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Urteilskopf
146 II 384
30. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) sowie Schweizerische Bundesbahnen SBB Cargo AG, SBB Cargo International AG, BLS Cargo AG und Hupac Intermodal SA gegen Regierungsrat des Kantons Zürich, Zürcher Verkehrsbund (ZVV) und Stadtverwaltung Bülach (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegen-
heiten) 2C_614/2019 / 2C_623/2019 vom 25. Juni 2020

regeste:
Regeste
Art. 87 BV
;
Art. 9a und
Art. 9b EBG
;
Art. 19-19d KPFV
;
Art. 9a und
Art. 9b NZV
; Netzzugang, Netznutzung und Trassenzuteilung; Netznutzungskonzept und Netznutzungspläne; Interessenabwägung im Rahmen der Verteilung der Trassen zwischen dem Güterverkehr und dem regionalen Personenverkehr der Zürcher S-Bahn (Einführung des Halbstundentakts der S 3 auf dem Abschnitt Zürich Hardbrücke-Bülach während den Hauptverkehrszeiten).
Zum Verhältnis zwischen dem Netznutzungskonzept, den Netznutzungsplänen und der Zuteilung konkreter Trassen (E. 4).
Die durch die Infrastrukturbetreiberinnen zu erstellenden und durch das Bundesamt für Verkehr zu genehmigenden Netznutzungspläne dürfen bei der Verteilung der Trassen auf die Verkehrsarten keine Interessenabwägung enthalten, die den verbindlichen Vorgaben des Netznutzungskonzepts des Bundesrats entgegenstehen. Denkbar ist eine Interessenabwägung auf der Ebene der Netznutzungspläne indes, wenn das Netznutzungskonzept eine solche verlangt oder hierfür Raum belässt. Vorliegend besteht innerhalb des Netznutzungskonzepts ein Widerspruch, der Raum für eine Interessenabwägung bei der Verteilung der Trassen auf der Ebene der Netznutzungspläne eröffnet (E. 6).
Die Einführung des Halbstundentakts der S 3 auf dem Abschnitt Zürich Hardbrücke-Bülach während den Hauptverkehrszeiten in den Jahren 2019 bis 2024 ist mit dem Netznutzungskonzept vom August 2017 zum Ausbauschritt 2025 der Eisenbahninfrastruktur vereinbar. Die auf der Ebene der Netznutzungspläne vorgenommene Interessenabwägung zulasten des Güterverkehrs erweist sich als rechtmässig (E. 7).

text:
Sachverhalt
ab Seite 386
A.
Der Bundesrat verabschiedete anlässlich seiner Sitzung vom 30. August 2017 das Netznutzungskonzept zum Ausbauschritt 2025 der Eisenbahninfrastruktur.
Gestützt auf dieses Netznutzungskonzept erstellten die Infrastrukturbetreiberinnen die Netznutzungspläne für die Fahrplanjahre 2019, 2021 und 2024 und unterbreiteten diese dem Bundesamt für Verkehr (BAV), das die Netznutzungspläne mit Allgemeinverfügung vom 15. Januar 2018 genehmigte und am 30. Januar 2018 im Bundesblatt veröffentlichte (vgl. BBl 2018 582).
Mit Allgemeinverfügung vom 10. Dezember 2018 genehmigte das BAV ebenso die von den Infrastrukturbetreiberinnen erstellten Netznutzungspläne für die Fahrplanjahre 2020, 2022 und 2023. Die Allgemeinverfügung wurde am 18. Dezember 2018 im Bundesblatt veröffentlicht (vgl. BBl 2018 7814).
B.
B.a
Mit gemeinsamer Eingabe vom 27. Februar 2018 erhoben der Kanton Zürich, der Zürcher Verkehrsverbund (ZVV) und die Stadt Bülach gegen die Allgemeinverfügung vom 15. Januar 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (Verfahren A-1216/2018).
Mit Verfügung vom 11. Juni 2018 sowie mit Zwischenverfügung vom 5. September 2018 wurden die Schweizerische Bundesbahnen SBB Cargo AG, die SBB Cargo International AG, die BLS Cargo AG und die Hupac Intermodal SA zum bundesverwaltungsgerichtlichen Verfahren A-1216/2018 beigeladen.
B.b
Mit gemeinsamer Eingabe vom 15. Januar 2019 erhoben der Kanton Zürich, der Zürcher Verkehrsverbund (ZVV) und die Stadt Bülach ebenfalls gegen die Allgemeinverfügung vom 10. Dezember 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (Verfahren A-287/2019).
Mit Zwischenverfügung vom 14. Februar 2019 lud das Bundesverwaltungsgericht die Schweizerische Bundesbahnen SBB Cargo AG, die SBB Cargo International AG, die BLS Cargo AG und die Hupac Intermodal SA zum bundesverwaltungsgerichtlichen Verfahren A-287/ 2019 bei.
BGE 146 II 384 S. 387
B.c
Mit Urteil vom 21. Mai 2019 vereinigte das Bundesverwaltungsgericht die bundesverwaltungsgerichtlichen Verfahren A-1216/2018 und A-287/2019 und hiess die beiden Beschwerden gut.
Es hob die Allgemeinverfügungen vom 15. Januar 2018 und 10. Dezember 2018 betreffend Genehmigung der Netznutzungspläne für die Jahre 2019 bis 2024 unter anderem insoweit auf, als für die Jahre 2019 bis 2024 der S 3 in den Hauptverkehrszeiten im Abschnitt Zürich Hardbrücke-Bülach sowie für die Jahre 2020 bis 2024 der S 23 in den Hauptverkehrszeiten im Abschnitt Zürich-Winterthur jeweils kein Halbstundentakt gesichert wurde.
Sodann wies es das BAV unter anderem an, die Netznutzungspläne für die Jahre 2019 bis 2024 (soweit nötig) insofern anzupassen, damit dem regionalen Personenverkehr die für den Halbstundentakt in den Hauptverkehrszeiten im Abschnitt Zürich Hardbrücke-Bülach (S 3) erforderliche Anzahl Trassen als Mindestkapazität gesichert werde. Dies erforderte die Zuteilung der einzigen dem Güterverkehr während den Hauptverkehrszeiten gesicherten Trasse an den regionalen Personenverkehr.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 26. Juni 2019 (Verfahren 2C_614/2019) gelangt das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) an das Bundesgericht. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 27. Juni 2019 (Verfahren 2C_623/2019) gelangen die Schweizerische Bundesbahnen SBB Cargo AG, die SBB Cargo International AG, die BLS Cargo AG und die Hupac Intermodal SA (nachfolgend: Beschwerdeführerinnen) gemeinsam an das Bundesgericht. Mit beiden Beschwerden wird die Aufhebung des Urteils vom 21. Mai 2019 und die Bestätigung der Allgemeinverfügungen des BAV vom 15. Januar 2018 und 10. Dezember 2018 betreffend die Genehmigungen der Netznutzungspläne für die Fahrplanjahre 2019 bis 2024 beantragt. Eventualiter sei die Sache zur neuen Beurteilung und Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz oder das BAV zurückzuweisen.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4.
Gemäss
Art. 87 BV
ist die Gesetzgebung über den Eisenbahnverkehr Sache des Bundes. Gestützt auf diese Kompetenz regelt das Eisenbahngesetz den Bau und Betrieb von Eisenbahnen (vgl. Art. 1
BGE 146 II 384 S. 388
Abs. 1 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 [EBG; SR 742.101]).
4.1
Mit dem auf den 1. Januar 2017 in Kraft getretenen
Art. 9b EBG
wurde das bisherige System der Netznutzung und Kapazitätszuteilung im Eisenbahnverkehr grundlegend geändert. Die vormals gültige Prioritätenregelung zugunsten des vertakteten Personenverkehrs wurde durch das neutrale Instrument des Netznutzungskonzepts (nachfolgend: NNK) und die sich darauf abstützenden Netznutzungspläne (nachfolgend: NNP) ersetzt (vgl.
Art. 9a Abs. 2 Satz 1 EBG
[per 1. Januar 2017 aufgehoben]: "Bei der Gewährung des Netzzugangs hatder vertaktete Personenverkehr Vorrang."). Diese
Systemänderung
ist auf den gesetzgeberischen Willen zurückzuführen, die schweizerische Eisenbahninfrastruktur für die Personenbeförderung und den Gütertransport
gleichberechtigt
weiterzuentwickeln (vgl. Botschaft vom 30. April 2014 zur Totalrevision des Gütertransportgesetzes, BBl 2014 3827 ff. [nachfolgend: Botschaft GüTG], S. 3891). Dervertaktete Personenverkehr hat seither nur noch Vorrang, soweit freie Kapazitäten bestehen (vgl.
Art. 9b Abs. 4 Satz 2 EBG
).
4.2
Im
NNK
legt der Bundesrat die Anzahl der Trassen pro Modellstunde fest, die für jede Verkehrsart mindestens zu reservieren sind (vgl.
Art. 9b Abs. 1 EBG
; Art. 19a Abs. 1 der Verordnung vom 14. Oktober 2015 über die Konzessionierung, Planung und Finanzierung der Bahninfrastruktur [KPFV; SR 742.120]). AlsTrasse gelten örtlich und zeitlich bestimmte Fahrwege (vgl.
Art. 9a Abs. 4 EBG
).
4.2.1
Das NNK unterscheidet bei der Trassennutzung nach den Verkehrsarten Personenverkehr, regionaler Personenverkehr, Gütertransport und weitere Verkehrsarten wie insbesondere den Autoverlad (vgl.
Art. 19a Abs. 4 KPFV
) und kann festlegen, dass ausgewählte Trassen als sogenannte Hybridtrassen wechselweise durch verschiedene Verkehrsarten genutzt werden können (vgl.
Art. 19a Abs. 2 KPFV
). Das NNK ist ein Instrument zur langfristigen Kapazitätssicherung (vgl. Botschaft GüTG, S. 3935). Bei Bedarf passt der Bundesrat das NNK den veränderten Bedingungen an (vgl.
Art. 9b Abs. 2 EBG
). Anpassungen von beschränkter Tragweite soll nach
Art. 19c KPFV
auch das BAV vornehmen können.
4.2.2
Die Festlegung des NNK erfolgt unter Berücksichtigung verschiedener Gesichtspunkte. Einzubeziehen sind gemäss
Art. 9b Abs. 1 EBG
namentlich die Zwecke der vom Bund, den Kantonen und den Privaten getätigten oder beschlossenen Investitionen für den
BGE 146 II 384 S. 389
Eisenbahnverkehr (lit. a), die Bedürfnisse nach abgestimmten Transportketten im Personenverkehr und im Gütertransport (lit. b), die Kapazitäten, die für die Befriedigung der erwarteten Nachfrage im Personenverkehr und im Gütertransport erforderlich sind (lit. c) sowie die Ermöglichung einer wirtschaftlichen Abwicklung des Personenverkehrs und des Gütertransports auf der Schiene (lit. d). Das NNK stützt sich dabei unter anderem auf die beschlossenen Ausbauschritte (vgl.
Art. 19 KPFV
) und ist für die Infrastrukturbetreiberinnen und die Behörden verbindlich (vgl.
Art. 19b KPFV
).
4.3
Die
NNP
werden von den Infrastrukturbetreiberinnen für jedes der sechs Jahre vor dem jeweiligen Fahrplanjahr erstellt. Sie konkretisieren darin das NNK und halten insbesondere die Verteilung der Trassen auf die Verkehrsarten im Tages- und Wochenverlauf fest (vgl.
Art. 9b Abs. 3 EBG
; sogenannte
Sicherung
der Trassenkapazität). Namentlich enthalten die NNP eine Netzgrafik (vgl. Art. 9a Abs. 1 der Eisenbahn-Netzzugangsverordnung vom 25. November 1998 [NZV;SR 742.122]) und insbesondere Angaben über die für die einzelnenVerkehrsarten in den Modellstunden reservierten Mindestkapazitäten und Kapazitäten für die nicht geplante Nachfrage (vgl.
Art. 9a Abs. 1 lit. b und lit. d NZV
). Sie bedürfen der Genehmigung durch das BAV (vgl.
Art. 9b Abs. 3 EBG
).
4.4
Die
Zuteilung konkreter Trassen
erfolgt durch die Infrastrukturbetreiberinnen im Rahmen eines diskriminierungsfreien Netzzugangs (vgl.
Art. 9a Abs. 1 EBG
;
Art. 10 Abs. 1 NZV
). Sie stützen sich auf den geltenden NNP (vgl.
Art. 9b Abs. 4 Satz 1 EBG
;
Art. 12 Abs. 1 NZV
). Soweit freie Kapazitäten bestehen, hat der vertaktete Personenverkehr Vorrang (vgl.
Art. 9b Abs. 4 Satz 2 EBG
). Will die Infrastrukturbetreiberin eine freigebliebene, für eine andere Verkehrsart reservierte Trasse für ein regelmässiges Angebot des Personenverkehrs zuteilen, bedarf sie einer Genehmigung des BAV (vgl.
Art. 12 Abs. 3 NZV
). Stehen Trassenanträge in Konflikt zueinander, sehen
Art. 12c NZV
und Art. 8 f. der Verordnung des BAV vom 14. Mai 2012 über den Eisenbahn-Netzzugang (NZV-BAV; SR 742.122.4) einen Mechanismus vor, der die Bestellkonflikte bei der Trassenzuteilung regelt.
(...)
6.
Sowohl das UVEK als auch die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die Vorinstanz nehme eine unzulässige und gesetzeswidrige Interessenabwägung auf der Ebene der NNP mit Blick auf die
S 3
vor.
BGE 146 II 384 S. 390
6.1
6.1.1
Nach Auffassung der
Vorinstanz
besteht in der vorliegenden Angelegenheit Raum für eine Interessenabwägung im Rahmen der Genehmigung der NNP. Bestünde aufgrund des Kriteriums der "Sicherung einer Mindestanzahl an Güterverkehrstrassen pro Stunde" für die Zuteilung der strittigen Trassen kein Spielraum mehr, hätte der Bundesrat diese Trassen bereits im NNK dem Güterverkehr zuteilen können. Mit den vorgesehenen Hybridtrassen im NNK habe er die Zuteilung an die Verkehrsart jedoch offengelassen und diese auf die nachgelagerte Ebene des NNP verschoben. Insofern habe sich der Bundesrat beim vorliegenden Trassenkonflikt nicht festgelegt und den Entscheid dem BAV im Rahmen der Genehmigung der NNP überlassen.
6.1.2
Das
UVEK
macht geltend, das bundesrätliche NNK bilde den jeweiligen Zielzustand eines Ausbauschritts ab. Die darin gesicherten Trassen seien demnach erst im Endzustand des Ausbauschritts vorgesehen. Die als Hybridtrassen gesicherten Trassen wiesen im Zeitpunkt der Verabschiedung des NNK noch Konflikte auf. Bei der Genehmigung der NNP habe sich gezeigt, dass sich keine Lösung des Konflikts zwischen der Verdichtung der S 3 in den Hauptverkehrszeiten und der Mindestverkehrsmöglichkeit für den Gütertransportverkehr ergebe. Eine Interessenabwägung sei deshalb nicht möglich.
6.1.3
Die
Beschwerdeführerinnen
bringen vor, die Interessenabwägung gemäss
Art. 9b Abs. 1 EBG
sei bereits durch den Bundesrat bei der Festlegung des NNK erfolgt. Die Infrastrukturbetreiberinnen und das BAV hätten sich bei der Ausarbeitung und Genehmigung an die Vorgaben des NNK - insbesondere zur Kapazitätssicherung - gehalten. Damit bestehe kein Spielraum für eine zusätzliche vollumfängliche Interessenabwägung durch die Vorinstanz. Allfällige Mängel des NNK könnten nicht im Rahmen der Anfechtung der NNP vorgebracht werden.
6.1.4
Die
Beschwerdegegner
bestreiten nicht, dass beide Verkehrsarten grundsätzlich gleichgestellt worden seien. Indessen seien im NNK Hybridtrassen aufgeführt worden, da ein Konflikt zwischen dem Personen- und Güterverkehr in diesem Zeitpunkt noch nicht gelöst gewesen sei. Der Konflikt müsse zu einem späteren Zeitpunkt gelöst werden, was nichts anderes bedeuten könne, als dass nach Erlass des NNK noch ein Entscheidungsspielraum bestehe. Dieser Spielraum habe die Vorinstanz unter Berücksichtigung der Vorgaben
BGE 146 II 384 S. 391
aus dem NNK im Rahmen ihrer Interessenabwägung rechtmässig ausgeübt.
6.2
Zu beurteilen ist, ob auf der Ebene der NNP Raum für eine Interessenabwägung besteht.
6.2.1
Eine Interessenabwägung ist in erster Linie auf der Ebene des NKK durch den Bundesrat vorzunehmen. Dies ergibt sich aus den in
Art. 9b Abs. 1 lit. a-d EBG
genannten Kriterien, die bei der Festlegung der minimalen Anzahl zu reservierenden Trassen pro Verkehrsart im NNK zu berücksichtigen sind (vgl. E. 4.2.2 hiervor). Für die verschiedenen Verkehrsarten können die dort genannten Aspekte je für sich und auch im Verhältnis zu den übrigen Kriterien gegenläufige Anforderungen an das NNK stellen. Eine Interessenabwägung im Verhältnis zwischen den verschiedenen Verkehrsarten des Eisenbahnverkehrs ist auf der Planungsebene des NNK unumgänglich (vgl. Urteil 2C_645/2018 vom 28. September 2018 E. 3.4.2).
Das NNK ist für die Infrastrukturbetreiberinnen und die Behörden verbindlich (vgl.
Art. 19b KPFV
; vgl. auch Botschaft GüTG, S. 3935: "Für die Erarbeitung der Netznutzungspläne ist das Netznutzungskonzept verbindlich."). Dies gilt mithin auch für die im Rahmen der Ausarbeitung des NNK erfolgte Interessenabwägung.
6.2.2
Aus der Verbindlichkeit des NNK folgt, dass einerseits die durch die Infrastrukturbetreiberinnen zu erstellenden und durch das BAV zu genehmigenden NNP jedenfalls nicht eine Interessenabwägung enthalten dürfen, die den verbindlichen Vorgaben des NNK entgegenstünden. Andererseits kommt auf der Ebene des NNP eine Interessenabwägung in Frage, falls die verbindlichen Vorgaben des NNK eine solche ermöglichen. Denkbar ist solches, wenn das NNK eine Interessenabwägung auf der Ebene des NNP verlangt oder hierfür (implizit) Raum belässt.
6.3
Aus dem Netznutzungskonzept zum Ausbauschritt 2025 der Eisenbahninfrastruktur (nachfolgend: NNK 2025; vgl. BAV, NNK 2025 vom August 2017,
www.bav.admin.ch
unter Verkehrsmittel, Eisenbahn, Netznutzungskonzept und -pläne [besucht am 25. Juni 2020]) ergibt sich, dass gestützt auf die gesetzlichen Rahmenbedingungen verschiedene Vorgaben bei der Erarbeitung des NNK 2025 berücksichtigt worden sind.
6.3.1
Im Hinblick auf die
Kapazitätssicherung im NNK 2025
besteht die Vorgabe, dass
erstens
kein Abbau der Trassenverfügbarkeit einer
BGE 146 II 384 S. 392
Verkehrsart zugunsten einer anderen stattfinden darf.
Zweitens
ist die spezifische Verkehrsstruktur im Personenverkehr (sogenannte Knotenstruktur) zu berücksichtigen, während für den Güterverkehr durchlaufende Trassen vorzusehen sind. Es ist
drittens
eine Mindestanzahl Güterverkehrstrassen vorzusehen (1 Trasse pro Stunde und Richtung auf Doppelspuren und 1 Trasse pro Stunde auf mehrheitlich einspurigen Strecken mit Güterverkehr).
Ausserdem
sind Regeln für Zusatzzüge während den Hauptverkehrszeiten im Personenverkehr zu definieren (vgl. NNK 2025, Ziff. 3.1 S. 5).
Bei den sogenannten Hybridtrassen handelt es sich um Trassen, die zum Zeitpunkt der Verabschiedung des NNK 2025 zwar vorgesehen, jedoch Konflikte untereinander aufweisen und deshalb nicht einer spezifischen Verkehrsart zugeordnet sind (vgl. auch E. 4.2.1 hiervor; E. 6.4 hiernach). Die Zuordnung und Aufteilung solcher Trassen auf die Verkehrsarten erfolgt im Rahmen der nachgelagerten NNP (vgl. NNK 2025, Ziff. 3.1 S. 6).
6.3.2
Im Gegensatz zum NNK, dem alle beschlossenen Infrastrukturmassnahmen eines Ausbauschritts hinterlegt sind, werden die nachgelagerten NNP entsprechend der im jeweiligen Jahr effektiv zur Verfügung stehenden Kapazitäten erstellt. Es können deshalb nicht auf allen Strecken die Kapazitäten gemäss NNK gesichert werden. Deshalb stellt das NNK für die
Kapazitätssicherung in den NNP
folgende Grundsätze auf: Bei geringeren Kapazitäten sind
grundsätz
lich
allen Verkehrsarten anteilsmässig weniger Trassen zu reservieren. Zudem sind Kapazitäten, welche im letzten Fahrplanjahr vor Einführung der neuen Instrumente NNK und NNP einer Verkehrsart zur Verfügung gestanden sind,
grundsätzlich
weiterhin dieser Verkehrsart zuzuweisen (vgl. NNK 2025, Ziff. 3.2 S. 6 f.).
Dies gilt auch für die Aufteilung der sogenannten Hybridtrassen in den NNP, wobei zusätzlich die folgenden
Grundsätze
zu beachten sind: Es ist nicht anzustreben, dass über die gesamte Dauer der Hauptverkehrszeit alle Kapazitäten ausschliesslich einer Verkehrsart zugewiesen werden. Bei der Zuteilung der Kapazitäten in den NNP sind die Überlasten im Personenverkehr und die Trassennutzung des Güterverkehrs zu berücksichtigen. Besteht ausserhalb der Hauptverkehrszeiten im regionalen Personenverkehr ein Stundentakt, sind Hybridtrassen zur Verdichtung zum Halbstundentakt in den Hauptverkehrszeiten mehrheitlich dem regionalen Personenverkehr zuzuordnen (vgl. NNK 2025, Ziff. 3.2 S. 7).
BGE 146 II 384 S. 393
6.4
Gemäss
Art. 19a Abs. 2 KPFV
kann im NNK festgelegt werden, dass ausgewählte Trassen im Sinne von sogenannten Hybridtrassen wechselweise durch verschiedene Verkehrsarten genutzt werden können (vgl. auch E. 4.2.1 hiervor).
6.4.1
Der Bundesrat hat im NNK 2025 auf der Strecke Zürich Oerlikon-Glattbrugg - als Bestandteil des vorliegend umstrittenen Abschnitts Zürich Hardbrücke-Bülach der S 3 - während den Hauptverkehrszeiten für den Güterverkehr zwei Trassen festgelegt. Diese beiden Trassen stellen indes zwei Hybridtrassen dar (vgl. NNK 2025, Ziff. 4.2.1.70 S. 25 und Ziff. 4.2.1.97 S. 32). In den NNP für die Jahre 2019 und 2021 hat das BAV davon je eine Hybridtrasse dem Personen- und Güterverkehr zugeordnet. Zur Sicherung des Halbstundentakts der S 3 während den Hauptverkehrszeiten bedarf es indes der Zuteilung beider Hybridtrassen an den Personenverkehr.
6.4.2
Da der Bundesrat im NNK die dem Güterverkehr auf der Strecke Zürich Oerlikon-Glattbrugg während den Hauptverkehrszeiten zugeteilten zwei Trassen als Hybridtrassen festlegt, schafft er einen
Wertungskonflikt
innerhalb des NNK. Einerseits sind Hybridtrassen per Definition nicht zwingend einer Verkehrsart zuzuordnen (vgl. E. 4.2.1 hiervor). Andererseits verlangt das NNK, dass eine Mindestanzahl Güterverkehrstrassen vorzusehen sind, wobei in den Klammern auf eine Trasse pro Stunde hingewiesen wird (vgl. E. 6.3.1 hiervor). Die Vorinstanz gelangt deshalb zu Recht zum Schluss, dass der Bundesrat im NNK mindestens eine der beiden Hybridtrassen dem Güterverkehr als "normale" Trasse hätte zuteilen müssen, damit dem Güterverkehr während den Hauptverkehrszeiten in jedem Fall mindestens eine Trasse gesichert bliebe.
6.4.3
Da der Bundesrat auf der Ebene des NNK dem Güterverkehr auf der Strecke Zürich Oerlikon-Glattbrugg - als Bestandteil des vorliegend umstrittenen Abschnitts Zürich Hardbrücke-Bülach der S 3 - während den Hauptverkehrszeiten keine Trasse garantiert, verschafft er der Vorgabe der Mindestanzahl Güterverkehrstrassen keine Nachachtung. Innerhalb des NNK ergibt sich demzufolge ein
Wider
spruch
, der Raum für eine Interessenabwägung auf der Ebene der NNP eröffnet (vgl. E. 6.2.2 hiervor). Der Bundesrat erörtert im NNK denn auch, dass die Zuordnung und Aufteilung der Hybridtrassen auf die Verkehrsarten im Rahmen der nachgelagerten NNP erfolge (vgl. NNK 2025, Ziff. 3.1 S. 6). Folglich hat der Bundesrat für die betroffene Strecke die Zuteilung während den Hauptverkehrszeiten nicht verbindlich festgelegt und diese dem BAV im Rahmen der
BGE 146 II 384 S. 394
Genehmigung der NNP überlassen. Insoweit das UVEK und die Beschwerdeführerinnen vorbringen, es sei zwingend eine Hybridtrasse zur Sicherung der Mindestkapazität dem Güterverkehr zuzuteilen, kann ihnen nicht gefolgt werden. Solches ergibt sich nicht in verbindlicher Weise aus dem NNK.
6.5
Nach dem Dargelegten liegt im NNK ein Widerspruch im Sinne eines Wertungskonflikts vor. Im Umfang der beiden Hybridtrassen auf der Strecke Zürich Oerlikon-Glattbrugg während den Hauptverkehrszeiten resultiert aus dem NNK deshalb keine eindeutige Vorgabe für die Zuteilung an eine bestimmte Verkehrsart. Diese Zuteilung ist auf der Ebene des NNP vorzunehmen, im Zuge derer die im NNK aufgeführten Grundsätze zur Kapazitätssicherung in den NNP zu berücksichtigen sind (vgl. E. 6.3.2 hiervor). In diesem Rahmen ist die Zuteilung der beiden Hybridtrassen einer Interessenabwägung auf der Ebene der NNP zugänglich (vgl. E. 6.2.2 hiervor; E. 7.3 hiernach).
7.
Das UVEK sowie die Beschwerdeführerinnen beanstanden die vorinstanzliche Interessenabwägung mit Blick auf die
S 3
. Die Vorinstanz greife in das Ermessen des BAV ein (vgl. auch
Art. 49 lit. c VwVG
[SR 172.021]).
7.1
7.1.1
Die
Vorinstanz
erwägt, aus den vorliegenden Akten gehe nicht hervor, inwieweit das BAV für seinen Entscheid die Interessen des regionalen Personenverkehrs in seine Interessenabwägung miteinbezogen und wie der erforderliche Abwägungsprozess im Detail stattgefunden habe. Vielmehr stelle es im Rahmen der Genehmigung der NNP ausschliesslich auf die Interessen des Güterverkehrs und auf das Kriterium der "Sicherung einer Mindestanzahl an Güterverkehrstrassen pro Stunde" ab. Die Beurteilung der Interessen sei folglich unvollständig.
Die Vorinstanz legt weiter dar, die Sache sei spruchreif, weshalb sie die Interessenabwägung in reformatorischer Weise selbst vornehmen könne. Das Bedürfnis des
Personenverkehrs
an einem Halbstundentakt der S 3 während den Hauptverkehrszeiten zur Entlastung der S-Bahn sei ausgewiesen. Die Züge der S 3 würden während den Hauptverkehrszeiten bereits mit maximaler Zuglänge verkehren. Die Unmöglichkeit einer Verlängerung der Züge sowie des Einsatzes von leistungsfähigerem Rollmaterial gelte es bei der Zuteilung der Kapazitäten zu berücksichtigen. Dem Interesse des
Güterverkehrs
an
BGE 146 II 384 S. 395
der Sicherung einer Mindestkapazität sei zwar ebenfalls ein hohes Gewicht beizumessen. Dennoch gelte es, im Rahmen der Interessenabwägung auch die konkreten Nutzungsinteressen miteinzubeziehen. Aus den vom BAV eingereichten Nutzungsdaten des Güterverkehrs gehe hervor, dass die strittigen Trassen in den Hauptverkehrszeiten am Abend weder regelmässig noch sehr stark frequentiert genutzt worden seien. An zahlreichen Tagen sei während dieser Zeit vom Güterverkehr gar keine Trasse beansprucht worden. Weiter hätten die von der Vorinstanz getätigten Abklärungen gezeigt, dass die konkreten Nutzungsinteressen des Güterverkehrs im Vergleich zum Personenverkehr zumindest für das Jahr 2019 äusserst gering seien. Zusammenfassend ergebe sich, dass die Interessen der Beschwerdegegner an der Einführung des Halbstundentakts der S 3 während den Hauptverkehrszeiten jene des Güterverkehrs überwögen.
7.1.2
Nach Auffassung des
UVEK
setzt die Vorinstanz ohne Not ihr eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des BAV als zuständige Fachbehörde. Bei der Genehmigung der NNP dürfe das konkrete Nutzungsinteresse kein massgebliches Kriterium darstellen. Würden die Nutzungsinteressen des subventionierten Personenverkehrs jenen des marktwirtschaftlichen - den Gesetzen von Angebot und Nachfrage folgenden - Güterverkehrs gegenübergestellt, gehe Letzterer immer leer aus. Sodann verletze die Vorinstanz mit ihrer Interessenabwägung die Vorgaben des NNK. Es liege sowohl ein Abbau der Trassenverfügbarkeit einer Verkehrsart zugunsten einer anderen als auch eine Verletzung der Mindestkapazität vor (vgl. auch E. 6.3.1 hiervor).
7.1.3
Die
Beschwerdeführerinnen
bringen ebenfalls vor, die vorinstanzliche Interessenabwägung stütze auf ein einziges Kriterium - die konkrete Nachfrage - ab und blende sämtliche anderen Vorgaben des NNK aus. Die weiteren Vorgaben im NNK dienten aber gerade der Absicherung von Trassen ausserhalb einer Nachfragebetrachtung, da die konkrete Nutzung vom Güterverkehr im Vergleich zum Personenverkehr gar nicht in derselben Weise nachweisbar sei.
Im Gegensatz zum nachfragegetriebenen Personenverkehr sei der Güterverkehr angebotsgetrieben. Der Güterverkehr sei darauf angewiesen, zuerst ein Angebot an potenzielle Nachfragende richten zu können. Erst das platzierte Angebot werde zur konkreten Nachfrage führen. Mangels eines Angebots werde auch die entsprechende Nachfrage nicht entstehen. Die Vorinstanz berücksichtige lediglich die konkret bestehenden Nutzungsinteressen, lasse die künftigen Möglichkeiten,
BGE 146 II 384 S. 396
die eine Trasse eröffne, indes ausser Acht. Mit dieser unzulässigen Vereinfachung ignoriere die Vorinstanz den Sinn und Zweck der Gesetzgebung und des NNK. Ausserdem bedürfe der Güterverkehr zeitlich aufeinander abgestimmte Trassen. Würden einzelne Trassen herausgebrochen, liesse sich der Systemverkehr nicht mehr mit der vom Markt geforderten Kosteneffizienz anbieten.
7.1.4
Die
Beschwerdegegner
halten die vorinstanzliche Interessenabwägung für zutreffend und werfen die Frage auf, weshalb diese Hybridtrasse dem regionalen Personenverkehr angesichts seiner erheblichen Interessen und der Vielzahl von dem Güterverkehr ausserhalb der Hauptverkehrszeiten reservierten Trassen nicht zugeteilt werden könne. Die Einführung des Halbstundentakts für die S 3 beanspruche lediglich während dreieinhalb von insgesamt sechs Stunden der Hauptverkehrszeit sämtliche Trassen. In Anbetracht der verbleibenden 20.5 Stunden jedes Wochentags sowie der 48 Stunden des Wochenendes, liessen sich die konkreten Nutzungsinteressen des Personenverkehrs ohne Widerspruch mit dem gesetzgeberischen Willen zur Gleichberechtigung der Verkehrsarten berücksichtigen.
7.2
Zunächst ist festzuhalten, dass die zur Kapazitätssicherung in den NNP notwendige Interessenabwägung (vgl. auch E. 6.3.2 hiervor) von jener zur Kapazitätssicherung in den NNK (vgl. auch E. 6.3.1 hiervor) abzugrenzen ist. Insoweit das UVEK vorbringt, die vorinstanzliche Interessenabwägung auf der Ebene der NNP verletze zwei der verbindlichen Vorgaben des NNK - nämlich der Abbau der Trassenverfügbarkeit und die Mindestkapazität -, ist ihm nicht zu folgen. Bei den genannten Vorgaben handelt es sich um Kriterien zur Kapazitätssicherung auf der Ebene des NNK (vgl. NNK 2025, Ziff. 3.1 S. 5; E. 6.2 und E. 6.3.1 hiervor). Im Ergebnis sind diese beiden Kriterien im NNK 2025 auf der Strecke Zürich Oerlikon-Glattbrugg - als Bestandteil des vorliegend umstrittenen Abschnitts Zürich Hardbrücke-Bülach der S 3 - während den Hauptverkehrszeiten gerade nicht beachtet worden, da der Bundesrat dem Güterverkehr ansonsten eine Trasse zugeteilt und nicht zwei Hybridtrassen vorgesehen hätte (vgl. auch E. 6.4 hiervor).
Es ist nicht ersichtlich, weshalb diese beiden Vorgaben nun auf der Ebene der NNP zwingend zu berücksichtigen sind. Wie die Beschwerdeführerinnen selber zu Recht vorbringen, sind allfällige Mängel bei der Ausarbeitung des NNK nicht im Rahmen der Genehmigung der NNP zu berichtigen (vgl. E. 6.1.3 i.f. hiervor). Vielmehr hat entweder das BAV das NNK zu ändern, sofern Anpassungen
BGE 146 II 384 S. 397
von beschränkter Tragweite im Sinne von
Art. 19c KPFV
zur Diskussion stehen, oder der Bundesrat das Konzept nach
Art. 9b Abs. 2 EBG
den veränderten Bedingungen anzupassen (vgl. E. 4.2.1 hiervor).
7.3
Sodann erweist sich die vorinstanzliche Interessenabwägung zur Kapazitätssicherung in den NNP auch im Ergebnis als rechtmässig.
7.3.1
Zwar ist es zutreffend, dass zusammen mit dem Erlass des Bundesgesetzes vom 25. September 2015 über den Gütertransport durch Bahn- und Schifffahrtsunternehmen (Gütertransportgesetz, GüTG; SR 742.41) das bisherige System der Netznutzung und Kapazitätszuteilung im Eisenbahnverkehr grundlegend geändert und die vormals gültige Prioritätenregelung zugunsten des vertakteten Personenverkehrs durch das neutrale Instrument des NNK und die sich darauf abstützenden NNP ersetzt worden ist. Die von der Vorinstanz vorgenommene Interessenabwägung steht jedoch nicht im Widerspruch zur gesetzgeberisch beabsichtigten Gleichberechtigung des Personen- und Güterverkehrs, zumal diese Abwägung lediglich zeitlich befristet ist und unter dem Vorbehalt der Änderung des NNK steht (vgl.
Art. 9b Abs. 2 EBG
).
7.3.2
Im Weiteren beachtet die Vorinstanz die Grundsätze zur Kapazitätssicherung in den NNP bei der Zuteilung der Hybridtrassen (vgl. NNK 2025, Ziff. 3.2 S. 6 f.; E. 6.3.2 hiervor). Da diese fünf Grundsätze (anteilsmässige Reduktion, Beibehalten von Kapazitäten, keine Ausschliesslichkeit während den Hauptverkehrszeiten, Berücksichtigung der Überlasten und Nutzung, Verdichtung) je für sich sowie auch im Verhältnis zueinander gegenläufige Zuteilungen der Trassen zur Folge haben können, ist einer Interessenabwägung die Gewichtung dieser Grundsätze inhärent. Wenn das UVEK beanstandet, es würden nicht sämtliche Grundsätze eingehalten, ist dies zwar zutreffend, aber in einem gewissen Masse bei sich widersprechenden Grundsätzen unumgänglich. Das NNK verlangt somit nicht, dass sämtliche Grundsätze zur Kapazitätssicherung in den NNP zwingend einzuhalten sind und steht einer Gewichtung der Grundsätze nicht entgegen. Vielmehr bedingt die Ausübung des pflichtgemässen Ermessens bei der Kapazitätssicherung in den NNP, dass sich die Behörden und Beschwerdeinstanzen an diesen Grundsätzen orientieren.
7.3.3
Im Rahmen der Interessenabwägung von besonderer Relevanz ist der Umstand, dass nicht über die gesamte Dauer der Hauptverkehrszeiten alle Kapazitäten ausschliesslich dem Personenverkehr zugeteilt werden. Die Einführung des Halbstundentakts der S 3
BGE 146 II 384 S. 398
bedarf der Zuteilung sämtlicher Trassen lediglich während dreieinhalb von insgesamt sechs Stunden der Hauptverkehrszeit. Wenn in diesem zeitlichen Ausmass den Überlasten im Personenverkehr und der Trassennutzung des Güterverkehrs ein besonderes Gewicht in der Interessenabwägung beigemessen wird, ist dies nicht zu beanstanden. Das NNK sieht für die Kapazitätssicherung in den NNP die Berücksichtigung der bestehenden Überlasten und der konkreten Trassennutzung als Grundsatz explizit vor (vgl. E. 6.3.2 hiervor). Daran vermag auch der von den Beschwerdeführerinnen vorgebrachte Umstand, der Güterverkehr sei angebotsgetrieben, nichts zu ändern. Angesichts der umfassenden Abklärungen der Vorinstanz zur Trassennutzung des Güterverkehrs und der erheblichen Interessen des regionalen Personenverkehrs, den Überlasten während den Hauptverkehrszeiten entgegenzuwirken, rechtfertigt sich daher, die konkreten Nutzungsinteressen jedenfalls für die vorliegend betroffenen dreieinhalb Stunden pro Werktag massgeblich zu beachten.
7.3.4
Nach den unbestritten gebliebenen Feststellungen der Vorinstanz ist von der Einführung des Halbstundentakts bei der S 3 lediglich ein Gütertransport von Leerwagen für den Wiederbelad von Kies betroffen. Dieser Güterzug verkehrt jeweils montags, mittwochs und donnerstags. Im Gegensatz dazu ist die Einführung des Halbstundentakts der S 3 im Rahmen des Projekts Durchmesserlinie sowie der vierten Teilergänzung der Zürcher S-Bahn über Jahre hinweg transparent geplant und vom BAV - wenn auch mit entsprechenden Vorbehalten - mitgetragen worden. Die Vorinstanz weist im Weiteren darauf hin, der S 3 sei der Halbstundentakt bereits in der Vergangenheit zugestanden worden, da bereits zwischen 1999/2000 und 2015 aufgrund von Zusatzzügen im Halbstundentakt gefahren worden sei. Folglich sind die Überlasten im Personenverkehr offenkundig, während die Trassennutzung durch den Güterverkehr - unter Berücksichtigung der Schwierigkeiten bei deren Nachweis (vgl. E. 7.1.3 hiervor) - nicht ausgewiesen sind.
7.3.5
Im Lichte des Dargelegten ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz die Interessen der Beschwerdegegner an der Einführung des Halbstundentakts der S 3 während dreieinhalb Stunden der Hauptverkehrszeit als ausschlaggebend für die Zuteilung der Hybridtrassen beurteilt. Vor dem Hintergrund des zeitlichen Ausmasses erweist sich die entscheidrelevante Gewichtung der Interessen des regionalen Personenverkehrs zulasten des Grundsatzes, dass bei geringeren Kapazitäten grundsätzlich allen Verkehrsarten anteilsmässig weniger Trassen zuzuscheiden sind, als bundesrechtskonform.
BGE 146 II 384 S. 399
7.4
Insoweit das UVEK die nach Einzelstunden differenzierte Sicherung der Hybridtrassen während den Hauptverkehrszeiten in den NNP kritisiert, ist Folgendes zu erwägen: Die Vorinstanz trägt mit einer solchen Zuteilung der Hybridtrassen dem Grundsatz Rechnung, dass eine Zuweisung aller Kapazitäten an eine Verkehrsart über die gesamte Dauer der Hauptverkehrszeit nicht anzustreben sei (vgl. E. 6.3.2 hiervor). Entgegen der Auffassung des UVEK handelt es sich aber nicht um einen Eingriff in die reservierten Mindestkapazitäten einer Verkehrsart oder um die Vergabe von freibleibenden Kapazitäten im Sinne von
Art. 12 Abs. 3 NZV
(vgl. E. 4.4 hiervor). Weder sind die Hybridtrassen einer Verkehrsart zugesichert worden (vgl. E. 6.4 hiervor) noch bestehen - offenkundig - freie Kapazitäten. Vielmehr bestimmt
Art. 9a Abs. 1 lit. b NZV
, dass ein NNP Angaben über die für die einzelnen Verkehrsarten in den Modellstunden reservierten Mindestkapazitäten enthält. In diesem Lichte erweist es sich als rechtmässig, die - per Definition wechselweise nutzbaren (vgl.
Art. 19a Abs. 2 KPFV
) - Hybridtrassen nach Einzel(modell-)stunden differenziert den Personen- und Güterverkehr zuzuordnen. Die Vorinstanz respektiert mit diesem Vorgehen das Ermessen des BAV bei der Genehmigung der NNP (vgl.
Art. 9b Abs. 3 EBG
) und trägt dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit in zeitlicher Hinsicht Rechnung, um die Sicherung der Hybridtrassen zugunsten des Güterverkehrs während zweieinhalb Stunden der Hauptverkehrszeit zu ermöglichen (vgl. auch E. 7.3.3 ff. hiervor).
7.5
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Einführung des Halbstundentakts der S 3 während den Hauptverkehrszeiten in den Jahren 2019 bis 2024 mit dem Bundesrecht und dem NNK 2025 vereinbar ist. Mit Blick auf die Erwägungen zur S 3 ist das vorinstanzliche Urteil demzufolge zu bestätigen. Nach dem Dargelegten stösst die Sachverhaltsrüge des UVEK, die Vorinstanz lasse ausser Acht, dass mit dem Angebot der S 9 bereits ein Halbstundentakt bestehe, ins Leere. Sodann kann auch dahingestellt bleiben, ob der Halbstundentakt der S 3 als bestehendes Angebot betrachtet werden dürfe, da bereits zwischen 1999/2000 und 2015 aufgrund von Zusatzzügen im Halbstundentakt gefahren worden sei.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
146 V 265
25. Auszug aus dem Urteil der II. sozialrechtlichen Abteilung i.S. IV-Stelle des Kantons Zürich gegen A. (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
9C_444/2019 vom 14. Mai 2020

regeste:
Regeste
Art. 291 in Verbindung mit
Art. 177 ZGB
;
Art. 20 Abs. 1 ATSG
; Drittauszahlung einer Invalidenrente auf der Grundlage einer zivilgerichtlichen Schuldneranweisung.
Die Ehefrau kann die Drittauszahlung der Invalidenrente des Ehemannes gestützt auf eine im Rahmen des eingeleiteten Scheidungsverfahrens zivilgerichtlich angeordnete Schuldneranweisung (Art. 291 i.V.m.
Art. 177 ZGB
) an sich selber verlangen.
Der gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung wortgetreu auszulegende
Art. 20 Abs. 1 ATSG
ist in dieser Konstellation nicht einschlägig, da die Ehefrau gegenüber dem Ehemann nicht unterstützungspflichtig, sondern unterstützungsberechtigt ist (E. 2 und 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 266
BGE 146 V 265 S. 266
A.
A.a
Seit dem 1. Juli 2013 hat B. Anspruch auf eine Viertelsrente der Invalidenversicherung.
A.b
Im Rahmen des eingeleiteten Scheidungsverfahrens zwischen B. und A. wurde Ersterer am 7. Juli 2016 vom Bezirksgericht Luzern verpflichtet, Letzterer an den Unterhalt des gemeinsamen Sohnes C., geboren 2010, monatlich Fr. 1'370.- (nebst der Kinderrente der Invalidenversicherung, die direkt an sie ausgerichtet wird) und Fr. 380.- für sie persönlich zu bezahlen. Mit eheschutzrechtlichem Entscheid vom 4. Mai 2017 wies das Bezirksgericht Luzern die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA) an, von der monatlichen Invalidenrente des B. jeweils Fr. 432.- - für nicht bevorschussten Unterhalt für C. - direkt an A. zu überweisen.
A.c
Am 21. Juni 2017 teilte die SVA, IV-Stelle, A. mittels Vorbescheid mit, dass sie der zivilgerichtlichen Schuldneranweisung nicht folgen und dem Gesuch um Drittauszahlung der Rente nicht stattgeben könne. Die Kinderrente werde jedoch wie bis anhin an A. überwiesen. Am 29. September 2017 wies das Kantonsgericht Luzern die Berufung des B. gegen den Entscheid des Bezirksgerichts Luzern vom 4. Mai 2017 ab. Am 11. Dezember 2017 verfügte die IV-Stelle, die Rente werde weiterhin vollumfänglich an B. ausgerichtet.
BGE 146 V 265 S. 267
B.
Die von A. dagegen erhobene Beschwerde hiess das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit Entscheid vom 22. Mai 2019 gut und hob die Verfügung vom 11. Dezember 2017 auf.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt die IV-Stelle die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und die Bestätigung der Verfügung vom 11. Dezember 2017. Es sei festzustellen, dass die Drittauszahlung der Invalidenrente von B. an A. gemäss der Schuldneranweisung vom 4. Mai 2017 (Bezirksgericht Luzern, bestätigt am 29. September 2017 durch das Kantonsgericht Luzern) mangels gesetzlicher Grundlage nicht möglich sei. Ebenfalls sei festzustellen, dass die Ausgleichskasse in der vorliegenden Angelegenheit zu Recht eine Feststellungsverfügung erlassen habe.
A. beantragt die Abweisung der Beschwerde sowie die unentgeltliche Rechtspflege für das bundesgerichtliche Verfahren. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) verzichtet auf eine Stellungnahme.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Streitig und zu prüfen ist, ob die IV-Stelle aufgrund der Schuldneranweisung (Art. 291 in Verbindung mit
Art. 177 ZGB
) des Bezirksgerichts Luzern - rechtskräftig bestätigt durch das Kantonsgericht Luzern - verpflichtet ist, von der Invalidenrente des B. monatlich Fr. 432.- direkt der Beschwerdegegnerin zu überweisen.
2.1
Das Sozialversicherungsgericht stellte fest, das Kantonsgericht Luzern habe in seinem Entscheid vom 29. September 2017 die verwaltungsrechtliche Vorfrage nach der Zulässigkeit einer Schuldneranweisung an die IV-Stelle bejaht. Schwerwiegende Mängel seien dabei nicht erkennbar. Die Vorinstanz erwog, die Anweisungen des Zivilrichters über die Auszahlung der Renten seien für die Ausgleichskassen bereits gemäss Wegleitung des BSV über die Renten (RWL) in der Eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung, gültig ab 1. Januar 2003 (Stand 1. Januar 2017; Rz. 10051-10053) verbindlich. Im Übrigen handle es sich bei der Schuldneranweisung um eine privilegierte Zwangsvollstreckungsmassnahme sui generis, die in unmittelbarem Zusammenhang zum Zivilrecht stehe. Eine Zuordnung zum öffentlichen Recht des Bundes im Sinne von
Art. 5 Abs. 1 VwVG
stehe folglich nicht zur Diskussion.
BGE 146 V 265 S. 268
Damit sei die Frage, ob die IV-Stelle die Invalidenrente des B. im Umfang der Schuldneranweisung an die Beschwerdegegnerin auszuzahlen habe, einer Verfügung im Sinne von
Art. 49 ATSG
gar nicht zugänglich.
2.2
Die IV-Stelle rügt, gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sei
Art. 20 Abs. 1 ATSG
wortgetreu auszulegen. Die Voraussetzungen des entsprechenden Artikels seien hier nicht erfüllt, da keine Unterstützungspflicht seitens der Beschwerdegegnerin für B. vorliege. Der durch die Vorinstanz bestätigten Schuldneranweisung fehle es somit an einer gesetzlichen Grundlage. Ferner weist die IV-Stelle darauf hin, dass die zivilgerichtliche Anordnung einer sozialversicherungsrechtlichen Rückforderungsmöglichkeit nach
Art. 25 Abs. 1 ATSG
entgegenstehe, was problematisch erscheine. Zu den Rz. 10051-10053 RWL bringt die IV-Stelle vor, Weisungen seien zwar für die Verwaltungsbehörden verbindlich. Allerdings seien die genannten Randziffern der Weisung bzw. deren Entstehungsgeschichte unklar, weshalb nicht ohne Weiteres darauf abgestellt werden könne. Ausserdem sei die Schlussfolgerung des kantonalen Gerichts, der hier vorliegende Sachverhalt sei einer Verfügung im Sinne von
Art. 49 ATSG
gar nicht zugänglich, nicht korrekt. Denn im ATSG werde die Drittauszahlung von Leistungen geregelt, weshalb eine Verfügung über eine nicht mit den sozialversicherungsrechtlichen Grundlagen im Einklang stehende Schuldneranweisung möglich sein müsse.
3.
3.1
3.1.1
Unter dem Titel "Gewährleistung zweckmässiger Verwendung" normiert
Art. 20 Abs. 1 ATSG
, dass Geldleistungen ganz oder teilweise einem geeigneten Dritten oder einer Behörde ausbezahlt werden können, der oder die der berechtigten Person gegenüber gesetzlich oder sittlich unterstützungspflichtig ist oder diese dauernd fürsorgerisch betreut, sofern: (a) die berechtigte Person die Geldleistungen nicht für den eigenen Unterhalt oder für den Unterhalt von Personen, für die sie zu sorgen hat, verwendet oder dazu nachweisbar nicht im Stande ist; und (b) die berechtigte Person oder Personen, für die sie zu sorgen hat, aus einem Grund nach Buchstabe a auf die Hilfe der öffentlichen oder privaten Fürsorge angewiesen sind.
3.1.2
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist
Art. 20 Abs. 1 ATSG
wortgetreu auszulegen, d.h., der Kreis der empfangsberechtigten Personen richtet sich nach dem Wortlaut der Bestimmung.
BGE 146 V 265 S. 269
Daher ist keine Drittauszahlung möglich an Personen, welche gegenüber der berechtigten Person nicht unterstützungspflichtig, sondern unterstützungsberechtigt sind (Urteil 5P.474/2005 vom 8. März 2006 E. 1 und 2.3;
BGE 143 V 241
E. 4.4 S. 246; HÜRZELER/LISCHER, in: Basler Kommentar, Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts, 2020, N. 9 zu
Art. 20 ATSG
).
3.1.3
Im vorliegenden Fall liegt die Drittauszahlung an die Beschwerdegegnerin, die gegenüber B. nicht unterstützungspflichtig, sondern unterstützungsberechtigt ist, im Streit. Ist rechtsprechungsgemäss (E. 3.1.2) vom Wortlaut des
Art. 20 Abs. 1 ATSG
auszugehen, ist die hier vorliegende Konstellation davon nicht erfasst und der entsprechende Artikel folglich nicht einschlägig.
3.2
3.2.1
Gesetzliche Grundlage für die (rechtskräftige) zivilgerichtliche Schuldneranweisung bildet - ob im Eheschutzverfahren (vgl. E. 2) oder im Scheidungsurteil (vgl.
Art. 132 Abs. 1 ZGB
) -
Art. 291 ZGB
. Sein Zweck ist die Sicherung des Unterhalts- oder Unterstützungsbeitrages der unterstützungsberechtigten Personen (vgl. MARTINA PATRICIA STEINER, Die Anweisungen an die Schuldner, Die Voraussetzungen der Massnahmen nach
Art. 132 Abs. 1,
Art. 177 und
Art. 291 ZGB
sowie
Art. 13 Abs. 3 PartG
, in: Luzerner Beiträge zur Rechtswissenschaft [LBR], Bd. 101, 2015, Rz. 255 mit Hinweis). Das Bezirksgericht Luzern, bestätigt durch das Kantonsgericht Luzern, hat mit der Schuldneranweisung keinen eigenständigen Anspruch der Beschwerdegegnerin auf einen Teil der Invalidenrente des B. oder auf die Kinderrente im Sinne eines Gläubigerwechsels begründet, sondern lediglich den Zahlungsmodus geregelt (
BGE 143 V 241
E. 4.5 S. 247).
3.2.2
Die Schuldneranweisung beinhaltet eine Inkassoermächtigung in Vertretung der ehelichen Gemeinschaft. Zur Durchsetzung dieser Inkassoermächtigung stehen der Beschwerdegegnerin alle Rechtsbehelfe im Sinne einer Prozessstandschaft zur Verfügung. Sie kann somit den ihrem Ehemann zustehenden Anspruch in eigenem Namen - als Partei - gerichtlich durchsetzen. Die Schuldneranweisung ist auch gegenüber einem Sozialversicherer zulässig, weshalb sich die Prozessstandschaft auch im sozialversicherungsrechtlichen Verwaltungsverfahren auswirkt (Urteil 8C_192/2008 vom 8. April 2009 E. 4.3.1, in: SVR 2009 UV Nr. 42 S. 145 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung und Literatur). Wie die IV-Stelle richtig vorbringt, folgen im soeben zitierten Entscheid im Anschluss an die Ausführungen zur
BGE 146 V 265 S. 270
Schuldneranweisung und Inkassoermächtigung Formulierungen zur Akteneinsicht nach
Art. 47 ATSG
. Die Erwägungen zu Art. 177 bzw.
Art. 291 ZGB
sind jedoch allgemeiner Natur und nicht spezifisch auf
Art. 47 ATSG
ausgerichtet, weshalb sie auch im vorliegenden Fall Gültigkeit haben.
3.2.3
Somit kann die Beschwerdegegnerin die Drittauszahlung auf der Grundlage der Schuldneranweisung an sich selber verlangen (
BGE 143 V 241
E. 4.5 S. 247). Daran vermag der Umstand, dass die zivilgerichtliche Anordnung (Anspruch auf Drittauszahlung mit entsprechender Schuldneranweisung) einer sozialversicherungsrechtlichen Rückforderungsmöglichkeit nach
Art. 25 Abs. 1 ATSG
der Beschwerdegegnerin gegenüber entgegensteht (
BGE 143 V 241
E. 4.6.1 S. 247 f.), nichts zu ändern. Bei der Auslegung sozialversicherungsrechtlicher Regelungen mit Anknüpfung an familienrechtliche Tatbestände (wie Ehe, Verwandtschaft oder Vormundschaft) ist rechtsprechungsgemäss davon auszugehen, dass der Gesetzgeber vorbehältlich gegenteiliger Anordnungen die zivilrechtliche Bedeutung des jeweiligen Instituts im Blickfeld hatte, zumal das Familienrecht für das Sozialversicherungsrecht Voraussetzung ist und diesem grundsätzlich vorgeht (
BGE 143 V 305
E. 4.1 S. 310 mit weiteren Hinweisen).
3.3
Die IV-Stelle ist im Verfahren betreffend die Schuldneranweisung nicht Partei gewesen. Folglich hat sie keine Möglichkeit gehabt, sich dort einzubringen. Sie macht zu Recht geltend, dass es stossend sei, wenn sie an zivilrechtlich rechtskräftige Entscheide gebunden wäre, die schwerwiegende Mängel aufweisen würden. Hierzu ist festzuhalten, dass die Vorinstanz den Entscheid des Kantonsgerichts Luzern vom 29. September 2017 auf schwerwiegende Mängel untersucht und das Vorliegen von solchen verneint hat. Die IV-Stelle bringt im letztinstanzlichen Verfahren nicht vor, dass die Schuldneranweisung an sich an schweren Mängeln leidet. Sie bezieht sich stattdessen unter anderem auf eine materielle Voraussetzung der Schuldneranweisung (Wahrung des Existenzminimums von B.) und überprüft diese neu, was nicht genügt, um einen schwerwiegenden Mangel aufzuzeigen (vgl. dazu HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, S. 244 Rz. 1128 ff.). Ein solcher ist denn auch nicht ersichtlich. Soweit sich die von der IV-Stelle geltend gemachten Mängel der Schuldneranweisung auf
Art. 20 Abs. 1 ATSG
beziehen, kann sie mit Blick auf das in Erwägung 3.1 und 3.2 Gesagte nichts zu ihren Gunsten ableiten.


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Urteilskopf
146 I 62
7. Auszug aus dem Urteil der I. sozialrechtlichen Abteilung i.S. Avenir Social Sektion Zürich und Mitb. gegen Kantonsrat Zürich (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
8C_152/2019 vom 14. Januar 2020

regeste:
Regeste
§ 21 Abs. 2 des Sozialhilfegesetzes des Kantons Zürich vom 14. Juni 1981 (SHG/ZH);
Art. 29a BV
; Rechtsweggarantie.
§ 21 Abs. 2 SHG/ZH, wonach sozialhilferechtliche Auflagen und Weisungen nicht selbstständig anfechtbar sind, verletzt - vorbehältlich allfälliger besonders gelagerter Einzelfälle - kein Bundesrecht. Insbesondere verstösst diese Regelung nicht gegen die Rechtsweggarantie gemäss
Art. 29a BV
(E. 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 62
BGE 146 I 62 S. 62
A.
Am 21. Januar 2019 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich, § 21 des kantonalen Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 um einen neuen Absatz 2 zu ergänzen und diesem folgenden Wortlaut
BGE 146 I 62 S. 63
zu geben: "Auflagen und Weisungen sind nicht selbstständig anfechtbar." Die Änderung wurde am 25. Januar 2019 im kantonalen Amtsblatt veröffentlicht; die Referendumsfrist ist am 26. März 2019 unbenutzt abgelaufen.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragen die Avenir Social Sektion Zürich, die Caritas Zürich, Map F, das Schweizer Arbeiterhilfswerk SAH Zürich, die Stiftung Sozialwerk Pfarrer Sieber, die Unabhängige Fachstelle für Sozialhilferecht, A., B. und C., es sei § 21 Abs. 2 des kantonalen Sozialhilfegesetzes aufzuheben. Gleichzeitig stellen A., B. und C. ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege.
Die Geschäftsleitung des Kantonsrates des Kantons Zürich verzichtet auf eine Vernehmlassung.
C.
Auf Antrag der Beschwerdeführer erkannte der Instruktionsrichter mit Verfügung vom 20. Mai 2019 der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu.
D.
Am 14. Januar 2020 führte das Bundesgericht eine öffentliche Beratung durch.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
Kantonale Erlasse können unmittelbar beim Bundesgericht angefochten werden, sofern - wie dies hier der Fall ist - kein kantonales Rechtsmittel zur Verfügung steht (
Art. 82 lit. b und
Art. 87 Abs. 1 BGG
). Die Beschwerde wurde im Übrigen rechtzeitig eingereicht (
Art. 101 BGG
).
2.
2.1
Gemäss
Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG
ist zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses legitimiert, wer durch den Erlass aktuell oder virtuell besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung hat. Das schutzwürdige Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein. Virtuelles Berührtsein setzt voraus, dass der Beschwerdeführer von der angefochtenen Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (
BGE 137 I 77
E. 1.4 S. 81;
BGE 136 I 17
E. 2.1 S. 21;
BGE 133 I 206
E. 2.1 und 2.3 S. 210 f.).
BGE 146 I 62 S. 64
2.2
Die Beschwerdeführer 1 bis 6 sind juristische Personen, welche als solche keinen Anspruch auf Sozialhilfe haben können. Es besteht daher nicht einmal eine minimale Wahrscheinlichkeit dafür, dass der angefochtene Erlass früher oder später einmal auf sie selber angewendet werden könnte. Damit sind sie jedenfalls nicht zur Wahrung ihrer eigenen Interessen zur Beschwerdeführung legitimiert. Aus dem blossen Umstand, dass sich die Beschwerdeführer 1 bis 6 im Rahmen des kantonalen Vernehmlassungsverfahrens zur vorgesehenen Gesetzesänderung geäussert haben, ergibt sich noch kein schutzwürdiges Interesse im Sinne von
Art. 89 Abs. 1 BGG
zur Anfechtung des nicht im Sinne ihrer Vernehmlassungsantworten verabschiedeten Erlasses.
2.3
Ein als juristische Person konstituierter Verband kann zudem Beschwerde erheben, soweit er nach den Statuten die entsprechenden Interessen zu wahren hat und die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl der Mitglieder durch den angefochtenen Erlass direkt oder virtuell betroffen wird (sog. "egoistische Verbandsbeschwerde"; Urteil 8C_184/2008 vom 3. Oktober 2010 E. 2.1, nicht publ. in:
BGE 134 I 269
;
BGE 130 I 26
E. 1.2.1 S. 30 mit Hinweisen).
2.3.1
Beim Beschwerdeführer 1 handelt es sich um die Sektion Zürich des Berufsverbandes der Sozialen Arbeit in der Schweiz. Es ist jedenfalls nicht offensichtlich, dass die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl der Mitglieder des Verbandes Sozialhilfeempfänger wären. Es wäre daher an ihm gewesen, das Erfüllen der konkreten Voraussetzungen näher zu substanziieren. Da er dies unterliess, ist die Legitimation zu verneinen.
2.3.2
Dasselbe gilt im Ergebnis für die Beschwerdeführer 2, 3, 4 und 6. Bei diesen handelt es sich um als Vereine konstituierte Hilfswerke. Auch bei diesen Vereinen ist es nicht offensichtlich, dass die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl der Mitglieder Sozialhilfeempfänger wären. An der fehlenden Legitimation vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass allenfalls eine Grosszahl der von diesen Hilfswerken unterstützten Personen Sozialhilfe bezieht.
2.3.3
Die Beschwerdeführerin 5 ist eine gemeinnützige Stiftung. Da sie als solche keine Mitglieder hat, kann sie unter dem Titel "egoistische Verbandsbeschwerde" im Vornherein nicht zur Beschwerde legitimiert sein.
2.4
Auf die Beschwerde der Beschwerdeführer 1 bis 6 ist damit nicht einzutreten.
BGE 146 I 62 S. 65
2.5
Bei den Beschwerdeführerinnen 7, 8 und 9 handelt es sich um im Kanton Zürich Sozialhilfe beziehende Personen. Als solche sind sie (zumindest virtuell) von der Änderung des Sozialhilfegesetzes betroffen. Auf ihre Beschwerde ist somit einzutreten.
3.
Gemäss
Art. 42 Abs. 2 BGG
ist in der Beschwerdeschrift darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Rügen wegen Verletzung von Grundrechten sind gemäss
Art. 106 Abs. 2 BGG
im Einzelnen vorzubringen und zu begründen. Die Beschwerdeschrift muss darlegen, welche verfassungsmässigen Rechte inwiefern durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene Rügen (
BGE 134 II 244
E. 2.2 S. 246). Diese Grundsätze gelten auch bei der abstrakten Normenkontrolle (
BGE 131 I 291
E. 1.5 S. 297;
BGE 125 I 71
E. 1c S. 76).
4.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungs- oder EMRK-Garantien vereinbaren lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, sofern sie sich jeglicher verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt. Die verfassungs- und konventionskonforme Auslegung wird als zulässig erachtet, wenn die zu überprüfende Norm eine Lücke oder Unbestimmtheit aufweist. Es ist grundsätzlich vom Wortlaut der Norm auszugehen und sie ist nach den üblichen Regeln auszulegen. Es darf nicht über den klaren Sinn einer Norm hinweggegangen werden. Grenze der - verfassungskonformen - Auslegung ist der klare und eindeutige Wortsinn. Massgebend für die Beurteilung, ob eine kantonale Norm aufzuheben oder verfassungskonform auszulegen ist, sind: die Tragweite des Grundrechtseingriffs, die Wahrscheinlichkeit verfassungstreuer Anwendung, die Möglichkeit, bei einer späteren konkreten Normkontrolle einen hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutz zu erhalten, die konkreten Umstände, unter denen die Norm zur Anwendung kommt, die Möglichkeit einer Korrektur und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit. Dabei dürfen die Erklärungen der kantonalen Behörden über die künftige Anwendung der Vorschrift mitberücksichtigt werden. Allein der Umstand, dass eine Norm in einem der
BGE 146 I 62 S. 66
Verfassung widersprechenden Sinne verstanden und in einzelnen Fällen in verfassungswidriger Weise angewendet werden könnte, führt für sich allein noch nicht zu ihrer Aufhebung (
BGE 134 I 293
E. 2 S. 295;
BGE 133 I 77
E. 2 S. 79;
BGE 130 I 82
E. 2.1 S. 86; Urteil 8C_ 949/2011 vom 4. September 2012 E. 4, nicht publ. in:
BGE 138 I 331
).
5.
Die Beschwerdeführerinnen 7, 8 und 9 machen geltend, die Änderung des kantonalen Sozialhilfegesetzes verstosse gegen die Rechtsweggarantie (
Art. 29a BV
).
5.1
Nach
Art. 29a BV
hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen. Rechtsprechungsgemäss ist die Rechtsweggarantie des
Art. 29a BV
bei Zwischenentscheiden nur dann tangiert, wenn ein nicht wieder gutzumachender Nachteil eine sofortige gerichtliche Beurteilung erfordert (vgl.
BGE 138 V 271
E. 3.1 S. 278). Droht kein solcher Nachteil, so genügt es, wenn der Zwischenentscheid zusammen mit dem Endentscheid einer gerichtlichen Überprüfung unterzogen werden kann.
5.2
Gemäss der angefochtenen Ergänzung des Sozialhilfegesetzes des Kantons Zürich vom 14. Juni 1981 (SHG/ZH; LS 851.1) sind Auflagen und Weisungen nicht selbstständig anfechtbar. Das Bundesgericht betrachtet Auflagen und Weisungen im Sinne von § 21 SHG/ZH als Zwischenentscheide, da sie einen ersten, notwendigen Schritt zu einer allfälligen Leistungskürzung darstellen (vgl. Urteil 8C_871/2011 vom 13. Juni 2012 E. 4; vgl. auch Urteil 8C_449/2018 vom 18. Januar 2019 E. 5). Die Beschwerdeführerinnen 7, 8 und 9 bringen nichts vor, was in diesem Punkt Anlass zu einer abweichenden Betrachtung geben würde.
5.3
Ein durch einen Zwischenentscheid drohender Nachteil gilt rechtsprechungsgemäss erst dann als nicht wieder gutzumachend, wenn er nicht später mit einem günstigen Endurteil in der Sache behoben werden könnte (
BGE 137 III 522
E. 1.3 S. 525 mit Hinweisen). Bei sozialhilferechtlichen Auflagen und Weisungen verneint das Bundesgericht in aller Regel einen solchen Nachteil, da mit einer späteren Aufhebung einer Sanktionierung der Sozialhilfe beziehenden Person auch der aus der Auflage oder aus der Weisung fliessende Nachteil dahinfällt (vgl. etwa Urteile 8C_456/2015 vom 7. Juli 2016 oder 8C_2/2015 vom 30. Januar 2015).
BGE 146 I 62 S. 67
5.4
Die Vorbringen der Beschwerdeführerinnen 7, 8 und 9 geben Anlass, die bisherige Praxis zum Vorliegen eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils bei sozialhilferechtlichen Auflagen und Weisungen insbesondere unter besonderer Berücksichtigung der sozialversicherungsrechtlichen Rechtsprechung näher auszuleuchten.
5.4.1
In
BGE 137 V 210
E. 3.4 S. 246 ff. hat das Bundesgericht seine vormalige Praxis zum sozialversicherungsrechtlichen Verfahren zur Einholung eines Administrativgutachtens nach
Art. 44 ATSG
geändert. Es erkannte, die Anordnung eines Gutachtens stelle eine Zwischenverfügung dar, wobei diese einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken könne. Begründet wurde dieser Nachteil namentlich mit dem Umstand, dass das Sachverständigengutachten im Rechtsmittelverfahren mit Blick auf die fachfremde Materie faktisch nur beschränkt überprüfbar ist. Greifen die Mitwirkungsrechte erst nachträglich - bei der Beweiswürdigung im Verwaltungs- und Beschwerdeverfahren -, so kann hieraus ein nicht wieder gutzumachender Nachteil entstehen, zumal im Anfechtungsstreitverfahren kein Anspruch auf Einholung von Gerichtsgutachten besteht (vgl.
BGE 137 V 210
E. 3.4.2.7 S. 256 f.).
5.4.2
Das Bundesgericht begründete die in
BGE 137 V 210
E. 3.4 S. 246 ff. vorgenommene Praxisänderung nicht mit der Rechtsweggarantie nach
Art. 29a BV
, sondern mit dem Anspruch auf ein faires Verfahren nach
Art. 6 EMRK
, insbesondere mit dessen Teilgehalt eines Anspruchs auf Waffengleichheit der sich vor einem Gericht streitenden Parteien. Durch sie sollte der besonderen Situation in Bezug auf die Praxis der sozialversicherungsrechtlichen Begutachtungen Rechnung getragen werden. Daher wurde sie bislang auch nicht auf Personen, welche im Sozialversicherungsverfahren im Zuge eines Mahn- und Bedenkzeitverfahrens nach
Art. 21 Abs. 4 ATSG
zu einem bestimmten Tun oder Unterlassen aufgefordert werden, übertragen. Eine solche Aufforderung stellt rechtsprechungsgemäss auch im Sozialversicherungsrecht keine selbstständig anfechtbare Verfügung dar, da die versicherte Person durch sie keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil erleidet (vgl. Urteile 8C_510/2011 vom 17. Oktober 2012 E. 3.2 und 3.3 und 9C_548/2014 vom 19. Februar 2015 E. 3.2).
5.4.3
Wie die Beschwerdeführerinnen 7, 8 und 9 grundsätzlich zutreffend vorbringen, fliesst aus
Art. 29a BV
ein Anspruch auf Überprüfung der Rechtsmässigkeit sozialhilferechtlicher Auflagen und
BGE 146 I 62 S. 68
Weisungen durch eine richterliche Behörde. Vorliegend streitig ist allerdings nicht die grundsätzliche Überprüfbarkeit der Anordnung, sondern die Frage, ob die Anfechtung zwingend sofort möglich sein muss, oder ob die betroffene Person ohne irreparablen Nachteil auf die Anfechtung des Endentscheides, hier der Sanktionierung der Nichtbefolgung der Auflage oder der Weisung, verwiesen werden kann. Anders als bei der Anordnung eines sozialversicherungsrechtlichen Administrativgutachtens - aber gleich wie beim Mahn- und Bedenkzeitverfahren nach
Art. 21 Abs. 4 ATSG
- sind bei sozialhilferechtlichen Auflagen oder Weisungen keine Gründe erkennbar, welche eine sofortige Anfechtbarkeit als zwingend erscheinen lassen würden. Ob eine bestimmte Auflage oder Weisung rechtmässig ist, kann vom Gericht bei der Überprüfung des Endentscheides in gleicher Weise beurteilt werden wie bei einer sofortigen Anfechtung des Zwischenentscheides.
5.4.4
Es ist nicht zu verkennen, dass der ganz überwiegende Teil der durch die angefochtene Norm betroffenen Personen in einer schwierigen finanziellen Situation steht, welche bereits durch eine verzögerte Auszahlung der diesen Personen zustehenden Leistungen noch verschärft wird. Zur Linderung dieser Situation ist es indessen nicht notwendig, eine sofortige Anfechtung der Anordnung zuzulassen. Vielmehr ist dieser Aspekt bei der Frage, ob einer Beschwerde gegen die Sanktionierung - mithin gegen den Endentscheid - aufschiebende Wirkung zukommt (was der Regel entspricht) oder diese entzogen werden soll, mitzuberücksichtigen. Zudem erscheint es als wünschenswert, dass das angerufene Gericht solche Verfahren auf Antrag besonders rasch und ausserhalb der Reihe behandelt (vgl. auch ANDRÉ NABOLD, in: Basler Kommentar zum UVG, 2019, N. 18 zu
Art. 48 UVG
).
5.4.5
Somit ist daran festzuhalten, dass in aller Regel kein nicht wieder gutzumachender Nachteil ersichtlich ist, welcher eine sofortige Überprüfung sozialhilferechtlicher Auflagen und Weisungen gebieten würde. Dies ändert freilich nichts daran, dass in jenen Fällen, in denen durch die Auflage oder die Weisung ein nicht wieder gutzumachender Nachteil im Sinne von
Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG
droht, bereits gestützt auf den Grundsatz der Verfahrenseinheit (
Art. 111 BGG
; vgl. auch Urteil 1C_291/2015 vom 16. Oktober 2015 E. 1.2.1) deren sofortige Anfechtung auch vor kantonalem Gericht möglich sein muss. Es ist indessen kein Fall ersichtlich, in dem das
BGE 146 I 62 S. 69
Bundesgericht einen solchen Nachteil in einem sozialhilferechtlichen Kontext je bejaht hätte. Damit muss diese Konstellation als mehr oder weniger theoretisch angesehen werden. Das Bundesgericht hebt im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle jedoch eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen (bzw. mit dem höherstufigen Bundesrecht vereinbaren) Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt. Erscheint eine generell-abstrakte Regelung unter normalen Verhältnissen, wie sie der Gesetzgeber voraussetzen durfte, als verfassungsrechtlich zulässig, so vermag die ungewisse Möglichkeit, dass sie sich in besonders gelagerten Einzelfällen als verfassungswidrig auswirken könnte, ein Eingreifen des Verfassungsrichters im Stadium der abstrakten Normenkontrolle im Allgemeinen noch nicht zu rechtfertigen; den Betroffenen verbleibt die Möglichkeit, eine allfällige Verfassungswidrigkeit bei der Anwendung im Einzelfall geltend zu machen (
BGE 134 I 293
E. 2 S. 295 mit weiteren Hinweisen; vgl. auch GRIFFEL, in: Staatsrecht, 2. Aufl. 2015, § 27 Rz. 42). Dass somit zum heutigen Zeitpunkt nicht vollständig ausgeschlossen werden kann, dass das kantonale Gericht in einem besonders gelagerten Fall gestützt auf
Art. 111 BGG
auf eine Beschwerde gegen eine Auflage oder eine Weisung einzutreten haben wird, reicht nicht aus, um ein bundesgerichtliches Eingreifen bereits im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle zu rechtfertigen.
5.4.6
Ist somit kein nicht wieder gutzumachender Nachteil ersichtlich, welcher eine sofortige Anfechtbarkeit des Zwischenentscheides gebieten würde, so tangiert die Novellierung des SHG/ZH, wonach eine solche sofortige Anfechtung explizit ausgeschlossen wird, die Rechtsweggarantie nach
Art. 29a BV
nicht (vgl. E. 5.1). Die Rüge der Verletzung dieser Verfassungsbestimmung erweist sich damit als unbegründet.


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Urteilskopf
147 I 149
9. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. A. gegen Migrationsamt des Kantons Zürich und Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
2C_1026/2019 vom 16. Juli 2020

regeste:
Regeste
Art. 12 KRK
;
Art. 8 EMRK
; persönliches Anhörungsrecht des Kindes; umgekehrter Familiennachzug.
Grundsätzlich besteht kein persönliches Anhörungsrecht, namentlich bei gleichläufigen Interessen mit dem betroffenen Elternteil. Hier war aber nicht klar, ob die Interessen gleich- oder gegenläufig waren. Das Kind muss befragt werden (E. 3).
Die Voraussetzungen für den umgekehrten Familiennachzug (
BGE 144 I 91
) müssen gerichtlich abgeklärt werden. Namentlich zur Abklärung des bisher persönlich ausgeübten Kontaktes ist die Befragung des Sohnes zweckdienlich. Auch aus diesem Grund Rückweisung zu neuem Entscheid (E. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 150
BGE 147 I 149 S. 150
A.
A.a
A., geb. 1987, libanesische Staatsangehörige, heiratete im September 2005 im Libanon einen ursprünglich von dort stammenden Schweizer Bürger und reiste am 13. November 2006 in die Schweiz ein, wo sie eine auf ein Jahr befristete Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei ihrem Ehemann erhielt. Anfang Juli 2007 verliess A. ohne ihren Ehemann die Schweiz und gebar im März 2008 in Libanon den Sohn B., welcher auch die schweizerische Staatsangehörigkeit besitzt. Am 23. Oktober 2008 wurde die Ehe durch ein Schariagericht in Libanon geschieden. Der Sohn blieb im Libanon, wo er von seiner Mutter und deren Eltern betreut wurde.
A.b
Am 21. Juni 2013 reiste B. zum Vater in die Schweiz, wo er seither mit diesem, seiner Stiefmutter und seinen beiden Stiefschwestern lebt. Mit Verfügung vom 14. September 2017 stellte die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde der Stadt Zürich B. unter die gemeinsame elterliche Sorge und die alleinige Obhut des Vaters. Die Mutter A. wurde für berechtigt erklärt, ihren Sohn jährlich während der Sommerferien für fünf Wochen zu sich oder mit sich in den Libanon zu nehmen oder, wenn sie in der Schweiz zu Besuch ist, so oft wie möglich zu sehen, mindestens an vier Tagen pro Woche. Ergänzend wurde Vormerk genommen, dass die Eltern für den Fall, dass die Mutter in der Schweiz Wohnsitz begründen sollte, eine paritätische alternierende Obhutsregelung getroffen haben.
B.
Am 14. Juni 2018 ersuchte A. um eine Aufenthaltsbewilligung im Rahmen des umgekehrten Familiennachzugs zum Verbleib bei ihrem Sohn. Mit Verfügung vom 14. September 2018 wies das Migrationsamt des Kantons Zürich das Gesuch ab. Die dagegen erhobenen kantonalen Rechtsmittel wurden unter Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung abgewiesen (Rekursentscheid der Sicherheitsdirektion vom 25. Juni 2019; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 31. Oktober 2019).
C.
Mit Eingabe vom 9. Dezember 2019 erhebt A. Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht mit dem Antrag, in Aufhebung des angefochtenen Entscheids sei das Verfahren zwecks rechtsgenüglicher Feststellung des Sachverhalts und Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen, eventualiter
BGE 147 I 149 S. 151
sei das Migrationsamt anzuweisen, ihr im Rahmen des Familiennachzugs eine Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei ihrem Sohn auszustellen. Die Vorinstanzen verzichten auf Vernehmlassung.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Die Beschwerdeführerin rügt unter dem Titel "offensichtlich unrichtige bzw. unvollständige Feststellung des Sachverhalts" einerseits, dass zu Unrecht das Kind nicht angehört worden sei und dass die Vorinstanz sich nur summarisch mit ihren Vorbringen zum Kindswohl auseinandergesetzt habe. Die Beschwerdeführerin rügt unter Hinweis auf
Art. 8 EMRK
sowie die Art. 3 und 12 des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes (KRK; SR 0.107), ihr Sohn hätte persönlich angehört werden müssen, um die Kindsinteressen zu ergründen. Dies ist zusammen mit der Rüge der Verletzung von
Art. 12 KRK
vorab zu behandeln.
3.1
Aus
Art. 8 EMRK
folgt ein Anspruch bzw. eine Verpflichtung der staatlichen Behörden, in allen Belangen, welche das Familienleben und das Kindeswohl betreffen, diese Aspekte gebührend in die Beurteilung einzubeziehen (
BGE 143 I 21
E. 5.5.4). Ein Anspruch auf persönliche Anhörung ergibt sich zudem aus
Art. 6 EMRK
, der jedoch in ausländerrechtlichen Angelegenheiten nicht zum Tragen kommt (
BGE 137 I 128
E. 4.4.2). Inwiefern sich aus
Art. 8 EMRK
ein Anspruch auf persönliche Anhörung ergeben sollte, wird von der Beschwerdeführerin nicht dargelegt.
3.2
Nach
Art. 12 Abs. 1 KRK
sichern die Vertragsstaaten dem Kind, das fähig ist, sich eine eigene Meinung zu bilden, das Recht zu, diese Meinung in allen das Kind berührenden Angelegenheiten frei zu äussern, und berücksichtigen die Meinung des Kindes angemessen und entsprechend seinem Alter und seiner Reife. Nach
Art. 12 Abs. 2 KRK
wird dem Kind zu diesem Zweck insbesondere Gelegenheit gegeben, in allen das Kind berührenden Gerichts- oder Verwaltungsverfahren entweder unmittelbar oder durch einen Vertreter oder eine geeignete Stelle im Einklang mit den innerstaatlichen Verfahrensvorschriften gehört zu werden.
Art. 12 KRK
stellt einen direkt anwendbaren Rechtssatz dar, dessen Verletzung beim Bundesgericht angefochten werden kann (
BGE 124 III 90
E. 3a S. 92). Wie sich aus dem Wortlaut von
Art. 12 Abs. 2 KRK
ergibt, ist allerdings eine persönliche Anhörung nicht in jedem Fall unerlässlich; wenn die Kinder durch ihre Eltern vertreten werden und beider Interessen
BGE 147 I 149 S. 152
gleichläufig sind, kann die Ansicht der Kinder auch ohne persönliche Anhörung durch ihre Eltern eingebracht werden, sofern der rechtserhebliche Sachverhalt auch ohne diese Anhörung rechtsgenüglich festgestellt werden kann (
BGE 144 II 1
E. 6.5).
3.3
Die Vorinstanz hat angenommen, die Interessen der Beschwerdeführerin deckten sich mit denjenigen des Kindes. Das ist in ausländerrechtlichen Situationen in der Regel der Fall, wenn der ausländerrechtliche Entscheid das Aufenthaltsrecht sowohl der Eltern als auch der Kinder betrifft (
BGE 144 I 1
E. 6.5 S. 14 f.;
BGE 124 I 361
E. 3c S. 368). In der vorliegenden Konstellation ist dies indessen - gerade durch die aktuelle Betreuungssituation des Kindes - unklar. Der Sohn hatte durch den Verzicht auf seine Anhörung gar keine Möglichkeit, seine allenfalls differenzierten Standpunkte zum Verhältnis zu seinen Eltern einzubringen, die aber entscheidend zur Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes hätten beitragen können, dies umso mehr als das Verhältnis zwischen Mutter und Sohn hier ausschlaggebend ist für einen allfälligen Bewilligungsanspruch der Mutter.
Es drängt sich daher in der vorliegenden besonderen Konstellation auf, gestützt auf
Art. 12 KRK
den Sohn persönlich anzuhören. Die Vorinstanz wird dies nachzuholen haben.
4.
Die Beschwerde ist aber auch aus einem anderen Grund gutzuheissen:
Die Beschwerdeführerin leitet ihren Anspruch aus
Art. 8 EMRK
ab, nämlich auf den umgekehrten Familiennachzug zu ihrem in der Schweiz lebenden Sohn mit Schweizer Bürgerrecht. Dieser steht unter der Obhut des Vaters, doch hat die Beschwerdeführerin nebst der gemeinsamen elterlichen Sorge ein Besuchsrecht. Die diesbezügliche Rechtsprechung hat das Bundesgericht vor kurzem in
BGE 144 I 91
zusammengefasst. Danach ist es zur Wahrnehmung des Besuchsrechts grundsätzlich nicht erforderlich, dass der ausländische Elternteil über ein dauerndes Aufenthaltsrecht in der Schweiz verfügt, da das Besuchsrecht im Rahmen von Kurzaufenthalten vom Ausland her ausgeübt werden kann, wobei allenfalls die Modalitäten des Besuchsrechts entsprechend auszugestalten sind. Ein weitergehender Anspruch fällt in Betracht, wenn in wirtschaftlicher und affektiver Hinsicht eine besonders enge Beziehung zum Kind besteht, diese Beziehung wegen der Distanz zum Heimatland des Ausländers praktisch nicht aufrecht erhalten werden könnte und dessen
BGE 147 I 149 S. 153
bisheriges Verhalten in der Schweiz zu keinerlei Klagen Anlass gegeben hat, wobei eine Gesamtbeurteilung zu erfolgen hat (
BGE 144 I 91
E. 5.1 und 5.2 S. 97 f.). Diese Anforderungen müssen gerichtlich abgeklärt werden. Zu beachten ist zudem, dass bei einem gemeinsamen Sorgerecht die Beziehungen der Eltern zum Kind weitergehen und faktisch die Form einer alternierenden Obhut annehmen können (
BGE 143 I 21
E. 5.5 und 6). Vorliegend hat die Vorinstanz zwar in allgemeiner Weise die Voraussetzungen für eine auf
Art. 8 EMRK
gestützte "Obligation positive" zur Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung dargestellt; sie hat aber nicht spezifisch die Voraussetzungen im Lichte der dargelegten Rechtsprechung geprüft. Namentlich für die Abklärung des faktisch bisher ausgeübten persönlichen Kontakts zwischen Mutter und Sohn (s. zu diesen Anforderungen
BGE 139 I 315
E. 2.5) ist die Befragung des Sohnes, die sich ohnehin schon aufgrund von
Art. 12 KRK
aufdrängt, zweckdienlich. Auch aus diesem Grund besteht Anlass zur Rückweisung zu neuem Entscheid.