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Urteilskopf
146 II 347
26. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Pro Natura, Schweizerischer Bund für Naturschutz, Schweizer Vogelschutz SVS/BirdLife Schweiz und World Wide Fund for Nature (WWF) Schweiz, Stiftung für Natur und Umwelt gegen Gemeinde Trin und Regierung des Kantons Graubünden (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
1C_595/2018 vom 24. März 2020

regeste:
Regeste
Art. 18, 18a NHG
, Art. 3, 4, 5 Auenverordnung,
Art. 17 RPG
,
Art. 18, 19, 21 EBG
,
Art. 2, 5, 7 JSG
,
Art. 4 FWG
; Schutz eines Auengebiets von nationaler Bedeutung.
Schutz der Biotop-Inventargebiete von nationaler Bedeutung durch die vom Bundesrat erlassenen Verordnungen wie die Auenverordnung (E. 3.1). Pflicht der Kantone, den Schutz und Unterhalt der in das Bundesinventar der Auengebiete von nationaler Bedeutung aufgenommenen Objekte zu ordnen (E. 3.2). Begriff der Aue (E. 3.3).
Festlegung des genauen Grenzverlaufs des Auenobjekts in Konkretisierung des im Bundesinventar vorgegebenen Perimeters (E. 5.1). Grundsätze für die Detailabgrenzung, wenn der Bundesperimeter des Auengebiets entlang einer Eisenbahnlinie verläuft (E. 5.2, 5.3, 6.1).
Schutzbestimmungen zur auentypischen Vogelart Flussuferläufer (E. 3.4 und 7.1). Fehlen eines Interesses von nationaler Bedeutung zur Rechtfertigung eines neuen Wanderwegs im Auengebiet von nationaler Bedeutung (E. 7.2). Unzulässigkeit einer Schmälerung der Bestandeserhaltung der Flussuferläufer im Auengebiet mit einem neuen Weg in der näheren Umgebung (E. 7.3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 348
BGE 146 II 347 S. 348
A.
Die Regierung des Kantons Graubünden genehmigte am 15. März 2016 die Anpassung des Richtplans der Region Surselva und die Fortschreibung des kantonalen Richtplans betreffend das Objekt "Naturmonument Ruinaulta/Rheinschlucht". Die betreffenden Änderungen umfassen u.a. die Festsetzung eines durchgehenden Fusswegs in
BGE 146 II 347 S. 349
der Talsohle der Rheinschlucht auf dem Gebiet der Gemeinde Trin, ab der Isla Bella-Brücke bis zur Station Trin der Rhätischen Bahn (RhB). Der geplante Wanderweg befindet sich innerhalb des Objekts Nr. 1902 "Ruinaulta" des Bundesinventars der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN).
Daraufhin beschlossen die Stimmberechtigten der Gemeinde Trin an der Gemeindeversammlung vom 21. Juni 2016 die Teilrevision der Ortsplanung; damit wurde der Zonen- und Generelle Erschliessungsplan (ZP/GEP) 1:5'000 Ruinaulta erlassen. Dieser Plan ändert Lage und Umfang der bisherigen Naturschutzzone und legt den neuen Wegabschnitt von der Isla Bella-Brücke bis zum Elektrizitätswerk (EW) Pintrun fest. Der Weg soll zwischen Bahnstrecke und Flussufer des Vorderrheins verlaufen, mit einem Fussgängertunnel parallel zum Bahntunnel Ransun.
Pro Natura, Pro Natura Graubünden, Schweizer Vogelschutz SVS/ Bird Life Schweiz (nachfolgend: SVS) und World Wide Fund for Nature (WWF) Schweiz beantragten dem kantonalen Amt für Raumentwicklung innert angesetzter Frist, die Teilrevision der Ortsplanung sei nicht zu genehmigen. Die Kantonsregierung genehmigte am 8. August 2017 den ZP/GEP 1:5'000 Ruinaulta mit Auflagen, Anweisungen und Hinweisen. Dabei lehnte sie die Anträge von Pro Natura, Pro Natura Graubünden, SVS und WWF Schweiz ab, soweit sie darauf eintrat.
B.
Pro Natura, Pro Natura Graubünden, SVS und WWF Schweiz wehrten sich mit gemeinsamer Beschwerde vom 14. September 2017 beim Verwaltungsgericht gegen diesen Beschluss.
Mit Teilrevision vom 29. September 2017, in Kraft seit 1. November 2017, der Verordnung vom 28. Oktober 1992 über den Schutz der Auengebiete von nationaler Bedeutung (Auenverordnung; SR 451.31; nachfolgend: AuenV) wurde das Auenobjekt Nr. 385 Ruinaulta aufgenommen (vgl. AS 2017 5283 ff., 5293). Weiter genehmigte das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) am 3. November 2017 die Anpassung des kantonalen Richtplans betreffend das Naturmonument Ruinaulta/Rheinschlucht im Rahmen vom "Genehmigungspaket 2016" (vgl. BBl 2018 3908).
Das Verwaltungsgericht wies mit Urteil vom 3. Oktober 2018 die Beschwerde von Pro Natura, Pro Natura Graubünden, SVS und WWF Schweiz ab.
BGE 146 II 347 S. 350
C.
Mit Eingabe vom 9. November 2018 führen Pro Natura, SVS und WWF Schweiz Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts. Sie beantragen im Wesentlichen die Aufhebung dieses Urteils sowie des ZP/GEP 1:5'000 Ruinaulta.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Der umstrittene Wanderweg kommt nicht nur in ein BLN-Gebiet zu liegen, sondern berührt auch ein Auengebiet von nationaler Bedeutung. Darzulegen sind daher zunächst die gesetzlichen Grundlagen für ein solches Biotop.
3.1
Nach
Art. 18 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451)
ist dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten durch Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Besonders zu schützen sind Uferbereiche, Riedgebiete und Moore, seltene Waldgesellschaften, Hecken, Feldgehölze, Trockenrasen und weitere Standorte, die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen (Abs. 1
bis
). Lässt sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume durch technische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden, so hat der Verursacher für besondere Massnahmen zu deren bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder ansonst für angemessenen Ersatz zu sorgen (Abs. 1
ter
).
Art. 18a Abs. 1 NHG
sieht vor, dass der Bundesrat die Biotope von nationaler Bedeutung bezeichnet, die Lage dieser Biotope bestimmt und die Schutzziele festlegt. Der Schutz von Biotop-Inventargebieten von nationaler Bedeutung im Sinne von
Art. 18a NHG
ergibt sich aus den vom Bundesrat erlassenen speziellen Verordnungen. Diese sind überwiegend der Regelung von
Art. 6 NHG
(Grundsatz der ungeschmälerten Erhaltung) nachgebildet (vgl. Urteil 1C_528/ 2018 und 1C_530/2018 vom 17. Oktober 2019 E. 4.2). Demnach setzen Abweichungen vom Schutzziel, insbesondere technische Eingriffe, neben der unmittelbaren Standortgebundenheit des Vorhabens ein überwiegendes Interesse von "nationaler Bedeutung" voraus (vgl. Art. 4 Abs. 2 AuenV).
BGE 146 II 347 S. 351
Zusätzlich präzisiert Art. 4 Abs. 1 AuenV, dass die Erhaltung und Förderung der auentypischen einheimischen Pflanzen- und Tierwelt und ihrer ökologischen Voraussetzungen zum Schutzziel gehört (lit. a). Zum Schutzziel gehören ebenso die Erhaltung und, soweit sinnvoll und machbar, die Wiederherstellung der natürlichen Dynamik des Gewässer- und Geschiebehaushalts (lit. b) wie die Erhaltung der geomorphologischen Eigenart (lit. c). Im Übrigen werden nach
Art. 14 Abs. 3 lit. d der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz (NHV; SR 451.1)
insbesondere Lebensräume als schutzwürdig bezeichnet, in denen gefährdete und seltene Pflanzen- und Tierarten vorkommen, die in den vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) erlassenen oder anerkannten Roten Listen aufgeführt sind.
3.2
Um das Ziel der ungeschmälerten Erhaltung bzw. grösstmöglichen Schonung gemäss
Art. 6 Abs. 1 NHG
zu erreichen, beauftragt
Art. 18a Abs. 2 NHG
die Kantone, den Schutz und den Unterhalt der Biotope von nationaler Bedeutung zu ordnen (vgl. Urteil 1A.219/ 2004 vom 21. September 2005 E. 3.3). Art. 3 Abs. 1 AuenV verpflichtet die Kantone bzw. Gemeinden, den genauen Grenzverlauf der Objekte festzulegen und ökologisch ausreichende Pufferzonen auszuscheiden. Art. 5 AuenV setzt einen Rahmen für die Schutz- und Unterhaltsmassnahmen, welche die Kantone zu treffen haben (vgl. Urteil 1A.219/2004 vom 21. September 2005 E. 3.3).
Art. 17 RPG
(SR 700) ermöglicht es den Kantonen bzw. Gemeinden, Schutzzonen festzulegen, die u.a. Bäche, Flüsse, Seen und ihre Ufer sowie Lebensräume für schutzwürdige Pflanzen und Tiere umfassen (Abs. 1 lit. a und d). Statt Schutzzonen festzulegen, kann das kantonale Recht andere geeignete Massnahmen vorsehen (
Art. 17 Abs. 2 RPG
). Die Nutzungsplanung stellt ein geeignetes Instrument dar, um die Detailabgrenzung der Schutzobjekte der Inventare festzulegen (vgl. Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL, heute: BAFU], Vollzugshilfe zur Auenverordnung, 1995, Kap. 6.1 S. 40; JEANNERAT/MOOR, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, N. 66 zu
Art. 17 RPG
; BEATRICE WAGNER PFEIFER, Umweltrecht - Besondere Regelungsbereiche, 2013, Rz. 1079; NINA DAJCAR, Natur- und Heimatschutzinventare des Bundes, 2011, S. 176 f.; KARIN SIDI-ALI, La protection des biotopes en droit suisse, 2008, S. 143, 204 f.; vgl. auch ARNOLD MARTI, in: Kommentar NHG, Peter M. Keller und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2019, Allgemeiner Teil - 2. Kapitel, N. 62 S. 101 f.).
BGE 146 II 347 S. 352
3.3
Der Begriff der Aue wird weder in der nicht abschliessenden Aufzählung von
Art. 18 Abs. 1
bis
NHG
erwähnt noch in der Auenverordnung definiert (vgl. KARL LUDWIG FAHRLÄNDER, in: Kommentar NHG, Peter M. Keller und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2019, N. 18 zu
Art. 18 NHG
; WAGNER PFEIFER, a.a.O., Rz. 1094). Auen sind dynamische Lebensräume, in denen Überschwemmung, Erosion, Ablagerung, Neubesiedlung und Alterung eine grosse Rolle spielen. Die volle Ausprägung und Stabilität erhält dieses Ökosystem sozusagen durch die Instabilität seiner Teile (Vollzugshilfe zur Auenverordnung, a.a.O., Vorwort, S. 5). Den Auen kommt grosse Bedeutung für die Erhaltung der Biodiversität zu (vgl. Urteil 1C_526/2015 und 1C_528/2015 vom 12. Oktober 2016 E. 6.6, nicht publ. in:
BGE 142 II 517
, aber in: URP 2017 S. 13).
3.4
Der Flussuferläufer (Chevalier guignette, Piro piro piccolo) ist ein kleiner Watvogel. Er brütet typischerweise in Auengebieten der grossen Flusstäler von Alpen und Voralpen, wo der Verlauf des Flusses noch natürlich ist. Auch wenn es sich um eine Zugvogelart handelt, gibt es in der Schweiz einen kleinen, verletzlichen und auf wenige Standorte limitierten Brutbestand (vgl. BAFU, Aktionsplan Flussuferläufer Schweiz, 2010, Umwelt-Vollzug Nr. 1028, Kap. 1 S. 10 und Anhang A1 S. 41 ff.). Die Flussuferläufer stellen hohe Anforderungen an die räumliche Ausdehnung und die Qualität ihrer Lebensräume. Ausgedehnte Auenlandschaften in den Alpen und Voralpen zählen zu den wichtigsten Rückzugsgebieten in Mitteleuropa. Da Freizeitaktivitäten aller Art stark zugenommen haben, werden die Flussuferläufer vielerorts bei ihrem Brutgeschäft beeinträchtigt (vgl. Aktionsplan Flussuferläufer Schweiz, a.a.O., Kap. 2.2.5 S. 17).
Die Vogelart ist gemäss Art. 7 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 lit. a und Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1986 über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (JSG; SR 922.0) geschützt. Sie ist zudem auf der Roten Liste des BAFU im Sinne von
Art. 14 Abs. 3 NHV
aufgeführt, und zwar mit der Einstufung "stark gefährdet" (vgl. BAFU, Rote Liste Brutvögel, 2010, Umwelt-Vollzug Nr. 1019, Kap. 3.4 S. 18). Das Übereinkommen vom 19. September 1979 über die Erhaltung der europäischen wildlebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume (SR 0.455; nachfolgend: Berner Konvention) zählt in Anhang II den Flussuferläufer zu den streng geschützten Tierarten (vgl. Aktionsplan Flussuferläufer Schweiz, a.a.O., Kap. 4.1 S. 21). Der
BGE 146 II 347 S. 353
Konkretisierung der Berner Konvention dient insbesondere ein Netz von Schutzgebieten (sog. Smaragd-Netzwerk). In der Schweiz erfolgt die Umsetzung bei den Smaragd-Gebieten über die Bundesinventare (vgl. EPINEY/KERN, in: Kommentar NHG, Peter M. Keller und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2019, Allgemeiner Teil - 3. Kapitel, N. 46 ff.S. 148 f.). So hat die Schweiz u.a. das Smaragd-Gebiet CH09 Ruin'Aulta bezeichnet; dieses umfasst u.a. eine Auenzone in der Rheinschlucht und beherbergt zahlreiche Vögel, wie Limikolen (Watvögel) im Auenbereich (vgl. Kartenausschnitt und Steckbrief vom 30. November 2012;
www.bafu.admin.ch
unter Themen/Biodiversität/Fachinformationen/Massnahmen zur Erhaltung und Förderung der Biodiversität/Ökologische Infrastruktur/Smaragd-Gebiete [besucht am 9. März 2020]).
3.5
Im Rahmen der Nutzungsplanung sind die in Betracht fallenden öffentlichen und privaten Interessen zu ermitteln, zu beurteilen und im Hinblick auf die anzustrebende räumliche Entwicklung und im Licht der Ziele und Grundsätze der Raumplanung gegeneinander abzuwägen (vgl.
Art. 1 und 3 RPG
,
Art. 3 RPV
[SR 700.1]). Soweit das Verfassungs- und Gesetzesrecht, wie zum Natur- und Heimatschutz, einzelne Aspekte der Interessenabwägung konkret regelt, ist vorweg zu klären, ob die planerischen Festsetzungen mit diesen Vorschriften zu vereinbaren sind. Erst wenn dies zutrifft, ist die Abwägung aller zu berücksichtigenden Interessen koordiniert durchzuführen (vgl.
BGE 134 II 97
E. 3.1 S. 100;
BGE 129 II 63
E. 3.1 S. 68). Das Bundesgericht überprüft die Interessenabwägung als Rechtsfrage grundsätzlich frei (vgl.
BGE 145 II 70
E. 3.2 S. 75).
(...)
5.
5.1
Die Kantone haben gemäss Art. 3 Abs. 1 AuenV den genauen Grenzverlauf der Objekte nach Anhören der Grundeigentümer und Bewirtschafter festzulegen. Zudem haben die Kantone nach Art. 5 Abs. 2 lit. a AuenV dafür zu sorgen, dass Pläne und Vorschriften, welche die zulässige Nutzung des Bodens im Sinne der Raumplanungsgesetzgebung regeln, mit dieser Verordnung übereinstimmen.
Art. 5 Abs. 2 lit. a AuenV konkretisiert für den Bereich der Raumplanung die Pflicht der Kantone gemäss
Art. 18a Abs. 2 NHG
, den Biotopschutz gemäss den Bundesinventaren umzusetzen (vgl. FAHRLÄNDER, a.a.O., N. 15 f. zu
Art. 18a NHG
; JEANNERAT/MOOR, a.a.O., N. 66 zu
Art. 17 RPG
; DAJCAR, a.a.O., S. 173; SIDI-ALI, a.a.O., S. 142 f.). Art. 3 Abs. 1 AuenV verlangt grundsätzlich eine parzellengenaue
BGE 146 II 347 S. 354
oder in anderer Weise grundeigentümerverbindliche Festlegung bei der Detailabgrenzung (vgl. FAHRLÄNDER, a.a.O., N. 36 zu
Art. 18a NHG
; WAGNER PFEIFER, a.a.O., Rz. 1097; DAJCAR, a.a.O., S. 152 ff.; SIDI-ALI, a.a.O., S. 143). Gemäss der Vollzugshilfe zur Auenverordnung ist in intensiv genutzten Gebieten die Parzellengenauigkeit anzustreben. In abgelegenen Gegenden oder in Gebieten mit schlechten Plangrundlagen ist es dagegen unverhältnismässig, Parzellengenauigkeit zu verlangen (a.a.O., Kap. 2.1 S. 10).
Basis für die Detailabgrenzung in einem Nutzungsplan bildet der Kartenausschnitt im Massstab 1:25'000 gemäss Art. 2 AuenV. Diese Bundesperimeter sind oft durch sichtbare Anhaltspunkte wie Waldgrenzen, Bäche, Wege und Strassen festgelegt. In diesen Fällen ist der genaue Grenzverlauf der Objekte für die Kantone häufig vorgegeben. Wenn der Inventarperimeter nicht durch derart klar erkennbare Strukturen abgegrenzt ist, liegt der Interpretationsspielraum der Perimeterlinie bei einer Breite von 20 bis 30 Metern (vgl. Vollzugshilfe zur Auenverordnung, a.a.O., Kap. 2.1 S. 10). Bei der Detailabgrenzung steht den Kantonen bzw. Gemeinden ein den örtlichen Verhältnissen Rechnung tragender Beurteilungsspielraum zu. Ihr Spielraum ist aber gering (vgl. FAHRLÄNDER, a.a.O., N. 36 zu
Art. 18a NHG
; DAJCAR, a.a.O., S. 153; SIDI-ALI, a.a.O., S. 143).
5.2
Gemäss der Vollzugshilfe zur Auenverordnung (a.a.O.; vgl. oben E. 5.1) ist die Detailabgrenzung bei einer Abgrenzung im Bundesperimeter entlang einer Bahnlinie häufig bzw. in der Regel entsprechend vorzunehmen. Der konkret betroffene Bundesperimeter erstreckt sich in den Teilbereichen 2, 3 und 4 nördlich des Vorderrheins bis zur Bahnlinie (vgl. nicht publ. E. 4.3). Das Naturschutzgebiet im ZP/GEP 1:5'000 Ruinaulta reicht hingegen in diesen Teilbereichen nicht bis an das Bahntrassee heran und ist somit kleiner. Dies ist bundesrechtlich nur dann zulässig, wenn im Einzelfall sachliche Gründe für die abweichende Detailabgrenzung vorliegen.
Die Beschwerdeführer fordern, entsprechend dem Bundesperimeter, eine Ausdehnung des Naturschutzgebiets bis zur Bahnanlage, weil der Vorderrhein periodisch bei Hochwasser bis zum Bahndamm oder den Gleisen ansteige und es sogar zu Streckenunterbrüchen komme. Die Beschwerdegegner erwidern vor Bundesgericht gestützt auf eine Auskunft der RhB nachvollziehbar, dass das betroffene Gelände nicht im Hochwassergebiet des Rheins liegt. Die Vorinstanz war folglich nicht verpflichtet, eine Ausdehnung des Auengebiets bis
BGE 146 II 347 S. 355
zur Bahnanlage allein wegen auftretendem Hochwasser beim Vorderrhein zu bejahen.
Hingegen sind eisenbahnrechtliche Aspekte bei der Detailabgrenzung zwischen dem Auengebiet und der Bahnanlage von Bedeutung.
5.3
Die Eisenbahnanlage selbst untersteht weder dem kantonalen Recht noch der kantonalen Planungshoheit (vgl. Art. 18 Abs. 4 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 [EBG; SR 742.101]). Gemäss Art. 18 Abs. 4 der Eisenbahnverordnung vom 23. November 1983 (EBV; SR 742.141.1) genehmigt das Bundesamt für Verkehr die von den Bahnunternehmen bestimmte Grenzlinie fester Anlagen für zusammenhängende Teile. Wie es sich damit im Hinblick auf das konkret betroffene Gebiet verhält, ist nicht erstellt.
Im Hinblick auf den Geländestreifen, der seitlich an die Bahnanlage anschliesst, sieht
Art. 19 Abs. 1 EBG
vor, dass das Eisenbahnunternehmen die zur Sicherheit von Bau und Betrieb der Eisenbahn sowie zur Vermeidung der Gefahr für Personen und Sachen notwendigen Vorkehren trifft. Wird die Sicherheit der Eisenbahn u.a. durch Bäume Dritter beeinträchtigt, so ist auf Begehren des Eisenbahnunternehmens Abhilfe zu schaffen (
Art. 21 Abs. 1 EBG
). Nach
Art. 24 EBV
dürfen keine Bäume, Stangen oder Konstruktionen neben dem Bahntrassee stehen, die dem Wind und den Witterungseinflüssen nicht genügend Widerstand leisten und auf die Eisenbahnanlage stürzen könnten.
(...)
6.
(...)
6.1
Es ist davon auszugehen, dass die bis 20 m ab Gleisachse breite, extensive Unterhaltszone im Nahbereich der Eisenbahnanlage je nach Sachlage - allenfalls auch teilweise - einem schutzwürdigen Lebensraum zuzuteilen ist. Dieser Grundsatz muss namentlich für Auengebiete gelten, denn diese sind vielfach auf Uferbereiche beschränkt. Bei derart kleinräumigen Verhältnissen des schutzwürdigen Lebensraums ist es von besonderem Gewicht, dass sie als Schutzgebiet ausreichend gross dimensioniert sind. Auch der VSS-Norm 71240 (Unterhalt der Grünflächen an Bahnanlagen) liegt die Konzeption zugrunde, dass bei einer extensiven Unterhaltszone schutzwürdige Lebensräume vorkommen können. Dazu steht es im Widerspruch, wenn die Vorinstanz den Planungsbehörden zubilligt, einen Streifen von 10 m bis 25 m Breite neben der Bahnanlage ohne Weiteres vom Biotopschutz auszunehmen.
BGE 146 II 347 S. 356
Zusätzlich ist zu berücksichtigen, dass die Beschwerdeführer die fehlende Parzellengenauigkeit des Naturschutzgebiets im ZP/GEP 1:5'000 Ruinaulta bemängeln. Die Vorinstanz spricht zwar davon, die Detailabgrenzung des Naturschutzgebiets im kommunalen Nutzungsplan sei parzellenscharf erfolgt. Aus den Verfahrensakten ist aber nicht ersichtlich, auf welche Parzellen bzw. Grundeigentümerpflichten sich die Ausscheidung des fraglichen Naturschutzgebiets bezieht. Die Rüge der Beschwerdeführer zur fehlenden Parzellengenauigkeit bedarf einer näheren Überprüfung. Das Gebiet zwischen der Isla Bella-Brücke und dem Westportal des Bahntunnels Ransun befindet sich weit entfernt vom Siedlungsgebiet. Eine vollumfängliche Parzellengenauigkeit des Naturschutzgebiets ist daher nicht zwingend, zumal wenn bei den anstossenden Flächen keine erheblichen Nutzungskonflikte zum Auenschutz zu erwarten sind. Ein solches Konfliktpotenzial liegt jedoch im Nahbereich einer Bahnanlage, wie in den Teilbereichen 2, 3 und 4 (vgl. nicht publ. E. 4.3), vor. Im Folgenden ist deshalb bei der Überprüfung der sachlichen Haltbarkeit der Detailabgrenzung die weitere Frage einzubeziehen, ob diese Abgrenzung parzellengenau erfolgen muss.
(...)
7.
(...)
7.1
Es handelt sich wie dargelegt um eine geschützte und auentypische Vogelart (vgl. oben E. 3.4). Nach Art. 4 Abs. 1 lit. a AuenV gehört die Erhaltung und Förderung der auentypischen Tierwelt sowie ihrer ökologischen Voraussetzungen zum Schutzziel von Auenobjekten (vgl. oben E. 3.1). Art. 5 Abs. 2 lit. c AuenV verpflichtet die Kantone, dafür zu sorgen, dass u.a. bestehende und neue Erholungsnutzungen in Auengebieten mit dem Schutzziel in Einklang stehen. Ausserdem haben die Kantone gemäss
Art. 7 Abs. 4 JSG
für einen ausreichenden Schutz der wildlebenden Säugetiere und Vögel vor Störung zu sorgen.
Darüber hinaus enthalten Art. 6 lit. b und c i.V.m. Art. 9 der Berner Konvention relativ offene Vorgaben zum Schutz der Brut- und Raststätten der streng geschützten Tierarten gemäss Anhang II (vgl. dazu EPINEY/KERN, a.a.O., N. 40, 43, S. 145 ff.). Im vorliegenden Fall kann die genaue Tragweite dieser völkerrechtlichen Bestimmungen offenbleiben, denn die zuständigen Bundesbehörden haben zum Schutz der Flussuferläufer konkretisierende Massnahmen vorgesehen (vgl. bereits oben E. 3.4). So wurde die Vogelart für das Programm "Smaragd-Netzwerk" aufgelistet (vgl. Aktionsplan
BGE 146 II 347 S. 357
Flussuferläufer Schweiz, a.a.O., Kap. 4.1 S. 21). Mit dem Objekt CH09 Ruin'Aulta wurde ein Smaragd-Gebiet bezeichnet, in dem Flussuferläufer im Auengebiet in der Nähe des umstrittenen Wanderwegs vorkommen. Dabei reicht das Smaragd-Gebiet im betroffenen Bereich nördlich des Vorderrheins flächenmässig über den Bundesperimeter dieses Auengebiets hinaus. Der Schutz der Lebensräume der Flussuferläufer in naturnahen Auen soll im Rahmen des Auenschutzes erfolgen (vgl. Aktionsplan Flussuferläufer Schweiz, a.a.O., Kap. 6.1.1 S. 24). Die Vogelart ist zudem in der Vollzugshilfe des BAFU "Liste der National Prioritären Arten und Lebensräume" (2019, Umwelt-Vollzug Nr. 1709) mit der höchsten Prioritätsstufe 1 aufgeführt (Digitale Liste der National Prioritären Arten, Stand 31. Dezember 2017, www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/ themen/biodiversitaet/publikationen-studien/publikationen/liste-national-prioritaeren-arten.html [besucht am 9. März 2020]). Bereits nach der Liste von 2011 war die nationale Priorität anerkannt, wie das BAFU vor Bundesgericht darlegt.
7.2
Die Vorinstanz geht bei der Strecke zwischen der Isla Bella-Brücke und dem EW Pintrun zu Recht von einem neuen Wanderweg aus. Eine neue Anlage im Auengebiet müsste als technischer Eingriff die Voraussetzungen von Art. 4 Abs. 2 AuenV erfüllen. Danach ist ein Abweichen vom Schutzziel der ungeschmälerten Erhaltung nur erlaubt, wenn ein überwiegendes Interesse von nationaler Bedeutung gegeben ist (vgl. oben E. 3.1). Die
Art. 6 NHG
nachgebildeten Eingriffsvoraussetzungen von Art. 4 Abs. 2 AuenV sind strenger als das Abwägungsprozedere gemäss
Art. 1 und
Art. 3 RPG
bzw.
Art. 3 RPV
(vgl. Urteil 1C_118/2016 vom 21. März 2017 E. 4.2, in: URP 2018 S. 16). Art. 4 Abs. 2 AuenV lässt eine Interessenabwägung für den Eingriff - von hier nicht betroffenen Ausnahmen abgesehen - nicht zu, wenn dem für den Eingriff sprechenden Interesse keine nationale Bedeutung beizumessen ist (vgl. Urteil 1C_526/2015 und 1C_528/2015 vom 12. Oktober 2016 E. 5.5, nicht publ. in:
BGE 142 II 517
; FAHRLÄNDER, a.a.O., N. 51 zu
Art. 18a NHG
). Die Planung und Anlage von Fuss- und Wanderwegen ist eine kantonale Aufgabe (vgl.
Art. 4 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1985 über die Fuss- und Wanderwege [FWG; SR 704]
;
BGE 129 I 337
E. 1.2 S. 340; Urteil 1C_64/2012 vom 22. August 2012 E. 3 und 4). An dieser Beurteilung ändert es nichts, wenn der Wanderweg, wie vorliegend, Bestandteil einer "nationalen Route" bildet. Dieser Bezeichnung kommt rechtlich keine Bedeutung zu. Weiter
BGE 146 II 347 S. 358
ist es nach Angaben der Beschwerdegegnerin vorgekommen, dass Einzelpersonen "wild" durch das Gebiet gegangen und dabei sogar den Bahntunnel durchquert haben. Dieser Argumentation zufolge würde der neue Wanderweg - zusammen mit dem Fussgängertunnel parallel zum Bahntunnel - die Bahnsicherheit verbessern. Derartiges hat die Vorinstanz nicht festgestellt. Im Übrigen erfordert die Gewährleistung der Bahnsicherheit den Wanderweg nicht. Insgesamt fehlt ein nationales Interesse, um die Anlage eines neuen Wanderwegs im Auengebiet zu rechtfertigen.
7.3
Auch wenn der neue Wanderweg ausserhalb des Auengebiets bzw. des Uferbereichs, in dem sich der Lebensraum der Flussuferläufer befindet (dazu nicht publ. E. 7.4), angelegt werden könnte, würde dies an der Anwendbarkeit von Art. 4 und 5 AuenV nichts ändern. Deren Schutzziele erfassen nicht nur Freizeitaktivitäten im Lebensraum der Flussuferläufer, sondern schliessen auch den Schutz der Vogelart vor solchen Störungen aus der näheren Umgebung ein. Ein Eingriff in ein Biotop kann auch dann zu bejahen sein, wenn ein geplantes Werk ausserhalb des Perimeters liegt, aber erhebliche Auswirkungen auf das Schutzgebiet hat (vgl.
BGE 115 Ib 311
E. 5e S. 322). Falls die Nutzung eines neuen Wanderwegs in der Nähe des Schutzgebiets zu einer Schmälerung der Bestandeserhaltung bei den Flussuferläufern führen sollte, so wäre dies ebenfalls als erheblicher Eingriff im Sinne von Art. 18 Abs. 1
ter
i.V.m.
Art. 18a NHG
zu qualifizieren. Ein solcher Eingriff unterläge in gleicher Weise den Voraussetzungen von Art. 4 Abs. 2 AuenV. Auch in dieser Hinsicht ist ein nationales Interesse am fraglichen Weg zur Rechtfertigung des Eingriffs zu verneinen (vgl. dazu oben E. 7.2). Mithin darf dieser Weg, auch wenn er in der näheren Umgebung des Lebensraums der Flussuferläufer angelegt wird, die Bestandeserhaltung der Vogelart nicht schmälern.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
146 IV 364
39. Extrait de l'arrêt de la Cour de droit pénal dans la cause A. contre Ministère public de l'Etat de Fribourg (recours en matière pénale)
6B_639/2020 du 15 septembre 2020

regeste:
Regeste
Art. 40 Abs. 2 und 41 Abs. 1 BGG; notwendige Verteidigung, fehlende Vollmacht.
Das BGG kennt das Institut der notwendigen Verteidigung im Sinne von Art. 130 f. StPO nicht. Ohne entsprechenden Auftrag kann ein Anwalt nicht geltend machen, er sei zur Vertretung eines Beschuldigten berechtigt, weil es sich bei der Strafsache im kantonalen Verfahren um einen Fall notwendiger Verteidigung gehandelt hat. Ein Anwalt, der nicht entsprechend beauftragt wurde, ist nicht zur Beschwerdeführung befugt, wenn er beim Betroffenen weder Instruktionen noch eine Vollmacht erhältlich machen konnte. Das BGG weist diesbezüglich keine Lücke auf.
Art. 41 Abs. 1 BGG
ermächtigt das Bundesgericht lediglich, eine Partei, die selbständig Beschwerde erhoben hat und offensichtlich nicht imstande ist, ihre Sache selber zu führen, zu verpflichten, einen Vertreter oder eine Vertreterin beizuziehen. Diese Bestimmung ist jedoch nicht anwendbar, wenn das Bundesgericht von einem Anwalt im Namen eines Betroffenen angerufen wird, von dem er keine Instruktionen erhältlich machen konnte (E. 1.1 und 1.2).

text:
Sachverhalt
ab Seite 365
BGE 146 IV 364 S. 365
A.
Par jugement du 2 septembre 2019, la Juge de police de l'arrondissement du Lac a condamné - par défaut - A., pour violation grave qualifiée des règles de la circulation routière, à une peine privative de liberté de 18 mois, dont 12 mois avec sursis durant cinq ans.
B.
Le défenseur d'office de A. - l'avocat B. -, a, pour le compte de ce dernier, déposé une annonce puis une déclaration d'appel contre ce jugement.
Par arrêt du 5 mai 2020, la Cour d'appel pénal du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg a refusé d'entrer en matière sur cet appel.
En substance, la cour cantonale a considéré que le jugement par défaut du 2 septembre 2019 n'avait pu être notifié personnellement à A., que ni le délai pour former appel, ni celui pour demander un nouveau jugement n'avait commencé à courir, le dépôt d'une déclaration d'appel étant donc prématuré.
C.
L'avocat B. dépose, pour le compte de A., un recours en matière pénale au Tribunal fédéral contre l'arrêt du 5 mai 2020, en concluant, avec suite de frais et dépens, principalement à sa réforme en ce sens qu'il est entré en matière sur la déclaration d'appel déposée, la cause étant renvoyée à l'autorité précédente pour nouvelle décision. Subsidiairement, il conclut à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision. Il demande par ailleurs que A. soit mis au bénéfice de l'assistance judiciaire et qu'il soit lui-même désigné en qualité de défenseur d'office du prénommé.
D.
Par ordonnance du 29 mai 2020, le Président de la Cour de droit pénal du Tribunal fédéral a invité l'avocat B. à remédier à une irrégularité conformément à l'
art. 42 al. 5 LTF
, soit à produire une procuration récente incluant le pouvoir de recourir au Tribunal fédéral.
BGE 146 IV 364 S. 366
Dans le délai qui lui avait été imparti pour produire une procuration, l'avocat B. a répondu qu'il n'avait "jamais rencontré ni eu aucune nouvelle de [A.] depuis le début de la procédure pénale et ce, malgré maintes tentatives pour prendre contact". Il a en substance ajouté qu'il estimait pouvoir agir valablement sans procuration du prénommé.
Par courrier du 11 juin 2020, le Président de la Cour de droit pénal du Tribunal fédéral a notamment attiré l'attention de l'avocat B. sur les conséquences éventuelles d'un recours déposé sans procuration ni mandat d'office. Il lui a imparti un délai afin de retirer, cas échéant, le recours en question.
Dans le délai imparti, l'avocat B. a indiqué maintenir le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1.
1.1
Aux termes de l'
art. 40 LTF
, en matière civile et en matière pénale, seuls ont qualité pour agir comme mandataires devant le Tribunal fédéral les avocats autorisés à pratiquer la représentation en justice en vertu de la loi du 23 juin 2000 sur les avocats ou d'un traité international (al. 1). Les mandataires doivent justifier de leurs pouvoirs par une procuration (al. 2).
Selon l'
art. 41 al. 1 LTF
, si une partie est manifestement incapable de procéder elle-même, le Tribunal fédéral peut l'inviter à commettre un mandataire. Si elle ne donne pas suite à cette invitation dans le délai imparti, il lui attribue un avocat.
L'
art. 42 al. 5 LTF
dispose que si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
1.2
L'avocat B. soutient que l'exigence d'une procuration émanant de A. - dont il admet ne pas disposer en dépit de l'
art. 40 al. 2 LTF
- violerait les
art. 6 et 13 CEDH
. On ne voit pas dans quelle mesure tel pourrait être le cas, l'argumentation de l'intéressé ne répondant au demeurant aucunement aux exigences de motivation découlant de l'
art. 106 al. 2 LTF
.
L'intéressé prétend pouvoir représenter A. hors de tout mandat confié par ce dernier, dès lors que l'affaire pénale constituait, au niveau
BGE 146 IV 364 S. 367
cantonal, un cas de défense obligatoire au sens des art. 130 s. CPP. Or, la LTF ne connaît pas une telle institution (cf. arrêts 6B_957/2018 du 21 novembre 2018 consid. 1; 6B_28/2018 du 7 août 2018 consid. 3.3.2; 6B_720/2015 du 5 avril 2016 consid. 3.2). La doctrine majoritaire admet d'ailleurs que la défense obligatoire ordonnée au stade de la procédure cantonale cesse devant le Tribunal fédéral, juridiction qui n'est pas soumise au CPP (cf. NIKLAUS OBERHOLZER, Grundzüge des Strafprozessrechts, 4
e
éd. 2020, n. 432; HARARI/JAKOB/ SANTAMARIA, in Commentaire romand, Code de procédure pénale suisse, 2
e
éd. 2019, n° 8 ad
art. 130 CPP
; SCHMID/JOSITSCH, Schweizerische Strafprozessordnung [StPO], Praxiskommentar, 3
e
éd. 2018, n° 2 ad
art. 130 CPP
; MOREILLON/PAREIN-REYMOND, CPP, Code de procédure pénale, 2
e
éd. 2016, n° 4 ad
art. 130 CPP
; NIKLAUS RUCKSTUHL, in Basler Kommentar, Schweizerische Strafprozessordnung/Jugendstrafprozessordnung, 2
e
éd. 2014, n° 8 ad
art. 130 CPP
; cf. moins catégoriques, tout en admettant que la défense obligatoire cesse d'exister devant le Tribunal fédéral, JEANNERET/VOEGELI, Le prévenu défendu malgré lui, Revue de l'avocat 8/2014 p. 315 ss, 317). Le recourant ne peut pas davantage prétendre être mis au bénéfice de l'assistance judiciaire - au sens de l'
art. 64 LTF
-, indépendamment de sa situation financière et des chances de succès du recours, simplement car il se serait trouvé dans une situation de défense obligatoire durant la procédure cantonale.
L'avocat B. prétend ensuite - sans plus de développements - que la LTF présenterait une lacune proprement dite (cf. sur cette notion
ATF 142 IV 389
consid. 4.3.1 p. 397 et les références citées) concernant "la situation du condamné par défaut dont l'avocat ne peut pas obtenir de procuration". Sur ce point également, on ne voit pas que tel puisse être le cas. La LTF - qui permet en principe aux parties d'agir seules, sans être assistées (sous réserve de l'
art. 41 LTF
), tout en leur permettant de se faire représenter moyennant la justification des pouvoirs du mandataire (cf.
art. 40 al. 2 LTF
) - ne connaît pas, comme dit précédemment, l'institution de la défense obligatoire au sens des art. 130 s. CPP. Partant, il apparaît qu'une partie peut soit former un recours au Tribunal fédéral - cas échéant par l'intermédiaire d'un mandataire -, soit y renoncer. En tous les cas, il n'appartient pas à un avocat qui n'a pas été mandaté de déposer un recours alors même qu'il ne parvient pas à obtenir d'instructions de la part du justiciable ni une procuration.
BGE 146 IV 364 S. 368
L'avocat B. prétend tirer argument de l'arrêt publié aux
ATF 145 II 201
. Contrairement à ce qu'il suggère, on ne peut aucunement déduire de cette jurisprudence que l'avocat "qui reçoit une décision défavorable à son client" devrait systématiquement "recourir lorsqu'il n'obtient pas d'instruction durant le délai de recours", encore moins qu'il conviendrait en tous les cas d'épuiser "les voies de droit tant nationales que supranationales", le Tribunal fédéral ayant uniquement indiqué que, s'il y a péril en la demeure, par exemple pour interrompre une prescription ou requérir des mesures provisoires, le mandataire doit en principe entreprendre les démarches nécessaires, même s'il n'a pas pu obtenir préalablement l'aval de son mandant (cf. consid. 5.1 p. 204).
Enfin, contrairement à ce que réclame l'avocat B. à titre subsidiaire, l'
art. 41 LTF
ne saurait trouver application en l'espèce. Cette disposition institue un cas de représentation obligatoire. Il autorise seulement le Tribunal fédéral à obliger le justiciable qui l'a saisi personnellement à se faire représenter par un avocat s'il est manifestement incapable de procéder par lui-même (cf. arrêts 8F_10/ 2017 du 11 août 2017; 6B_525/2008 du 4 septembre 2008 consid. 1; FLORENCE AUBRY GIRARDIN, in Commentaire de la LTF, 2
e
éd. 2014, n° 4 ad
art. 41 LTF
). Tel n'est pas le cas en l'espèce, A. n'ayant pas saisi personnellement le Tribunal fédéral. En outre, rien ne permet de penser que ce dernier pourrait être incapable de procéder au sens de la disposition en question.


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Urteilskopf
146 V 364
33. Auszug aus dem Urteil der I. sozialrechtlichen Abteilung i.S. A. gegen Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (Suva) (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
8C_706/2019 vom 28. August 2020

regeste:
Regeste
Art. 10 Abs. 3 UVG
(in der ab 1. Januar 2017 geltenden Fassung); Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des UVG vom 25. September 2015;
Art. 18 UVV
(in der ab 1. Januar 2017 geltenden Fassung).
Der per 1. Januar 2017 revidierte
Art. 18 Abs. 2 UVV
findet (ex nunc et pro futuro) auch auf Unfälle Anwendung, die sich vor der Rechtsänderung ereignet haben. Gestützt auf einen rechtskräftigen Entscheid zugesprochene Leistungen sind im Lichte dieser neuen Verordnungsbestimmung zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen (E. 9.5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 364
BGE 146 V 364 S. 364
A.
A.a
Die 1981 geborene A. arbeitete ab September 2010 bei der Firma B. im Zustelldienst und war dadurch bei der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (Suva) obligatorisch gegen die Folgen
BGE 146 V 364 S. 365
von Unfällen versichert. Am 27. Juni 2014 war sie als Fussgängerin unterwegs und wurde von einem Radfahrer von hinten angefahren, wobei sie unter anderem ein schweres Schädelhirntrauma erlitt. Dieses hatte eine andauernde Pflegebedürftigkeit zur Folge. Die Suva erbrachte die gesetzlichen Leistungen, insbesondere für die ärztliche Behandlung der Unfallfolgen. Mit Verfügung vom 29. Juli 2015 sprach sie der Versicherten ab dem 1. September 2015 eine Entschädigung von Fr. 2'076.- für eine Hilflosigkeit schweren Grades und eine Pflegeentschädigung in der Höhe von Fr. 4'144.- pro Monat zu. In einer weiteren Verfügung vom 10. September 2015 gewährte sie A. zudem ab 1. September 2015 eine Invalidenrente auf der Basis einer Erwerbsunfähigkeit von 100 % sowie eine Integritätsentschädigung für eine Integritätseinbusse von 100 %. Am 19. November 2015 schliesslich verfügte die Suva, die zugesprochene Rente werde als Komplementärrente (monatlich Fr. 630.-) ausgerichtet. Diese Verfügungen blieben unangefochten.
A.b
Mit Eingabe vom 9. Februar 2017 ersuchte A. die Suva um eine wiedererwägungs- oder revisionsweise Anpassung der Pflegeentschädigung, da der effektive Pflegeaufwand höher sei als der bei der Leistungsfestsetzung ermittelte Aufwand. Zudem sei die Pflegeentschädigung entsprechend der per 1. Januar 2017 geänderten Rechtslage anzupassen. Die Suva nahm diese Gesuche als Wiedererwägungsbegehren und als Begehren um prozessuale Revision der Verfügung vom 29. Juli 2015 entgegen. Mit Verfügung vom 8. März 2017 trat die Suva auf das Wiedererwägungsgesuch der Beschwerdeführerin vom 9. Februar 2017 nicht ein und verneinte zudem die Voraussetzungen einer prozessualen Revision im Sinne von
Art. 53 Abs. 1 ATSG
. Die dagegen erhobene Einsprache wies sie ab, soweit sie darauf eintrat. Zwischenzeitlich teilte sie A. am 12. Mai 2017 mit, die Pflegeentschädigung werde per 1. April 2017 an erhöhte Spitex-Tarife angepasst. Die Entschädigung belaufe sich neu auf Fr. 5'596.- pro Monat.
B.
Die gegen den Einspracheentscheid vom 4. Januar 2018 geführte Beschwerde wies das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit Entscheid vom 13. September 2019 ab, soweit es darauf eintrat.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten lässt A. beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
BGE 146 V 364 S. 366
Die Suva und das Bundesamt für Gesundheit (BAG) schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Auf Aufforderung des Gerichts hin erläuterte die Suva ihre Praxis zur Anwendung der seit 1. Januar 2017 geltenden Verordnungsbestimmungen in intertemporalrechtlicher Hinsicht.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1
Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzte, indem sie in Bestätigung des Einspracheentscheids der Suva die Voraussetzungen für das Zurückkommen auf die Verfügung vom 29. Juli 2015 sowie die Erhöhung der Pflegeentschädigung gestützt auf
Art. 18 UVV
(SR 832.202) in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung verneinte.
3.2
Das kantonale Gericht hat die massgeblichen Bestimmungen zum Anspruch auf Hauspflege resp. auf Pflege und Hilfe zu Hause (
Art. 10 Abs. 3 UVG
und
Art. 18 UVV
in der jeweils bis 31. Dezember 2016 und ab 1. Januar 2017 geltenden Fassung) und die Rechtsprechung zur Qualifikation von Pflegeleistungen als Dauerleistungen (
BGE 144 V 418
) zutreffend dargelegt. Richtig sind auch die Ausführungen zum Erfordernis eines Rückkommenstitels (Wiedererwägung nach
Art. 53 Abs. 2 ATSG
oder prozessuale Revision nach
Art. 53 Abs. 1 ATSG
) oder eines materiellen Revisionsgrundes (
Art. 17 Abs. 2 ATSG
) zur Anpassung von Dauerleistungen und zu den diesbezüglichen Voraussetzungen. Darauf wird verwiesen.
4.
4.1
Die Vorinstanz ging zu Recht davon aus, dass es sich bei den mit Verfügung vom 29. Juli 2015 zugesprochenen Pflegeleistungen gemäss aArt. 18 Abs. 1 UVV um Dauerleistungen handelt. Dies wird auch von der Beschwerdeführerin nicht in Frage gestellt.
4.2
Die formelle Rechtskraft einer Verfügung über Dauerrechtsverhältnisse gilt nicht voraussetzungslos (vgl.
BGE 140 V 514
E. 3.2 S. 516;
BGE 135 V 201
E. 5.1 S. 204 f. mit Hinweisen;
BGE 127 V 10
E. 4a S. 13 mit Hinweisen). Diese beschränkt sich vielmehr auf den Sachverhalt und die Rechtslage zur Zeit des Verfügungserlasses. Der Sachverhalt kann aber schon zur Zeit des Erlasses der Verfügung unrichtig festgestellt worden sein oder er kann sich nachträglich ändern. Ebenso kann die Verfügung auf einer anfänglich unrichtigen
BGE 146 V 364 S. 367
Rechtsanwendung beruhen oder die objektive Rechtslage kann sich nach Verfügungserlass ändern. Eine fehlerhafte Sachverhaltsfeststellung (anfängliche tatsächliche Unrichtigkeit) lässt sich unter bestimmten Voraussetzungen durch eine prozessuale Revision (
Art. 53 Abs. 1 ATSG
) korrigieren. Tritt nach dem Erlass einer ursprünglich fehlerfreien Verfügung eine anspruchsrelevante Änderung des Sachverhalts ein (nachträgliche tatsächliche Unrichtigkeit), hat gegebenenfalls eine Anpassung im Rahmen einer Revision nach
Art. 17 ATSG
stattzufinden. Falls die Verfügung auf einer fehlerhaften Rechtsanwendung beruht (anfängliche rechtliche Unrichtigkeit), ist ein Rückkommen unter dem Titel der Wiedererwägung (
Art. 53 Abs. 2 ATSG
) zu prüfen. Nicht gesetzlich geregelt ist der Tatbestand der nachträglichen rechtlichen Unrichtigkeit infolge einer nach dem Verfügungserlass eintretenden Änderung der massgebenden Rechtsgrundlagen.
4.3
Das kantonale Gericht trat auf die Beschwerde insoweit nicht ein, als sie sich gegen das Nichteintreten der Suva auf das Wiedererwägungsgesuch der Beschwerdeführerin vom 9. Februar 2017 hinsichtlich der Verfügung vom 29. Juli 2015 richtete. Weiter verneinte es die Voraussetzungen einer prozessualen Revision sowie einen Anspruch auf Erlass einer Verfügung über den altrechtlichen Beitrag nach aArt. 18 Abs. 2 UVV. Desgleichen bestehe auch kein Anspruch auf Anpassung der Leistungen an die per 1. Januar 2017 geänderte Rechtslage. Schliesslich sei eine Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse im Sinne von
Art. 17 Abs. 2 ATSG
weder geltend gemacht noch ersichtlich.
4.4
Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Verfügung vom 29. Juli 2015 sei wegen qualifizierter Unrichtigkeit rückwirkend aufzuheben. Der Pflegeaufwand sei tatsächlich viel höher als dieser seinerzeit bei der Bedarfsabklärung ermittelt worden sei. Ausserdem seien die seit 1. Januar 2017 geltenden Verordnungsbestimmungen auch auf altrechtliche Fälle anwendbar, was ebenfalls zu einer höheren Entschädigung führe.
5.
5.1
Mit Verfügung vom 8. März 2017 trat die Suva auf das Wiedererwägungsgesuch der Beschwerdeführerin vom 9. Februar 2017 nicht ein. Dabei wies sie zu Recht darauf hin, dass der Nichteintretensentscheid nicht mit einem ordentlichen Rechtsmittel angefochten werden könne. Auf die Beschwerde der Versicherten trat die Vorinstanz in Bezug auf das Gesuch um Wiedererwägung folgerichtig nicht
BGE 146 V 364 S. 368
ein, besteht doch kein gerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf eine solche (
BGE 133 V 50
E. 4.1 S. 52 und E. 4.2.1 S. 54 f.). Soweit die Beschwerdeführerin vor Bundesgericht weiterhin die Wiedererwägung der Verfügung vom 29. Juli 2015 verlangt, ist darauf nicht weiter einzugehen, zumal sie nicht ansatzweise dartut, inwiefern das vorinstanzliche Nichteintreten in diesem Punkt Bundesrecht verletzen soll.
5.2
5.2.1
Das kantonale Gericht stützte die von der Suva in ihrem Einspracheentscheid vertretene Auffassung, wonach die Beschwerdeführerin bereits bei Erlass der Verfügung vom 29. Juli 2015 hätte geltend machen können, der Pflegebedarf sei anhand eines anderen Abklärungsinstruments vorzunehmen und die Unfallversicherung habe die vollen Kosten der nötigen Pflege zu tragen. Beschwerdeweise habe die Versicherte zusammengefasst wiederum geltend gemacht, der Pflege- und Betreuungsaufwand sei effektiv höher; bei der seinerzeitigen Abklärung seien ungeeignete Abklärungsmethoden zur Anwendung gelangt, was zu korrigieren sei. Die Vorinstanz erwog, dabei handle es sich um Tatsachen, Einwände oder Beweismittel, die bereits im Zeitpunkt der Verfügung vom 29. Juli 2015 bekannt gewesen seien oder hätten vorgebracht oder beantragt werden können. Sie würden keine prozessuale Revision rechtfertigen.
5.2.2
Inwiefern diese Beurteilung Bundesrecht verletzen soll, ist weder rechtsgenüglich dargetan noch ersichtlich. Die Beschwerdeführerin begnügt sich damit, die Verfügung vom 29. Juli 2015 als qualifiziert unrichtig zu bezeichnen, ohne aber aufzuzeigen, inwiefern die Voraussetzungen einer prozessualen Revision gemäss
Art. 53 Abs. 1 ATSG
erfüllt sein sollten. Darauf ist nicht weiter einzugehen.
5.3
Ferner hat die Beschwerdegegnerin entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keine Revision von Amtes wegen im Sinne von
Art. 17 Abs. 2 ATSG
eingeleitet. Die Anpassung der Pflegeentschädigung per 1. April 2017 erfolgte einzig aufgrund einer Erhöhung der Spitex-Tarife. Von einer Revision im Sinne einer Anpassung infolge Veränderung des massgeblichen Sachverhalts kann demnach keine Rede sein. Dass eine solche Veränderung eingetreten wäre, macht denn auch die Beschwerdeführerin nicht geltend.
6.
6.1
Hinsichtlich der per 1. Januar 2017 revidierten Fassung von
Art. 18 Abs. 2 UVV
erwog die Vorinstanz, die Anpassung einer Leistung dränge sich vor allem auf, wenn die Rechtsänderung die
BGE 146 V 364 S. 369
bisherige Anordnung schlechterdings als rechtswidrig erscheinen lasse, was bei einer blossen Modifikation einer Gesetzesbestimmung, wie sie hier zur Diskussion stehe, nicht ohne Weiteres der Fall sei. Sodann stehe eine Anpassung aufgrund einer Rechtsänderung generell unter dem Vorbehalt abweichend lautender Übergangsbestimmungen. Solche bestünden vorliegend. Danach würden Versicherungsleistungen für Unfälle, die sich vor dem Inkrafttreten der Änderung ereignet haben, und für Berufskrankheiten, die vor diesem Zeitpunkt ausgebrochen sind, nach dem bisherigen Recht gewährt (Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des UVG vom 25. September 2015). Diese Bestimmung sei als Gesetz im formellen Sinne sowohl für den Unfallversicherer als auch für das Gericht verbindlich.
6.2
Die Beschwerdeführerin macht geltend, weder aus dem Wortlaut noch aus dem Sinn und Zweck der Übergangsbestimmungen lasse sich ein Anwendungsverbot resp. ein Verbesserungsverbot ableiten. Abs. 1 der Übergangsbestimmung beinhalte lediglich eine Besitzstandsgarantie, wonach in altrechtlichen Fällen die bisherigen Leistungen weiterhin zu gewähren seien.
Art. 18 UVV
in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung habe die Leistungspflicht des Unfallversicherers für nichtmedizinische Hilfe aber ausgedehnt. Spätestens nach dem 1. Januar 2017 seien deshalb sämtliche unfallbedingten Pflegeleistungen sowie andere Hilfeleistungen vom obligatorischen Unfallversicherer zu vergüten, sofern sie nicht durch die Hilflosenentschädigung abgedeckt seien. Es wäre weder mit dem verfassungsmässigen Gleichheitsgrundsatz noch mit den staatsvertraglichen Verpflichtungen der Schweiz gemäss Art. 34 der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit vom 16. April 1964 (SR 0.831.104; für die Schweiz in Kraft seit 17. September 1978) resp. dem Übereinkommen Nr. 102 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) vom 28. Juni 1952 über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit (SR 0.831.102; für die Schweiz in Kraft seit 18. Oktober 1978) vereinbar, wenn nicht alle gemäss UVG versicherten Personen dieselben Versicherungsleistungen erhalten würden. Der Bundesrat habe in der Botschaft zur UVG-Revision denn auch explizit festgehalten, dass die bisherige Verordnungsbestimmung staatsvertragswidrig sei, weil entgegen den staatsvertraglichen Vorgaben nicht sämtliche unfallbedingten oder durch eine Berufskrankheit notwendig werdenden Pflegeleistungen abgedeckt seien. Entsprechend wäre die Suva bei einer verfassungs- und staatsvertragskonformen Auslegung der
BGE 146 V 364 S. 370
Übergangsbestimmungen verpflichtet gewesen, die Verfügung vom 29. Juli 2015 mit Wirkung ab 1. Januar 2017 anzupassen und der Beschwerdeführerin nicht nur für die medizinischen Pflegeleistungen, sondern auch für die ungedeckten Kosten der nichtmedizinischen Hilfe eine Entschädigung zu gewähren.
6.3
Das BAG weist in seiner Vernehmlassung auf die Entstehungsgeschichte des
Art. 10 Abs. 3 UVG
und des
Art. 18 UVV
hin. Daraus ergebe sich, dass
Art. 10 Abs. 3 UVG
in der bis 31. Dezember 2016 in Kraft gestandenen Fassung (aArt. 10 Abs. 3 UVG) staatsvertragswidrig gewesen sei, weil aufgrund staatsvertraglicher Abkommen die Hauspflege zu entschädigen sei, ohne dass sich der Versicherte an den Kosten zu beteiligen habe. Der Passus "und in welchem Umfang" sei deshalb in
Art. 10 Abs. 3 UVG
gestrichen worden. Hingegen treffe es nicht zu, so das BAG weiter, dass aArt. 18 UVV staatsvertragswidrig gewesen sei. Art. 34 Abs. 2 Bst. c der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit sehe vor, dass zur ärztlichen Betreuung die Betreuung durch Pflegepersonal zu Hause oder in einem Krankenhaus oder in einer anderen medizinischen Einrichtung gehöre. Nach Auffassung des BAG falle deshalb lediglich die medizinische Pflege zu Hause unter die staatsvertragliche Vereinbarung, nicht aber die nichtmedizinische Hilfe zu Hause. Die medizinische Pflege zu Hause sei bereits in der bis zum 31. Dezember 2016 geltenden Fassung von
Art. 18 UVV
ohne Einschränkungen gewährt worden. Soweit die Beschwerdeführerin argumentiere, die bisherige Verordnungsbestimmung sei staatsvertragswidrig gewesen, weshalb die revidierten Bestimmungen auf alle Versicherten anwendbar seien, auch wenn sich das Unfallereignis vor dem 31. Dezember 2016 ereignet habe, könne ihr demnach nicht gefolgt werden. Vielmehr hätten die Suva und die Vorinstanz zu Recht Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des UVG vom 25. September 2015 berücksichtigt und
Art. 18 Abs. 2 UVV
in der bis 31. Dezember 2016 geltenden Fassung für massgeblich erachtet.
7.
7.1
In intertemporalrechtlicher Hinsicht gilt für die Beurteilung der Frage, welches Recht bei einer Änderung der Rechtsgrundlagen Anwendung findet, der Grundsatz, dass diejenigen Rechtssätze massgebend sind, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (
BGE 140 V 41
E. 6.3.1 S. 44 f. mit Hinweisen;
BGE 125 V 42
E. 2b S. 44;
BGE 123 V 70
E. 2 S. 71;
BGE 121 V 97
E. 1a S. 100; vgl. auch MEYER/ARNOLD,
BGE 146 V 364 S. 371
Intertemporales Recht, ZSR 124/2005 I S. 128 sowie ALFRED KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II S. 248). Diese auf einmalige und abgeschlossene Ereignisse zugeschnittene intertemporalrechtliche Grundregel wird ergänzt durch den Grundsatz der zulässigen unechten Rückwirkung des neuen Rechts auf zeitlich offene Dauersachverhalte (Urteil 9C_579/2007 vom 18. März 2008 E. 4.4.2; vgl. auch MARC HÜRZELER, Die Anpassung der laufenden Sozialversicherungsleistungen, in: November-Tagung zum Sozialversicherungsrecht 2014, Kieser/Mosimann [Hrsg.], 2015, S. 120). Von unechter Rückwirkung wird gesprochen, wenn bei der Anwendung des neuen Rechts auf Verhältnisse abgestellt wird, die schon unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind und beim Inkrafttreten des neuen Rechts noch andauern. Das neue Recht findet dabei lediglich für die Zeit seit Inkrafttreten (ex nunc et pro futuro) Anwendung (vgl.
BGE 144 I 81
E. 4.1 S. 86 f.;
BGE 114 V 150
E. 2b S. 151; vgl. auch
BGE 126 V 134
E. 4a S. 135;
BGE 122 V 405
E. 3b/aa S. 408 f. mit Hinweisen). Eine solche unechte Rückwirkung ist grundsätzlich zulässig, sofern ihr nicht wohlerworbene Rechte entgegenstehen (
BGE 126 V 134
E. 4a S. 135 f.;
BGE 124 III 266
E. 4e S. 271 f.;
BGE 122 II 113
E. 3b/dd S. 124;
BGE 122 V 6
E. 3a S. 8,
BGE 122 V 405
E. 3b/aa S. 408 f.; je mit Hinweisen; vgl. auch Urteile 8C_315/2012 vom 1. Juni 2012 E. 3.2; 8C_822/2011 und 8C_877/2011 vom 16. Mai 2012 je E. 3.1). Von dieser unechten Rückwirkung zu unterscheiden ist die echte Rückwirkung. Eine solche liegt vor, wenn ein Gesetz bei der Anwendung neuen Rechts an ein Ereignis anknüpft, das sich vor dessen Inkrafttreten ereignet hat und das im Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Norm abgeschlossen ist. Diese echte Rückwirkung ist nur dann verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn die Rückwirkung ausdrücklich in einem Gesetz vorgesehen ist oder sich daraus klar ergibt, in einem vernünftigen Rahmen zeitlich limitiert ist, nicht zu stossenden Ungleichheiten führt, einem schutzwürdigen öffentlichen Interesse dient und wohlerworbene Rechte respektiert (vgl.
BGE 144 I 81
E. 4.1 S. 86; Urteil 2C_821/2019 vom 11. Februar 2020 E. 6.2; je mit Hinweisen).
7.2
Sodann sind nach der Rechtsprechung zum Sozialversicherungsrecht ursprünglich fehlerfreie Verfügungen über Dauerleistungen unter Vorbehalt anders lautender Übergangsbestimmungen sowie allfälliger wohlerworbener Rechte grundsätzlich an Änderungen der Rechtslage anzupassen (vgl.
BGE 135 V 201
E. 6.1.1 S. 205;
BGE 135 V 215
E. 5.1.1 S. 219;
BGE 135 V 319
E. 3.2 S. 323;
BGE 123 V 133
E. 2b S. 135;
BGE 146 V 364 S. 372
je mit Hinweis; vgl. auch
BGE 127 V 10
E. 4c S. 14 und
BGE 121 V 157
E. 4a S. 161 f., wonach die Anpassung der Verfügung über ein Dauerrechtsverhältnis nicht nur erlaubt, sondern gefordert ist).
8.
8.1
Eine echte Rückwirkung der Verordnungsnovelle steht vorliegend nicht zur Diskussion. Die Beschwerdeführerin macht indessen geltend, dass die Verfügung vom 29. Juli 2015 ab 1. Januar 2017 an die Rechtsänderung anzupassen ist (unechte Rückwirkung; vgl. E. 7.1 hiervor). Eine solche Anpassung ist grundsätzlich zulässig, zumal sich die fragliche Verordnungsänderung in einer Verbesserung des Rechtszustandes zu Gunsten der Normadressaten erschöpft (vgl.
BGE 103 V 38
E. 3a S. 41;
BGE 99 V 200
E. 2 S. 203).
8.2
Gemäss aArt. 10 Abs. 3 Satz 2 UVG konnte der Bundesrat festlegen, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang der Versicherte Anspruch auf Hauspflege hat. Gestützt darauf erliess der Bundesrat aArt. 18 UVV. Nach dessen Abs. 1 hat die versicherte Person Anspruch auf eine ärztlich angeordnete Hauspflege, sofern diese durch eine nach den Art. 49 und 51 der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung zugelassene Person oder Organisation durchgeführt wird. Nach Abs. 2 in der bis 31. Dezember 2016 geltenden Fassung kann der Versicherer ausnahmsweise auch Beiträge an eine Hauspflege durch eine nicht zugelassene Person gewähren. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung räumt aArt. 18 Abs. 1 UVV einen Rechtsanspruch auf Beiträge an medizinische Hauspflege ein. Hingegen verliert der Hauspflegeanspruch bei Zuziehung einer nicht zugelassenen Person im Sinne von aArt. 18 Abs. 2 UVV seinen Anspruchscharakter und wird unter diesem Gesichtspunkt zu einer Ermessensleistung des Versicherers (
BGE 116 V 41
E. 7c S. 50).
8.3
Im Rahmen der UVG-Revision wurde
Art. 10 Abs. 3 UVG
neu formuliert. In der Zusatzbotschaft vom 19. September 2014 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung wird dazu Folgendes festgehalten (BBl 2014 7923 Ziff. 2.3.1):
"Der Bundesrat kann heute festlegen, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang der Versicherte Anspruch auf Hauspflege hat. Diese Regelung steht indessen im Widerspruch zu den internationalen Abkommen, die die Schweiz ratifiziert hat. Gemäss der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit (EOSS) und dem Übereinkommen Nr. 102 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit umfasst medizinische Betreuung die
BGE 146 V 364 S. 373
Krankenpflege, und zwar unabhängig davon, ob diese zu Hause, im Spital oder in einer anderen medizinischen Einrichtung erfolgt. Aufgrund dieser Abkommen muss die Hauspflege übernommen werden, ohne dass der Versicherte sich an den Kosten beteiligen muss (vgl. Art. 10 Abs. 3 E-UVG)."
Bei den Erläuterungen zu Art. 10 Abs. 3 E-UVG betonte der Bundesrat erneut, dass er aufgrund von internationalen Verpflichtungen die Pflege zu Hause nicht einschränken dürfe, falls die Voraussetzungen für diese gegeben seien. Aus diesem Grund werde der Passus "... und in welchem Umfang" gestrichen. Weiter werde der veraltete Begriff "Hauspflege" durch "Hilfe und Pflege zu Hause" ersetzt (BBl 2014 7935 Ziff. 2.4).
8.4
Der seit 1. Januar 2017 geltende
Art. 10 Abs. 3 UVG
lautet nunmehr:
Der Bundesrat kann die Leistungspflicht der Versicherung näher umschreiben und die Kostenvergütung für Behandlung im Ausland begrenzen. Er kann festlegen, unter welchen Voraussetzungen der Versicherte Anspruch auf Hilfe und Pflege zu Hause hat.
8.5
Ebenfalls per 1. Januar 2017 wurde die Verordnung über die Unfallversicherung geändert. Im erläuternden Bericht zur Änderung vom Oktober 2016 heisst es zur Neufassung von
Art. 18 UVV
, dass der veraltete Begriff "Hauspflege" ("soins à domicile"; "cure a domicilio") gleich wie im UVG durch "Hilfe und Pflege zu Hause" ("aide et soins à domicile"; "assistenza e cure a domicilio") ersetzt werde. Im Weiteren werde eine begriffliche Klärung vorgenommen, indem das Wort "Pflege" für die medizinische Betreuung des Versicherten stehe, während das Wort "Hilfe" für die nichtmedizinische Unterstützung des Versicherten verwendet werde. In Abs. 2 werde die bisherige Freiwilligkeit von Beiträgen an die medizinische Pflege zu Hause durch eine nicht zugelassene Person im Interesse der Rechtsgleichheit aufgegeben. Stattdessen werde ein Leistungsanspruch verankert, sofern die nicht zugelassene Person die medizinische Pflege zu Hause fachgerecht ausführe (lit. a). Ebenso werde der Leistungsanspruch auf Beiträge für die nichtmedizinische Hilfe zu Hause verankert, soweit diese nicht bereits durch eine Hilflosenentschädigung abgegolten werde (lit. b).
8.6
Art. 18 UVV
lautet in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung neu wie folgt:
1
Die versicherte Person hat Anspruch auf ärztlich angeordnete medizinische Pflege zu Hause, sofern diese durch eine nach den Artikeln 49 und 51 der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung zugelassene Person oder Organisation durchgeführt wird.
BGE 146 V 364 S. 374
2
Der Versicherer leistet einen Beitrag an:
a. ärztlich angeordnete medizinische Pflege zu Hause durch eine nicht zugelassene Person, sofern diese Pflege fachgerecht ausgeführt wird;
b. nichtmedizinische Hilfe zu Hause, soweit diese nicht durch die Hilflosenentschädigung nach Artikel 26 abgegolten ist.
8.7
Gemäss Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des UVG vom 25. September 2015 werden Versicherungsleistungen für Unfälle, die sich vor dem Inkrafttreten der Änderung vom 25. September 2015 ereignet haben, und für Berufskrankheiten, die vor diesem Zeitpunkt ausgebrochen sind, nach bisherigem Recht gewährt ("Pour les accidents qui sont survenus avant l'entrée en vigueur de la modification du 25 septembre 2015 et pour les maladies professionnelles qui se sont déclarées avant cette date, les prestations d'assurance sont allouées selon l'ancien droit"; "Le prestazioni assicurative per infortuni avvenuti prima dell'entrata in vigore della modifica del 25 settembre 2015 e per malattie professionali insorte prima di questa data sono effettuate secondo il diritto anteriore"). Diese Übergangsbestimmung orientiert sich am Grundsatz der Unfallversicherung, wonach Leistungen gemäss dem zum Zeitpunkt des Unfalls geltenden Recht gewährt werden (BBl 2014 7948 Ziff. 2.4). Abs. 2 der Übergangsbestimmungen regelt die - hier nicht weiter interessierende - Kürzung von Invalidenrenten und Komplementärrenten. Auch auf die Abs. 3 und 4 ist - da hier nicht relevant - nicht weiter einzugehen.
9.
Die Suva, das BAG und die Vorinstanz sind der Auffassung, dass Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des UVG vom 25. September 2015 der Anwendung von
Art. 18 UVV
in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung auf Unfälle, die sich vor der Rechtsänderung ereignet haben, entgegenstehe. Dieser Sichtweise kann nicht beigepflichtet werden, wie sich aus dem Folgenden ergibt.
9.1
Art. 10 Abs. 3 UVG
räumt dem Bundesrat eine umfassende Rechtsverordnungskompetenz ein. Diese schliesst auch die Kompetenz zum Erlass von allfälligem Übergangsrecht mit ein (vgl. Urteil H 44/80 vom 30. April 1981 E. 3a). Die Verordnung enthält in Bezug auf die Neuregelung der Hilfe und Pflege zu Hause keine spezifischen Übergangsbestimmungen, die eine Anpassung der Verfügung vom 29. Juli 2015 an die geänderte Rechtslage ausschliessen würden. Auch aus den Materialien ergeben sich keine Hinweise, dass eine spezifische übergangsrechtliche Ordnung in Bezug auf die
BGE 146 V 364 S. 375
Hilfe und Pflege zu Hause in der UVV selbst vorgesehen war. Im Weiteren bestehen keine Anhaltspunkte, dass sich der Verordnungsgeber bei der Revision von
Art. 18 UVV
der übergangsrechtlichen Frage bewusst war und vor allem, dass er sich von der im UVG selbst enthaltenen (anlässlich der Gesetzesrevision) geschaffenen Übergangsbestimmung hat leiten lassen und deswegen von einer besonderen Regelung in der UVV abgesehen hat. Dies widerspiegelt sich etwa auch darin, dass in den Erläuterungen des BAG zu den UVV-Änderungen die Hilfe und Pflege zu Hause nicht unter den wesentlichen Bereichen der Verordnungsrevision aufgeführt wurde (vgl. erläuternder Bericht des BAG zur Änderung der Verordnung über die Unfallversicherung [UVV], Oktober 2016, S. 5 f.).
9.2
Zwar erfuhr die Hilfe und Pflege zu Hause auch auf Gesetzesstufe eine Änderung, indem der Passus "und in welchem Umfang" aus Gründen der Vereinbarkeit mit Staatsvertragsrecht gestrichen wurde (vgl. E. 8.3 hiervor). Die hier streitige Pflegeentschädigung betrifft aber eine Rechtsänderung auf Stufe Verordnung: Die bisherige Freiwilligkeit von Beiträgen an die medizinische Pflege zu Hause durch eine nicht zugelassene Person wurde im Interesse der Rechtsgleichheit aufgegeben und stattdessen ein Leistungsanspruch verankert, sofern die nicht zugelassene Person die medizinische Pflege zu Hause fachgerecht ausführt (
Art. 18 Abs. 2 lit. a UVV
). Ebenso wurde ein Leistungsanspruch auf Beiträge für die nichtmedizinische Hilfe zu Hause geschaffen, soweit diese nicht bereits durch eine Hilflosenentschädigung abgegolten wird (
Art. 18 Abs. 2 lit. b UVV
). Zur Aufhebung der Freiwilligkeit der Beiträge an eine medizinische Hauspflege durch eine nicht zugelassene Person kam es im Übrigen erst, nachdem die Suva, die Schweizerische Paraplegiker-Vereinigung und der Verein Inclusion Handicap dies im Rahmen des Anhörungsverfahrens angeregt hatten (vgl. Änderung der Verordnung über die Unfallversicherung [UVV], Zusammenfassung der Anhörungseingaben [Ergebnisbericht], August 2016, S. 4 und 8). Die Einführung des Leistungsanspruchs hat ihren Ursprung demnach nicht in der Neufassung von
Art. 10 Abs. 3 UVG
, und der Gesetzgeber hatte (resp. konnte) bei Erlass der Übergangsbestimmungen im UVG die neue Fassung von
Art. 18 UVV
nicht im Auge (haben). Die Verordnungsnovelle ist vielmehr Ergebnis der dem Verordnungsgeber vom Gesetzgeber eingeräumten umfassenden Regelungskompetenz. Dabei hätte der Bundesrat gegenüber der grundsätzlich sofortigen Anwendung des neuen Rechts (vgl. E. 7.2
BGE 146 V 364 S. 376
hiervor) einen Vorbehalt anbringen können, was er aber nicht getan hat. So äussert sich
Art. 147b UVV
einzig zu den Regeln der Rentenkürzungen wegen Überentschädigung (Abs. 1 und 2) sowie zu den Reserven der Versicherer (Abs. 3).
9.3
Das BAG führte in seinen Erläuterungen zu den Verordnungsänderungen zu
Art. 147b UVV
was folgt aus:
"Absatz 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des Gesetzes vom 25. September 2015 hält den Grundsatz fest, dass die Leistungen gemäss dem im Zeitpunkt des Unfalles geltenden Recht gewährt werden, mithin grundsätzlich keiner Kürzung unterliegen. Absatz 2 beinhaltet jedoch eine Abweichung von dieser Regel. Um die Überentschädigungen in absehbarer Zeit vermindern zu können, sollen die mit der Gesetzesrevision eingeführten Kürzungsregeln auch auf Renten anwendbar sein, die vor dem Inkrafttreten der gesetzlichen Neuerungen entstanden sind. Allerdings soll die Anwendbarkeit der Kürzungsregeln auf bereits laufende Renten nur mit einem zeitlichen Aufschub und in abgestufter Form eingeführt werden."
Aus den Materialien ergibt sich somit nicht, dass die neuen Verordnungsbestimmungen betreffend die Hilfe und Pflege zu Hause einzig auf Unfälle nach der Rechtsänderung Anwendung finden sollen. Hingegen wird aus den Ausführungen des BAG zur Neufassung des
Art. 18 Abs. 2 UVV
ersichtlich, dass mit der Verordnungsänderung dem verfassungsmässigen Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung (vgl.
Art. 8 Abs. 1 BV
) Nachachtung verschafft werden sollte (vgl. E. 8.5 hiervor). Vor diesem Hintergrund ist nicht davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber die Anpassung altrechtlicher Fälle an die Verordnungsänderung ausschliessen wollte. Die gegenteilige Auffassung würde denn auch zu unbilligen Resultaten führen, indem es zu einer auf Jahre oder Jahrzehnte anhaltenden Ungleichbehandlung zwischen alt- und neurechtlichen Fällen käme.
9.4
Das hat offenbar auch die Suva erkannt, wenn sie am 18. April 2018 beschlossen hat, inskünftig - im Interesse der Versicherten - ungeachtet des Unfallzeitpunkts die seit 1. Januar 2017 geltende Fassung von
Art. 18 UVV
zur Anwendung zu bringen. Freilich ist nicht einsehbar und im Ergebnis auch nicht haltbar, dass sie diese Praxis nur auf im Zeitpunkt ihres Beschlusses hängige resp. neue Verfahren anwenden will, nicht aber auf bereits rechtskräftig beurteilte Fälle, zumal der Zeitpunkt des Verfügungserlasses resp. des Einspracheentscheids auch von Zufälligkeiten abhängt. Abgesehen davon haftet dem "Stichtag 18. April 2018" unweigerlich eine willkürliche Komponente an. Im Übrigen hatte die Suva im Rahmen des
BGE 146 V 364 S. 377
Anhörungsverfahrens zur UVV-Revision noch selber darauf hingewiesen, dass die Freiwilligkeit der Beiträge an eine Hauspflege durch eine nicht zugelassene Person und an die nichtmedizinische Pflege in der Unfallversicherung systemfremd sei und faktisch nicht mehr bestehe, da der Versicherer zu Rechtsgleichheit verpflichtet sei (vgl. auch E. 9.2 hiervor).
9.5
Da nach dem Gesagten Verfügungen über Dauerleistungen grundsätzlich an Änderungen der Rechtslage anzupassen sind (vgl. E. 7.2 hiervor), die Übergangsbestimmungen in der Verordnung der Anwendung der neuen Bestimmung von
Art. 18 UVV
auf Unfälle vor dem 1. Januar 2017 nicht entgegenstehen (vgl.
Art. 147b UVV
; vgl. E. 9.2 hiervor) und durch die Rechtsänderung eine unbefriedigende Rechtslage beseitigt werden sollte (vgl. für einen konkreten Anwendungsfall auch
BGE 99 V 200
E. 3a S. 203 f.), rechtfertigt es sich,
Art. 18 UVV
in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung ex nunc et pro futuro auch auf Unfälle anzuwenden, welche sich vor der Rechtsänderung ereignet haben. Mithin sind auch gestützt auf einen rechtskräftigen Entscheid zugesprochene Leistungen im Lichte der Verordnungsnovelle zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen. Eine solche Anpassung ist auch unter dem Gesichtspunkt der (unechten) Rückwirkung zulässig (vgl. E. 7.1 hiervor).
10.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass eine Anpassung der Verfügung vom 29. Juli 2015 im Lichte der Verordnungsnovelle zu prüfen gewesen wäre. Der angefochtene Entscheid verletzt Bundesrecht und ist aufzuheben. Die Sache ist zur neuen Entscheidung an die Suva zurückzuweisen.


header:
Urteilskopf
146 V 224
21. Auszug aus dem Urteil der II. sozialrechtlichen Abteilung i.S. Ausgleichskasse des Kantons Zürich gegen A. (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
9C_590/2019 vom 15. Juni 2020

regeste:
Regeste
Art. 4 Abs. 2 lit. a und
Art. 10 Abs. 1 AHVG
;
Art. 6ter lit. a und
Art. 28 Abs. 1 AHVV
; Beitragsfestsetzung.
Das Erwerbseinkommen, das Personen mit Wohnsitz in der Schweiz als Inhaber oder Teilhaber von Betrieben oder von Betriebsstätten in einem Nichtvertragsstaat zufliesst, stellt weder tatsächliches noch fiktives Renteneinkommen dar. Insoweit ist die Wegleitung des BSV über die Versicherungspflicht in der AHV/IV (WVP) in Rz. 1038.1 rechtswidrig (E. 4.6 und 4.7).

text:
Sachverhalt
ab Seite 225
BGE 146 V 224 S. 225
A.
Die 1971 geborene A. ist Inhaberin eines Hotel- und Wellnessbetriebs in U. Die daraus resultierenden Einkünfte behandelte die Ausgleichskasse des Kantons Zürich zunächst als beitragspflichtiges Einkommen aus selbstständiger Erwerbstätigkeit. Darauf kam sie insoweit zurück, als sie die Einkünfte neu als (ebenfalls beitragspflichtiges) Renteneinkommen einer Nichterwerbstätigen qualifizierte. Auf dieser Grundlage verpflichtete sie A. mit Verfügungen vom 6. Juni 2017, ihr für die Jahre 2012 resp. 2013 Sozialversicherungsbeiträge von Fr. 1'448.60 resp. 3'137.80 zu bezahlen. Daran hielt sie mit Einspracheentscheid vom 3. Oktober 2017 fest.
B.
Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich hiess die dagegen erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 6. August 2019 gut. Es hob den Einspracheentscheid vom 3. Oktober 2017 auf und wies die Sache an die "Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, Ausgleichskasse" zurück, damit sie für die Jahre 2012 und 2013 die Sozialversicherungsbeiträge der Versicherten als Nichterwerbstätige ohne Berücksichtigung des in U. erzielten Einkommens festsetze.
C.
Die Ausgleichskasse des Kantons Zürich beantragt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, unter Aufhebung des Entscheids vom 6. August 2019 seien die Verfügungen vom 6. Juni 2019 (recte: 2017) zu bestätigen. Es sei festzustellen, dass das erzielte Einkommen aus dem Hotel- und Wellnessbetrieb in U. für die Festsetzung der Nichterwerbstätigen-Beiträge als massgebendes Renteneinkommen zu berücksichtigen ist.
A. lässt auf Abweisung der Beschwerde schliessen. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) beantragt deren Gutheissung. A. lässt eine weitere Eingabe einreichen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Mangels einer (anderslautenden) staatsvertraglichen Regelung richtet sich die umstrittene Beitragspflicht nach schweizerischem Recht (vgl.
Art. 1a Abs. 1 lit. a AHVG
).
Die Beiträge der erwerbstätigen Versicherten werden in Prozenten des Einkommens aus unselbstständiger und selbstständiger
BGE 146 V 224 S. 226
Erwerbstätigkeit festgesetzt (
Art. 4 Abs. 1 AHVG
). Der Bundesrat kann dasErwerbseinkommen aus einer im Ausland ausgeübten Tätigkeit vonder Beitragsbemessung ausnehmen (
Art. 4 Abs. 2 lit. a AHVG
).Zum Erwerbseinkommen gehört grundsätzlich das im In- und Ausland erzielte Bar- oder Naturaleinkommen aus einer Tätigkeit (Art. 6Abs. 1 AHVV [SR 831.101]). Indessen erliess der Bundesrat u.a. folgendeAusnahmeregelung: Von der Beitragserhebung ist das Erwerbseinkommen ausgenommen, das Personen mit Wohnsitz in derSchweiz zufliesst als Inhaber oder Teilhaber von Betrieben oder vonBetriebsstätten in einem Nichtvertragsstaat (wie U.) (Art. 6
ter
lit. aAHVV), als Organ einer juristischen Person in einem Nichtvertragsstaat (lit. b) oder als Person, welche eine Steuer nach dem Aufwandgemäss Artikel 14 DBG entrichtet (lit. c).
Nichterwerbstätige bezahlen einen Beitrag nach ihren sozialen Verhältnissen (
Art. 10 Abs. 1 Satz 1 AHVG
). Der Bundesrat erlässt nähere Vorschriften über den Kreis der Personen, die als Nichterwerbstätige gelten, und über die Bemessung der Beiträge (
Art. 10 Abs. 3 AHVG
). Die Beiträge der Nichterwerbstätigen, für die - wie hier - nicht der jährliche Mindestbeitrag gemäss
Art. 10 Abs. 2 AHVG
vorgesehen ist, bemessen sich aufgrund ihres Vermögens und ihres Renteneinkommens. Nicht zum Renteneinkommen gehören die Renten nach den
Art. 36 und 39 IVG
(
Art. 28 Abs. 1 AHVV
). Die Beiträge werden nach der in
Art. 28 Abs. 1 AHVV
enthaltenen Tabelle berechnet, wobei das jährliche Renteneinkommen mit 20 multipliziert wird. Verfügt ein Nichterwerbstätiger gleichzeitig über Vermögen und Renteneinkommen, so wird der mit 20 multiplizierte jährliche Rentenbetrag zum Vermögen hinzugerechnet (
Art. 28 Abs. 2 AHVV
).
3.
Wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren steht fest, dass die Beschwerdegegnerin in den hier interessierenden Beitragsjahren 2012 und 2013 ihren Wohnsitz in der Schweiz hatte, wo sie keine Erwerbstätigkeit ausübte. Indessen erzielte sie Einkünfte als Inhaberin eines Hotel- und Wellnessbetriebs in U. Unbestritten sind auch zwei weitere Punkte: Bei den Einkünften handelt es sich um Einkommen aus selbstständiger Erwerbstätigkeit der Versicherten, das aber gestützt auf
Art. 6
ter
lit. a AHVV
von der Beitragspflicht ausgenommen ist. Deswegen und weil die Versicherte keine andere Erwerbstätigkeit ausübt, hat sie gemäss
Art. 10 Abs. 1 Satz 1 AHVG
Sozialversicherungsbeiträge als Nichterwerbstätige zu entrichten.
BGE 146 V 224 S. 227
Streitig und zu prüfen ist einzig die (Rechts-)Frage, ob die fraglichen Einkünfte als Renteneinkommen im Sinne von
Art. 28 Abs. 1 AHVV
zu betrachten sind, was das kantonale Gericht verneint hat, aber die Ausgleichskasse und das BSV bejahen.
4.
4.1
Die Vorinstanz begründet ihre Gutheissung nach dem "Ausschlussprinzip", indem Renteneinkommen nur sein könne, was weder durch eine Erwerbstätigkeit erzielt worden sei noch einen Vermögensertrag darstelle. Diese Sichtweise greift insoweit zu kurz, als im Zusammenhang mit Art. 6
ter
(lit. c) AHVV nicht nur tatsächliches, sondern auch fiktives Renteneinkommen für die Beitragserhebung massgebend ist (vgl.
BGE 141 V 377
E. 4.5 S. 383) und sich daher die Frage stellt, ob dies, insbesondere aus Gründen der Rechtsgleichheit, für sämtliche Personenkategorien mit Sonderstatus (vgl. E. 2) Gültigkeit hat (zur Nichtbindung des Bundesgerichts an die Erwägungen der Vorinstanz siehe
BGE 143 V 19
E. 2.3 S. 23).
4.2
Der Begriff des Renteneinkommens ist im weitesten Sinne zu verstehen (
BGE 141 V 186
E. 3.2.2 S. 190;
BGE 125 V 230
E. 3b S. 234). Andernfalls würden oft bedeutende Leistungen unter dem Vorwand, es handle sich weder um eine Rente im eigentlichen Sinne noch um massgebenden Lohn (
Art. 5 Abs. 2 AHVG
), der Beitragspflicht entzogen. Entscheidend ist nicht, ob die Leistungen mehr oder weniger die Merkmale einer Rente aufweisen, sondern vielmehr, ob sie zum Unterhalt der versicherten Person beitragen, d.h. ob es sich um Einkommensbestandteile handelt, welche die sozialen Verhältnisse der nichterwerbstätigen Person beeinflussen (
BGE 125 V 230
E. 3b S. 234). Eine einmalige Leistung stellt kein Renteneinkommen dar (
BGE 141 V 186
E. 3.2.2 S. 189 ff.).
4.3
Nach der Lehre sind sämtliche wiederkehrenden Leistungen, die die sozialen Verhältnisse des Nichterwerbstätigen beeinflussen und die weder durch eine Erwerbstätigkeit erzielt werden, noch einen Vermögensertrag darstellen, Renteneinkommen (FELIX FREY, in: AHVG/IVG Kommentar, Bundesgesetze über die Alters- und Hinterlassenenversicherung, die Invalidenversicherung und den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG] mit weiteren Erlassen, 2018, N. 7 zu
Art. 10 AHVG
; FRANZISKA GROB, Die Beiträge der Nichterwerbstätigen in der AHV, in: AHV-Beitragsrecht, Schaffhauser/Kieser [Hrsg.], 2011, S. 85; MICHEL VALTERIO, Droit de l'assurance-vieillesse et survivants [AVS] et de l'assurance-invalidité [AI], 2011, S. 159 Rz. 517; PIERRE-YVES GREBER, in: Commentaire
BGE 146 V 224 S. 228
des articles 1 à 16 de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants [LAVS], 1997, N. 27 zu
Art. 10 AHVG
; vgl. auch
BGE 141 V 186
E. 3.2.2 S. 190).
4.4
4.4.1
Rz. 1038.1 der Wegleitung des BSV über die Versicherungspflicht in der AHV/IV (WVP) enthält u.a. folgende (seit dem 1. Januar 2012 geltenden) Vorgaben: In der Schweiz wohnhafte Inhaber bzw. Inhaberinnen oder Teilhaber bzw. Teilhaberinnen von Betrieben oder von Betriebsstätten in einem Nichtvertragsstaat sowie Organe von juristischen Personen in einem Nichtvertragsstaat haben auf dem im Ausland erzielten Erwerbseinkommen nach innerstaatlichem Recht keine Beiträge zu bezahlen. Sie gelten daher als Nichterwerbstätige, wenn sie in der Schweiz keine Erwerbstätigkeit ausüben. Das im Ausland erzielte Erwerbseinkommen ist jedoch als massgebendes Renteneinkommen für die Beitragsbemessung zu berücksichtigen.
4.4.2
Verwaltungsweisungen richten sich an die Durchführungsstellen und sind für das Gericht nicht verbindlich. Dieses soll sie bei seiner Entscheidung aber berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht weicht also nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen. Insofern wird dem Bestreben der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewährleisten, Rechnung getragen (
BGE 141 V 365
E. 2.4 S. 368 mit Hinweisen).
4.5
4.5.1
Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Ordnung zu unterstellen (
BGE 144 V 319
E. 4.6.2 S. 325;
BGE 142 V 466
E. 3.2 S. 471).
BGE 146 V 224 S. 229
Verordnungsrecht ist gesetzeskonform auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu berücksichtigen. Auch ist den Grundrechten und verfassungsmässigen Grundsätzen Rechnung zu tragen und zwar in dem Sinne, dass - sofern durch den Wortlaut (und die weiteren massgeblichen normunmittelbaren Auslegungselemente) nicht klar ausgeschlossen - der Verordnungsbestimmung jener Rechtssinn beizumessen ist, welcher im Rahmen des Gesetzes mit der Verfassung (am besten) übereinstimmt (verfassungskonforme oder verfassungsbezogene Interpretation;
BGE 141 V 642
E. 4.2 S. 647;
BGE 137 V 373
E. 5.2 S. 376;
BGE 135 I 161
E. 2.3 S. 163).
4.5.2
Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach
Art. 190 BV
für das (Bundes-)Gericht verbindlich. Für die Zweckmässigkeit der (gesetzes- und verfassungskonform) angeordneten Massnahme trägt der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, sich zu deren wirtschaftlicher oder politischer Sachgerechtigkeit zu äussern (
BGE 144 V 138
E. 2.4 S. 142 f. mit Hinweisen).
Die Delegationsnorm des
Art. 10 Abs. 3 AHVG
eröffnet dem Bundesrat einen weiten Spielraum zur Regelung der Beitragsbemessung bei nichterwerbstätigen Versicherten, indem sie von jeglicher Einschränkung der zu treffenden Ordnung absieht, den Erlass näherer Vorschriften über den Kreis der Personen, die als Nichterwerbstätige gelten, und die Bemessung der Beiträge dem Verordnungsgeber überlässt (
BGE 141 V 377
E. 4.2 S. 381). Sodann wird die in
Art. 4 Abs. 2 lit. a AHVG
enthaltene Ermächtigung des Bundesrats, Erwerbseinkommen aus einer im Ausland ausgeübten Tätigkeit von der Beitragsbemessung auszunehmen, nicht weiter eingeschränkt.
4.6
4.6.1
In
Art. 28 Abs. 1 AHVV
wird der Ausdruck "Renteneinkommen" ("revenu qu'elles [i.e. les personnes sans activité lucrative] tirent des rentes" resp. "revenu sous forme de rente"; "reddito conseguito in forma di rendita") verwendet. Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch schliesst der Begriff "Rente" eine (direkte) Verbindung mit der eigenen Erwerbstätigkeit aus. Vielmehr werden unter "Renten" wiederholte Zuwendungen verstanden, die - im Gegensatz zu Lohn oder Gewinn aus selbstständiger Tätigkeit - gerade nicht "Entgelt" resp. "Gegenstück" einer bestimmten Erwerbstätigkeit darstellen.
BGE 146 V 224 S. 230
Zwar kann auch ein (im Ausland erzieltes) Einkommen aus Erwerbstätigkeit unter den hier interessierenden Begriff des Renteneinkommens fallen (vgl.
BGE 125 V 230
; Rz. 2089 in fine der Wegleitung des BSV über die Beiträge der Selbstständigerwerbenden und Nichterwerbstätigen in der AHV, IV und EO [WSN]). Dabei steht aber das Erwerbseinkommen des Ehegatten oder der eingetragenen Partnerin der versicherten Person im Fokus, während es hier um Einkünfte geht, die von der beitragspflichtigen Person selber erzielt und ihr nicht erst auf dem "Umweg" über eine Drittperson angerechnet werden (vgl. auch die in diesem Sinn auf den 1. Januar 2016 präzisierte Weisung in Rz. 2087 WSN).
4.6.2
Nach der klaren Vorgabe von
Art. 6
ter
AHVV
ist das Erwerbseinkommen von der Beitragserhebung ausgenommen, das jemandem als In- oder Teilhaber von Betrieben oder von Betriebsstätten in einem Nichtvertragsstaat (lit. a) oder als Organ einer juristischen Person in einem Nichtvertragsstaat (lit. b) oder aber als Person, welche eine Steuer nach dem Aufwand gemäss
Art. 14 DBG
(SR 642.11) entrichtet (lit. c), zufliesst. Für die dritte Personenkategorie hat der Bundesrat in
Art. 29 Abs. 5 AHVV
- welche Bestimmung in
BGE 141 V 377
als verfassungs- und gesetzmässig erkannt wurde - ausdrücklich festgehalten, dass der für die Besteuerung geschätzte Aufwand dem Renteneinkommen (im Sinne von
Art. 28 Abs. 1 AHVV
) gleichzusetzen ist. Eine vergleichbare (Verordnungs-)Regelung für Personen der ersten Gruppe fehlt, obwohl der Erlass einer solchen ohne Weiteres möglich gewesen wäre (vgl. E. 4.5.2). Anders als das BSV glauben machen will, ist nicht ohne Weiteres klar, dass im Ausland (bzw. in einem Nichtvertragsstaat) erzielte Einkünfte, die nach schweizerischem Recht grundsätzlich als Erwerbseinkommen gelten, dem Renteneinkommen gleichzusetzen sind.
4.6.3
Das BSV bringt vor, die Ausnahmebestimmungen von
Art. 6
ter
AHVV
seien geschaffen worden, um im Verhältnis zu Nichtvertragsstaaten Praktikabilitätsprobleme in Bezug auf die exakte Beitragsermittlung zu vermeiden. Diesbezüglich spielt indessen keine Rolle, ob die in einem Nichtvertragsstaat erzielten Einkünfte - wenn sie denn feststehen - für die Beitragserhebung als Einkommen aus Erwerbstätigkeit oder als Renteneinkommen betrachtet werden. Praktische Probleme bei der Ermittlung der Einkünfte stellen sich unabhängig davon, wie diese anschliessend beitragsrechtlich behandelt werden. Wird solchen Praktikabilitätsproblemen im Rahmen einer generell-abstrakten Ausnahmeregelung Rechnung getragen, ist dies
BGE 146 V 224 S. 231
zu respektieren, wobei es auch keine Rolle spielt, dass die Einkommensermittlung im Einzelfall - wie hier - relativ unproblematisch erscheint.
Sodann legen die Ausgleichskasse und das BSV richtig dar, dass auf Erwerbseinkommen, das von einer beitragspflichtigen Person in der Schweiz (oder in einem Vertragsstaat) erzielt wird, Beiträge erhoben werden. In diesem Zusammenhang berufen sie sich auf das Gleichbehandlungsgebot (
Art. 8 BV
); wenn Einkünfte schon aufgrund von
Art. 6
ter
AHVV
von der Beitragspflicht ausgenommen seien, müssten sie zumindest als Renteneinkommen gelten. Soweit diesbezüglich überhaupt von einer genügend substanziierten Rüge auszugehen ist (vgl.
Art. 106 Abs. 2 BGG
), kann nicht von einer unzulässigen Privilegierung des hier fraglichen Einkommens gesprochen werden. Abgesehen davon, dass die Ausnahmen von
Art. 6
ter
AHVV
vom Gesetzgeber ausdrücklich vorgesehen sind (vgl. E. 2 und 4.5.2), liegen mit Blick auf den "Erwerbsort" (Inland resp. Vertragsstaat oder aber Nichtvertragsstaat) ungleiche Verhältnisse vor, die eine Ungleichbehandlung ohne Weiteres erlauben.
Weiter trifft zwar zu, dass das im Ausland erwirtschaftete Einkommen die sozialen Verhältnisse der beitragspflichtigen Person beeinflusst (WVP, Vorwort zum ab 1. Januar 2012 gültigen Nachtrag 3), wie die Beschwerdeführerin und das BSV geltend machen. Dieses Kriterium allein genügt indessen nicht für eine Qualifikation als Renteneinkommen. So gelten z.B. einmalige Einkünfte (vgl. E. 4.2 in fine) oder Vermögenserträge (wenn die Höhe des Vermögens bekannt ist oder von der Ausgleichskasse festgestellt werden kann;
BGE 101 V 177
E. 1 S. 179; vgl. Rz. 2090 WSN) nicht als solches, auch wenn sie fraglos die sozialen Verhältnisse verbessern. Das Gesetz verlangt denn auch nicht eine Berücksichtigung jedes Faktors der sozialen Verhältnisse, vielmehr überlässt es die nähere Regelung dem Bundesrat (vgl. E. 2 und 4.5.2). Dieser unterstellte - nebst dem Vermögen - nicht sämtliche Einkünfte, sondern nur das Renteneinkommen der Beitragserhebung.
4.6.4
Durch die in
Art. 28 AHVV
vorgesehene Umrechnung des Renteneinkommens soll ein Vermögen berechnet werden, das einen jährlichen Ertrag in der Höhe des Renteneinkommens abwirft; es ist also ein fiktiv hinter der Rente stehendes Deckungskapital zu ermitteln (
BGE 141 V 186
E. 3.2.2 S. 190 f. mit Hinweisen). Dieses ist laut
Art. 28 Abs. 2 AHVV
zu einem allfälligen Vermögen hinzuzurechnen.
BGE 146 V 224 S. 232
Die Auffassung der Ausgleichskasse und des BSV hätte zur Folge, dass in Konstellationen wie hier - Erwerbseinkommen als In- oder Teilhaber eines Betriebs oder einer Betriebsstätte in einem Nichtvertragsstaat - der Betrieb, der Grundlage des fraglichen (Renten-)Einkommens ist, bei der Beitragsberechnung doppelt berücksichtigt würde: einerseits als tatsächlich vorhandenes Vermögen der versicherten Person und anderseits als fiktiv hinter dem Einkommen stehendes Deckungskapital. Ein sachlicher Grund für eine solcherart "kumulative" Beitragserhebung auf dem (tatsächlichen und fiktiven) Vermögen wird nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich. Sie erfolgt denn auch nicht bei Nichterwerbstätigen, die gemäss
Art. 14 DBG
nach dem Aufwand besteuert werden: Wird nach
Art. 29 Abs. 5 AHVV
der für die Besteuerung geschätzte Aufwand dem Renteneinkommen gleichgesetzt, so darf das Vermögen, soweit es bereits bei der Schätzung des Aufwands berücksichtigt wurde, nicht mehr zum "kapitalisierten" Renteneinkommen dazugezählt werden (Urteil H 20/03 vom 30. Dezember 2005 E. 5; UELI KIESER, Alters- und Hinterlassenenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 1300 Rz. 338). Auch in Bezug auf Vermögensertrag - die einer Betriebsinhaberin zufliessenden (und nicht als beitragspflichtiges Erwerbseinkommen geltenden) Einkünfte haben vergleichbare Charakterzüge - gibt es keine "kumulative" Beitragserhebung: Ein solcher gilt regelmässig nicht als Renteneinkommen (vgl. E. 4.6.3 Abs. 3). Davon, dass es zu einer Ungleichbehandlung käme, wenn der Personenkategorie gemäss
Art. 6
ter
lit. a AHVV
anders als derjenigen gemäss lit. c kein Renteneinkommen angerechnet würde, kann demnach nicht die Rede sein.
4.7
In Gesamtwürdigung des soeben (in E. 4.6) Gesagten ergibt sich, dass die fraglichen Einkünfte weder tatsächliches noch fiktives Renteneinkommen darstellen. Insoweit ist die Weisung des BSV in Rz. 1038.1 WVP rechtswidrig. Die Beschwerde ist unbegründet.
Wie es sich mit Erwerbseinkommen verhält, das einer Person mit Wohnsitz in der Schweiz als Organ einer juristischen Person in einem Nichtvertragsstaat zufliesst (vgl.
Art. 6
ter
lit. b AHVV
), ist an dieser Stelle nicht abschliessend zu beurteilen.