat (vgl. oben E. 5.1.1 sowie Urteil 2C_828/2013 vom 24. März 2014 E. 2.3 mit Hinweisen; HANSJÖRG SEILER, in: Handkommentar BGG, 2. Aufl. 2015, N. 37 zu
Art. 95 BGG
).
Im Rahmen einer objektiven Auslegung ist zu berücksichtigen, dass die Staatsbeitragsvereinbarung 2012 sich ihrem Wortlaut nach einzig auf Fälle bezieht, in denen Spitaleintritt und Leistungserbringung (ganz) im Jahr 2012 erfolgten (vgl. oben E. 5.1 i.f.). Für diese werden die Abwicklungsmodalitäten (Berechnung, Vergütung, Berichterstattung; vgl.
Art. 49a Abs. 3 KVG
) geregelt. Beides - sowohl der Wortlaut der Vertragsklausel zur Vereinbarungsdauer als auch der weitere Vertragsinhalt - spricht sowohl gegen eine Auslegung der Staatsbeitragsvereinbarung im Sinne der Anerkennung eines Leistungsanspruchs durch den Kanton für die Übergangsfälle 2011/2012 als auch gegen einen Verzicht der A. AG auf einen Teil ihrer Kantonsbeitragsansprüche. In dieselbe Richtung weist die Berufung der Parteien auf
Art. 49a Abs. 3 KVG
, der lediglich Abwicklungsmodalitäten, nicht aber den Anspruch an sich beschlägt. Die Übergangsfälle 2011/2012 sind bei objektiver Betrachtung schlicht nicht Gegenstand der Staatsbeitragsvereinbarung 2012. Im Ergebnis mit dem Verwaltungsgericht und der Beschwerdegegnerin vermag damit die Staatsbeitragsvereinbarung 2012 insofern nichts beizutragen zur Beantwortung der Frage nach einem Anspruch der Beschwerdegegnerin auf Kantonsbeiträge für die Übergangsfälle 2011/2012, als ihr kein Verzicht auf allfällige diesbezügliche Ansprüche entnommen werden kann.
5.2
Ob in den Übergangsfällen 2011/2012 ein Anspruch besteht auf (volle oder anteilige) Kantonsbeiträge, richtet sich demnach (allein) nach dem Gesetz. Zu untersuchen ist insbesondere, ob sich diesem eine auf die Übergangsfälle 2011/2012 anwendbare Übergangsregelung entnehmen lässt.
5.2.1
Wie bereits vorstehend in Erwägung 2.2 erläutert, hängt der (bundesrechtliche) Anspruch auf einen Kantonsanteil gemäss klarem Wortlaut der Art. 41 Abs. 1
bis
i.V.m.
Art. 49 Abs. 1 und
Art. 49a Abs. 1 KVG
davon ab, ob die Leistungserbringerin auf der kantonalen Spitalliste verzeichnet ist. Das Verhältnis zwischen
BGE 148 V 70 S. 77
Leistungsauftrag und Spitalliste nach neuem Recht erhellt aus
Art. 39 Abs. 1 lit. e KVG
, gemäss dem Anstalten oder deren Abteilungen, die der stationären Behandlung akuter Krankheiten oder der stationären Durchführung von Massnahmen der medizinischen Rehabilitation dienen (Spitäler), zugelassen sind, wenn sie auf der nach Leistungsaufträgen in Kategorien gegliederten Spitalliste des Kantons aufgeführt sind.
Demnach besteht nach der im Kanton Zürich per 1. Januar 2012 umgesetzten neuen Spitalfinanzierung ein Zusammenhang zwischen Leistungsauftrag und Aufnahme auf die Spitalliste (vgl. etwa auch EUGSTER, a.a.O., S. 665 f. Rz. 840 f.; RÜTSCHE/PICECCHI, in: Basler Kommentar, Krankenversicherungsgesetz/Krankenversicherungsaufsichtsgesetz, 2020, N. 1 und 5 zu
Art. 39 KVG
; UELI KIESER, KVG/UVG Kommentar, 2018, N. 13 ff. zu
Art. 39 KVG
). Soweit die Beschwerdegegnerin das Gegenteil behauptet, bleibt sie der altrechtlichen Regelung verhaftet. Sie stützt ihre Auffassung denn auch auf unter dem alten Recht ergangene Rechtsprechung sowie auf ein aus dem Kontext gerissenes Zitat aus der Botschaft vom 15. September 2004 betreffend die Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (Spitalfinanzierung; BBl 2004 5551, 5575 ad Art. 39 Abs. 1 lit. d sowie Abs. 2 und 4), in dem ebenfalls die Rede von der früheren Rechtslage ist. So oder anders vermag sie daraus nichts für sich abzuleiten: Auch mit Blick auf Abs. 4 Satz 2 UeB (vgl. E. 2.3 hiervor) ist unmassgeblich, dass die Klinik als Spital auf der B-Liste bereits altrechtlich zur Tätigkeit zulasten der OKP zugelassen war (in der halbprivaten und privaten Abteilung). Dieser Tatsache käme nur dann Relevanz zu, wenn der Kanton Zürich seine Spitalliste erst nach Einführung der leistungsbezogenen Finanzierung den Anforderungen des
Art. 39 KVG
angepasst hätte, was unbestritten nicht zutrifft (oben E. 2.4).
5.2.2
Dem Wortlaut der Art. 41 Abs. 1
bis
i.V.m.
Art. 49 Abs. 1 und
Art. 49a Abs. 1 KVG
(oben E. 2.2) lässt sich (auch in den französischen und italienischen Sprachfassungen) keine explizite Regelung der Übergangsfälle 2011/2012 entnehmen, genauso wenig wie den Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 21. Dezember 2007 (Spitalfinanzierung, UeB). Deren Absatz 1 (E. 2.3 hiervor) besagt nur - aber immerhin -, dass der Systemwechsel in der Spitalfinanzierung spätestens zum 1. Januar 2012 zu vollziehen ist, woraus indes für die Beantwortung der hier strittigen Frage unmittelbar nichts gewonnen ist. Hierüber besteht denn auch zwischen den Parteien
BGE 148 V 70 S. 78
Einigkeit. Aus den Materialien erhellt - mit der Vorinstanz -, dass im Gesetzgebungsprozess die hier zutage getretene Problematik nicht erörtert wurde (siehe etwa Botschaft Spitalfinanzierung, a.a.O., 5571 Ziff. 2.6 und 5582 f. ad Übergangsbestimmungen Abs. 1 bis 5; AB 2007 N 528 ff.; AB 2007 S 763 f.; AB 2007 N 1943 f.; AB 2007 S 1196; AB 2007 N 2050). Auch der Blick auf das Verhältnis der einschlägigen Normen zu anderen Gesetzesvorschriften (systematische Auslegung) gibt keinen Aufschluss über die Leistungspflicht in den Übergangsfällen 2011/2012, genauso wenig wie Sinn und Zweck der (Neu)Regelung. Diese zielte darauf ab, zu einer leistungsorientierteren Finanzierung überzugehen und dabei für miteinander im Wettbewerb stehende private und öffentliche Spitäler gleich lange Spiesse zu schaffen, indem auch den auf den Spitallisten aufgenommenen privaten Spitälern die Möglichkeit eröffnet wurde, von den Kantonsbeiträgen zu profitieren (vgl. zum Grundsatz bereits Botschaft Spitalfinanzierung, a.a.O., 5569 f. Ziff. 2.3).
5.3
Mangels expliziter oder durch Auslegung herleitbarer übergangsrechtlicher Regelung für den hier strittigen Fall sind die allgemeinen intertemporalrechtlichen Grundsätze heranzuziehen.
5.3.1
Ausgangspunkt ist dabei die Anknüpfung der Forderung der Leistungserbringerin gegenüber dem Kanton an einer stationären Behandlung in einem Listenspital (u.a., nebst weiteren, hier nicht weiter zu vertiefenden, Voraussetzungen wie etwa Wohnsitz im Kanton). Eine solche Behandlung beginnt grundsätzlich mit dem Spitaleintritt und setzt sich danach als zeitlich offener Dauersachverhalt fort, der erst mit dem Spitalaustritt abgeschlossen wird. Eine Sacheinheit in dem Sinne, als dass die stationäre Behandlung zwingend nur in ihrer Gänze entweder dem neuen oder dem alten Recht unterstellt werden könnte, liegt nicht vor (vgl. WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, 2012, Rz. 793 mit Verweis auf Urteil des Verwaltungsgerichts Graubünden S 09 175 vom 16. Februar 2010 E. 3; zur Kategorisierung der Sachverhalte in der Lehre [abgeschlossener Einzelsachverhalt, zeitlich offener Dauersachverhalt mit oder ohne Sacheinheit sowie zusammengesetzter Tatbestand] vgl. nebst WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O., Rz. 783 ff., etwa MATTHIAS KRADOLFER, Intertemporales öffentliches Recht, 2020, Rz. 680, 687 ff., kritisch Rz. 689 ff. und MADELEINE CAMPRUBI, Ungeschriebene Grenzen der Rückwirkung von Rechtssätzen in der Schweiz, 2020, S. 154 ff.; je mit Hinweisen). Nicht gefolgt werden kann demnach der Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach sich
BGE 148 V 70 S. 79
der massgebende Sachverhalt erst mit dem Spitalaustritt und der hernach erfolgenden Festlegung des pauschalisierten Entgelts nach SwissDRG verwirklicht: Anspruchserhebliche Tatsache ist vielmehr die Leistungserbringung in einem Listenspital, die fortlaufend erfolgt. Allein darauf ist bei der Ermittlung des jeweils anwendbaren Rechts abzustellen, nicht auf die zu einem späteren Zeitpunkt erfolgende tarifliche oder rechtliche Einordnung.
Daran vermag - entgegen Vorinstanz und Beschwerdegegnerin - die grundsätzlich unteilbare Natur der Fallpauschalen gemäss SwissDRG nichts zu ändern. Ihre Anwendung auf die gesamte Behandlung in den Übergangsfällen 2011/2012 - also auch bezüglich des bereits im Jahr 2011 erfolgenden Behandlungsanteils - käme einer Rückwirkung gleich. Für eine solche besteht keine Grundlage, wie sogleich aufzuzeigen ist.
5.3.2
Nach allgemeiner Regel ist ein zeitlich offener Dauersachverhalt mangels Übergangsbestimmungen nach den jeweils geltenden rechtlichen Grundlagen zu beurteilen. Das heisst, es ist grundsätzlich bis zum Inkrafttreten einer Rechtsänderung das alte Recht, nachher das neue Recht anwendbar. Die Anwendung des neuen Rechts erfolgt, mit anderen Worten, lediglich ex nunc et pro futuro für die Zeit ab seinem Inkrafttreten. Als unechte Rückwirkung (Rückanknüpfung) zulässig ist es immerhin, bei der Anwendung des neuen Rechts auf Verhältnisse abzustellen, die schon unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind und beim Inkrafttreten des neuen Rechts noch andauern (etwa:
BGE 146 V 364
E. 7.1 mit Hinweisen).
Fallbezogen bedeutet das: Ist ein Teil der Behandlung vor dem Zeitpunkt erfolgt, in dem die neue Finanzierungsregelung (mit leistungsbezogener Finanzierung entsprechend SwissDRG-Tarif und unter Kostenbeteiligung der Kantone bei Behandlung in Listenspitälern, vgl. oben E. 2.2) im Kanton Zürich anwendbar geworden ist (1. Januar 2012), könnte sie einen Anspruch nach neuem Recht nur dann begründen, wenn dieses echte Rückwirkung entfaltet. Die echte Rückwirkung steht indes zumindest potenziell in einem Spannungsverhältnis zu den verfassungsrechtlichen Geboten der Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes und der Gesetzmässigkeit. Sie ist verfassungsrechtlich nur dann unbedenklich, wenn sie ausdrücklich in einem Gesetz vorgesehen ist oder sich daraus klar ergibt, in einem vernünftigen Rahmen zeitlich limitiert ist, nicht zu
BGE 148 V 70 S. 80
stossenden Ungleichheiten führt, einem schutzwürdigen öffentlichen Interesse dient und wohlerworbene Rechte respektiert (vgl. jeweils mit weiteren Hinweisen:
BGE 147 V 156
E. 7.2.1;
BGE 146 V 364
E. 7.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 266, 270). Hier ist eine echte Rückwirkung weder im Gesetz selber klar vorgesehen (oben E. 5.2.2) noch ist ersichtlich, welchem schutzwürdigen öffentlichen Interesse eine rückwirkende Anwendung der neuen Finanzierungsregel auf vor ihrer Anwendbarkeit erbrachte Leistungen dienen würde. Die von der Vorinstanz genannten praktischen Überlegungen (Festlegung des pauschalisierten Entgelts nach SwissDRG erst bei Austritt) genügen diesbezüglich nicht.
5.3.3
Der Ausschluss einer Abrechnung von Zeit- oder Einzelleistungstarifen neben den Pauschaltarifen gemäss SwissDRG (vgl. WALDNER/EGLI, in: Basler Kommentar, Krankenversicherungsgesetz/ Krankenversicherungsaufsichtsgesetz, 2020, N. 16 zu
Art. 49 KVG
) steht einer Aufteilung letzterer pro rata temporis nicht entgegen, weil diese nicht auf einer Vermischung zweier Tarife oder gar einer über einen vertraglichen oder behördlichen Tarif hinausgehenden Vergütung (in Verletzung des Tarifschutzes nach
Art. 44 Abs. 1 KVG
) beruht, sondern Resultat einer zeitlichen Aufteilung zufolge Änderung des Finanzierungssystems (Tarif und Kostenträgerschaft) ist. Dass eine solche Aufteilung nicht nur möglich sein muss, sondern auch mit Blick auf die Fallpauschalen nach SwissDRG praktisch umsetzbar ist, zeigt der Blick auf Ziffer 3.6 der von der Vorinstanz beigezogenen SwissDRG-Regeln. Sie regelt ebenfalls eine zeitliche Aufteilung der Fallkostenpauschalen bei Änderung der Kostenträgerschaft, nämlich bei Wechsel des Trägers der sozialen Krankenversicherung, wobei die Rechnungsaufteilung pro rata temporis zwischen den Versicherern erfolgt.
5.3.4
Zusammenfassend ergibt die Anwendung der allgemeinen intertemporalrechtlichen Grundsätze, dass vor dem 1. Januar 2012 erbrachte Leistungen keinen Anspruch auf einen Kantonsbeitrag begründen, ein solcher hingegen - unabhängig vom Datum des Spitaleintritts - besteht, soweit Leistungen nach diesem Zeitpunkt erbracht wurden.
5.4
Es bleibt die Frage zu beantworten, wie der Kantonsanteil in den Übergangsfällen 2011/2012 für den Zeitraum ab 1. Januar 2012 anteilig zu bemessen ist. Die Beschwerdeführerin stellt den
BGE 148 V 70 S. 81
Eventualantrag, dieser sei auf 50 % der jeweiligen Fallpreispauschalen festzusetzen.
5.4.1
Wie bereits ausgeführt, unterscheidet sich die rechnungstechnische Aufteilung einer Behandlung im Zuge einer intertemporalen Abgrenzung von Finanzierungszuständigkeit und anwendbarer Finanzierungsregelung von einer Vermischung verschiedener Tarifsysteme bezüglich derselben Leistungen (E. 5.3.3 hiervor) und findet vorliegend eine Kostenpflicht des Kantons Zürich für vor dem 1. Januar 2012 erbrachte Leistungen keine bundesrechtliche Grundlage (oben E. 5.2.2). Weiterungen zur Finanzierung des Behandlungsanteils bis Ende Dezember 2011 erübrigen sich. Zu bemerken ist immerhin, dass hier strittig allein Behandlungskosten für in der halbprivaten und privaten Abteilung versicherte Patientinnen und Patienten sowie allgemein versicherte, gesunde Neugeborene - die grundsätzlich zu Lasten der Versicherung der Mutter abgerechnet werden (
Art. 29 Abs. 2 lit. d KVG
) - sind, so dass eine Kostendeckung durch eine Zusatzversicherung zur sozialen Krankenversicherung in Betracht fällt. Dass verschiedene der in diesem Sinne betroffenen Versicherungsgesellschaften ihre Kostenübernahme offenbar unter Verweis auf eine vermeintliche Kostenbeteiligung des Kantons abgelehnt haben, vermag den diesbezüglichen Anspruch nicht zu präjudizieren.
5.4.2
Demnach schuldet der Kanton Zürich der Beschwerdegegnerin grundsätzlich für den Behandlungszeitraum ab 1. Januar 2012 einen Anteil an der Fallkostenpauschale nach SwissDRG. Diese ist für jeden betroffenen Fall zu ermitteln. Mit Blick auf das oben in E. 5.3.2 zur Rückanknüpfung Ausgeführte kann dazu der Spitalaufenthalt als Gesamtes zugrunde gelegt werden. Intertemporalrechtlich (vgl. oben E. 5.3) ist dabei - im Rahmen des Möglichen - zu ermitteln, welcher Anteil der Fallkostenpauschale dem Zeitraum ab 1. Januar 2012 zuzuordnen ist. Dabei besteht Einigkeit darüber, dass ein eigentliches Fallsplitting unter den SwissDRG-Regeln mit Fallpauschalen (die unabhängig von den im Einzelfall tatsächlich erbrachten Behandlungsleistungen zur Anwendung kommen) nicht möglich ist. Angesichts dessen drängt es sich auf, die Fallpauschale analog der Ziffer 3.6 SwissDRG-Regeln (vgl. oben E. 5.3.3) pro rata temporis auf die Aufenthaltstage aufzuteilen. Der Kanton hat sich an der Fallpauschale zu beteiligen im Umfang des Anteils der Aufenthaltstage, die auf den Zeitraum ab 1. Januar 2012 entfallen. Im Gegensatz zum pauschalen Lösungsvorschlag der
BGE 148 V 70 S. 82
Beschwerdeführerin kann diese Lösung für sich beanspruchen, am massgeblichen, zeitlichen, Element anzuknüpfen. Für dieses Vorgehen spricht, dass es Vorbilder sowohl in der Aufteilung unter verschiedenen Versicherungsträgern der sozialen Krankenversicherung als auch in der buchhalterischen Abgrenzung der Übergangsfälle zum Bilanzstichtag findet (vgl. zu letzterem HERZOG/WIDMER/THALMANN, Umstellung auf Swiss GAAP FER im Spitalumfeld, Der Schweizer Treuhänder 3/2015 S. 163 ff., 165). Den Parteien bleibt es selbstredend unbenommen, im Interesse einer einfacheren und rascheren Abwicklung eine Vereinbarung zu treffen.
5.4.3
Soweit der Kanton Zürich geltend macht, es sei dem Interesse insbesondere der Patientinnen und Patienten an Rechtssicherheit Rechnung zu tragen, führt dies nicht zu einem anderen Resultat. Ein während laufender Behandlung neu hinzutretender Leistungsauftrag entlastet grundsätzlich die private Zusatzversicherung des Patienten oder der Patientin und stellt diese damit zum vornherein nicht vor Probleme. Im umgekehrten Fall des Verlusts eines Leistungsauftrags führt die vorzunehmende zeitliche Abgrenzung mit bloss anteiliger Beteiligung des Kantons dagegen - jedenfalls bei lediglich obligatorisch versicherten Patienten und Patientinnen - potenziell zu einer Finanzierungslücke. Zu verweisen ist indes in diesem Zusammenhang auf zweierlei: Einerseits entfallen Leistungsaufträge regelhaft nicht von einem Tag auf den anderen, sondern mit einer gewissen Vorlaufzeit; ggf. kommen gar Übergangsfristen zum Tragen (im Kanton Zürich läuft etwa aktuell bereits die Spitalplanung 2023, vgl.
www.zh.ch/de/gesundheit/spitaeler-kliniken/spitalplanung/spitalplanung-2023.html
[zuletzt besucht am25. August 2021]).Damit dürfte es sich weitgehend vermeiden lassen, dass Behandlungen erst nach Entzug eines Leistungsauftrags abgeschlossen werden müssen. Zum andern sieht
Art. 41 Abs. 3 KVG
vor, dass Versicherer und Wohnkanton die Vergütung anteilsmässig nach
Art. 49a KVG
übernehmen, wenn die versicherte Person aus medizinischen Gründen ein nicht auf der Spitalliste des Wohnkantons aufgeführtes Spital beansprucht, wobei mit Ausnahme des Notfalls dafür eine Bewilligung des Wohnkantons notwendig ist. Ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen der Abschluss einer Behandlung erst nach Entzug des Leistungsauftrags als medizinischer Grund im Sinne der
Art. 41 Abs. 3 und Abs. 3
bis
KVG
in Frage kommt, braucht an dieser Stelle mangels Entscheidwesentlichkeit nicht erörtert zu werden (zum medizinischen Grund des fehlenden Angebots vgl. etwa
BGE 148 V 70 S. 83
EUGSTER, a.a.O., S. 776 ff. Rz. 1240 ff.;
derselbe
, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum KVG, 2. Aufl. 2018, N. 29 ff. zu
Art. 41 KVG
; MANUELA GEBERT, in: Basler Kommentar, Krankenversicherungsgesetz/Krankenversicherungsaufsichtsgesetz, 2020, N. 25 ff. zu
Art. 41 KVG
). Einen solchen Anwendungsfall vorausgesetzt, eröffnete die in
Art. 41 Abs. 3 KVG
vorgesehene Bewilligungspflicht dem Wohnkanton auch die Möglichkeit, allfälligem rechtsmissbräuchlichem, auf eine faktische Ausdehnung des Leistungsauftrags abzielenden, Verhalten einzelner Leistungserbringer, wie es der Beschwerdeführer befürchtet, Einhalt zu gebieten.
5.5
Nach dem Gesagten hat der Kanton Zürich die Übergangsfälle 2011/2012 betreffend für die Behandlung ab 1. Januar 2012 anteilsmässige Kantonsbeiträge gemäss den Art. 49 Abs. 1 und 49a Abs. 1 KVG zu leisten basierend auf der jeweiligen Fallpauschale nach SwissDRG, die pro rata temporis der auf das Jahr 2012 entfallenden Aufenthaltstage zu berücksichtigen ist. Mit der Beschwerdegegnerin ist nicht ersichtlich, weshalb hiervon die betroffenen Allgemeinpatientinnen und -patienten (gesunde Neugeborene) eine Ausnahme bilden sollten. Auch für diese sind demnach die Kantonsbeiträge geschuldet, soweit sich ihr Aufenthalt über den 31. Dezember 2011 hinaus erstreckt hat. Die Sache ist der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich zurückzuweisen, damit sie - vorbehältlich anderweitiger Einigung mit der Beschwerdegegnerin - die entsprechenden Berechnungen vornehme und alsdann neu verfüge.


canton: CH

region: Federation

header:
Urteilskopf
146 V 1
1. Auszug aus dem Urteil der I. sozialrechtlichen Abteilung i.S. Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (Suva) gegen A. (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
8C_402/2019 vom 14. Januar 2020

regeste:
Regeste
Frist für die Vollstreckungsverwirkung bei rechtskräftig festgesetzten Leistungen; Gesetzeslücke.
Wo das massgebliche Einzelgesetz (hier das UVG für eine Rente der Unfallversicherung) keine Regelung enthält, gilt für die Vollstreckung rechtskräftig festgesetzter sozialversicherungsrechtlicher Forderungen auch nach Inkrafttreten des ATSG zweigübergreifend eine Frist von zehn Jahren gemäss
BGE 127 V 209
(E. 8).

text:
Sachverhalt
ab Seite 2
BGE 146 V 1 S. 2
A.
A.a
Der 1956 geborene A. (...) wurde am 5. April 2002 (...) bei der Arbeit von einer Aluminiumplatte getroffen. Dabei zog er sich Fingerverletzungen an der linken Hand zu. Die Suva erbrachte Versicherungsleistungen. Mit unangefochten in Rechtskraft erwachsener Verfügung vom 10. April 2007 sprach sie A. (...) rückwirkend ab 1. Februar 2007 eine Rente bei einer Erwerbsunfähigkeit von 15 % zu. Sie zahlte zunächst für die Monate Februar bis September 2007 die monatliche Rente aus, verhängte aber ab Oktober 2007 eine Zahlungssperre, da sie davon ausging, die Bankverbindung sei aufgehoben worden. A. retournierte die bereits geleisteten Renten für die Monate Februar bis September 2007 im Mai 2008.
A.b
Am 21. April 2007 stürzte A. mit dem Fahrrad und erlitt nebst einer Kontusion des Ellbogens und der Hüfte rechts eine laterale Claviculafraktur rechts. Die Suva erbrachte auch im Zusammenhang mit diesem Ereignis Versicherungsleistungen.
A.c
Mit Schreiben vom 5. Januar und 19. März 2015 machte A. unter anderem höhere Rentenansprüche aufgrund einer Zunahme der Arbeitsunfähigkeit geltend. Die Suva sprach ihm daraufhin mit Verfügung vom 20. Dezember 2016 aufgrund bleibender unfallbedingter Einschränkungen an der linken Hand und an der rechten Schulter rückwirkend ab 1. Januar 2009 eine kombinierte Rente, entsprechend einer Erwerbsunfähigkeit von 24 %, zu, wobei sie die noch nicht ausbezahlten Rentenbetreffnisse für die Zeit vom 1. Februar 2007 bis 31. Dezember 2009 gestützt auf
Art. 24 Abs. 1 ATSG
als verwirkt
BGE 146 V 1 S. 3
erklärte (...). Die hiergegen geführte Einsprache hiess die Suva teilweise gut, indem sie den Erwerbsunfähigkeitsgrad auf 30 % erhöhte. Den Beginn der Rentenerhöhung setzte sie wiederum auf den 1. Januar 2009 fest, wobei sie explizit festhielt, dass die vor dem 1. Januar 2010 fällig gewordenen Rentenbetreffnisse verwirkt seien (Einspracheentscheid vom 13. September 2017).
B.
In teilweiser Gutheissung der dagegen geführten Beschwerde hob das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen den Einspracheentscheid vom 13. September 2017 betreffend Verwirkung der Rentenansprüche vor dem 1. Januar 2010 auf und wies die Sache zur Ausrichtung der fälligen und noch nicht ausbezahlten Rentenbetreffnisse ab 1. Februar 2007 an die Suva zurück. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat (Entscheid vom 30. April 2019, Dispositiv-Ziffer 1).
C.
Die Suva erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Rechtsbegehren, Dispositiv-Ziffer 1, Satz 1 des angefochtenen Gerichtsentscheids sei aufzuheben und der Einspracheentscheid vom 13. September 2017 sei zu bestätigen.
(...)
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
6.
Zu prüfen ist bei dieser Ausgangslage letztinstanzlich einzig die Frage, ob der Schluss des kantonalen Gerichts, wonach die Rentenbetreffnisse für die Zeit vor dem 1. Januar 2010 nicht verwirkt und damit nachzuzahlen seien, bundesrechtswidrig ist.
7.
Gemäss
Art. 24 Abs. 1 ATSG
erlischt der Anspruch auf ausstehende Leistungen oder Beiträge fünf Jahre nach dem Ende des Monats, für welchen die Leistung, und fünf Jahre nach dem Ende des Kalenderjahres, für welches der Beitrag geschuldet war.
7.1
Das kantonale Gericht ist der Auffassung, diese Bestimmung gelange bei der Frage der Verwirkung rechtzeitig geltend gemachter und zugesprochener Leistungen nicht zur Anwendung. Von
Art. 24 Abs. 1 ATSG
nicht erfasst sei folglich die Durchsetzung der rechtskräftigen Leistungsverfügung. Diesbezüglich gelte rechtsprechungsgemäss eine zehnjährige Verwirkungsfrist. Mit den Schreiben der Rechtsvertreterin des Versicherten von Januar und März 2015 seien
BGE 146 V 1 S. 4
bereits gesprochene Leistungen mit verwirkungsaufhebendem Charakter gehörig eingefordert worden. Die mit Verfügung vom 10. April 2007 rechtskräftig zugesprochene Rente gestützt auf einen 15%igen Invaliditätsgrad ab Oktober 2007 bzw. die einzelnen Rentenbetreffnisse seien damit nicht untergegangen, die am 13. Oktober 2004 verfügte Integritätsentschädigung aus dem ersten Unfall vom April 2002 hingegen schon.
7.2
Die Suva macht geltend, die zehnjährige, durch Richterrecht für die Vollstreckungsverwirkung installierte Frist sei im ATSG nicht aufgenommen worden. Nach Absicht des Gesetzgebers habe die Fünfjahresfrist sowohl für die Festsetzung der Forderung als auch für deren Vollstreckung zu gelten. Die Gesetzesmaterialien würden aufzeigen, dass der Gesetzgeber die Zweiteilung der Fristen für die Festsetzung oder Nachforderung von Beiträgen und für die Vollstreckung einer rechtskräftig festgesetzten Beitragsforderung lediglich in Bezug auf die AHV/IV/EO-Beiträge habe beibehalten wollen. In der Folge habe im UVG keine Bestimmung über die Vollstreckungsverjährung Eingang gefunden. In
Art. 16 Abs. 2 AHVG
sei jedoch auch für die Vollstreckung rechtskräftig verfügter Beiträge eine fünfjährige Frist vorgesehen. Der Gesetzgeber habe für rechtskräftig zugesprochene Leistungen keine zehnjährige Vollstreckungsverwirkung installieren wollen, ansonsten eine entsprechende Bestimmung im ATSG oder in Einzelgesetzen - insbesondere im UVG - vorgesehen worden wäre. Dies führe zum zwingenden Schluss, dass die fünfjährige Verwirkungsfrist des
Art. 24 Abs. 1 ATSG
auch in Bezug auf die Vollstreckung rechtskräftig verfügter Leistungen gelten müsse, zumal das ATSG als Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts gerade die Füllung der im kodifizierten Recht bestehenden Lücken bezwecke. Da die Rentenraten gemäss rechtskräftiger Verfügung vom 10. April 2007 nach Ende September 2007 trotz entsprechender Bemühungen der Suva dem Beschwerdegegner nicht mehr hätten überwiesen werden können und die Nachzahlung derselben erst Anfang Januar 2015 geltend gemacht worden sei, habe die Suva die für die Zeit vom 1. Oktober 2007 bis 31. Dezember 2008 ausstehenden Rentenbetreffnisse unter Anwendung der fünfjährigen Frist zu Recht als verwirkt qualifiziert. Die auf einem Invaliditätsgrad von 30 % basierende Rente, zugesprochen mit Verfügung vom 20. Dezember 2016 bzw. Einspracheentscheid vom 13. September 2017, rückwirkend ab 1. Januar 2009, habe Streitgegenstand des vorinstanzlichen Prozesses gebildet. Insoweit handle es sich nicht
BGE 146 V 1 S. 5
um einen rechtskräftigen und vollstreckbaren Rentenanspruch. Da diese Rente seitens des Beschwerdegegners erstmals im Januar 2015 geltend gemacht worden sei, habe die Suva die Rentenraten für die Monate Januar bis Dezember 2009 unter Anwendung der fünfjährigen Frist des
Art. 24 Abs. 1 ATSG
zu Recht als verwirkt betrachtet.
7.3
Der Beschwerdegegner stellt sich auf den Standpunkt, die Rentenbetreffnisse könnten "nie" verjähren, da die Suva diese "trotz ständiger Aufforderung" nie geleistet habe. Am 1. Oktober 2007 habe die Suva zum letzten Mal eine Rente ausbezahlt, ihn hingegen nicht über die Renteneinstellung informiert. Dies sei Vertragsbruch, weshalb er die an ihn geleisteten Rentenzahlungen am 21. Mai 2008 der Suva retourniert habe. Er sei mit dem kantonalen Gericht der Ansicht, dass ihm die ausstehenden Rentenbetreffnisse für die Zeit von Februar 2007 bis Dezember 2009 nun noch auszubezahlen seien.
7.4
Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) führt aus, wie bereits in SVR 2006 KV Nr. 4 (K 99/04 E. 2.1.2) aufgezeigt worden sei, müsse zwischen der Festsetzung und der Vollstreckung der Forderung eine Zweiteilung vorgenommen werden. Aus dem Gesetzgebungsprozess zu
Art. 24 Abs. 1 ATSG
ergebe sich, dass diese Bestimmung lediglich die Festsetzungsverwirkung regle. Für die Vollstreckung einer Forderung sei nach wie vor eine Frist von zehn Jahren gemäss
BGE 127 V 209
massgebend. Da die eine Rente gestützt auf einen 15%igen Invaliditätsgrad zusprechende Verfügung vom 10. April 2007 in Rechtskraft erwachsen sei, komme die zehnjährige Vollstreckungsverwirkung zum Zuge, weshalb die Rentenbetreffnisse noch nicht verwirkt seien. Hingegen seien die Rentenbetreffnisse für die Zeit vom 1. Januar 2009 bis 31. Dezember 2009, die auf einem Invaliditätsgrad von 30 % basierten, verwirkt, da insoweit eine fünfjährige Frist gemäss
Art. 24 Abs. 1 ATSG
zur Anwendung komme.
8.
8.1
Mit
Art. 24 Abs. 1 ATSG
ist der Tatbestand der Festsetzungsverwirkung bundesrechtlich geregelt (
BGE 139 V 244
E. 3.1 S. 246 f.; BBl 1991 II 257 zu Art. 31 E-ATSG). Davon zu unterscheiden ist die Verwirkung der Vollstreckung, welche von dieser Norm nicht erfasst wird (SVR 2006 KV Nr. 4 S. 9, K 99/04 E. 2.1.2; SYLVIE PÉTREMAND, in: Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, 2018, N. 2 und 11 zu
Art. 24 ATSG
; UELI KIESER, ATSG-Kommentar, 3. Aufl. 2015, N. 6 zu
Art. 24 ATSG
). Obgleich der Wortlaut der Bestimmung - insbesondere die Verwendung
BGE 146 V 1 S. 6
des Begriffs "ausstehend" - die von der Suva vertretene Auffassung zuliesse, dass Leistungen innert der fünfjährigen Frist sowohl festgesetzt als auch erbracht werden müssten, wofür auch die Gesetzesmaterialien gewisse Hinweise enthalten, stehen dieser Lesart gewichtige Gründe entgegen. So wurde im bisherigen Recht, welches diesbezüglich grundsätzlich nicht verändert werden sollte (BBl 1999 V 4575; vgl.
BGE 139 V 244
E. 3.2 S. 247), zwischen Festsetzung und Vollstreckung eine klare Zweiteilung vorgenommen (vgl. dazu
Art. 16 Abs. 1 und 2 AHVG
). Zudem würde es zu nicht hinnehmbaren Unbilligkeiten führen, wenn die Ausrichtung (und nicht nur die Festsetzung) der ausstehenden Leistungen innert fünf Jahren zu erfolgen hätte, da damit zufällige Momente einbezogen würden, die darüber hinaus eine wesentliche Erschwerung der Vollstreckung gegenüber dem bisherigen Recht mit sich brächten (vgl. SVR 2006 KV Nr. 4 S. 9, K 99/04 E. 2.1.2; KIESER, a.a.O., N. 13 zu
Art. 24 ATSG
; BBl 1991 II 257 zu Art. 31 E-ATSG).
Art. 54 ATSG
(Vollstreckung) regelt nichts zur Frage der Vollstreckungsverwirkung. Enthält das ATSG somit keine Bestimmung zur Vollstreckungsverwirkung, ist diesbezüglich, soweit vorhanden, auf die einzelgesetzliche Regelung zurückzugreifen. Im massgeblichen Einzelgesetz (UVG) wie auch im subsidiär anwendbaren VwVG (
Art. 55 Abs. 1 ATSG
) findet sich jedoch ebenfalls keine entsprechende Norm. Damit besteht eine durch Richterrecht auszufüllende Lücke.
8.2
8.2.1
Im Rahmen der Lückenfüllung ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass vor Inkrafttreten des ATSG per 1. Januar 2003 eine klare Zweiteilung bezüglich der Frist zur Festsetzung und zur Vollstreckung einer Forderung bestand. Es war nicht beabsichtigt, dass das neue Recht daran etwas ändern sollte (BBl 1999 V 4575). Dies zeigt sich exemplarisch anhand der AHV-spezifischen Norm in
Art. 16 Abs. 2 AHVG
, die das Erlöschen der rechtskräftig festgesetzten Beitragsforderung regelt. Die zur Zeit der Beratungen zur Umsetzung des ATSG in den Einzelgesetzen im Jahr 1996 in
Art. 16 Abs. 2 AHVG
noch festgeschriebene dreijährige Frist für die Vollstreckungsfrist wurde bewusst nicht angepasst (BBl 1999 V 4756). Es ist dem BAG zuzustimmen, dass eine Anhebung auf eine Fünfjahresfrist in
Art. 16 Abs. 2 AHVG
notwendig gewesen wäre, falls die Zweiteilung zwischen Festsetzungs- und Vollstreckungsfrist im Sozialversicherungsrecht hätte aufgegeben werden sollen. Oder, falls mit
Art. 24 Abs. 1 ATSG
im Sinne der Argumentation der
BGE 146 V 1 S. 7
Beschwerdeführerin sowohl die Festsetzungs- als auch die Vollstreckungsverwirkung hätte geregelt werden sollen, so wäre in
Art. 16 Abs. 2 AHVG
eine Abweichung von der in
Art. 24 Abs. 1 ATSG
statuierten fünfjährigen Frist aufzunehmen gewesen, worauf der Gesetzgeber aber trotz sorgfältiger Prüfung verzichtet hat (vgl. BBl 1999 V 4757). Die auf den 1. Januar 1997 in Kraft gesetzte Verlängerung der Frist von ehemals drei auf fünf Jahre in
Art. 16 Abs. 2 AHVG
stellt eine ausserhalb des Gesetzgebungsprozesses zum ATSG erfolgte bereichspezifische Revision auf Wunsch der Durchführungsstellen dar, nachdem sich in der Praxis oftmals gezeigt hatte, dass die bisherige dreijährige Frist zu knapp bemessen war (Botschaft vom 5. März 1990 über die zehnte Revision der Alters- und Hinterlassenenversicherung, BBl 1990 II 84).
8.2.2
Nach der früheren Rechtsprechung galt für die Vollstreckung rechtskräftig zugesprochener Leistungen grundsätzlich zweigübergreifend (vgl. SVR 2002 IV Nr. 15, I 424/99) eine zehnjährige absolute Verwirkungsfrist (
BGE 127 V 209
).
BGE 127 V 209
bezieht sich auf eine mit
BGE 97 V 144
erfolgte richterliche Lückenfüllung für nicht AHV-beitragspflichtige bzw. nicht versicherte Personen. In Anlehnung an Regelungen über die absolute Verjährung der Rückforderungsansprüche bei gewissen Steuern und in Analogie zu
Art. 67 OR
über die Verjährung des zivilrechtlichen Bereicherungsanspruchs wurde damals eine zehnjährige Verwirkungsfrist als massgebend erachtet (
BGE 97 V 144
). Für die Vollstreckung rechtskräftig zugesprochener Leistungen sollte gemäss
BGE 127 V 209
nichts anderes gelten. Zur Begründung wurde angeführt, es handle sich um Leistungsansprüche, welche bereits rechtskräftig festgesetzt seien, so dass die bei der Feststellung der Ansprüche mit fortlaufendem Zeitablauf verbundenen Beweisschwierigkeiten nicht bestehen würden (
BGE 127 V 209
E. 2a S. 211).
Heute sind keinerlei Gründe ersichtlich, die auch nach Inkrafttreten des ATSG weiterhin bestehende Gesetzeslücke bezüglich der Vollstreckungsverjährung rechtskräftig verfügter Leistungen abweichend von der bisherigen Praxis zu füllen. Anstelle von
Art. 67 OR
kann auf die Analogie zur ordentlichen Frist gemäss
Art. 127 OR
verwiesen werden. Vor allem aber besteht aus Sicht der Rechtssicherheit nach wie vor kein Bedürfnis an einer kurzen Frist, weil die Verhältnisse nach der rechtskräftigen Festsetzung der Leistungen und der geschuldete Betrag klar sind (vgl.
BGE 131 V 4
E. 3.4 S. 8 f.).
BGE 146 V 1 S. 8
8.3
Die Frist für die Vollstreckungsverwirkung beläuft sich folglich für eine rechtskräftig festgesetzte Rente auf zehn Jahre. Im vorliegenden Fall nimmt sie ihren Lauf ab Datum der unangefochten in Rechtskraft erwachsenen Verfügung vom 10. April 2007, mit der eine Rente bei einer Erwerbsunfähigkeit von 15 % zugesprochen worden war. Zur Zeit der Geltendmachung der Rentenleistungen mit Schreiben vom 5. Januar und 19. März 2015 waren die Rentenbetreffnisse (einschliesslich der für die Zeit von Februar bis September 2007 von der Suva ausbezahlten, jedoch vom Versicherten aus einem irrigen Motiv im Mai 2008 unbestrittenermassen wieder zurückbezahlten Renten) noch nicht verwirkt. Der angefochtene Gerichtsentscheid ist insoweit zu schützen und die Beschwerde der Suva abzuweisen.
9.
Die Suva erhöhte mit Einspracheentscheid vom 13. September 2017 die Rente ab 1. Januar 2009, entsprechend einer Erwerbsunfähigkeit von 30 %. Dieser Einspracheentscheid erwuchs nicht in Rechtskraft, sondern bildete vielmehr Anfechtungsobjekt im vorinstanzlichen Gerichtsverfahren. Das kantonale Gericht übersieht, dass mangels rechtskräftiger und vollstreckbarer Zusprechung dieser höheren Rentenleistungen hier nicht die praxisgemässe zehnjährige Frist für die Vollstreckungsverwirkung (vgl. E. 8 hiervor) zur Anwendung kommen kann. Hinsichtlich dieser Leistungen ist die fünfjährige Frist für die Festsetzungsverwirkung gestützt auf
Art. 24 Abs. 1 ATSG
massgebend (vgl. SVR 2006 KV Nr. 4 S. 9, K 99/04; E. 7 hiervor). Weil der Beschwerdegegner erstmals im Januar 2015 eine höhere Rente anbegehrt hatte, waren die einzelnen Rentenbetreffnisse, soweit sie auf einer höheren als auf einer 15%igen Erwerbseinbusse fussen, für die Zeit vom 1. Januar bis 31. Dezember 2009 damals bereits verwirkt. In diesem Umfang ist die Beschwerde der Suva gutzuheissen.


header:
Urteilskopf
145 II 140
13. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. WWF Schweiz gegen A., Gemeinderat Cham und Regierungsrat des Kantons Zug (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
1C_631/2017 vom 29. März 2019

regeste:
Regeste
Erneuerung und Sanierung eines bestehenden Wasserkraftwerks, das sich auf ein ehehaftes Wasserrecht stützt (
Art. 31 ff. und 80 GSchG
;
Art. 43, 54 lit. e und 58 WRG
).
Streitig ist, ob das 1967 vom Kanton anerkannte ehehafte Wasserrecht einer integralen Restwassersanierung des bestehenden Kraftwerks entgegensteht (E. 2 und 3).
Überblick über Rechtsprechung und Literatur zu den wohlerworbenen Rechten (E. 4) und den ehehaften Rechten (E. 5). Sondernutzungskonzessionen ohne zeitliche Begrenzung sind verfassungswidrig (E. 4.4).
Das ehehafte Wasserrecht des Beschwerdegegners gewährt ein Sondernutzungsrecht an einem öffentlichen Gewässer (E. 6.3), das nicht unbefristet gelten kann, sondern nur bis zur Amortisation der getätigten Investitionen, längstens für 80 Jahre (E. 6.4). Es ist daher heute (entschädigungslos) dem aktuellen Recht zu unterstellen. Für die Fortführung der Wassernutzung bedarf es deshalb einer Konzession; einzuhalten sind die gesetzlichen Vorschriften für Neuanlagen, einschliesslich der Restwasservorschriften (E. 6.5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 141
BGE 145 II 140 S. 141
A.
A. ist Eigentümer der Liegenschaft Hammer in der Gemeinde Cham und Inhaber eines althergebrachten Wassernutzungsrechts im gleichnamigen Wasserkraftwerk an der Unteren Lorze.
B.
Am 5. Oktober 2015 reichte A. zwei Baugesuche für die Sanierung des Wasserkraftwerks Hammer ein: Das erste betrifft die Restwassersanierung und die Wiederherstellung der Fischgängigkeit, das zweite den Ersatz von Kraftwerksturbine und Generator sowie die Instandstellung und Automatisierung der Wehranlage. Am 26. Oktober 2015 stellte die Gemeinde Cham in eigener Sache ein Baugesuch für die Sanierung der östlichen Ufermauer in der Restwasserstrecke des Kraftwerks Hammer. Die Gemeinde Cham leitete alle drei Baugesuche zwecks Verfahrenskoordination an die Baudirektion des Kantons Zug weiter.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) stellte mit Schreiben vom 14. Juli 2015 die Finanzierung der Massnahmen zur Gewährleistung der freien Fischwanderung in Aussicht.
C.
Mit Beschluss vom 4. Oktober 2016 wies der Regierungsrat des Kantons Zug eine Einsprache des WWF Schweiz und des WWF Zug bezüglich der Sanierung des Wasserkraftwerks Hammer ab, soweit er darauf eintrat. Gestützt auf Art. 80 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG; SR 814.20) legte er die entschädigungslose Restwassermenge des Kraftwerks Hammer auf 400 l/s
BGE 145 II 140 S. 142
fest. Davon sollen 200 l/s als Betriebswasser für den Fischabstieg (neuer Bypass) verwendet und die übrigen 200 l/s über die Restwasserstrecke abgegeben werden. Gleichzeitig eröffnete der Regierungsrat verschiedene Bau-, Ausnahme- und Spezialbewilligungen.
D.
Gegen die regierungsrätlichen Beschlüsse erhob der WWF Schweiz am 14. November 2016 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zug, weil die festgelegte Restwassermenge deutlich zu tief sei und die vorgesehenen Fischwanderhilfen ungenügend seien, insbesondere mit Blick auf die Seeforelle. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde am 5. Oktober 2017 ab, soweit es darauf eintrat.
E.
Dagegen hat der WWF Schweiz am 20. November 2017 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Art. 31 GSchG
legt Mindestrestwassermengen für Wasserentnahmen aus Fliessgewässern mit ständiger Wasserführung fest. Diese werden im Einzelfall, aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung, erhöht (
Art. 33 GSchG
); eine Unterschreitung der Mindestrestwassermenge ist nur in Ausnahmefällen zulässig (
Art. 32 GSchG
). Der in den Übergangsbestimmungen enthaltene
Art. 80 Abs. 1 GSchG
präzisiert jedoch, dass durch Wasserentnahmen wesentlich beeinträchtigte Fliessgewässer (nur) so weit saniert werden, als dies ohne entschädigungsbegründende Eingriffe in bestehende Wassernutzungsrechte möglich ist (Abs. 1). Weitergehende Sanierungsmassnahmen können gegen Entschädigung aus überwiegenden Interessen, insbesondere zum Schutz von kantonalen oder nationalen Inventarobjekten, angeordnet werden (Abs. 2).
2.1
Diese Regelung wurde mit Rücksicht auf die grossen finanziellen Konsequenzen getroffen, welche die integrale Durchsetzung der Restwasservorschriften bei bestehenden Konzessionen gehabt hätte (Botschaft des Bundesrats vom 29. April 1987 zur Volksinitiative "zur Rettung unserer Gewässer" und zur Revision des GSchG, BBl 1987 II 1061 ff. [nachfolgend: Botschaft], 1090 Ziff. 312.3). Diese verschaffen dem Konzessionär nach Massgabe des Verleihungsaktes ein wohlerworbenes Recht auf die Benutzung des Gewässers; das einmal verliehene Nutzungsrecht kann nur aus Gründen des öffentlichen Wohles und gegen volle Entschädigung zurückgezogen oder geschmälert werden (so Art. 43 des Bundesgesetzes vom
BGE 145 II 140 S. 143
22. Dezember 1916 über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte [Wasserrechtsgesetz, WRG; SR 721.80], der die vorbestehende Rechtsprechung kodifiziert hat). Die anzuordnenden Sanierungsmassnahmen finden deshalb (vorbehältlich
Art. 80 Abs. 2 GSchG
) bei bestehenden Wasserrechten ihre Grenze dort, wo eine Entschädigungspflicht des Gemeinwesens einsetzen würde (Botschaft, a.a.O., S. 1170 zu Art. 79 Abs. 1).
2.2
Aus dieser Zielrichtung des Gesetzes folgern Rechtsprechung und Lehre übereinstimmend, dass nicht jede bestehende Rechtsposition die integrale Anwendung der Restwasservorschriften ausschliesst, sondern nur
wohlerworbene
Rechte gemeint sind, d.h. Rechte, in deren Substanz auch der Gesetzgeber nur gegen Entschädigung eingreifen darf (vgl.
BGE 139 II 28
E. 2.7.2 S. 34 f.; ENRICO RIVA, in: GSchG, WBG [nachfolgend: Kommentar], 2016, N. 10 f. zu
Art. 80 GSchG
; MAURUS ECKERT, Rechtliche Aspekte der Sicherung angemessener Restwassermengen, 2002, S. 144).
2.3
Vorliegend ist streitig, ob dem Beschwerdeführer ein wohlerworbenes Recht in diesem Sinne zusteht. Wäre dies der Fall, dürfte die Sanierung gemäss
Art. 80 Abs. 1 GSchG
nur bis zur Entschädigungsgrenze angeordnet werden; Abs. 2 GSchG kommt vorliegend unstreitig nicht zur Anwendung. Die Entschädigungsgrenze wurde vom Regierungsrat bei einer Restwasserabgabe von 400 l/s angenommen. Dagegen würde die minimale Restwassermenge nach
Art. 31 Abs. 1 GSchG
(gemäss Berechnung des Beschwerdeführers) 1'028 l/s betragen.
3.
Mit Verfügung vom 30. Juni 1967 anerkannte der Regierungsrat gegenüber der Rechtsvorgängerin des Beschwerdegegners, der M. AG, ein althergebrachtes Recht auf Nutzung der Wasserkraft der Lorze im Kraftwerk Hammer; dieses wurde als Personalservitut im Grundbuch eingetragen. (...)
3.1
Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dieses Wassernutzungsrecht stelle ein ehehaftes Wasserrecht dar. Dieses begründe - wie alle ehehaften Rechte - ein wohlerworbenes Recht, in dessen Substanz nur gegen Entschädigung eingegriffen werden dürfe. Dies habe zur Folge, dass das Wasserkraftwerk Hammer nicht vollständig, sondern nur bis zur Entschädigungsgrenze saniert werden dürfe (
Art. 80 Abs. 1 GSchG
).
3.2
Der Beschwerdeführer macht dagegen geltend, der Schutz ehehafter Wasserrechte könne nicht weiter gehen als bei anderen
BGE 145 II 140 S. 144
Eigentumsrechten, die vom Gesetzgeber aus Gründen des öffentlichen Interesses in der Regel entschädigungslos modifiziert werden könnten. Hierfür beruft er sich auf ein Rechtsgutachten von Michael Bütler und Enrico Riva Vom 22. März 2017 zur Anwendung des Umweltrechts bei ehehaften Wasserrechten (nachfolgend: Rechtsgutachten Bütler/Riva). Dieses folgert aus Systematik, Entstehungsgeschichte und Zweck der Restwasservorschriften, dass diese auch auf ehehafte Wasserrechte integral anwendbar seien, und zwar i.d.R. sofort, spätestens aber nach Ablauf der maximalen Konzessionsdauer von 80 Jahren. Ein zeitlich unbefristeter Ausschluss der Restwasservorschriften sei gesetzlich nicht vorgesehen und widerspreche dem Verfassungsauftrag, angemessene Restwassermengen zu sichern (
Art. 24
bis
aBV
bzw.
Art. 76 BV
).
3.3
Der Beschwerdegegner teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts. Ehehafte Rechte zählten nach ständiger Rechtsprechung und fast einhelliger Lehre zu den wohlerworbenen Rechten, weshalb
Art. 80 Abs. 1 GSchG
zur Anwendung komme. Dies sei vom Gesetzgeber im Jahr 2009, bei der Einfügung von
Art. 80 Abs. 3 GSchG
, bestätigt worden (AS 2010 4285, 4289), diene diese Bestimmung doch speziell dem Schutz historischer Kleinwasserkraftwerke in Inventargebieten, die in der Regel auf ehehaften Rechten beruhten (vgl. Bericht des Bundesrats vom 27. Oktober 2004 über die Restwassersanierung bei historisch wertvollen Wasserkraftanlagen [...], BBl 2004 6634 Ziff. 1). Die vom Regierungsrat verfügte Restwassermenge von 400 l/s führe zu einer Minderproduktion an hydroelektrischer Energie im Kraftwerk Hammer von 5,4 % und erreiche damit zweifellos die Entschädigungsgrenze.
3.4
Das BAFU betont, dass der Staat nach heutiger Rechtsauffassung Sondernutzungsrechte an öffentlichen Gewässern nicht mehr auf unbefristete Dauer, sondern nur noch befristet, mittels Konzession, erteile. In
BGE 127 II 69
habe das Bundesgericht klargestellt, dass altrechtliche Konzessionen, die noch ohne zeitliche Begrenzung erteilt worden seien, nachträglich zu befristen seien, weil es in höchstem Mass dem öffentlichen Interesse widerspreche, öffentliche Gewässer auf ewige Zeiten ihrem Zweck zu entfremden. Die Kantone behandelten die ehehaften Rechte sehr unterschiedlich. So habe der Kanton Thurgau alle ehehaften Rechte auf 2010 befristet. Andere Kantone versuchten im Einzelfall, mit dem Inhaber des ehehaften Rechts eine Befristung zu vereinbaren. Aus Sicht des öffentlichen Interesses an der Sicherung angemessener Restwassermengen sowie im Hinblick auf die Rechtsgleichheit sei es angezeigt, dass ehehafte
BGE 145 II 140 S. 145
Rechte durch zeitgemässe Wasserrechtskonzessionen abgelöst werden.
3.5
Im Folgenden ist zunächst ein Überblick über Rechtsprechung und Literatur zu den wohlerworbenen Rechten im Allgemeinen (E. 4) und zu den ehehaften Rechten im Besonderen (E. 5) zu geben, um anschliessend die vorliegend streitigen Fragen zu prüfen (E. 6). (...)
4.
Ausgangspunkt ist der Rechtsgrundsatz, dass es keinen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal geltenden Rechtsordnung gibt (
BGE 130 I 26
E. 8.1 S. 60; Urteil 2C_561/2007 vom 6. November 2008 E. 3, in: ZBl 110/2009 S. 571, RDAF 2010 I S. 328). Unter Umständen können nach Treu und Glauben angemessene Übergangsfristen für neue belastende Regelungen verfassungsrechtlich geboten sein; diese haben jedoch nicht den Zweck, die Betroffenen möglichst lange von der günstigeren bisherigen Regelung profitieren zu lassen, sondern einzig, ihnen eine angemessene Frist einzuräumen, sich an die neue Regelung anzupassen (
BGE 134 I 23
E. 7.6.1 S. 40 f. mit Hinweisen; zu weiteren übergangsrechtlichen Möglichkeiten vgl. ALFRED KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II S. 231 ff.).
4.1
Die Eigentumsgarantie (
Art. 26 BV
) gewährleistet das Eigentum nur in den Schranken, die ihm im öffentlichen Interesse durch die Rechtsordnung gezogen sind. Nach ständiger Rechtsprechung sind namentlich die Anforderungen des Gewässerschutzes (
Art. 76 BV
), des Umweltschutzes (
Art. 74 BV
) und der Raumplanung (
Art. 75 BV
) zu beachten; diese gewichtigen öffentlichen Interessen sind der Gewährleistung des Eigentums grundsätzlich gleichgestellt (grundlegend
BGE 105 Ia 330
E. 3c S. 336). Dementsprechend qualifiziert das Bundesgericht etwa Nichteinzonungen (
BGE 119 Ib 124
E. 2a S. 128 mit Hinweisen) oder Zweitwohnungsbeschränkungen (
BGE 144 II 367
E. 3.2 S. 373) als in der Regel entschädigungslos zulässige Inhaltsbestimmungen des Grundeigentums. Eine Eigentumsbeschränkung, die einer Enteignung gleichkommt und damit eine Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung auslöst (
Art. 26 Abs. 2 BV
;
Art. 5 Abs. 2 RPG
[SR 700]), liegt nur ausnahmsweise vor, wenn der Eingriff besonders schwer wiegt oder dem Einzelnen ein unzumutbares Sonderopfer abverlangt wird (ständige Rechtsprechung seit
BGE 91 I 329
E. 3 S. 339).
4.2
Einzig die sogenannten "wohlerworbenen Rechte" weisen eine erhöhte Rechtsbeständigkeit auch gegenüber nachträglichen Gesetzesänderungen auf. Zwar sind auch diese Rechte in ihrem Bestand nicht absolut geschützt, d.h. in sie darf aus überwiegenden Gründen
BGE 145 II 140 S. 146
des öffentlichen Interesses, gestützt auf eine gesetzliche Grundlage und unter Wahrung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes, eingegriffen werden. Eingriffe in die "Substanz" des Rechts müssen jedoch nach Rechtsprechung und Lehre entschädigt werden, auch unterhalb der Schwelle der materiellen Enteignung (
BGE 107 Ib 140
E. 3b S. 145;
BGE 126 II 171
E. 3c S. 178 f.;
BGE 134 I 23
E. 7.1 S. 35; je mit Hinweisen; ENRICO RIVA, Wohlerworbene Rechte - Eigentum - Vertrauen [nachfolgend: Wohlerworbene Rechte], 2007, S. 38 ff. und 51 f.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 1243 f.). Diese Rechtsauffassung liegt auch
Art. 43 Abs. 2 WRG
zugrunde, wonach das durch Konzession verliehene Wassernutzungsrecht nur aus Gründen des öffentlichen Wohles und
gegen volle Entschädigung
aufgehoben oder
geschmälert
werden darf.
4.3
Während wohlerworbene Rechte ursprünglich auf die Eigentumsgarantie gestützt wurden, steht heute der Schutz von Treu und Glauben im Vordergrund: Geschützt wird das Vertrauen des Bürgers in das Verhalten der staatlichen Behörden (grundlegend
BGE 106 Ia 163
E. 1b S. 167 f.). Es handelt sich um Rechte, die im gegenseitigen Vertrauen zwischen dem Staat und dem Träger des Rechts darauf begründet worden sind, dass die Rechtsbeziehungen auf eine bestimmte Dauer grundsätzlich unverändert bleiben und einen verstärkten Schutz, namentlich vor späteren Eingriffen durch den Gesetzgeber, geniessen sollen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1237; RIVA, Wohlerworbene Rechte, a.a.O., S. 80 ff. und 84 ff. mit Hinweisen). Dieser verstärkte Schutz dient namentlich dem Schutz von erheblichen Investitionen, die ansonsten von Privaten nicht getätigt würden (so bei Konzessionen; vgl.
BGE 132 II 485
E. 9.5 S. 513). Andere vermögensrechtliche Ansprüche gegenüber dem Staat werden nur ausnahmsweise, bei qualifizierter Zusicherung, als wohlerworben anerkannt (vgl.
BGE 134 I 23
E. 7.1 und 7.2 S. 35 f. mit Hinweisen zum öffentlichen Dienstrecht und zur beruflichen Vorsorge).
4.4
In
BGE 127 II 69
erwog das Bundesgericht erstmals, dass die Qualifikation einer Rechtsposition als wohlerworbenes Recht sich nicht allein aufgrund ihrer Entstehung und unabhängig von der aktuellen Rechtslage beurteile, sondern das (typisierte) Ergebnis einer Interessenabwägung sei, welche den aufgrund einer früheren Rechtsordnung eingeräumten privaten Rechten den Vorrang vor der Durchsetzung der mit einer Rechtsänderung verfolgten öffentlichen Interessen einräume (E. 5a S. 75 f. mit Verweis auf KATHRIN KLETT, Verfassungsrechtlicher Schutz "wohlerworbener Rechte" bei Rechtsänderungen, 1984, S. 224 ff., 233).
BGE 145 II 140 S. 147
Der damalige Entscheid betraf die nachträgliche Befristung altrechtlich unbefristet erteilter Wasserrechtskonzessionen. Das Bundesgericht verneinte damals ein wohlerworbenes Recht auf zeitlich unbeschränkte Sondernutzung öffentlicher Gewässer (
BGE 127 II 69
E. 5a und b S. 76 f.): Zwar gehöre die vereinbarte Konzessionsdauer grundsätzlich zur Substanz des wohlerworbenen Rechts, weil der Konzessionär ein Werk mit beträchtlichen Investitionen erstelle, dessen Rentabilität nur kalkuliert werden könne, wenn Sicherheit über die finanziellen Lasten aus der Konzession und über die Konzessionsdauer bestehe. Das Gemeinwesen dürfe daher das Leistungsverhältnis nicht nachträglich zu seinen Gunsten verändern, insbesondere durch Kürzung der Konzessionsdauer. Allerdings seien Wasserrechtskonzessionen nach heutigem Recht zwingend zu befristen (
Art. 54 lit. e und
Art. 58 WRG
); das Parlament sei davon ausgegangen, dass eine Konzessionsdauer von 80 Jahren selbst für ganz grosse Unternehmungen mit kostspieligen Anlagen für eine zweckmässige Amortisation ausreiche. Es widerspreche in höchstem Masse dem öffentlichen Interesse, Sondernutzungskonzessionen auf unbeschränkte Dauer zu erteilen und das öffentliche Gewässer auf ewige Zeiten seinem Zweck zu entfremden. Das liefe darauf hinaus, dass sich das Gemeinwesen der Gewässerhoheit entäussere. Auch zivilrechtlich sei es ausgeschlossen, obligatorische Verträge auf "ewige" Zeiten abzuschliessen und aufrechtzuerhalten. Es handle sich dabei um einen Grundsatz, der um der öffentlichen Ordnung und Sittlichkeit Willen Geltung habe (
Art. 2 SchlT ZGB
) und auch im öffentlichen Recht als massgeblich erachtet werde. Altrechtliche Konzessionen, die noch ohne zeitliche Begrenzung erteilt wurden, seien daher nachträglich zu befristen und könnten unter Gewährung einer angemessenen Übergangsfrist entschädigungslos aufgelöst werden (E. 6 S. 78).
4.5
In
BGE 138 V 366
E. 6.1-6.4 S. 372 ff. erachtete das Bundesgericht schliesslich eine entschädigungslose Herabsetzung einer Zusatzrente der weitergehenden Vorsorge um einen Drittel als zulässig, obgleich diese dem Versicherten in Bestand und Höhe qualifiziert zugesichert worden war und damit als wohlerworbenes Recht gelte (E. 2.3 S. 369). Das Gericht führte aus, auch wohlerworbene Rechte seien nicht absolut geschützt. Die einseitige (entschädigungslose) Reglementsänderung rechtfertige sich aufgrund der ausserordentlichen Gefährdung des finanziellen Gleichgewichts der Vorsorgeeinrichtung auf sehr lange Sicht, was zu einem bedeutenden Teil auf ein strukturelles Defizit zurückzuführen sei. Es handle sich um
BGE 145 II 140 S. 148
einen grundlegenden und unverzichtbaren Sanierungsbeitrag, der den Prinzipien der Verhältnismässigkeit, der Subsidiarität und der Gleichbehandlung der Destinatäre entspreche.
5.
Als ehehafte Rechte ("
droits immémoriaux
") werden Rechte bezeichnet, die ihren Ursprung in einer Rechtsordnung haben, die nicht mehr besteht. Sie können nach neuem Recht nicht mehr begründet werden, aber unter der neuen Rechtsordnung weiterbestehen (vgl.
BGE 127 II 69
E. 4b S. 74;
BGE 131 I 321
E. 5.1.2 S. 324 f.; je mit Hinweisen). In der Regel handelt es sich um Rechte, die vormals dem Privatrecht zugewiesen wurden, heute aber zum öffentlichen Recht gehören, ohne sich indessen reibungslos in dieses einzuordnen (SUTTER/MÜLLER, Historische Rechtspositionen - Fortwirkung oder Untergang? Überlegungen am Beispiel der staatlichen Pfarrerbesoldung im Kanton Bern, ZBl 2013 S. 475).
5.1
Ehehafte Rechte werden in Rechtsprechung und Lehre traditionell als eine spezielle Kategorie der wohlerworbenen Rechte betrachtet (vgl. z.B.
BGE 117 Ia 35
E. 2 S. 37 zu ehehaften Weiderechten; Urteile 2P.256/2002 vom 24. März 2003 E. 3 und 1A.320/2000 vom 20. September 2001 E. 3a/cc, in: SJ 2002 I S. 91, URP 2001 S. 1053, RDAF 2002 I S. 363 zu ehehaften Wasserrechten; je mit Hinweisen; PETER LIVER, Die ehehaften Wasserrechte in der Schweiz, in: Festschrift Paul Gieseke, 1958, S. 225 ff, insb. 231; DOMINIK STRUB, Wohlerworbene Rechte, insbesondere im Bereich des Elektrizitätsrechts, 2001, S. 204; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 1240 S. 267; so auch noch RIVA, Wohlerworbene Rechte, a.a.O., S. 153;
derselbe
, Kommentar, a.a.O., N. 3 und 12 vor
Art. 80-83 GSchG
sowie N. 9 ff. zu
Art. 80 GSchG
).
ALFRED KÖLZ (Das wohlerworbene Recht - immer noch aktuelles Grundrecht?, SJZ 74/1978 S. 65) bezeichnet sie als "Zeugen unbewältigter juristischer Vergangenheit", weil man sich bei der Schaffung neuen Rechts gescheut habe, alte subjektive Rechtspositionen abzuschaffen. Sie hätten die Bezeichnung "wohlerworbene Rechte" erhalten und stünden seither sozusagen als erratische Blöcke im öffentlichen Recht (ähnlich KLETT, a.a.O., S. 94).
5.2
WERNER DUBACH (Die wohlerworbenen Rechte im Wasserrecht, November 1979, in: Mitteilung Nr. 1 des Bundesamts für Wasserwirtschaft, 1980, S. 53 und 59 f.) kam dagegen in einem Rechtsgutachten zuhanden des Bundesamts für Wasserwirtschaft zum Ergebnis, dass ehehafte Wasserrechte zwar durch die Eigentumsgarantie geschützt seien, nicht aber den darüber hinausgehenden Schutz von
BGE 145 II 140 S. 149
wohlerworbenen Rechten genössen, weil sie - anders als die konzessionierten Wassernutzungsrechte - nicht auf einem besonderen Vertrauensverhältnis zum Staat beruhten (a.a.O., S. 63 f. und 128). Dies bedeute, dass ehehafte Rechte, wie alle Privatrechte, durch den Gesetzgeber modifiziert werden könnten (S. 65), insbesondere auch zur Sicherung angemessener Restwassermengen (S. 126 ff.). Eine enteignungsähnliche und damit entschädigungspflichtige Massnahme liege erst vor, wenn die bestehende Nutzung untersagt, verunmöglicht oder in besonders gewichtiger Weise erschwert werde (S. 127 f.), d.h. wenn nach den allgemeinen Grundsätzen eine materielle Enteignung vorliege. Ihre Aufhebung sei dagegen als formelle Enteignung nur gegen volle Entschädigung zulässig (S. 64).
MOOR/POLTIER (Droit administratif, Bd. II, 3. Aufl. 2011, S. 25) führen den Schutz vertraglicher und vertragsähnlicher Rechte gegenüber dem Gesetzgeber auf den Grundsatz "
pacta sunt servanda
" zurück und halten die Rechtsfigur des wohlerworbenen Rechts für entbehrlich. Ihres Erachtens geniessen ehehafte Rechte denselben Status wie jedes andere private vermögenswerte Recht, d.h. sie unterliegen dem Schutz der Eigentumsgarantie (so auch MOOR/BELLANGER/TANQUEREL, Droit administratif, Bd. III, 2. Aufl. 2018, S. 663/664).
5.3
Das Rechtsgutachten Bütler/Riva folgt grundsätzlich der Konzeption von DUBACH: Die Privilegierung der ehehaften Rechte gegenüber anderen der Eigentumsgarantie unterstehenden privaten Rechten finde weder in Verfassung noch Gesetz eine Grundlage; sie könne sich mangels Vertrauensgrundlage auch nicht auf
Art. 9 BV
stützen. Die postulierte Gesetzesbeständigkeit solcher Rechte sei mit dem Grundsatz "lex posterior derogat legi priori" unvereinbar. Die Autoren sind daher der Auffassung, dass auch ehehafte Rechte dem normalen Restwasserregime nach
Art. 31 ff. GSchG
unterliegen. Wollte man sie dennoch als wohlerworbene Rechte qualifizieren, müssten sie jedenfalls - wie altrechtliche Wasserrechtskonzessionen (
BGE 127 II 69
E. 5b und c S. 76 ff.) - nach einer Dauer von maximal 80 Jahren an das geltende Recht angepasst werden.
5.4
SUTTER/MÜLLER bezeichnen historische Rechtspositionen als "terra incognita" in der Rechtsdogmatik (a.a.O., S. 472). Diese müssten - wie alles staatliche Recht - ihre Grundlage in der geltenden Verfassung finden (S. 473 f.), und ihre Beständigkeit könne nicht grösser sein als die ihnen zugrunde liegenden Verfassungsgarantien, insbesondere das Prinzip des Vertrauensschutzes, die Eigentumsgarantie und das Verhältnismässigkeitsprinzip (S. 477). Ob und wenn
BGE 145 II 140 S. 150
ja, unter welchen Voraussetzungen in wohlerworbene historische Rechte eingegriffen werden könne, beurteile sich daher in einer einzelfallbezogenen Interessenabwägung, unter Berücksichtigung der jeweils betroffenen verfassungsmässigen Rechte und der allgemeinen Prinzipien der Haftung bei rechtmässiger Staats- bzw. Legislativtätigkeit (a.a.O., S. 478 f.). Dabei sei insbesondere der Zweck des staatlichen Eingriffs zu berücksichtigen: Verfolge dieser überwiegend (eigene) fiskalische Staatsinteressen, dürfte er nur unter restriktiven Bedingungen und i.d.R. nach vorgängiger Entschädigung zulässig sein. Hingegen führten im allgemeinen öffentlichen Interesse liegende regulatorische Verkürzungen nur ausnahmsweise zu einer Entschädigungspflicht, etwa dann, wenn ein Eingriff besonders schwer wiege oder ein Sonderopfer vorliege. Bei vertraglichen bzw. vertragsähnlichen Rechtsverhältnissen sei überdies der Grundsatz der Unveräusserlichkeit der öffentlichen Gewalt zu berücksichtigen, der einer vertraglichen Bindung des Staates auf ewige Zeiten entgegenstehe (a.a.O., S. 480). Wohlerworbene Ansprüche seien daher - wie sämtliches Recht - jedenfalls unter Beachtung einer angemessenen Frist ablösbar (a.a.O., S. 489).
6.
Streitig ist vorliegend das Recht des Beschwerdegegners zur Nutzung des Lorzewassers auf der Stufe "Hammer".
6.1
In der Verfügung von 1967 hielt der Regierungsrat fest, dass die Nutzbarmachung der Wasserkraft im Kanton Zug ursprünglich den Uferanstössern zugestanden habe. § 86 Abs. 1 des Zuger Einführungsgesetzes vom 17. August 1911 zum ZGB (EG ZGB; BGS 211.1) habe verschiedene Gewässer, darunter die Lorze, für öffentlich erklärt; mit dem Zuger Gesetz vom 16. Februar 1922 betreffend die Nutzbarmachung der Wasserkräfte sei die Wasserkraftnutzung dem Staat zugesprochen und dafür eine Konzessionspflicht eingeführt worden. Die M. AG habe die Wasserkraft der Lorze damals in vier Stufen tatsächlich ausgenützt. Es habe sich nicht um eine Beleihung gehandelt, sondern um Privatrechte an der Lorze, deren Begründung nach der früheren Rechtsordnung durch Besitzergreifung an der Wasserkraft, verbunden mit einer behördlichen Erlaubnis (Polizeibewilligung), möglich gewesen sei. Mit der Ausnützung der Wasserkraft seitens des Uferanstössers sei ein dingliches Recht am öffentlichen Gewässer entstanden, das unter dem Schutz der Eigentumsgarantie stehe.
6.2
Schon nach ihrem Wortlaut begründete diese Verfügung kein neues, wohlerworbenes Recht, sondern anerkannte ein
BGE 145 II 140 S. 151
vorbestehendes Recht im bisherigen Umfang. Dies entsprach dem damals geltenden Recht, das die Begründung von Wassernutzungsrechten nur noch in Form einer (befristeten) staatlichen Konzession zuliess.
Rechtsgrund ist somit nicht die Anerkennung (verbunden mit dem Eintrag im Grundbuch). Vielmehr handelt es sich um eine ehemals mit dem Eigentum am Ufergrundstück zusammenhängende Nutzungsbefugnis, die einseitig, durch Okkupation, ausgeübt wurde. Diese Nutzungsbefugnis wurde 1922 zugunsten der neu eingeführten staatlichen Wasserrechtsverleihung beseitigt (vgl. dazu
BGE 48 I 580
E. 2 S. 597 ff.). Ausgenommen wurden jedoch Fälle, in denen von der Befugnis bereits tatsächlich - durch Erstellung und Gebrauch von Wasserwerken - Gebrauch gemacht worden war: Diese bereits ausgeübten Rechte wurden weiter anerkannt (vgl.
BGE 48 I 580
E. 2 S. 601 ff.) und als wohlerworbene ehehafte Wasserrechte eingestuft (vgl. LIVER, a.a.O., S. 230).
6.3
Formell handelt es sich bei dieser Nutzungsberechtigung nicht um eine Konzession (obgleich anscheinend der historische Gesetzgeber davon ausging, zumal er in § 16 des Zuger Gesetzes vom 16. Februar 1922 eine Spezialvorschrift über den Widerruf von "bestehenden Wasserrechtskonzessionen" vorsah; vgl. dazu
BGE 48 I 580
E. 2 S. 603). Vielmehr wurde das Recht in Form eines beschränkten dinglichen Rechts (Personalservitut) an einem (heute öffentlichen) Gewässer anerkannt. Inhaltlich handelt es sich gleichwohl um ein Sondernutzungsrecht an einem öffentlichen Gewässer; dessen Schutz rechtfertigt sich (wie bei den Konzessionen) mit Blick auf die getätigten Investitionen (Errichtung von Wasserwerken). Die Interessenlage ist damit gleich zu beurteilen wie bei den altrechtlichen, unbefristet erteilten Konzessionen; ein darüber hinausgehender Schutz ehehafter Wasserrechte lässt sich verfassungsrechtlich, unter dem Blickwinkel der Eigentumsgarantie und des Vertrauensschutzes, nicht rechtfertigen.
6.4
Sondernutzungskonzessionen ohne zeitliche Begrenzung werden heute als verfassungswidrig erachtet, weil das Gemeinwesen die Möglichkeit haben muss, sich von Zeit zu Zeit zu vergewissern, ob die Nutzung mit dem öffentlichen Interesse noch im Einklang steht (PETER KARLEN, Schweizerisches Verwaltungsrecht, 2018, S. 365), ansonsten es sich seiner Gewässerhoheit entäussern würde.
Der Investitionsschutz rechtfertigt die Aufrechterhaltung überkommener Rechte nur bis zur Amortisation der getätigten Investitionen,
BGE 145 II 140 S. 152
längstens aber für eine Dauer von 80 Jahren (vgl.
BGE 127 II 69
E. 5b S. 76 f.). Altrechtliche Konzessionen, die noch ohne zeitliche Begrenzung erteilt wurden, sind daher nachträglich zu befristen und können unter Gewährung einer angemessenen Übergangsfrist entschädigungslos aufgelöst werden (
BGE 127 II 69
E. 6 S. 78).
6.5
Entsprechendes gilt für die ehehaften Wasserrechte: Auch diese sind nach 80 Jahren den heute geltenden Vorschriften zu unterstellen, und zwar grundsätzlich entschädigungslos. Die ehehaften Rechte (z.B. Personalservituten) sind daher abzulösen (u.U. mit einer gewissen Übergangsfrist). Will der Berechtigte die Wassernutzung weiterführen, bedarf er hierfür einer Konzession nach heutigem Recht, zu den geltenden Konzessionsbedingungen, und muss alle für Neuanlagen geltenden Vorschriften des Umwelt- und Gewässerschutzrechts einhalten, insbesondere die Restwasservorschriften.
Diese Anpassung an das heutige Recht muss bei erster Gelegenheit erfolgen und ist jedenfalls Voraussetzung für die Erneuerung der Wasserkraftanlagen. Bau- und Ausnahmebewilligungen dürfen daher erst erteilt werden, wenn eine Konzession erteilt worden ist.
Da es vorliegend an dieser Voraussetzung fehlt, ist die Beschwerde schon aus diesem Grund gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Die Sache ist an den Regierungsrat zurückzuweisen, um das weitere Vorgehen in den hängigen Baugesuchsverfahren zu prüfen.
6.6
Reparatur und Wiederinbetriebnahme der alten Turbine sind nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens (vgl. nicht publ. E. 1.2). Auch diese Nutzung der Wasserkraft muss jedoch - sofern sie aufrechterhalten werden soll - den aktuellen gesetzlichen Anforderungen entsprechen. Diesen kann sich der Beschwerdegegner nicht durch Rückzug des Baugesuchs entziehen.


header:
Urteilskopf
148 II 16
2. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause A. contre Caisse de prévoyance de l'Etat de Genève (recours en matière de droit public)
1C_336/2021 du 3 mars 2022

regeste:
Regeste
Art. 86 BVG
;
Art. 4 lit. a BGÖ
; Art. 26 Abs. 4 des Genfer Öffentlichkeits- und Datenschutzgesetzes vom 5. Oktober 2001 (LIPAD/GE); Gesuch um Zugang zum Sitzungsprotokoll der Verwaltungskommission der Personalvorsorgekasse des Kantons Genf über die Herabsetzung des technischen Zinssatzes und die Änderung der Sterblichkeitstabelle.
Durch das Inkrafttreten des BGÖ wurde die Tragweite der Schweigepflicht gemäss
Art. 86 BVG
bundesrechtlich eingeschränkt; es handelt sich dabei nicht um eine Spezialbestimmung im Sinne von
Art. 4 lit. a BGÖ
.
Art. 86 BVG
schützt nur noch geheime Informationen, die unter einen Ausnahmetatbestand nach
Art. 7 und 8 BGÖ
fallen (E. 3.2-3.4).
Art. 86 BVG
steht dem Zugang zu Dokumenten im Sinne des Genfer Rechts (Art. 26 Abs. 4 LIPAD/GE) nicht entgegen (E. 3.1 und 3.5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 17
BGE 148 II 16 S. 17
A.
Le 6 mai 2020, A., rédacteur en chef adjoint au quotidien B., a adressé par courriel une liste de questions au service de presse de la Caisse de prévoyance de l'Etat de Genève (ci-après: la Caisse). Il faisait suite à un communiqué de presse publié par les partis de l'Entente (PDC - PLR), lequel faisait grief au comité de la Caisse d'avoir adopté deux décisions, sans les expliquer aux citoyens genevois, à savoir le changement de base du calcul actuariel et l'abaissement du taux technique à 1.75 %; ces deux décisions auraient impliqué un coût supplémentaire de 2 milliards de francs pour l'Etat de Genève. Afin de comprendre les termes selon lesquels le comité avait voté ces deux décisions, A. demandait à avoir accès au procès-verbal de la séance durant laquelle elles avaient été prises.
Le 7 mai 2020, la présidence du comité de la Caisse a répondu aux questions posées par A. et a expliqué les raisons de ces décisions. Elle a cependant refusé la demande d'accès au procès-verbal de la séance.
BGE 148 II 16 S. 18
B.
Le 11 mai 2020, A. a requis la mise en oeuvre d'une médiation par le Préposé cantonal à la protection des données et à la transparence du canton de Genève (ci-après: le Préposé ou la Préposée adjointe). Une séance de médiation a eu lieu le 13 août 2020, en présence du responsable du pôle juridique et compliance de la Caisse, de A. et de la Préposée adjointe. La séance n'a pas abouti.
Le 17 août 2020, le Préposé a demandé à la Caisse de pouvoir consulter le document sollicité par A. La Caisse a refusé au motif que ledit document était couvert par une obligation de secret au sens de l'art. 86 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP; RS 831.40).
Dans sa recommandation du 31 août 2020, le Préposé a constaté qu'il n'était pas en mesure de déterminer le caractère public ou non du document sollicité en raison du refus de la Caisse de lui en accorder l'accès, alors qu'au terme de son analyse, la Caisse était assujettie à la loi genevoise du 5 octobre 2001 sur l'information du public, l'accès aux documents et la protection des données personnelles (LIPAD; rs/GE A 2 08).
Par courrier du 18 septembre 2020, A. a mis la Caisse en demeure de rendre une décision à la suite de la recommandation du Préposé du 31 août 2020. Le 29 septembre 2020, la Caisse a adressé un courrier à A. l'informant qu'elle ne pouvait pas donner une suite favorable à sa demande de transmission du procès-verbal de la séance durant laquelle les décisions de baisser le taux technique applicable et de changer de table de mortalité avaient été prises. Elle a expliqué que, même à considérer qu'elle entrait dans le champ d'application de la LIPAD, ce qu'elle contestait, elle devrait se prévaloir de l'art. 26 al. 4 LIPAD qui réservait le droit fédéral comme faisant obstacle au droit d'accès: or, précisément, l'
art. 86 LPP
prévoyait une telle obligation de garder le secret vis-à-vis des tiers; le procès-verbal auquel l'accès était demandé et les indications qu'il contenait étaient manifestement couverts par ce secret, opposable tant au Préposé qu'au journal B.
C.
Le 30 octobre 2020, A. a formé recours contre ce refus d'accès auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice), concluant préalablement à ce qu'il soit ordonné à la Caisse de produire le procès-verbal litigieux et, principalement, à l'annulation de la décision du 29 septembre 2020 et à ce qu'il soit ordonné à la Caisse de déférer à sa
BGE 148 II 16 S. 19
demande d'accès au procès-verbal de la séance durant laquelle "les décisions de baisser le taux technique applicable et de changer de table de mortalité [avaient] été prises".
Par arrêt du 20 avril 2021, la Cour de justice a rejeté le recours. Elle a considéré en substance que l'hypothèse prévue à l'art. 26 al. 4 LIPAD dans laquelle le droit fédéral fait obstacle à la communication des documents était réalisée.
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 20 avril 2021 et de renvoyer la cause à la cour cantonale pour instruction complémentaire puis pour qu'elle ordonne l'accès aux documents litigieux en sa faveur.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé l'arrêt attaqué. Il a renvoyé la cause à la cour cantonale afin qu'elle examine préalablement si la séance dont le procès-verbal est demandé est publique, non publique ou à huis clos, au sens des art. 5 à 7 LIPAD. Cas échéant, elle devra aussi déterminer si une autre exception au sens de l'art. 26 LIPAD serait susceptible de s'appliquer à la demande d'accès au procès-verbal litigieux. Pour ce faire, il lui appartiendra de demander l'accès au procès-verbal en question, conformément à l'art. 63 LIPAD, lequel prévoit que "la juridiction compétente a accès aux documents concernés par le recours, y compris les données personnelles constituant l'enjeu du recours, à charge pour elle de veiller à leur absolue confidentialité et de prendre, à l'égard tant des parties à la procédure que des tiers et du public, toutes mesures nécessaires au maintien de cette confidentialité aussi longtemps que l'accès à ces documents n'a pas été accordé par un jugement définitif et exécutoire". Si aucune autre exception au sens de l'art. 26 LIPAD ne devait trouver application, la cour cantonale devra donner accès au document en question, après avoir examiné si certaines parties de ce procès-verbal doivent éventuellement demeurer secrètes en application de l'art. 27 LIPAD (en particulier s'il devait contenir des données personnelles dont la révélation pourrait porter atteinte à la sphère privée).
(résumé)
Erwägungen
Extrait des considérants:
3.
Se prévalant d'arbitraire, le recourant fait grief à l'instance précédente d'avoir retenu que l'art. 26 al. 4 LIPAD (en lien avec les
BGE 148 II 16 S. 20
art. 86 et 86a LPP
) faisait obstacle à la communication du procès-verbal de la séance du comité de la Caisse ayant trait aux décisions d'abaissement du taux technique à 1.75 % et de changement de table de mortalité. Il se plaint aussi d'une violation de la souveraineté cantonale (
art. 3 Cst.
) et du droit à l'information garanti par l'art. 28 de la constitution du canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst./GE; RS 131.234). Ces griefs se confondent dans la mesure où ils tendent à démontrer que c'est à tort que l'accès au document en question a été refusé.
3.1
Dans le canton de Genève, à teneur de l'
art. 9 al. 3 Cst./GE
, l'activité publique s'exerce de manière transparente, conformément aux règles de la bonne foi, dans le respect du droit fédéral et du droit international. Selon l'
art. 28 al. 2 Cst./GE
, toute personne a le droit de prendre connaissance des informations et d'accéder aux documents officiels, à moins qu'un intérêt prépondérant ne s'y oppose.
La LIPAD a pour but de favoriser la libre formation de l'opinion et la participation à la vie publique (art. 1 LIPAD). En édictant cette loi, le législateur genevois a voulu passer d'un régime du secret assorti d'exception, prévalant jusqu'alors pour l'administration genevoise, à celui de la transparence sous réserve de dérogation. Cette évolution législative est propre à renforcer tant la démocratie que le contrôle de l'administration, ainsi qu'à valoriser l'activité étatique et à favoriser la mise en oeuvre des politiques publiques. L'instauration d'un droit individuel d'accès aux documents représente l'innovation majeure propre à conférer sa pleine dimension au changement de culture qu'implique l'abandon du principe du secret (Mémorial des séances du Grand Conseil [MGC], séance du jeudi 26 octobre 2000, disponible sous:
www.ge.ch/grandconseil
/memorial/seances/540311/45/ [consulté le 16 février 2022]).
Toutefois, l'application de la LIPAD n'est pas inconditionnelle. Sont ainsi soustraits au droit d'accès les documents à la communication desquels un intérêt public ou privé prépondérant s'oppose (art. 26 al. 1 LIPAD). Sont également exclus du droit d'accès les documents à la communication desquels le droit fédéral ou une loi cantonale fait obstacle (art. 26 al. 4 LIPAD). Selon les travaux préparatoires, "aux exceptions énumérées explicitement à l'art. 26, il est prudent d'ajouter une réserve des dispositions de droit fédéral ou cantonal faisant obstacle à l'exercice du droit individuel d'accès institué par la LIPAD. Certes, le principe de la primauté du droit fédéral
BGE 148 II 16 S. 21
suffirait à fonder des refus au regard de normes de droit fédéral. La mention du droit fédéral n'en a pas moins une utile valeur didactique [...]. La réserve figurant à l'art. 26 al. 4 présente aussi l'avantage d'intégrer en quelque sorte à la LIPAD les exceptions spécifiques résultant du droit fédéral ou d'autres lois cantonales dans la perspective de la détermination de l'étendue du secret de fonction, dont la définition se trouve désormais logiquement faite par référence à la LIPAD" (MGC, séance op. cit.).
3.2
L'
art. 86 LPP
, intitulé "obligation de garder le secret", prévoit que les personnes qui participent à l'application de la LPP, ainsi qu'au contrôle ou à la surveillance de son exécution, sont tenues de garder le secret à l'égard des tiers.
Partant, les membres du comité de la Caisse sont soumis à l'obligation de confidentialité de l'
art. 86 LPP
ainsi qu'à la menace des peines prévues par l'
art. 76 LPP
en cas de violation de l'obligation de garder le secret. Ils sont aussi soumis au secret de fonction, sous réserve de devoirs de communication et d'information imposés par cette loi ou par la législation fédérale (art. 55 de la loi du 14 septembre 2012 instituant la Caisse de prévoyance de l'Etat de Genève [LCPEG; rs/GE B 5 22]).
3.3
En l'espèce, le recourant fait grief à la cour cantonale d'avoir tiré parti des
art. 86 et 86a LPP
, qui concerneraient uniquement la protection des données des assurés, pour refuser d'appliquer le droit cantonal ayant pour but d'assurer la transparence de l'administration. A son sens, affirmer qu'une information soumise au secret de fonction serait de ce seul fait exclue du droit d'accès reviendrait à annuler purement et simplement la législation sur la transparence: ce ne serait pas parce qu'un fonctionnaire est soumis au secret de fonction que le document qu'il produit serait soustrait au droit d'accès. Le recourant ajoute que l'accès au procès-verbal du comité de la Caisse ayant trait aux décisions d'abaissement du taux technique à 1.75 % et de changement de table de mortalité ne traite en rien des données personnelles d'un assuré.
3.4
Il y a d'abord lieu d'examiner si le droit fédéral fait obstacle au droit d'accès du procès-verbal litigieux. S'agissant de droit fédéral, le Tribunal fédéral dispose d'un plein pouvoir d'examen (
art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF
).
3.4.1
L'art. 6 de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3)
BGE 148 II 16 S. 22
garantit un droit général d'accès aux documents officiels. Ce droit d'accès général concrétise le but fixé à l'art. 1 de la loi, qui est de renverser le principe du secret de l'activité de l'administration au profit de celui de la transparence quant à la mission, l'organisation et l'activité du secteur public.
L'
art. 4 let. a LTrans
réserve toutefois les dispositions spéciales d'autres lois fédérales qui déclarent certaines informations secrètes. Une disposition spéciale peut ainsi empêcher l'accès à un document officiel ou le soumettre à des règles divergentes, qui peuvent être plus strictes ou, au contraire, faciliter la consultation du document. Le Message relatif à la LTrans cite notamment comme exemple les normes relatives au devoir de discrétion prévues par la législation en matière d'assurances sociales (Message du 12 février 2003 relatif à la LTrans, FF 2003 1832 s.).
Cependant, il ressort aussi du Message relatif à la LTrans que le secret de fonction des employés de la Confédération, garanti à l'art. 22 de la loi fédérale du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers; RS 172.220.1) et antérieur à l'entrée en vigueur de la LTrans, ne saurait être considéré comme une disposition spéciale garantissant le secret car il est l'émanation du principe du secret prévalant avant l'entrée en vigueur de la LTrans. La LTrans limite au contraire le champ d'application du secret de fonction aux informations qui ne sont pas publiquement accessibles. En d'autres termes, le secret de fonction prévu à l'
art. 22 LPers
ne peut pas exclure l'application de la LTrans puisque cela aurait été incompatible avec le changement de paradigme introduit par la LTrans. La portée pratique du secret de fonction est ainsi réduite, puisqu'il ne protège plus que les informations couvertes par le secret en application des exceptions au principe de transparence prévues aux
art. 7 et 8 LTrans
(FF 2003 1833; arrêt 1C_129/2016 du 14 février 2017 consid. 2.3.1, in ZBl 2018 p. 395; voir aussi
ATF 146 II 261
consid. 3.1).
De même, l'obligation de garder le secret prévue par l'art. 44 de la loi du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (LTr; RS 822.11) ne constitue pas non plus une disposition spéciale qui serait réservée par l'
art. 4 let. a LTrans
. L'
art. 44 LTr
prévoit que "les personnes qui sont chargées de tâches prévues par la présente loi ou qui y participent sont tenues de garder le secret à l'égard des tiers sur les faits qu'ils apprennent dans l'exercice de leur fonction". Il ne forme en effet qu'une expression spécifique
BGE 148 II 16 S. 23
du secret de fonction général (cf. arrêt 1C_129/2016 du 14 février 2017 consid. 2.3.2; FRANÇOIS CHAIX, Le principe de la transparence de l'administration dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, in Droit public de l'organisation - responsabilité des collectivités publiques - fonction publique, Annuaire 2019/2020, 2020, p. 67).
3.4.2
L'obligation de garder le secret prévue à l'
art. 86 LPP
a été introduite dans le cadre de "l'adaptation et l'harmonisation des bases légales pour le traitement de données personnelles dans les assurances sociales", afin d'adapter la législation sur les assurances sociales aux exigences de la loi fédérale sur la protection des données (Message du 24 novembre 1999 concernant l'adaptation et l'harmonisation des bases légales pour le traitement de données personnelles dans les assurances sociales, FF 2000 219 ss). L'
art. 86 LPP
, entré en vigueur le 1
er
janvier 2001 (RO 2000 2689), est antérieur à la LTrans, entrée en vigueur le 1
er
juillet 2006. Comme les
art. 22 LPers
et 44 LTr, l'
art. 86 LPP
est formulé de manière large et ne fait qu'exprimer, sous une forme modifiée, le secret de fonction général. La portée de l'obligation de garder le secret de l'
art. 86 LPP
doit donc être définie de manière concrète en coordination avec la LTrans: l'obligation de garder le secret ne s'applique plus qu'aux informations qui ne sont pas accessibles aux termes de la loi sur la transparence, par exemple parce qu'elles tombent sous le coup d'une disposition dérogatoire prévue aux
art. 7 ou 8 LTrans
(cf. FF 2003 1833 ch 1.1.3.3; BERTIL COTTIER, in Handkommentar zum Öffentlichkeitsgesetz, Brunner/Mader [éd.], 2008, n° 10 ad art. 4 LTransau sujet de l'art. 33 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales [LPGA; RS 830.1] dont la formulation est quasi identique à celle de l'
art. 86 LPP
;voir aussi CHRISTA STAMM-PFISTER, in Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3
e
éd. 2014, n° 9 ad
art. 4 LTrans
). Il faut en déduire que l'entrée en vigueur de la LTrans a réduit la portée de l'
art. 86 LPP
. Tous les documents accessibles en vertu de la LTrans ne sont pas couverts par l'obligation de garder le secret. Cela vaut en particulier pour les documents contenant des données non personnelles, comme par exemple les informations relatives aux processus internes des autorités, aux planifications et à la surveillance des assureurs (COTTIER, op. cit., n° 10 ad
art. 4 LTrans
). En revanche, la communication à des tiers de données personnelles (notamment en lien avec les assurés) demeure en principe refusée (
art. 7 al. 2 LTrans
et 86a al. 5 let. b LPP).
BGE 148 II 16 S. 24
3.4.3
Par conséquent, sur le plan fédéral, l'
art. 86 LPP
ne constitue pas une disposition spéciale au sens de l'
art. 4 let. a LTrans
. Il ne protège plus que les informations couvertes par le secret en application des exceptions prévues aux
art. 7 et 8 LTrans
. Le procès-verbal litigieux relatif aux décisions d'abaissement du taux technique et de changement de table de mortalité ne contient a priori pas de données personnelles en lien avec des assurés et n'est ainsi pas couvert par l'obligation de garder le secret.
3.5
Il découle de ce qui précède que le droit fédéral ne fait pas obstacle au droit d'accès aux documents au sens de l'art. 26 al. 4 LIPAD. L'
art. 86 LPP
ne peut dès lors constituer une exception de droit fédéral à l'accès au document demandé. L'arrêt attaqué apparaît en contradiction avec le principe de transparence tel qu'il découle de la LIPAD et de la Constitution genevoise. La cour cantonale a donc appliqué arbitrairement l'art. 26 al. 4 LIPAD, en jugeant que le droit fédéral faisait obstacle à la communication du document demandé. Le grief du recourant est ainsi fondé.