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Urteilskopf
145 III 241
31. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit civil dans la cause A. contre B. (recours en matière civile)
4A_596/2018 du 7 mai 2019

regeste:
Regeste
Art. 18 und 312 ff. OR
; Negativzins; Auslegung nach dem Vertrauensprinzip.
"Darlehen" einer Summe Geldes zu einem gegenüber einem Referenzzinssatz (LIBOR Zinssatz für sechs Monate) indexierten variablen Zins zuzüglich einem fixen Zinssatz (Marge).
Unabhängig davon, ob eine solche Vereinbarung als Darlehensvertrag zu qualifizieren ist, steht es den Parteien jedenfalls frei, die Zahlung eines Negativzinses zu vereinbaren (der keinen Zins im juristischen Sinne darstellt).
Ob der mittlerweile negative Referenzzinssatz zur Aufhebung der fixen Marge oder gar zur Umkehrung des Zinsflusses führen kann, ist eine Frage der Vertragsauslegung (E. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 241
BGE 145 III 241 S. 241
A.
A.a
Le 20 juillet 2006, A. et L. AG ont conclu un contrat intitulé "Certificate evidencing indebtedness (Schuldschein)" dont il ressortait que L. AG mettrait 100'000'000 fr. à disposition de A. et que le prêt porterait intérêt au taux LIBOR-CHF
(London Interbank Offered Rate)
BGE 145 III 241 S. 242
à six mois augmenté d'un taux fixe de 0.0375 % par an dès le 10 août 2006.
Les intérêts dus semestriellement les 10 février et 10 août de chaque année devaient être déterminés par le taux LIBOR-CHF deux jours ouvrables avant le début de chaque période d'intérêts (art. 2). A. s'engageait à rembourser intégralement le montant en capital à l'échéance de paiement des intérêts survenant en août 2026 (art. 3). Par ailleurs, tout paiement en exécution du contrat devait intervenir, en monnaie ayant cours en Suisse à la date d'exigibilité, sur le compte du prêteur indiqué à l'emprunteur (art. 4).
Selon l'article 5, lettre a, deuxième phrase, du contrat, "In the event that the Borrower is required by law to make any deductions or withholdings, the Borrower shall pay such additional amounts of principal and interest as may be necessary so that the Lender shall receive the same amounts that it would have received without such withholding or deduction".
Parmi les cas de défauts prévus par le contrat, les parties sont convenues que: "The Lender and/or each assignee shall be entitled to declare the Loan or its participation in the loan due and to demand immediate redemption of the Loan or the relevant part thereof plus accrued interest if the Borrower fails to pay interest or principal within 10 Banking Days from the relevant due date after notice by the Agent on behalf of the Lender" (art. 6, [i]).
A.b
Ultérieurement, la participation de L. AG a été reprise pour moitié par N. AG et pour moitié par B. (50'000'000 fr. chacune).
A.c
L'introduction d'un taux d'intérêt négatif à - 0.75 % sur les avoirs en comptes de virement, prélevé à partir du 22 janvier 2015, ainsi que l'abolition du taux plancher entre le franc suisse et l'euro annoncée le 15 janvier 2015 par la Banque nationale suisse (ci-après: BNS), ont eu pour conséquence le basculement du taux LIBOR-CHF à six mois dans des taux négatifs.
En avril 2013, à la suite du maintien des taux de référence dans des valeurs négatives, la
Loan Market Association
a publié des recommandations dans lesquelles elle préconisait de prévoir un plancher de 0 % pour le taux d'intérêt variable prévu contractuellement ou d'ajouter des clauses de garantie de la marge fixe.
Par pli du 2 février 2015, B. a suggéré à A. que le contrat du 20 juillet 2006 soit modifié afin d'introduire un taux plancher du LIBOR-CHF
BGE 145 III 241 S. 243
à six mois de 0 %. L'objectif consistait à limiter le taux d'intérêt à concurrence de la marge fixe de crédit pour le cas où le taux variable serait négatif. A. a décliné cette proposition le lendemain.
A.d
Par lettre du 31 mars 2015, A. a constaté que B. avait failli à son obligation d'établir les taux d'intérêt applicables et de les lui transmettre aux échéances convenues.
Par pli du 28 avril 2015, B. s'est exécutée et a fixé à 0 % le montant global des intérêts dus en exécution du contrat du 20 juillet 2006, en précisant renoncer de façon exceptionnelle et gracieuse à la marge fixe pour la période commençant le 10 février 2015.
Par courrier électronique du 18 août 2015, B. a informé A. que le taux d'intérêt pour la période du 10 août 2015 au 10 février 2016 était similaire à celui de la période précédente.
A.e
Par courrier du 4 septembre 2015, A. a mis B. en demeure de fixer le taux d'intérêt applicable conformément au contrat - ce qui devait aboutir, selon elle, à des taux négatifs - et de procéder ensuite au virement des sommes ainsi déterminées sur son compte bancaire avant le 21 septembre 2015. B. s'y est opposée.
A.f
En septembre 2015, A. a reçu un avis de paiement d'intérêts de l'un de ses prêteurs menant au versement d'un total de 713'620 fr. d'intérêts négatifs en sa faveur. En octobre 2015, A. a reçu un autre avis de paiement d'intérêts négatifs. Le prêteur lui annonçait qu'un montant de 425'475 fr. lui serait crédité.
Une offre de contrat de prêt transmise par U. SA à A. fait également mention d'un emprunt en capital de 60'000'000 fr. avec un taux d'intérêt à - 0,55 %. Le document précise que "les intérêts seront crédités directement sur [le] compte postal" de A.
B.
B.a
Le 30 novembre 2016, A. a saisi le Tribunal de première instance du canton de Genève d'une demande en paiement dirigée contre B., dans laquelle elle concluait au paiement par cette dernière d'un montant de 183'539 fr. 03 avec intérêts à 5 % l'an dès le 10 décembre 2015.
Par jugement du 22 décembre 2017, le Tribunal de première instance a rejeté la demande en paiement.
B.b
Statuant par arrêt du 17 septembre 2018, la Chambre civile de la Cour de justice du canton de Genève a rejeté l'appel interjeté par la demanderesse contre ce jugement, qu'elle a confirmé.
BGE 145 III 241 S. 244
La cour cantonale a considéré en bref que la volonté réelle des parties était de conclure un contrat de prêt de consommation (
art. 312 CO
), à teneur duquel la défenderesse devait mettre à disposition de la demanderesse la somme de 100'000'000 fr., avec intérêts à un taux LIBOR-CHF à six mois plus 0.0375 % par an, soit un taux variable indexé plus une marge fixe. Le contrat était en revanche muet sur les conséquences d'un intérêt LIBOR-CHF négatif, ainsi que sur une éventuelle garantie de la marge de 0.0375 % convenue en faveur de la défenderesse. Par ailleurs, il ne ressortait aucunement des déclarations de volonté ou de l'attitude des parties, au moment de la conclusion du contrat, qu'elles auraient été d'accord sur les conséquences d'une chute de l'intérêt global (taux variable + marge) dans le négatif. Une interprétation subjective n'étant pas possible, il convenait de recourir à l'interprétation objective du contrat et de rechercher le sens et la portée objectifs que les parties pouvaient de bonne foi donner à leurs clauses contractuelles en référence aux normes relatives à ce contrat.
En concluant un contrat de prêt dont les clauses prévoyaient le paiement d'intérêts, les parties ne pouvaient de bonne foi qu'envisager leurs obligations respectives telles qu'elles ressortent de la loi, à savoir que le prêteur met le capital à disposition de l'emprunteur, qui s'engage à lui payer des intérêts en rémunération du prêt (cf.
art. 313 CO
) et à lui restituer ledit capital à l'échéance du contrat (
art. 312 CO
). Ainsi, à moins que les parties n'en aient expressément convenu, ce qui n'était pas le cas en l'espèce, une interprétation objective du contrat ne conduisait pas au retournement de l'obligation de paiement des intérêts de l'emprunteur au prêteur, ni ne garantissait à ce dernier un droit absolu à la marge convenue. Retenir le contraire, en l'absence de clauses contractuelles spécifiques, serait insoutenable au regard de l'économie du contrat de prêt telle qu'une personne de bonne foi devait la concevoir. Par conséquent, l'intérêt total - soit l'addition du taux variable et de la marge - ne pouvait être que positif ou nul.
En l'espèce, la chute du taux LIBOR-CHF à six mois avait réduit la marge à néant, du fait de l'absence de toute clause contractuelle de garantie de celle-ci, entraînant la survenance d'un taux d'intérêt contractuel total négatif. Cette situation ne pouvant pas survenir dans le cadre d'un contrat de prêt dans lequel rien n'était expressément prévu à ce sujet, le taux total devait être arrêté à zéro, sans qu'il soit nécessaire de recourir à l'application de la
clausula rebus sic stantibus.
En conséquence, les prétentions de la demanderesse devaient être rejetées.
BGE 145 III 241 S. 245
C.
La demanderesse a interjeté un recours en matière civile au Tribunal fédéral contre l'arrêt du 17 septembre 2018.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
(résumé)
Erwägungen
Extrait des considérants:
3.
3.1
Le prêt de consommation est un contrat par lequel le prêteur s'oblige à transférer la propriété d'une somme d'argent ou d'autres choses fongibles à l'emprunteur, à charge pour ce dernier de lui en rendre autant de même espèce et qualité (
art. 312 CO
). A la fin du contrat, l'emprunteur doit rendre au prêteur la propriété d'autant de choses de même espèce et qualité (SCHÄRER/MAURENBRECHER, in Basler Kommentar, Obligationenrecht, vol. I, 6
e
éd. 2015, n° 11 ad
art. 312 CO
; TERCIER ET AL., Les contrats spéciaux, 5
e
éd. 2016, n. 2529).
Les dispositions régissant le contrat de prêt de consommation ne sont pas de nature impérative, de sorte que les parties peuvent en principe aménager librement leur relation contractuelle (
art. 1 et 19 CO
).
3.2
En matière civile, le prêt est réputé gratuit (
art. 313 al. 1 CO
). En matière de commerce, le prêt est en revanche présumé onéreux, de telle sorte que des intérêts sont dus (
art. 313 al. 2 CO
), à moins que les parties n'aient prévu le contraire (ALEXANDER BLAESER, Die Zinsen im schweizerischen Obligationenrecht, 2011, p. 83; SCHÄRER/MAURENBRECHER, op. cit., n° 2 ad
art. 313 CO
; ROLF H. WEBER, in Berner Kommentar, 2013, n° 9 ad
art. 313 CO
; BOVET/RICHA, in Commentaire romand, Code des obligations, vol. I, 2
e
éd. 2012, n° 3 ad
art. 313 CO
; PETER HIGI, in Zürcher Kommentar, 3
e
éd. 2003, n° 13 ad
art. 313 CO
). Le prêt est de nature commerciale lorsque le prêteur octroie des prêts à titre professionnel (comme une banque) ou lorsque l'emprunteur utilise les fonds dans un but lié à ses affaires (SCHÄRER/MAURENBRECHER, op. cit., n° 3 ad
art. 313 CO
; BOVET/RICHA, op. cit., n° 3 ad
art. 313 CO
).
Le taux d'intérêt est en principe fixé par la convention (
art. 314 al. 1 CO
).
3.3
La notion d'intérêt n'est pas définie par le code des obligations. L'intérêt est généralement considéré comme étant la compensation due au créancier pour le capital dont celui-ci est privé (
ATF 136 III 247
consid. 5;
ATF 115 II 349
consid. 3;
52 II 228
consid. 3; VON TUHR/
BGE 145 III 241 S. 246
PETER, Allgemeiner Teil des Schweizerischen Obligationenrechts, vol. I, 3
e
éd. 1974, p. 68; GAUCH ET AL., Schweizerisches Obligationenrecht, Allgemeiner Teil, vol. II, 10
e
éd. 2014, n. 2350; TERCIER ET AL., op. cit., n. 2537; BLAESER, op. cit., p. 6; pour une définition partiellement différente, cf. BENEDIKT MAURENBRECHER, Das verzinsliche Darlehen im schweizerischen Recht, 1995, p. 89 ss). En d'autres termes, l'intérêt constitue la contrepartie de la mise à disposition du capital pendant la durée du prêt (
ATF 136 III 247
consid. 5). Son montant est déterminé en fonction du taux appliqué, de la somme prêtée et de la durée du prêt (
ATF 115 II 349
consid. 3;
52 II 228
consid. 3; TERCIER ET AL., op. cit., n. 2537).
Considéré à la lumière de la définition susmentionnée, un intérêt négatif ne constitue pas un intérêt au sens juridique du terme visé par les dispositions du code des obligations (JEAN-MARC SCHALLER, Negativzinsen im Aktiv- und Passivgeschäft von Banken, in Festschrift für Rolf H. Weber, 2016, p. 250; MAURENBRECHER/ECKERT, Aktuelle vertragsrechtliche Aspekte von Negativzinsen, Gesellschafts- und Kapitalmarktrecht [GesKR] 2015 p. 369 s.;MARTIN PLENIO, Negativzinsen auf Girokontoguthaben bei der SNB - Eine rechtliche Betrachtung, RSDA 2015 p. 528;
contra
: ROHNER/WINKLER, Negativzinsen aus steuerrechtlicher Sicht, Zürcher Steuerpraxis [ZStP] 1/2018 p. 23ss). En effet, en présence d'intérêts négatifs, l'on assiste à une inversion des flux de paiement. Ce n'est ainsi plus l'emprunteur qui rémunère le prêteur, mais au contraire ce dernier qui rétribue celui-là (MAURENBRECHER/ECKERT, op. cit., p. 377; SCHALLER, op. cit., p. 250). Certains auteurs qualifient l'intérêt négatif de "frais" que le prêteur d'une somme d'argent doit payer à l'emprunteur, calculés selon le montant dû et la durée de la dette, sans aucune conséquence sur la qualification du contrat comme contrat de prêt (cf. consid. 3.5.2 infra; MAURENBRECHER/ECKERT, op. cit., p. 370; ANDREAS HÜNERWADEL, in OR, Kommentar, schweizerisches Obligationenrecht, 3
e
éd. 2016, n
o
6 ad
art. 313 CO
; cf. aussi ATF 105 lb 348; s'agissant de la qualification sous l'angle du droit fiscal, cf. ROHNER/WINKLER, op. cit., p. 4).
3.4
Selon l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale suisse (LBN; RS 951.11), la BNS a pour mission de conduire la politique monétaire dans l'intérêt général du pays. Aux termes de l'
art. 17 LBN
, les banques doivent détenir des réserves minimales en vue de contribuer au bon fonctionnement du marché monétaire (al. 1). La BNS peut, au moyen d'une ordonnance, soumettre les émetteurs de monnaie électronique et d'autres émetteurs de moyens
BGE 145 III 241 S. 247
de paiement à l'obligation de détenir des réserves minimales, lorsque leur activité menace d'entraver gravement la mise en oeuvre de la politique monétaire (al. 2). Selon l'
art. 18 al. 1 LBN
, la BNS fixe le taux des réserves minimales que les banques doivent détenir en moyenne pour une période donnée; sont considérés comme réserves minimales les pièces de monnaie, billets de banque et avoirs en comptes de virement à la BNS que les banques détiennent en francs suisses. Conformément à l'
art. 18 al. 5 LBN
, la BNS fixe les modalités dans une ordonnance.
Dans l'ordonnance du 18 mars 2004 relative à la loi fédérale sur la Banque nationale suisse (OBN; RS 951.131), la BNS a défini à l'
art. 13 OBN
les actifs libellés en francs suisses que les banques peuvent prendre en compte pour satisfaire à l'obligation de détenir des réserves minimales - soit les pièces de monnaie courantes, les billets de banque et les avoirs en comptes de virement à la BNS - et à l'
art. 14 OBN
les engagements, libellés en francs suisses, dont elles doivent tenir compte pour le calcul des réserves minimales. Selon l'
art. 15 al. 1 OBN
, les réserves minimales à détenir s'élèvent à 2,5 % de la moyenne des montants que les engagements déterminants ont atteints à la fin de chacun des trois mois précédant la période d'application concernée.
Selon le chiffre 2.2.1 de ses Conditions générales - qui régissent les opérations qu'elle conclut en vertu des
art. 9 ss LBN
-, la BNS peut rémunérer les avoirs en comptes de virement ou prélever un intérêt négatif sur ces avoirs s'ils excèdent un certain montant (montant exonéré) qu'elle détermine; le cas échéant, la BNS fixe dans une note le taux de l'intérêt négatif, les montants exonérés et d'autres modalités; le taux d'intérêt et les montants exonérés peuvent être modifiés en tout temps.
Selon sa note du 1
er
mai 2015 concernant le prélèvement d'un intérêt négatif sur les avoirs en comptes de virement, la BNS, se fondant sur le chiffre 2.1.3 de ses anciennes Conditions générales (correspondant au chiffre 2.2.1 en vigueur depuis le 1
er
janvier 2019), prélève un intérêt négatif, fixé à - 0,75 % par an à compter du 22 janvier 2015 et jusqu'à nouvel avis, sur les avoirs en comptes de virement libellés en francs suisses, si ces avoirs excèdent un certain montant exonéré, calculé selon le chiffre 4 de la note.
En prélevant un intérêt négatif sur les avoirs en comptes de virement détenus par les banques auprès d'elle, la BNS avait pour objectif de
BGE 145 III 241 S. 248
faire passer le taux LIBOR pour les prêts interbancaires en francs suisses - qu'elle ne contrôle pas directement, puisqu'il est déterminé par les conditions sur le marché interbancaire, mais dont elle peut influencer le niveau notamment par le prélèvement d'un intérêt négatif sur les avoirs en comptes de virement - en territoire négatif, ce qui a immédiatement été le cas et est encore le cas à ce jour, étant précisé que l'intérêt négatif prélevé sur les avoirs en comptes de virement est toujours fixé à - 0,75 % par an.
3.5
3.5.1
Dans le cadre des prêts bancaires, il est fréquent que les parties prévoient un taux d'intérêt indexé à un taux variable (par exemple LIBOR ou EURIBOR [Euro Interbank Offered Rate]), de manière que le calcul des intérêts contractuels soit lié aux conditions du marché (SCHÄRER/MAURENBRECHER, op. cit., n° 2 ad
art. 314 CO
; MAURENBRECHER/ECKERT, op. cit., p. 375; CORINNE ZELLWEGER-GUTKNECHT, Negativzins: Vergütung für die Übernahme des Geldwertrisikos durch den Kapitalnehmer, Zeitschrift für die gesamte Privatrechtswissenschaft [ZfPW] 1/2015 p. 370). Elles ajoutent généralement à ce taux variable servant d'indice un taux fixe, lequel est communément considéré comme la marge que la banque se réserve en guise de rémunération et de compensation pour le risque de crédit encouru (BLAESER, op. cit., p. 93; MAURENBRECHER/ECKERT, op. cit., p. 375; ZELLWEGER-GUTKNECHT, op. cit., p. 370; SCHALLER, op. cit., p. 265 s.).
La chute du taux de référence dans des valeurs négatives - en raison singulièrement de la politique monétaire de la BNS (cf. consid. 3.4 supra) - peut, en fonction de la marge convenue par les parties à un tel contrat de prêt, mener à un taux d'intérêt total négatif (SCHALLER, op. cit., p. 265). Il reste à déterminer si les intérêts négatifs sont compatibles avec la notion même de prêt de consommation et les conséquences qu'entraîne le passage d'un taux d'intérêt total dans des valeurs négatives.
3.5.2
A l'échéance du prêt, l'emprunteur est en principe tenu de restituer au prêteur autant de biens de même espèce et qualité (
art. 312 al. 1 CO
). Comme les dispositions régissant le contrat de prêt de consommation ne sont pas de nature impérative, les parties peuvent en principe aménager librement leur relation contractuelle (cf. consid. 3.1 supra). Le Tribunal fédéral a ainsi considéré que les parties étaient libres de prévoir, dans le cadre d'un contrat de prêt partiaire, une participation aux pertes, admettant par là même que le montant à
BGE 145 III 241 S. 249
restituer à l'issue du contrat puisse être inférieur à celui consenti au départ, sans que cela altère la qualification du contrat de prêt partiaire (
ATF 99 II 303
consid. 4). La doctrine majoritaire estime également que les parties peuvent déroger à l'
art. 312 CO
, en prévoyant notamment que l'emprunteur devra restituer, au terme du prêt, un montant inférieur à celui qu'il a reçu (SCHÄRER/MAURENBRECHER, op. cit., n
o
11 ad
art. 312 CO
; MAURENBRECHER/ECKERT, op. cit., p. 377; WEBER, op. cit., n
o
64 ad
art. 312 CO
; MAURENBRECHER, op. cit., p. 126;
contra
: DIETER MEIER, Das partiarische Darlehen, 1988, p. 25). Si les parties conviennent que l'emprunteur devra rembourser un montant supérieur à celui mis à sa disposition, il s'agit d'un prêt onéreux. Si elles prévoient que l'emprunteur restituera une somme inférieure au capital prêté, cette différence correspond à une donation (SCHÄRER/ MAURENBRECHER, op. cit., n
o
12a ad
art. 312 CO
; BLAESER, op. cit., p. 81; HIGI, op. cit., n
o
92 ad
art. 312 CO
). Plus délicate est en revanche la question de savoir si les intérêts négatifs sont conciliables avec l'essence même du contrat de prêt. En effet, les intérêts négatifs affectent l'équilibre même du contrat de prêt, puisque les intérêts ne constituent alors plus la contrepartie de la mise à disposition du capital, mais une obligation supplémentaire à la charge du prêteur. En d'autres termes, l'emprunteur est rétribué pour l'utilisation d'un capital mis à sa disposition et peut se contenter de rembourser une somme inférieure au montant prêté (SCHÄRER/MAURENBRECHER, op. cit., n
o
1c ad
art. 314 CO
). Plusieurs auteurs semblent admettre que les parties puissent convenir d'un taux d'intérêt aléatoire pouvant, le cas échéant, aboutir au versement d'intérêts négatifs, sans que cela ne remette en question la qualification de prêt (ZELLWEGER-GUTKNECHT, op. cit., p. 373 s.; SCHÄRER/MAURENBRECHER, op. cit., n° 1c ad
art. 314 CO
, qui opèrent une distinction entre les opérations de dépôt et l'activité de crédit de la banque; MAURENBRECHER/ECKERT, op. cit., p. 377. Ces deux auteurs estiment en revanche qu'un contrat prévoyant un taux d'intérêt négatif fixe serait contraire à la nature du contrat de prêt). Les parties peuvent exclure le paiement d'intérêts négatifs en prévoyant expressément que le taux d'intérêt total (taux de référence + taux fixe) ne peut pas être inférieur à zéro, ou encore stipuler que le taux de référence lui-même, en tant que base de calcul de l'intérêt dû contractuellement, ne peut pas être inférieur à zéro, ce qui permet de garantir dans tous les cas la marge de la banque (cf. les recommandations de la
Loan Market Association
, lettre A.c supra). En vertu du principe de la liberté contractuelle, il leur est également
BGE 145 III 241 S. 250
loisible de prévoir expressément le paiement d'intérêts négatifs par le prêteur à l'emprunteur (PLENIO, op. cit., p. 528 s.). S'il n'est pas certain qu'une telle convention soit encore compatible avec l'essence même du contrat de prêt, elle n'en est pas moins valable et devrait être qualifiée de contrat de prêt atypique ou de contrat innommé (cf. sur ce point, SCHÄRER/MAURENBRECHER, op. cit., n
o
1c ad
art. 314 CO
).
La question de savoir si le passage en territoire négatif du taux de référence, voire du taux d'intérêt total incluant la marge de la banque, peut conduire à la suppression de cette marge, voire à l'inversion de l'obligation de paiement des intérêts en ce sens que c'est le prêteur qui doit payer des intérêts négatifs à l'emprunteur, doit être résolue par l'interprétation du contrat conclu par les parties. En l'absence de clauses expresses dans le contrat de prêt et lorsqu'une volonté réelle et commune des parties à cet égard ne peut pas être établie, comme en l'espèce, il y a lieu d'interpréter le contrat selon la théorie de la confiance.
3.5.3
Trois conceptions s'affrontent s'agissant des conséquences du passage en territoire négatif du taux de référence.
Selon une première approche, le taux d'intérêt global ne saurait être inférieur à la marge de la banque (MAURENBRECHER/ECKERT, op. cit., p. 376; SCHÄRER/MAURENBRECHER, op.cit., n
o
1c ad
art. 314 CO
; cf. aussi en droit allemand: HANNS-PETER KOLLMANN, Negative Zinsen, Eine rechtsökonomische Analyse, 2016, p. 135; WOLFGANG ERNST, Negativzinsen aus zivilrechtlicher Sicht - ein Problemaufriss, Zeitschrift für die gesamte Privatrechtswissenschaft[ZfPW] 1/2015p. 253; en droit français: FRANCIS-J. CRÉDOT, Variation du taux d'intérêt en fonction d'un indice monétaire (LIBOR CHF 3 mois) - Taux devenu négatif - Obligation du prêteur d'appliquer le taux d'intérêt négatif, Revue de droit bancaire et financier n. 2, mars 2016, p. 18; SAMIN/TORCK, Taux d'intérêt négatif, obligation de restitution de l'emprunteur, rémunération du prêteur et marge commerciale de la banque: zéro est arrivé ou zéro pointé ?, Revue de droit bancaire et financier n. 6, novembre 2018, p. 3 s.). Une interprétation objective de la convention devrait ainsi aboutir à la conclusion que le prêteur souhaitait conserver un bénéfice issu des intérêts fixes prévus contractuellement. En d'autres termes, il existerait une limitation (
floor
) de l'indice de référence à 0 %. Selon MAURENBRECHER/ECKERT, lorsque les parties n'ont pas expressément convenu du paiement d'intérêts
BGE 145 III 241 S. 251
négatifs par le prêteur à l'emprunteur, un renversement du paiement des intérêts ne devrait qu'exceptionnellement être couvert par la volonté hypothétique des parties, d'autant plus que dans le contrat de crédit, la partie intitulée "intérêts" ne fait généralement référence qu'aux obligations de l'emprunteur (MAURENBRECHER/ECKERT, op. cit., p. 375 s.).
Selon une deuxième conception, si le taux d'intérêt total devient négatif au point que la marge est réduite à néant, le taux d'intérêt total équivaut à 0 % et aucune des parties ne doit payer d'intérêts à l'autre. Ainsi, si la marge ne doit pas être préservée, cela ne signifie pas encore que l'emprunteur dispose d'une prétention à l'encontre du prêteur pour le solde des intérêts qui serait inférieur à 0 % (SCHALLER, op. cit., p. 266 s.; cf. aussi en droit allemand: SIMON BEHR, Vertragsrechtliche Zulässigkeit negativer Verzinsung im Einlagenbereich, 2018, p. 195 s.; BINDER/ETTENSBERGER, "Automatischer" Negativzins bei darlehensvertraglichen Zinsänderungsklauseln im Niedrigzinsumfeld? - Vertragsauslegung und Lösungsansätze -, Zeitschrift für Wirtschafts- und Bankrecht [WM] 2015 p. 2073 s.; en droit français: FRANCK AUCKENTHALER, Taux d'intérêt négatif: le monde à l'envers?, Revue de droit bancaire et financier n. 6, novembre 2016, p. 11; Rapport du Haut Comité Juridique de la place financière de Paris sur la problématique des taux d'intérêts négatifs du 30 mars 2017, p. 10 s.). Si les parties souhaitent maintenir la marge, indépendamment de la variation de l'indice de référence, elles doivent dès lors prévoir une clause spécifique à cet effet (SCHALLER, op. cit., p. 267).
La troisième approche revient à admettre que le taux d'intérêt global puisse entrer en territoire négatif, permettant ainsi à l'emprunteur de réclamer des intérêts au prêteur. Ainsi, lorsque les parties ont prévu un calcul des intérêts selon la formule "taux variable + marge", elles ont accepté que cela puisse entraîner un intérêt total négatif (ZELLWEGER-GUTKNECHT, op. cit., p. 373 s.; cf. aussi en droit allemand: LANGNER/MÜLLER, Negativzinsen im Passivgeschäft auf dem Prüfstand, Zeitschrift für Wirtschafts- und Bankrecht [WM] 2015 p. 1983). Selon ZELLWEGER-GUTKNECHT, si une inversion de l'obligation de paiement des intérêts ne va pas à l'encontre de la nature de l'intérêt en tant que contrepartie du prêt - en tout cas lorsque les parties ont prévu de fixer le taux d'intérêt contractuel selon une formule comprenant distinctement une marge générale et un taux de référence -, il convient de déterminer par interprétation si les parties ont effectivement prêté à la composante variable le sens d'une garantie de valeur.
BGE 145 III 241 S. 252
A cet égard, cet auteur estime que tant que les parties ne devaient pas, lors de la conclusion du contrat, tabler sur des taux de refinancement négatifs, un indice variable négatif pourrait, pour les contrats conclus avant l'apparition de taux d'intérêts négatifs, être considéré comme égal à zéro en tant que taux de référence pour la détermination de l'intérêt contractuel (ZELLWEGER-GUTKNECHT, op. cit., p. 373 s.).
3.5.4
En l'espèce, il est constant que les parties ont conclu un contrat de prêt de consommation (
art. 312 CO
), à teneur duquel le prêteur devait mettre à disposition de la demanderesse la somme de 100'000'000 fr., le prêt portant intérêt au taux LIBOR-CHF à six mois augmenté d'un taux fixe de 0.0375 % par an, soit un taux variable indexé plus une marge fixe, et que cette clause ne prévoyait ni plafond ni plancher à son application.
Le contrat ne contient aucune disposition sur les conséquences d'un éventuel passage du taux LIBOR-CHF à six mois en territoire négatif, ni sur une éventuelle garantie de la marge de 0.0375 % convenue en faveur de la défenderesse. Aucune clause du contrat ne traite expressément de la possibilité d'un renversement de l'obligation de paiement des intérêts. Au contraire, plusieurs de ses dispositions se réfèrent expressément au paiement d'intérêts par la seule demanderesse.
Par ailleurs, il n'apparaît pas que les parties devaient, lors de la conclusion du contrat le 20 juillet 2006 - soit huit ans et demi avant l'introduction par la BNS, le 22 janvier 2015, d'un taux d'intérêt négatif sur les avoirs en comptes de virement -, tabler sur des taux de refinancement négatifs, ni que la défenderesse puisse se refinancer à un taux d'intérêt négatif, étant précisé que les banques ne se refinancent pas nécessairement aux taux de référence sur le marché interbancaire (cf. MAURENBRECHER/ECKERT, op. cit., p. 375).
Dans ces circonstances, l'interprétation objective du contrat ne permet pas de retenir, selon le sens qui pouvait lui être donné de bonne foi au moment de sa conclusion, qu'en cas d'évolution du taux LIBOR-CHF à six mois en territoire négatif, ce serait le cas échéant à la défenderesse de payer à la demanderesse des intérêts négatifs.
Le caractère onéreux du prêt s'apprécie en principe au regard de la durée totale du prêt, sauf lorsque comme en l'espèce les parties ont réglé spécifiquement le calcul des intérêts en prévoyant des périodes d'intérêts déterminées. Ainsi, la question du flux des intérêts doit être examinée en fonction de chaque période d'intérêts choisie par les parties.
BGE 145 III 241 S. 253
La cour cantonale a certes retenu que compte tenu de leur qualité de professionnels de la branche et du caractère fluctuant des marchés monétaires et financiers, les parties avaient clairement envisagé que des fluctuations du taux LIBOR-CHF puissent survenir. Toutefois, cela ne suffit pas à retenir qu'elles auraient également envisagé un renversement, ne serait-ce que temporaire, de l'obligation de payer des intérêts, en cas de passage du taux LIBOR-CHF à six mois en territoire négatif.
La demanderesse ne peut par ailleurs rien déduire en sa faveur du fait que, dans le cadre d'autres prêts qu'elle a contractés ou aurait pu contracter à des dates inconnues, des intérêts négatifs lui ont été ou auraient pu lui être versés par le prêteur (cf. lettre A.f supra), dès lors qu'on ignore tout du contenu des relations contractuelles qui ont été ou auraient pu être nouées.
De même, la demanderesse ne peut rien tirer en sa faveur du fait que, selon des pièces qu'elle a produites en appel seulement et que les juges cantonaux ont considérées comme irrecevables - soit un arrêt de la Cour d'appel de Colmar (France) du 8 mars 2017 (pièce 38) ainsi qu'une ordonnance de référé d'un Tribunal parisien rendue le 25 septembre 2017 (pièce 39) -, des tribunaux français auraient jugé que dans le cas de prêts en francs suisses d'une durée de 25 ans, avec un taux d'intérêt variable basé sur le taux LIBOR-CH à trois mois sans stipulation d'un plancher, le caractère onéreux du prêt devait s'apprécier sur la totalité de la durée contractuelle et n'était pas annulé par le fait que le taux d'intérêt devienne négatif durant une certaine période. En effet, des décisions françaises prises en application du droit français, et au regard d'un état de fait largement inconnu, ne sont d'aucune pertinence pour l'interprétation objective du contrat présentement litigieux selon le droit suisse et sur la base des circonstances concrètes de la présente espèce. De même et pour les mêmes motifs, il importe peu que dans deux décisions récentes auxquelles se réfère la défenderesse, la Cour suprême d'Autriche ait considéré qu'une évolution négative du taux d'intérêt de référence ne pouvait pas aboutir à ce que le prêteur soit tenu de payer des intérêts à l'emprunteur.
3.5.5
Subsiste la question de savoir si, en application du principe de la confiance, l'interprétation du contrat conclu par les parties permet de retenir que celles-ci entendaient préserver la marge fixe du prêteur de 0,0375 %, indépendamment de la variation du taux LIBOR-CHF
BGE 145 III 241 S. 254
à six mois, ou au contraire limiter uniquement le taux d'intérêt global à 0 % sans garantir la marge bénéficiaire du prêteur. La marge correspond à la rémunération du prêteur pour les coûts et les risques engagés dans l'exécution du contrat. Faute de clause spécifique, on pourrait soutenir que les parties n'entendaient objectivement pas assurer au prêteur la réalisation d'un gain minimum correspondant à la marge. Par conséquent, le prêteur devrait supporter le risque de voir sa marge amputée par la variation, défavorable pour lui, de l'indice de référence.
Il ne faut cependant pas perdre de vue que le contrat conclu en l'espèce est réputé onéreux (
art. 313 al. 2 CO
). A défaut d'accord contraire, l'emprunteur est ainsi tenu de verser des intérêts au prêteur. Le caractère onéreux du prêt s'apprécie en principe au regard de la durée totale du prêt. En l'espèce, les parties ont toutefois prévu de calculer et de payer les intérêts à intervalles semestriels, avec la possibilité de dénoncer le prêt en cas de retard dans le paiement des intérêts. Il paraît raisonnable d'y voir objectivement la volonté d'obtenir une contrepartie à chaque échéance. Il est dès lors tout aussi raisonnable de soutenir que la variation de l'indice de référence ne saurait en l'occurrence conduire à la suppression de la marge, sous peine d'ôter à la convention conclue par les parties son caractère onéreux. La marge fixe, déterminée notamment en fonction du risque de crédit encouru, ne dépend pas de l'évolution de l'indice de référence, étranger à sa fixation. Admettre le contraire et considérer que la marge puisse être réduite en cas de passage en territoire négatif du taux de référence LIBOR-CHF à six mois pourrait revenir à nier la fixité de la marge convenue par les parties et à faire dépendre la marge de la variation de l'indice de référence. Par ailleurs, il ne faut pas oublier que la convention a été conclue par les parties en 2006, soit à une époque où elles pouvaient difficilement prévoir que la marge serait potentiellement affectée par le passage en territoire négatif de l'indice de référence. Sur le vu de ce qui précède, l'interprétation de la convention consistant à retenir que les parties entendaient préserver la marge du prêteur, indépendamment de la variation du taux de référence LIBOR-CHF à six mois, apparaît à tout le moins tout aussi défendable que celle opérée par la cour cantonale.
Point n'est toutefois besoin de trancher cette question dans la mesure où la défenderesse a renoncé dans le cadre de la présente procédure à déposer une demande reconventionnelle en vue de réclamer le paiement de la marge.
BGE 145 III 241 S. 255
3.5.6
En définitive, force est de constater que, contrairement à ce que soutient la demanderesse, les juges cantonaux n'ont pas violé les principes régissant l'interprétation des contrats en retenant, sur la base d'une interprétation objective du contrat de prêt litigieux qui échappe à la critique, que la demanderesse ne peut pas réclamer à la défenderesse le paiement d'intérêts négatifs, ce qui conduit au rejet de la demande.


canton: CH

region: Federation

header:
Urteilskopf
148 V 419
38. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit social dans la cause Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (CNA) contre A. (recours en matière de droit public)
8C_716/2021 du 12 octobre 2022

regeste:
Regeste
Art. 16 ATSG
;
Art. 18 Abs. 2 UVG
;
Art. 28 Abs. 4 UVV
; Anwendungsfall von
Art. 28 Abs. 4 UVV
; Verhältnis zum Abzug vom Tabellenlohn wegen des Alters.
Bei Anwendungsfällen von
Art. 28 Abs. 4 UVV
fällt ein Abzug zufolge fortgeschrittenen Alters des Versicherten ausser Betracht (E. 8).

text:
Sachverhalt
ab Seite 420
BGE 148 V 419 S. 420
A., né en 1955, s'est blessé au genou droit lors d'une chute à VTT le 15 juin 2019 et a bénéficié de la pose d'une prothèse totale de ce genou. Le médecin d'arrondissement de la CNA a admis une exigibilité de 100 % dans une activité adaptée à partir d'août 2020. Se basant sur un taux d'invalidité de 4 %, la CNA a nié le droit de l'assuré à une rente d'invalidité. La Chambre des assurances sociales de la Cour de justice de la République et canton de Genève a admis le recours formé par l'assuré et a réformé la décision sur opposition en ce sens qu'elle a mis l'assuré au bénéfice d'une rente d'invalidité fondée sur un taux d'invalidité de 14 %.
Le Tribunal fédéral a partiellement admis le recours interjeté par l'assureur contre cet arrêt.
(résumé)
Erwägungen
Extrait des considérants:
3.
3.1
Le litige porte sur la question de savoir si la cour cantonale a violé le droit fédéral en reconnaissant à l'intimé le droit à une rente fondée sur un taux d'invalidité de 14 %. Est uniquement litigieux le revenu avec invalidité devant être pris en compte pour la comparaison des revenus, plus particulièrement l'abattement de 10 % opéré sur le salaire statistique par la cour cantonale pour tenir compte des limitations fonctionnelles et de l'âge avancé de l'intimé.
(...)
5.
5.1
Selon l'
art. 6 al. 1 LAA
, les prestations d'assurance sont allouées en cas d'accident professionnel, d'accident non professionnel et de maladie professionnelle. Si l'assuré est invalide (
art. 8 LPGA
) à 10 % au moins ensuite d'un accident, il a droit à une rente d'invalidité (
art. 18 al. 1 LAA
). Pour évaluer le taux d'invalidité, le revenu que l'assuré aurait pu obtenir s'il n'était pas invalide est comparé avec celui qu'il pourrait obtenir en exerçant l'activité qui peut raisonnablement être exigée de lui après les traitements et les mesures de réadaptation, sur un marché du travail équilibré (
art. 16 LPGA
; méthode ordinaire de la comparaison des revenus).
BGE 148 V 419 S. 421
5.2
Le revenu d'invalide doit être évalué avant tout en fonction de la situation professionnelle concrète de l'assuré. En l'absence d'un revenu effectivement réalisé, soit lorsque la personne assurée, après la survenance de l'atteinte à la santé, n'a pas repris d'activité lucrative ou alors aucune activité normalement exigible, le revenu d'invalide peut être évalué sur la base de salaires fondés sur les données statistiques résultant de l'ESS (
ATF 148 V 174
consid. 6.2;
ATF 139 V 592
consid. 2.3;
ATF 135 V 297
consid. 5.2). Aux fins de déterminer le revenu d'invalide, le salaire fixé sur cette base peut à certaines conditions faire l'objet d'un abattement de 25 % au plus (
ATF 148 V 174
consid. 6.3;
ATF 129 V 472
consid. 4.2.3;
ATF 126 V 75
consid. 5b/aa-cc).
5.3
La mesure dans laquelle les salaires ressortant des statistiques doivent être réduits dépend de l'ensemble des circonstances personnelles et professionnelles du cas particulier (limitations liées au handicap, âge, années de service, nationalité/catégorie d'autorisation de séjour et taux d'occupation). Il n'y a pas lieu de procéder à des déductions distinctes pour chacun des facteurs entrant en considération. Il faut bien plutôt procéder à une évaluation globale, dans les limites du pouvoir d'appréciation, des effets de ces facteurs sur le revenu d'invalide, compte tenu de l'ensemble des circonstances du cas concret (
ATF 148 V 174
consid. 6.3;
ATF 126 V 75
précité consid. 5b/bb; arrêts 8C_175/2020 du 22 septembre 2020 consid. 3.3; 8C_766/2017 du 30 juillet 2018 consid. 8.3.1, in SVR 2019 UV n° 5 p. 18).
5.4
Le point de savoir s'il y a lieu de procéder à un abattement sur le salaire statistique en raison de circonstances particulières (liées au handicap de la personne ou à d'autres facteurs) est une question de droit qui peut être examinée librement par le Tribunal fédéral (
ATF 146 V 16
consid. 4.2;
ATF 142 V 178
consid. 2.5.9). En revanche, l'étendue de l'abattement sur le salaire statistique dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir d'appréciation, qui est soumise à l'examen du juge de dernière instance uniquement si la juridiction cantonale a exercé son pouvoir d'appréciation de manière contraire au droit, soit a commis un excès positif ("Ermessensüberschreitung") ou négatif ("Ermessensunterschreitung") de son pouvoir d'appréciation ou a abusé ("Ermessensmissbrauch") de celui-ci (
ATF 146 V 16
consid. 4.2;
ATF 137 V 71
consid. 5.1), notamment en retenant des critères inappropriés, en ne tenant pas compte de circonstances pertinentes, en ne procédant pas à un examen complet des circonstances pertinentes ou en n'usant pas de critères objectifs (
ATF 135 III 179
consid. 2.1;
ATF 130 III 176
consid. 1.2).
BGE 148 V 419 S. 422
5.5
Contrairement au pouvoir d'examen du Tribunal fédéral, celui de l'autorité judiciaire de première instance n'est pas limité dans ce contexte à la violation du droit (y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation), mais s'étend également à l'opportunité de la décision administrative ("Angemessenheitskontrolle"). En ce qui concerne l'opportunité de la décision en cause, l'examen porte sur le point de savoir si une autre solution que celle que l'autorité, dans un cas concret, a adoptée dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation et en respectant les principes généraux du droit n'aurait pas été plus judicieuse quant à son résultat. A cet égard, le tribunal des assurances sociales ne peut pas, sans motif pertinent, substituer sa propre appréciation à celle de l'administration; il doit s'appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître sa propre appréciation comme la mieux appropriée (
ATF 137 V 71
précité consid. 5.2 et l'arrêt cité).
(...)
7.
7.1
La cour cantonale ayant motivé l'abattement non seulement par les limitations fonctionnelles, mais également par l'âge avancé de l'intimé, il convient d'examiner si l'
art. 28 al. 4 OLAA
(RS 832.202) est applicable et quel serait le rapport de cette disposition avec un abattement à cause de l'âge. Les juges cantonaux ont certes évoqué cette disposition, mais ne se sont pas prononcés sur son application et n'ont pas spécifié les conclusions éventuelles devant en être tirées.
7.2
Sur la base de la délégation législative de l'
art. 18 al. 2 LAA
, le Conseil fédéral a édicté l'
art. 28 OLAA
, qui contient des prescriptions particulières pour l'évaluation de l'invalidité dans des cas spéciaux. L'
art. 28 al. 4 OLAA
dispose que si, en raison de son âge, l'assuré ne reprend pas d'activité lucrative après l'accident ou si la diminution de la capacité de gain est due essentiellement à son âge avancé, les revenus de l'activité lucrative déterminants pour l'évaluation du degré d'invalidité sont ceux d'un assuré d'âge moyen dont la santé a subi une atteinte de même gravité pourrait réaliser.
Cette disposition vise deux situations: celle où l'assuré, en raison de son âge, ne reprend plus d'activité lucrative après l'accident (variante I) et celle où l'atteinte à la capacité de gain a principalement pour origine l'âge avancé de l'assuré (variante II). L'assuré qui remplit l'un ou l'autre cas de figure ne touchera alors une rente d'invalidité que dans la mesure où une telle rente serait octroyée dans les mêmes conditions à un assuré d'âge moyen présentant les mêmes
BGE 148 V 419 S. 423
capacités professionnelles et les mêmes aptitudes personnelles. Ce système repose sur la considération qu'une même atteinte à la santé peut entraîner chez une personne âgée des répercussions bien plus importantes sur la capacité de gain que chez une personne d'âge moyen pour diverses raisons (difficultés de reclassement ou de reconversion professionnels, diminution des capacités d'adaptation et d'apprentissage), alors que l'âge en tant que tel n'est pas une atteinte à la santé dont l'assureur-accidents doit répondre (
ATF 122 V 418
consid. 3a; arrêt 8C_307/2017 du 26 septembre 2017 consid. 4.1; voir également PETER OMLIN, Die Invalidität in der obligatorischen Unfallversicherung, 1995, p. 235 ss.; GHÉLEW/RAMELET/RITTER, Commentaire de la loi sur l'assurance-accidents [LAA], 1992, p. 103). La deuxième variante est également applicable lorsque l'âge avancé n'est pas un facteur qui a une incidence sur l'exigibilité, mais qu'il est malgré tout un obstacle à la mise en valeur de la capacité résiduelle de gain, notamment parce qu'aucun employeur n'est disposé à engager un employé présentant des atteintes à la santé pour un laps de temps très court avant l'ouverture de son droit à une rente de l'AVS (arrêts 8C_307/2017 du 26 septembre 2017 consid. 4.2.2; 8C_346/2013 du 10 septembre 2013 consid. 4.2; 8C_806/2012 du 12 février 2013 consid. 5.2.2; HÜRZELER/CADERAS, in Kommentar zum schweizerischen Sozialversicherungsrecht, UVG, Hürzeler/Kieser [éd.], 2018, n° 42 ad
art. 18 LAA
). Il s'agit d'empêcher l'octroi de rentes d'invalidité qui comporteraient, en fait, une composante de prestation de vieillesse (cf. OMLIN, op. cit., p. 249 avec les références). On rappellera que les rentes ont un caractère viager (cf. toutefois le nouvel art. 20 al. 2
ter
LAA, en vigueur depuis le 1
er
janvier 2017; cf. consid. 8.4 infra). L'âge moyen est de 42 ans ou, du moins, se situe entre 40 et 45 ans, tandis que l'âge avancé est d'environ 60 ans; il ne s'agit toutefois que d'un ordre de grandeur et non d'une limite absolue (
ATF 122 V 418
consid. 1b; arrêts 8C_205/2016 du 20 juin 2016 consid. 3.4; U 106/89 du 13 août 1990 consid. 4d et e, in RAMA 1990 n° U 115 p. 389). La comparaison des revenus d'un assuré d'âge moyen comprend aussi bien le revenu sans invalidité que le revenu d'invalide (
ATF 114 V 310
consid. 2 in fine; arrêt 8C_554/2017 du 4 juillet 2018 consid. 3.3.1; OMLIN, op. cit., p. 256).
7.3
En l'espèce, l'intimé était âgé de 64 ans et huit mois au moment de l'ouverture du droit à la rente, et il ne lui restait que quatre mois d'activité professionnelle jusqu'à l'âge de la retraite AVS. Il ressort des constatations de l'arrêt attaqué qu'il s'était opposé à la décision
BGE 148 V 419 S. 424
initiale de la recourante pour le motif principal qu'il n'envisageait pas de pouvoir se former et reprendre une nouvelle activité pour seulement quelques mois. En outre, il demandait (à tort) l'octroi d'une rente d'invalidité de l'assurance-accidents jusqu'au 31 décembre 2020 uniquement, soit jusqu'au moment où il aurait atteint l'âge de retraite. Par ailleurs, la cour cantonale a retenu qu'il paraissait peu compatible avec un engagement limité à une période de quatre mois qu'un employeur octroie une certaine formation - impliquée par les activités du niveau de compétence 2 - à l'intimé. Ainsi, la conclusion s'impose que l'intimé n'a pas repris d'activité lucrative principalement à cause de son âge avancé. On est donc de toute évidence en présence d'un cas d'application de l'
art. 28 al. 4 OLAA
.
8.
8.1
L'application de l'
art. 28 al. 4 OLAA
étant admise, il sied d'examiner son rapport avec l'abattement à cause de l'âge.
8.2
A ce propos, on rappellera d'abord que, selon la jurisprudence, l'âge d'un assuré ne constitue pas en soi un facteur de réduction du salaire statistique. Autrement dit, il ne suffit pas de constater qu'un assuré a dépassé la cinquantaine au moment déterminant du droit à la rente pour que cette circonstance justifie de procéder à un abattement. Le Tribunal fédéral a insisté sur ce point et a affirmé que l'effet de l'âge combiné avec un handicap doit faire l'objet d'un examen dans le cas concret, les possibles effets pénalisants au niveau salarial induits par cette constellation aux yeux d'un potentiel employeur pouvant être compensés par d'autres éléments personnels ou professionnels tels que la formation et l'expérience professionnelles de l'assuré concerné (voir l'arrêt 8C_439/2017 du 6 octobre 2017, dans lequel il a été jugé, à propos d'un assuré ayant atteint 62 ans à la naissance du droit à la rente, qu'il n'y avait pas d'indices suffisants pour retenir qu'un tel âge représentait un facteur pénalisant par rapport aux autres travailleurs valides de la même catégorie d'âge, eu égard aux bonnes qualifications professionnelles de celui-ci; arrêt 8C_405/2021 du 9 novembre 2021 consid. 6.4.1).
8.3
On soulignera également que l'âge avancé d'un assuré - comme facteur prépondérant à son empêchement de maintenir sa capacité de gain - n'est pas pris en considération de la même manière en assurance-invalidité et en assurance-accidents, dans laquelle l'
art. 28 al. 4 OLAA
, en lien avec l'
art. 18 al. 2 LAA
, commande de faire abstraction du facteur de l'âge pour les deux termes de la comparaison des
BGE 148 V 419 S. 425
revenus, et que l'
art. 28 al. 4 OLAA
vise à empêcher l'octroi de rentes d'invalidité de l'assurance-accidents qui comporteraient, en fait, une composante de prestation de vieillesse (arrêt 8C_37/2017 du 15 septembre 2017 consid. 6.1; cf. consid. 7.2 supra). Le Tribunal fédéral n'a pas encore tranché le point de savoir si, dans le domaine de l'assurance-accidents obligatoire, l'âge avancé constitue un critère d'abattement ou si l'influence de l'âge sur la capacité de gain doit être prise en compte uniquement dans le cadre de la réglementation particulière de l'
art. 28 al. 4 OLAA
(cf. arrêts 8C_219/2022 du 2 juin 2022 consid. 6.7.2; 8C_608/2021 du 26 avril 2022 consid. 4.3.2; 8C_659/2021 du 17 février 2022 consid. 4.3.2; 8C_597/2020 du 16 juin 2021 consid. 5.2.5; 8C_227/2017 du 17 mai 2018 consid. 5, in SVR 2018 UV n° 40 p. 145).
8.4
Dans le cadre de la révision de la LAA du 25 septembre 2015 (Assurance-accidents et prévention des accidents, en vigueur depuis le 1
er
janvier 2017 [RO 2016 4375; FF 2008 4877; FF 2014 7691]), le législateur a introduit un nouvel art. 20 al. 2
ter
LAA, dont la teneur est la suivante: "Lorsque l'assuré atteint l'âge ordinaire de la retraite, la rente d'invalidité visée à l'al. 1 et la rente complémentaire visée à l'al. 2, allocations de renchérissement comprises, sont réduites comme suit, en dérogation à l'
art. 69 LPGA
, pour chaque année entière comprise entre le jour où il a eu 45 ans et le jour où l'accident est survenu: (a) pour un taux d'invalidité de 40 % ou plus: de 2 points de pourcentage, mais de 40 % au plus; (b) pour un taux d'invalidité inférieur à 40 %: de 1 point de pourcentage, mais de 20 % au plus."
Selon le Message du Conseil fédéral, les règles de réduction de l'art. 20 al. 2
ter
LAA devraient s'ajouter au correctif prévu à l'
art. 28 al. 4 OLAA
(Message additionnel du 19 septembre 2014 relatif à la modification de la loi fédérale sur l'assurance-accidents [Assurance-accidents et prévention des accidents; organisation et activités accessoiresde la CNA], FF 2014 7716). Comme les deux règles poursuivent en principe le même but, soit d'éviter une surindemnisation à cause de l'âge avancé de l'assuré, et que la loi a été modifiée ultérieurement, certains auteurs suggèrent d'examiner si, et dans quellemesure, la disposition contenue dans l'ordonnance serait toujours nécessaire pour atteindre ce but (THOMAS FLÜCKIGER, in Basler Kommentar, Unfallversicherungsgesetz, 2019, n° 83 ad
art. 18 LAA
; PHILIPP GEERTSEN, Das Komplementärrentensystem der Unfallversicherung zur Koordination von UVG-Invalidenrenten mit Rentenleistungen
BGE 148 V 419 S. 426
der I. Säule [Art. 20 Abs. 2 UVG], 2011, p. 340;HÜRZELER/CADERAS, op. cit., n° 38 ad
art. 18 LAA
). La question n'a pas à être examinée en l'espèce, la rente de l'intimé ne pouvant pas être réduite selon l'art. 20 al. 2
ter
LAA (cf. al. 2 des dispositions transitoires relatives à la modification du 25 septembre 2015). On retiendra néanmoins que, par cette disposition, le législateur a réitéré sa volonté d'éviter une surindemnisation à cause de l'âge avancé de l'assuré.
8.5
Pour atteindre son objectif, l'
art. 28 al. 4 OLAA
commande qu'on calcule le taux d'invalidité sur la base des revenus (sans et avec invalidité) hypothétiques que pourrait obtenir un assuré d'âge moyen, et que - contrairement à l'
art. 16 LPGA
- on fasse ainsi abstraction de l'incapacité de travail due à l'âge avancé de l'assuré (cf.
ATF 114 V 310
consid. 3b; arrêt U 60/87 du 12 avril 1988 consid. 2; OMLIN, op. cit., p. 255 et 257; cf. consid. 7.2 supra). Or, dès lors que l'on doit s'appuyer sur les valeurs salariales d'un assuré d'âge moyen, une influence pénalisante de l'âge avancé sur le salaire ne peut par définition pas entrer en ligne de compte. Il s'ensuit qu'un abattement à cause de l'âge avancé d'un assuré ne peut pas être envisagé lorsqu'on est en présence d'un cas d'application de l'
art. 28 al. 4 OLAA
.


header:
Urteilskopf
147 I 308
23. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. A. und Mitb. gegen Regierungsrat des Kantons Zug (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
1C_43/2020 vom 1. April 2021

regeste:
Regeste
Art. 87 Abs. 1 und
Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG
,
Art. 78 Abs. 1 BV
, Übereinkommen vom 3. Oktober 1985 zum Schutz des baugeschichtlichen Erbes in Europa (sog. Granada-Übereinkommen); Rechtmässigkeit von kantonalen Bestimmungen über den Denkmalschutz (abstrakte Normenkontrolle).
Legitimation zur Erlassbeschwerde von Eigentümern von geschützten und potentiell schützenswerten Gebäuden im Kanton im Zusammenhang mit neuen kantonalen Bestimmungen über den Denkmalschutz (E. 2).
Kognition des Bundesgerichts bei der abstrakten Normenkontrolle (E. 3).
Tragweite der Kompetenzbestimmung der Bundesverfassung im Bereich des Heimatschutzes (E. 4).
Rechtsnatur des Granada-Übereinkommens und Bedeutung der darin an den Gesetzgeber gerichteten Handlungspflichten im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle (E. 5 und 6).
Vereinbarkeit der konkret angefochtenen kantonalen Bestimmungen über die Denkmalpflege mit dem Granada-Übereinkommen (E. 7).

text:
Sachverhalt
ab Seite 309
BGE 147 I 308 S. 309
A.
Am 31. Januar 2019 beschloss der Kantonsrat Zug eine Teilrevision des kantonalen Gesetzes vom 26. April 1990 über Denkmalpflege, Archäologie und Kulturgüterschutz (Denkmalschutzgesetz, DMSG; BGS 423.11). Ziel der Revision war, im Rahmen der kantonalen Zuständigkeit strengere Voraussetzungen für den Schutz eines Objektes festzusetzen und dabei die Interessen der betroffenen Grundeigentümer stärker zu berücksichtigen. Erreicht werden sollte dies unter anderem durch die folgende Neufassung einzelner Gesetzesbestimmungen:
"§ 2 Abs. 1
Denkmäler nach diesem Gesetz sind Siedlungsteile, Gebäudegruppen, gestaltete Freiräume, Verkehrsanlagen, Einzelbauten, archäologische
BGE 147 I 308 S. 310
Stätten und Funde sowie in einer engen Beziehung hiezu stehende bewegliche Objekte, die einen äusserst hohen wissenschaftlichen, kulturellen oder heimatkundlichen Wert aufweisen (zwei von drei Kriterien müssen
kumulativ erfüllt sein).
§ 4 Abs. 1
Objekte, an deren Erhaltung ein äusserst hohes öffentliches Interesse besteht, werden unter kantonalen Schutz gestellt und in das Verzeichnis der geschützten Denkmäler eingetragen.
§ 25 Abs. 1
Soweit der Schutz des Denkmals mittels öffentlich-rechtlichem Vertrag mit der Eigentümerschaft nicht sichergestellt werden kann, entscheidet der Regierungsrat über die Unterschutzstellung und den Schutzumfang. Er beschliesst sie, wenn
a) das Denkmal von äusserst hohem wissenschaftlichen, kulturellen oder heimatkundlichen Wert ist (zwei von drei Kriterien müssen kumulativ erfüllt sein);
b) das öffentliche Interesse an dessen Erhaltung allfällige entgegenstehende Privatinteressen oder anderweitige öffentliche Interessen überwiegt;
c) die Massnahme verhältnismässig ist und eine langfristige Nutzung ermöglicht wird;
d) die dem Gemeinwesen entstehenden Kosten auch auf Dauer tragbar erscheinen.
§ 25 Abs. 4
Objekte, die jünger als 70 Jahre alt sind, können nicht gegen den Willen der Eigentümerschaft unter Schutz gestellt werden, sofern sie nicht von regionaler oder nationaler Bedeutung sind. Bei Bauten bezieht sich das Alter auf das Datum der rechtskräftigen Baubewilligung. Massgebend ist das Alter zum Beginn des Unterschutzstellungsverfahrens oder zum Zeitpunkt der Einreichung eines Bau- oder Abbruchgesuchs durch die Eigentümerschaft."
Nachdem gegen die Teilrevision des Denkmalpflegegesetzes vom 31. Januar 2019 das Referendum ergriffen worden war, wurde die Gesetzesänderung in der Volksabstimmung vom 24. November 2019 mit einem Ja-Anteil von 65.53 % angenommen. In der Folge wurde die Gesetzesrevision am 13. Dezember 2019 im Amtsblatt des Kantons Zug publiziert.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als Erlassbeschwerde vom 27. Januar 2020 stellen A., B., C., D. und E. den folgenden Antrag in der Sache:
BGE 147 I 308 S. 311
"Es seien folgende Änderungen des Denkmalschutzgesetzes vom 31. Januar 2019 aufzuheben:
- in § 2 Abs. 1 die Teile "äusserst" und "(zwei von drei Kriterien müssen kumulativ erfüllt sein)"
- in § 4 Abs. 1 das Wort "äusserst"
- in § 25 Abs. 1 lit. a die Teile "äusserst" und "(zwei von drei Kriterien müssen kumulativ erfüllt sein)"
- und § 25 Abs. 4 als Ganzes."
Zur Begründung wird im Wesentlichen geltend gemacht, die angefochtenen Bestimmungen verstiessen gegen die Bundesverfassung sowie völkerrechtliche Schutzpflichten der Schweiz im Bereich des Denkmalschutzes.
Der Kanton Zug, vertreten durch die Direktion des Innern, sowie der Kantonsrat Zug, unter Verweis auf die umfassende Stellungnahme des Kantons Zug, schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
A., B., C., D. und E. äusserten sich am 1. April 2020 nochmals zur Sache.
C.
Mit verfahrensleitender Verfügung vom 2. März 2020 wies der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts ein Gesuch der Beschwerdeführer um aufschiebende Wirkung ab.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, hebt § 25 Abs. 4 DMSG auf und weist die Beschwerde im Übrigen ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses ist nach
Art. 89 Abs. 1 lit. b und lit. c BGG
legitimiert, wer durch den Erlass besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Keine Bedeutung kommt im vorliegenden Fall lit. a der genannten Bestimmung zu, da die Beschwerde gegen den Erlass gestützt auf
Art. 87 Abs. 1 BGG
ohne vorgängiges kantonales Verfahren direkt an das Bundesgericht erfolgen kann.
2.2
Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist nach
Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG
vom angefochtenen Erlass besonders berührt, wen die angefochtene Bestimmung unmittelbar oder zumindest virtuell betrifft. Virtuelle Betroffenheit setzt voraus, dass die beschwerdeführende Person von der angefochtenen Regelung mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal unmittelbar betroffen
BGE 147 I 308 S. 312
sein wird (vgl.
BGE 142 V 395
E. 2 S. 397). Das schutzwürdige Interesse nach
Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG
kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein (vgl. Urteil 2C_519/2015 vom 12. Januar 2017 E. 1.2.1, nicht publ. in:
BGE 143 I 137
).
2.3
Die Beschwerdeführer sind alle Eigentümer von geschützten oder potentiell schützenswerten Gebäuden im Kanton Zug und erklären sich daran interessiert, dass ihre Bauten langfristig als kulturelle Erinnerung erhalten bleiben. Die Beschwerdeführer 2 und 3 sind Stockwerkeigentümer in einem Gebäude in Cham, das Teil einer Siedlungsgruppe bildet, die im Jahr 2018 in das Inventar der schützenswerten Denkmäler aufgenommen wurde. Dabei handelt es sich um das Inventar von Objekten, deren Schutz noch nicht rechtskräftig feststeht, sondern erwogen wird (vgl. § 5 DMSG). Die Beschwerdeführer verlangen den Schutz ihrer Siedlung, was jedoch von anderen Stockwerkeigentümern sowie von dritter Seite bestritten wird. Der Beschwerdeführer 1 ist Eigentümer eines geschützten Mehrfamilienhauses in Zug. Der Beschwerdeführer 4 ist Eigentümer einer Wohnung in Zug in einem Mehrfamilienhaus aus den früheren 1970er Jahren, das zurzeit mit architektur- und stadtbaugeschichtlicher Bedeutung als schützenswert beurteilt ist. Die Beschwerdeführerin 5 ist ebenfalls Eigentümerin einer Wohnung, und zwar in einer Terrassensiedlung in Zug aus der Zeit von 1957 bis 1960, die kürzlich unter Schutz gestellt wurde. Die Beschwerdeführer 1, 4 und 5 befürchten, dass ihr Grundeigentum die strengeren neuen Schutzanforderungen möglicherweise nicht erfüllt, womit ihr Anspruch auf Beiträge für Unterhaltsarbeiten nach § 34 DMSG untergehen könnte. Das gilt insbesondere mit Blick auf die gesteigerten Voraussetzungen beim massgeblichen Begriff der Schutzgüter (vgl. § 2, 4 und 25 Abs. 1 DMSG) sowie für den Zustimmungsvorbehalt von Schutzobjekten von lokaler Bedeutung, die jünger als 70 Jahre alt sind (vgl. § 25 Abs. 4 DMSG).
2.4
Zwar ist umstritten, wie sich das neue Recht auf altrechtlich anerkannte Schutzobjekte auswirkt. Nach der Übergangsbestimmung von § 44 Abs. 1 DMSG werden aber Verfahren betreffend die Unterschutzstellung bzw. Inventarentlassung von Denkmälern, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Rechts hängig sind, nach neuem Recht abgeschlossen. Das trifft für die Beschwerdeführer 2 und 3 zu. Gemäss § 44 Abs. 2 DMSG werden hingegen Verfahren betreffend Beiträge an geschützte Denkmäler, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Rechts rechtskräftig zugesichert sind, nach
BGE 147 I 308 S. 313
bisherigem Recht abgeschlossen. Die Bestimmung regelt jedoch nur die Verfahren im Zusammenhang mit zugesicherten Beiträgen. Eine Neu- bzw. Deklassifizierung altrechtlich anerkannter Schutzobjekte nach neuem Recht mit Auswirkungen auf künftige Beiträge schliesst jedenfalls der Gesetzeswortlaut nicht von vornherein aus. Die Tragweite des Übergangsrechts ist daher eine heute offene Auslegungsfrage, wovon die Beschwerdeführer 1, 4 und 5 virtuell betroffen sind.
2.5
Überdies können alle Beschwerdeführer als potentiell berührte Grundeigentümer geltend machen, dass der kantonale Gesetzgeber die staatsvertraglichen Verpflichtungen zur Einrichtung einer völkerrechtskonformen Rechtsordnung zum Schutz des baugeschichtlichen Erbes nicht erfüllt (dazu mehr hinten E. 5). Sämtliche Beschwerdeführer sind demnach von der angefochtenen Gesetzesrevision virtuell betroffen.
3.
Die Beschwerdeführer rügen, die angefochtenen Gesetzesbestimmungen verstiessen gegen Bundesrecht, insbesondere gegen
Art. 78 Abs. 1 BV
sowie gegen das Übereinkommen vom 3. Oktober 1985 zum Schutz des baugeschichtlichen Erbes in Europa (sog. Granada- Übereinkommen; SR 0.440.4). Das Bundesgericht überprüft einen kantonalen Erlass im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle grundsätzlich mit freier Kognition, auferlegt sich aber aus Gründen des Föderalismus sowie der Verhältnismässigkeit eine gewisse Zurückhaltung. Nach der Rechtsprechung ist dabei massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit dem angerufenen Verfassungs- oder Gesetzesrecht vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen bzw. mit dem höherstufigen Bundesrecht vereinbarten Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (vgl.
BGE 146 I 70
E. 4 S. 73;
BGE 145 I 26
E. 1.4 S. 30 f.;
BGE 143 I 137
E. 2.2 S. 139;
BGE 140 I 2
E. 4 S. 14; je mit Hinweisen). Für die Beurteilung, ob eine kantonale bzw. kommunale Norm bundesrechtskonform ausgelegt werden kann, wird auf die Tragweite der damit verbundenen rechtlichen Auswirkungen, die Möglichkeit eines hinreichenden Rechtsschutzes bei einer späteren Normenkontrolle, die konkreten Umstände der Anwendung und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit abgestellt (vgl.
BGE 146 I 70
E. 4 S. 73;
BGE 138 II 173
E. 8.1 S. 190;
BGE 137 I 31
E. 2 S. 40).
4.
4.1
Nach
Art. 78 Abs. 1 BV
sind die Kantone für den Natur- und Heimatschutz zuständig. Bei dieser Bestimmung handelt es sich um
BGE 147 I 308 S. 314
eine verfassungsrechtliche Zuständigkeitsnorm. Gemäss dem überwiegenden Schrifttum lässt sich daraus aber keine Bedeutung ableiten, die über eine deklaratorische Wirkung hinausginge; sie rufe die ohnehin gemäss
Art. 3 und 43 BV
gegebene Kompetenz der Kantone im Bereich des Natur- und Heimatschutzes in Erinnerung, enthalte aber keine konkreten inhaltlichen Vorgaben und direkt anwendbaren Schutzverpflichtungen für die Kantone im Bereich des Heimatschutzes (DAJCAR/GRIFFEL, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, Waldmann und andere [Hrsg.], 2015, N. 8 f. zu
Art. 78 BV
; ARNOLD MARTI, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Ehrenzeller und andere [Hrsg.], 3. Aufl. 2014, N. 4 zu
Art. 78 BV
; WALTHER/WEBER, § 4 Nationales Recht, in: Handbuch Heimatschutzrecht, Ehrenzeller/Engeler [Hrsg.], 2020, S. 48). Vereinzelt wird dies bedauert und gefordert, dass es zeitgemäss erschiene, die Kantone zu gewissen Schutzleistungen zu verpflichten (vgl. JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, Chapitre premier: Le fondement constitutionnel, les rapports droit fédéral/droit cantonal et la systématique de la LPN, in: Kommentar NHG, Keller und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2019, S. 11 und 20).
4.2
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann
Art. 78 Abs. 1 BV
auch als Aufforderung zum Handeln verstanden werden bzw. soll im Sinne eines Appells die Kantone zu Leistungen im Bereich des Natur- und Heimatschutzes anspornen (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1A.115/2001 und 1P.441/2001 vom 8. Oktober 2001 E. 2d mit Literaturhinweisen; Botschaft vom 19. Mai 1961 über die Ergänzung der Bundesverfassung durch einen Artikel 24
sexies
betreffend den Natur- und Heimatschutz, BBl 1961 I 1109 f.). Gemäss der herrschenden Auffassung kann dem geltenden Verfassungsrecht jedoch im Wesentlichen nur entnommen werden, dass die Kantone mit Blick auf
Art. 49 Abs. 1 BV
das auf
Art. 78 Abs. 2-5 BV
gestützte Bundesrecht über den Natur- und Heimatschutz beachten müssen, in ihrem eigenen Zuständigkeitsbereich jedoch keinen verfassungsrechtlichen Verpflichtungen unterstehen (vgl. GIOVANNI BIAGGINI, BV, Kommentar, 2. Aufl. 2017, N. 3 zu
Art. 78 BV
; AURÉLIEN WIEDLER, La protection du patrimoine bâti, 2019, S. 50 f.). Allerdings ist es die Aufgabe der Kantone, die zur Erhaltung schutzwürdiger Objekte notwendigen Rechtsgrundlagen zu schaffen und über die Unterschutzstellung im Einzelfall zu befinden (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1A.115/2001 und 1P.441/2001 vom 8. Oktober 2001 E. 2d mit Verweis auf
BGE 121 II 8
E. 3a S. 15 und
BGE 120 Ib 27
BGE 147 I 308 S. 315
E. 3c/dd [recte: E. 2c/dd] S. 33). Insbesondere gilt das für die Erhaltung der Baudenkmäler regionaler und lokaler Bedeutung. Die Kantone sind zwar vom Bundesverfassungsrecht her frei, die Schutzvorkehren festzulegen und den Denkmalbegriff zu bestimmen (vgl.
BGE 121 II 8
E. 3a S. 14 f.). Es erscheint aber fraglich, ob es ihnen auch zustände, von ihrer Kompetenznorm von
Art. 78 Abs. 1 BV
gar keinen oder nur einen minimalistischen Gebrauch zu machen und gänzlich auf wirksame Schutznormen zu verzichten oder ob das nicht der verfassungsrechtlichen Kompetenzzuweisung widersprechen würde. Insofern stellt sich vor allem die Frage der Bedeutung der einschlägigen staatsvertraglichen Verpflichtungen, insbesondere der Granada-Konvention.
4.3
Nach dem schweizerischen Verständnis bilden völkerrechtliche Verträge Teil der Rechtsordnung, ohne dass sie ins Landesrecht transformiert werden müssen (vgl.
BGE 138 II 42
E. 3.1 S. 47). Nach dem Grundsatz des gemässigten Monismus hängt die innerstaatliche Geltung jedoch vom konkreten völker- und verfassungsrechtlichen Kontext ab (ASTRID EPINEY, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, Waldmann und andere [Hrsg.], 2015, N. 77 zu
Art. 5 BV
; TSCHUMI/SCHINDLER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Ehrenzeller und andere [Hrsg.], 3. Aufl. 2014, N. 65 f. zu
Art. 5 BV
; ZIEGLER/ODENDAHL, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Ehrenzeller und andere [Hrsg.], 3. Aufl. 2014, N. 47 zu Bundesverfassung und Völkerrecht). Die Granada-Konvention trat für die Schweiz am 1. Juli 1996 in Kraft und zählte damit bereits vor Erlass (18. April 1999) und Inkrafttreten (1. Januar 2000) der heutigen Bundesverfassung zur schweizerischen Rechtsordnung. Es erscheint daher nicht ausgeschlossen,
Art. 78 Abs. 1 BV
im Lichte des Völkerrechts auszulegen und bereits aus dem Verfassungsrecht eine dem Granada-Abkommen entsprechende Pflicht der Kantone zum Erlass damit übereinstimmender Schutznormen abzuleiten. Wie es sich damit verhält, kann jedoch offenbleiben, wenn davon ausgegangen werden kann, dass sich eine solche Pflicht ohnehin direkt aus dem Völkerrecht ergibt, was nachfolgend zu prüfen sein wird.
5.
5.1
Das Granada-Übereinkommen verlangt den Erlass geeigneter Vorschriften zum Schutz von Baudenkmälern (Art. 3 Ziff. 2 und Art. 4 Ziff. 2 i.V.m. Art. 1 Ziff. 1 Granada-Übereinkommen) und verpflichtet jede Vertragspartei, wirksame Kontroll- und Genehmigungsverfahren einzuführen (Art. 4 Ziff. 1 Granada-Übereinkommen). Diese Bestimmungen lauten wie folgt:
BGE 147 I 308 S. 316
"Art. 1
Das baugeschichtliche Erbe im Sinne dieses Übereinkommens umfasst folgende unbewegliche Kulturgüter:
1. Baudenkmäler: Alle Bauwerke von herausragendem geschichtlichem, archäologischem, künstlerischem, wissenschaftlichem, sozialem oder technischem Interesse, mit Einschluss zugehöriger Einrichtungen und Ausstattungen;
...
Art. 3
Jede Vertragspartei verpflichtet sich:
1. gesetzliche Massnahmen zum Schutze ihres baugeschichtlichen Erbes zu treffen;
2. geeignete Vorschriften zu erlassen, um den Schutz der Baudenkmäler, Baugruppen und Stätten zu gewährleisten.
Art. 4
Jede Vertragspartei verpflichtet sich:
1. wirksame Kontroll- und Genehmigungsverfahren einzuführen;
2. zu verhindern, dass geschützte Kulturgüter verunstaltet, beeinträchtigt oder zerstört werden. In diesem Sinne verpflichten sich die Vertragsparteien, falls dies noch nicht geschehen ist, gesetzlich vorzuschreiben,
a) dass jede beabsichtigte Zerstörung oder Veränderung von Baudenkmälern, die bereits geschützt sind oder für die Schutzmassnahmen eingeleitet worden sind, wie auch jede Beeinträchtigung ihrer Umgebung der zuständigen Behörde unterbreitet wird; ...
c) dass die Behörden vom Eigentümer eines geschützten Objektes verlangen können, gewisse Arbeiten durchzuführen, oder dass sie selber diese Arbeiten durchführen können, wenn der Eigentümer säumig ist;
d) dass ein geschütztes Objekt enteignet werden kann."
5.2
Nach der Rechtsprechung und der Lehre richten sich die Bestimmungen des Granada-Übereinkommens nicht an die rechtsanwendenden Behörden, weshalb eine kantonale Verfügung im Einzelfall nicht unmittelbar wegen Verletzung des Granada-Übereinkommens angefochten werden kann (Urteil des Bundesgerichts 1A.115/2001 und 1P.441/2001 vom 8. Oktober 2001 E. 2g; EPINEY/KERN, Drittes Kapitel: Internationales und europäisches Natur- und Heimatschutzrecht, in: Kommentar NHG, Keller und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2019, S. 154; BEATRICE WAGNER PFEIFER, Umweltrecht, Besondere Regelungsbereiche, 2013, Rz. 1199; Botschaft vom 26. April 1995 betreffend die Konventionen des Europarats zum Schutz des archäologischen und des baugeschichtlichen Erbes, BBl 1995 III 451 Ziff. 23).
BGE 147 I 308 S. 317
Die darin enthaltenen Bestimmungen verpflichten jedoch die Vertragsstaaten zum Erlass entsprechender Normen, d.h. zur Rechtsetzung. Es handelt sich somit um Gesetzgebungsaufträge. Im vorliegenden Fall steht nicht eine individuell-konkrete Verfügung im Streite, sondern es geht um den Erlass einschlägiger Schutzbestimmungen. Es fragt sich daher, ob die Beschwerdeführer geltend machen können, der Kanton Zug habe im Rahmen seiner Gesetzgebung über den Denkmalschutz die gemäss dem Granada-Übereinkommen erforderlichen Regelungen zu treffen bzw. die vorgesehenen Bestimmungen verstiessen gegen die entsprechende völkerrechtliche Verpflichtung der Schweiz.
5.3
Das Bundesgericht hatte sich auch schon mit der Frage der Handlungspflicht des kantonalen Gesetzgebers auseinanderzusetzen. Es entschied, es handle sich dabei um eine solche ausserhalb der üblichen Kategorien der unmittelbaren bzw. mittelbaren Anwendbarkeit von Normen. Auch wo der Gesetzgeber einen Spielraum hat und eine direkte Anwendung einschlägiger höherrangiger Normen im Einzelfall ausgeschlossen ist, kann er zum damit vereinbarten Handeln verpflichtet sein. Selbst wo keine justiziablen Individualrechte bestehen, sind in diesem Sinne Bestimmungen eines völkerrechtlichen Abkommens nicht bloss politische Absichtserklärungen, sondern sie bilden Teil der objektiven Rechtsordnung und sind als solche im Rahmen der Rechtsetzung durchsetzungsfähig (vgl.
BGE 137 I 305
E. 3.2 und 3.3 S. 318 ff. sowie E. 6.5 und 6.6 S. 325 ff.;
BGE 147 I 103
E. 11.4; ASTRID EPINEY, a.a.O., N. 79 zu
Art. 5 BV
; ANDREAS ZÜND, Grundrechtsverwirklichung ohne Verfassungsgerichtsbarkeit, AJP 2013 S. 1355 f.; ZÜND/ERRASS, Pandemie - Justiz - Menschenrechte, in: Pandemie und Recht, ZSR-Sondernummer, 2020, S. 80 f.). Zwar beruht Rechtsetzung auf einem politischen Prozess, der sowohl eine gewisse Zeit beansprucht als auch über eine inhaltliche Spannbreite verfügt. Ein gerichtliches Eingreifen kann sich daher nur rechtfertigen, wenn eine völker- oder verfassungsrechtliche Handlungspflicht des kantonalen Gesetzgebers inhaltlich und zeitlich zureichend bestimmt und messbar erscheint. Ist das der Fall, kann deren Einhaltung im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle geltend gemacht werden. Das trifft nicht nur zu, wenn der kantonale Gesetzgeber überhaupt nicht zeitgerecht handelt (wie das in
BGE 137 I 305
zu beurteilen war; zustimmend insoweit beispielsweise REGULA KÄGI-DIENER, AJP 2012 S. 402 f.; eingehend und im Wesentlichen ebenfalls zustimmend EVELYNE SCHMID, Völkerrechtliche
BGE 147 I 308 S. 318
Gesetzgebungsaufträge in den Kantonen, ZSR 135/2016 I S. 3 ff.; kritisch etwa MATHIAS KAUFMANN, Die unmittelbare Anwendbarkeit von Verfassungsnormen, Jusletter 16. Oktober 2017 Rz. 14 ff.), sondern gilt ebenfalls, wenn er zwar tätig wird, aber strittig ist, ob er sich inhaltlich an ausreichend konkretisierte Vorgaben des höherrangigen Rechts hält (vgl.
BGE 147 I 103
E. 11.4). Die entsprechende für die Gesetzgebung massgebliche Auslegung des Völkerrechts wird in einem solchen Zusammenhang im Übrigen konsequenterweise auch im Einzelfall im Rahmen der völkerrechtskonformen Rechtsanwendung vorfrageweise zu beachten sein.
5.4
Schliesst der Bund in einem Bereich, dessen Regelung innerstaatlich in die Kompetenz der Kantone fällt, völkerrechtliche Verträge, ist das zwar aufgrund seiner Staatsvertragskompetenz nach
Art. 54 BV
zulässig. Er darf dabei aber nicht seine fehlende Zuständigkeit kompensieren oder übersteuern (vgl. BERNHARD EHRENZELLER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Ehrenzeller und andere [Hrsg.], 3. Aufl. 2014, N. 8 zu
Art. 54 BV
). Das Bundesgericht prüft zwar frei, ob eine kantonale Regelung mit dem Konventionsrecht in Einklang steht; es auferlegt sich aber eine gewisse Zurückhaltung, wenn es um die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe geht. Es hebt im abstrakten Normenkontrollverfahren eine Bestimmung des kantonalen Rechts nur dann auf, wenn eine völkerrechtskonforme Anwendung ausgeschlossen ist oder wenig wahrscheinlich erscheint (vgl. oben E. 3).
6.
6.1
Obwohl die im Granada-Übereinkommen aufgestellten Grundsätze und Regeln verpflichtend sind, belassen sie den Staaten einen erheblichen Spielraum für deren Umsetzung. Insbesondere bezweckt die Konvention nicht eine Rechtsvereinheitlichung, sondern definiert lediglich einen Minimalstandard (BBl 1995 III 451 Ziff. 23). Dazu werden teilweise unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet, die eine weite Auslegung zulassen. Einzelne Bestimmungen der Granada-Konvention sind in diesem Sinne als allgemein gehaltene Gesetzgebungsaufträge formuliert, so beispielsweise Art. 6 Ziff. 3, wonach sich die Vertragsparteien verpflichten, private Initiativen zur Erhaltung und Wiederherstellung des baugeschichtlichen Erbes zu fördern. Daraus lassen sich keine spezifischen Gesetzgebungsaufträge ableiten. Andere Bestimmungen sind insofern jedoch konkreter.
6.2
Die Beschwerdeführer berufen sich auf Art. 3 Ziff. 2 und Art. 4 Ziff. 2 in Verbindung mit Art. 1 Ziff. 1 des
BGE 147 I 308 S. 319
Granada-Übereinkommens. Auch diese Bestimmungen belassen zwar dem Gesetzgeber der Vertragsparteien einen Handlungsspielraum bei der Definition der Schutzgüter und bei einzelnen Schutzmassnahmen, d.h. insbesondere für die Festlegung der Voraussetzungen und des Umfangs der Schutzgewährung sowie für die Wahl der passenden Mittel. Im Übrigen sind sie aber weitgehend präzise formuliert (vgl. EPINEY/KERN, a.a.O., S. 154) und enthalten eine ausreichend bestimmte grundsätzliche Verpflichtung des Gesetzgebers, Schutzgüter anzuerkennen und taugliche Schutzmassnahmen zu treffen. Dabei sind einzelne Handlungspflichten wie namentlich die gesetzliche Möglichkeit der Enteignung eines geschützten Objekts sogar eindeutig festgelegt. Die hier fraglichen Bestimmungen des Granada-Übereinkommens sind daher geeignet, im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle angerufen zu werden. Bei ihrer Auslegung und der Eingrenzung der daraus fliessenden Verpflichtungen ist aber dem gesetzgeberischen Spielraum Rechnung zu tragen.
6.3
Dass der Kanton Zug zum Schutz der Denkmäler auf seinem Gebiet verpflichtet ist, wird von ihm nicht in Frage gestellt. Dazu dient ja gerade das kantonale Denkmalschutzgesetz. Der Kanton Zug hält jedoch dafür, nicht gegen die Vorgaben der Granada-Konvention zu verstossen. Mit Blick auf mögliche lokale Schutzgüter wendet er vorweg ein, die Granada-Konvention schütze lediglich Denkmäler von nationaler und regionaler Bedeutung. Lokale Denkmäler fielen nicht darunter. Der Kanton beruft sich dabei auf eine entsprechende Literaturstelle (KERSTIN VON DER DECKEN, § 3 Internationales Recht, in: Handbuch Heimatschutzrecht, Ehrenzeller/Engeler [Hrsg.], 2020, S. 38 f.). Zwar trifft es zu, dass das Granada-Übereinkommen lediglich herausragende (vgl. zur richtigen Bedeutung dieses Begriffs nachfolgend E. 7.3) und damit besonders bedeutende Denkmäler schützt (vgl. Art. 1 Ziff. 1 des Abkommens). Die vom Kanton angerufene Literaturstelle schliesst aber lokale Objekte nicht aus, sondern benutzt die Begriffe der nationalen oder regionalen Denkmäler zur Abgrenzung von solchen globaler oder europäischer Bedeutung. Aus Art. 6 Ziff. 1 der Konvention ergibt sich vielmehr ausdrücklich, dass sich das Granada-Übereinkommen auch auf lokale Baudenkmäler bezieht, sieht die Bestimmung doch explizit die Pflicht der Vertragsparteien vor, die Erhaltung und Wiederherstellung des baugeschichtlichen Erbes im Rahmen der verfügbaren Mittel auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene finanziell zu unterstützen. Die Nennung der lokalen Ebene erschiene sinnlos, wären damit nicht lokale Denkmäler gemeint.
BGE 147 I 308 S. 320
7.
7.1
Die Beschwerdeführer wenden sich zunächst gegen die strengeren Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung in § 2 Abs. 1, § 4 Abs. 1 und § 25 Abs. 1 lit. a DMSG. Bei § 2 Abs. 1 und § 25 Abs. 1 lit. a DMSG rügen sie, dass der Denkmalbegriff und die Unterschutzstellung eines Objekts neu einen äusserst hohen wissenschaftlichen, kulturellen oder heimatkundlichen Wert voraussetzen und zwei dieser drei Kriterien kumulativ erfüllt sein müssen. In analoger Weise beanstanden sie bei § 4 Abs. 1 DMSG, dass die Unterschutzstellung und die Aufnahme ins Verzeichnis der geschützten Denkmäler ein äusserst statt wie bisher ein sehr hohes öffentliches Interesse an der Erhaltung eines Objekts voraussetzt. Konkret stossen sich die Beschwerdeführer an der Verwendung des Wortes "äusserst" in den drei Bestimmungen sowie am kumulativen Erfordernis des Vorliegens von mindestens zwei Wertkriterien in § 2 Abs. 1 und § 25 Abs. 1 lit. a DMSG.
7.2
Wie bereits dargelegt (vgl. vorne E. 6.1), definiert das Granada-Übereinkommen lediglich einen Minimalstandard und belässt den Vertragsparteien einen Handlungsspielraum für die Gesetzgebung über den Schutz des baugeschichtlichen Erbes. Damit können die einzelnen Staaten die Kriterien für die Unterschutzstellung auch weitgehend selbst bestimmen, solange sie tauglich sind, den Zweck der Granada-Konvention zu erfüllen, bzw. damit nicht in Widerspruch treten oder diesen unterlaufen. Der Kanton Zug stellt in den fraglichen Bestimmungen hohe Anforderungen an die Schutzgewährung. Dass es deswegen gar keine geschützten Objekte mehr geben wird, ist jedoch nicht ersichtlich. Es versteht sich auch, dass der Kanton bei der Umsetzung seines Rechts die aufgrund von
Art. 78 Abs. 2-5 BV
ergangenen Schutzvorschriften des Bundes und dabei insbesondere das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) und dessen Umsetzungserlasse wie namentlich die Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz (NHV; SR 451.1) sowie die Verordnung vom 13. November 2019 über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (VISOS; SR 451.12) zu beachten haben wird.
7.3
Strittig ist zunächst die wiederholte Verwendung des Wortes "äusserst" in der Gesetzesnovelle. Nach Art. 1 Ziff. 1 der Granada-Konvention in der deutschsprachigen Fassung sind Baudenkmäler von "herausragendem ... Interesse" zu schützen. Gemäss der Schlussbemerkung des Abkommens sind allerdings gleichermassen die
BGE 147 I 308 S. 321
französisch- und englischsprachigen Originalfassungen und nicht die deutsche Übersetzung verbindlich. Danach sind "monuments ... particulièrement remarquables" bzw. "monuments of conspicuous ... interest" zu schützen. Diese Formulierungen indizieren weniger strikte Anforderungen als die deutschsprachige Version. Das in der Gesetzesnovelle des Kantons Zug mehrfach verwendete Wort "äusserst" darf demnach nicht restriktiver ausgelegt werden als der anhand der Originalfassungen des Granada-Abkommens zu verstehende Begriff "herausragend". Der Zuger Gesetzgeber hat an sich keinen Hehl daraus gemacht, die gesetzliche Regelung mit der wiederholten Verwendung des Wortes "äusserst" und insbesondere der entsprechenden Ersetzung des Wortes "sehr" in der bisherigen Fassung von § 4 Abs. 1 DMSG verschärfen zu wollen. Bei einer freien Prüfung des Gesetzestexts wäre das möglicherweise von Belang. Mit Blick auf die erforderliche Völkerrechtskonformität ist jedoch lediglich zu prüfen, ob das neue Gesetz anhand der Granada-Konvention und deren Massstab ausgelegt werden kann, woran die konkrete Wortwahl nichts ändert. Es erscheint insoweit nicht ausgeschlossen, die neuen Bestimmungen, in denen das Wort "äusserst" vorkommt, im Sinne des Granada-Abkommens zu verstehen, auch wenn dadurch der gesetzgeberische Wille abgeschwächt wird. Insofern kann die Gesetzesnovelle demnach konventionskonform ausgelegt werden und verletzt sie Bundesrecht nicht.
7.4
In § 25 Abs. 1 lit. a DMSG werden die drei Kriterien des wissenschaftlichen, kulturellen und heimatkundlichen Werts definiert und es wird vorgeschrieben, dass für die Anerkennung von Schutzwürdigkeit kumulativ mindestens zwei dieser Kriterien erfüllt sein müssen. Dazu berufen sich die Beschwerdeführer auf ein Urteil des Bundesgerichts, woraus sie ableiten wollen, dass bereits jedes Kriterium für sich allein für die Bejahung der Schutzwürdigkeit genügen müsse (Urteil 1C_285/2017 vom 27. Oktober 2017 E. 2.4). Das Bundesgericht beurteilte es damals allerdings bloss nicht als willkürlich, ein einzelnes Kriterium als ausreichend zu beurteilen, woraus nicht im Umkehrschluss geschlossen werden kann, die Kantone seien verpflichtet, ein einziges Kriterium als genügend anzuerkennen.
Gemäss Art. 1 Ziff. 1 in Verbindung mit Art. 3 Ziff. 2 und Art. 4 Ziff. 2 der Granada-Konvention sind allerdings alle Bauwerke von herausragendem geschichtlichem, archäologischem, künstlerischem, wissenschaftlichem, sozialem oder technischem Interesse zu schützen. Dies wird erhärtet durch den Explanatory Report to the
BGE 147 I 308 S. 322
Convention for the Protection of the Architectural Heritage of Europe, wonach lediglich die "compliance with one or more of the[se] criteria" erforderlich ist (S. 5 des Reports). Es ist jedoch davon auszugehen, dass sich ohnehin in jedem schutzwürdigen Fall zumindest jeweils zwei der drei in § 25 Abs. 1 lit. a DMSG genannten Kriterien überlagern. So ist ein kulturell oder heimatkundlich interessantes Objekt zwangsläufig auch von wissenschaftlichem bzw. ein heimatkundliches von kulturellem Interesse und umgekehrt. Das Kumulationserfordernis stösst insofern ins Leere und vermag eine Schutzwürdigkeit nicht zu verhindern. Auch die fragliche Bestimmung lässt sich daher in diesem Sinne völker- und bundesrechtskonform auslegen. Ein Verstoss gegen höherrangiges Recht liegt insofern erneut nicht vor.
7.5
Problematisch erscheint die Bestimmung in § 25 Abs. 4 DMSG, wonach Objekte, die jünger als 70 Jahre alt sind, nicht gegen den Willen der Eigentümerschaft unter Schutz gestellt werden, sofern sie nicht von regionaler oder nationaler Bedeutung sind. Dass auch lokale Denkmäler unter den Schutz des Granada-Abkommens fallen können, wurde bereits dargelegt (vgl. vorne E. 6.3).
7.5.1
Die Beschwerdeführer rügen zunächst, es widerspreche nur schon der Schutzpflicht, die gesetzliche Möglichkeit zu schaffen, jüngere Objekte vom Schutz auszuschliessen. Dabei seien sowohl die Frist von 70 Jahren als auch die Anknüpfung an das Datum der rechtskräftigen Baubewilligung willkürlich und unverhältnismässig. Zwar trifft es zu, dass es aus heutiger Sicht vor 70 Jahren noch keine eigentlichen Baubewilligungen gab und die entsprechende Anknüpfung für gewisse Objekte aus der damaligen Zeit nicht möglich ist. Dieses Problem ist aber lediglich technischer Natur und lässt sich auslegungsmethodisch durch analoge Kriterien durchaus lösen. Fragwürdiger erscheint hingegen die gesetzliche Möglichkeit, jüngere Objekte ganz vom Denkmalschutz auszuschliessen. Obwohl sich eine Schutzwürdigkeit häufig erst durch Zeitablauf ergibt, ist das nicht zwingend. Mitunter kann eine Baute schon nach kurzer Zeit schutzwürdig sein, was ausnahmsweise auch für lokale und nicht nur nationale oder regionale Denkmäler zutreffen mag. Die Regelung, in solchen Fällen die Unterschutzstellung immer von der Zustimmung der Eigentümerschaft abhängen zu lassen, erscheint nicht mit dem Granada-Übereinkommen vereinbar, weil es der Staat diesfalls nicht mehr in der Hand hat, die öffentlichen Schutzinteressen
BGE 147 I 308 S. 323
durchzusetzen. Bei Gesamt-, Mit- oder Stockwerkeigentum verfügt sogar jeder einzelne beteiligte Eigentümer über ein entsprechendes Vetorecht. Dies stünde insbesondere in einem gewissen Widerspruch zu den Verpflichtungen gemäss Art. 3 Ziff. 2 der Konvention, geeignete Schutzmassnahmen zu ergreifen, nach Art. 4 Ziff. 1 des Abkommens, wirksame Kontroll- und Genehmigungsverfahren einzuführen, sowie gemäss Art. 4 Ziff. 2 des Übereinkommens, zu verhindern, dass geschützte Kulturgüter beeinträchtigt oder zerstört werden. Können Private entscheiden, dass schutzwürdige Objekte nicht geschützt werden, kann der Staat nicht verhindern, dass diese auch umgebaut oder abgerissen werden. Die entsprechenden Verpflichtungen nach Art. 3 und 4 des Übereinkommens würden damit ausgehöhlt bzw. ihres Sinnes entleert.
7.5.2
Noch deutlicher wird dieser Zusammenhang, wenn zusätzlich Art. 4 Ziff. 2 lit. d der Konvention in Betracht gezogen wird, wonach sich die Vertragsstaaten verpflichten, gesetzlich vorzuschreiben, dass ein geschütztes Objekt enteignet werden kann. Vermag die Grundeigentümerschaft durch Zustimmungsverweigerung zu verhindern, dass ein Objekt überhaupt geschützt wird, stösst jegliche Enteignungsmöglichkeit von vornherein ins Leere. Das heisst, dass das staatsvertraglich vorgeschriebene gesetzliche Enteignungsrecht diesfalls wirkungslos bleibt bzw. obsolet wird. Das kann nicht der Sinn des Granada-Übereinkommens sein.
7.5.3
Zwar mag die praktische Relevanz von § 25 Abs. 4 DMSG überschaubar bleiben, da es voraussichtlich nicht unzählige Anwendungsfälle für lokale Denkmäler geben dürfte, die noch keine 70 Jahre alt sind. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die gesetzlichen Anforderungen an die Schutzwürdigkeit eines Objekts auch für lokale Denkmäler gelten und nur schon deswegen eine Vielzahl von Unterschutzstellungen ausgeschlossen erscheint. Soweit dies trotzdem vorkommt, ist die Tragweite der mit der strittigen Norm verbundenen rechtlichen Auswirkungen aber erheblich, mit unter Umständen, namentlich wenn es zu einem Abbruch eines Gebäudes kommt, irreversiblem Charakter. § 25 Abs. 4 DMSG steht demnach in einem Widerspruch zur Granada-Konvention, der sich angesichts des klaren Wortlauts dieser Bestimmung auch nicht durch eine völkerrechtskonforme Auslegung beseitigen lässt.
7.6
Zusammenfassend ergibt sich, dass sich die von den Beschwerdeführern beanstandeten Bestimmungen von § 2 Abs. 1, § 4 Abs. 1
BGE 147 I 308 S. 324
und § 25 Abs. 1 lit. a DMSG im Einklang mit dem höherrangigen Recht auslegen lassen. Hingegen trifft dasselbe für § 25 Abs. 4 DMSG nicht zu. Der Kanton Zug macht allerdings geltend, bei den angefochtenen Bestimmungen handle es sich sowohl in ihrer Gesamtheit als auch je für sich um Kernregelungen der Teilrevision vom 31. Januar 2019, so dass ihre Aufhebung nicht in Betracht falle, ohne das Gesetz als Ganzes in Frage zu stellen. Die erforderlichen Anpassungen am Gesetzesprojekt bzw. bei der Auslegung der fraglichen Bestimmungen erscheinen jedoch nicht derart zentral, dass damit die ganze Novelle in Frage gestellt würde. Insbesondere verbleibt der Gesetzesänderung auch ohne § 25 Abs. 4 DMSG ein Sinn, weshalb diese Bestimmung für sich allein aufgehoben werden kann. Die Eigentümer werden überdies nicht gehindert, ihre Rechte in den einschlägigen Verwaltungsverfahren geltend zu machen. Die übrigen strittigen Voraussetzungen der Anerkennung eines Objekts als schutzwürdig bzw. der Unterschutzstellung sind zwar im Einklang mit der Granada-Konvention auszulegen, werden dadurch aber nicht inhaltslos und behalten ihre Gültigkeit. Die verfolgte Wirkung wird lediglich abgeschwächt, entfällt aber nicht. Die Gesetzesrevision wird durch den vorliegenden Entscheid mithin nicht obsolet.


header:
Urteilskopf
145 III 436
51. Auszug aus dem Urteil der II. zivilrechtlichen Abteilung i.S. A. gegen B. (Beschwerde in Zivilsachen)
5A_977/2018 vom 22. August 2019

regeste:
Regeste a
Art. 99 Abs. 1 und 2 BGG
; Feststellung der Nichtigkeit.
Die Nichtigkeit eines Urteils kann im bundesgerichtlichen Verfahren neu geltend gemacht werden (E. 3).
Regeste b
Art. 298b Abs. 3 und
Art. 298d Abs. 3 ZGB
;
Art. 304 Abs. 2 ZPO
; Kompetenzattraktion für Kinderbelange.
Sobald das Gericht mit der Unterhaltsfrage befasst ist, entscheidet es auch über die anderen Kindesbelange und die KESB verliert ihre diesbezügliche Entscheidbefugnis. Urteilt sie dennoch über die anderen Kindesbelange, ist ihr Entscheid aber nicht per se nichtig (E. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 437
BGE 145 III 436 S. 437
A.
C. (geb. 2013) ist die Tochter der getrennt lebenden Eltern A. und B., unter deren gemeinsamer Sorge sowie alternierender Obhut sie steht (bis anhin Ausübung der Obhut zu 1/3 und an einem Wochenende durch die Mutter sowie zu 2/3 und an drei Wochenenden durch den Vater). Im Jahr 2015 wurde eine Beistandschaft gemäss
Art. 308 Abs. 1 und 2 ZGB
errichtet. Auch sonst musste die KESB mehrmals autoritativ Regelungen treffen.
B.
Am 27. Oktober 2017 beantragte die Mutter die Neubeurteilung der Betreuungssituation. Nach Anhörung der Eltern und Eingang diverser Berichte regelte die KESB Biel mit Entscheid vom 15. Juni 2018 die Betreuungsanteile der Eltern neu und erteilte ihnen Weisungen.
Die hiergegen erhobene Beschwerde des Vaters wies das Obergericht des Kantons Bern mit Entscheid vom 23. Oktober 2018 ab.
C.
Gegen diesen Entscheid hat der Vater am 27. November 2018 beim Bundesgericht eine Beschwerde erhoben mit den Begehren um Feststellung der Nichtigkeit der beiden vorinstanzlichen Entscheide mangels sachlicher Zuständigkeit. Es wurden keine Vernehmlassungen, aber die kantonalen Akten eingeholt.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
(Zusammenfassung)
BGE 145 III 436 S. 438
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Der Beschwerdeführer stellt ein neues Rechtsbegehren und trägt einen vollständig neuen Sachverhalt vor. Im obergerichtlichen Entscheid wird die während des KESB-Verfahrens vom Kind beim Regionalgericht eingereichte Unterhaltsklage mit keinem Wort erwähnt. Offensichtlich hatten die Parteien weder die KESB noch das Obergericht darauf hingewiesen, sondern wurde ihnen bzw. dem Beschwerdeführer die Zuständigkeitsproblematik erst aufgrund eines entsprechenden vorfrageweisen Hinweises des Regionalgerichtes an der Hauptverhandlung im Unterhaltsverfahren bewusst.
Grundsätzlich sind im bundesgerichtlichen Verfahren weder neue Begehren (
Art. 99 Abs. 2 BGG
) noch neue tatsächliche Vorbringen zulässig (
Art. 99 Abs. 1 BGG
). Eine Ausnahme gilt jedoch, wenn die Feststellung der Nichtigkeit verlangt wird (Urteil 2C_227/2015 vom 31. Mai 2016 E. 1.3; DORMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N. 32 und 58a zu
Art. 99 BGG
); sie kann im Rechtsmittelverfahren geltend gemacht werden (
BGE 137 I 273
E. 3.1 S. 275;
BGE 137 III 217
E. 2.4.3 S. 225; Urteile 5A_758/2018 vom 18. April 2019 E. 1.3; 4A_415/2018 vom 7. Dezember 2018 E. 3.2; 5A_393/2018 vom 21. August 2018 E. 2.1; 4A_364/2017 vom 28. Februar 2018 E. 7.2.2). Vorliegend ist die Beschwerdeführung rechtzeitig und zulässig erfolgt; ausserhalb einer hängigen und zulässigen Beschwerde könnte die Nichtigkeit allerdings nicht geltend gemacht werden, weil dem Bundesgericht keine Oberaufsichtsfunktion über die KESB zukommt (Urteil 5A_393/2018 vom 21. August 2018 E. 2.1 betreffend Frage der KESB-Zuständigkeit bei hängigem Scheidungsverfahren; für weitere Konstellationen vgl.
BGE 135 III 46
E. 4.2 S. 48; Urteile 5D_159/2018 vom 13. November 2018 E. 5.1; 5A_580/2009 vom 2. Dezember 2009 E. 2.2).
4.
Fehlerhafte Entscheide sind nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung in der Regel nur anfechtbar. Als nichtig erweisen sie sich erst dann, wenn der ihnen anhaftende Mangel besonders schwer ist, wenn er sich als offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar erweist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Inhaltliche Mängel einer Entscheidung führen nur ausnahmsweise zur Nichtigkeit. Als Nichtigkeitsgründe fallen vorab funktionelle und sachliche Unzuständigkeit der entscheidenden Behörde sowie krasse Verfahrensfehler in Betracht (
BGE 144 IV 362
E. 1.4.3 S. 368;
BGE 139 II 243
E. 11.2 S. 260;
BGE 138 II 501
E. 3.1 S. 503;
BGE 137 I 273
E. 3.1 S. 275).
BGE 145 III 436 S. 439
Die KESB ist grundsätzlich und insbesondere bei nicht verheirateten Eltern die zur Regelung von Kinderbelangen bzw. Kindesschutzmassnahmen zuständige Behörde (vgl.
Art. 315 ZGB
), soweit nicht bereits ein Gericht mit den entsprechenden Fragen befasst ist, namentlich im Rahmen eines Eheschutz- oder Scheidungsverfahrens (vgl. Art. 133, Art. 176 Abs. 3, Art. 298 und Art. 315a f. ZGB; Botschaft vom 16. November 2011 zu einer Änderung des ZGB [Elterliche Sorge], BBl 2011 9094; Urteil 5A_393/2018 vom 21. August 2018 E. 2.2.2). Von der generellen aussergerichtlichen Regelungszuständigkeit ausgenommen ist jedoch der Kindesunterhalt: Die KESB kann zwar elterliche Unterhaltsvereinbarungen genehmigen (
Art. 134 Abs. 3 und
Art. 287 Abs. 1 ZGB
), darf aber in diesem Bereich nicht autoritativ entscheiden.
In der ursprünglichen Fassung von
Art. 298b Abs. 3 und
Art. 298d Abs. 3 ZGB
wurde die Klage auf Leistung des Unterhalts vorbehalten, jedoch keine Koordinationsregel in Bezug auf die weiteren Kinderbelange aufgestellt (vgl. AS 2014 360). In der Folge war unklar, ob das mit dem Unterhalt befasste Gericht über diese, namentlich über die für die Unterhaltsfestsetzung ausschlaggebende Obhuts- und Betreuungsfragen selbst zu urteilen oder ob es das Unterhaltsverfahren zu sistieren und das Ergebnis des KESB-Verfahrens über die Obhutszuteilung abzuwarten habe (zur betreffenden seinerzeitigen Kontroverse in der Lehre vgl. AFFOLTER-FRINGELI/VOGEL, Berner Kommentar, 2016, N. 38 zu
Art. 298b ZGB
).
Im Rahmen der Revision des Kindesunterhaltes hat der Gesetzgeber durch eine Ergänzung von
Art. 298b Abs. 3 und
Art. 298d Abs. 3 ZGB
sowie durch den neu geschaffenen
Art. 304 Abs. 2 ZPO
mit einer Koordinationsregel Klarheit geschaffen (AB 2014 N 1219 und AB 2014 S 1126). Die auf den 1. Januar 2017 in Kraft getretenen Gesetzesänderungen gehen dahin, dass das mit der Unterhaltsfrage befasste Gericht im Sinn einer Kompetenzattraktion auch über die Zuteilungsfragen und die weiteren Kinderbelange entscheidet (vgl. AS 2015 4302 f. und 4307; AFFOLTER-FRINGELI/VOGEL, a.a.O., N. 25 und 38 f. zu
Art. 298b ZGB
sowie N. 27 zu
Art. 298d ZGB
; MEIER/STETTLER, Droit de la filiation, 6. Aufl. 2019, Rz. 770). Nur am Rand, weil vorliegend nicht weiter interessierend, sei erwähnt, dass im KESB-Verfahren die Eltern die Verfahrensparteien sind, während die Unterhaltsklage vom Kind gegen den einen Elternteil eingeleitet wird. Demzufolge werden im Kind-Eltern-Verfahren Themen der Elternebene attrahiert, was den förmlichen Einbezug des anderen Elternteils
BGE 145 III 436 S. 440
(welcher in vielen Fällen das Kind im Unterhaltsprozess vertreten wird) in das Verfahren verlangt. Dies scheint vom Gesetzgeber bewusst in Kauf genommen worden zu sein.
Aus dem Gesagten erhellt, dass die KESB zwar die Entscheidkompetenz namentlich über die Obhut und die Betreuungsanteile an das Gericht abzugeben hat, sobald dieses mit der Unterhaltsfrage befasst ist. Dennoch lässt sich nicht sagen, dass ein in Verletzung der richterlichen Kompetenzattraktion ergangener KESB-Entscheid über die Obhut und/oder die Betreuungsanteile nichtig wäre, entscheidet doch die KESB hier im Bereich ihrer genuinen Kernzuständigkeit (vgl. zur Rechtsprechung, wonach keine Nichtigkeit vorliegt, wenn eine Behörde auf dem Gebiet ihrer allgemeinen Entscheidungsgewalt tätig wird:
BGE 137 III 217
E. 2.4.3 S. 225;
BGE 129 V 485
E. 2.3 S. 488;
BGE 127 II 32
E. 3g S. 47 f.; Urteile 5A_393/2018 vom 21. August 2018 E. 2.2.1; 1C_447/2016 vom 31. August 2017 E. 3.2; 5A_737/2014 vom 26. Mai 2015 E. 3.1). Zudem wird ihre Entscheidkompetenz in hängigen Verfahren lediglich im Zusammenhang mit Unterhaltsklagen und damit bloss ausnahmsweise derogiert; Grundsatz ist, dass die KESB jene Verfahren, die bei ihr im Zeitpunkt der Einleitung eines gerichtlichen Verfahrens anhängig sind, zu Ende führt (vgl.
Art. 315a Abs. 3 Ziff. 1 ZGB
). Dass vor diesem Hintergrund der zufolge richterlicher Kompetenzattraktion nachträglich eingetretene Zuständigkeitsverlust jedenfalls nicht "offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar" im Sinn der vorstehend zitierten Rechtsprechung war, zeigt sich gerade im Umstand, dass sie bis über das abgeschlossene kantonale Rechtsmittelverfahren hinaus keiner der anwaltlich vertretenen Parteien auffiel. Auch dieser Umstand, d.h. dass sie sich vorbehaltlos auf das Verfahren eingelassen und dieses auch nach Hängigkeit der Unterhaltsklage vorbehaltlos weitergeführt haben, ist bei der Frage der Nichtigkeit zu berücksichtigen (
BGE 136 II 489
E. 3.3 S. 496).