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Urteilskopf
148 II 106
7. Estratto della sentenza della II Corte di diritto pubblico nella causa A.A. S.A.U. e B.A. SA contro Consiglio di Stato del Cantone Ticino (ricorso in materia di diritto pubblico)
2C_155/2021 / 2C_157/2021 del 14 dicembre 2021

regeste:
Regeste
Art. 45 und 45a des früheren Gesetzes über die öffentlichen Aufträge des Kantons Tessin vom 20. Februar 2001 (aGöA) und Art. 45a und 45b desselben derzeit in Kraft stehenden Gesetzes (GöA). Öffentliche Beschaffung: Geldstrafe nach Vergabe von Unteraufträgen ohne Genehmigung der Vergabebehörde; Art; Verjährung. Analoge Anwendung der Verjährungsfrist nach
Art. 49a Abs. 3 lit. b KG
.
Darstellung der bestehenden vergaberechtlichen Sanktionen (E. 4.5.4.1). Sowohl nach dem früheren (Art. 45 und 45a aGöA; E. 4.5.1) als auch nach dem heute in Kraft stehenden kantonalen Recht (Art. 45a und 45b GöA; E. 4.5.2) stellt die streitige Geldstrafe eine Verwaltungssanktion dar. Erläuterung des neuen Bundes- und interkantonalen Rechts zu diesem Thema (E. 4.5.4.2, 4.5.4.3 und 4.5.4.4). Eine in einem Verwaltungsverfahren verhängte Geldstrafe ist als verwaltungsrechtliche und nicht als strafrechtliche Sanktion zu betrachten, auch wenn sie in ihren Wirkungen mit letzterer vergleichbar ist (E. 4.5.5). In Ermangelung einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage (siehe dazu E. 4.3) hat das Kantonsgericht nicht willkürlich gehandelt, insofern es die in
Art. 49a Abs. 3 lit. b KG
vorgesehene Verjährungsfrist von fünf Jahren analog angewandt hat (E. 4.6) und die Frist ab Beendigung der durch die nicht genehmigten Subunternehmer ausgeführten Arbeiten laufen liess (E. 4.7).

text:
Sachverhalt
ab Seite 108
BGE 148 II 106 S. 108
A.
A.a
L'8 febbraio 2008 il Municipio di X. ha indetto un pubblico concorso, retto dal Concordato intercantonale del 25 novembre 1994 sugli appalti pubblici, modificato il 15 marzo 2001 (CIAP; RL/TI 730.500) e impostato secondo la procedura selettiva per aggiudicare le opere da impresa generale concernenti l'edificazione della parte pubblica del C.; il bando è stato pubblicato sul Foglio ufficiale (FU) (...) Gli atti di gara prevedevano la facoltà di subappaltare parte dei lavori. In particolare era previsto che la sostituzione di un subappaltatore, segnatamente ad opera del deliberatario, deve essere sottoposta per approvazione al committente.
A.b
L'8 aprile 2009, il committente ha deliberato al Consorzio A., composto dalle ditte A.A. S.A.U., B.A. SA e D. SA e che aveva indicato 13 subappaltatori, le opere da impresa generale per un importo di fr. 128'687'614.-. Il 26 novembre 2009 il Comune di X. e il Consorzio A. hanno concluso il contratto di appalto che, fra le altre cose, riprendeva e specificava le clausole concorsuali in merito al subappalto, segnatamente che la sostituzione del subappaltatore, tra l'altro su iniziativa del deliberatario, in corso d'opera deve essere notificata e autorizzata dal committente.
B.
B.a
Dopo un iter che non occorre qui rievocare, il 27 agosto 2014 l'allora Ufficio dei lavori sussidiati e degli appalti (ULSA, ora Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche [UVCP]) ha notificato alle tre consorziate A.A. S.A.U., B.A. SA e D. SA (nel frattempo fallita) l'apertura nei loro confronti di un procedimento amministrativo per violazione delle normative legali vigenti in materia di appalti pubblici, più precisamente per subappalto non autorizzato dal committente di diverse opere sul cantiere, procedimento poi esteso il 9 luglio 2015 ad altri interventi.
B.b
Con decisione del 21 agosto 2019 il Consiglio di Stato ha escluso A.A. S.A.U. e B.A. SA dalla partecipazione a tutti gli appalti assoggettati alla legge del 20 febbraio 2001 sulle commesse pubbliche (LCPubb; RL/TI 730.100) o al CIAP per un periodo di 24 mesi e le ha condannate al pagamento di una pena pecuniaria di fr. 109'000.- ciascuna.
BGE 148 II 106 S. 109
B.c
Il 4 gennaio 2021 il Tribunale cantonale amministrativo, accogliendo parzialmente il ricorso delle due consorziate, ha annullato la loro esclusione dalla partecipazione a tutti i concorsi pubblici per 24 mesi ed ha ridotto le rispettive pene a fr. 100'000.- ciascuna.
C.
Il 12 febbraio 2021 A.A. S.A.U. (causa 2C_155/2021) e B.A. SA (causa 2C_157/2021), patrocinate dal medesimo avvocato, hanno inoltrato al Tribunale federale due distinti (ma nel tenore identici) ricorsi in materia di diritto pubblico, da trattare in subordine come ricorsi sussidiari in materia costituzionale, con i quali chiedono, tra l'altro, che anche la sanzione pecuniaria ridotta dal Tribunale cantonale amministrativo venga annullata.
Dopo aver congiunto le cause il Tribunale federale, dichiarati inammissibili i ricorsi sussidiari in materia costituzionale, ha respinto, in quanto ammissibili, i ricorsi in materia di diritto pubblico.
(riassunto)
Erwägungen
Dai considerandi:
4.
4.1
I ricorsi sollevano innanzitutto la questione della prescrizione dell'azione sanzionatoria del committente. In effetti, constatando che la legislazione in materia di commesse pubbliche non prevede termini di prescrizione e considerando che in simili circostanze il giudice debba fondarsi sulle norme stabilite dal legislatore in casi analoghi, il Tribunale cantonale amministrativo si è ispirato all'art. 49a cpv. 3 lett. b della legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (LCart; RS 251), che libera l'impresa che ha preso parte ad una limitazione della concorrenza da ogni sanzione se il comportamento illecito ha cessato di esplicare i suoi effetti da oltre cinque anni prima dell'apertura dell'inchiesta. A supporto della sua tesi, la precedente istanza ha fatto riferimento anche alla
DTF 140 II 384
nella quale il Tribunale federale aveva preso in considerazione la medesima norma in relazione ad una sanzione amministrativa (pena pecuniaria) pronunciata nei confronti del gestore di un casinò per violazione degli obblighi di diligenza impostigli dalla legislazione in materia di case da gioco. I giudici cantonali hanno quindi concluso che la sanzione sarebbe stata prescritta se il comportamento illecito delle ricorrenti si fosse concluso da oltre cinque anni dall'avvio della procedura amministrativa, ciò che in concreto non era il caso, siccome i lavori effettuati dai subappaltatori senza la debita autorizzazione erano terminati al più
BGE 148 II 106 S. 110
presto da dicembre 2012 in poi e le procedure amministrative nei confronti delle ricorrenti erano state aperte il 27 agosto 2014, rispettivamente il 9 luglio 2015.
4.2
Le ricorrenti sostengono che tale ragionamento violi gli artt. 5, 9 e 36 cpv. 3 Cost. In particolare, esse concordano con la constatazione dei giudici cantonali secondo cui la normativa cantonale in materia di appalti pubblici non disciplina la prescrizione dell'azione sanzionatoria intrapresa in applicazione dell'art. 45 vLCPubb (nella versione in vigore fino al 31 dicembre 2019, BU 2019, 218); tuttavia ravvisano nell'analogia da essi operata una violazione del divieto dell'arbitrio e della buona fede. A loro avviso questa deduzione non sarebbe sorretta da alcun valido appiglio e paragonerebbe tra loro fatti non pertinenti. Il tenore degli art. 45 cpv. 1 e 45b vLCPubb, come pure le considerazioni formulate dal Consiglio federale nell'ambito della revisione del diritto in materia di commesse pubbliche del 2019 avrebbero invece dovuto confermare la natura penale o quasi-penale della sanzione in questione e condurre di conseguenza "
eo ipso
" all'applicazione del termine di prescrizione di tre anni dettato dall'art. 3 della legge ticinese del 20 aprile 2010 di procedura per le contravvenzioni (RL/TI 311.100; in seguito: LPContr) - alla quale rinviava espressamente anche l'art. 45b cpv. 2 vLCPubb - e quindi in definitiva all'
art. 109 CP
. D'altro canto, secondo le ricorrenti, l'
art. 49a cpv. 3 lett. b LCart
non regolerebbe la prescrizione dell'azione, bensì i casi di
esenzione
da sanzione e questo quando il comportamento limitativo della concorrenza (ovvero l'atto illecito) è cessato 5 anni prima dell'apertura dell'inchiesta, ciò che avrebbe a loro avviso semmai dovuto indurre la precedente istanza a considerare come riferimento temporale non tanto la fine dei lavori effettuati in virtù del subappalto illecito, bensì il momento della conclusione del contratto di subappalto e della sua mancata notifica al committente: tali circostanze, che costituiscono l'atto illecito, risalirebbero all'aprile 2010, ossia ad oltre cinque anni dall'apertura del procedimento, che è avvenuta il 9 luglio 2015 quindi quando i 5 anni erano già trascorsi.
4.3
Un diritto si prescrive quando il suo titolare perde la facoltà di esigerne l'esecuzione forzata (THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2
a
ed. 2018, pag. 261). In diritto amministrativo non è raro che la prescrizione non sia espressamente disciplinata (PIERRE LOUIS MANFRINI, Les embûches de la prescription, in Le insidie della prescrizione, 2019, pagg. 101 segg., segnatamente pag. 103; THOMAS
BGE 148 II 106 S. 111
MEIER, Verjährung und Verwirkung öffentlich-rechtlicher Forderungen, 2013, pag. 157). Il Tribunale federale ha nondimeno riconosciuto che, in quanto istituzione generale del diritto, il principio della prescrittibilità delle pretese di diritto pubblico si impone anche in assenza di una base legale esplicita in virtù dei principi della sicurezza del diritto e della buona fede, che appaiono irrinunciabili in uno Stato fondato sul diritto (
DTF 140 II 384
consid. 4.2;
DTF 126 II 49
consid. 2a,
DTF 126 II 54
consid. 7;
DTF 125 V 396
consid. 3a e rispettivi riferimenti; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8
a
ed. 20, n. 764 segg.; TANQUEREL, op. cit., pag. 261). La prescrizione non si applica solo ai crediti pecuniari, ma anche al diritto di pronunciare una sanzione amministrativa avente carattere penale (
DTF 140 II 384
consid. 4.2). Nel silenzio del diritto positivo, è il giudice che deve decidere secondo la regola che egli adotterebbe come legislatore (
art. 1 cpv. 2 CC
), applicando per analogia il termine previsto da un'altra legge di diritto pubblico in una situazione assimilabile a quella che lo occupa o, se non ne esistono, facendo ricorso ai principi generali del diritto, segnatamente del diritto civile in materia di prescrizione (
DTF 140 II 384
consid. 4.2 con i relativi riferimenti giurisprudenziali e dottrinali). Trattandosi in particolare di pretese derivanti da atti illeciti, la dottrina e la giurisprudenza tendono ad ammettere che il termine vada di regola fissato in cinque anni (
DTF 126 II 54
consid. 7; DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 1252; più in generale vedasi MEIER, op. cit., pagg. 158 segg.).
4.4
In concreto, come già sottolineato, applicando il diritto cantonale delle commesse pubbliche, il Tribunale cantonale amministrativo ha fatto ricorso per analogia all'
art. 49a cpv. 3 lett. b LCart
, ispirandosi alla soluzione che il Tribunale federale aveva trovato nella
DTF 140 II 384
consid. 4.3 in relazione ad una pena pecuniaria pronunciata in virtù dell'art. 51 dell'ora abrogata legge federale del 18 dicembre 1998 sul gioco d'azzardo e sulle case da gioco (vLCG; RU 2018 5103 segnatamente 5145). Questa disposizione, intitolata "Sanzione amministrativa", prevedeva che al concessionario che commetteva a proprio vantaggio un'infrazione alla concessione o a una decisione passata in giudicato fosse addebitato un importo fino a tre volte il guadagno ottenuto con l'infrazione, oppure fino al 20 per cento del prodotto lordo dei giochi realizzato nell'ultimo anno d'esercizio. Il Tribunale federale ha ammesso che tale provvedimento andava considerato alla stregua di una
BGE 148 II 106 S. 112
sanzione amministrativa con carattere penale ai sensi dell'
art. 6 CEDU
, poiché, oltre ad avere un effetto preventivo, possedeva una componente penale e repressiva che si rifletteva nel fatto che il relativo importo non si limitava alla confisca del provento dell'infrazione ma - in funzione della gravità dell'infrazione e della colpa - poteva essere ben più elevato (
DTF 140 II 384
consid. 3.2.2). Ha quindi giudicato che, stante la forte analogia che esso presentava con la sanzione di cui all'
art. 49a LCart
, la possibilità di adottare il provvedimento sanzionatorio in questione fosse prescritta se, al momento dell'avvio dell'inchiesta, il comportamento che doveva essere sanzionato era cessato da oltre cinque anni, come previsto appunto all'
art. 49a cpv. 3 lett. b LCart
(
DTF 140 II 384
consid. 4.3.1).
Occorre quindi ora esaminare se la deduzione operata dal Tribunale amministrativo cantonale nel giudizio impugnato regga ad un esame sotto il profilo dell'arbitrio.
4.5
A tal fine, e sempre con un potere di cognizione limitato all'arbitrio, è opportuno dapprima analizzare se il provvedimento contestato dalla ricorrente possa effettivamente essere qualificato come sanzione amministrativa con carattere penale, alla stessa stregua della sanzione comminata dal diritto in materia di case da gioco nella sentenza evocata nonché dal diritto della concorrenza.
4.5.1
L'art. 45 vLCPubb, nella versione applicabile alla presente fattispecie, portava il titolo marginale "Sanzioni amministrative" e il suo primo capoverso era del seguente tenore: "In caso di gravi violazioni della presente legge, il Consiglio di Stato infligge una congrua pena pecuniaria e/o può escludere il contravventore da ogni aggiudicazione per un periodo massimo di 5 anni." Il secondo capoverso enumerava le fattispecie che configuravano gravi violazioni ai sensi del precedente capoverso; tra queste figurava anche il subappalto senza l'accordo del committente. Il terzo capoverso fissava il limite massimo della pena pecuniaria al 20 % del valore della commessa e il quarto capoverso disciplinava la pubblicazione delle decisioni di esclusione.
D'altra parte, l'art. 45a vLCPubb, che portava il titolo marginale "Sanzioni al committente", comminava una multa sino ad un massimo di fr. 20'000.- per atti illeciti intenzionali commessi dai membri dell'autorità committente e dai suoi ausiliari (cpv. 1) e l'art. 45b vLCPubb stabiliva che per le contravvenzioni era applicabile la legge ticinese del 20 aprile 2010 di procedura per le contravvenzioni.
BGE 148 II 106 S. 113
Questa formulazione era il frutto di una modifica della legge cantonale, entrata in vigore nel 2012, che intendeva rafforzare il sistema delle "sanzioni amministrative in caso di gravi violazioni della legge" introducendo nell'art. 45 vLCPubb "la possibilità di comminare una pena pecuniaria" accanto alla possibilità dell'esclusione da appalti futuri, già prevista dall'assetto preesistente (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato n. 6455 dell'8 febbraio 2011 concernente la modifica dell'articolo 45 della Legge cantonale sulle commesse pubbliche relativo alle sanzioni amministrative, pag. 1). Con l'art. 45a vLCPubb, invece, è stata introdotta "la facoltà per il Consiglio di Stato di punire tramite contravvenzione
i membri della committenza
rei di aver violato le prescrizioni della legge" (Messaggio n. 6455 citato, pag. 2; corsivo aggiunto). L'art. 45b vLCPubb - che dal profilo sistematico risulta sotto il medesimo titolo marginale dell'art. 45a vLCPubb - si riferiva unicamente alle contravvenzioni comminate ai membri della committenza, ai quali (ma solo a loro, contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti) si applicava la LPContr.
4.5.2
Il Tribunale federale ha già in passato statuito che la pena pecuniaria pronunciata in applicazione dell'art. 45 vLCPubb ha carattere amministrativo e ciò in ragione sia del titolo marginale della disposizione in questione ("Sanzioni amministrative"), sia del fatto che l'esclusione dai mercati pubblici futuri, che è contemplata dalla stessa disposizione quale misura alternativa o aggiuntiva, costituisce a sua volta una sanzione amministrativa; ha quindi scartato il ricorso in materia penale degli art. 78 segg. LTF (
DTF 140 I 252
consid. 1.1). A medesima conclusione era giunto rispetto all'ammenda che, in virtù della legge vodese sui mercati pubblici, può essere pronunciata in maniera cumulativa o alternativa alle altre sanzioni previste dalla legge cantonale, quali l'avvertimento o la revoca dell'aggiudicazione, l'esclusione da ogni nuovo mercato per una durata massima di cinque anni e l'esclusione dalla lista permanente degli offerenti qualificati. Il Tribunale federale aveva stabilito che, indipendentemente dal termine utilizzato - che può riferirsi tanto ad una sanzione di diritto amministrativo, quanto ad una sanzione di diritto penale - essa costituisce una misura amministrativa, come conferma anche il fatto che è pronunciata da un'autorità amministrativa e che, per di più, non può essere convertita in una pena privativa della libertà (
DTF 138 I 367
consid. 1). In quel contesto aveva ulteriormente precisato che una simile qualificazione non pregiudica l'applicabilità delle garanzie degli
art. 6 e 7 CEDU
anche alle sanzioni
BGE 148 II 106 S. 114
del diritto delle commesse pubbliche, ove l'entità della sanzione sia tale da conferire loro carattere penale (
DTF 138 I 367
consid. 5.2).
Questa Corte non vede ragioni fondate per scostarsi dalla propria giurisprudenza, che continua ad essere coerente non solo con la sistematica del diritto cantonale delle commesse pubbliche applicabile alla presente fattispecie (cfr. supra consid. 4.5.1), ma pure con la sua successiva modifica (cfr. infra consid. 4.5.3). Va peraltro rilevato che la qualifica del provvedimento litigioso alla stregua di una sanzione amministrativa è coerente pure con le categorizzazioni operate sia dalla nuova legislazione federale e intercantonale in materia di commesse pubbliche, sia dalla dottrina (cfr. infra consid. 4.5.4). Come si vedrà, in tutti questi ambiti, l'eventuale carattere penale del provvedimento ai sensi dell'
art. 6 CEDU
non ne cambia la natura di fondo amministrativa.
4.5.3
L'attuale LCPubb, profondamente rivista ed entrata in vigore il 1° gennaio 2020, ha riorganizzato le disposizioni relative all'impianto sanzionatorio come segue: l'art. 25 LCPubb, che già prevedeva l'esclusione dall'aggiudicazione della commessa oggetto della procedura degli offerenti che hanno adottato comportamenti contrari al diritto delle commesse pubbliche, ha aggiunto la possibilità di pronunciare la revoca di un'aggiudicazione già avvenuta. L'art. 45 vLCPubb, diventato l'art. 45a LCPubb, ha mantenuto il titolo marginale "Sanzioni amministrative", ha modificato la denominazione "pena pecuniaria" in "sanzione pecuniaria" ed ha ampliato la lista dei comportamenti passibili di una sanzione pecuniaria o di un'esclusione da appalti futuri. Inoltre un nuovo art. 45b LCPubb, che porta il titolo marginale "Sanzioni penali", al suo primo capoverso commina una multa fino a fr. 50'000.- per la commissione intenzionale da parte di membri sia del committente che degli aggiudicatari di una serie di atti illeciti particolarmente gravi e al secondo capoverso stabilisce che "[s]i applica la legge di procedura per le contravvenzioni del 20 aprile 2010 e la sanzione è di competenza del Consiglio di Stato".
4.5.4
4.5.4.1
D'altro canto, in generale, malgrado la mancanza d'uniformità nella terminologia utilizzata per indicare le varie tipologie di strumenti di vigilanza esistenti nel diritto amministrativo (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., n. 1440 segg. pagg. 331 segg.; TOBIAS JAAG, Sanktionen, in Fachhandbuch Verwaltungsrecht: Expertenwissen
BGE 148 II 106 S. 115
für die Praxis, 2015, pagg. 933 segg., segnatamente pagg. 936 segg.; TANQUEREL, op. cit., n. 1237 segg. pag. 419 seg.; DUBEY/ZUFFEREY, op. cit., n. 2243 segg.), nel diritto delle commesse pubbliche è sostanzialmente possibile individuare tre categorie di sanzioni: le misure amministrative intese a ripristinare la legalità e, indirettamente, anche a sanzionare la violazione di una prescrizione amministrativa ed a tutelare l'interesse pubblico minacciato; le sanzioni amministrative con carattere repressivo che, in ragione del loro effetto deterrente e punitivo, possono avere natura penale; ed infine le sanzioni penali in senso proprio (cfr., ad esempio, DIEBOLD/KELLER/ KREIS/TANNER, Aufsichtsinstrumente im revidierten Beschaffungsrecht, in Marchés publics, 2020, pagg. 315 segg.). Il nuovo diritto federale delle commesse pubbliche (segnatamente la legge federale del 21 giugno 2019 sugli appalti pubblici [LAPub], entrata in vigore il 1° gennaio 2021), che ha parallelamente comportato una riformulazione integrale del CIAP 2019 per quanto possibile armonizzata con la legge federale, ha rafforzato e sistematizzato l'impianto sanzionatorio del diritto delle commesse pubbliche in maniera più chiara e coerente con la tipizzazione appena evocata. Ancorché non direttamente applicabili alla fattispecie, ai fini della causa appare utile illustrarne le principali caratteristiche.
4.5.4.2
Da un lato, gli artt. 44 LAPub e 44 CIAP 2019 (che hanno identico tenore e sono intitolati "Esclusione dalla procedura e revoca dell'aggiudicazione") contemplano la possibilità di escludere un offerente dalla procedura di aggiudicazione, di radiarlo da un elenco o di revocare l'aggiudicazione. Si tratta di misure orientate al ripristino della legalità e quindi alla tutela immediata dell'interesse pubblico minacciato dal comportamento illecito dell'offerente, quindi di misure amministrative di natura restitutoria (DIEBOLD/ KELLER/KREIS/TANNER, op. cit., pag. 321 seg.; ASTRID WASER, Verschärfung der Sanktionen im Vergaberecht, in Jusletter del 28 settembre 2020, n. 5 segg.). Nella legge ticinese, misure corrispondenti sono previste all'art. 25 LCPubb (cfr. supra consid. 4.5.3).
4.5.4.3
D'altro lato, gli artt. 45 LAPub e 45 CIAP 2019 (intitolati "Sanzioni") prevedono l'esclusione da future commesse pubbliche per un periodo massimo di cinque anni o, nei casi meno gravi, l'ammonimento; è inoltre istituito un elenco centrale (non pubblico) degli offerenti e dei subappaltatori esclusi da future commesse pubbliche. Tali misure vanno qualificate come sanzioni amministrative intese a punire l'avvenuta violazione di determinati doveri da parte
BGE 148 II 106 S. 116
dell'offerente (carattere repressivo), con l'obiettivo di evitare che questa si riproponga (effetto preventivo), senza per contro mirare a ristabilire la legalità (DIEBOLD/KELLER/KREIS/TANNER, op. cit., pag. 322 seg.; WASER, op. cit., n. 35). In virtù della loro incisività e della loro natura deterrente e punitiva, il legislatore ha inteso riconoscere a simili provvedimenti un carattere penale (cfr. Messaggio del Consiglio federale del 15 febbraio 2017 già citato, FF 2017 1587 segg.["
equivalgono alle sanzioni penali
"; "
haben strafähnlichen Charakter
"; "
sont comparables à des sanctions pénales
"]. Per la dottrina si veda JAAG, op. cit., pag. 956; WASER, op. cit., n. 20 segg.;
contra
: DIEBOLD/KELLER/KREIS/TANNER, op. cit., n. 31, secondo i quali invece va qualificata quale misura disciplinare adottata nell'ambito della vigilanza sull'esercizio delle libere professioni, senza carattere penale, dato che l'esclusione dagli appalti futuri è addirittura meno grave del divieto di esercitare una professione che, in ambito finanziario, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale [
DTF 142 II 243
consid. 3.4] costituisce, per sua natura e gravità, una misura dettata da motivi di polizia economica che restringe la libertà economica e non un'accusa di carattere penale ai sensi dell'
art. 6 n. 1 CEDU
). Ciò nonostante, questi provvedimenti non costituiscono sanzioni penali in senso proprio (
strafrechtliche Sanktionen
; WASER, op. cit., n. 22); sono decisi da autorità amministrative, nel quadro di un procedimento amministrativo (KERSTIN NOËLLE VOKINGER, in Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, n. 8 all'
art. 45 LAPub
e all'
art. 45 CIAP
), ponendo tuttavia attenzione alle esigenze più elevate derivanti dall'
art. 6 CEDU
in materia processuale penale (JAAG, op. cit., pagg. 958 segg.). È proprio in ragione di tale loro carattere che il legislatore federale ha previsto che nei ricorsi contro simili sanzioni l'applicazione diretta delle disposizioni speciali della legislazione sugli appalti pubblici destinate a garantire la celerità dei procedimenti e la certezza del diritto non si giustifica (cfr. Messaggio già citato, FF 2017 1715; si veda anche MARTIN ZOBL, in Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, n. 26 all'
art. 53 LAPub
e all'
art. 53 CIAP
). Nella legge ticinese, misure analoghe sono previste all'art. 45a LCPubb (corrispondente all'art. 45 vLCPubb; cfr. supra consid. 4.5.3).
4.5.4.4
In aggiunta, rispetto alla nuova LApub che non la contempla, il nuovo art. 45 CIAP 2019 prevede poi il diritto per il committente di infliggere all'offerente o al subappaltatore inadempiente una "multa" fino al 10 % della somma dell'offerta. A prescindere
BGE 148 II 106 S. 117
dalla sua denominazione (
amende
;
Busse
) che richiama il diritto penale (vedasi l'
art. 103 CP
) la multa, pronunciata in una procedura amministrativa, va considerata una sanzione amministrativa pecuniaria (DIEBOLD/KELLER/KREIS/TANNER, op. cit., n. 18 segg.; VOKINGER, op. cit., n. 5 e 8 all'
art. 45 LAPub
e all'
art. 45 CIAP
; WASER, op. cit., n. 22) e non una sanzione del diritto penale, la quale viene invece emanata nel quadro di un procedimento penale (sulla difficile delimitazione tra i due istituti: DIEBOLD/RÜTSCHE/KELLER, Instrumente der laufenden Marktaufsicht, in 7. Forum für Verwaltungsrecht: staatliche Aufsicht über die Wirtschaft und ihre Akteure, 2019, pagg. 68 segg.). Certo, il carattere repressivo e di prevenzione generale di questa sanzione, come pure l'effetto incisivo che essa può esplicare sulla situazione finanziaria, se non sull'esistenza stessa dell'offerente sanzionato, la rendono analoga ad una sanzione penale, nei suoi effetti (si veda anche Revisione totale del Concordato intercantonale sugli appalti pubblici (CIAP) del 15 novembre 2019, Modello di messaggio del 16 gennaio 2020, pag. 110) e comportano quindi l'esigenza di applicare le garanzie minime fondamentali degli artt. 6 e 7 CEDU nonché degli artt. 30 e 32 Cost. (
DTF 140 II 384
consid. 3;
DTF 139 I 72
consid. 2; WASER, op. cit., n. 20 segg.; della stessa opinione DIEBOLD/KELLER/KREIS/TANNER, op. cit., n. 32; con riferimento alle sanzioni analoghe in materia di diritto della concorrenza cfr., ad esempio,
DTF 144 II 194
consid. 5.1). Ciò non significa tuttavia, come invece pretendono le ricorrenti, che essa debba essere considerata una sanzione penale, ritenuto anche che non ogni sanzione che non abbia un semplice effetto restitutorio o esecutorio, bensì repressivo, deve essere automaticamente qualificata come una sanzione penale (
DTF 147 I 57
consid. 4.3 con riferimenti dottrinali). Appare chiaro che la "pena pecuniaria" oggetto del presente ricorso, già prevista da diversi anni nel diritto ticinese in materia di commesse pubbliche ed ora denominata "sanzione pecuniaria" (supra consid. 4.5.3), debba essere attribuita a questa categoria di misure.
4.5.5
Occorre quindi concludere che il provvedimento contestato costituisce una sanzione amministrativa (
DTF 140 I 252
consid. 1.1) con carattere penale ma che, contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti, per i motivi esposti in precedenza, il suo carattere penale non la rende automaticamente una contravvenzione ai sensi dell'
art. 103 CP
e non comporta quindi automaticamente l'applicabilità né della LPContr (cui rinvia l'art. 45b vLCPubb, ma solo per le
BGE 148 II 106 S. 118
procedure di contravvenzione aperte nei confronti dei membri della committenza; cfr. supra consid. 4.5.1), né del termine di prescrizione di due anni previsto dall'art. 11 cpv. 1 della legge federale del 22 marzo 1974 sul diritto penale amministrativo federale (DPA; RS 313.0) per l'azione penale per le contravvenzioni. Su questo punto, i ricorsi si rivelano quindi infondati.
4.6
4.6.1
Assodato che la sanzione pecuniaria in questione debba essere qualificata alla stregua di una sanzione amministrativa con carattere penale, va ora esaminato se, come sostengono le ricorrenti, il ricorso analogico al termine di cinque anni previsto per l'azione sanzionatoria dell'
art. 49a cpv. 3 lett. b LCart
possa essere considerato arbitrario (
art. 9 Cost.
). Al riguardo va rammentato che una decisione è arbitraria quando è in manifesta contraddizione con la situazione di fatto, e gravemente lesiva di una norma o di un principio giuridico chiaro e indiscusso, oppure quando urta in modo scioccante il sentimento di giustizia ed equità (
DTF 144 I 170
consid. 7.3;
DTF 141 III 564
consid. 4.1). La decisione deve inoltre essere arbitraria nel suo risultato e non solo nella sua motivazione. II semplice fatto che un'altra soluzione, diversa da quella adottata dall'autorità precedente, potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile non costituisce arbitrio (
DTF 144 I 318
consid. 5.4,
DTF 144 I 170
consid. 7.3, 113 consid. 7.1 e rispettivi riferimenti).
4.6.2
Come illustrato in precedenza (cfr. supra consid. 4.4), il Tribunale federale ha già stabilito che la sanzione amministrativa pecuniaria dell'
art. 51 vLCG
rientrava nel campo di applicazione delle garanzie procedurali penali dell'
art. 6 n. 1 CEDU
e che la sua natura, simile alla sanzione di cui all'
art. 49a LCart
, giustificava un'analogia tra queste due sanzioni amministrative con carattere penale (
DTF 140 II 384
consid. 3.2) anche per quanto riguarda la questione della prescrizione dell'azione (
DTF 140 II 384
consid. 4.3.1), sottolineando che comunque non sarebbe stata contestabile nemmeno l'applicazione del termine di prescrizione più lungo (sette anni) per le contravvenzioni di cui all'
art. 57 cpv. 2 vLCG
(
DTF 140 II 384
consid. 4.3.2). Invero, va precisato che la dottrina non è unanime sulla natura dell'
art. 49a cpv. 3 lett. b LCart
quale norma di prescrizione (si veda NIGGLI/RIEDO, Vorbemerkungen zu Art. 49a-53 KG in Basler Kommentar, Kartellegesetz, 2010, n. 163 segg. all'
art. 49a LCart
con ulteriori riferimenti dottrinali; TAGMANN/ZIRLICK, in Basler Kommentar, Kartellegesetz, 2010, n. 239 segg. all'
art. 49a LCart
).
BGE 148 II 106 S. 119
La questione non deve però essere risolta in questa sede, ritenuto che in casu questa Corte deve limitarsi ad esaminare se l'analogia a cui ha fatto ricorso il Tribunale cantonale amministrativo nel colmare una lacuna presente nel diritto cantonale delle commesse pubbliche sia, come affermano le ricorrenti, arbitraria. Ora, alla luce del fatto che, da un lato, la sanzione pecuniaria oggetto della presente procedura ha effettivamente una natura analoga a quella comminata dall'
art. 49a LCart
e che, d'altro lato, la giurisprudenza e la dottrina tendono in generale a considerare che, in assenza di disposizioni contrarie, il termine di prescrizione nel diritto amministrativo debba essere di cinque anni (
DTF 126 II 54
consid. 7; per la dottrina vedasi NIGGLI/RIEDO, op. cit., n. 164 segg. con i relativi riferimenti), occorre concludere che il ragionamento seguito dai giudici cantonali non è insostenibile né contrasta con il sentimento di giustizia ed equità. Quando le ricorrenti invocano l'analogia con la prescrizione triennale dell'azione penale in materia di diritto tributario cantonale o con la prescrizione biennale contemplata dall'
art. 11 DPA
si limitano invero ad opporre la loro opinione a quella dei giudici cantonali, senza tuttavia mostrarne il carattere arbitrario. Le impugnative vanno quindi respinte anche su questo punto.
4.7
4.7.1
Le ricorrenti censurano poi la modalità con cui il Tribunale cantonale amministrativo ha applicato il termine di cinque anni dedotto dall'applicazione analogica dell'
art. 49a cpv. 3 lett. b LCart
, in particolare il
dies a quo
della prescrizione dell'azione. A loro avviso, esso dovrebbe decorrere a partire dalla conclusione del contratto di subappalto, nell'aprile 2010, mentre i giudici cantonali l'hanno fatto partire dal momento in cui i lavori effettuati dai subappaltatori senza autorizzazione del committente sono stati portati a termine.
4.7.2
Le ricorrenti non possono essere seguite nemmeno su questo punto. In effetti, l'
art. 49a cpv. 3 lett. b LCart
fissa il decorso dei cinque anni a partire da quando "la limitazione della concorrenza ha cessato di esplicare i suoi effetti". I giudici cantonali hanno constatato (
art. 105 LTF
) che i lavori effettuati dai subappaltatori senza autorizzazione del committente sono stati portati a termine al più presto nel dicembre 2012 da una delle ditte subappaltatrici, successivamente dalle altre, ed hanno conseguentemente dedotto che al momento dell'apertura delle procedure amministrative nei confronti delle ricorrenti, avvenuta il 27 agosto 2014 e il 9 luglio 2015, il termine di 5 anni per l'azione sanzionatoria non era ancora scaduto.
BGE 148 II 106 S. 120
Tale ragionamento non presta il fianco a critiche. D'altro canto, non trova fondamento nel testo legale l'opinione delle ricorrenti secondo cui sarebbe stato necessario considerare come riferimento temporale il momento della
conclusione
del contratto di subappalto di primo grado (cfr. supra lett. C) e della sua mancata notifica al committente, ovvero
l'inizio
dell'atto illecito.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
145 III 446
53. Auszug aus dem Urteil der I. zivilrechtlichen Abteilung i.S. A. gegen B. AG (Beschwerde in Zivilsachen)
4A_223/2019 vom 16. Oktober 2019

regeste:
Regeste
Art. 697e Abs. 3 OR
; Sonderprüfung; Stellungnahme und Ergänzungsfragen zum Sonderprüfungsbericht.
Der Richter hat nach
Art. 697e Abs. 3 OR
den gesuchstellenden Aktionären und der geprüften Gesellschaft ausdrücklich Gelegenheit einzuräumen, eine Stellungnahme zum Sonderprüfungsbericht abzugeben und Ergänzungsfragen dazu zu stellen (E. 4 und 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 446
BGE 145 III 446 S. 446
A.
A.a
A. (Kläger, Beschwerdeführer) ersuchte mit Gesuch vom 22. September 2017 am Handelsgericht Zürich um Einsetzung eines Sonderprüfers bei der B. AG (Beklagte, Beschwerdegegnerin). Mit Urteil vom 22. Februar 2018 hiess das Handelsgericht das Begehren in Bezug auf einzelne Sachverhalte gut und setzte in der Folge einen Sonderprüfer ein. Am 10. Januar 2019 legte dieser seinen Bericht vor. Mit Verfügung vom 15. Januar 2019 setzte das Handelsgericht der Beklagten Frist an, um allfällige Einwendungen in Bezug auf geheimhaltungswürdige Stellen im Sinne von
Art. 697e Abs. 2 OR
BGE 145 III 446 S. 447
gegen den Sonderprüfungsbericht vorzubringen. Die von der Beklagten vorgebrachten Begehren wies das Handelsgericht mit Verfügung vom 31. Januar 2019 ab. Nach Durchführung des Bereinigungsverfahrens stellte das Handelsgericht am 20. März 2019 dem Kläger den Bericht zu.
Mit Verfügung vom 16. April 2019 erwog das Handelsgericht, dass das Verfahren mit der Zustellung des Sonderprüfungsberichts seinen Abschluss finde und schrieb das Verfahren nach
Art. 242 ZPO
ab (Dispositivziffer 1). (...)
A.b
Am 18. April 2019 beantragte der Kläger am Handelsgericht, die Abschreibungsverfügung vom 16. April 2019 sei in Wiedererwägung zu ziehen. Den Parteien sei unter anderem Gelegenheit zu geben, zum Bericht des Sonderprüfers Stellung zu nehmen und Ergänzungsfragen zu stellen. Mit Verfügung vom 14. Mai 2019 trat das Handelsgericht auf das Begehren nicht ein.
B.
Gegen die Abschreibungsverfügung vom 16. April 2019 erhob der Beschwerdeführer Beschwerde in Zivilsachen an das Bundesgericht. Er beantragte, die Dispositivziffer 1 des vorinstanzlichen Entscheids sei aufzuheben und die Sache sei zur Wiederaufnahme des Verfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen. (...)
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4.
4.1
Strittig ist, ob der Richter nach
Art. 697e Abs. 3 OR
der geprüften Gesellschaft und den Gesuchstellern ausdrücklich Frist anzusetzen hat, eine Stellungnahme zum Bericht des Sonderprüfers einzureichen und Ergänzungsfragen dazu zu stellen, oder ob diese nach der Zustellung des Berichts ohne richterliche Aufforderung von sich aus eine Stellungnahme und Ergänzungsfragen einzureichen haben. Das Bundesgericht hatte bis anhin noch keine Gelegenheit, diese Frage zu klären.
4.2
In der Lehre wird auf
Art. 697e Abs. 3 OR
verwiesen und erklärt, dass der Richter den Parteien Gelegenheit zur Stellung von Ergänzungsfragen und zur Einreichung der Stellungnahme zu gewähren hat. Wie dies zu geschehen hat, wird allerdings in der Lehre nicht behandelt. Immerhin wird die von der Vorinstanz vertretene Auffassung, wonach die Gesellschaft und die Gesuchsteller die Stellungnahme und
BGE 145 III 446 S. 448
Ergänzungsfragen unaufgefordert einreichen müssen, - soweit ersichtlich - nirgends vertreten (vgl. PETER BÖCKLI, Schweizer Aktienrecht, 4. Aufl. 2009, § 16 Rz. 72; ANDREAS CASUTT, Die Sonderprüfung im künftigen schweizerischen Aktienrecht, 1991, § 14 Rz. 5 ff.; FORSTMOSER/MEIER-HAYOZ/NOBEL, Schweizerisches Aktienrecht, 1996, § 35 Rz. 90; FABRIZIO GABRIELLI, Das Verhältnis des Rechts auf Auskunftserteilung zum Recht auf Einleitung einer Sonderprüfung, 1997, S. 137; FELIX HORBER, Die Informationsrechte des Aktionärs, 1995, Rz. 1245 ff.; BIANCA PAULI PEDRAZZINI, in: Commentaire romand, Code des obligations, Bd. II, 2. Aufl. 2017, N. 13 zu
Art. 697e OR
;
dieselbe
, Le droit au contrôle spécial dans la société anonyme, 2004, S. 172 f.; URS SCHENKER, Die Sonderprüfung - ein schwieriges Instrument, Gesellschafts- und Kapitalmachtrecht [GesKR] 2019 S. 18 ff., S. 27 und S. 30;HANS CASPAR VON DER CRONE, Aktienrecht, 2014, § 8 Rz. 149; ROLF H. WEBER, in: Basler Kommentar, Obligationenrecht, Bd. II, 5. Aufl. 2016, N. 9 zu
Art. 697e OR
).
4.3
4.3.1
Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen (
BGE 145 III 63
E. 2.1;
BGE 141 III 195
E. 2.4 S. 198 f.;
BGE 140 III 206
E. 3.5.4 S. 214; je mit Hinweisen).
4.3.2
Nach
Art. 697e Abs. 3 OR
gibt der Richter der Gesellschaft und den Gesuchstellern Gelegenheit, zum bereinigten Bericht des Sonderprüfers Stellung zu nehmen und Ergänzungsfragen zu stellen. Der Gesetzestext bestimmt somit klar, dass der Richter den Parteien eine Möglichkeit zu geben hat, damit diese eine Stellungnahme einreichen und dem Sonderprüfer Ergänzungsfragen stellen können. Das Gesetz legt aber nicht ausdrücklich fest,
wie
dies zu geschehen hat. Konkret wird nicht explizit geregelt, ob der Richter den Parteien Frist anzusetzen bzw. sie zu einer Verhandlung vorzuladen hat, oder ob er den Parteien den Bericht bloss zustellen kann und sie von sich aus
BGE 145 III 446 S. 449
reagieren müssen, wenn sie eine Stellungnahme einreichen und Ergänzungsfragen stellen wollen. Der Wortlaut der Gesetzesbestimmung ("Er gibt"/"Il donne"/"Egli dà") indiziert aber, dass die Gesellschaft und die Gesuchsteller ihre Stellungnahme und Ergänzungsfragen nicht unaufgefordert ins Verfahren einbringen müssen, sondern der Richter ihnen eine ausdrückliche Möglichkeit dazu einzuräumen hat.
4.3.3
In der Botschaft des Bundesrats wird zur Bestimmung von
Art. 697e Abs. 3 OR
ausgeführt, dass der bereinigte Bericht des Sonderprüfers den Parteien, d.h. den Gesuchstellern und der Gesellschaft, übergeben werde. Den Gesuchstellern werde noch einmal "Gelegenheit eingeräumt", Ergänzungsfragen zu stellen (Botschaft vom 23. Februar 1983 über die Revision des Aktienrechts, BBl 1983 II 745 ff., S. 911; ohne Diskussion in den Räten: AB 1985 N 1770; AB 1988 S 506). Auch aus den Materialien ergibt sich damit nicht klar, wie der Richter vorzugehen hat. Die Formulierung in der Botschaft, wonach der Richter den Parteien "Gelegenheit einräumt", deutet aber - wie der Wortlaut der Bestimmung - darauf hin, dass der Gesetzgeber der Auffassung war, dass die Parteien nicht von sich aus ihre Stellungnahme und ihre Fragen vorzubringen haben. Wie die grammatikalische Auslegung führt jedoch auch das historische Auslegungselement zu keinem eindeutigen Ergebnis.
4.3.4
Mit
Art. 697e Abs. 3 OR
werden den gesuchstellenden Aktionären und der geprüften Gesellschaft die Mitwirkungsrechte eingeräumt, dem Sonderprüfer nach der Durchführung der Untersuchung ergänzende Fragen zu stellen und zum Bericht des Sonderprüfers eine Stellungnahme einzureichen.
Das Recht, dem Sonderprüfer Ergänzungsfragen zu stellen, erlaubt es der geprüften Gesellschaft und den Gesuchstellern, Mängel im Bericht aufzudecken und Lücken zu schliessen, und damit den Sonderprüfungsbericht zu bereinigen und zu vervollständigen, bevor er veröffentlicht wird; insbesondere bevor der Bericht den anderen Aktionären bekannt gegeben wird. Es ist für die Gesuchsteller sodann die einzige Möglichkeit, auf den Sonderprüfungsbericht einen gewissen Einfluss zu nehmen und unter Umständen eine Ausweitung der Sonderprüfung herbeizuführen (dazu: Urteil 4P.183/2005 vom 2. November 2005 E. 3.3).
Das Recht, eine Stellungnahme zum Sonderprüfungsbericht einzureichen, bewirkt demgegenüber keine materielle Änderung der Ergebnisse der Sonderprüfung. Sie erlaubt es aber den Gesuchstellern und
BGE 145 III 446 S. 450
der Gesellschaft, den Bericht des Sonderprüfers aus ihrer eigenen Sicht (kritisch) zu würdigen (vgl. Urteil 4P.183/2005 vom 2. November 2005 E. 3.3). Die Stellungnahmen der Parteien werden anschliessend der Generalversammlung zusammen mit dem allenfalls mit Ergänzungsfragen vervollständigten Bericht unterbreitet (
Art. 697f Abs. 1 OR
). Die Generalversammlung soll durch die Stellungnahmen Kenntnis von der subjektiven Einschätzung des Berichts durch die geprüfte Gesellschaft und die gesuchstellenden Aktionäre, und damit ein möglichst vollständiges Bild über den abgeklärten Sachverhalt erhalten.
Damit der Bericht des Sonderprüfers komplettiert werden kann und die Stellungnahmen der Generalversammlung vorgelegt werden können, erscheint es angebracht, dass der Richter den Parteien den Bericht des Sonderprüfers nicht bloss zustellt und abwartet, dass sie von sich aus Stellung nehmen und Fragen stellen. Vielmehr sollen die Parteien in jedem Fall darauf aufmerksam gemacht werden, dass sie das Recht haben, dem Sonderprüfer Ergänzungsfragen zu stellen und zu seinem Bericht Stellung zu beziehen. Aus teleologischen Überlegungen ist es daher angezeigt, dass der Richter die Parteien ausdrücklich auf ihre Mitwirkungsrechte aufmerksam macht.
4.3.5
Das wird in systematischer Hinsicht dadurch bekräftigt, dass die auf
Art. 697e OR
folgende Bestimmung von
Art. 697f Abs. 1 OR
regelt, dass der Verwaltungsrat der Generalversammlung die Stellungnahmen zusammen mit dem Bericht des Sonderprüfers unterbreitet. Das Gesetz geht damit davon aus, dass Stellungnahmen zum Sonderprüfungsbericht vorhanden sind, welche der Verwaltungsrat der Generalversammlung zusammen mit dem Sonderprüfungsbericht unterbreitet. Damit solche Stellungnahmen vorliegen, welche der Verwaltungsrat in der Folge der Generalversammlung zugänglich machen kann, scheint es auch aus systematischen Überlegungen richtig, dass der Richter die Parteien ausdrücklich einlädt, eine solche einzureichen.
4.4
Zusammenfassend führt die Auslegung von
Art. 697e Abs. 3 OR
zum Ergebnis, dass der Richter den gesuchstellenden Aktionären und der Gesellschaft ausdrücklich Gelegenheit einräumen muss, eine Stellungnahme zum Sonderprüfungsbericht abzugeben und Ergänzungsfragen dazu zu stellen.
Der Richter kann dieser Pflicht dadurch nachkommen, dass er den Parteien je nach den konkreten Umständen des Einzelfalls entweder
BGE 145 III 446 S. 451
eine kurze Frist ansetzt, damit diese ihre Stellungnahme und Fragen schriftlich einreichen können, oder sie zu einer mündlichen Verhandlung vorlädt (vgl. dazu: BÖCKLI, a.a.O., § 12 Rz. 72; CASUTT, a.a.O., § 14 Rz. 6; GABRIELLI, a.a.O., S. 137; WEBER, a.a.O., N. 9 zu
Art. 697e OR
).
4.5
Klarzustellen ist, dass vorliegend einzig für die spezifische Sondervorschrift von
Art. 697e Abs. 3 OR
entschieden wird, dass der Richter den Parteien ausdrücklich Gelegenheit im obigen Sinn einzuräumen hat. Das Bundesgericht nimmt keine Stellung zu anderen (prozessualen) Vorschriften, nach denen der Richter den Parteien Gelegenheit zur Stellungnahme oder zu Ergänzungsfragen einzuräumen hat, namentlich nicht zur Wahrung des Replikrechts (vgl. etwa
BGE 142 III 48
E. 4.1.1 S. 54; Urteile 1B_340/2018 vom 18. Oktober 2018 E. 2.3; 5A_1022/2015 vom 29. April 2016 E. 3.2.2).
5.
Die Vorinstanz ist nach dem Gesagten ihren richterlichen Pflichten nach
Art. 697e Abs. 3 OR
durch das blosse Zustellen des Sonderprüfungsberichts nicht hinreichend nachgekommen. Vielmehr hätte sie dem Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin ausdrücklich Gelegenheit einräumen müssen, Ergänzungsfragen zum Sonderprüfungsbericht vom 10. Januar 2019 zu stellen und eine Stellungnahme dazu einzureichen.


header:
Urteilskopf
147 I 206
15. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Graf und Mitb. gegen Schweizerischer Bundesrat, Bundes- kanzlei und Regierungsrat des Kantons Bern (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
1C_105/2020 / 1C_129/2020 vom 7. Oktober 2020

regeste:
Regeste
Art. 73, 77 und 80 BPR
,
Art. 29a und 34 BV
; Rückzug einer eidgenössischen Volksinitiative.
Gegen den Rückzug einer eidgenössischen Volksinitiative ist die Beschwerde ans Bundesgericht möglich (E. 2).
Der Rückzug einer eidgenössischen Volksinitiative ist unter den Voraussetzungen von
Art. 73 BPR
auch nach der Aufhebung einer Abstimmung durch das Bundesgericht möglich (E. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 206
BGE 147 I 206 S. 206
A.
Am 28. Februar 2016 fand die eidgenössische Volksabstimmung zur Volksinitiative "Für Ehe und Familie - gegen die Heiratsstrafe" statt.
Mit Erwahrungsbeschluss vom 19. April 2016 stellte der Bundesrat fest, die Volksinitiative sei vom Volk mit 50,8 % der Stimmen (1'664'224 Nein gegen 1'609'152 Ja) verworfen und von den Ständen (15 3/2 Ja gegen 5 3/2 Nein) angenommen worden. Die Vorlage sei somit abgelehnt worden (BBl 2016 3716).
Mit zwei Urteilen vom 10. April 2019 (
BGE 145 I 207
in französischer Sprache und Urteil 1C_315/2018 in deutscher Sprache) hob das Bundesgericht die eidgenössische Volksabstimmung vom 28. Februar 2016 wegen Verletzung der Abstimmungsfreiheit (
Art. 34
BGE 147 I 206 S. 207
Abs. 2 BV
) auf. Der Grund für die Aufhebung bestand im Wesentlichen darin, dass die Stimmbevölkerung im Vorfeld der Abstimmung von den Behörden in Bezug auf die Anzahl der von der steuerlichen Ungleichbehandlung betroffenen Ehepaare mangelhaft informiert worden war. Mit Beschluss vom 21. Juni 2019 hob der Bundesrat den Erwahrungsbeschluss vom 19. April 2016 auf, soweit dieser die Volksinitiative "Für Ehe und Familie - gegen die Heiratsstrafe" betraf (BBI 2019 4599).
Am 12. Februar 2020 gab der Bundesrat in einer Medienmitteilung bekannt, dass das lnitiativkomitee die Volksinitiative "Für Ehe und Familie - gegen die Heiratsstrafe" am 4. Februar 2020 zurückgezogen habe. Am 18. Februar 2020 publizierte die Bundeskanzlei die Rückzugserklärung im Rahmen einer mit dem Datum vom 11. Februar 2020 versehenen Mitteilung im Bundesblatt. Sie verkündete, dass der Bundesrat gestützt darauf von der Durchführung einer Volksabstimmung über die eidgenössische Volksinitiative "Für Ehe und Familie - gegen die Heiratsstrafe" Umgang nehme (BBI 2020 1284).
Am 17. Februar 2020 erhoben der Verein "Human Life International - Schweiz", Peter Eilinger, Agnes Eilinger-Weibel, Beat und Renate Schmid sowie Nikolaus und Dorothee Zwicky Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Bern. Sie beantragten, es sei die Nichtigkeit des Rückzugs der Volksinitiative festzustellen, eventualiter sei der Rückzug aufzuheben. Weiter sei festzustellen, dass eine Wiederholungsabstimmung durchzuführen sei. Am 26. Februar 2020 entschied der Regierungsrat, auf die Beschwerde nicht einzutreten. Zur Begründung führte er aus, die Anträge gingen über seine Zuständigkeit hinaus.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 3. März 2020 beantragen der Verein "Human Life International - Schweiz" und die weiteren erwähnten Personen, der Entscheid des Regierungsrats Bern sei aufzuheben. Im Übrigen wiederholen sie ihre im vorinstanzlichen Verfahren gestellten Anträge (Verfahren 1C_129/2020).
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 20. Februar 2020 beantragt John Graf, die Verfügung der Bundeskanzlei vom 11. Februar 2020 sei aufzuheben (Verfahren 1C_105/ 2020).
(...)
BGE 147 I 206 S. 208
Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab, soweit es darauf eintritt.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Nach Auffassung des Beschwerdeführers im Verfahren 1C_105/ 2020 ist Anfechtungsobjekt im Verfahren vor Bundesgericht eine Verfügung der Bundeskanzlei und ergibt sich die Beschwerdemöglichkeit aus Art. 80 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1). Nach Auffassung der Beschwerdeführer im Verfahren 1C_129/2020 ist prozessualer Ausgangspunkt dagegen der Rückzugsbeschluss des Initiativkomitees, dem sie ebenfalls Verfügungscharakter beimessen und der gestützt auf Art. 77 Abs. 1 lit. a bzw. lit. b BPR bei der Kantonsregierung anzufechten sei. Gegen deren Entscheid stehe nach
Art. 80 Abs. 1 BPR
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zur Verfügung. Die Bundeskanzlei hält fest, ihrer Ansicht nach sehe das Bundesgesetz über die politischen Rechte betreffend den Rückzug einer Volksinitiative kein Rechtsmittel vor, jedoch habe das Bundesgericht im Bereich der politischen Rechte Rechtsschutz schon verschiedentlich gestützt auf Art. 29a i.V.m.
Art. 34 BV
gewährt.
2.2
Art. 34 Abs. 1 BV
gewährleistet die politischen Rechte (auf Bundes- sowie Kantons- und Gemeindeebene) in abstrakter Weise und ordnet die wesentlichen Grundzüge der demokratischen Partizipation im Allgemeinen. Der Gewährleistung kommt Grundsatzcharakter zu. Der konkrete Gehalt der politischen Rechte mit ihren mannigfachen Teilgehalten ergibt sich nicht aus der Bundesverfassung, sondern in erster Linie aus dem spezifischen Organisationsrecht des Bundes bzw. der Kantone (
BGE 136 I 355
E. 2 S. 354 f. mit Hinweisen). Die Verletzung der betreffenden Bestimmungen bedeutet auch eine solche von
Art. 34 Abs. 1 BV
(Urteil 1P.123/2002 vom 25. Juni 2003 E. 3.2, in: ZBl 105/2004 S. 253). Zu den politischen Rechten gehört auch, dass nach den im Bundesgesetz über die politischen Rechte vorgesehenen Voraussetzungen eine Volksabstimmung durchgeführt wird, sofern die Volksinitiative nicht rechtsgültig zurückgezogen wurde (vgl. dazu E. 3 hiernach).
Gemäss der in
Art. 29a BV
verankerten Rechtsweggarantie hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde (Satz 1). Bund und Kantone können durch
BGE 147 I 206 S. 209
Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen (Satz 2). Die Rechtsweggarantie gewährleistet in Verbindung mit
Art. 34 Abs. 1 BV
einen grundsätzlich umfassenden Rechtsschutz. Diese Ordnung gründet letztlich auf der Erkenntnis, dass Stimmrechtsangelegenheiten der gerichtlichen Überprüfung zugänglich sind (
BGE 138 I 61
E. 3.2 S. 69 mit Hinweisen).
Aus dem Wortlaut von
Art. 77 und 80 BPR
lässt sich nicht direkt ein Rechtsmittel gegen den Rückzug einer Volksinitiative ableiten:
Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR
sieht die Beschwerde wegen Unregelmässigkeiten bei Abstimmungen vor (Abstimmungsbeschwerde). Ob die Beschwerdeführer hier derartige Unregelmässigkeiten geltend machen, ist zumindest fraglich (vgl. allerdings
BGE 116 Ia 466
E. 5 S. 471, bestätigt in:
BGE 146 I 129
E. 5.2 S. 139, wonach der aus
Art. 34 Abs. 2 BV
fliessende Anspruch der Stimmberechtigten auf freie Willensbildung bereits bei der Unterschriftensammlung für eine Initiative oder ein Referendum zum Tragen kommt und somit nicht auf die Zeitspanne zwischen Festsetzung und Durchführung der Volksabstimmung beschränkt ist). Mit einer Beschwerde nach
Art. 77 Abs. 1 lit. a BPR
kann die Verletzung des Stimmrechts nach den Art. 2-4, Art. 6 Abs. 3 und 6 sowie
Art. 62 und 63 BPR
geltend gemacht werden (Stimmrechtsbeschwerde). Die Rüge der Verletzung der Voraussetzungen für den Rückzug von Volksinitiativen gehört nicht dazu. Ebenso wenig läge, sofern von einer Verfügung der Bundeskanzlei als Anfechtungsobjekt ausgegangen würde, ein in
Art. 80 Abs. 2 und 3 BPR
genannter Fall vor, in dem direkt die Beschwerde ans Bundesgericht zur Verfügung steht.
2.3
Bundesgesetze sind nach den anerkannten Grundsätzen auszulegen. Dazu gehört die verfassungskonforme Auslegung, unter Beachtung der Schranken von
Art. 190 BV
und des klaren Wortlauts des Gesetzes (vgl.
BGE 143 I 272
E. 2.2.3 S. 277 und E. 2.4.3 S. 280 mit Hinweisen). Das Bundesgericht ist in Bezug auf erst nachträglich bekannt gewordene Unregelmässigkeiten eines Abstimmungsverfahrens zum Schluss gekommen, dass ein nachträglicher Rechtsschutz von Sinn und Zweck des Bundesgesetzes über die politischen Rechte nicht im Sinne von
Art. 29a BV
ausgeschlossen werde, auch wenn der Gesetzeswortlaut keinen solchen kenne. Die in
Art. 77 Abs. 2 BPR
genannten Beschwerdefristen stünden der Gewährung des nachträglichen Rechtsschutzes nicht entgegen (
BGE 138 I 61
E. 4.3 S. 74 f. mit Hinweisen).
BGE 147 I 206 S. 210
Bei der vorliegenden Rechtsstreitigkeit verhält es sich gleich.
Art. 77 und 80 BPR
zeichnen Rechtswege über die Kantonsregierung ans Bundesgericht bzw. direkt von der Bundeskanzlei ans Bundesgericht vor, ohne jedoch, wie oben dargelegt, ausdrücklich den Rückzug einer Volksinitiative als Anfechtungsobjekt zu umfassen. Ein Ausschluss von der richterlichen Beurteilung, der gemäss
Art. 29a Satz 2 BV
nur in Ausnahmefällen zulässig ist und sich deshalb mit hinreichender Klarheit aus dem Gesetz ergeben muss, lässt sich diesen Bestimmungen andererseits ebenso wenig entnehmen. Somit steht
Art. 190 BV
, wonach Bundesgesetze für das Bundesgericht und andere rechtsanwendende Behörden verbindlich sind, der richterlichen Beurteilung nicht entgegen.
Das Bundesgesetz über die politischen Rechte ist in diesem Sinne verfassungskonform auszulegen und anzuwenden. Das Bundesgericht ist nach
Art. 189 Abs. 1 lit. f BV
für die Gewährung von Rechtsschutz in eidgenössischen Stimmrechtsangelegenheiten zuständig und hat auf Beschwerde hin einen justizmässigen Entscheid zu treffen. Das Verfahren richtet sich dabei nach den analog anzuwendenden Bestimmungen des Bundesgesetzes über die politischen Rechte (vgl.
BGE 138 I 61
E. 4.8 S. 79 f.).
2.4
Damit stellt sich die Frage, ob in Bezug auf den Rechtsweg eine analoge Anwendung von
Art. 77 und
Art. 80 Abs. 1 BPR
oder von
Art. 80 Abs. 2 und 3 BPR
angezeigt ist. Im ersten Fall ist zunächst Beschwerde an die Kantonsregierung zu erheben, im zweiten kann direkt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht geführt werden.
In Bezug auf nachträglich bekannt gewordene Unregelmässigkeiten eines Abstimmungsverfahrens ist nach der Rechtsprechung in analoger Anwendung von
Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR
(Abstimmungsbeschwerde) das Verfahren grundsätzlich bei der eigenen Kantonsregierung einzuleiten. Dies gilt auch, wenn Anträge gestellt oder Sachverhalte beanstandet werden, welche die Kantonsregierung mangels Zuständigkeit nicht materiell beurteilen kann. Das Bundesgericht wies darauf hin, es gelte eine unerwünschte Gabelung des Rechtswegs und damit einhergehende Koordinationsprobleme und Rechtsunsicherheit zu vermeiden (
BGE 137 II 177
E. 1.2.3 S. 180 f.; bestätigt u.a. in
BGE 145 I 207
E. 1.1 S. 211; je mit Hinweisen).
Die Bundeskanzlei legt in ihrer Vernehmlassung dar, es sei in der vorliegenden Konstellation stattdessen die Möglichkeit einer direkten
BGE 147 I 206 S. 211
Beschwerde ans Bundesgericht in Betracht zu ziehen. Zum einen sei die Befürchtung, der Rechtsweg würde sich gabeln, nicht stichhaltig. Der Rechtsweg bei Abstimmungsbeschwerden nach
Art. 77 BPR
sei zudem stets vor dem Hintergrund zu sehen, dass die Kantone nach
Art. 10 Abs. 2 BPR
die Abstimmung auf ihrem Gebiet durchführen und die dafür erforderlichen Anordnungen erlassen. Die Abstimmungsbeschwerde habe daher (auch) einen aufsichtsrechtlichen Charakter. Dagegen wäre es kaum nachvollziehbar, wenn sich eine Kantonsregierung mit der Zulässigkeit des Rückzugs eidgenössischer Volksinitiativen auseinandersetzen müsste. Es handle sich dabei um eine Frage in Bezug auf die eidgenössischen politischen Rechte ohne Zusammenhang mit einer konkret angesetzten Volksabstimmung. Es sei deshalb prüfenswert, den Rechtsweg in analoger Anwendung von
Art. 80 Abs. 2 und 3 BPR
zuzulassen.
Diese Ausführungen der Bundeskanzlei sind überzeugend. Es bestehen somit beachtliche Gründe, in der vorliegenden Konstellation
Art. 80 Abs. 2 und 3 BPR
analog anzuwenden und die Möglichkeit einer direkten Beschwerde ans Bundesgericht zu gewähren. Dies gilt unabhängig davon, ob als Anfechtungsobjekt im Sinne der Beschwerdeführer des Verfahrens 1C_129/2020 der Rückzugsentscheid des Initiativkomitees oder im Sinne des Beschwerdeführers des Verfahrens 1C_105/2020 die seiner Ansicht nach als (Feststellungs-)Verfügung zu qualifizierende Publikation der Bundeskanzlei betreffend den Rückzug anzusehen ist. Mangels klarer Vorschriften über den Rechtsweg sind jedenfalls beide Beschwerden vom Bundesgericht materiell zu behandeln (vgl.
BGE 137 II 177
E. 1.3 S. 181 f.;
BGE 133 I 270
E. 1.2.3 S. 274 f.; Urteil 1C_253/2009 vom 1. Oktober 2009 E. 3.2; je mit Hinweisen). Mit Blick auf den Verfahrensausgang kann zudem die Frage nach dem zutreffenden Anfechtungsobjekt offenbleiben.
2.5
Das Beschwerderecht steht in Stimmrechtssachen gemäss
Art. 89 Abs. 3 BGG
jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist. Ein besonderes (rechtliches) Interesse in der Sache selbst ist nicht erforderlich. Politische Parteien und Vereinigungen wie Initiativ- und Referendumskomitees sind legitimiert, wenn sie über juristische Persönlichkeit verfügen (zum Ganzen:
BGE 134 I 172
E. 1.3.3 S. 176 und E. 1.3.1 S. 175; Urteil 1C_127/2013 vom 28. August 2013 E. 2.1, nicht publ. in:
BGE 139 I 292
; je mit Hinweisen).
BGE 147 I 206 S. 212
Die beschwerdeführenden natürlichen Personen sind in eidgenössischen Abstimmungen stimmberechtigt und damit zur Beschwerde legitimiert. Nicht legitimiert ist dagegen der Verein Human Life International - Schweiz, bei dem es sich nicht um eine politische Partei oder eine politische Vereinigung im erwähnten Sinne handelt. Zwar ist zutreffend, dass das Bundesgericht in einem einzelnen Urteil das Beschwerderecht in einer weitergehenden Weise privaten Verbänden und Interessengemeinschaften zugebilligt hat (s. im Einzelnen
BGE 130 I 290
E. 1.3 S. 292 f.), doch hat es seither davon ausdrücklich Abstand genommen und ist zur engeren Definition des Beschwerderechts zurückgekehrt (Urteil 1C_346/2018 vom 4. März 2019 E. 3.2 mit Hinweisen). Auf die Beschwerde des Vereins Human Life International - Schweiz ist deshalb nicht einzutreten.
2.6
Da die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in Form der Stimmrechtsbeschwerde (
Art. 82 lit. c BGG
) mit dem genannten Vorbehalt einzutreten.
3.
3.1
Die Beschwerdeführer machen eine Verletzung des lnitiativrechts gemäss Art. 34 Abs. 1 i.V.m.
Art. 139 BV
geltend. Daraus ergebe sich ein Anspruch der Stimmberechtigten, dass ihnen die hier strittige Volksabstimmung in dem dafür gesetzlich vorgesehenen Verfahren unterbreitet werde, zumal die formellen und materiellen Voraussetzungen gemäss
Art. 139 BV
erfüllt seien. Die Aufhebung der Abstimmung durch das Bundesgericht habe zur Folge, dass die Volksinitiative dem Volk direkt zur Wiederholungsabstimmung vorgelegt werden müsse. Dasselbe ergebe sich auch aus dem Sinn und Zweck der (vom Bundesgericht gutgeheissenen) Beschwerde in Stimmrechtssachen. Eine eidgenössische Volksabstimmung werde nur bei äusserst schwerwiegenden Verletzungen der Wahl- und Abstimmungsfreiheit aufgehoben. Zweck der Aufhebung sei es, die Legitimität des Urnengangs beziehungsweise das Vertrauen der Stimmberechtigten in die demokratischen Prozesse wiederherzustellen. Dies könne nur gewährleistet werden, wenn die aufgehobene Volksabstimmung unmittelbar und möglichst unter denselben politischen Bedingungen wiederholt werde. Mit der Festsetzung der ersten Abstimmung über die Volksinitiative habe das Initiativkomitee sein Recht, die Initiative zurückzuziehen, verwirkt. Die Abstimmung müsse nun zwingend wiederholt werden. Für ein anderes Vorgehen
BGE 147 I 206 S. 213
gebe es keine gesetzliche Grundlage. Es widerspräche zudem Treu und Glauben, denn es gehe nicht an, vor Bundesgericht eine neue Abstimmung zu erstreiten, um diese dann gleich wieder zu torpedieren.
3.2
Die Bundeskanzlei legt dar, aus der Entstehungsgeschichte von
Art. 73 BPR
gehe hervor, dass der Gesetzgeber ein weitgehendes Rückzugsrecht vorsehen wollte. Die Möglichkeit des Rückzugs einer eidgenössischen Volksinitiative habe sich zunächst in der Praxis entwickelt. Zum ersten Mal sei 1908 eine eidgenössische Volksinitiative zurückgezogen worden, nachdem die Bundesversammlung einen Gegenvorschlag beschlossen hatte. Die Unterschriftenbogen der damaligen Volksinitiative hätten eine Rückzugsklausel enthalten, obschon die Möglichkeit, eine Volksinitiative zurückzuziehen, gesetzlich nicht vorgesehen gewesen sei. In der Folge seien weitere Volksinitiativen mit einer Rückzugsklausel versehen und teilweise auch zurückgezogen worden. Mit dem Bundesgesetz vom 5. Oktober 1950 betreffend die Abänderung des Bundesgesetzes über das Verfahren bei Volksbegehren und Abstimmungen betreffend die Revision der Bundesverfassung (AS 1951 17 ff.) habe die Bundesversammlung die Praxis kodifiziert. Ein Rückzug sei aber nur dann möglich gewesen, wenn die Unterschriftenbogen eine Rückzugsklausel enthielten. Mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die politischen Rechte im Jahr 1978 sei die Möglichkeit des Rückzugs erleichtert worden, indem sie für obligatorisch erklärt worden sei. Die zentrale Funktion des Rückzugsrechts bestehe darin, den geänderten rechtlichen und politischen Verhältnissen Rechnung zu tragen und Abstimmungsleerläufe zu verhindern. Nach der Aufhebung der Volksabstimmung über eine Volksinitiative könne dieses Bedürfnis nach wie vor bestehen, da insbesondere in diesem Fall seit der Lancierung der Volksinitiative viel Zeit verstrichen und die Wahrscheinlichkeit damit höher sei, dass sich die Verhältnisse seither verändert hätten.
Weder
Art. 34 BV
noch
Art. 139 Abs. 5 BV
, wonach eine Initiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werde, stünden einem Rückzug entgegen. Die systematische Stellung von
Art. 73 BPR
im Gesetz spreche ebenfalls gegen die von den Beschwerdeführern postulierte Verwirkung des Rückzugsrechts.
Art. 73 BPR
stehe unmittelbar nach den Bestimmungen über das Zustandekommen der Volksinitiative (
Art. 72
BGE 147 I 206 S. 214
BPR
) und nicht nach denjenigen über die Behandlung im Parlament (
Art. 75 BPR
). Die zeitliche Limitierung diene einzig der Rechtssicherheit, da ohne sie bis kurz vor dem Abstimmungstag nicht bekannt wäre, ob die Abstimmung überhaupt stattfinde.
Die Volksinitiative "Für Ehe und Familie - gegen die Heiratsstrafe" sei 2011, d.h. vor rund einem Jahrzehnt, lanciert worden. Dass zumindest Teile der Volksinitiative nicht mehr vom Willen der Initianten getragen würden, sei nachvollziehbar und der Rückzug damit nicht zu beanstanden. Obgleich die Auffassung der Beschwerdeführer, dass eine aufgehobene Volksabstimmung erneut durchgeführt werden müsse, im Grundsatz zutreffend sei, könne im vorliegenden Fall aus diesen Gründen darauf verzichtet werden.
3.3
Das Bundesgericht hat mit seinen Urteilen vom 10. April 2019 die eidgenössische Volksabstimmung vom 28. Februar 2016 zur Volksinitiative "Für Ehe und Familie - gegen die Heiratsstrafe" aufgehoben, ohne sich im Detail mit dem weiteren Vorgehen auseinanderzusetzen. Dieses bildete nicht Verfahrensgegenstand. Immerhin hat es festgehalten, dass der Bundesrat bei einer Aufhebung der Abstimmung durch das Bundesgericht gehalten sei, seinen Erwahrungsbeschluss von Amtes wegen anzupassen (
BGE 145 I 207
E. 4.2 S. 224; Urteil 1C_315/2018 vom 10. April 2019 E. 6.2; je mit Hinweis). Dass auf alle Fälle zwingend eine erneute Abstimmung durchzuführen sei, hat es nicht angeordnet.
Der Bundesrat hob in der Folge mit Beschluss vom 21. Juni 2019 die Erwahrung des Ergebnisses der Volksabstimmung über die Volksinitiative "Für Ehe und Familie - gegen die Heiratsstrafe" auf. Die parlamentarische Behandlung der Initiative wurde indessen nicht wiederholt. Stattdessen verabschiedete der Bundesrat am 14. August 2019 eine Zusatzbotschaft zu einem bereits im Parlament hängigen Geschäft, nämlich der Änderung des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer (Ausgewogene Paar- und Familienbesteuerung; Geschäft 18.034). Darin präsentierte er neue Schätzungen zur Anzahl der von einer verfassungswidrigen Mehrbelastung betroffenen Ehepaare und zu den steuerlichen und finanziellen Auswirkungen der Vorlage. Damit sollte es dem Parlament ermöglicht werden, die Anliegen der Volksinitiative aufzunehmen. Gleichzeitig legte er seine Auffassung dar, wie mit der Volksinitiative weiter zu verfahren sei. Danach sollten die Fristvorgaben des Bundesgesetzes über
BGE 147 I 206 S. 215
die politischen Rechte analog angewendet werden (zum Ganzen: BBI 2019 5787). Am 16. September 2019 beschloss der Ständerat als Erstrat und am 18. Dezember 2019 der Nationalrat als Zweitrat, das Geschäft 18.034 an den Bundesrat zurückzuweisen.
3.4
Wie bereits dargelegt, gewährleistet
Art. 34 Abs. 1 BV
die politischen Rechte in abstrakter Weise. Unter welchen Bedingungen eine Volksabstimmung stattfindet, bestimmt sich nach den im konkreten Fall anwendbaren Vorschriften. In
Art. 139 BV
werden die Anforderungen an eine Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung definiert. Gemäss Abs. 5 dieser Bestimmung wird eine Initiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet. Der Rückzug einer Initiative wird dadurch jedoch nicht ausgeschlossen.
Art. 73 BPR
sieht Folgendes vor (vgl. auch die Ausführungsbestimmung von
Art. 25 der Verordnung vom 24. Mai 1978 über die politischen Rechte [VPR; SR 161.11]
, die für die vorliegende Fragestellung jedoch ohne Bedeutung ist):
Art. 73 Rückzug
1
Jede Volksinitiative kann vom Initiativkomitee zurückgezogen werden. Die Rückzugserklärung ist verbindlich, wenn sie von der absoluten Mehrheit der noch stimmberechtigten Mitglieder des Initiativkomitees unterzeichnet worden ist.
2
Der Rückzug einer Volksinitiative ist zulässig, bis der Bundesrat die Volksabstimmung festsetzt. Die Bundeskanzlei lädt das Initiativkomitee vorgängig zur Bekanntgabe seines Entscheids ein und setzt ihm dafür eine kurze Frist an.
3
[...]
Vorliegend ist umstritten, ob eine Volksinitiative im Falle der Aufhebung einer Abstimmung erneut der Disposition des Initiativkomitees unterliegt und von diesem zurückgezogen werden kann. Zu beantworten ist mit anderen Worten die Frage, ob
Art. 73 BPR
nach der Aufhebung einer Abstimmung durch das Bundesgericht erneut anwendbar ist oder ob das Rückzugsrecht mit der erstmaligen Festsetzung der Abstimmung über die Volksinitiative durch den Bundesrat definitiv erlischt.
3.5
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung weiterer
BGE 147 I 206 S. 216
Auslegungselemente nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden. Dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zugrunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Vom Wortlaut darf abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die Annahme bestehen, dass dieser nicht den wahren Sinn der Regelung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus Sinn und Zweck der Norm oder aus ihrem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen ergeben. Sind mehrere Auslegungen möglich, ist jene zu wählen, die den verfassungsrechtlichen Vorgaben am besten entspricht (
BGE 137 III 217
E. 2.4.1 S. 221 f.;
BGE 143 I 272
E. 2.2.3 S. 277; je mit Hinweisen).
3.6
Der Bundesbeschluss vom 19. Juni 2015 über die Volksinitiative "Für Ehe und Familie - gegen die Heiratsstrafe" (BBl 2015 4849), mit dem die Bundesversammlung die Initiative für gültig erklärt und zur Abstimmung bestimmt hatte, behielt auch nach der Aufhebung der Volksabstimmung vom 28. Februar 2016 durch das Bundesgericht und der Aufhebung der Erwahrung durch den Bundesrat seine Gültigkeit. Entsprechend hatte der Bundesrat, wie sowohl die Beschwerdeführer als auch die Bundeskanzlei zu Recht festhalten, eine neue Volksabstimmung festzusetzen. Nach dem Wortlaut von
Art. 73 Abs. 2 BPR
eröffnete dies dem Initiativkomitee die Möglichkeit, die Initiative zurückzuziehen. Die Bestimmung äussert sich allerdings nicht explizit zur besonderen Situation, die nach der Aufhebung einer Volksabstimmung herrscht, und die Beschwerdeführer sind der Auffassung, die Klausel "bis der Bundesrat die Volksabstimmung festsetzt" sei in dieser Hinsicht so zu verstehen, dass die Rückzugsmöglichkeit nur bis zur erstmaligen Festlegung eines Abstimmungstermins bestehe und danach erlösche. Der Gesetzeswortlaut ist nicht derart klar, dass er diese restriktive Auslegung eindeutig ausschliesst, bietet dafür andererseits aber auch keine Anhaltspunkte.
Die systematische Stellung von
Art. 73 BPR
im Gesetz ist in dieser Hinsicht nicht aussagekräftig. Aus dem Umstand, dass
Art. 73 BPR
unmittelbar nach den Bestimmungen über das Zustandekommen der Volksinitiative (
Art. 72 BPR
) und nicht nach denjenigen über die Behandlung im Parlament (
Art. 75 BPR
) steht, kann nichts über die
BGE 147 I 206 S. 217
Rückzugsmöglichkeit nach der Aufhebung einer Abstimmung hergeleitet werden.
Das Argument der Beschwerdeführer, Sinn und Zweck der (vom Bundesgericht gutgeheissenen) Beschwerde in Stimmrechtssachen stünden einer erneuten Gewährung des Rückzugsrechts entgegen, überzeugt nicht. Dem aus
Art. 34 Abs. 2 BV
herzuleitenden Anspruch, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt, wurde bereits mit der Aufhebung der Volksabstimmung vom 28. Februar 2016 Nachachtung verschafft. Weshalb darüber hinaus eine Wiederholung der Volksabstimmung erforderlich wäre, um das Vertrauen der Stimmberechtigten in die demokratischen Prozesse wiederherzustellen, ist nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführern auch nicht dargelegt.
Aus der Botschaft zum Bundesgesetz über die politischen Rechte geht hervor, dass es bei der Ausgestaltung des Rückzugsrechts massgeblich darum ging, dieses zu erleichtern und so die Dispositionsfreiheit der Initianten zu wahren (Botschaft vom 9. April 1975 zu einem Bundesgesetz über die politischen Rechte, BBl 1975 I 1317, 1350 f.). In der Literatur wurde das Erfordernis einer zeitlichen Begrenzung damit begründet, dass man ansonsten unter Umständen bis kurz vor dem Abstimmungstag nicht wüsste, ob die Abstimmung überhaupt stattfinde (FLEINER/GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 1949, S. 735 f. Fn. 91, vgl. auch CORSIN BISAZ, Direktdemokratische Instrumente als "Anträge aus dem Volk an das Volk", 2020, Rn. 641). Dieser Zweck steht einer erneuten Gewährung des Rückzugsrechts im Fall der Aufhebung einer Abstimmung bis zur Festlegung eines zweiten Abstimmungstermins indessen nicht entgegen. Eine über den Wortlaut von
Art. 73 Abs. 2 BPR
hinausgehende Einschränkung der Dispositionsfreiheit der Initianten lässt sich somit auch nicht mit dem Normzweck rechtfertigen.
Schliesslich ist auch darauf hinzuweisen, dass das gesetzliche Rückzugsrecht, abgesehen von der erwähnten zeitlichen Begrenzung, nicht an Voraussetzungen geknüpft ist. Wohl ist mit der Bundeskanzlei davon auszugehen, dass sich der Rückzug einer Volksinitiative in der Regel mit geänderten rechtlichen oder politischen Verhältnissen erklären lässt, doch ist die rechtliche Gültigkeit des Rückzugs unabhängig von derartigen Gründen.
Art. 73 BPR
verlangt entsprechend weder von den Initianten, ihre Beweggründe offenzulegen, noch vom
BGE 147 I 206 S. 218
Bundesrat oder der Bundeskanzlei, diese Beweggründe zu überprüfen. Aus diesem Grund verstösst es auch nicht gegen Treu und Glauben, wenn sich die Initianten zunächst für ihre Initiative einsetzen und gegebenenfalls - wie hier - mit einer Stimmrechtsbeschwerde eine Verletzung der Abstimmungsfreiheit geltend machen, später aber von ihrem Vorhaben Abstand nehmen.
3.7
Eine Berücksichtigung der genannten Auslegungselemente führt somit zum Schluss, dass es für eine Einschränkung des Rückzugsrechts im Sinne der Beschwerdeführer keine stichhaltigen Gründe gibt.
Art. 73 Abs. 2 BPR
ist somit entsprechend seinem Wortlaut auch nach Aufhebung einer Volksabstimmung und bis zur erneuten Festsetzung eines Abstimmungstermins durch den Bundesrat anwendbar. Das Initiativkomitee hatte deshalb das Recht, gestützt auf diese Bestimmung die Volksinitiative "Für Ehe und Familie - gegen die Heiratsstrafe" zurückzuziehen. Dieser Rückzug verstiess weder gegen Art. 34 Abs. 1 i.V.m.
Art. 139 BV
noch gegen den in
Art. 9 BV
verankerten Grundsatz von Treu und Glauben.