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Urteilskopf
145 III 63
11. Auszug aus dem Urteil der I. zivilrechtlichen Abteilung i.S. A. AG gegen Suva (Beschwerde in Zivilsachen)
4A_442/2018 vom 24. Januar 2019

regeste:
Regeste
Art. 75 ATSG
; Anwendbarkeit bei der Arbeitsvermittlung?
Der Einsatzbetrieb kann sich mangels Arbeitgeberstellung nicht auf das Regressprivileg von
Art. 75 ATSG
berufen (E. 2).

text:
Sachverhalt
ab Seite 63
BGE 145 III 63 S. 63
Die Personalverleiherin B. AG hat die obligatorische Unfallversicherung für ihr Personal bei der Suva (Unfallversicherung, Klägerin, Beschwerdegegnerin) abgeschlossen. Mit Verleihvertrag lieh sie C. (Versicherter) als Zimmermann-Hilfsarbeiter an die A. AG (Einsatzfirma, Beklagte, Beschwerdeführerin) aus.
BGE 145 III 63 S. 64
Am 7. Oktober 2014 wurde der Versicherte bei Abbauarbeiten in V. von einem herunterfallenden Dachbalken getroffen und stürzte anschliessend 3,2 Meter in die Tiefe. Dabei zog er sich beidseits einen Mittelfussbruch zu. Die Unfallversicherung erbrachte Leistungen und beantragte in der Folge vor dem Handelsgericht des Kantons Bern die Verurteilung der Einsatzfirma zur Zahlung von Fr. 32'436.70 für bezahlte Heilungskosten sowie Fr. 43'457.30 für bisherigen Erwerbsausfallschaden. In einem Teilvergleich anerkannte die Beklagte, der Klägerin aufgrund deren Rückgriffsrecht gemäss Art. 72 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) Fr. 68'406.30 nebst Zins zu schulden für den Fall, dass sie sich nicht auf das Regressprivileg nach
Art. 75 Abs. 2 ATSG
berufen kann. Das Handelsgericht verurteilte die Beklagte zur Zahlung des im Teilvergleich vereinbarten Betrags. Das Gericht kam zum Schluss, die Beklagte als Einsatzbetrieb könne sich nicht auf das Regressprivileg berufen. Das Bundesgericht weist die Beschwerde der Beklagten ab.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Art. 75 ATSG
bestimmt unter dem Marginale Einschränkung des Rückgriffs:
"1 Ein Rückgriffsrecht gegen den Ehegatten der versicherten Person, deren Verwandte in auf- und absteigender Linie oder mit ihr in gemeinsamem Haushalt lebende Personen steht dem Versicherungsträger nur zu, wenn sie den Versicherungsfall absichtlich oder grobfahrlässig herbeigeführt haben.
2 Die gleiche Einschränkung gilt für den Rückgriffsanspruch aus einem Berufsunfall gegen den Arbeitgeber der versicherten Person, gegen dessen Familienangehörige und gegen dessen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer.
3 Die Einschränkung des Rückgriffsrechts des Versicherungsträgers entfällt, wenn und soweit die Person, gegen welche Rückgriff genommen wird, obligatorisch haftpflichtversichert ist."
Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe ihr die Eigenschaft der Arbeitgeberin der versicherten Person im Sinne von Absatz 2 dieser Bestimmung zu Unrecht abgesprochen und deshalb der Beschwerdegegnerin als Versicherungsträgerin bundesrechtswidrig ein Rückgriffsrecht ihr gegenüber gewährt.
2.1
Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden
BGE 145 III 63 S. 65
Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen (
BGE 141 III 195
E. 2.4 S. 198 f.;
BGE 140 III 206
E. 3.5.4 S. 214;
BGE 140 IV 1
E. 3.1 S. 5; je mit Hinweisen). Sind mehrere Auslegungen möglich, ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht. Allerdings findet auch eine verfassungskonforme Auslegung ihre Grenzen im klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung (
BGE 143 III 600
E. 2.7 mit Hinweisen).
Die Vorinstanz hat ihrer Auslegung diese Prinzipien zugrunde gelegt und ist aufgrund des Wortlauts, der Gesetzessystematik, der Materialien sowie - sinngemäss - nach Sinn und Zweck des Regressprivilegs zum Schluss gelangt, dass sich ein Einsatzbetrieb auf dieses Privileg nicht berufen kann. Die Beschwerdeführerin vertritt in ihrer Beschwerde dagegen die Ansicht, sowohl der Wortlaut wie die Systematik, die Materialien als auch der Sinn und Zweck ergäben, dass der Einsatzbetrieb im Rahmen eines Leiharbeitsverhältnisses unter den Arbeitgeberbegriff von
Art. 75 Abs. 2 ATSG
falle.
2.2
Nach dem Wortlaut von
Art. 75 Abs. 2 ATSG
kann sich der "Arbeitgeber der versicherten Person" auf das Regressprivileg berufen.
2.2.1
Der Personalverleih ist im dritten Kapitel des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1989 über die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih (Arbeitsvermittlungsgesetz, AVG; SR 823.11) geregelt. Danach benötigen Arbeitgeber (Verleiher), die Dritten (Einsatzbetrieben) gewerbsmässig Arbeitnehmer überlassen, eine Betriebsbewilligung des kantonalen Arbeitsamtes (
Art. 12 Abs. 1 AVG
). Im Abschnitt über die Verleihtätigkeit wird namentlich bestimmt, dass der Verleiher den Arbeitsvertrag mit dem Arbeitnehmer in der Regel schriftlich abschliessen und im Vertrag bestimmte Punkte regeln muss (
Art. 19 Abs. 1 und 2 AVG
); verfügt der Verleiher nicht über die erforderliche Bewilligung, so ist sein Arbeitsvertrag mit dem Arbeitnehmer ungültig und
Art. 320 Abs. 3 OR
über die Folgen des ungültigen Arbeitsvertrags anwendbar (
Art. 19 Abs. 6 AVG
). Untersteht ein Einsatzbetrieb einem allgemein verbindlich erklärten Gesamtarbeitsvertrag, so
BGE 145 III 63 S. 66
muss der Verleiher gegenüber dem Arbeitnehmer die Lohn- und Arbeitszeitbestimmungen des Gesamtarbeitsvertrages einhalten (
Art. 20 Abs. 1 AVG
). Der Verleiher muss den Vertrag mit dem Einsatzbetrieb nach
Art. 22 AVG
schriftlich abschliessen. Er muss darin unter anderem "die Kosten des Verleihs, einschliesslich aller Sozialleistungen, Zulagen, Spesen und Nebenleistungen" angeben (
Art. 22 Abs. 1 lit. f AVG
).
Der Arbeitsvertrag des Versicherten im Sinne von
Art. 319 ff. OR
besteht mit dem Verleiher, nicht mit dem Einsatzbetrieb (vgl.
BGE 129 III 124
E. 3.3 S. 127 f.;
BGE 123 III 280
E. 2b/bb S. 288). Der Verleiher kann die Kündigung aussprechen (
BGE 129 III 124
E. 3.3 S. 128;
BGE 117 V 248
E. 3b/aa S. 252) und er bezahlt auch die Prämien der obligatorischen Unfallversicherung für die von ihm verliehenen Arbeitnehmer (
BGE 137 V 114
E. 4.3.3;
BGE 123 III 280
E. 2b/bb S. 286).
2.2.2
Als Arbeitgeber gilt nach der Definition von
Art. 11 ATSG
, wer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer beschäftigt. Als Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer gelten nach
Art. 10 ATSG
Personen, die in unselbständiger Stellung Arbeit leisten und dafür massgebenden Lohn nach dem jeweiligen Einzelgesetz beziehen. Da der massgebende Lohn Grundlage für die Beiträge und Leistungen der jeweiligen Sozialversicherungsgesetze bildet, ist Arbeitgeber im Sinne dieser Bestimmung, wer den Lohn bezahlt und entsprechend zur Leistung von Sozialversicherungsabgaben verpflichtet ist. Mit der Umschreibung des Arbeitgeberbegriffs wurde denn auch eine möglichst eindeutige Erfassung des Beitragsschuldners angestrebt (vgl. UELI KIESER, Sozialversicherungsrecht - Schnittstellen zum Arbeitsrecht, in: Fachhandbuch Arbeitsrecht, Portmann/von Kaenel [Hrsg.], 2018, S. 572 Rz. 14.21 mit Hinweis auf EVGE 1950 136). Zur Tragung der Prämien für die obligatorische Versicherung der Berufsunfälle und Berufskrankheiten ist nach
Art. 91 UVG
im Personalverleihverhältnis der Verleiher verpflichtet, da er vertraglich zur Lohnzahlung verpflichtet ist (
BGE 137 V 114
E. 4.3.3 mit Hinweis). Nach
Art. 1 Abs. 1 UVG
sind die Bestimmungen des ATSG auf die Unfallversicherung anwendbar, soweit das UVG nicht ausdrücklich eine Abweichung vom ATSG vorsieht. Das UVG enthält keine ausdrücklich von
Art. 11 ATSG
abweichende Definition des Arbeitgebers; mit der Definition der obligatorisch versicherten Person gemäss
Art. 1a UVG
wird zwar der Arbeitnehmerbegriff weiter gefasst als im Zivilrecht (
Art. 319 OR
) und insbesondere auch auf öffentlich-rechtliche Anstellungsverhältnisse ausgedehnt (vgl. schon
BGE 123 III 280
E. 2b/bb S. 285 in fine).
BGE 145 III 63 S. 67
Die Definition ist jedoch hauptsächlich für die Unterscheidung zwischen selbständiger und unselbständiger Arbeit wesentlich und weniger auf das Verhältnis zu einem bestimmten Arbeitgeber ausgerichtet (vgl. RIEMER-KAFKA/KADERLI, in: UVG, Hürzeler/Kieser [Hrsg.], 2018, N. 9 zu
Art. 1a UVG
). Als Arbeitgeber der versicherten Person kommt daher im Personalverleihverhältnis nach der gesetzlichen Definition der Verleiher, nicht der Einsatzbetrieb in Frage.
Die Vorinstanz hat zu Recht geschlossen, dass der Wortlaut von
Art. 75 Abs. 2 ATSG
dafür spricht, dass der vertraglich mit dem Versicherten gebundene Verleiher "Arbeitgeber der versicherten Person" ist, während der Träger des Einsatzbetriebs, in dem der Versicherte tatsächlich Arbeit verrichtet, in dessen Betriebsstruktur er eingebunden ist, dessen unmittelbarer Weisung er untersteht und der auch faktisch mit dem Entgelt an den Verleiher die Sozialversicherungsabgaben entrichtet, gegenüber der versicherten Person zwar tatsächlich in gewisser Hinsicht Arbeitgeberfunktionen wahrnimmt, im Vergleich zum Verleiher aber nicht Arbeitgeber ist.
2.3
Auch systematisch hat die Vorinstanz geschlossen, Arbeitgeber der versicherten Person sei im Personalverleih der Verleiher. Sie hat insbesondere den Einwand der Beschwerdeführerin verworfen, dass Arbeitgeber gemäss
Art. 82 UVG
der Einsatzbetrieb sei, was die Beschwerdeführerin als bundesrechtswidrig kritisiert.
2.3.1
Art. 82 Abs. 1 UVG
verpflichtet den Arbeitgeber, zur Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten alle Massnahmen zu treffen, die nach der Erfahrung notwendig, nach dem Stand der Technik anwendbar und den gegebenen Verhältnissen angemessen sind. Nach
Art. 81 Abs. 1 UVG
gelten die Vorschriften über die Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten für alle Betriebe, die Arbeitnehmer in der Schweiz beschäftigen. Der Bundesrat kann die Anwendung dieser Vorschriften für bestimmte Betriebs- oder Arbeitnehmerkategorien einschränken oder ausschliessen (
Art. 81 Abs. 2 UVG
). Gestützt unter anderem auf
Art. 81 Abs. 2 UVG
hat der Bundesrat die Verordnung vom 19. Dezember 1983 über die Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten (VUV; SR 832.30) erlassen.
Art. 10 VUV
in der aktuellen Fassung vom 1. April 2015 (AS 2015 1091) bestimmt:
"Der Arbeitgeber, der in seinem Betrieb Arbeitskräfte beschäftigt, die er von einem anderen Arbeitgeber ausleiht, hat hinsichtlich der Arbeitssicherheit gegenüber diesen die gleichen Pflichten wie gegenüber den eigenen Arbeitnehmern."
BGE 145 III 63 S. 68
2.3.2
Die Vorinstanz hat aus dem Erlass von
Art. 10 VUV
geschlossen, der Verordnungsgeber sei davon ausgegangen, dass die Vorschriften von
Art. 82 UVG
für Einsatzbetriebe ohne Sondervorschrift nicht gelten würden. Doch haben sich selbst gesetzesvertretende Verordnungen innerhalb der delegierten Rechtsetzungsbefugnis zu bewegen und müssen sich auf das in der Delegationsnorm bestimmte, genau umschriebene Sachgebiet beschränken (vgl. dazu
BGE 128 I 327
E. 4.1,
BGE 128 I 113
E. 3c S. 122;
BGE 118 Ia 245
E. 3b). Der Bundesrat wird denn auch in
Art. 81 Abs. 2 UVG
nur ermächtigt, die Vorschriften über die Unfallverhütung für gewisse Kategorien einzuschränken oder auszuschliessen; eine Ausdehnung auf weitere Kategorien ist in der Delegationsnorm von
Art. 81 Abs. 2 UVG
nicht vorgesehen. Auch ist nicht ersichtlich, inwiefern die andern Gesetzesbestimmungen, auf die sich die VUV stützt (Art. 79 Abs. 1,
Art. 81-88 und 96 lit. c und f UVG
sowie
Art. 40 ArG
[SR 822.11] ), eine Ermächtigung zur Abweichung von
Art. 82 UVG
enthalten könnten, die weiterreicht, als der blosse Vollzug des Gesetzes oder der Erlass von Ausführungsbestimmungen (
Art. 81 ATSG
).
2.3.3
Die systematische Auslegung weist entgegen der Auffassung der Vorinstanz eher darauf hin, dass als Arbeitgeber im Personalverleih auch der Einsatzbetrieb, der den vom Verleiher angestellten Versicherten tatsächlich beschäftigt, als Arbeitgeber der versicherten Person verstanden werden kann.
2.4
Die Vorinstanz hat aus der Entstehungsgeschichte von
Art. 75 Abs. 2 ATSG
geschlossen, dass sich beim Personalverleih nur der Verleiher als formeller Arbeitgeber der versicherten Person auf das Regressprivileg berufen kann.
2.4.1
Nach aArt. 44 Abs. 2 UVG, der durch Art. 75 Abs. 2 des ATSG (in Kraft seit 1. Januar 2003) abgelöst worden ist, stand dem obligatorisch versicherten Arbeitnehmer aus einem Berufsunfall ein Haftpflichtanspruch gegen seinen Arbeitgeber nur zu, wenn dieser den Unfall absichtlich oder grobfahrlässig herbeigeführt hatte. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts umfasste aArt. 44 Abs. 2 UVG sowohl ein Haftungs- wie auch ein Regressprivileg (
BGE 127 III 580
E. 1 mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat unter altem Recht mit eingehender Begründung verworfen, dass sich der Einsatzbetrieb auf das Haftungs- und Regressprivileg nach aArt. 44 Abs. 2 UVG berufen könne (
BGE 123 III 280
). Es hat geschlossen, das Haftungsprivileg gemäss aArt. 44 Abs. 2 UVG gelte nur für Arbeitgeber, die
BGE 145 III 63 S. 69
gestützt auf einen Arbeitsvertrag gemäss
Art. 91 Abs. 1 UVG
verpflichtet sind, für den Arbeitnehmer die Prämien der obligatorischen Unfallversicherung zu bezahlen (
BGE 123 III 280
E. 2 mit zahlreichen Hinweisen; vgl. auch Urteil 4A_187/2007 vom 9. Mai 2008 E. 2.3).
2.4.2
Die Vorinstanz hat mit Hinweis auf die Botschaft vom 17. August 1994 zur Parlamentarischen Initiative Sozialversicherungsrecht (BBl 1994 V 959 zu Art. 82 Abs. 2) sowie den Bericht vom 26. März 1999 der Kommission des Nationalrates für soziale Sicherheit und Gesundheit (BBl 1999 4659 zu Art. 82 Abs. 2) und die Lehre erwogen, der Gesetzgeber habe von der bundesgerichtlichen Praxis nicht abweichen wollen, zumal den Materialien keine Hinweise für einen derartigen Willen zu entnehmen seien. Die Beschwerdeführerin kritisiert diese Erwägung zu Unrecht als methodisch falsch mit dem Hinweis, eine frühere Rechtsprechung könne nur dann für die Auslegung herangezogen werden, wenn der Gesetzgeber diese ausdrücklich übernehmen wollte oder zumindest sichtlich davon beeinflusst wurde. Sie verkennt damit die lange Tradition des Haftungsprivilegs des Arbeitgebers, dessen Teilgehalt entgegen ihrer Auffassung das Regressprivileg bildet. Wie die Beschwerdegegnerin in der Antwort zutreffend bemerkt, wurde mit dem Erlass von aArt. 44 Abs. 2 UVG die entsprechende, früher in Art. 129 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 13. Juni 1911 über die Kranken- und Unfallversicherung (KUVG; BS 8 281, 317 f.) enthaltene Norm abgelöst, welche bis Ende Dezember 1983 in Kraft stand (vgl. dazu auch GHISLAINE FRÉSARD-FELLAY, Le recours subrogatoire de l'assurance-accidents sociale contre le tiers responsable ou son assureur, 2007, S. 279 Rz. 846; BETTINA KAHIL-WOLFF, Remarques sur l'abrogation du privilège de responsabilité de l'employeur, HAVE 2003 S. 301). Bei dieser Revision wurde die Voraussetzung gestrichen, wonach der Arbeitgeber seine ihm obliegende Pflicht zur Bezahlung der Prämien erfüllt haben musste, um in den Genuss des Haftungsprivilegs zu gelangen (
BGE 123 III 280
E. 2b/aa S. 282 f. mit Hinweisen). Der Kreis der regressbegünstigten Arbeitgeber wurde damit jedoch nicht verändert. Mit dem Erlass von
Art. 75 Abs. 2 ATSG
schlug der Bundesrat sodann bewusst eine Ablösung der bisherigen Haftungsprivilegien durch Regressprivilegien vor (vgl. UELI KIESER, ATSG-Kommentar, 3. Aufl. 2015, N. 1 zu
Art. 75 ATSG
unter Hinweis auf den Bericht vom 27. September 1990 der Kommission des Ständerates, BBl 1991 II 268, 274 zu Art. 41-43). Wäre bei dieser Gelegenheit eine Erweiterung des Kreises der
BGE 145 III 63 S. 70
Begünstigen beabsichtigt worden, so wäre dies ausdrücklich angeordnet oder sonstwie zum Ausdruck gebracht worden. Die Bestimmung übernimmt indessen den in aArt. 44 Abs. 2 UVG umschriebenen Personenkreis (KIESER, a.a.O., N. 18 zu
Art. 75 ATSG
).
2.4.3
Die Entstehungsgeschichte spricht entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin klar dafür, dass der Kreis der begünstigten Arbeitgeber im Rahmen des Regressprivilegs nach
Art. 75 Abs. 2 ATSG
gegenüber dem früheren Haftungsprivileg nach aArt. 44 Abs. 2 UVG nicht erweitert werden sollte.
2.5
Die Beschwerdeführerin vertritt die Ansicht, Sinn und Zweck des Regressprivilegs verlange, dass (auch) der Einsatzbetrieb als begünstigter Arbeitgeber anerkannt werde.
2.5.1
Nach der Praxis zu aArt. 44 Abs. 2 UVG wurde die Beschränkung der Haftung des Arbeitgebers sowohl durch die ihm obliegende Pflicht zur Zahlung der Prämien der Betriebsunfallversicherung für die Arbeitnehmer gerechtfertigt, als auch mit dem Zweck der Erhaltung des Arbeitsfriedens durch weitgehende Ausschaltung von Auseinandersetzungen zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer (
BGE 127 III 580
E. 2b mit Hinweisen). An diesem Zweck hat sich mit der Beschränkung der Begünstigung auf ein Regressprivileg höchstens in Bezug auf den Zweck der Erhaltung des Arbeitsfriedens etwas geändert. Denn gegenüber dem geschädigten Arbeitnehmer haftet nunmehr auch der Arbeitgeber. Der Geschädigte kann seinen Direktschaden einklagen; der Arbeitgeber ist nur intern im Regress gegenüber dem Sozialversicherungsträger insoweit befreit, als er nicht mindestens grobfahrlässig gehandelt hat (vgl. KIESER/GEHRING, in: KVG, UVG, Kommentar, Kieser/Gehring/Bollinger [Hrsg.], 2018, N. 1 zu
Art. 75 ATSG
; FRÉSARD-FELLAY, a.a.O., S. 282 Rz. 853). In der Literatur wird denn auch eine Ausweitung des Kreises der privilegierten Arbeitgeber über denjenigen der altrechtlich Begünstigten hinaus nicht befürwortet (FRÉSARD-FELLAY, a.a.O., S. 282 f. Rz. 853 f.; PETER BECK, Letztes Aufbäumen vor der Abschaffung des Haftungsprivilegs, HAVE 2014 S. 216; KIESER, a.a.O., N. 18 f. zu
Art. 75 ATSG
; vgl. auch WYLER/HEINZER, Droit du travail, 3. Aufl. 2014, S. 128 f., deren Einwände sich auf die Arbeitnehmer des Einsatzbetriebes beziehen; ebenso KAHIL-WOLFF, a.a.O., S. 304 f.).
2.5.2
Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie bezahle faktisch die Prämien mit dem Entgelt an den Verleiher. Dass der Verleiher die von ihm zu entrichtenden Sozialversicherungsbeiträge dem Einsatzbetrieb
BGE 145 III 63 S. 71
überwälzt, trifft zu (vgl.
Art. 22 lit. f AVG
). Aber dass im ansonsten privatautonom vereinbarten Entgelt, das der Träger des Einsatzbetriebs an den Verleiher bezahlt, ein Anteil für die vom Verleiher gemäss
Art. 91 UVG
zu entrichtenden Prämien enthalten ist, ändert nichts daran, dass gemäss
Art. 91 UVG
der Verleiher als Arbeitgeber zur Bezahlung dieser Prämien verpflichtet ist. Das Bundesgericht hat denn auch unter altem Recht mit einlässlicher Begründung abgelehnt, der teilweise in der Lehre vertretenen Ansicht zu folgen, wonach die tatsächlichen Verhältnisse gebieten würden, auch dem Träger des Einsatzbetriebs das Regressprivileg zu gewähren (
BGE 123 III 280
E. 2). Die Beschwerdeführerin beruft sich für ihren Standpunkt zu Unrecht auf
BGE 143 III 79
. Das Bundesgericht hat in diesem Urteil erkannt, nicht privilegierte Haftpflichtige dürften im Regressverhältnis wegen der Privilegierung nicht schlechter gestellt werden (
BGE 143 III 79
E. 6). Die Vorinstanz hat den Entscheid zutreffend als nicht einschlägig betrachtet. In den Lehrmeinungen zum geltenden Recht werden keine weiteren Argumente vorgebracht, die eine Gleichstellung des Einsatzbetriebs im Personalverleih mit dem begünstigten Arbeitgeber gebieten würden. Es ist vielmehr dem Träger des Einsatzbetriebs zuzumuten, eine Haftpflichtversicherung abzuschliessen, zumal sich auch der Arbeitgeber dann nicht auf das Regressprivileg berufen kann, wenn er obligatorisch haftpflichtversichert ist (
Art. 75 Abs. 3 ATSG
in der Fassung vom 6. Oktober 2006 [in Kraft seit 1. Januar 2008]).
2.6
Auch wenn aus der Gesetzessystematik (
Art. 81 ff. UVG
) geschlossen werden könnte, die tatsächlichen Betriebsverhältnisse seien für die Qualifikation als Arbeitgeber mitentscheidend und der Einsatzbetrieb könne sich als faktischer Arbeitgeber auf
Art. 75 Abs. 2 ATSG
berufen, so ergibt sich aus der gesetzlichen Definition des Arbeitgebers, der Entstehungsgeschichte von
Art. 75 Abs. 2 ATSG
sowie aus Sinn und Zweck des Regressprivilegs des Arbeitgebers, dass der Einsatzbetrieb nicht zum Kreis der Begünstigten gehört.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
148 V 2
1. Estratto della sentenza della I Corte di diritto sociale nella causa Cassa malati Agrisano SA contro A. (ricorso in materia di diritto pubblico)
8C_613/2021 del 10 gennaio 2022

regeste:
Regeste
Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG
;
Art. 48 Abs. 1 lit. a VwVG
;
Art. 59 ATSG
; formelle Beschwer einer Partei, die selber keine Einsprache erhoben hat, vor dem kantonalen Versicherungsgericht.
Grundsätzlich ist zum Beschwerdeverfahren nur zugelassen, wer am Einspracheverfahren teilgenommen hat (E. 4.2). Gemäss
BGE 127 V 107
kann jedoch, sofern eine Partei rechtsgültig Einsprache erhoben und damit verhindert hat, dass der Verwaltungsentscheid in Rechtskraft erwachsen ist, auch eine andere, zuvor passiv gebliebene Partei beim Versicherungsgericht gegen den Einspracheentscheid Beschwerde erheben (E. 5.2). Die Voraussetzungen für eine Rechtsprechungsänderung sind nicht erfüllt (E. 5.4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 2
BGE 148 V 2 S. 2
BGE 148 V 2 S. 3
A.
Il 28 aprile 2019 B., nata nel 1963, dipendente come impiegata nella ditta individuale C. di A. e assicurata obbligatoriamente contro gli infortuni presso Cassa malati Agrisano SA (in seguito: l'Agrisano), ha perso l'equilibrio nel scendere le scale della propria abitazione ed è caduta sulla schiena. Sono state riscontrate contusioni alla nuca, al braccio e al gluteo destro. Il chiropratico D. ha osservato la presenza di dolori al sacro, al bacino e alla colonna lombare, tensioni alla colonna toracica e gonalgie a destra. L'Agrisano ha assunto il caso e corrisposto prestazioni. L'Agrisano con lettera del 28 novembre 2019 ha comunicato a B. la sospensione delle prestazioni dal 23 giugno 2019. Con lettera separata del medesimo giorno l'Agrisano ha informato A. della sospensione.
Con lettere raccomandate separate del 5 dicembre 2019 indirizzate all'Agrisano di pressoché uguale tenore e grafica B. e A. hanno chiesto l'emissione di una decisione formale. Il 12 febbraio 2020 l'Agrisano ha emesso la "disposizione" (recte: decisione), comunicandola fra l'altro a B. e nel suo dispositivo ad A. L'Agrisano ha posto termine al proprio obbligo a prestazioni dal 13 giugno 2019, trascorsi otto settimane dall'evento infortunistico, momento in cui B. è stata reputata di aver ritrovato lo status quo ante. Con lettera del medesimo giorno l'Agrisano ha informato A. della decisione con cui è stata interrotta l'erogazione di prestazioni in favore di B. dal 24 giugno 2019.
Il 4 marzo 2020 Helsana Assicurazioni SA e il 10 marzo 2020 B., patrocinata dall'avv. Paolo Luisoni, hanno presentato opposizione. A. non ha inoltrato opposizione. L'Agrisano ha emanato la decisione su opposizione il 1° aprile 2021, comunicandola alle opponenti Helsana Assicurazioni SA e B. e nel suo dispositivo ad A.
B.
Adito su ricorso da A., il Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino, ammettendo la sua facoltà di ricorso, ne ha accolto il ricorso, ha annullato la decisione su opposizione e ha rinviato gli atti all'Agrisano per nuova decisione.
C.
L'Agrisano presenta un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo, previo conferimento dell'effetto sospensivo, l'annullamento del giudizio cantonale.
BGE 148 V 2 S. 4
Chiamati ad esprimersi A. ha postulato l'inammissibilità del ricorso, subordinatamente la sua reiezione, e la non concessione dell'effetto sospensivo, mentre la Corte cantonale ha rinunciato a presentare osservazioni.
Il Tribunale federale ha respinto il ricorso.
Erwägungen
Dai considerandi:
4.
4.1
A norma dell'
art. 52 cpv. 1 LPGA
le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali. Secondo l'
art. 56 cpv. 1 LPGA
le decisioni su opposizione e quelle contro cui un'opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso. Per l'
art. 57 LPGA
ogni Cantone istituisce un tribunale delle assicurazioni per giudicare come istanza unica i ricorsi in materia di assicurazioni sociali. L'opposizione nella LPGA è stata concepita come un rimedio giuridico vero e proprio e ha la finalità di dare ancora una volta la possibilità all'autorità decidente di riesaminare il proprio provvedimento, statuire sui punti contestati prima che sia adita un'autorità giudiziaria e in un certo senso contribuire allo sgravio dei tribunali (
DTF 133 V 50
consid. 4.2.2; sentenza 8C_121/2009 del 26 giugno 2009 consid. 3.5, in SVR 2009 UV n. 60 pag. 212; UELI KIESER, ATSG-Kommentar, 2020, n. 11 ad
art. 52 LPGA
; VALÉRIE DEFAGO GAUDIN, in Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, 2018, n. 2 e 4 ad
art. 52 LPGA
). Una decisione contro cui non è presentata opposizione acquisisce cosa di forza giudicata formale (KIESER, op. cit., n. 39 ad
art. 52 LPGA
; SUSANNE GENNER, in Basler Kommentar, Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts, 2020, n. 39 ad
art. 52 LPGA
; cfr. anche sentenza 8C_910/2008 del 30 gennaio 2009 consid. 2, in SVR 2009 UV n. 26 pag. 95).
4.2
Quando una persona è parte in un procedimento deve farsi parte attiva, soprattutto se desidera mantenere aperta la possibilità di deferire la causa fino all'ultimo grado giudizio. Se una parte rinuncia a partecipare alla procedura, perde il suo interesse ad agire (
DTF 133 II 181
consid. 3.2.1; sentenze 1C_33/2017 del 23 giugno 2017 consid. 3.2; 2C_964/2012 del 10 giugno 2013 consid. 3.3; 1C_41/ 2013 del 24 aprile 2013 consid. 2.3; cfr. anche sentenza del Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni S 05 26 del 14 giugno 2005 consid. 4c; SUSANNE BOLLINGER, in Basler Kommentar,
BGE 148 V 2 S. 5
Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts, 2020, n. 8 ad
art. 59 LPGA
). Tale precetto deriva anche dal principio della buona fede (si veda sul concetto:
DTF 138 I 97
consid. 4.1.5 con riferimenti). Un'eccezione a questo principio è data quando l'interessato senza colpa non ha avuto la possibilità di partecipare alla procedura dinanzi all'autorità precedente (
DTF 133 II 181
consid. 3.2.1; sentenza 1C_442/2007 del 21 aprile 2008 consid. 2.3).
4.3
Invano l'opponente sostiene che la sua lettera del 5 dicembre 2019 sia da trattare come un'opposizione. Tale scritto non solo è cronologicamente anteriore all'emissione della decisione formale del 12 febbraio 2020, ma chiede esplicitamente l'emanazione di una decisione, che si sarebbe dovuta adottare in seguito. È stato tra l'altro proprio l'opponente a provocare la procedura decisionale, postulando l'emanazione del provvedimento amministrativo, per poi non impugnarlo, ma tentando solo successivamente di contestare in sede giudiziaria la decisione resa su opposizione dal rimedio presentato da B. Sotto questo profilo il ricorso potrebbe sembrare fondato. Tuttavia, la ricorrente non tiene conto delle specificità della procedura in materia di assicurazioni sociali.
5.
5.1
A norma dell'
art. 59 LPGA
ha diritto di ricorrere chiunque è toccato dalla decisione o dalla decisione su opposizione e dispone di un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modificazione. La legittimazione dell'
art. 59 LPGA
vale anche per l'opposizione (
DTF 130 V 560
consid. 3.2). La circostanza che l'
art. 59 LPGA
differisca dall'
art. 48 cpv. 1 PA
(RS 172.021; e dall'
art. 89 cpv. 1 LTF
), segnatamente non menzionando l'obbligo di aver partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore (lett. a), ossia nel caso concreto alla procedura di opposizione, non è priva di portata pratica.
5.2
Per prassi invalsa il destinatario principale di una decisione su opposizione può ricorrere al tribunale delle assicurazioni anche se non ha presentato opposizione alla decisione iniziale e non abbia partecipato alla procedura di opposizione, purché la decisione non sia passata in giudicato (
DTF 127 V 107
consid. 2a; sentenza U 41/97 del 28 novembre 1997 consid. 3, in SVR 1998 UV n. 12 pag. 35 e RAMA 1998 U 293 pag. 225; JEAN MÉTRAL, in Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, 2018, n. 8 ad
art. 59 LPGA
; KIESER, op. cit., n. 12 ad
art. 59 LPGA
). Il Tribunale federale (delle assicurazioni), richiamando il vecchio
BGE 148 V 2 S. 6
art. 129 OAINF
, ha osservato che l'assicurato non aveva motivo per impugnare lui stesso un provvedimento o una sentenza cantonale dal momento che già un assicuratore vi aveva provveduto, tenuto conto della stretta condivisione di interesse tra assicuratore contro gli infortuni e assicuratore malattia (
DTF 127 V 107
consid. 2b). Si può quindi affermare che la giurisprudenza sull'interesse ad agire (
formelle Beschwer
) in materia di assicurazioni sociali differisce con i principi generali secondo cui c'è un effetto preclusivo se non si fanno valere subito le proprie pretese nelle dovute forme e nei termini (consid. 4.2). La finalità di questa prassi è tesa a considerare prioritaria e superiore la corretta applicazione del diritto federale delle assicurazioni sociali (ULRICH MEYER, Die Teilnahme am vorinstanzlichen Verfahren als Voraussetzung der Rechtsmittellegitimation, in Sozialversicherungsrechtstagung 2004, pag. 34).
5.3
Nella fattispecie, la decisione amministrativa del 12 febbraio 2020 non è effettivamente passata in giudicato, poiché sia Helsana Assicurazioni SA sia B. hanno presentato valida opposizione. L'opponente, il quale non ha mai espresso esplicitamente di rinunciare alla procedura (con una dichiarazione in tal senso o ritirando un proprio rimedio), poteva pertanto insorgere al Tribunale cantonale delle assicurazioni contro la decisione su opposizione. La legittimazione materiale dell'opponente non è peraltro messa in discussione dalla ricorrente (cfr. al riguardo
DTF 131 V 298
).
5.4
Un cambiamento di giurisprudenza può essere di solito giustificato solo se la nuova soluzione corrisponde a una migliore conoscenza della ratio legis, a mutate circostanze esterne o a un'evoluzione delle opinioni giuridiche, altrimenti la giurisprudenza precedente deve essere mantenuta. Un cambiamento di giurisprudenza deve quindi basarsi su serie ragioni oggettive, che devono essere tanto più importanti - soprattutto nell'interesse della certezza del diritto - quanto più lunga è stata tale applicazione del diritto considerata errata o non più al passo con i tempi (
DTF 147 III 14
consid. 8.2;
DTF 143 IV 9
consid. 2.4;
DTF 136 V 313
consid. 5.3.1). Non sussistono motivi per cui la giurisprudenza di cui alla
DTF 127 V 107
non possa essere mantenuta anche con l'entrata della LPGA dal momento che, come si è già visto (consid. 5.1), l'
art. 59 LPGA
non prescrive la partecipazione alla procedura inferiore. La ricorrente per sostenere le proprie tesi si richiama ai principi di procedura e alla parità di trattamento. Anche quest'ultima invero non si trova lesa: infatti in assenza di ogni impugnazione, la parte che non presenta opposizione vede
BGE 148 V 2 S. 7
passare in giudicato il provvedimento amministrativo. Il rischio processuale è il medesimo e non è nella sua possibilità o volontà di disposizione. Non si realizzano quindi gli estremi per procedere a un cambio di giurisprudenza.


header:
Urteilskopf
144 IV 49
7. Auszug aus dem Urteil der Strafrechtlichen Abteilung i.S. X. gegen Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich (Beschwerde in Strafsachen)
6B_428/2017 vom 16. März 2018

regeste:
Regeste
Art. 30 Abs. 1 StGB
,
Art. 144 StGB
,
Art. 306 Abs. 3 OR
; Strafantragsrecht des Entlehners wegen Sachbeschädigung.
Bei nicht höchstpersönlichen Rechtsgütern ist neben dem Träger des angegriffenen Rechtsguts auch derjenige strafantragsberechtigt, in dessen Rechtskreis die Tat unmittelbar eingreift oder dem eine besondere Verantwortung für die Erhaltung des Gegenstandes obliegt (E. 1.2). Der Entlehner eines Fahrzeugs ist bei bestimmungsgemässem Gebrauch nur dann zum Strafantrag berechtigt, wenn er durch die Beschädigung in der Benutzung des ihm geliehenen Fahrzeugs beeinträchtigt wurde (E. 1.3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 50
BGE 144 IV 49 S. 50
A.
Die Staatsanwaltschaft Zürich-Sihl erhob am 13. Oktober 2014 Anklage gegen X. wegen Sachbeschädigung und mehrfacher Verletzung der Verkehrsregeln. X. wird im Wesentlichen vorgeworfen, er habe am 9. März 2014 auf einer Autobahn seinen Personenwagen verlassen, um mit den Insassen des von A. gelenkten Fahrzeugs zu diskutieren. Diese hätten sich auf ein Gespräch nicht eingelassen, worauf X. zunächst wieder in sein Auto gestiegen und weitergefahren sei. Kurz danach habe er erneut versucht, die Insassen des von A. gelenkten Fahrzeugs zur Rede zu stellen. Als diese wiederum nicht mit ihm hätten diskutieren wollen, habe er mit der rechten Hand oder Faust auf die Motorhaube des Fahrzeugs geschlagen, wodurch eine Delle entstanden sei.
B.
Das Bezirksgericht Zürich erklärte X. am 6. Januar 2015 der Verletzung von Verkehrsregeln (
Art. 43 Abs. 3 SVG
und
Art. 36 Abs. 3 VRV
) schuldig und bestrafte ihn dafür mit einer Busse von Fr. 200.-. Von den Vorwürfen der Sachbeschädigung und der Verletzung von Verkehrsregeln (
Art. 44 Abs. 1 SVG
und
Art. 34 Abs. 3 VRV
) sprach es ihn frei. Gegen dieses Urteil erhob die Staatsanwaltschaft Berufung und beantragte, X. sei zusätzlich der Sachbeschädigung schuldig zu erklären.
C.
Das Obergericht fällte am 25. August 2015 ein Urteil, welches X. am 27. Oktober 2015 in begründeter Form zugestellt worden ist. Das Bundesgericht hob dieses Urteil am 31. Mai 2016 wegen der fehlenden Unterschrift des Vorsitzenden auf und wies die Sache zu neuer Eröffnung an die Vorinstanz zurück (Urteil 6B_1231/2015).
D.
Am 31. Januar 2017 stellte das Obergericht fest, dass das erstinstanzliche Urteil bezüglich der Verkehrsregelverletzungen in Rechtskraft erwachsen war und erklärte X. zusätzlich der Sachbeschädigung schuldig. Es bestrafte ihn mit einer bedingten Geldstrafe von 15 Tagessätzen zu Fr. 140.- und einer Busse von Fr. 200.-.
E.
X. führt Beschwerde in Strafsachen. Er beantragt, das Strafverfahren sei in Bezug auf den Vorwurf der Sachbeschädigung einzustellen. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
F.
Das Obergericht und die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich verzichten auf eine Vernehmlassung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, hebt das angefochtene Urteil auf und weist die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurück.
BGE 144 IV 49 S. 51
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1
Der Beschwerdeführer rügt, es liege kein gültiger Strafantrag vor, zumal dieser nicht von der Eigentümerin (B.), sondern von der Lenkerin des Fahrzeugs (A.) gestellt worden sei. Die Vorinstanz erwägt hierzu, das Strafantragsrecht stehe auch der Person zu, der eine Sache nur zur Miete oder Gebrauchsleihe überlassen worden sei. Innerhalb der gesetzlichen Frist habe nur A. einen Strafantrag gestellt.
1.2
Ist eine Tat nur auf Antrag strafbar, so kann jede Person, die durch sie verletzt worden ist, die Bestrafung des Täters beantragen (
Art. 30 Abs. 1 StGB
). Das Antragsrecht erlischt nach Ablauf von drei Monaten. Die Frist beginnt mit dem Tag, an welchem der antragsberechtigten Person der Täter bekannt wird (
Art. 31 StGB
).
Die Antragsberechtigung gemäss
Art. 30 Abs. 1 StGB
richtet sich nach dem Träger des angegriffenen Rechtsgutes. Handelt es sich nicht um höchstpersönliche Rechtsgüter, kann auch derjenige im Sinne von
Art. 30 Abs. 1 StGB
verletzt sein, in dessen Rechtskreis die Tat unmittelbar eingreift, sowie derjenige, dem eine besondere Verantwortung für die Erhaltung des Gegenstandes obliegt. Hinsichtlich der Sachbeschädigung hat das Bundesgericht die Antragsberechtigung in diesem Sinne auch auf den Mieter bzw. jeden Berechtigten, der die Sache nicht mehr gebrauchen kann, ausgedehnt. Ebenso hat es angenommen, das Strafantragsrecht stehe bei einem Aneignungsdelikt, sofern dieses nur auf Antrag verfolgt wird, auch anderen Berechtigten zu, deren Interessen am Gebrauch der Sache durch die Wegnahme derselben unmittelbar beeinträchtigt wurden (
BGE 118 IV 209
E. 3b;
BGE 121 IV 258
E. 2b; je mit Hinweisen; zum Strafantragsrecht des Mieters eines Autos TRECHSEL/JEAN-RICHARD, in: Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommentar, Trechsel/Pieth [Hrsg.], 3. Aufl. 2018, N. 2 zu
Art. 30 StGB
mit Hinweis auf SJZ 57/1961 S. 176).
1.3
Die angeblich durch den Beschwerdeführer verursachte Delle hinderte A. nicht daran, ihre Fahrt fortzusetzen. Sie war in der Benutzung des ihr geliehenen Fahrzeugs in keiner Weise beeinträchtigt. Für den Zufall haftet A. als Entlehnerin nur bei nicht bestimmungsgemässen Gebrauch (
Art. 306 Abs. 3 OR
), weshalb ihr auch keine besondere Verantwortung für die Erhaltung der Sache zukommt. Sie ist demnach nicht berechtigt, Strafantrag zu stellen.
1.4
Die Vorinstanz liess die Frage offen, ob A. den Strafantrag als bevollmächtigte Vertreterin ihrer Mutter stellte. Dies ist zu verneinen.
BGE 144 IV 49 S. 52
Selbst wenn eine gültige Vollmacht vorliegen sollte, handelte A. ausschliesslich in ihrem eigenen Namen; von der im ihr vorgelegten Formular vorgesehenen Möglichkeit, auf ein allfälliges Stellvertretungsverhältnis hinzuweisen, machte sie keinen Gebrauch.


header:
Urteilskopf
144 II 218
19. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung gegen WWF Schweiz (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
1C_312/2017 vom 12. Februar 2018

regeste:
Regeste
Parteistellung und Beschwerderecht der Naturschutzorganisationen im Verfahren der Überprüfung von Pflanzenschutzmitteln nach
Art. 29 PSMV
(
Art. 12 NHG
;
Art. 78 Abs. 2 BV
).
Die gezielte Überprüfung von Pflanzenschutzmitteln durch die Zulassungsbehörde stellt eine Bundesaufgabe im Sinne von
Art. 78 Abs. 2 BV
dar (E. 3). Das Beschwerderecht der Naturschutzorganisationen nach
Art. 12 NHG
setzt nicht voraus, dass die angefochtene Verfügung einen konkreten räumlichen Bezug aufweist (E. 4-6).

text:
Sachverhalt
ab Seite 219
BGE 144 II 218 S. 219
A.
Das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) ist nach Art. 71 Abs. 1 Pflanzenschutzmittelverordnung vom 12. Mai 2010 (PSMV; SR 916.161) die Zulassungsstelle für Pflanzenschutzmittel. Bestehen Anzeichen dafür, dass gewisse Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr erfüllt sind, führt sie gestützt auf
Art. 29 Abs. 1 und 4 PSMV
Überprüfungsverfahren durch, um über Weiterbestand, Änderung oder Widerruf entsprechender Bewilligungen entscheiden zu können. Informationen dazu veröffentlicht sie auf ihrer Homepage.
Aufgrund einer solchen Veröffentlichung erfuhr die Stiftung WWF Schweiz im Laufe des Jahres 2015, dass Überprüfungsverfahren zu verschiedenen Pflanzenschutzmitteln mit den Wirkstoffen Dimethoate, Epoxiconazole, Etofenprox und Quinoclamine durchgeführt wurden. Sie gelangte am 30. September 2015 an das BLW mit den Anträgen, sie sei zu diesen Verfahren beizuladen und es sei ihr Akteneinsicht zu gewähren. Sofern die Verfahren bereits abgeschlossen worden seien, seien ihr die entsprechenden Verfügungen zu eröffnen. Zur Begründung erklärte sie, die Wirkstoffe Dimethoate, Epoxiconazole, Etofenprox und Quinoclamine seien für Wildbienen und andere Insekten hochgiftig und gefährdeten die einheimische Tierwelt sowie die biologische Vielfalt.
Am 26. November 2015 wies das BLW den Antrag auf Beiladung ab, soweit es darauf eintrat. Es hielt fest, dass nur noch das Überprüfungsverfahren zu quinoclaminehaltigen Pflanzenschutzmitteln hängig sei; alle anderen Verfahren seien bereits abgeschlossen worden. Die Stiftung WWF könne an Verfahren der gezielten Überprüfung nicht als Partei beteiligt und ihr auch keine Akteneinsicht gewährt werden.
B.
Dagegen erhob die Beschwerdeführerin am 5. Januar 2016 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht.
Mit Urteil (B-64/2016) vom 25. April 2017 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde gut, hob die angefochtene Verfügung
BGE 144 II 218 S. 220
vom 26. November 2015 auf und wies die Sache an das BLW zurück, um der Stiftung WWF Schweiz im Verfahren zur gezielten Überprüfung von Pflanzenschutzmitteln mit dem Wirkstoff Quinoclamine Parteistellung einzuräumen.
C.
Gegen diesen Entscheid hat das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF (im Folgenden: Departement) am 2. Juni 2017 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht erhoben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Streitig ist vorliegend, ob Art. 12 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) der Beschwerdegegnerin das Beschwerderecht einräumt und ihr damit Parteistellung verschafft.
3.1
Die Beschwerdegegnerin gehört zu den nach dieser Bestimmung beschwerdeberechtigten Organisationen (
Art. 12 Abs. 3 NHG
i.V.m. Ziff. 3 des Anhangs zur bundesrätlichen Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO; SR 814.076]).
3.2
Nach ständiger Rechtsprechung steht die Verbandsbeschwerde nach
Art. 12 NHG
nur offen, soweit der angefochtene Entscheid die Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von
Art. 78 Abs. 2 BV
und
Art. 2 NHG
betrifft (vgl. z.B.
BGE 123 II 5
E. 2c S. 7 f.). Voraussetzung hierfür ist insbesondere, dass sich die angefochtene Verfügung auf hinreichend detailliertes, direkt anwendbares Bundesrecht stützt (
BGE 142 II 509
E. 2 S. 511 ff. mit Hinweisen). Dies ist vorliegend unstreitig der Fall, werden doch Pflanzenschutzmittel durch eine Bundesbehörde (BLW) gestützt auf eine umfassende bundesrechtliche Regelung in der PSMV zugelassen bzw. überprüft.
3.3
Verlangt wird ferner ein Bezug der Aufgabe zum Natur- und Heimatschutz, sei es, weil die bundesrechtliche Regelung (zumindest auch) dem Schutz von Natur, Landschaft oder Heimat dient, oder aber der bundesrechtliche Auftrag die Gefahr der Beeinträchtigung schützenswerter Natur, Ortsbilder oder Landschaften in sich birgt und deshalb die Rücksichtnahme auf die Anliegen des Natur- und
BGE 144 II 218 S. 221
Heimatschutzes sichergestellt werden muss (
BGE 139 II 271
E. 9.4 S. 275 mit Hinweisen). Auch diese Voraussetzung ist vorliegend unstreitig erfüllt:
Pflanzenschutzmittel sind Stoffe, die u.a. dazu bestimmt sind, Nutzpflanzen oder ihre Erzeugnisse vor schädlichen Pflanzen, Tieren oder Krankheitserregern (Schadorganismen) zu schützen, unerwünschte Pflanzen zu vernichten oder deren Wachstum zu hemmen (vgl. Art. 4 lit. e des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über den Schutz vor gefährlichen Stoffen und Zubereitungen [Chemikaliengesetz,ChemG; SR 813.1]). Die dazu eingesetzten Wirkstoffe können sichauf die einheimische Tier- und Pflanzenwelt (
Art. 1 lit. d NHG
) schädlich auswirken und die biologische Vielfalt (Art. 1 lit. d
bis
NHG) erheblich beeinträchtigen.
Art. 18 Abs. 2 NHG
sieht denn auch ausdrücklich vor, dass bei der Schädlingsbekämpfung, insbesondere mit Giftstoffen, darauf zu achten ist, dass schützenswerte Tier- und Pflanzenarten nicht gefährdet werden. Diese Vorgabe wird in verschiedenen Bestimmungen der PSMV konkretisiert: So soll die Verordnung sicherstellen, dass Pflanzenschutzmittel bei vorschriftsgemässem Umgang keine unannehmbaren Nebenwirkungen auf Mensch, Tier und Umwelt haben; sie soll ein hohes Schutzniveau für die Gesundheit von Mensch und Tier und für die Umwelt gewährleisten (
Art. 1 Abs. 1 PSMV
). Die Bestimmungen der Verordnung beruhen daher auf dem Vorsorgeprinzip (
Art. 1 Abs. 4 PSMV
). Ein Pflanzenschutzmittel darf unter realistischen Verwendungsbedingungen keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt haben (
Art. 4 Abs. 5 lit. e PSMV
), unter besonderer Berücksichtigung von Verbleib und Ausbreitung in der Umwelt, insbesondere Kontamination von Gewässern, des Grundwassers, der Luft und des Bodens (Ziff. 1), der Auswirkung auf Nichtzielarten (Ziff. 2) und auf die biologische Vielfalt und das Ökosystem (Ziff. 3). Hierfür enthalten die Verordnung und ihre Anhänge detaillierte Vorgaben; zu bewerten sind u.a. Verbleib und Verteilung im Grundwasser und in Oberflächengewässern, Möglichkeiten der Verflüchtigung in die Luft, Risiken für Vögel, Wasserorganismen, Honigbienen und andere Nützlinge wie Insekten, Raubmilben und Spinnen, Regenwürmer oder Bodenmikroorganismen (WAGNER PFEIFER, Umweltrecht, Besondere Regelungsbereiche, 2013, S. 45 f. Rz. 198).
4.
Streitig ist, ob als zusätzliches Erfordernis für das Vorliegen einer Bundesaufgabe bzw. für die Zulässigkeit der Verbandsbeschwerde ein Raumbezug erforderlich ist.
BGE 144 II 218 S. 222
4.1
Das Departement macht geltend, die Verbandsbeschwerde komme nur bei Bundesaufgaben mit räumlichem Bezug zum Tragen, wie namentlich den in
Art. 2 Abs. 1 NHG
genannten Konzessions-, Planungs-, Projektbewilligungs- und Beitragsverfahren; an diesem Raumbezug fehle es vorliegend.
Bei der Bewilligung von Pflanzenschutzmitteln werde kein konkreter Raum für deren Anwendung bestimmt, auch wenn eine Beschränkung auf bestimmte Kulturen verfügt werde: Wo solche Kulturen angebaut und ob sie mit Pflanzenschutzmitteln behandelt würden, entscheide allein der Käufer eines solchen Mittels. (...)
Dementsprechend sei das Bundesamt für Justiz in einem unveröffentlichten Rechtsgutachten über die Bewilligung von Sprühflügen vom 27. Januar 1989 zum Ergebnis gekommen, dass die Verbandsbeschwerde mangels Raumbezugs nicht gegen die generelle Zulassung eines umweltgefährdenden Stoffes offenstehe, sondern nur, wenn es um den Einsatz solcher Stoffe in einem geografisch abgegrenzten Raum gehe, wie bei der Bewilligung von Sprühflügen, deren Perimeter parzellenscharf abgegrenzt werde (vgl. dazu BAFU/BAZL [Hrsg.], Ausbringen aus der Luft von Pflanzenschutzmitteln, Biozidprodukten und Düngern, 2016, S. 13, Ziff. 1.6.2).
4.2
Das Bundesverwaltungsgericht ging dagegen davon aus, die Verbandsbeschwerde setze bei Vorliegen einer Bundesaufgabe keinen Raumbezug voraus; dieses Kriterium ergebe sich weder aus
Art. 12 NHG
, noch aus der - nicht abschliessenden - Aufzählung in
Art. 2 NHG
oder aus
Art. 78 Abs. 2 BV
. Eine solche Beschränkung des Verbandsbeschwerderechts wäre auch nicht sachgerecht, da die Behörden beim Vollzug von Bundesaufgaben die verfassungsrechtlich geschützten Natur- und Heimatschutzinteressen immer berücksichtigen müssten. (...)
4.3
Die Beschwerdegegnerin teilt die Auffassung der Vorinstanz (...). Selbst wenn man aber einen räumlichen Bezug verlangen würde, wäre dieser bei der Zulassung und der Überprüfung von Pflanzenschutzmitteln gegeben (...).
4.4
Das BAFU (...) weist darauf hin, dass die Zulassung oder die Überprüfung eines Pflanzenschutzmittels einen Raumbezug (...) haben könne, weil die Zulassungsstelle die Anforderungen für die Verwendung des Pflanzenschutzmittels festlege (
Art. 18 Abs. 3 und 6 PSMV
) und im Überprüfungsverfahren ändern könne. Dazu gehörten insbesondere die Art der Verwendung (
Art. 5 Abs. 2 lit. e PSMV
)
BGE 144 II 218 S. 223
und die Festlegung von Gebieten, in denen die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln nicht oder nur unter spezifischen Bedingungen zugelassen werden dürfe (
Art. 5 Abs. 2 lit. h PSMV
).
5.
Im Folgenden ist zunächst ein Überblick über Rechtsprechung und Literatur zum Kriterium der Raumrelevanz zu geben.
5.1
Soweit ersichtlich, wurde dieses Kriterium erstmals im Urteil A.269/1983 der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung vom 2. Dezember 1983 (in: ZBl 85/1984 S. 281) aufgestellt. Damals verneinte das Bundesgericht die Beschwerdeberechtigung eines Umweltschutzverbands gegen die Bewilligung einer befristeten Versuchsperiode für Ultraleichtflugzeuge mit der Begründung,
Art. 2 lit. b NHG
beschränke - gleich wie
Art. 55 USG
- die Beschwerdebefugnis auf Verfügungen betreffend die Planung, Errichtung und Änderung von ortsfesten Anlagen; Versuche mit neuen Verkehrsmitteln seien nicht genannt. Zudem sei die Frage, ob der von Ultraleichtflugzeugen ausgehende Lärm ein Grund für die Verweigerung der nachgesuchten Bewilligung sei, typischerweise eine solche des Umweltschutzes und nicht des Naturschutzes.
Dieses Urteil wurde in der Literatur kritisiert, weil die Aufzählung in
Art. 2 lit. b NHG
nicht abschliessend sei, und daraus nicht geschlossen werden könne, dass nur Bewilligungen für feste Anlagen anfechtbar seien. Richtig sei indessen das Bestreben, den Begriff des Natur- und Heimatschutzes nicht ausufern zu lassen und eine Abgrenzung namentlich auch gegenüber dem Umweltschutz zu suchen (HANS PETER MOSER, ZBl 85/1984 S. 283 f.; zustimmend JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY in: Kommentar NHG, Keller/Zufferey/Fahrländer [Hrsg.], 1997,
Art. 2 NHG
, Fn. 24).
5.2
Im bereits erwähnten Rechtsgutachten des Bundesamts für Justiz vom 27. Januar 1989 über die Bewilligung von Sprühflügen wurde die Auffassung vertreten,
Art. 2 NHG
setze zwar keine ortsfeste Anlage voraus, wohl aber müsse die Verfügung irgendeinen lokalen, räumlich begrenzten Bezug aufweisen; dieser fehle bei der generellen Zulassung von Stoffen. Dieses Gutachten wird von ZUFFEREY (a.a.O., N. 14 zu
Art. 2 NHG
) und PETER M. KELLER (in: Kommentar NHG, 1997, N. 4 zu
Art. 12 NHG
;
derselbe
, Das Beschwerderecht der Umweltorganisationen, Was gilt nach der Teilrevision des Natur- und Heimatschutzgesetzes?, AJP 1995 S. 1125 ff., 1126) zustimmend zitiert.
5.3
ZUFFEREY (a.a.O.) führt aus, die in Frage stehende Aktivität müsse eine bestimmte räumliche Begrenzung aufweisen und eine gewisse
BGE 144 II 218 S. 224
Auswirkung auf dieses lokale Gebiet haben (räumlicher Bezug).
Art. 2 NHG
erfasse somit nicht jegliche Aktivität, die geeignet sei, Natur und Landschaft zu beeinträchtigen. Dagegen sei keine äusserliche und dauerhafte Veränderung eines Gebiets zu verlangen, namentlich durch Bauten oder Anlagen:
Art. 2 lit. b NHG
sei nicht abschliessend und erwähne selbst Betriebsbewilligungen, die keine ortsfeste Anlage voraussetzten.
KELLER (in: Kommentar NHG, 1997, N. 4 zu
Art. 12 NHG
) verweist auf die Ausführungen von ZUFFEREY, regt allerdings an, bei einer allfälligen NHG-Revision auf das Kriterium der Erfüllung einer Bundesaufgabe und damit auch der Raumrelevanz zu verzichten. In AJP 1995 (S. 1126) führt er aus, es liesse sich als Bundesaufgabe nur eine Verfügung denken, der ein räumlicher Bezug, mit anderen Worten Raumrelevanz, zukomme. Allerdings relativiert er diese Aussage für Verfügungen zum Biotop- und Artenschutz sowie zum Moor- und Moorlandschaftsschutz nach
Art. 24
sexies
Abs. 4 und 5 aBV
(heute:
Art. 78 Abs. 4 und 5 BV
): Diese liessen sich den in
Art. 2 NHG
erwähnten Kategorien schlecht zuordnen; gegen sie stehe stets die Verbandsbeschwerde offen, ohne dass die unmittelbare Auswirkung auf Natur oder Landschaft und die Raumrelevanz gesondert nachzuweisen wären.
Verschiedene Autoren verweisen auf die Ausführungen von ZUFFEREY und KELLER oder verlangen (ohne weitere Begründung) eine gewisse räumliche Wirkung (vgl. z.B. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2013, N. 985 S. 349; LAURENT PFEIFFER, La qualité pour recourir en droit de l'aménagement du territoire et de l'environnement - Etude de droit fédéral et vaudois, 2013, S. 187).
5.4
Dagegen wird das Kriterium der Raumrelevanz in jüngeren Publikationen zum Verbandsbeschwerderecht abgelehnt:
Nach NINA DAJCAR (Natur- und Heimatschutz-Inventare des Bundes, 2011, S. 41) ist die Umschreibung von Tätigkeiten als raumrelevant eher als Typisierung denn als Einschränkung zu sehen. Ihres Erachtens ist das Kriterium unpassend, weil die Materialien zum NHG zeigten, dass im Rahmen der Kompetenzen des Bundes ein möglichst umfassender Schutz für Natur und Heimat erreicht werden sollte; für eine enge Betrachtungsweise seien keine Hinweise zu finden (a.a.O. S. 39). (...)
BGE 144 II 218 S. 225
REGINA MEIER (Das ideelle Verbandsbeschwerderecht: eine Darstellung der Regelungen auf Bundesebene, 2015, S. 34) teilt diese Auffassung. Sie weist insbesondere auf den Artenschutz als nicht raumrelevante Bundesaufgabe im Natur- und Heimatschutzbereich hin. Das Kriterium sei im Gesetz nicht vorgesehen und finde sich auch nicht in den Materialien. (...) Das Kriterium der Erfüllung einer Bundesaufgabe stelle einzig klar, dass die NHG-Verbandsbeschwerde nicht möglich sei, wenn selbstständiges kantonales Recht angewendet werde (a.a.O. S. 190 f.).
Auch für GORAN SEFEROVIC (Ideelle Verbandsbeschwerde im Zulassungsverfahren für Pflanzenschutzmittel? - Ein Beitrag zum Begriff der Bundesaufgabe nach
Art. 2 NHG
, URP 2017 S. 410 ff., 420 f.) dient das Kriterium der Bundesaufgabe vor allem der förderalistischen Rücksichtnahme. (...) Die Beschränkung der Verbandsbeschwerde auf raumrelevante Entscheide sei zu restriktiv und würde auch der Stossrichtung von Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention vom 25. Juni 1998 (SR 0.814.07) entgegenlaufen (a.a.O., S. 421 f.). (...)
Bereits ENRICO RIVA (Die Beschwerdebefugnis der Natur- und Heimatschutzvereinigungen im schweizerischen Recht, 1980) gelangte zum Ergebnis, dass nach Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der Norm keine Anhaltspunkte für eine eingeschränkte Tragweite von
Art. 12 NHG
vorlägen (S. 90 f.), sondern sich der Anwendungsbereich der Verbandsbeschwerde mit demjenigen von
Art. 24
sexies
Abs. 2-4 aBV
decke (a.a.O., S. 63 und S. 87): Der Bund sei bei der Ausübung seiner Kompetenzen verpflichtet, Rücksicht auf die Interessen von Natur- und Heimatschutz, einschliesslich dem Schutz der Tier- und Pflanzenwelt, zu nehmen, weshalb auch die Verbandsbeschwerde in
allen
Bereichen zur Anwendung gelange, in denen dem Bund Kompetenzen zustünden (a.a.O., S. 88 f.). Zu verlangen sei lediglich, dass die angefochtenen, sich auf Bundesrecht stützenden Verfügungen irgendwelche Auswirkungen auf die Belange von Natur- und Heimatschutz zeitigten (...) (a.a.O., S. 91, 100).
5.5
In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wurde die im Urteil A.269/1983 (vgl. oben E. 5.1) vertretene Beschränkung auf feste Anlagen nicht mehr aufgegriffen. Auch das Kriterium der Raumbezogenheit wurde, soweit ersichtlich, nicht mehr thematisiert. Soweit in verschiedenen Urteilen das Vorliegen einer "konkreten Bundesaufgabe" verlangt wird, wird damit kein räumlicher Bezug, sondern ein Bezug der Bundesaufgabe zum Natur- und Heimatschutz verlangt (vgl.
BGE 139 II 271
E. 9.4 S. 275 mit Hinweisen).
BGE 144 II 218 S. 226
Dem Departement ist einzuräumen, dass fast alle bundesgerichtlichen Entscheide zu
Art. 12 NHG
Verfügungen mit einem klaren lokalen, räumlich begrenzten Bezug betrafen. Dies gilt auch für den (von der Vorinstanz) zitierten Entscheid
BGE 125 II 29
, da sich der Gifteinsatz zur Bekämpfung nicht einheimischer Krebse auf einen bestimmten Weiher im Kanton Zürich beschränkte. Diesem Element wurde allerdings im bundesgerichtlichen Entscheid kein Gewicht beigemessen: Dieser stellte ausschliesslich darauf ab, dass die umstrittene Massnahme im Interesse des Artenschutzes und damit in Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von
Art. 24
sexies
aBV
getroffen worden war (E. 1b S. 32 f.).
Unklar war die räumliche Begrenzung dagegen im Fall
BGE 141 II 233
, wo es um Abschussanordnungen des Berner Jagdinspektorats "betreffend Graureiher und Gänsesäger an der Schüss wie auch an anderen Gewässern" ging. Streitig war, ob solche Anordnungen den Naturschutzverbänden in Form einer anfechtbaren Verfügung zu eröffnen seien. Das Bundesgericht bejahte dies, ohne näher zu prüfen, ob sich die Abschussanordnung auf einen geografisch abgegrenzten Raum bezog. (...) (E. 4.2.3 S. 239). (...)
5.6
Das Departement beruft sich auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1187/2011 vom 29. März 2012 zur Verbandsbeschwerde gegen die Errichtung eines Flugbeschränkungsgebiets für Flugtrainings der Armee. Es ging somit um flugsicherungstechnische Massnahmen für ein bestimmtes Gebiet ohne Zusammenhang mit baulichen Einrichtungen oder physischen Eingriffen.
Das Bundesverwaltungsgericht schloss sich (a.a.O. in E. 4.1) der Auffassung von DAJCAR an, wonach in einem Sachbereich, in dem eine umfassende Bundeskompetenz bestehe, immer eine Erfüllung von Bundesaufgaben vorliege. (...) Zu verlangen sei weiter, dass die fragliche Aktivität tatsächlich mit gewissen Auswirkungen auf die Natur und das Landschaftsbild verbunden sein könne (potenzielle Betroffenheit), da andernfalls die Schutznormen des NHG für den Entscheid der Behörde von vornherein nicht einschlägig seien (E. 4.2).
Das nach ZUFFEREY erforderliche Kriterium der Raumrelevanz erwähnte das Bundesverwaltungsgericht (a.a.O. in E. 4.1), allerdings nur um festzuhalten, dass auch dieses keine äusserliche oder dauernde Veränderung eines Gebiets erfordere, sondern nur einen gewissen Einfluss auf einen lokal begrenzten Raum. Da dieses Kriterium klar erfüllt war, bestand für das Gericht keine Veranlassung, sich näher damit auseinanderzusetzen.
BGE 144 II 218 S. 227
6.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass das Element der Raumrelevanz in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung keine Rolle spielt; der Entscheid A.269/1983 steht insoweit allein. Es handelt sich um ein Kriterium, das in der Literatur z.T. postuliert, aber nicht näher begründet wird. Wie im Folgenden darzulegen sein wird, gibt es weder im Wortlaut, noch in der Entstehungsgeschichte der Norm, noch nach deren Sinn und Zweck Anhaltspunkte für eine derartige Beschränkung.
6.1
Art. 12 NHG
bezog sich in der am 1. Januar 1967 in Kraft getretenen ursprünglichen Fassung (AS 1966 1645) auf alle kantonalen Verfügungen und Verfügungen von Bundesbehörden, gegen welche die Beschwerde an den Bundesrat oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig war, d.h. auf alle Verfügungen nach
Art. 5 VwVG
(SR 172.021). Diese Formulierung wurde mit der Totalrevision der Bundesrechtspflege angepasst und bezog sich neu auf kantonale Verfügungen oder Verfügungen von Bundesbehörden, "gen die letztinstanzlich die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht oder an das Bundesgericht zulässig ist" (AS 2006 2197 ff., S. 2251 Nr. 43; vgl. dazu Botschaft des Bundesrats vom 28. Februar 2001, BBl 2001 4429 Ziff. 30). Diese Umschreibung wurde in der nachfolgenden Revision vereinfacht (Änderung vom 20. Dezember 2006, AS 2007 2701 ff., S. 2705); sie umfasst nunmehr "Verfügungen der kantonalen Behörden oder der Bundesbehörden" (...).
Anknüpfungspunkt für die Verbandsbeschwerde ist somit in erster Linie das Vorliegen einer Verfügung. Dies setzt begrifflich eine
konkrete Anordnung
voraus (Einzel- oder Allgemeinverfügung), d.h. die Regelung eines konkreten Falls oder einer konkreten Fallgruppe. In der Regel wird sich diese auf eine bestimmte örtliche Situation beziehen; eine konkrete Anordnung kann aber auch in anderen Fällen vorliegen, z.B. wenn sich die Regelung auf ein bestimmtes Produkt bezieht.
Wie das Bundesverwaltungsgericht ausführlich dargelegt hat, stellte sich die Frage der Verbandsbeschwerde gegen die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln bis Mitte der 90er Jahre nur in Ausnahmefällen, weil diese regelmässig als landwirtschaftliche Hilfsstoffe in der Form eines Rechtssatzes zugelassen wurden (gemäss Art. 71 des Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober 1951 [aLwG; AS 1953 1073]). Nachheutigem Recht erfolgt die Zulassung eines Pflanzenschutzmittels indessen durch eine Verfügung des BLW, in der Regel in Form einer Einzelbewilligung (
Art. 15 lit. a PSMV
) und ansonsten in Form
BGE 144 II 218 S. 228
einer Allgemeinverfügung (
Art. 15 lit. b PSMV
). Die Bewilligung gilt für ein Pflanzenschutzmittel in einer bestimmten Zusammensetzung, mit einem bestimmten Handelsnamen, für bestimmte Verwendungszwecke und einer bestimmtenHerstellerin(
Art. 14 Abs. 3 PSMV
).Diese Bewilligung, wie auch ihr Widerruf oder ihre Änderung im Überprüfungsverfahren, sind daher unstreitig als Verfügungen zu qualifizieren.
6.2
Aus den Materialien zum NHG ergibt sich, dass das Beschwerderecht der Natur- und Heimatschutzverbände zusammen mit den übrigen Bestimmungen des ersten Abschnitts ein aufeinander abgestimmtes Ganzes bildet (Botschaft des Bundesrates zum Entwurf eines Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 12. November 1965, BBl 1965 III S. 94), und der Gesetzgeber mit dieser Regelung die durch den neuen Verfassungsartikel (
Art. 24
sexies
aBV
) geschaffenen Möglichkeiten voll ausschöpfen wollte (BBl 1965 III 92 f.; Hervorhebung im Original):
"
Ein
Grundsatz wies bei der Ausarbeitung des Gesetzesentwurfes von Anfang an den Weg: Die durch den neuen Verfassungsartikel geschaffenen Möglichkeiten, auf Bundesebene unsere Heimat in ihrer natürlichen Schönheit und ihrer geschichtlich gewachsenen Eigenart zu schützen und zu erhalten, sollten voll ausgeschöpft werden, soweit dies mit einer rechtlich zu verantwortenden Auslegung vereinbar war. Hiefür sprachen drei Gründe: Einmal war Artikel 24
sexies
der Bundesverfassung bewusst mit grosser Zurückhaltung formuliert worden, weil der Bund - mit Rücksicht auf den überlieferten föderalistischen Aufbau unseres Staates - so wenig als möglich in die Zuständigkeit der Kantone eingreifen wollte (
Art. 24
sexies
Abs. 1 BV
). Ein zurückhaltend formulierter Verfassungsartikel darf aber nicht noch einschränkend ausgelegt werden, wenn er seiner Wirksamkeit nicht völlig entkleidet werden soll. Zum gleichen Schluss führt uns auch die starke Annahme der Verfassungsvorlage mit einem Volksmehr von rund 4 : 1 und allen Standesstimmen. Darin lag ein eindrücklicher Auftrag an den Gesetzgeber, seine Aufgabe mit Entschlossenheit und Konsequenz anzupacken. Schliesslich zwingt ihn hiezu die ständig zunehmende Dringlichkeit der Aufgabe: Die stürmische Entwicklung von Wirtschaft, Technik und Verkehr bedroht das Antlitz unserer Heimat jeden Tag stärker; sie lässt beim Schaffen von gesetzlichen Abwehrmitteln keine Zaghaftigkeit mehr zu."
Bereits in der Botschaft zu
Art. 24
sexies
BV
vom 19. Mai 1961 (BBl 1961 I 1093 ff., S. 1111) hatte der Bundesrat den umfassenden Charakter des Auftrags zur Erhaltung und Schonung von Natur und Landschaft und dessen Rechtsverbindlichkeit hervorgehoben:
"Es ist sodann nicht einzusehen, weshalb der Bund nur auf einzelnen Sachgebieten durch in Bundesgesetzen enthaltene Natur- und
BGE 144 II 218 S. 229
Heimatschutzbestimmungen zur Schonung von Natur und Landschaft ausdrücklich verpflichtet sein soll, auf anderen Sachgebieten dagegen nicht. In dieser Beziehung schliesst der vorgeschlagene Absatz 2 zweifellos eine empfindliche Lücke, indem er die Beachtung des allgemeinen staatlichen Ziels des Schutzes von Natur und Heimat zur verbindlichen Bundespflicht erklärt. Absatz 2 ist demnach nicht eine blosse Programmbestimmung, sondern eine Norm mit rechtsverbindlichem Inhalt. Die Rechtsverbindlichkeit wird sich darin auswirken, dass der Bund in allen seinen zukünftigen Erlassen und bei sämtlichen in seine Kompetenz fallenden Massnahmen die Interessen des Natur- und Heimatschutzes zu berücksichtigen hat."
Dies spricht für eine umfassende Zulassung der Verbandsbeschwerde im Bereich der bundesrechtlichen Zuständigkeiten, ohne Einschränkung auf raumbezogene Verfügungen.
6.3
Auch Sinn und Zweck der Verbandsbeschwerde sprechen gegen eine solche Einschränkung. Zwar steht diese nur gegen Verfügungen offen, die sich (potenziell) negativ auf Natur und Landschaft auswirken können. Dies ist typischerweise der Fall bei Anordnungen, die einen bestimmten, lokal begrenzten Raum betreffen. Denkbar sind aber auch Verfügungen ohne Beschränkung auf einen bestimmten, geografisch abgegrenzten Raum, die Schutzgüter des NHG tangieren, z.B. im Bereich des Artenschutzes oder beim Schutz beweglicher Naturobjekte und Kulturgüter (vgl. RAUSCH/MARTI/GRIFFEL, Umweltrecht: ein Lehrbuch, 2004, N. 494 f. S. 164). Es ist kein Grund ersichtlich, diese vom Anwendungsbereich der Verbandsbeschwerde auszunehmen, wie gerade der vorliegend streitige Fall belegt:
Da ein zugelassenes Pflanzenschutzmittel ohne weitere Bewilligung eingesetzt werden kann, müssen die potenziellen Auswirkungen auf schützenswerte Tier- und Pflanzenarten, die biologische Vielfalt und das Ökosystem schon im Zulassungsverfahren geprüft und vorsorglich begrenzt werden, sei es durch die Verweigerung bzw. den Widerruf der Bewilligung, sei es durch einschränkende Vorgaben zu Verwendungsart, -zeit und -ort. Der Zulassungsentscheid ist darauf ausgerichtet, dass die zugelassenen Pflanzenmittel in der Landwirtschaft verwendet und damit Stoffe mit einem potenziell erheblichen Schädigungspotenzial freigesetzt werden. Dabei beschränken sich die Auswirkungen nicht von vornherein auf bestimmte Gebiete, sondern können Böden, Gewässer und Lebensräume in der ganzen Schweiz betreffen. Dies verstärkt jedoch nur das Schutzbedürfnis und spricht somit nicht gegen, sondern für die Zulassung der Verbandsbeschwerde. Wie die ausdrückliche Vorschrift in
Art. 18 Abs. 2 NHG
zeigt, gehört der vorsorgliche Schutz von Tieren und Pflanzen gegen
BGE 144 II 218 S. 230
Giftstoffe bei der Schädlingsbekämpfung zu den zentralen Anliegen des NHG. Der Ausschluss der Verbandsbeschwerde in diesem Bereich würde damit den Intentionen des Gesetzgebers klar widersprechen.
7.
Das Departement macht weiter geltend, die gezielte Überprüfung von Pflanzenschutzmitteln erfolge in aufwändigen Verfahren, die rund eineinhalb Jahre dauerten. Die Zulassung von Umwelt- und Naturschutzorganisationen zu diesen Verfahren würde das an der EU orientierte Wirkstoffüberprüfungsverfahren beeinträchtigen bzw. in erheblichem Masse verzögern. Dies hätte zur Folge, dass die neusten Erkenntnisse betreffend die einzelnen Wirkstoffe nicht so zeitnah umgesetzt werden könnten, wie dies der Schutz von Gesundheit, Mensch und Tier erfordere. Weiter könnte dadurch dem Naturschutz im Vergleich zu den übrigen Schutzgütern (Grundwasser-, Konsumenten-, Anwender- und Arbeiterschutz) ein übermässiges Gewicht verliehen werden. Schliesslich würde ein Präjudiz geschaffen für verschiedene weitere Zulassungsverfahren betreffend Pflanzenschutzmittel, Biozide, Arzneimittel, etc. Eine derartige massive Ausweitung des Verbandsbeschwerderechts bedürfte unbedingt einer demokratischen Legitimierung.
Diese Einwände sind unbehelflich:
Das BLW kann unnötige Beweisanträge der Verbände ablehnen und das Verfahren durch Fristansetzung für Stellungnahmen straff führen. Im Übrigen haben die Verbände kein Interesse an der Verschleppung von Überprüfungsverfahren und werden sich der Umsetzung von neuen Erkenntnissen zum Schutz von Gesundheit, Natur und Umwelt kaum widersetzen, sondern allenfalls die Prüfung von weitergehenderen Massnahmen beantragen. Dies kann u.U. in ein zweites, nachgelagertes Verfahren verschoben werden; in dringenden Fällen können auch vorsorgliche Massnahmen während laufendem Verfahren angeordnet werden (
Art. 3a PSMV
).
Es entspricht einem bewussten Entscheid des Gesetzgebers, die Verbandsbeschwerde nur für die Interessen des Naturschutzes zuzulassen, um der "sprachlosen" Natur gebührende Berücksichtigung gegenüber den - i.d.R. durchschlagskräftigeren - Nutzinteressen zu verschaffen (ALAIN GRIFFEL, Das Verbandsbeschwerderecht im Brennpunkt zwischen Nutz- und Schutzinteressen, URP 2006 S. 95 ff., 105). Die Zulassung der Verbandsbeschwerde zur Durchsetzung anderer Interessen bedürfte einer gesetzlichen Grundlage.
BGE 144 II 218 S. 231
Vorliegend geht es indessen nicht um eine Ausweitung des Verbandsbeschwerderechts, sondern um dessen korrekte Anwendung. Wie dargelegt, steht den Naturschutzverbänden im Verfahren der Überprüfung von Pflanzenschutzmitteln die Beschwerdebefugnis nach
Art. 12 NHG
zu. Ob dies auch für die anderen vom Departement erwähnten Verfahren gilt, ist hier nicht zu entscheiden.
Ist die Verbandsbeschwerde bereits nach
Art. 12 NHG
gegeben, erübrigen sich weitere Ausführungen zur Aarhus-Konvention (vgl. dazu ausführlich
BGE 141 II 233
E. 4.3 S. 240 ff.).