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Urteilskopf
145 II 259
25. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. A. AG gegen B. AG und Wettbewerbskommission (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
2C_524/2018 vom 8. Mai 2019

regeste:
Regeste
Art. 48 VwVG
;
Art. 29 KG
; kartellrechtliche Beschwerdelegitimation.
Eröffnet die Wettbewerbskommission gegen mehrere an einer angeblich unzulässigen Wettbewerbsabrede beteiligte Unternehmungen eine Untersuchung und stimmt eines davon einer einvernehmlichen Regelung zu, so sind die anderen beteiligten Unternehmungen nicht legitimiert, die Verfügung anzufechten, mit der die einvernehmliche Regelung genehmigt wurde (E. 2).

text:
Sachverhalt
ab Seite 259
BGE 145 II 259 S. 259
A.
A.a
Am 3. April 2013 reichte die B. AG beim Sekretariat der Wettbewerbskommission eine Selbstanzeige ein im Zusammenhang mit mutmasslichen Wettbewerbsabsprachen zwischen der B. AG, der A. AG sowie drei weiteren Unternehmen über eine gemeinsame Rabattpolitik, insbesondere betreffend Preisnachlässe und Ablieferungspauschalen für Neufahrzeuge von Marken des Volkswagenkonzerns. Am 22. Mai 2013 eröffnete das Sekretariat im Einvernehmen mit einem Mitglied des Präsidiums der Wettbewerbskommission eine kartellgesetzliche Untersuchung (22-0439: VPVW Stammtische/
BGE 145 II 259 S. 260
Projekt Repo 2013) gegen alle erwähnten Gesellschaften. Zwischen dem 11. Juni und dem 2. Juli 2013 wurden diese vom Sekretariat vernommen, wobei ihnen jeweils ein Vorschlag für eine einvernehmliche Regelung unterbreitet wurde. In der Folge kam am 16. April 2014 eine solche zwischen dem Sekretariat und der B. AG zustande, nicht aber mit der A. AG und den anderen drei Unternehmen.
A.b
Mit Verfügung vom 8. August 2014 genehmigte ein Vizepräsident der Wettbewerbskommission (WEKO) die einvernehmliche Regelung; Kopien der Verfügung wurden den übrigen Parteien der Untersuchung zugeschickt. Diese fochten die Verfügung beim Bundesverwaltungsgericht an. Mit Urteilen vom 13. April 2016 stellte das Bundesverwaltungsgericht infolge Unzuständigkeit des Vizepräsidenten der WEKO die Nichtigkeit der Genehmigungsverfügung vom 8. August 2014 fest.
A.c
Mit Verfügung vom 19. Oktober 2015 hatte die Wettbewerbskommission den vier Unternehmen, welche keine einvernehmliche Regelung abgeschlossen hatten, darunter der A. AG, Sanktionen wegen Beteiligung an einer unzulässigen Wettbewerbsabrede auferlegt. Diese erhoben dagegen Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht.
A.d
Im Nachgang zu den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. April 2016 erliess die Wettbewerbskommission am 6. Juni 2016 eine Verfügung über die Genehmigung der zwischen ihrem Sekretariat und der B. AG vereinbarten einvernehmlichen Regelung vom 16. April 2014. Das Dispositiv der Genehmigungsverfügung lautet wie folgt:
"1. Die nachfolgende von der B. AG mit dem Sekretariat der Wettbewerbskommission vereinbarte einvernehmliche Regelung vom 16. April 2014 wird genehmigt: Die B. AG verpflichtet sich:
1) die Vereinbarungen des 'Projekt Repo 2013' über die Festsetzung von Preisnachlässen und Ablieferungspauschalen für den Verkauf von Neufahrzeugen, insbesondere die gemeinsamen Konditionenlisten vom 6. und 24. Februar 2013, nicht anzuwenden und keine 'Stammtische' im Rahmen der Vereinigung von autorisierten Händlern für Neufahrzeuge der Marken des Volkswagenkonzerns (VPVW) oder ausserhalb dieser durchzuführen, mit dem Ziel gemeinsame Konditionenlisten zu erläutern und deren Einhaltung durch Mitglieder und Nicht-Mitglieder des VPVW sicherzustellen;
2) mit ihren Konkurrenten im Rahmen der VPVW oder ausserhalb der VPVW keine Informationen über künftige Preisnachlässe und Ablieferungspauschalen für den Verkauf von Neufahrzeugen auszutauschen; und
BGE 145 II 259 S. 261
3) keine anderen preisrelevanten Informationen mit ihren Konkurrenten im Rahmen der VPVW oder ausserhalb der VPVW zum Zweck der Koordination des Wettbewerbsverhaltens auszutauschen.
2. Auf eine Sanktion wird verzichtet (Art. 49a Abs. 2 und Abs. 1 i.V.m.
Art. 5 Abs. 1 und 3 KG
).
3. Die Verfahrenskosten von insgesamt CHF 56'500.- werden der B. AG auferlegt.
4. [Eröffnung]
5. [Zustellung]."
(...)
B.
Mit Eingabe vom 23. August 2016 focht die A. AG die Genehmigungsverfügung der Wettbewerbskommission vom 6. Juni 2016 beim Bundesverwaltungsgericht an. (...) Mit Urteil vom 3. Mai 2018 trat das Bundesverwaltungsgericht mangels Legitimation der A. AG auf die Beschwerde nicht ein.
C.
Die A. AG erhebt mit Eingabe vom 15. Juni 2018 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht mit dem Antrag, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben und die Sache zur Beurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. (...)
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Streitgegenstand ist einzig, ob das Bundesverwaltungsgericht mit Recht die Legitimation der Beschwerdeführerin zur Beschwerde gegen die Genehmigungsverfügung vom 6. Juni 2016 verneint hat, d.h. konkret: Ob in einer Konstellation, in der eine kartellrechtliche Untersuchung gegen mehrere an einer angeblich unzulässigen Wettbewerbsabrede beteiligte Unternehmen eröffnet wurde und eines davon einer einvernehmlichen Regelung zugestimmt hat, die anderen beteiligten Unternehmen legitimiert sind, die Verfügung anzufechten, mit der die einvernehmliche Regelung genehmigt wurde.
2.1
Zur Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht ist nach
Art. 48 Abs. 1 VwVG
(SR 172.021) i.V.m.
Art. 37 VGG
(SR 173.32) legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat
BGE 145 II 259 S. 262
(lit. c). Mangels besonderer kartellrechtlicher Regelung gilt diese Legitimationsbestimmung auch für Beschwerden gegen Verfügungen der WEKO (
BGE 139 II 328
E. 3.1 S. 332).
2.2
2.2.1
Das Bundesverwaltungsgericht hat offengelassen, ob die Beschwerdeführerin durch die Genehmigungsverfügung vom 6. Juni 2016 formell beschwert sei (
Art. 48 Abs. 1 lit. a VwVG
), da es jedenfalls am besonderen Berührtsein und dem schutzwürdigen Interesse (
Art. 48 Abs. 1 lit. b und c VwVG
) fehle. Die Beschwerdeführerin rügt formelle Rechtsverweigerung, überspitzten Formalismus und Bundesrechtsverletzung, indem die Vorinstanz ihre formelle Beschwer nicht bejaht habe.
2.2.2
Da die Legitimationsvoraussetzungen von
Art. 48 Abs. 1 lit. a-c VwVG
kumulativ erfüllt sein müssen (
BGE 141 II 14
E. 4.4 S. 29), hat die Vorinstanz die Frage nach der formellen Beschwer zulässigerweise offengelassen und kann sie auch vor Bundesgericht offenbleiben, wenn sich erweist, dass die Voraussetzungen der lit. b und c nicht erfüllt sind.
2.3
Die Regelung von
Art. 48 Abs. 1 VwVG
, die derjenigen von
Art. 89 Abs. 1 BGG
entspricht, verlangt, dass der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid stärker als ein beliebiger Dritter betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen muss. Neben der spezifischen Beziehungsnähe zur Streitsache muss der Beschwerdeführer einen praktischen Nutzen aus einer allfälligen Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids ziehen, d.h. seine Situation muss durch den Ausgang des Verfahrens in relevanter Weise beeinflusst werden können. Das schutzwürdige Interesse besteht im Umstand, einen materiellen oder ideellen Nachteil zu vermeiden, den der angefochtene Entscheid mit sich bringen würde. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse begründet - ohne die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache selber - keine Parteistellung. Es gibt keine rechtslogisch stringente, sondern nur eine praktisch vernünftige Abgrenzung zur Popularbeschwerde oder zur Aufsichtsbeschwerde, die dem Anzeiger keine Parteistellung verschafft (vgl.
Art. 71 Abs. 2 VwVG
); wo diese Grenze verläuft, ist für jedes Rechtsgebiet gesondert zu beurteilen. Wegleitend dafür sind namentlich einerseits die Möglichkeit für die Interessierten, den angestrebten Erfolg auf anderem - z.B. zivil- oder strafrechtlichem - Weg zu erreichen, und andererseits das Anliegen, die
BGE 145 II 259 S. 263
Verwaltungstätigkeit nicht übermässig zu erschweren (
BGE 142 II 451
E. 3.4.1 und 3.4.2 S. 457 f.).
2.4
2.4.1
Die Vorinstanz hat erwogen, die einvernehmliche Regelung erstrecke sich nicht auf die Frage der Zulässigkeit einer Wettbewerbsbeschränkung oder auf den dafür erheblichen Sachverhalt, sondern sie ziele nur auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Die Genehmigungsverfügung beschränke sich auf die Genehmigung der einvernehmlichen Regelung mit der Beschwerdegegnerin und den Verzicht auf eine Sanktion ihr gegenüber. Die Beschwerdeführerin sei dadurch nicht besonders berührt. Einerseits handle es sich bei der einvernehmlichen Regelung um eine prospektive Regelung ausschliesslich im Verhältnis zur Beschwerdegegnerin. Andererseits sei die rechtliche Würdigung des Sachverhalts mit der im Zeitpunkt der Genehmigung bereits erlassenen Sanktionsverfügung erfolgt; eine Aufhebung der Genehmigungsverfügung würde daher der Beschwerdeführerin keinen praktischen Nutzen bringen. Sie hätte lediglich zur Folge, dass die mit der Beschwerdegegnerin getroffene einvernehmliche Regelung und der der Beschwerdegegnerin gegenüber ausgesprochene Sanktionsverzicht dahinfallen würden. Das würde aber der Beschwerdeführerin keinen (unmittelbaren) Vorteil verschaffen; das kartellrechtswidrige Verhalten, das ihr vorgeworfen werde, unterliege im Rahmen der bereits erhobenen Beschwerde der Überprüfung mit voller Kognition durch das Bundesverwaltungsgericht.
2.4.2
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin mögen diese Ausführungen auf die einvernehmliche Regelung im engeren Sinne zutreffen, nicht aber auf die Genehmigungsverfügung; diese enthalte durchaus Äusserungen zur Rechtslage und zum Sachverhalt. Durch diese Feststellungen sei sie - die Beschwerdeführerin - sehr wohl besonders berührt, da sie Teil des beanstandeten Verhaltens bildeten und relevant seien dafür, ob überhaupt eine Abrede vorliege; damit werde auch eine rechtliche Würdigung zu Lasten der Beschwerdeführerin vorgenommen. In der Genehmigungsverfügung werde bestätigt, dass die Beschwerdegegnerin Kronzeugin sei, mithin dass sie nicht Preisführerin sei. Nach ihrer - von der Beschwerdeführerin vertretenen - Auffassung sei die Beschwerdegegnerin aber Preisführerin, was die Existenz einer Wettbewerbsabrede ausschliesse. Von der in der Genehmigungsverfügung vorgenommenen Beurteilung hänge auch das Verhalten und die rechtliche Würdigung ab, aufgrund derer sie - die Beschwerdeführerin - sanktioniert worden sei. Dass sie die
BGE 145 II 259 S. 264
Sanktionsverfügung anfechten könne und auch angefochten habe, schliesse ihre Betroffenheit in Bezug auf die Genehmigungsverfügung nicht aus, da in dieser mindestens teilweise das Verhalten, das der Beschwerdeführerin vorgeworfen werde, beurteilt werde. Der in der Genehmigungsverfügung unzutreffenderweise festgestellte Status der Beschwerdegegnerin würde stehen bleiben, selbst wenn die Sanktionsverfügung aufgehoben würde, so dass die Beschwerdeführerin direkt betroffen bliebe. Das angefochtene Urteil verletze zudem
Art. 9 BV
, da das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 13. April 2016 ein Anfechtungsinteresse der Beschwerdeführerin bejaht habe; es sei in sich widersprüchlich und gegen Treu und Glauben, wenn es jetzt seine Meinung ändere und die Legitimation der Beschwerdeführerin verneine. Es verstosse sodann gegen den analog anwendbaren
Art. 29 Abs. 1 StPO
, wenn das Verfahren gegen mehrere Mittäter aufgeteilt werde. Die zentrale Frage, wer welchen Anteil am inkriminierten Verhalten geleistet habe, dürfe nicht in abgetrennten Verfahren beurteilt werden, insbesondere die Frage der Preisführerschaft der Beschwerdegegnerin. Zumindest sei den Beteiligten zur Frage einer Verfahrenstrennung das rechtliche Gehör zu gewähren und die Beschwerdelegitimation zuzuerkennen. Schliesslich verletze das Vorgehen der WEKO das Gebot der Waffengleichheit (
Art. 29 Abs. 1 BV
), weil die Beschwerdegegnerin gegenüber der Beschwerdeführerin privilegiert werde, indem in der Genehmigungsverfügung festgestellt werde, sie habe keine Preisführerschaft. Insgesamt bestehe kein sachlicher Grund für eine Verfahrenstrennung, weshalb der Beschwerdeführerin die Legitimation zuzuerkennen sei, um eine Auftrennung zu verhindern.
2.4.3
Die Beschwerdegegnerin bringt vor, die Genehmigungsverfügung könne schon aus zeitlichen Gründen keine präjudizielle Wirkung zu Lasten der Beschwerdeführerin haben, da sie erst nach der gegen die Beschwerdeführerin ausgesprochenen Sanktionsverfügung vom 19. Oktober 2015 ergangen sei. Sie enthalte auch keine Aussage zur kartellrechtlichen Beurteilung des Verhaltens der Beschwerdeführerin, sondern verweise nur in zwei Lemmata auf die Sanktionsverfügung, worin das Verhalten der Beteiligten als unzulässige Wettbewerbsabrede qualifiziert worden sei. Das Verhalten der Beschwerdeführerin sei nur in der Sanktionsverfügung beurteilt worden und sei im Rahmen der dagegen erhobenen Beschwerde zu beurteilen. Auch durch den der Beschwerdegegnerin gewährten Sanktionenerlass werde die Beschwerdeführerin nicht beschwert, selbst wenn dieser zu Unrecht erfolgt wäre.
BGE 145 II 259 S. 265
2.5
2.5.1
Wenn das Sekretariat der WEKO eine Wettbewerbsbeschränkung für unzulässig erachtet, so kann es den Beteiligten eine einvernehmliche Regelung über die Art und Weise ihrer Beseitigung vorschlagen (
Art. 29 Abs. 1 KG
[SR 251]). Die einvernehmliche Regelung wird schriftlich abgefasst und bedarf der Genehmigung durch die WEKO (
Art. 29 Abs. 2 KG
). Verstösst ein Unternehmen zu seinem Vorteil gegen eine einvernehmliche Regelung, so wird es nach
Art. 50 KG
sanktioniert und nach
Art. 54 KG
bestraft. Weder ist das Sekretariat verpflichtet, eine einvernehmliche Regelung vorzuschlagen (Urteil 2A.430/2006 vom 6. Februar 2007 E. 6.2), noch ist ein Unternehmen verpflichtet, eine solche einzugehen. Mit dem Instrument der einvernehmlichen Regelung ist daher ein gewisses Verhandlungselement zwangsläufig verbunden (Urteil 2A.415/2003 vom 19. Dezember 2003 E. 3.4.3; STEFAN BILGER, Das Verwaltungsverfahren zur Untersuchung von Wettbewerbsbeschränkungen, 2002, S. 343). Insbesondere kann es - wie vorliegend - sein, dass von mehreren involvierten Unternehmen nur einzelne eine einvernehmliche Regelung abschliessen, andere aber nicht.
2.5.2
Wie bereits der Wortlaut von
Art. 29 Abs. 1 KG
nahelegt, geht es bei der einvernehmlichen Regelung darum, wie eine als unzulässig diagnostizierte Wettbewerbsbeschränkung beseitigt bzw. wie der rechtmässige Zustand wiederhergestellt werden kann. Dabei ist nur das zukünftige Verhalten des Unternehmens Regelungsgegenstand, also nicht die Frage, ob ein früheres Verhalten zulässig sei, sondern die Frage, wie eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung zu beseitigen ist (zit. Urteil 2A.415/2003 E. 3.4.4; Urteil 2C_484/2010 vom 29. Juni 2012 E. 6.2.1, nicht publ in:
BGE 139 I 72
; CARLA BEURET, Die einvernehmliche Regelung im schweizerischen Kartellrecht [nachfolgend: 2016], 2016, S. 63 f.; BILGER, a.a.O., S. 343; SAMUEL JOST, Die Parteien im verwaltungsrechtlichen Kartellverfahren der Schweiz, 2013, S. 96 Rz. 185; ZIRLICK/TAGMANN, in: Basler Kommentar, Kartellgesetz, 2010, N. 26 ff. zu
Art. 29 KG
). Einvernehmliche Regelungen setzen freilich voraus, dass das Sekretariat eine Wettbewerbsbeschränkung als unzulässig erachtet. Das setzt eine materielle Beurteilung durch das Sekretariat voraus, ändert aber nichts daran, dass ein Unternehmen, welches einer einvernehmlichen Regelung zustimmt, damit wenn nicht rechtlich (zur Zulässigkeit eines Rechtsmittelverzichts in diesem Zusammenhang s. BEURET, 2016, a.a.O., S. 69 ff.; PRANVERA KËLLEZI, Les accords amiables conclus avec les autorités de la concurrence et leurs
BGE 145 II 259 S. 266
implications pour les entreprises, in: Développements récents en droit commercial III, Flavio-Gabriel Chabot [Hrsg.], 2014, S. 116 ff.), so doch faktisch in aller Regel darauf verzichtet, den Vorwurf des unzulässigen Verhaltens gerichtlich überprüfen zu lassen (ZIRLICK/TAGMANN, a.a.O., N. 39, 116 zu
Art. 29 KG
; zur entsprechenden Praxis s. CARLA BEURET, Die einvernehmliche Regelung im Kartellrecht [nachfolgend: 2017], Jusletter 27. März 2017 Rz. 37 ff.), sei es, weil es diesen anerkennt, sei es, weil es ohnehin nicht mehr die Absicht hat, das Verhalten in Zukunft weiterzuführen oder sei es auch nur aus Gründen der Prozessökonomie oder -taktik; jedenfalls setzt eine einvernehmliche Regelung keine Anerkennung der Unzulässigkeit durch das betreffende Unternehmen voraus (ZIRLICK/TAGMANN, a.a.O., N. 31 zu
Art. 29 KG
; BEURET, 2016, a.a.O., S. 41 f.; BEURET, 2017, a.a.O., Rz. 5; MICHAEL TSCHUDIN, Die verhandelte Strafe, einvernehmliche Regelung neben kartellrechtlicher Sanktion, AJP 2013 S. 1023). Das Verfahren der einvernehmlichen Regelung ist somit nicht darauf angelegt, gerichtlich zu beurteilen, ob eine bestimmte Verhaltensweise kartellrechtlich zulässig ist oder nicht. Würde nun einem Dritten die Legitimation zur Anfechtung der Genehmigungsverfügung zuerkannt mit der Begründung, es liege gar kein unzulässiges Verhalten vor, so müsste systemwidrig in diesem Verfahren die Rechtmässigkeit des Verhaltens beurteilt werden.
2.5.3
In der Literatur wird eine Beschwerdelegitimation Dritter gegen die Genehmigung einer einvernehmlichen Regelung in Betracht gezogen, wenn diese geltend machen, die getroffene Vereinbarung würde ihre Beeinträchtigung als Wettbewerbsteilnehmer nicht genügend beseitigen (BEURET, 2016, a.a.O., S. 97 Rz. 212; BILGER, a.a.O., S. 350; JOST, a.a.O., S. 413 ff.). Dabei geht es um die zukünftigen Auswirkungen der einvernehmlichen Regelung. Hier macht die Beschwerdeführerin jedoch nicht geltend, die getroffene Regelung würde sie in Zukunft ungenügend vor einer Wettbewerbsbeeinträchtigung schützen, sondern sie kritisiert die rechtliche Beurteilung des Verhaltens, welches der einvernehmlichen Regelung zugrunde liegt. Sie wird jedoch durch die einvernehmliche Regelung und ihre Genehmigung nicht direkt betroffen, auch nicht durch den damit verbundenen Sanktionenerlass zu Gunsten der Beschwerdegegnerin. Direkt betroffen ist sie, soweit sie selber sanktioniert wurde. Gegen diese Sanktionsverfügung kann sie sich aber rechtsmittelweise zur Wehr setzen, was sie auch getan hat. Weder in jenem Verfahren, in welchem Sachverhalt und Rechtsanwendung frei gerichtlich überprüft werden, noch darüber hinaus hat die hier streitige Genehmigungsverfügung
BGE 145 II 259 S. 267
irgendeine präjudizielle Wirkung zum Nachteil der Beschwerdeführerin: Sie enthält in ihrem Dispositiv (s. vorne Lit. A.d) keine Feststellungen über die Rechtswidrigkeit des in der Vergangenheit erfolgten Verhaltens, sondern regelt nur das künftige Verhalten der Beteiligten und einen Sanktionsverzicht. Selbst soweit in den Erwägungen der Genehmigungsverfügung das Verhalten, das der Regelung zugrunde liegt, als unzulässig bezeichnet wird, ist dies bloss ein Begründungselement, das als solches nicht angefochten werden könnte (
BGE 120 V 233
E. 1a S. 237; Urteil 2C_853/2013 vom 17. Juni 2014 E. 4.2.2). Es verhält sich hier anders als bei einer Sanktionsverfügung, welche zugleich die Unzulässigkeit eines bestimmten Verhaltens feststellt, was zur Folge hat, dass alle diejenigen, die dieses Verhalten praktizieren, mit einer Sanktionierung oder Bestrafung rechnen müssen und deshalb zur Beschwerde legitimiert sind (Urteil 2C_73/2014 vom 28. Januar 2015). Die hier streitige Genehmigungsverfügung betrifft demgegenüber ausschliesslich die Beschwerdegegnerin, welche die genehmigte einvernehmliche Regelung abgeschlossen hat. Gegenüber Dritten entfaltet sie keine Rechtskraft und kann sie auch sonst keine Wirkungen entfalten, und zwar unabhängig davon, ob sie vor oder nach der gegen die Beschwerdeführerin ergangenen Sanktionsverfügung erlassen wurde. Es ist deshalb irrelevant, ob die erste Genehmigungsverfügung vom 8. August 2014 Feststellungen enthielt, auf welche in der Sanktionsverfügung vom 19. Oktober 2015 hingewiesen wurde.
2.5.4
Das Gesagte gilt auch in Bezug auf die Kritik der Beschwerdeführerin, in der Genehmigungsverfügung sei zu Unrecht davon ausgegangen worden, die Beschwerdegegnerin habe keine anstiftende Rolle im angeblichen Kartell gehabt, was Voraussetzung für einen Sanktionenerlass sei. Auch diese Annahme ist höchstens Begründungselement für den Sanktionenerlass. Damit steht aber entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin der Status der Beschwerdegegnerin nicht verbindlich fest, jedenfalls nicht im Rahmen des Sanktionsverfahrens gegen die Beschwerdeführerin. Eine Verletzung der Waffengleichheit ist nicht ersichtlich. Selbst wenn der Sanktionserlass gegenüber der Beschwerdegegnerin zu Unrecht erfolgt sein sollte, ist die Beschwerdeführerin durch die einvernehmliche Regelung oder deren Genehmigung nicht betroffen.
2.5.5
Es besteht somit weder Anlass noch Notwendigkeit, zum Schutz der Beschwerdeführerin ihr die Legitimation zur Anfechtung der Genehmigungsverfügung zuzusprechen.
BGE 145 II 259 S. 268
2.6
Hinzu kommt:
2.6.1
Könnten die Dritten, die an der umstrittenen Verhaltensweise beteiligt waren, aber keine einvernehmliche Regelung abgeschlossen haben, die Genehmigungsverfügung anfechten, so würde das gerichtliche Verfahren dupliziert: Die Unzulässigkeit des Verhaltens würde sowohl im Rechtsmittelverfahren gegen die an die Dritten gerichtete Sanktionsverfügung als auch in demjenigen gegen die Genehmigungsverfügung überprüft. Um widersprüchliche Urteile oder Doppelspurigkeiten zu vermeiden, wäre es praktisch unabdingbar, die Verfahren zu vereinigen. Dadurch würde auch für diejenigen Unternehmen, welche eine einvernehmliche Regelung getroffen haben, das Verfahren verzögert. Zudem könnte dieser Dritte damit die einvernehmliche Regelung verhindern auch gegen den Willen des Unternehmens, welches dieser Regelung zugestimmt hat. Damit würde das ganze Institut der einvernehmlichen Regelung in Frage gestellt. Es würde verunmöglicht oder zumindest erheblich erschwert, mit einzelnen an einer Abrede Beteiligten vorab eine einvernehmliche Regelung zu treffen, während das Verfahren gegen andere Beteiligte weitergeführt wird (zu dieser Praxis s. BEURET, 2017, a.a.O., Rz. 21 ff.).
2.6.2
Genau dies scheint denn auch das Ziel der Beschwerdeführerin zu sein, wenn sie argumentiert, es bestünden keine sachlichen Gründe für die Trennung des Verfahrens, und sich dabei auf
Art. 29 StPO
bezieht. Nach
Art. 29 Abs. 1 lit. b StPO
werden Straftaten gemeinsam verfolgt und beurteilt, wenn Mittäterschaft oder Teilnahme vorliegt. Eine ausnahmsweise Trennung der Verfahren ist nur aus sachlichen Gründen zulässig (
Art. 30 StPO
). Das kartellrechtliche Verfahren vor der WEKO richtet sich jedoch nicht nach der StPO, sondern ist ein Verwaltungsverfahren, das sich nach dem VwVG richtet (
Art. 39 KG
;
BGE 142 II 268
E. 4.2.5.2 S. 274 oben;
BGE 139 I 72
E. 4.4 S. 81 f.), auch wenn die Sanktion gemäss
Art. 49a KG
als strafrechtlich im Sinne von
Art. 6 EMRK
gilt (
BGE 143 II 297
E. 9.1 S. 337;
BGE 139 I 72
E. 2.2.2 S. 78 f.). Das VwVG enthält keine Vorgaben für die Trennung oder Vereinigung von Verfahren, ebenso wenig das Kartellgesetz. Auch für eine analoge Anwendung von
Art. 29 StPO
besteht vorliegend kein Grund: Der darin enthaltene Grundsatz der Verfahrenseinheit bezweckt in erster Linie die Verhinderung sich widersprechender Urteile und dient zudem der Prozessökonomie (
BGE 138 IV 214
E. 3.2 S. 219,
BGE 138 IV 29
E. 3.2 S. 31). Da aber im Verfahren der einvernehmlichen Regelung in aller Regel nicht gerichtlich über die
BGE 145 II 259 S. 269
Zulässigkeit eines Verfahrens entschieden wird (vorne E. 2.5.2), besteht keine Gefahr widersprüchlicher Gerichtsurteile. Dadurch unterscheidet sich das kartellrechtliche Verfahren der einvernehmlichen Regelung vom abgekürzten Verfahren nach StPO, in welchem eine ausdrückliche Anerkennung des Sachverhalts durch die Beschuldigten vorausgesetzt wird (
Art. 361 Abs. 2 lit. a StPO
) und eine urteilsmässige Bestrafung für begangenes Unrecht erfolgt (
Art. 362 Abs. 2 StPO
). Denkbar ist zwar, dass infolge eines späteren gerichtlichen Urteils in einem Sanktionsverfahren eine Verhaltensweise, die von der WEKO als unzulässig qualifiziert wurde und zu einer einvernehmlichen Regelung führte, als zulässig erscheint. Dies kann gegebenenfalls zu einem Widerruf oder einer Revision der Genehmigungsverfügung führen (
Art. 30 Abs. 3 KG
; BEURET, 2017, a.a.O., Rz. 29 ff.). Es ist aber nicht ersichtlich, weshalb sich daraus nachteilige Auswirkungen auf diejenigen Unternehmen ergeben sollten, die an der einvernehmlichen Regelung nicht beteiligt waren. Ebenso wenig ist ersichtlich, inwiefern der Grundsatz der Prozessökonomie einer Auftrennung entgegenstehen soll.
2.7
Unbegründet ist schliesslich die Rüge der Verletzung von Treu und Glauben schon deshalb, weil im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. April 2016 die Legitimation der Beschwerdeführerin nicht bejaht wurde: Das Gericht hat dort die Nichtigkeit der Genehmigungsverfügung vom 8. August 2014 festgestellt, wozu es unabhängig von der Legitimation berechtigt war. Der blosse Umstand, dass in der Erwägung betreffend Kostenverteilung ausgeführt wurde, die Beschwerdeführerin habe ein Interesse an der Anfechtung gehabt, ist keine Vertrauensgrundlage dafür, dass die Beschwerdelegitimation in einem künftigen Verfahren bejaht werden würde.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
144 III 353
42. Auszug aus dem Urteil der II. zivilrechtlichen Abteilung i.S. Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement gegen Kanton Zürich, A. und Betreibungsamt Volketswil (Beschwerde in Zivilsachen)
5A_165/2017 vom 3. Mai 2018

regeste:
Regeste
Art. 67 SchKG
. Anzahl der Forderungen, die in einem Betreibungsbegehren geltend gemacht werden können.
Ein Gläubiger kann in einem Betreibungsbegehren gegenüber einem Schuldner mehrere Forderungen geltend machen, wenn die Forderungen derselben Betreibungsart unterliegen (
Art. 67 SchKG
). Einschränkungen dieser Befugnis auf Verordnungsebene (
Art. 3 Abs. 1 VFRR
und Art. 2 Abs. 1 der Verordnung des EJPD über die vom Gläubiger zu stellenden Begehren im Schuldbetreibungs- und Konkursverfahren) sind nicht gesetzmässig (E. 2).

text:
Sachverhalt
ab Seite 353
BGE 144 III 353 S. 353
Mit schriftlichem Begehren vom 1. Juli 2016 ersuchte der Kanton Zürich, vertreten durch die Zentrale Inkassostelle der Gerichte, das Betreibungsamt Volketswil um Betreibung von A. Als Betreibungsforderung wurde das Total von Fr. 7'011.70 bezeichnet; als "Grund
BGE 144 III 353 S. 354
der Forderung/Forderungsurkunde" wurden 12 Gerichtsurteile und ein Verlustschein (je mit näherer Bezeichnung und Einzelbetrag) angegeben.
Das Betreibungsamt wies das Betreibungsbegehren mit Schreiben vom 6. Juli 2016 zurück, da "13 einzelne Forderungen" aufgeführt seien, was nicht zulässig sei. Es könnten höchstens zehn Forderungen geltend gemacht werden. Der Vorschlag des Amtes, mehrere Forderungen zusammenzuführen, sei vom Betreibungsgläubiger "als nicht zweckmässig" erachtet worden.
Gegen die Rückweisung des Betreibungsbegehrens erhob der Kanton Zürich am 15. Juli 2016 Beschwerde an das Bezirksgericht Uster und verlangte, das Betreibungsamt anzuweisen, das Betreibungsbegehren an die Hand zu nehmen. Mit Beschluss vom 25. November 2016 wies das Bezirksgericht die Beschwerde ab.
Gegen den Beschluss des Bezirksgerichts erhob der Kanton Zürich am 12. Dezember 2016 Beschwerde an das Obergericht des Kantons Zürich. Mit Urteil vom 15. Februar 2017 hiess das Obergericht die Beschwerde gut, hob den Beschluss des Bezirksgerichts auf und wies das Betreibungsamt Volketswil an, das Betreibungsbegehren vom 1. Juli 2016 an die Hand zu nehmen.
Am 27. Februar 2017 hat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) Beschwerde in Zivilsachen erhoben. Das EJPD verlangt die Aufhebung des Urteils des Obergerichts und die Bestätigung des Beschlusses des Bezirksgerichts.
Der Kanton Zürich beantragt Abweisung der Beschwerde. Das Obergericht hat auf Vernehmlassung verzichtet. Die Einladung zur Vernehmlassung konnte A. nicht zugestellt werden. Das Betreibungsamt hat sich nicht vernehmen lassen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob das Betreibungsamt berechtigt war, das vom Kanton Zürich eingereichte Betreibungsbegehren zurückzuweisen. Das Betreibungsamt stützte sich für die Rückweisung auf Art. 2 Abs. 1 der Verordnung des EJPD vom 24. November 2015 über die vom Gläubiger zu stellenden Begehren im Schuldbetreibungs- und Konkursverfahren (SR 281.311;
BGE 144 III 353 S. 355
nachfolgend: Departementsverordnung). Diese Norm steht unter der Marginalie "Anzahl zulässige Forderungen in einem Begehren". Abs. 1 hat folgenden Wortlaut:
"In einem Betreibungsbegehren können höchstens zehn Forderungen geltend gemacht werden. Diese müssen nicht in einem sachlichen Zusammenhang stehen."
Die französische und die italienische Fassung entsprechen der deutschen ("Une réquisition de poursuite ne peut contenir plus de dix créances. [...]"; "Con una domanda d'esecuzione possono essere fatti valere al massimo dieci crediti. [...]"). Das Bezirksgericht sah keinen Grund, Art. 2 Abs. 1 der Departementsverordnung die Anwendung zu versagen und hat damit die Rückweisung des Betreibungsbegehrens geschützt. Demgegenüber hat das Obergericht erwogen, Art. 2 Abs. 1 der Departementsverordnung verstosse gegen
Art. 67 SchKG
und sei in der Folge nicht gesetzmässig im Sinne von
Art. 5 BV
.
2.2
Hintergrund der Regelung von Art. 2 Abs. 1 der Departementsverordnung bilden mehrere Bundesgerichtsentscheide aus dem Jahr 2015 (
BGE 141 III 173
; Urteile 5A_975/2014 vom 1. April 2015; 5A_854/2014 vom 1. April 2015; 5A_826/2014 vom 20. Mai 2015). In diesen Urteilen hat das Bundesgericht einer Weisung der Dienststelle für Oberaufsicht SchKG die Anwendung versagt, die die Anzahl Forderungen pro Zahlungsbefehl auf zehn begrenzt hat und die in den zu beurteilenden Fällen zur Folge hatte, dass Betreibungsbegehren mit mehr als zehn Forderungen von den Betreibungsämtern zurückgewiesen worden sind, dies im Übrigen trotz des Umstands, dass sich die Weisung vom Wortlaut her gar nicht auf Betreibungsbegehren bezog.
Bundesrat und EJPD haben aus diesen Bundesgerichtsurteilen offenbar abgeleitet, dass es einzig einer anderen gesetzlichen Grundlage bedürfe, um die Anzahl zulässiger Forderungen in einem Betreibungsbegehren zu begrenzen, nämlich der Regelung in einer Rechtsverordnung (vorliegend zusätzlich mit einer Subdelegation an das Departement) statt wie zuvor in einer Weisung, die als blosse Verwaltungsverordnung für die rechtsanwendenden Behörden wie das Bundesgericht nicht massgeblich war (vgl.
BGE 142 II 182
E. 2.3 S. 190 f.). Für diese Neuregelung wurde die Verordnung des Bundesgerichts vom 5. Juni 1996 über die im Betreibungs- und Konkursverfahren zu verwendenden Formulare und Register sowie die Rechnungsführung (VFRR; SR 281.31) vom dazu seit dem Inkrafttreten
BGE 144 III 353 S. 356
des BGG nunmehr zuständigen Bundesrat (
Art. 15 Abs. 2 SchKG
) am 14. Oktober 2015 geändert. Im neu gefassten
Art. 3 Abs. 1 VFRR
wird festgehalten, dass das EJPD auf dem Verordnungsweg "inhaltliche und formale Vorgaben an die vom Gläubiger zu stellenden Begehren erlassen" könne. Gemäss
Art. 3 Abs. 1
bis
VFRR
erstellt die Dienststelle für Oberaufsicht SchKG für die Begehren der Gläubiger Formulare, deren Verwendung jedoch wie unter der früheren Fassung der VFRR nicht obligatorisch ist. Insbesondere können die Gläubiger ihre Begehren immer noch mündlich stellen (
Art. 3 Abs. 2 VFRR
).
Art. 3 Abs. 1 VFRR
bildet die formelle Grundlage der vorliegend in Frage stehenden Verordnung vom 24. November 2015 des EJPD über die vom Gläubiger zu stellenden Begehren im Schuldbetreibungs- und Konkursverfahren bzw. für deren umstrittenen Art. 2 Abs. 1.
2.3
Auf Gesetzesstufe ist das Betreibungsbegehren in
Art. 67 SchKG
geregelt. Gemäss
Art. 67 Abs. 1 SchKG
ist das Betreibungsbegehren schriftlich oder mündlich an das Betreibungsamt zu richten. Dabei sind namentlich die Forderungssumme oder die Summe, für die Sicherheit verlangt wird, in gesetzlicher Schweizerwährung anzugeben; bei verzinslichen Forderungen der Zinsfuss und der Tag, seit welchem Zins gefordert wird (Ziff. 3). Ausserdem sind die Forderungsurkunde und deren Datum sowie - in Ermangelung einer solchen - der Grund der Forderung anzugeben (Ziff. 4).
Das Bundesgericht hat diese Bestimmung seit langem und in konstanter Rechtsprechung dahingehend ausgelegt, dass ein Gläubiger gegenüber einem Schuldner mit einer einzigen Betreibung (d.h. auch mit einem einzigen Betreibungsbegehren) mehrere Forderungen geltend machen kann, soweit die Forderungen derselben Betreibungsart unterliegen. Insbesondere kann das Betreibungsamt die Anhandnahme eines solchen Betreibungsbegehrens nicht mit der Begründung verweigern, dass die Umsetzung technisch nicht machbar sei, weil z.B. die Register und Formulare dafür nicht eingerichtet seien (
BGE 37 I 565
;
BGE 141 III 173
E. 2.2.1 S. 176; Urteile 5A_975/2014 vom 1. April 2015 E. 5.1; 5A_854/2014 vom 1. April 2015 E. 5.1; 5A_826/2014 vom 20. Mai 2015 E. 2; vgl. ferner
BGE 81 III 49
; Urteil 5A_136/2013 vom 16. Dezember 2013 E. 3.1.2, in: SJ 2014 I S. 315). Diese Rechtsprechung trägt dem Umstand Rechnung, dass das SchKG weder in Art. 67 noch andernorts die Zahl der Forderungen einschränkt, für die in einem Begehren die Betreibung verlangt werden kann. Sie erleichtert dem Gläubiger insbesondere dann die Betreibung,
BGE 144 III 353 S. 357
wenn er periodisch fällig werdende Leistungen eintreiben will (z.B. Unterhalt, Lohn, Miete) oder wenn ihm aus anderen Gründen gegen ein und denselben Schuldner eine Mehrzahl von Forderungen zur Verfügung stehen. Häufig werden diese Forderungen gleichartig sein oder in sachlichem Zusammenhang stehen. Diese Rechtsprechung dient damit zugleich der Effizienz des Betreibungsverfahrens und kann - je nach der Höhe der in Betreibung gesetzten Forderungen - auch dazu beitragen, das Betreibungsverfahren kostengünstig zu halten.
Die dargestellte Rechtsprechung betrifft
Art. 67 SchKG
und konkretisiert den Inhalt dieser Norm, mithin ein Gesetz im formellen Sinn. Art. 2 Abs. 1 der Departementsverordnung widerspricht jedoch
Art. 67 SchKG
, indem die Anzahl der Forderungen, die in einem Betreibungsbegehren geltend gemacht werden können, auf zehn begrenzt wird. Zwar stützt sich Art. 2 Abs. 1 der Departementsverordnung auf
Art. 3 Abs. 1 VFRR
. Mit
Art. 15 Abs. 2 SchKG
wurde der Bundesrat allerdings nicht dazu ermächtigt, Normen des SchKG abzuändern, sondern bloss, die zur Vollziehung des SchKG erforderlichen Verordnungen und Reglemente zu erlassen. Weder
Art. 3 Abs. 1 VFRR
noch Art. 2 Abs. 1 der Departementsverordnung sind demnach gesetzmässig, soweit sie von
Art. 67 SchKG
abweichen. Bereits aus den Bundesgerichtsurteilen, die Anlass für den Erlass von
Art. 3 Abs. 1 VFRR
und Art. 2 Abs. 1 der Departementsverordnung waren, ergibt sich im Übrigen, dass die Begrenzung des Betreibungsbegehrens auf zehn Forderungen den gesetzlich vorgegebenen Rahmen verlässt und damit auch inhaltlich (und nicht bloss vom damaligen Ort der Regelung in einer Weisung her) problematisch ist (vgl. insbesondere
BGE 141 III 173
E. 2.2.1 S. 176 und E. 3.2.2.2 S. 184).
Der Kanton Zürich war demnach berechtigt, dreizehn Einzelforderungen in einem Betreibungsbegehren geltend zu machen, und das Betreibungsamt Volketswil hätte dieses Begehren an die Hand nehmen müssen.
2.4
Ergänzend ist noch auf gewisse Unsicherheiten einzugehen, was den Begriff der "Forderungen" gemäss Art. 2 Abs. 1 der Departementsverordnung betrifft. Anlass dazu gibt die Stellungnahme des EJPD an das Bezirksgericht Uster. Das EJPD hat darin nämlich zwei Modelle vorgeschlagen, wie das Betreibungsamt das Begehren hätte entgegennehmen und in einen einzigen Zahlungsbefehl hätte umsetzen können, ohne dass das EJPD deshalb jedoch die Gutheissung der
BGE 144 III 353 S. 358
Beschwerde beantragt hätte. Nach seiner Ansicht hätte die betriebene Gesamtsumme (Fr. 7'011.70) als eine Forderung behandelt werden (vgl. zum Begehren oben im Sachverhalt) und die Aufschlüsselung in die dreizehn Einzelforderungen einzig auf der Ebene der Angabe von Forderungsurkunde bzw. -grund erfolgen können. Als Alternative hat es vorgeschlagen, bei der Forderung 1 auf dem Zahlungsbefehl elf Einzelforderungen zu erfassen und zwei weitere Einzelforderungen separat auszuweisen. Aus diesen Vorschlägen lässt sich ableiten, dass auch beliebige andere Verteilungen der dreizehn Einzelforderungen auf die zehn Zeilen in Frage gekommen wären, die der Zahlungsbefehl für die Betreibungsforderungen zur Verfügung stellt (vgl. dazu Ziff. 18 der Weisung der Dienststelle Oberaufsicht für Schuldbetreibung und Konkurs Nr. 3 [Zahlungsbefehl 2016 und weitere Formulare]).
Ein solches Vorgehen setzt voraus, dass unter "Forderungen" gemäss Art. 2 Abs. 1 der Departementsverordnung (bzw. gemäss der korrespondierenden Ziff. 18 der soeben genannten Weisung Nr. 3 zum Zahlungsbefehl) nicht notwendigerweise Einzelforderungen zu verstehen sind, sondern auch Zusammenfassungen einzelner Forderungen zu einer neuen Gesamtforderung, wobei diese Zusammenfassung inhaltlich offenbar beliebig erfolgen kann. Für den Zahlungsbefehl bedeutet dies, dass die Anzahl Zeilenabschnitte, auf denen im Zahlungsbefehl die Forderungen erfasst und ausgewiesen werden, zwar auf zehn begrenzt ist (Ziff. 18 der Weisung Nr. 3), dass aber jeder Zeilenabschnitt theoretisch unbeschränkt viele Einzelforderungen enthalten kann. Für das Betreibungsbegehren schliesst der Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 der Departementsverordnung eine solche Interpretation zwar nicht geradezu aus. Sie liegt aber auch nicht auf der Hand. Art. 2 Abs. 1 der Departementsverordnung enthielte diesfalls nämlich keine ernsthafte Begrenzung der Anzahl Forderungen mehr, die in einem Betreibungsbegehren geltend gemacht werden können. Jedenfalls könnten so wesentlich mehr als zehn Einzelforderungen mit einem Betreibungsbegehren und einem Zahlungsbefehl geltend gemacht werden. Die Begrenzung würde dann vielmehr dadurch erfolgen, dass gemäss Art. 3 Abs. 1 der Departementsverordnung für die Forderungsurkunde oder den Forderungsgrund der ersten Forderung 640 Zeichen ausreichen müssen und gemäss Art. 3 Abs. 2 der Departementsverordnung für diese Angaben bei der zweiten bis zehnten Forderung jeweils sogar nur 80 Zeichen zur Verfügung stehen (zu dieser Beschränkung, deren Gesetzmässigkeit vorliegend nicht zu
BGE 144 III 353 S. 359
beurteilen ist, bereits
BGE 141 III 173
E. 3.2.2.2 S. 184 f.). Damit sich der Schuldner ein Bild über die betriebene (Gesamt-)Forderung machen kann, müssten die ursprünglichen Einzelforderungen auf dieser Ebene detailliert ausgewiesen werden und würde es beispielsweise nicht genügen, an dieser Stelle einzig "Gerichtskosten aus diversen Urteilen" oder Ähnliches anzugeben. Die soeben dargestellte Lesart des EJPD mag pragmatisch sein und eröffnet dem Betreibenden - entgegen dem durch Art. 2 Abs. 1 der Departementsverordnung erweckten Anschein - die Möglichkeit, im Ergebnis mehr als zehn Forderungen mit einem Betreibungsbegehren geltend zu machen. Sie läuft aber offensichtlich dem Bestreben der Departementsverordnung und der Weisung Nr. 3 zuwider, den Zahlungsbefehl übersichtlich und insbesondere für den Schuldner leicht lesbar zu halten. Wird nämlich bei einer geltend gemachten Gesamtforderung eine Vielzahl von Einzelforderungen als Forderungsurkunde oder -grund angeführt, so ist dies keineswegs übersichtlich. Dem Schuldner wird dadurch der Entscheid erschwert, ob und inwieweit er allenfalls einzelne Forderungen (d.h. Teile der Gesamtforderung) bestreiten will.
Vor Bundesgericht kommt das EJPD nicht auf seine dem Bezirksgericht unterbreiteten Vorschläge zurück. Die Beschränkung der Anzahl Forderungen, die in einem Betreibungsbegehren geltend gemacht werden können, hat sich als gesetzwidrig erwiesen (oben E. 2.3). Daran ändert nichts, wenn man mit dem EJPD den in Art. 2 Abs. 1 der Departementsverordnung enthaltenen Begriff der "Forderungen" ausdehnend deuten würde und damit im Ergebnis mehr als zehn Einzelforderungen geltend gemacht werden könnten, solange dennoch eine Beschränkung der Anzahl Forderungen erfolgt. Es kann offenbleiben, ob durch die dargestellte Auffassung des EJPD und die Anwendung der darauf gestützten Umsetzungsvorschläge wenigstens im vorliegenden Fall eine mit
Art. 67 SchKG
konforme Anwendung von Art. 2 Abs. 1 der Departementsverordnung möglich gewesen wäre.
2.5
Das Obergericht hat demnach zu Recht das Betreibungsamt angewiesen, das Betreibungsbegehren an die Hand zu nehmen. Die Beschwerde ist abzuweisen.


header:
Urteilskopf
147 IV 526
53. Extrait de l'arrêt de la Cour de droit pénal dans la cause A. contre B., C. et Ministère public central du canton du Valais (recours en matière pénale)
6B_1247/2020 du 7 octobre 2021

regeste:
Regeste a
Art. 91 Abs. 2 StPO
;
Art. 48 BGG
; Nachweis der Einhaltung der Beschwerdefrist durch Vorlage eines Videos.
Das Datum, an welchem eine Rechtsschrift eingereicht wird, entspricht vermutungsweise demjenigen des Poststempels. Möchte eine Partei diese Vermutung umstossen, muss sie der zuständigen Behörde unaufgefordert - und vor Ablauf der Beschwerdefrist - aufzeigen, dass sie die Frist eingehalten hat, indem sie die Beweise für die rechtzeitige Abgabe der Rechtsschrift vorlegt oder diese zumindest in der Beschwerdeschrift, den dazu gehörigen Beilagen oder auf dem Briefumschlag der Postsendung bezeichnet. Eine audiovisuelle Aufnahme, die belegt, dass eine Beschwerdeschrift an einem bestimmten Datum in einen Briefkasten der Schweizerischen Post eingeworfen wurde, ist grundsätzlich geeignet, die sich aus dem Poststempel ergebende Vermutung zu widerlegen, sofern keine Hinweise auf eine Fälschung der Videoaufzeichnung vorliegen (E. 3).
Regeste b
Art. 417 StPO
;
Art. 66 Abs. 3 BGG
; Möglichkeit, demjenigen die Kosten aufzuerlegen, der sie unnötigerweise verursacht hat.
Die Abnahme rechtzeitig vorgelegter Beweise, die zur Ermittlung, ob eine Rechtsschrift an dem von einer Partei behaupteten Datum eingereicht wurde, notwendig wäre, namentlich die Befragung von Zeugen, die beim Einwerfen der Sendung in einen Postbriefkasten anwesend waren oder die Sichtung eines Videos, welches den besagten Einwurf dokumentieren soll, kann zusätzliche Kosten verursachen. Diese Kosten haben grundsätzlich als unnötig generierter Aufwand zu gelten und können als solcher demjenigen auferlegt werden, der ihn verursacht hat, zum Beispiel dem Anwalt, dessen Vorgehen die Vermutung begründete, die Beschwerde sei zu spät eingereicht worden (E. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 528
BGE 147 IV 526 S. 528
A.
Le 18 juin 2018, A. a déposé plainte à l'encontre de B. et C., ainsi que contre toute autre personne dont l'enquête établira qu'elle a participé aux infractions, pour calomnie, subsidiairement diffamation, encore plus subsidiairement injure.
Par ordonnance du 11 août 2020, le juge II du district de Sion, après avoir constaté l'extinction de l'action pénale ouverte à l'encontre de B. et C., a classé la procédure et renvoyé les prétentions civiles de A. au for civil, les frais ainsi qu'une indemnité en faveur de B. et C. étant mis à sa charge.
B.
Par ordonnance du 28 septembre 2020, la Chambre pénale du Tribunal cantonal du Valais a déclaré irrecevable le recours formé par A. à l'encontre de l'ordonnance du 11 août 2020, dans la mesure où il n'était pas établi que le recours aurait été formé dans le délai légal, soit, au plus tard, le 24 août 2020. Cette décision se fonde en substance sur les faits suivants.
Le pli contenant le recours interjeté par A. à l'encontre de l'ordonnance du juge II du district de Sion porte un sceau postal du 25 août 2020. Dans le courrier d'accompagnement du recours, le mandataire du recourant précisait qu'il n'était pas exclu que l'enveloppe porte le tampon postal du lendemain et que, le cas échéant, la preuve vidéo de l'envoi serait adressée sous pli séparé. Par courriel adressé le 24 août 2020 au Tribunal cantonal à 22h15, le mandataire de A. a indiqué que le recours, joint en annexe, avait été déposé dans une boîte aux lettres à 22h05. Il précisait: "L'Etude est bien consciente que le dépôt par email n'est pas possible (en l'état actuel des choses). Le présent courriel n'est donc envoyé qu'à fin de corroborer par surabondance le dépôt en temps utile qui a été fait sous pli postal comme cela sera démontré par preuve vidéographique envoyée spontanément". Par courrier du 25 août 2020, le conseil de A. a expédié au Tribunal cantonal une clé USB contenant des images filmées, "afin d'établir de façon irréfutable la preuve du dépôt en temps utile [du recours]".
C.
A. forme un recours en matière pénale au Tribunal fédéral, subsidiairement un recours constitutionnel subsidiaire. Il conclut, avec suite de frais et dépens, à la réforme de l'ordonnance du 28 septembre 2020 du Tribunal cantonal du Valais en ce sens que le recours
BGE 147 IV 526 S. 529
déposé le 24 septembre [recte: août] 2020 est recevable, l'ordonnance rendue par le Tribunal de Sion du 11 août 2020 est annulée, les frais de la procédure pénale devant le ministère public et devant le juge de district sont mis à la charge de C. et B., lesquels sont également condamnés à lui verser une indemnité pour les dépenses occasionnées par l'exercice raisonnable de ses droits de procédure. Subsidiairement, il conclut à l'annulation de l'ordonnance du 28 septembre 2020 du Tribunal cantonal du Valais et au renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision. Plus subsidiairement encore, il conclut à l'admission du recours constitutionnel subsidiaire.
D.
Invités à se déterminer, C. et B. y ont renoncé, tandis que la cour cantonale a conclu au rejet du recours. Le ministère public n'a pas présenté d'observations dans le délai imparti. Le recourant a répliqué.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3.
La question litigieuse porte sur le respect du délai de recours à l'autorité cantonale, singulièrement sur le point de savoir si le recourant a apporté la preuve suffisante permettant d'attester du dépôt du recours en temps utile.
3.1
Aux termes de l'
art. 396 al. 1 CPP
, le recours contre les décisions notifiées par écrit ou oralement est motivé et adressé par écrit, dans le délai de dix jours, à l'autorité de recours. Selon l'
art. 91 al. 1 CPP
, le délai est réputé observé si l'acte de procédure est accompli auprès de l'autorité compétente au plus tard le dernier jour du délai. Les écrits doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai à l'autorité pénale, à La Poste Suisse, à une représentation consulaire ou diplomatique suisse ou, s'agissant de personnes détenues, à la direction de l'établissement carcéral (
art. 91 al. 2 CPP
).
La teneur de l'
art. 91 al. 2 CPP
étant identique à l'
art. 48 LTF
, la jurisprudence relative à l'
art. 48 LTF
est applicable à cette disposition (arrêts 6B_1317/2016 du 20 septembre 2017 consid. 3; 1B_139/2012 du 29 mars 2012 consid. 3).
Le délai est sauvegardé si l'acte est remis le dernier jour du délai à minuit (
ATF 142 V 389
consid. 2.2 p. 391 et les références citées). La preuve de l'expédition d'un acte de procédure en temps utile incombe à la partie, respectivement à son avocat. La date du dépôt d'un acte de procédure est présumée coïncider avec celle du sceau postal. La partie qui prétend avoir déposé son acte la veille de la date attestée par le sceau postal a cependant le droit de renverser cette
BGE 147 IV 526 S. 530
présomption par tous moyens de preuve appropriés (
ATF 142 V 389
consid. 2.2 p. 391;
ATF 124 V 372
consid. 3b p. 375; arrêts 6B_154/2020 du 16 novembre 2020 consid. 3.1.1; 6B_157/2020 du 7 février 2020 consid. 2.3, in SJ 2020 I p. 232). L'avocat qui se contente de déposer son pli dans une boîte postale n'est pas sans connaître le risque qu'il court que ce pli ne soit pas enregistré le jour même de son dépôt, mais à une date ultérieure. S'il souhaite renverser la présomption résultant du sceau postal apposé sur l'enveloppe ayant contenu un acte de procédure, on est en droit d'attendre de lui qu'il indique spontanément - et avant l'échéance du délai de recours - à l'autorité compétente avoir respecté le délai, en présentant les moyens probatoires en attestant (arrêts 6B_154/2020 précité consid. 3.1.1; 6B_157/2020 précité consid. 2.3; 4A_317/2019 du 30 juin 2020 consid. 1.2; 6B_397/2012 du 20 septembre 2012 consid. 1.2 et la référence). Ainsi, il n'est pas admissible d'indiquer à l'autorité judiciaire, pour la première fois après l'expiration du délai de recours, que le pli litigieux aurait été déposé en présence de témoins, ou encore d'afirmer qu'il avait été déposé dans les délais tout en évoquant un enregistrement vidéo tenu à la disposition du Tribunal fédéral. Cette manière de faire ne permet pas de renverser la présomption découlant du sceau postal, ni celle de tardiveté du recours (arrêt 6B_157/2020 précité consid. 2.3 et la référence). Les parties doivent donc produire les preuves du dépôt en temps utile avant l'expiration du délai de recours, ou à tout le moins les désigner dans l'acte de recours, ses annexes, ou encore sur l'enveloppe (arrêt 6B_154/2020 précité consid. 3.1.2).
3.2
En l'espèce, il n'est pas contesté que le délai de dix jours pour recourir contre l'ordonnance du juge de district devant la Chambre pénale du Tribunal cantonal expirait le 24 août 2020 et que l'enveloppe ayant contenu le recours portait un sceau postal du 25 août 2020. En conséquence, le recours est présumé avoir été déposé un jour après l'expiration du délai, soit tardivement. Il reste à examiner si cette présomption a été renversée par la partie recourante.
Selon les faits constatés dans la décision entreprise, le pli ayant contenu le recours comportait une explication concernant l'éventualité que l'enveloppe, mise dans une boîte aux lettres de La Poste Suisse le dernier jour du délai après la fermeture des guichets postaux, porte le sceau du lendemain et que, le cas échéant, la preuve vidéo de l'envoi serait adressée par pli séparé. En effet, le lendemain de l'échéance du délai, le mandataire du recourant a envoyé un
BGE 147 IV 526 S. 531
enregistrement vidéo sur une clé USB à titre de moyen de preuve du dépôt du recours dans le délai légal.
Partant, comme l'a reconnu la cour cantonale, le recourant a indiqué spontanément, avant l'échéance du délai, avoir respecté celui-ci, indiqué les circonstances du dépôt de l'acte de recours et désigné le moyen de preuve en attestant. Il a ainsi respecté les exigences posées par la jurisprudence (consid. 3.1 supra). Dans cette mesure, il est sans importance que le recourant ait également annoncé le dépôt du recours dans une boîte aux lettres de La Poste Suisse par un courriel non sécurisé du 24 août 2020 à 22h15.
3.3
La cour cantonale a toutefois considéré que la production d'un enregistrement vidéo constituait un moyen de preuve inopérant pour démontrer que le recours avait été déposé en temps utile. Elle s'est fondée sur le fait que le Tribunal fédéral avait récemment élevé des doutes quant à la fiabilité de ce moyen de preuve.
3.4
Le Tribunal fédéral a déjà, par le passé, reconnu qu'une séquence audiovisuelle attestant du dépôt dans une boîte postale d'un acte de recours était apte à renverser la présomption de la date du dépôt découlant du sceau postal (arrêt 6B_142/2012 du 28 février 2013 consid. 1, non publié in
ATF 139 IV 161
).
Comme l'a relevé la cour cantonale, dans un
obiter dictum
d'un arrêt récent, le Tribunal fédéral a observé que la production d'un enregistrement vidéo posait en particulier les questions suivantes: l'enveloppe contient-elle le mémoire de recours? La séquence filmant la mise sous pli, le dépôt de celui-ci dans la boîte aux lettres et les éléments censés établir la date et l'heure de ce dépôt a-t-elle été tournée sans interruption, et sans utilisation de techniques d'incrustation? Les indicateurs temporels sont-ils fiables? Est-il techniquement possible de discerner d'éventuels montages, et à quel prix? Le Tribunal fédéral n'a toutefois pas approfondi cette problématique, observant seulement qu'un tel moyen de preuve était sujet à caution et qu'en toute hypothèse, il n'avait pas vocation à entreprendre des investigations complexes sur la problématique du respect des délais, qui exigeait des principes clairs et des solutions simples (arrêt 4A_317/2019 du 30 juin 2020 consid. 1.2). L'arrêt précité se référait en outre à deux décisions rendues antérieurement. Dans la première, le Tribunal fédéral a émis des réserves quant à l'admissibilité du procédé consistant à produire, après l'expiration du délai, une clé USB comportant un film censé apporter la preuve du dépôt
BGE 147 IV 526 S. 532
du recours mais, comme on le comprend, uniquement dans la mesure où ne figurait ni dans le recours, ni sur l'enveloppe y relative la moindre indication sur les moyens de preuve offerts afin d'établir la recevabilité du recours (arrêt 1B_337/2019 du 13 mars 2020 consid. 1.2). Dans le second arrêt cité, le Tribunal fédéral s'est limité à indiquer qu'en matière de délais, il convenait de s'en tenir à des principes simples et à des solutions claires, étant encore précisé qu'il n'était pas question, dans ce cas, de la production d'un enregistrement vidéo (arrêt 6B_1317/2016 du 20 septembre 2017 consid. 3).
Par ailleurs, dans deux arrêts rendus encore récemment sur ce sujet, le Tribunal fédéral n'a pas discuté de la force probante d'un enregistrement vidéo en tant que moyen de preuve du respect d'un délai, mais a uniquement exigé de celui qui y recourt qu'il présente son offre de preuve avant l'expiration dudit délai (arrêts 6B_157/2020 précité consid. 2.3 et 6B_154/2020 précité consid. 3.1; voir également: LYSANDRE PAPADOPOULOS, Respect du délai de recours et preuve par film enregistré, CJN du 29 avril 2020).
3.5
Selon ce qui précède, si le Tribunal fédéral a pu, dans l'
obiter dictum
d'un arrêt récent, élever des doutes quant à la fiabilité d'un enregistrement vidéo contenant des images du publipostage du recours et observer que cette manière de démontrer le respect du délai n'était pas la plus sûre ni la plus simple, il n'a pas nié, en définitive, qu'un film enregistré du dépôt du recours puisse, toute condition procédurale par ailleurs remplie (cf. consid. 3.1 supra), constituer une preuve apte à renverser la présomption résultant du sceau postal. Il est vrai, comme l'a retenu la cour cantonale, qu'il est relativement aisé de manipuler une séquence audiovisuelle. Cela étant, le recourant relève avec pertinence qu'il serait gravement contraire aux normes régissant la profession d'avocat d'offrir à une autorité un moyen de preuve falsifié, dans le but de faire croire que l'acte de recours a été déposé en temps utile (cf. art. 12 de la loi fédérale du 23 juillet 2000 sur la libre circulation des avocats [RS 935.61]; arrêt 2C_119/2010 du 1
er
juillet 2010 consid. 2.5). Dans cette mesure, sous réserve d'indices permettant de soupçonner que l'enregistrement vidéo a été trafiqué, il ne se justifie pas de douter, sur le principe, de la force probante de la séquence audiovisuelle produite par le conseil de la partie recourante. Ladite séquence doit naturellement contenir les éléments permettant d'établir le dépôt en temps utile du pli litigieux (soit: date et heure du dépôt, identification du pli contenant le recours).
BGE 147 IV 526 S. 533
En conséquence, il n'y a pas lieu de tenir pour inopérant le moyen de preuve fourni par le recourant pour attester du dépôt de l'acte de recours en temps utile. Le recours est admis sur ce point et la décision entreprise annulée dans cette mesure. Il appartiendra à la cour cantonale d'examiner si le contenu de l'enregistrement produit par le recourant permet de conclure au respect du délai.
4.
Il sied encore de relever ce qui suit. C'est à raison que la cour cantonale a observé que la production d'une clé USB contenant les images du dépôt d'une écriture en justice dans une boîte postale n'était pas une solution simple, praticable à large échelle, pour établir le respect d'un délai. Cette pratique revient en effet à créer une présomption de tardiveté, tout en proposant de la renverser grâce à l'administration d'un moyen de preuve qui n'aurait sinon pas été nécessaire. Au vu du nombre élevé d'actes de procédure soumis à des délais transmis quotidiennement aux tribunaux et autres autorités, le recours à ce procédé doit demeurer exceptionnel.
Comme le Tribunal fédéral l'a déjà indiqué, l'administration de preuves fournies en temps utile, qui serait rendue nécessaire pour déterminer si un acte de procédure a bien été déposé à la date alléguée par une partie - soit en particulier afin de renverser la présomption découlant du sceau postal figurant sur un pli -, notamment l'audition de témoins ayant assisté à son dépôt dans une boîte postale ou le visionnage d'un film censé immortaliser ledit dépôt, est propre à engendrer des frais judiciaires supplémentaires. En ce qui concerne le recours au Tribunal fédéral, de tels frais devraient en principe être considérés comme des frais causés inutilement (cf.
art. 66 al. 3 LTF
) et, comme tels, être mis à la charge de celui les ayant engendrés, par exemple de l'avocat ayant procédé de manière à fonder une présomption de tardiveté du recours (arrêt 6B_157/2020 précité consid. 2.5).
Dans la procédure devant les instances cantonales, l'
art. 417 CPP
conduit à un résultat similaire, dès lors que cette disposition prévoit la possibilité d'imposer des frais à celui qui les a causés (arrêts 6B_738/2015 du 11 novembre 2015 consid. 1.4.3; 1B_202/2014 du 23 juillet 2014 consid. 4), étant encore précisé que les avocats ou autres personnes qui participent à la procédure pénale en tant que représentants d'une partie doivent également être considérés comme des parties à la procédure au sens de l'
art. 417 CPP
(arrêt 6B_364/ 2018 du 26 juillet 2018 consid. 3.3).


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Urteilskopf
146 I 1
1. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit social dans la cause A. contre Service des prestations complémentaires (recours en matière de droit public)
8C_444/2019 du 6 février 2020

regeste:
Regeste
Art. 12 und 115 BV
;
Art. 2 ZUG
; Art. 1, 2 lit. b, 8, 9 Abs. 1 und Abs. 3 lit. b, 12 Abs. 2, 21 Abs. 1, 23 und 28 des Genfer Sozialhilfegesetzes vom 22. März 2007.
Verweigerung finanzieller Unterstützung durch die Sozialhilfebehörde des Kantons Genf angesichts der bevorstehenden Teilung einer Erbschaft mit einer Immobilie. Prüfung unter dem Blickwinkel des
Art. 12 BV
und der kantonalen Sozialhilfegesetzgebung (E. 8 und 9).

text:
Sachverhalt
ab Seite 1
BGE 146 I 1 S. 1
A.
A.a
A. est depuis 1969 propriétaire en main commune (communauté héréditaire) avec ses soeurs B. et C. d'une parcelle à D., sur laquelle est érigé un immeuble comprenant trois appartements. En 2006, les
BGE 146 I 1 S. 2
trois soeurs ont constitué un droit d'habitation au profit de leurs parents jusqu'au décès du dernier d'entre eux, lequel est survenu en 2016.
A.b
Le 8 octobre 2018, A. a sollicité des prestations d'aide sociale auprès du Service des prestations complémentaires du canton de Genève (ci-après: le SPC). Elle exposait qu'elle avait pour seul revenu une rente d'invalidité de 752 fr. par mois et qu'elle vivait avec sa fille dont elle avait la charge, ainsi qu'avec son fils; le SPC avait supprimé son droit aux prestations complémentaires (rétroactivement au 1
er
mars 2016), au motif qu'en raison de l'extinction du droit d'habitation précité, il fallait désormais tenir compte de la valeur du bien immobilier détenu en propriété commune; elle avait saisi le 4 octobre 2018 avec l'une de ses soeurs le Tribunal de première instance du canton de Genève d'une action en partage successoral dirigée contre leur autre soeur.
A.c
Par décision du 19 décembre 2018, le SPC a rejeté la demande, au motif que la fortune de la requérante était supérieure aux normes en vigueur.
Saisi d'une opposition, le SPC l'a rejetée par décision du 31 janvier 2019.
B.
A. a recouru auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève contre la décision sur opposition du 31 janvier 2019.
Par arrêt du 30 avril 2019, la Chambre administrative a rejeté le recours.
Le Tribunal fédéral a partiellement admis le recours en matière de droit public interjeté par A. contre cet arrêt, renvoyant la cause au SPC pour qu'il fixe les montants à allouer à la recourante, compte tenu de ses besoins et de la réglementation cantonale.
(résumé)
Erwägungen
Extrait des considérants:
5.
5.1
Selon l'
art. 12 Cst.
, quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. La jurisprudence considère que la mise en oeuvre de l'
art. 12 Cst.
incombe aux cantons, lesquels sont libres de fixer la nature et les modalités des prestations à fournir au titre de l'aide d'urgence. Le droit fondamental à des conditions minimales d'existence selon l'
art. 12 Cst.
ne garantit pas un revenu
BGE 146 I 1 S. 3
minimum, mais uniquement la couverture des besoins élémentaires pour survivre d'une manière conforme aux exigences de la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l'habillement et les soins médicaux de base. L'
art. 12 Cst.
se limite, autrement dit, à ce qui est nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas être abandonné à la rue et réduit à la mendicité (
ATF 142 I 1
consid. 7.2.1 p. 5 s.;
ATF 139 I 272
consid. 3.2 p. 276;
ATF 135 I 119
consid. 5.3 p. 123 et les arrêts cités). L'aide d'urgence, par définition, a en principe un caractère transitoire. L'
art. 12 Cst.
ne vise qu'une aide minimale - à savoir un filet de protection temporaire pour les personnes qui ne trouvent aucune protection dans le cadre des institutions sociales existantes - pour mener une existence conforme à la dignité humaine; en effet, le droit constitutionnel d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse est étroitement lié au respect de la dignité humaine garanti par l'
art. 7 Cst.
, lequel sous-tend l'
art. 12 Cst.
(
ATF 142 I 1
consid. 7.2 p. 5;
ATF 139 I 272
consid. 3.2 précité et les références de jurisprudence et de doctrine). Dans cette mesure, le droit constitutionnel à l'aide d'urgence diffère du droit cantonal à l'aide sociale, qui est plus complet (
ATF 142 I 1
consid. 7.2.1 p. 6;
ATF 138 V 310
consid. 2.1 p. 313 et la référence).
5.2
L'aide sociale est de la compétence des cantons. Selon l'
art. 115 Cst.
(cf. art. 48 de la Constitution fédérale du 29 mai 1874), les personnes dans le besoin sont assistées par leur canton de domicile, la Confédération réglant les exceptions et les compétences. Fondé sur cette disposition, le législateur fédéral a adopté la loi fédérale du 24 juin 1977 sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin (loi fédérale en matière d'assistance, LAS; RS 851.1). Il s'agit d'une loi sur la compétence et non d'une loi sur l'assistance ou l'aide sociale; elle détermine le canton compétent pour assister une personne dans le besoin qui séjourne en Suisse (
art. 1 al. 1 LAS
), sans s'immiscer dans la réglementation cantonale à ce sujet (THOMET, Commentaire concernant la Loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin, 2
e
éd. 1994, p. 47 n. 55).
Selon l'
art. 2 LAS
, une personne est dans le besoin lorsqu'elle ne peut pas subvenir à son entretien d'une manière suffisante ou à temps, par ses propres moyens (al. 1); les prescriptions et principes en vigueur au lieu d'assistance déterminent si une personne est dans le besoin (al. 2). Lorsque la loi définit ainsi le terme de besoin au sens de l'
art. 115 Cst.
, elle n'empiète pas pour autant sur la compétence cantonale en matière d'aide sociale, cette définition ne valant que dans
BGE 146 I 1 S. 4
les rapports intercantonaux afin de garantir une certaine uniformité (THOMET, op. cit., p. 37 n. 33; WIZENT, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, 2014, p. 126 s.). Elle a toutefois donné une impulsion de coordination qui a conduit à une certaine harmonisation de la notion de besoin dans l'aide sociale (WIZENT, op. cit., p. 127; PASCAL COULLERY, Das Recht auf Sozialhilfe, 1993, p. 58 s.). De même, les normes de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), qui sont des recommandations à l'intention des autorités sociales des cantons, des communes, de la Confédération et des institutions sociales privées, ont contribué, bien qu'elles ne soient pas contraignantes, à harmoniser la notion de besoin dans l'aide sociale (WIZENT, op. cit., p. 158 ss; cf. THOMET, op. cit., p. 51 s. n. 67).
6.
6.1
Dans le canton de Genève, l'
art. 39 al. 1 Cst./GE
(RS 131.234) dispose que toute personne a droit à la couverture de ses besoins vitaux afin de favoriser son intégration sociale et professionnelle. Ce principe a trouvé une concrétisation dans la loi cantonale du 22 mars 2007 sur l'insertion et l'aide sociale individuelle (LIASI; rs/GE J 4 04) et son règlement d'exécution du 25 juillet 2007 (RIASI; rs/GE J 4 04.01).
6.2
La LIASI a pour but de prévenir l'exclusion sociale et d'aider les personnes qui en souffrent à se réinsérer dans un environnement social et professionnel (art. 1 al. 1 LIASI), ainsi que de soutenir les efforts des bénéficiaires de la loi à se réinsérer sur le marché du travail et dans la vie sociale en général. Elle vise aussi à garantir à ceux qui se trouvent dans la détresse matérielle et morale des conditions d'existence conformes à la dignité humaine (art. 1 al. 2 LIASI). Ses prestations sont fournies notamment sous forme de prestations financières (art. 2 let. b LIASI).
L'Hospice général est l'organe d'exécution de la LIASI (art. 3 al. 1 LIASI). Le Service des prestations complémentaires (SPC) gère et verse, pour le compte de l'Hospice général, les prestations d'aide sociale notamment pour les personnes au bénéfice d'une rente de l'assurance-invalidité au sens de la LAI (art. 3 al. 2 let. b LIASI).
6.3
Ont droit à des prestations d'aide financière les personnes majeures qui ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien ou à celui des membres de la famille dont ils ont la charge (art. 8 al. 1 LIASI). Ces prestations ne sont pas remboursables, sous réserve des art. 12 al. 2 et 36 à 41 LIASI (art. 8 al. 2 LIASI).
BGE 146 I 1 S. 5
Selon l'art. 21 al. 1 LIASI, ont droit aux prestations d'aide financière les personnes dont le revenu mensuel déterminant n'atteint pas le montant destiné à la couverture des besoins de base et dont la fortune ne dépasse pas les limites fixées par règlement du Conseil d'Etat. L'art. 23 al. 1 LIASI prévoit que sont prises en compte la fortune et les déductions sur la fortune prévues aux art. 6 et 7 de la loi du 19 mai 2005 sur le revenu déterminant unifié (LRDU; rs/GE J 4 06) - soit notamment tous les immeubles situés dans et hors du canton (art. 6 let. a LRDU) -, sous réserve des exceptions prévues à l'art. 23 al. 3 et 4 LIASI. Parmi ces exceptions figure le fait que les dettes chirographaires et hypothécaires ne sont pas portées en déduction de la fortune (art. 23 al. 4 let. a LIASI).
Conformément à l'art. 23 al. 5 LIASI, les limites de fortune permettant de bénéficier des prestations d'aide financière sont fixées par règlement du Conseil d'Etat. L'art. 1 al. 1 RIASI prévoit que les limites de fortune permettant de bénéficier des prestations d'aide financière sont de 4'000 fr. pour une personne seule majeure (let. a), de 8'000 fr. pour un couple (let. b) et de 2'000 fr. pour chaque enfant à charge (let. c). L'art. 1 al. 2 RIASI précise que le total de la fortune ne peut en aucun cas dépasser 10'000 fr. pour l'ensemble du groupe familial.
6.4
Dès lors que la valeur d'un immeuble dépasse pratiquement toujours les limites de fortune fixées à l'art. 1 al. 1 RIASI, une personne propriétaire d'un immeuble n'aura pratiquement jamais droit à des prestations d'aide financière. L'art. 12 al. 2 LIASI prévoit toutefois qu'exceptionnellement, une aide financière peut être accordée à une personne propriétaire d'un bien immobilier si ce bien lui sert de demeure permanente. Dans ce cas, l'aide financière accordée est remboursable et l'immeuble peut être grevé d'une hypothèque au profit de l'Hospice général. L'Hospice général demande le remboursement de ces prestations dès que le bénéficiaire ne remplit plus les conditions du besoin (art. 39 al. 2 LIASI).
6.5
Selon l'art. 9 al. 1 LIASI, les prestations d'aide financière versées en vertu de la loi sont subsidiaires à toute autre source de revenu, aux prestations découlant du droit de la famille ou de la loi fédérale sur le partenariat enregistré entre personnes du même sexe, ainsi qu'à toute autre prestation à laquelle le bénéficiaire et les membres du groupe familial ont droit, en particulier aux prestations d'assurances sociales fédérales et cantonales et aux prestations communales, à l'exception des prestations occasionnelles. Cette réglementation
BGE 146 I 1 S. 6
correspond aux principes dégagés par la CSIAS, en particulier au principe de la subsidiarité qui régit le domaine de l'aide sociale en Suisse (arrêt 8C_56/2012 du 11 décembre 2012 consid. 3.1).
L'art. 9 al. 3 LIASI dispose qu'exceptionnellement, les prestations d'aide financière peuvent être accordées à titre d'avance sur prestations sociales ou d'assurances sociales (let. a), dans l'attente, notamment, de la liquidation d'une succession, du versement d'un capital pour cause de décès par la prévoyance professionnelle ou par une assurance-vie (let. b) ou dans l'attente de la liquidation du régime matrimonial ou du régime des biens des partenaires enregistrés (let. c). Dans ces différents cas, les prestations d'aide financière accordées sont remboursables (art. 37 et 38 LIASI).
7.
Partant de la prémisse incontestée qu'en tant que propriétaire en main commune avec ses deux soeurs d'un bien immobilier, la recourante dépassait les limites de fortune permettant de bénéficier des prestations d'aide financière (cf. consid. 6.3 supra), les juges cantonaux ont exposé que la recourante ne pouvait pas prétendre être mise au bénéfice de l'exception prévue par l'art. 12 al. 2 LIASI. En effet, la ratio legis de cette disposition était que l'Hospice général puisse venir en aide à une personne propriétaire de son logement dans lequel elle demeurait pour éviter que celle-ci se retrouve à la rue en cas de vente de l'immeuble (cf. consid. 6.4 supra). Or en l'espèce, le bien immobilier dont la recourante était propriétaire en main commune avec ses soeurs ne lui servait pas de demeure permanente.
La cour cantonale a ensuite examiné si la recourante pouvait se prévaloir de l'art. 9 al. 3 LIASI, qui prévoit que des prestations d'aide financière peuvent être accordées exceptionnellement dans différentes situations énumérées de façon non exhaustive (cf. consid. 6.5 supra). Elle a considéré que tel n'était pas le cas, dans la mesure où l'art. 9 al. 3 LIASI ne prévoyait pas une prestation financière supplémentaire, devant être différenciée de l'aide financière générale, mais ne visait qu'à alléger le principe de la subsidiarité pour permettre le versement d'une aide financière - sous forme d'avance - alors même que le requérant était dans l'attente d'une prestation. Ainsi, pour bénéficier de l'aide financière accordée à titre d'avance, le requérant devait préalablement pouvoir être qualifié de bénéficiaire des prestations financières de la LIASI. Or la recourante n'avait aucun droit à une assistance financière dans la mesure où elle était propriétaire en main commune d'un bien immobilier, dans lequel elle ne demeurait pas et qui comprenait de surcroît un logement inoccupé.
BGE 146 I 1 S. 7
8.
8.1
La recourante se plaint à titre principal d'une violation de l'
art. 12 Cst.
- ainsi que l'
art. 39 al. 1 Cst./GE
, mais sans motiver aucunement ce grief -, en reprochant à l'autorité cantonale de lui avoir dénié le droit à des prestations d'aide sociale au motif qu'au vu de sa fortune immobilière, elle pourrait subvenir à ses besoins. Elle fait valoir que l'immeuble détenu en communauté héréditaire ne constitue pas une ressource immédiatement disponible et qu'elle a fait tout ce qui était en son pouvoir pour le réaliser - ayant ouvert action en partage - et ainsi subvenir à ses besoins. Elle précise qu'en tant que propriétaire en commun de l'immeuble, elle ne peut occuper un des appartements qu'avec l'accord unanime des membres de la communauté (
art. 653 al. 2 CC
), qui n'a pas pu être obtenu en l'espèce. Ainsi, il serait contraire à l'
art. 12 Cst.
de lui refuser toute aide au motif qu'elle est propriétaire en commun avec ses soeurs d'un immeuble dont elle ne peut tirer aucune ressource immédiate et qui ne lui permet actuellement pas de mener une existence conforme à la dignité humaine.
La recourante reproche en outre aux juges cantonaux d'avoir violé son droit d'être entendue en ne répondant pas au grief de violation de l'
art. 12 Cst.
, déjà soulevé dans la procédure de recours cantonale, en se contentant d'exposer que la LIASI et son règlement d'exécution concrétisent l'
art. 12 Cst.
Dans la mesure toutefois où la recourante a manifestement été en mesure d'attaquer l'arrêt cantonal en connaissance de cause et d'exposer de manière motivée en quoi l'arrêt attaqué viole selon elle l'
art. 12 Cst.
, il convient d'examiner la question sur le fond.
8.2
8.2.1
Selon le principe de la subsidiarité, qui s'applique tant dans le cadre de l'aide sociale cantonale que dans le cadre de l'aide d'urgence selon l'
art. 12 Cst.
, l'aide n'intervient que si la personne ne peut pas subvenir elle-même à ses besoins et si toutes les autres sources d'aide disponibles ne peuvent pas être obtenues à temps et dans une mesure suffisante (
ATF 137 V 143
consid. 3.7.1 p. 149; arrêt 8C_56/ 2012 consid. 3.1 déjà cité; CSIAS, Aide sociale - concepts et normes de calcul, 4
e
éd. 2005, A.4; WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2
e
éd. 1999, p. 49, p. 71; cf. THOMET, op. cit., p. 52 n. 69). Ainsi, pour apprécier si une personne est dans le besoin, il faut tenir compte des ressources qui sont immédiatement disponibles ou qui sont réalisables à court terme (
ATF 137 V 143
consid. 3.7.1 précité;
ATF 131 I 166
consid. 4.3 p. 174; CSIAS, op. cit., E.2.1; WIZENT,
BGE 146 I 1 S. 8
op. cit., p. 211 s.). En l'absence de ressources disponibles ou réalisables à court terme, l'intéressé doit être considéré comme étant dans le besoin (arrêt 2A.485/2005 du 17 janvier 2006 consid. 2.2) et l'Etat doit au moins lui accorder une aide à titre transitoire (cf.
ATF 121 I 367
consid. 3b p. 375; arrêt 8C_56/2012 précité consid. 3.2; WIZENT, op. cit., p. 441; WOLFFERS, op. cit., p. 71).
8.2.2
Les ressources du demandeur d'aide comprennent aussi sa fortune, soit l'argent liquide, les choses mobilières (telles que véhicules privés ou objets de valeur), les immeubles, les créances et autres droits (avoirs bancaires, titres, assurances vie, participation à des sociétés, quote-part d'une succession non partagée), en bref l'ensemble des droits subjectifs ayant une valeur patrimoniale (WIZENT, op. cit., p. 439; cf. CSIAS, op. cit., E.2.1; CLAUDIA HÄNZI, Leistungen der Sozialhilfe in den Kantonen, in Das Schweizerische Sozialhilferecht, 2008, p. 141; JUDITH WIDMER, Sozialhilfe bei Mitgliedern von Erbengemeinschaften, successio 2/09 p. 131 s.). Ces ressources doivent être prises en compte, conformément aux principes rappelés ci-dessus, si elles sont immédiatement disponibles ou réalisables à court terme. Sinon, le demandeur d'aide doit les réaliser aussi rapidement que possible (WIZENT, op. cit., p. 441; HÄNZI, op. cit., p. 141 s.). Lorsque l'élément de fortune constitue un bien-fonds, il ne peut en général pas être réalisé à court terme ou à temps pour couvrir les besoins actuels du demandeur d'aide (WIZENT, op. cit., p. 211 n.b.p. 750). Dans l'intervalle, celui-ci doit pouvoir compter sur une aide de l'Etat, qu'il remboursera dès la réalisation des éléments de fortune en question (WIDMER, op. cit., p. 133-135; WIZENT, op. cit., p. 441; FRANZISKA MARTHA BETSCHART, Die Grundpfandsicherung von Rückerstattungsforderungen der Sozialhilfe, in Sachenrecht, Obligationenrecht und mehr, 2019, p. 7).
8.2.3
En présence d'une succession non partagée, chaque héritier d'une quote-part de la succession ne peut disposer des biens qui en dépendent qu'en commun avec les autres héritiers (tout comme dans d'autres types de communauté entraînant une propriété en main commune [cf.
art. 653 et 654 CC
]). Il ne peut donc réaliser les biens en question pour subvenir à ses besoins qu'avec l'accord des autres héritiers; à défaut d'accord, il doit ouvrir action en partage (
art. 604 CC
; WIDMER, op. cit., p. 134 s.; WIZENT, op. cit., p. 440 s. et les références). L'autorité compétente en matière d'aide sociale doit le cas échéant lui fixer un délai approprié à cet effet. Comme exposé plus haut, jusqu'à ce que le partage intervienne et que le demandeur d'aide
BGE 146 I 1 S. 9
dispose ainsi de moyens propres pouvant être affectés à son entretien, l'Etat doit lui accorder une aide transitoire, sous forme d'avances remboursables.
8.3
En l'espèce, il est constant que l'immeuble dont la recourante est propriétaire en main commune, en communauté héréditaire avec ses deux soeurs, ne constitue pas une ressource immédiatement disponible. En effet, la recourante ne peut disposer de cet immeuble qu'en commun avec ses cohéritières et, faute d'accord sur le partage, elle a dû ouvrir action en partage, ce qu'elle a fait le 4 octobre 2018. Dans la mesure où il n'est pas non plus contesté que la recourante ne dispose actuellement pas des moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, les juges cantonaux ont violé l'
art. 12 Cst.
en confirmant le refus de l'intimé de lui verser quelque prestation que ce soit au motif qu'elle disposait d'une fortune supérieure aux normes en vigueur, alors que celle-ci est en l'état indisponible. Pour cette raison déjà, le jugement attaqué ne peut pas être confirmé.
Cela dit, l'
art. 12 Cst.
ne garantit que la couverture des besoins élémentaires (cf. consid. supra 5.1). Comme la recourante conclut principalement à l'octroi de prestations ordinaires d'aide sociale, il s'agit d'examiner son dernier moyen, tiré d'une application arbitraire du droit cantonal.
9.
9.1
La recourante soutient que la cour cantonale a fait une application arbitraire de l'art. 9 al. 3 let. b LIASI en considérant que pour bénéficier de l'aide financière accordée à titre d'avance, le requérant doit préalablement pouvoir être qualifié de bénéficiaire des prestations financières de la LIASI. Ce raisonnement serait absurde dans la mesure où un requérant qui se trouve dans l'attente de la liquidation d'une succession et auquel une avance pourrait être versée selon l'art. 9 al. 3 let. b LIASI acquiert de plein droit l'universalité de la succession dès le décès du
de cujus
(art. 537 al. 1 et 560 al. 1 CC) et voit donc sa fortune augmenter le jour du décès du
de cujus
. L'interprétation de la cour cantonale aurait ainsi pour conséquence que l'art. 9 al. 3 let. b LIASI ne trouverait pratiquement jamais application, dès lors que la fortune héritée ajoutée à la fortune préexistante du requérant dépasserait presque toujours les limites de fortune fixées à l'art. 1 RIASI (cf. consid. 6.3 supra). Or l'art. 9 al. 3 let. b LIASI aurait précisément pour but de protéger celui qui hérite d'une fortune
BGE 146 I 1 S. 10
excédant les limites réglementaires mais non accessible immédiatement, en lui permettant de bénéficier d'une aide financière à titre d'avance alors même qu'il ne respecte pas la limite de fortune prévue par le règlement.
9.2
Ces considérations sont pertinentes. Les différentes situations dans lesquelles l'autorité peut exceptionnellement accorder des prestations d'aide financière selon l'art. 9 al. 3 LIASI (cf. consid. 6.5 supra) concernent des cas où le demandeur d'aide sociale est dans l'attente d'accéder à des ressources et des éléments de fortune grâce auxquels il sera en mesure, à plus ou moins court terme, de subvenir lui-même à son entretien ou à celui des membres de la famille dont il a la charge. Dans l'attente de la liquidation d'une succession, l'autorité peut ainsi accorder des prestations, versées à titre d'avance, lesquelles devront être remboursées dès que le bénéficiaire pourra disposer des éléments de fortune en question (art. 9 al. 3 let. b et 38 LIASI). Dans ce cas, les éléments de fortune ne sont pas immédiatement disponibles pour couvrir les besoins d'entretien actuels. En l'espèce, la situation de la recourante entre manifestement dans le champ d'application de cette disposition et rien ne justifiait de conditionner le versement de l'aide transitoire en question à la possibilité d'être qualifié de bénéficiaire des prestations financières de la LIASI. En effet, si une personne remplit les conditions pour bénéficier des prestations financières de la LIASI, elle n'aurait a priori aucun intérêt à demander une avance sur la base de l'art. 9 al. 3 LIASI, étant rappelé qu'aux dires mêmes de l'autorité précédente, les avances visées par cette disposition ne se différencient pas de l'aide financière générale. Autrement dit, le raisonnement des premiers juges vide de toute portée l'art. 9 al. 3 let. b LIASI et n'est pas soutenable. Le grief d'application arbitraire du droit cantonal doit dès lors être admis.