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Urteilskopf
148 II 139
9. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Kanton Zürich, Stiftung C., D. AG und E. AG gegen A. und B. (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
1C_487/2020 / 1C_489/2020 vom 12. November 2021

regeste:
Regeste
Art. 9 BV
, Art. 13, 14, 16 und 22 RPG,
Art. 32 Abs. 1 lit. a FIFG
,
Art. 126 Abs. 3 MG
,
Art. 37 Abs. 4 und
Art. 37m Abs. 1 LFG
,
Art. 30a VIL
; Zulässigkeit eines kantonalen Gestaltungsplans für den Innovationspark Zürich (IPZ) auf dem bisherigen Militärflugplatz Dübendorf.
Der kantonale Gestaltungsplan kann sich nicht direkt auf Bundesrecht stützen. Der Innovationspark verfügt jedoch über ein bundesgesetzlich anerkanntes überwiegendes nationales Interesse, das bei der Auslegung und Anwendung der einschlägigen kantonalen Bestimmungen angemessen zu berücksichtigen ist (E. 7).
Das anwendbare kantonale Bau- und Planungsrecht sieht den kantonalen Gestaltungsplan vor. Ein solcher ist überdies für den Innovationspark Zürich in der Richtplanung des Kantons vorgesehen und entspricht der Komplexität des Projekts. Die vom Bundesrecht vorgeschriebene Harmonisierung der verschiedenen Verfahren erscheint ohne kantonalen Gestaltungsplan erheblich erschwert. Angesichts der konkreten Verhältnisse erweist sich die einschränkende Auslegung des kantonalen Rechts durch das Verwaltungsgericht des Kantons, wonach der Erlass eines kantonalen Gestaltungsplans für den Innovationspark nicht zulässig ist, als nicht der Situation angepasst und damit als unsachlich bzw. willkürlich (E. 8).
Die Zuweisung des Militärflugplatzes Dübendorf in die Landwirtschaftszone erscheint angesichts der bestehenden weitgehenden Überbauung des Flugplatzperimeters, der auch keine Fruchtfolgeflächen enthält, überholt. Der Innovationspark ist im kantonalen Richtplan vorgesehen und befindet sich damit auf zumindest gleicher Stufe wie die allgemeine raumplanerische Grundordnung. Unter Abwägung der einschlägigen Interessen ist es daher zulässig, die Zuordnung des fraglichen Gebiets zur Landwirtschaftszone zu übersteuern (E. 9).

text:
Sachverhalt
ab Seite 141
BGE 148 II 139 S. 141
A.
A.a
Mit der Totalrevision des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 2012 über die Förderung der Forschung und der Innovation (FIFG; SR 420.1; in Kraft sei dem 1. Januar 2014) schuf der Bundesgesetzgeber die Grundlage dafür, dass der Bund die Errichtung eines schweizerischen Innovationsparks unterstützen kann. Im Juni 2012 setzte sich der Kanton Zürich zum Ziel, im Kanton einen Innovationspark zu realisieren und zog dabei das Flugplatzareal Dübendorf in Betracht. Dieses verfügt über eine Gesamtfläche von rund 230 ha und bildet die grösste strategische Landreserve im Eigentum des Bundes. Mit seinem Beschluss "Dübendorf: Innovationspark und ziviles Flugfeld mit Bundesbasis" vom 3. September 2014 entschied der Bundesrat, dem Kanton Zürich auf einer Teilfläche des bisherigen Militärflugplatzes Dübendorf künftig die Errichtung eines nationalen Innovationsparks zu ermöglichen und das übrige Areal als ziviles Flugfeld mit Bundesbasis zu nutzen. Dabei verfolgte er drei Ziele, nämlich die Interessen der Militäraviatik sowie der Zivilaviatik zu wahren und die Schaffung eines nationalen Innovationsparks am Standort Zürich zu fördern. Am 6. März 2015 verabschiedete der Bundesrat die Botschaft zur Ausgestaltung und Unterstützung des Schweizerischen Innovationsparks (BBl 2015 2943). Im September 2015 bewilligte die Bundesversammlung mit einfachem Bundesbeschluss die Unterstützung des schweizerischen Innovationsparks durch Abgabe von Grundstücken des Bundes an den jeweiligen Standortkanton zur Errichtung eines Standortes des Schweizerischen Innovationsparks, wobei diese Abgabe grundsätzlich im Baurecht und ohne Verzicht auf marktübliche Baurechtszinsen erfolgt und auch etappenweise umgesetzt werden kann (BBl 2015 7403).
A.b
In der Folge genehmigte der Bundesrat am 31. August 2016 die Anpassung der Teile C und D des Sachplans Militär (SPM) zu den räumlichen Konzeptionen der Militärflugplätze und zu den Anlagen
BGE 148 II 139 S. 142
in Dübendorf sowie den Sachplan Infrastruktur Luftfahrt (SIL). Darin ist unter anderem vorgesehen, dass die planerischen Rahmenbedingungen zum Innovationspark Zürich im Richtplan des Kantons Zürich festzulegen seien. Am 21. Dezember 2016 genehmigte der Bundesrat den öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen dem Schweizerischen Bundesrat mit der Stiftung "Switzerland Innovation" über den Innovationspark (BBl 2017 3299).
A.c
Am 29. Juni 2015 beschloss der Kantonsrat Zürich eine Teilrevision des kantonalen Richtplans und verankerte in dessen Karte und Text den Nationalen Innovationspark, Hubstandort Kanton Zürich. Dafür ist im Kopfbereich des Flughafenareals Dübendorf im Endausbau eine Fläche von rund 70 ha vorgesehen, davon in einer ersten Etappe bis 2030 ein Perimeter von maximal 37 ha. Die Realisierung des Innovationsparks soll auf einem kantonalen Gestaltungsplan beruhen. Dieser legt die zulässigen Bauten und Anlagen, deren Nutzung und die dem Standort für den Innovationspark angemessenen Nachhaltigkeitsstandards sowie die öffentlichen Räume fest. Er sichert die öffentliche Nutzung und naturnahe Gestaltung der freien Flächen und sorgt für die verkehrsmässige und sonstige Erschliessung. Zulässig sind Nutzungen, die unmittelbar dem Ziel dienen, Akteure aus Forschung und Entwicklung sowie der Produkt- und Dienstleistungserzeugung zu vernetzen und neues Wissen in Wertschöpfungsprozesse zu überführen. Dazu zählen grundsätzlich auch Nutzungen für Freizeit und Erholung sowie Wohnnutzungen, soweit diese für im Innovationspark tätige Akteure erforderlich sind (vgl. den Kantonalen Richtplan, Richtplantext Pt. 4.2.2 Nr. 49 sowie Pt. 6.2.2). Am 31. August 2016 genehmigte der Bundesrat die Teilrevision des kantonalen Richtplans.
A.d
Das Flugplatzareal Dübendorf liegt bisher praktisch vollständig im kantonalen Landwirtschaftsgebiet. Nur die grösstenteils denkmalgeschützten Bauten und Anlagen im Randbereich befinden sich in einer kommunalen Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Die geplante erste Etappe des Innovationsparks konzentriert sich auf den nordwestlichen Bereich des Flugplatzgebiets unter Einschluss der bestehenden Randbebauung. Der entsprechende Perimeter liegt auf dem Gemeindegebiet der Stadt Dübendorf und der Gemeinde Wangen-Brüttisellen. Fruchtfolgeflächen werden davon nicht erfasst. Im September 2015 gründete der Kanton Zürich zusammen mit der Eidgenössischen Technischen Hochschule Zürich (ETH) und der Zürcher Kantonalbank (ZKB) die Stiftung C. als Trägerschaft des
BGE 148 II 139 S. 143
Innovationsparks am Hubstandort Zürich. Diese vereinbarte am 8. Februar 2017 einen Anschlussvertrag mit der Stiftung "Switzerland Innovation". Am 10. Dezember 2018 schlossen die Schweizerische Eidgenossenschaft und der Kanton Zürich die erforderlichen Verträge zur Einräumung des Baurechts an den betroffenen Grundstücken Dübendorf Kat.-Nr. 17535 und Wangen-Brüttisellen Kat.-Nr. 7228 für den Schweizerischen Innovationspark an den Kanton Zürich ab. In der Folge wurden verschiedene Gesellschaften zur Errichtung und zum Betrieb des Innovationsparks Zürich gegründet und die entsprechenden vertraglichen Vereinbarungen unterzeichnet.
A.e
Am 9. August 2017 erliess die Baudirektion des Kantons Zürich den kantonalen Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich". Dagegen gelangte A. mit einer als "Stimmrechtsrekurs" betitelten Eingabe an den Bezirksrat Uster mit dem Antrag, die Verfügung der Baudirektion vom 9. August 2017 aufzuheben. Dieser überwies den Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Eine dagegen beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich erhobene Beschwerde blieb erfolglos. Mit gemeinsamer Eingabe vom 16. September 2017 erhoben A. und B. überdies direkt Rekurs beim Baurekursgericht. Dieses führte am 7. März 2018 einen Augenschein durch. Mit Entscheid vom 24. Oktober 2018 vereinigte es die beiden Rekursverfahren, trat auf die Rekurse von A. mangels Beschwerdeberechtigung nicht ein und wies den Rekurs von B. ab.
B.
Am 26. November 2018 erhoben A. und B. Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses hiess die Beschwerde von A. im Kostenpunkt gut, wies sie jedoch im Übrigen ab, soweit es darauf eintrat. Gleichzeitig hiess es die Beschwerde von B. gut, soweit darauf einzutreten war, und hob den Entscheid des Baurekursgerichts sowie die Verfügung der Baudirektion vom 9. August 2017 über die Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans "Innovationspark Zürich", Dübendorf und Wangen-Brüttisellen, auf. (...)
Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht im Wesentlichen aus, (...) ein kantonaler Gestaltungsplan falle gemäss dem anwendbaren Recht nur in Betracht für die Realisierung von relativ konkret definierten einzelnen, allenfalls auch mehreren zusammenhängenden Bauten und Anlagen. Der strittige Gestaltungsplan gehe im Detaillierungsgrad zwar über die Regelungsintensität der Rahmennutzungsplanung hinaus, lege aber nicht konkrete Einzelbauten oder -anlagen,
BGE 148 II 139 S. 144
sondern lediglich eine Bauzone fest, die durch eine Vielzahl unterschiedlicher Bauten bei möglichen verschiedenen Bauherrschaften genutzt werden soll. Im Ergebnis handle es sich daher nicht um eine projektbezogene, sondern um eine generelle Bauzone, für deren Festsetzung die Gemeinden und nicht der Kanton zuständig seien. Richt- und Gestaltungsplanung dürften der gesetzlichen Planungs- und Bauordnung nicht vorgehen. Schliesslich sei der strittige Gestaltungsplan auch deshalb unzulässig, weil er mit der kantonalen Landwirtschaftszone, in welcher der grösste Teil seines Perimeters liege, nicht vereinbar sei. Der Innovationspark könne aufgrund seiner Grösse und der damit verbundenen räumlichen Auswirkungen ausserhalb der Bauzone auch nicht mit einer Ausnahmebewilligung zugelassen werden.
C.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 8. Juli 2020 gingen beim Bundesgericht zwei Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein.
C.a
Mit Beschwerde vom 11. September 2020 beantragt der Kanton Zürich, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Festsetzungsverfügung der Baudirektion vom 9. August 2017 über den kantonalen Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich" zu bestätigen; eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht ersucht der Kanton darum, die politischen Gemeinden Dübendorf und Wangen-Brüttisellen zum Verfahren beizuziehen. Zur Begründung wird im Wesentlichen geltend gemacht, (...) materiell-rechtlich handle es sich beim Flugplatzareal Dübendorf um ein bundesrechtlich normiertes militärrechtliches Spezialgebiet, das gemäss der Sachplanung des Bundes baulich genutzt werde. Die raumplanerischen Kompetenzen des Bundes gingen insofern abweichenden kantonalen Planungen vor. Der Bund habe seine raumplanerische Kompetenz teilweise, nämlich hinsichtlich des Innovationsparks, an den Kanton Zürich delegiert. Davon habe der Kanton Gebrauch gemacht, womit der planungsrechtliche Zuständigkeitsbereich der jeweiligen Standortgemeinden entfallen sei. Das Verwaltungsgericht lege das kantonale Recht willkürlich aus, wenn es das im Gesetz vorgesehene Instrument des kantonalen Gestaltungsplans für den Innovationspark Zürich nicht zulasse. Das Flughafenareal Dübendorf lasse sich im Übrigen nicht landwirtschaftlich nutzen, enthalte keine Fruchtfolgeflächen und solle auch künftig nicht entsprechend bewirtschaftet werden. Die bestehende Landwirtschaftszone widerspreche, sofern
BGE 148 II 139 S. 145
sie überhaupt als rechtmässig anerkannt würde, sowohl der bundesrechtlichen Sach- als auch der kantonalen Richtplanung. Schliesslich könnte der Kanton auch ausnahmsweise davon abweichen.
A. und B. beantragen, auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw. diese eventuell abzuweisen; (...). Die Gemeinde Wangen-Brüttisellen schliesst auf Gutheissung der Beschwerde. Auch die Stadt Dübendorf unterstützt die Anträge des Kantons vollumfänglich. Das Verwaltungsgericht stellt Antrag auf Abweisung der Beschwerde.
(...)
C.b
Am 14. September 2020 erhoben in einer gemeinsamen Eingabe auch die Stiftung C., die D. AG sowie die E. AG Beschwerde beim Bundesgericht mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 8. Juli 2020 aufzuheben und die Festsetzungsverfügung der Baudirektion vom 9. August 2017 zu bestätigen, eventuell die Streitsache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Die drei beschwerdeführenden juristischen Personen seien für die Realisierung des Innovationsparks Zürich zuständig bzw. daran beteiligt und hätten vertragliche Ansprüche auf Nutzung des fraglichen Flugplatzareals. Sie hätten keinen Anlass gehabt, sich am Verfahren vor dem Verwaltungsgericht zu beteiligen, seien nunmehr jedoch durch dessen Urteil beschwert. (...) In materieller Hinsicht habe das Verwaltungsgericht (...) das einschlägige kantonale Recht willkürlich angewendet, die militärrechtliche Natur des Flugplatzareals Dübendorf unberücksichtigt gelassen und die raumplanungsrechtliche Unbeachtlichkeit der kantonalen Landwirtschaftszone verkannt.
Der Kanton Zürich schliesst auf Gutheissung der Beschwerde. A. und B. beantragen, auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw. diese eventuell abzuweisen; (...). Die Stadt Dübendorf unterstützt die Anträge des Kantons vollumfänglich. Die Gemeinde Wangen-Brüttisellen reichte innert Frist keine Stellungnahme ein. Das Verwaltungsgericht stellt Antrag auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
(...)
Das Bundesgericht heisst die Beschwerden gut, hebt das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 8. Juli 2020 auf und bestätigt die Festsetzungsverfügung der Baudirektion des Kantons
BGE 148 II 139 S. 146
Zürich vom 9. August 2017 zum kantonalen Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich".
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
7.
7.1
In materiell-rechtlicher Hinsicht ist zunächst zu prüfen, ob sich der kantonale Gestaltungsplan direkt auf Bundesrecht stützen kann, das dem kantonalen Recht vorgeht, wie das teilweise von den Beschwerdeführern ausdrücklich oder zumindest sinngemäss geltend gemacht wird.
7.2
Nach
Art. 13 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700)
erarbeitet der Bund Grundlagen, um seine raumwirksamen Aufgaben erfüllen zu können; er erstellt die nötigen Konzepte und Sachpläne und stimmt sie aufeinander ab (Abs. 1). Er arbeitet mit den Kantonen zusammen und gibt ihnen seine Konzepte, Sachpläne und Bauvorhaben rechtzeitig bekannt (Abs. 2). In gewissen Bereichen regelt die Sachgesetzgebung die Projektierung und Bewilligung von Anlagen des Bundes abschliessend und nimmt sie von der kantonalen und kommunalen Planungs- und Bewilligungspflicht aus. Das betrifft namentlich Bauten der Landesverteidigung (vgl. Art. 126 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 3. Februar 1995 über die Armee und die Militärverwaltung [Militärgesetz, MG; SR 510.10]) und die Flugplätze (vgl. Art. 37 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt [Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0]). Allerdings bestimmt
Art. 37m Abs. 1 LFG
, dass die Errichtung und Änderung von sog. Nebenanlagen, d.h. von Bauten und Anlagen, die nicht ganz oder überwiegend dem Flugplatzbetrieb dienen, dem kantonalen Recht unterstehen. In anderen Bereichen kommen dem Bund lediglich Teilkompetenzen zu, die er unter anderem über den Erlass von Sachplänen wahrnimmt, um damit die Raumnutzung zu steuern (vgl. JEANNERAT/BÜHLMANN, in: Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Aemisegger und andere [Hrsg.], 2019, N. 10 ff. zu
Art. 13 RPG
; WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, N. 3 f. zu
Art. 13 RPG
). Nach
Art. 30a der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL; SR 748.131.1)
gelten insbesondere für Bauten, die ganz oder überwiegend für die zivile Benützung eines Militärflugplatzes erstellt, geändert oder umgenutzt werden, die Bestimmungen über die
BGE 148 II 139 S. 147
zivilen Flugplätze, wobei die Plangenehmigung im Einvernehmen mit dem Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) erteilt wird. Für den Schweizerischen Innovationspark findet sich im Forschungs- und Innovationsförderungsgesetz keine Bestimmung, welche die Projektierung und Bewilligung entsprechender Bauten und Anlagen von der kantonalen und kommunalen Planungs- und Bewilligungspflicht ausnimmt. Vorgesehen sind im Wesentlichen lediglich Unterstützungsmassnahmen durch den Bund (vgl.
Art. 32 ff. FIFG
).
7.3
Gemäss der Rechtsprechung ist aufgrund der Umstände des Einzelfalles zu bestimmen, ob ein Vorhaben überwiegend dem Betrieb einer der Bundeskompetenz unterliegenden Anlage dient und damit einzig in dessen raumplanerische Zuständigkeit fällt. Das trifft zu, wenn das Projekt baulich und funktionell, namentlich hinsichtlich Standort, Grösse und Zweck, einen unmittelbaren und engen Zusammenhang mit der jeweiligen Anlage aufweist (vgl.
BGE 127 II 227
E. 4). Selbst wenn diese Voraussetzung nicht erfüllt ist, kann es sich bei Mischbauten als erforderlich oder sinnvoll erweisen, diese in die Bundesplanung aufzunehmen und mit der kantonalen bzw. kommunalen Planung zu koordinieren (vgl. JEANNERAT/BÜHLMANN, a.a.O., N. 48 f. zu
Art. 13 RPG
).
7.4
Beim Schweizerischen Innovationspark Zürich handelt es sich weder um eine militärische Baute noch um eine solche der Luftfahrt. Er soll jedoch auf dem Gelände des Militärflugplatzes Dübendorf zusammen mit dessen teilweiser Umnutzung für die Zivilluftfahrt realisiert werden. Für die militärische und luftfahrttechnische Nutzung des Geländes besteht eine ausschliessliche Planungskompetenz des Bundes. Die erste Etappe des Innovationsparks betrifft einen Perimeterbereich, in dem bereits heute verschiedene, vorwiegend militärische, Bauten stehen. Das vermittelt dem Innovationspark jedoch weder einen vorrangig militärischen noch überwiegend zivilaviatischen Charakter. Vielmehr bleibt es davon losgelöst bei einem Forschungs- und Innovationszentrum, das im Wesentlichen aufgrund der geeigneten Ortsverhältnisse auf den Militärflugplatz Dübendorf zu liegen kommen soll, dessen bisherige Nutzung nicht mehr gleichermassen gefragt ist und geändert werden soll. Damit ist nicht davon auszugehen, dass die raumplanerische Zuständigkeit des Innovationsparks Zürich allein dem Bund zusteht und er diese nach eigenem Gutdünken dem Kanton Zürich übertragen kann.
BGE 148 II 139 S. 148
7.5
Indessen ist nicht zu übersehen, dass das Projekt des Innovationsparks Zürich von der Grösse und Bedeutung her komplexe planerische Anforderungen stellt. Im Forschungs- und Innovationsförderungsgesetz wird dem Schweizerischen Innovationspark ein übergeordnetes nationales Interesse eingeräumt (vgl.
Art. 32 Abs. 1 lit. a FIFG
). Der Bund hat überdies sowohl den Sachplan Militär (SPM) zu den räumlichen Konzeptionen der Militärflugplätze und zu den Anlagen in Dübendorf als auch den Sachplan Infrastruktur Luftfahrt (SIL) für die Realisierung des Gesamtprojekts angepasst. Er hat darin ausdrücklich vorgesehen, dass die planerischen Rahmenbedingungen zum Innovationspark Zürich im Richtplan des Kantons Zürich festzulegen sind, und damit die kantonale Planung massgeblich vorgespurt. Insgesamt belegt dies ein erhebliches, ausserordentliches Bundesinteresse an der Planung und Realisierung des Innovationsparks Zürich. Auch wenn die Planungskompetenz des Bundes nicht integral der entsprechenden kantonalen Zuständigkeit vorgeht, ist bei der Auslegung und Anwendung der einschlägigen kantonalen Bestimmungen darauf zu achten, dass solche bedeutenden Bundesinteressen angemessen berücksichtigt werden.
8.
8.1
Die Beschwerdeführer rügen, das Verwaltungsgericht habe § 84 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) willkürlich ausgelegt und angewendet. Darin finden sich Ausführungen zu den kantonalen öffentlichen Gestaltungsplänen. Namentlich setzt gemäss dem ersten Satz der Bestimmung die zuständige Direktion Gestaltungspläne für Bauten und Anlagen fest. Im angefochtenen Urteil wird dazu im Wesentlichen ausgeführt, im Unterschied zu den kommunalen Gestaltungsplänen sei der zulässige Inhalt von kantonalen Gestaltungsplänen einschränkend zu definieren.
§ 84 Abs. 2 PBG
sei so auszulegen, dass als Gegenstand von überkommunalen Gestaltungsplänen nur Einzelvorhaben, also relativ konkrete einzelne, allenfalls auch mehrere zusammenhängende, aber bereits detailliert definierte Bauten und Anlagen, infrage kommen. Nach
§ 36 und 39 PBG
sei der Kanton Zürich hauptsächlich für die Festsetzung von Landwirtschafts- und Freihaltezonen zuständig. Es stehe ihm nicht zu, mit Gestaltungsplänen grössere Flächen als Bauzonen für relativ unbestimmte künftige Bauprojekte noch unbestimmter Bauherrschaften festzusetzen, wie dies bei allgemeinen (nicht projektbezogenen) Nutzungsplänen gemäss
§ 47 PBG
zutreffe. Dafür seien nach § 2
BGE 148 II 139 S. 149
lit. c in Verbindung mit
§ 45 PBG
einzig die Gemeinden zuständig. Das Verwaltungsgericht stützt seine Auslegung von
§ 84 Abs. 2 PBG
im Wesentlichen auf dessen Wortlaut und Entstehungsgeschichte sowie auf die bisherige Praxis. Im Unterschied zu Abs. 1 der Bestimmung, worin die kommunalen Gestaltungspläne geregelt seien, beschränke der Abs. 2 die kantonalen Gestaltungspläne auf "Bauten und Anlagen". Bei der Gesetzgebung sei dabei von "Bauten", "Objekten" oder "Werken" die Rede gewesen. In der bisherigen Praxis sei es denn auch immer um konkrete Bauten und Anlagen gegangen. Das angefochtene Urteil nennt eine Reihe entsprechender Beispiele.
8.2
Nach
§ 83 PBG
werden mit Gestaltungsplänen für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden (Abs. 1). Für die Projektierung ist ein angemessener Spielraum zu belassen (Abs. 2). Gemäss der gesetzlichen Regelung sind die Grundeigentümer im Perimeter an die Festlegungen eines Gestaltungsplans gebunden. Gestaltungspläne sind Sondernutzungspläne und zählen begrifflich zu den Nutzungsplänen gemäss
Art. 14 RPG
(vgl. AEMISEGGER/KISSLING, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Aemisegger und andere [Hrsg.], 2016, N. 59 ff. zu Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung). Sie dienen den gleichen Zielen und sollen die optimale Überbauung eines bestimmten Gebiets ermöglichen. Zu diesem Zweck sehen die Gestaltungspläne für das jeweils erfasste Gebiet eine Spezialbauordnung vor. Bei der Festsetzung eines Gestaltungsplans besteht ein weiter Gestaltungsspielraum (
BGE 135 II 209
E. 5.2). Auch wenn im vorliegenden Fall die einzelnen Bauten noch nicht im Detail umschrieben und deren Bauherrschaften bestimmt sind, handelt es sich doch um ein in sich geschlossenes Gesamtprojekt und nicht um die Schaffung einer Sondernutzungszone, die verschiedenen voneinander konzeptionell unabhängigen Bauten und Anlagen offensteht. Es ist daher von einem sog. projektbezogenen Gestaltungsplan auszugehen, mit dem der Innovationspark Zürich als planungspflichtiges Einzelvorhaben im öffentlichen Interesse realisiert werden soll (vgl. dazu AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., N. 64 ff. zu Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung; MICHAEL PLETSCHER, Der Gestaltungsplan i.e.S., 2021, S. 35 ff. Rz. 56 ff.).
BGE 148 II 139 S. 150
8.3
Wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid und die Beschwerdeführer in ihren Rechtsschriften nachzeichnen, beruht die Regelung des kantonalen Gestaltungsplans auf der Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach aufgrund der bundesrechtlichen Planungspflicht für grössere Anlagen der Materialgewinnung und -ablagerung nicht nur deren Festlegung im kantonalen Richtplan, sondern zusätzlich auch deren Festlegung in einem Nutzungsplan, idealerweise einem Sondernutzungsplan, verlangt wurde (vgl.
BGE 116 Ib 50
"Deponie Chrüzlen"). Mit
BGE 116 Ib 50
führte das Bundesgericht das Koordinationsgebot im Bereich der Raumplanung und Umweltschutzgesetzgebung ein. Dieses bezweckt im Wesentlichen die prozessuale und materielle Harmonisierung der verschiedenen Verfahren im Zusammenhang mit einem Bauvorhaben (vgl. auch den inzwischen ergangenen entsprechenden
Art. 25a RPG
). Ein kantonaler Gestaltungsplan kann dazu dienen, diese erforderliche Koordination zu gewährleisten, und ist dazu unter Umständen sogar unerlässlich, wenn die nötige Harmonisierung ansonsten kaum möglich oder erheblich erschwert erscheint. Der Erlass eines kantonalen Gestaltungsplans kann sich insofern sinnvoll erweisen für die Umsetzung überkommunaler Projekte, um die Abstimmung und Abwicklung des Vorhabens sicherzustellen und Beeinträchtigungen durch widersprechende kommunale Planungen zu verhindern (vgl. JEANNERAT/MOOR, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Aemisegger und andere [Hrsg.], 2016, N. 32 zu
Art. 14 RPG
). Aufgrund dieser Rechtsprechung erliess der zürcherische Gesetzgeber in
§ 44a PBG
eine Sonderbestimmung für die Materialgewinnung und -ablagerung. Überdies passte er die
§
§ 84 und 89 PBG
an und trug dabei mit der entsprechenden Regelung des kantonalen Gestaltungsplans der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Rechnung. Dabei mag es zutreffen, dass in der Regel konkrete Bauvorhaben den Inhalt solcher Pläne bilden. Das vom Verwaltungsgericht genannte Beispiel der Hochbauvorhaben im Hochschulgebiet Zürich-Zentrum belegt jedoch auch, dass ebenfalls grossflächige, von verschiedenen Trägern verfolgte komplexe Projekte davon erfasst sein können.
8.4
Der in
§ 84 Abs. 2 PBG
enthaltene Begriff der "Bauten und Anlagen" findet sich bereits in
Art. 22 RPG
. Die Praxis verfolgt dabei eine weite Auslegung dieses bundesrechtlichen Begriffspaars (vgl. ALEXANDER RUCH, in: Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Aemisegger und andere [Hrsg.], 2020, N. 32 ff. zu
Art. 22 RPG
). Zwar ist es nicht ausgeschlossen, dass
BGE 148 II 139 S. 151
das kantonale Recht dieselben Begriffe anders verwendet als das Bundesrecht. Bei der Umsetzung der gemeinsam von Bund und Kantonen zu erfüllenden Aufgabe der Raumplanung erscheint eine weitgehende Harmonisierung der Rechtsbegriffe aber sinnvoll. Die Auslegung von
§ 84 Abs. 2 PBG
kann überdies nicht losgelöst von der Grundbestimmung von
§ 83 PBG
erfolgen. Darin wird der Inhalt der Gestaltungspläne in allgemeiner Weise sowohl für solche der Gemeinden als auch des Kantons definiert. Eine Beschränkung auf konkrete Bauten und Anlagen ist nicht vorgesehen. Wenn der Wortlaut von
§ 84 Abs. 2 PBG
diese Begriffe aufnimmt, heisst das daher nicht zwingend, dass damit eine einschränkende Auslegung verbunden ist. Vielmehr ist der entsprechende Satz als Ganzes zu lesen, wonach es um Bauten und Anlagen geht, die im kantonalen oder in einem regionalen Richtplan enthalten sind. Die kantonalen Gestaltungspläne auf konkrete Bauten und Anlagen zu beschränken, nimmt solchen Plänen eine wesentliche Gestaltungsfunktion und führt letztlich zum Wegfall des Gestaltungsspielraums, der sie grundsätzlich kennzeichnet, wie bereits aus ihrer Bezeichnung hervorgeht. Dem Kanton muss es vielmehr offenstehen, im Rahmen seiner Koordinationsaufgabe situationsadäquat eine Sondernutzungsplanung vorzusehen, die ein komplexes Projekt nicht schon fast wie eine Bewilligung, sondern noch mit einem gewissen Abstraktionsgrad regelt und dadurch eine optimale Nutzung des erfassten Gebiets nach den sich nachfolgend im Detail zu bestimmenden oder sich ergebenden Bedürfnissen ermöglicht.
§ 84 Abs. 2 PBG
so auszulegen, dass die Anwendung eines kantonalen Gestaltungsplans nur bei ausreichend detaillierten Bauvorhaben zulässig ist, kann sich daher angesichts des Umstands, dass eine solche Auslegung vom Gesetzeswortlaut und der Systematik her nicht zwingend erscheint, als nicht situationsadäquat und damit als unsachlich bzw. willkürlich erweisen. Dies gilt vor allem dann, wenn andernfalls die vom Bundesrecht vorgeschriebene Harmonisierung der verschiedenen Verfahren ohne kantonalen Gestaltungsplan zumindest erheblich erschwert würde.
8.5
Für den vorliegend zu beurteilenden Fall bedeutet dies, dass bei der Anwendung von
§ 84 Abs. 2 PBG
die Ausgangslage mitzuberücksichtigen ist. Mit dem Innovationspark Zürich soll ein Projekt im überwiegenden nationalen Interesse auf einem dem Bund gehörenden Perimeter, der im Gebiet von zwei Gemeinden liegt, realisiert werden. Das Vorhaben bildet eine räumliche und
BGE 148 II 139 S. 152
funktionale Einheit. Die erforderliche Koordination der insbesondere bau- und umweltschutzrechtlichen Anforderungen in zwei kommunalen Sondernutzungsregelungen wäre höchst komplex und nur schwierig umzusetzen. Beide betroffenen Gemeinden berufen sich denn auch nicht auf ihre Autonomie, sondern unterstützen im Gegenteil die vom Kanton gewählte Vorgehensweise mit einem kantonalen Gestaltungsplan. Ein solcher ist überdies für den Innovationspark Zürich in der Richtplanung des Kantons vorgesehen und entspricht der Komplexität des Projekts. Die vom Bundesrecht vorgeschriebene Harmonisierung der verschiedenen Verfahren erscheint ohne kantonalen Gestaltungsplan erheblich erschwert. Angesichts der konkreten Verhältnisse erweist sich der angefochtene Entscheid daher als nicht der Situation angepasst und damit als unsachlich bzw. willkürlich.
9.
9.1
Zu prüfen bleibt abschliessend, wieweit es erforderlich ist, dass der kantonale Gestaltungsplan mit der bestehenden Raumordnung vereinbar ist. Die fraglichen Grundstücke liegen zurzeit wie der ganze bestehende Militärflugplatz Dübendorf in der Landwirtschaftszone. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts und des Beschwerdegegners 2 wird diese Grundordnung durch den strittigen Gestaltungsplan gänzlich missachtet, weshalb dieser auch deswegen rechtswidrig sei.
9.2
Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gilt für ein Grundstück, dessen militärische Nutzung aufgegeben wird, grundsätzlich die allgemeine raumplanungsrechtliche Grundordnung. Befindet es sich im Nichtbaugebiet, braucht es für die Umnutzung einer Baute oder Anlage grundsätzlich eine Ausnahmebewilligung nach
Art. 24 ff. RPG
(vgl. etwa das Urteil des Bundesgerichts 1C_336/2015 vom 19. Januar 2016). Für Bauten oder Anlagen, die wie hier einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedürfen, sind Ausnahmebewilligungen allerdings weitgehend ausgeschlossen; hingegen fallen dafür Gestaltungspläne als Sondernutzungspläne in Betracht (vgl. THIERRY TANQUEREL, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Aemisegger und andere [Hrsg.], 2016, N. 59 zu
Art. 21 RPG
). Zwar setzt die Schaffung einer Bauzone bzw. Spezialnutzungszone für ein bestimmtes Projekt in der Regel voraus, dass die Planungsmassnahme den Zielen und Grundsätzen der raumplanungsrechtlichen Nutzungsplanung entspricht. Davon kann aber abgewichen werden, wenn sie auf einer sachlich vertretbaren
BGE 148 II 139 S. 153
Interessenabwägung beruht. Diesfalls sind selbst im Landwirtschaftsgebiet Sondernutzungszonen nicht ausgeschlossen. Dabei sind freilich hohe Anforderungen an die sachgerechte Interessenabwägung zu stellen. Insbesondere ist darzulegen, weshalb die betreffenden Nutzungen nicht zweckmässig innerhalb des Siedlungsgebiets untergebracht werden können, und es ist den für Fruchtfolgeflächen geltenden Anforderungen Rechnung zu tragen (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1C_13/2012 / 1C_25/2012 vom 24. Mai 2012 E. 3.1 und 3.2). Auch der Richtplan des Kantons Zürich sieht im Übrigen für öffentliche Aufgaben und andere spezielle Nutzungen ausdrücklich die Möglichkeit von Ausnahmen im Landwirtschaftsgebiet vor. Die genaue Tragweite von solchen im Richtplan als "Durchstossung" bezeichneten Abweichungen ist allerdings unter den Verfahrensbeteiligten umstritten.
9.3
Nach
Art. 16 RPG
dienen Landwirtschaftszonen der langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums oder dem ökologischen Ausgleich und sie sollen diesen Funktionen entsprechend von Überbauungen weitgehend freigehalten werden. Der hier massgebliche Planperimeter ist bereits heute weitgehend überbaut. Die in
Art. 16 RPG
genannten Zwecke des Landwirtschaftslands können daher von vornherein nicht erfüllt werden. Ob dies für den vom Gestaltungsplan nicht erfassten grösseren Bereich des bisherigen Militärflugplatzes, der weiterhin weitgehend aviatisch genutzt wird, anders zu beurteilen wäre, kann hier dahingestellt bleiben. Fruchtfolgeflächen sind im gesamten Flugplatzgelände nicht vorhanden. Angesichts dieser Sachlage ist die Einstufung des vom strittigen Gestaltungsplan erfassten Perimeters als Landwirtschaftsland fragwürdig und sollte überdacht werden. Die Frage, wieweit sich der Innovationspark auch im Siedlungsgebiet, wie er im Richtplan ausgeschieden ist, realisieren liesse, tritt bei dieser Ausgangslage in den Hintergrund. Im Übrigen handelt es sich beim für die erste Etappe des Innovationsparks vorgesehenen Bereich mit 37 ha um ein grosses Entwicklungsgebiet. Insgesamt bildet dieses jedoch ein Teilgebiet der Gesamtfläche des Flugplatzes Dübendorf von rund 230 ha, der weiterhin wie bisher aviatisch genutzt wird. Ins Gewicht fällt sodann, dass die Errichtung des Innovationsparks Zürich im gesetzlich anerkannten übergeordneten nationalen Interesse liegt (vgl.
Art. 32 Abs. 1 lit. a FIFG
), wodurch seine gesamtschweizerische Bedeutung unterstrichen wird. Schliesslich ist der Innovationspark Zürich im
BGE 148 II 139 S. 154
kantonalen Richtplan vorgesehen, worin ausdrücklich festgehalten ist, dass seine Realisierung durch einen kantonalen Gestaltungsplan erfolgen soll. Diese Grundlage befindet sich auf zumindest gleicher Stufe wie die im kantonalen Richtplan allgemein vorgesehene Grundordnung und vermag diese entsprechend zu ergänzen. Damit kommt es nicht darauf an, ob die Ausnahmeregelung des Richtplans für eine "Durchstossung" des Landwirtschaftsgebiets anwendbar ist oder nicht, wobei immerhin festgehalten werden kann, dass selbst der Richtplan in diesem Sinne Abweichungen nicht absolut ausschliesst. Unter diesen Umständen ergibt eine Abwägung der einschlägigen Interessen, dass es zulässig ist, die Zuordnung des fraglichen Gebiets zur Landwirtschaftszone durch den kantonalen Gestaltungsplan zu übersteuern.
9.4
Die bisherige Zuordnung des Gestaltungsplangebiets zur Landwirtschaftszone hindert demnach dessen Neuregelung im kantonalen Gestaltungsplan nicht.


canton: CH

region: Federation

header:
Urteilskopf
148 I 97
7. Estratto della sentenza della II Corte di diritto pubblico nella causa A. contro Comune di X. e Consiglio di Stato del Cantone Ticino (ricorso in materia di diritto pubblico)
2C_738/2018 del 2 novembre 2021

regeste:
Regeste
Art. 24 BV
; Niederlassungsfreiheit; Zweitwohnsitz aus beruflichen Gründen; Aufenthaltsbewilligung.
Inhalt und Umfang der in
Art. 24 BV
garantierten Niederlassungsfreiheit (E. 3.2.1). In diesem Bereich beschränkt sich die Zuständigkeit der Kantone und Gemeinden auf die Kontrolle und Registrierung der Einwohner (E. 3.3.1). Die Meldepflicht bei beruflich bedingtem Aufenthalt in einer anderen Gemeinde als der Wohnsitzgemeinde schränkt die Ausübung der Niederlassungsfreiheit nicht ein. Die Meldung darf jedoch nicht einer Genehmigungsregelung unterliegen (E. 3.3.3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 98
BGE 148 I 97 S. 98
A.
Con decisione del 18 giugno 2014 denominata "autorizzazione di soggiorno", l'Ufficio controllo abitanti del Comune di X. (in seguito: UCA) ha autorizzato A., cittadino svizzero domiciliato a Y., a soggiornare nel Comune di X. per motivi di lavoro dal 1° giugno 2014 al 31 maggio 2015. L'emanazione della decisione è stata assoggettata ad una tassa di fr. 100.-.
B.
A. ha contestato l'applicazione della suddetta tassa dapprima dinanzi al Municipio di X., poi al Consiglio di Stato e, infine, davanti al Tribunale cantonale amministrativo, sempre senza successo. In tutte e tre le sedi ha sostenuto, segnatamente, che l'esercizio della libertà di domicilio (
art. 24 Cost.
) non poteva essere fatto dipendere da un'autorizzazione di polizia.
C.
Il 3 settembre 2018 A. ha interposto dinanzi al Tribunale federale un ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza cantonale emanata il 21 giugno 2018, censurando in particolare una violazione della libertà di domicilio.
Il Tribunale federale ha accolto il ricorso e annullato le decisioni del Tribunale cantonale amministrativo e dell'Ufficio controllo abitanti del Comune di X.
(riassunto)
Erwägungen
Dai considerandi:
3.
3.1
La presente causa verte sul prelievo, da parte del Comune di X., per il tramite del suo Ufficio controllo abitanti, di una tassa di fr. 100.- in occasione del rilascio di un atto denominato "
autorizzazione di soggiorno"
nel territorio del Comune stesso. Il ricorrente ritiene innanzitutto che la decisione impugnata comporti una violazione della libertà di domicilio (
art. 24 e 36 Cost.
). A suo dire, né la legislazione federale né la relativa normativa cantonale di applicazione farebbero dipendere la presa di dimora o di soggiorno dal rilascio di un'autorizzazione di polizia, bensì unicamente da un obbligo di notifica; soltanto la procedura di trasferimento di domicilio coatta sarebbe semmai soggetta a decisione (comunque gratuita), qualora il Comune di soggiorno non fosse d'accordo con la caratterizzazione indicata dall'interessato. Pertanto, l'obbligo di autorizzazione costituirebbe già di per sé una grave restrizione della libertà di domicilio, la quale deve rispettare i requisiti posti dall'
art. 36 Cost.
Ciò non sarebbe il caso in concreto poiché, da un lato, nessuna
BGE 148 I 97 S. 99
norma (nemmeno di rango inferiore) prevederebbe tale obbligo e, d'altro lato, non sussisterebbe nemmeno un interesse pubblico pertinente. Pertanto, il documento denominato "autorizzazione di soggiorno" e rilasciato il 18 giugno 2014 sarebbe da ritenersi nullo e la relativa tassa illecita; la decisione con la quale il Tribunale cantonale amministrativo ammette la compatibilità di questa prassi delle autorità comunali con la libertà di domicilio sarebbe di riflesso incostituzionale.
3.2
3.2.1
La libertà di domicilio garantita dall'
art. 24 Cost.
concede ad ogni persona di cittadinanza svizzera la possibilità di eleggere qualsiasi luogo della Svizzera come luogo di residenza e di ricevere i corrispondenti annunci. D'altro canto, impone ai Cantoni e ai Comuni di permettere ad ogni cittadino svizzero di stabilirsi sul loro territorio, di iscriverlo negli appositi registri e di ricevere in deposito, se necessario, il suo atto d'origine nonché vieta loro di impedire o di ostacolare il trasferimento del luogo di residenza scelto in un altro Cantone, Comune o Paese straniero (
DTF 135 I 233
consid. 5.2;
DTF 128 I 280
consid. 4.1.1;
DTF 127 I 97
consid. 4c; sentenza 2C_41/2021 del 5 agosto 2021 consid. 5.1; BEAT RUDIN, in Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, n. 21 ad
art. 24 Cost.
; PATRICIA EGLI, in St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 3
a
ed. 2014, n. 6 seg. ad
art. 24 Cost.
). La libertà di domicilio mira a garantire la libera circolazione dei cittadini svizzeri sull'insieme del territorio nazionale, ciò che riveste un'importanza del tutto particolare in uno Stato federale. Essa si riferisce non solo alla volontà di soggiornare con l'intenzione di rimanere in maniera duratura, ma anche al semplice soggiorno provvisorio, purché questo sia di una certa durata (PASCAL MAHON, in Petit commentaire de la Constitution fédérale, 2003, n. 6 ad
art. 24 Cost.
; PATRICIA EGLI, op. cit., n. 5 ad
art. 24 Cost.
; NATALIA PÉREZ/MINH SON NGUYEN, in Constitution fédérale, Préambule - art. 80 Cst., 2021, n. 32 e 35 ad
art. 24 Cost.
). La libertà di domicilio costituisce un diritto individuale la cui natura è essenzialmente negativa (
Abwehrrecht
) ma al cui esercizio sono legate in una certa misura anche alcune obbligazioni positive dello Stato (
Leistungspflichten
) intese a porre l'interessato nella condizione di poterla effettivamente esercitare. Ad esempio, dall'
art. 24 cpv. 2 Cost.
, che accorda ad ogni persona di cittadinanza svizzera il diritto di lasciare la Svizzera e di entrarvi, è possibile dedurre un diritto ad ottenere dalle autorità competenti il rilascio dei necessari
BGE 148 I 97 S. 100
documenti di viaggio e di un certificato di notifica di partenza, il quale non può essere condizionato all'avvenuto pagamento di tutte le imposte (
DTF 134 I 293
consid. 3.2;
DTF 127 I 97
consid. 4c; vedasi anche BEAT RUDIN, op. cit., n. 15 e 24 seg. ad
art. 24 Cost.
; ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, 3
a
ed. 2013, pagg. 369 segg.; JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, La liberté d'établissement, in Droit constitutionnel suisse, 2001, pagg. 754 seg.).
3.2.2
L'art. 2 cpv. 2 lett. a della legge federale del 23 giugno 2006 sull'armonizzazione dei registri degli abitanti e di altri registri ufficiali di persone (LArRA; RS 431.02) e l'ordinanza del 21 novembre 2007 sull'armonizzazione dei registri (OArRA; RS 431.021) disciplinano la tenuta dei registri cantonali e comunali degli abitanti. L'
art. 11 LArRA
incarica i Cantoni di emanare le norme necessarie affinché le persone fisiche si annuncino entro 14 giorni dal trasloco presso il servizio ufficiale competente e forniscano tutte le necessarie informazioni veritiere per la tenuta del registro degli abitanti (cioè il registro gestito manualmente o elettronicamente dal Cantone o dal Comune, in cui sono iscritte tutte le persone che risiedono o dimorano nel Cantone o nel Comune, cfr.
art. 3 lett. a LArRA
), il cui contenuto è stabilito dagli
art. 6 e 7 LArRA
.
In esecuzione della legislazione federale, nel Cantone Ticino la materia è disciplinata dalla legge di applicazione del 5 giugno 2000 della legge federale sull'armonizzazione dei registri e concernente la banca dati movimento della popolazione (RL/TI 144.100) e dal regolamento del 2 dicembre 2009 della legge di applicazione della legge federale sull'armonizzazione dei registri e concernente il controllo degli abitanti e la banca dati movimento della popolazione (RL/TI 144.110). L'
art. 4 del
regolamento impone a tutti i Comuni di tenere il controllo degli abitanti, per l'accertamento dei dati personali dei cittadini svizzeri e stranieri che risiedono o dimorano nel Comune (cpv. 1) e di istituire a tale scopo un servizio denominato Ufficio del controllo degli abitanti (UCA) (cpv. 2). Giusta l'art. 106 lett. e della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL/TI 181.100), il suddetto compito è conferito ai Municipi. L'
art. 6 del
regolamento, intitolato "Registrazione", prevede che l'UCA registra le persone che risiedono o dimorano nel Comune ai sensi dell'art. 3 lett. b e c LArRA. L'
art. 12 cpv. 1 del
regolamento, che porta il titolo marginale "Procedura di notifica. I. Arrivo di cittadini svizzeri",
BGE 148 I 97 S. 101
stabilisce che "Ogni persona fisica di cittadinanza svizzera, tenuta alla registrazione, deve notificare il proprio arrivo nel Comune entro 8 giorni".
3.3
3.3.1
Dal quadro generale appena tracciato emerge che, nel campo del diritto di domicilio, i Cantoni (e i Comuni) dispongono di com-petenze ridotte, essenzialmente limitate al controllo e alla registrazione degli abitanti ed alle relative normative (in questo senso, vedasi ARNOLD MARTI, Entwicklung und heutiger Stand des Einwohnerkontroll- und -meldewesens in der Schweiz - weitreichende Veränderungen durch das Registerharmonisierungsgesetz des Bundes, ZBl 120/2019 pagg. 591 segg., pagg. 595 seg.). D'altro canto, nessuna norma di diritto positivo federale o cantonale sottopone il soggiorno in un determinato luogo ad un regime di autorizzazione di polizia. Come ha rettamente osservato il Tribunale amministrativo cantonale, l'obbligo istituito dalla legge per ogni cittadino di annunciarsi alle autorità del Comune nel quale si insedia serve a queste ultime per identificare il tipo di relazione che si instaura con il territorio e per caratterizzarne di conseguenza il tipo di dimora nel comune, al fine di procedere poi alla sua corretta iscrizione nel registro degli abitanti.
3.3.2
Ora, nel concreto caso, l'obbligo di annunciarsi non ha di per sé limitato l'esercizio da parte del ricorrente della libertà di domicilio sancita dall'
art. 24 Cost.
, poiché non gli ha impedito nel frattempo di trasferire il proprio soggiorno nel Comune prescelto. In effetti, in casi come questo, al richiedente non viene impedito di abitare nel luogo da lui scelto, né gli vengono posti dei vincoli o degli ostacoli per quanto attiene l'instaurazione o il mantenimento con un dato territorio del legame protetto dalla citata norma costituzionale; tutt'al più viene avviata la procedura per il trasferimento di domicilio qualora le caratteristiche del soggiorno dovessero venire meno. Tant'è che, nel caso specifico, l'annuncio ha avuto luogo una volta che il ricorrente si era già trasferito.
Va tuttavia rilevato che il documento all'origine della presente procedura è denominato "autorizzazione di soggiorno". Esso ha una validità limitata ad un anno, dopodiché è necessario chiederne il rinnovo e, in quell'occasione, le condizioni necessarie a tal fine vengono riesaminate. Dal tenore letterale dell'atto in questione sembra potersi dedurre che le autorità comunali considerano tale procedura alla
BGE 148 I 97 S. 102
stregua di una vera e propria autorizzazione di polizia. Peraltro, pure il Consiglio di Stato, nella sua decisione del 25 agosto 2015, ha affermato che "[s]variate sono, di conseguenza, [...] le incombenze attribuite all'autorità comunale, tali da fare dipendere la libertà di domicilio (soggiorno o residenza) dal rilascio di un'autorizzazione di polizia" e lo stesso Comune di X., nei suoi allegati di causa davanti al Tribunale federale, ha più volte ribadito di ritenere perfettamente lecito sottoporre il soggiorno ad un'autorizzazione. Tale terminologia è ripresa dalle "Direttive per la gestione del controllo degli abitanti" emesse dal Servizio del movimento della popolazione (MOVPOP) nel 2010 (in seguito: Direttive MOVPOP). Queste definiscono l'autorizzazione di soggiorno come una "certificazione formale della constatazione di assenza delle relazioni territoriali e personali necessarie per la costituzione di domicilio" (pag. 11) che viene concessa a seguito della notifica del soggiorno (annuncio) da parte dell'interessato (pagg. 9 seg.) e che ha una durata massima di un anno. Le stesse sottolineano che "[l']attribuzione di un termine di validità all'autorizzazione di soggiorno risponde all'esigenza di verificare puntualmente il rapporto intrattenuto dal privato cittadino con il luogo in cui risiede o soggiorna", ma che il periodo di validità di un'autorizzazione di soggiorno non è definito da nessuna base legale specifica e "dipende dalla volontà del singolo Comune di monitorare la situazione personale sul territorio"; viene infine rimarcato che tale verifica rientra nei compiti attribuiti all'UCA e per questo motivo va eseguita "senza remora alcuna" (pag. 12).
3.3.3
Alla luce di quanto esposto, per essere conforme al diritto costituzionalmente garantito di ogni cittadino svizzero di risiedere o soggiornare in qualsiasi località del territorio elvetico, il sistema instaurato dalle Direttive MOVPOP va interpretato nel senso che permette all'autorità comunale di esigere dalla persona interessata unicamente una notifica al momento dell'arrivo nel Comune, finalizzata a certificare formalmente il tipo di relazione instaurata con il tessuto sociale, mentre non le consente di sottoporre il suo soggiorno ad un regime autorizzativo. In altre parole, a prescindere dalla sua denominazione, l'atto formale che sancisce la presenza dell'interessato nel Comune a titolo temporaneo (
attestazione o certificato di soggiorno; Aufenthaltsausweis; attestation de séjour
) può unicamente corrispondere alla semplice conferma che la persona interessata ha prodotto i documenti necessari con la notifica del suo soggiorno e che l'UCA non ha in concreto ravvisato i presupposti per
BGE 148 I 97 S. 103
considerare che fosse stato instaurato un domicilio. Assimilarlo a un'autorizzazione di polizia, tanto più se questa deve obbligatoriamente essere rinnovata ogni anno, disattende invece l'
art. 24 Cost.
In effetti, come appena illustrato (v.
supra
consid. 3.3.1), siccome in tale ambito le competenze delle autorità cantonali e comunali sono circoscritte al controllo e alla registrazione degli abitanti, la libertà di domicilio garantita dal citato disposto può tutt'al più comportare per il cittadino svizzero unicamente un dovere di notificarsi, mentre un regime autorizzativo è inammissibile (in questo senso MARTI, op. cit., pagg. 593 seg.). Ne discende che se l'autorità comunale ritiene necessario verificare periodicamente il rapporto esistente tra il cittadino e il luogo in cui questi soggiorna o risiede, invece che chiedere il rinnovo dell'attestazione rilasciata dovrà limitarsi ad appurare puntualmente che la situazione inizialmente notificata è rimasta invariata.
3.4
Premesse queste considerazioni, nella misura in cui conferma l'ammissibilità del regime autorizzativo instaurato dal Comune che, come appena constatato, viola l'
art. 24 Cost.
, il giudizio impugnato dev'essere annullato. Esso invece va confermato in quanto nel caso concreto al ricorrente non è stata negata la libertà di soggiornare senza limitazioni nel Comune di X. Non occorre pertanto entrare nel merito delle altre censure (peraltro solo parzialmente conformi alle esigenze di motivazione poste dai combinati art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF) relative all'asserito mancato adempimento delle condizioni dell'
art. 36 cpv. 1 e 2 Cost.


header:
Urteilskopf
145 V 106
11. Auszug aus dem Urteil der II. sozialrechtlichen Abteilung i.S. Stiftung Sicherheitsfonds BVG gegen Gemeinschaftseinrichtung A. (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
9C_277/2018 vom 4. März 2019

regeste:
Regeste
Art. 56 Abs. 3 und 5 BVG
; Sicherstellung von Leistungen einer Gemeinschaftseinrichtung.
Die Versicherten, die mit dem gleichen Anschlussvertrag an eine Vorsorgeeinrichtung angeschlossen sind, bilden ein Vorsorgewerk im Sinne von
Art. 56 Abs. 3 BVG
. Daher kann auch eine Gemeinschaftseinrichtung für ein zahlungsunfähiges Versichertenkollektiv die Sicherstellung von Leistungen beim Sicherheitsfonds BVG beantragen (E. 4).
Die missbräuchliche Inanspruchnahme der Leistungspflicht des Sicherheitsfonds BVG im Sinne von
Art. 56 Abs. 5 BVG
umfasst sowohl die missbräuchliche Herbeiführung der Zahlungsunfähigkeit als auch die missbräuchliche Erhöhung der Leistungen. (Sorgfalts-)Pflichtverletzungen, die zur Zahlungsunfähigkeit einer Vorsorgeeinrichtung resp. eines Vorsorgewerks führen, sind primär auf dem Weg nach
Art. 56a BVG
(Rückgriff) anzugehen. Die missbräuchliche Herbeiführung der Zahlungsunfähigkeit durch Dritte geht nicht zulasten der Leistungsansprecher (E. 6).

text:
Sachverhalt
ab Seite 107
BGE 145 V 106 S. 107
A.
A.a
Die B. GmbH (nachfolgend: Gesellschaft) war vom November 2001 bis zum März 2016 im Handelsregister eingetragen und nach durchgeführtem Konkurs (eröffnet im August 2015) von Amtes wegen gelöscht worden. Ab 1. Januar 2002 war sie für die berufliche Vorsorge der Gemeinschaftseinrichtung A. (nachfolgend: Pensionskasse) angeschlossen. Obligatorisch zu versicherndes Personal war die Geschäftsführerin und Gesellschafterin C. (bis November 2003 und wieder von 2004 bis 2014), welche am 10. Juli 2014 verstarb, sowie D. (2006 bis 2009), vormaliger Geschäftsführer und Mitgesellschafter.
A.b
Die Gesellschaft bezahlte die geschuldeten BVG-Beiträge bis zum 31. Dezember 2003. Im Jahr 2008 stellte die Pensionskasse fest, dass C. bei ihr noch über ein Altersguthaben verfügte, und überwies dieses am 23. Mai 2008 an die Stiftung Auffangeinrichtung BVG (nachfolgend: Auffangeinrichtung).
A.c
Mit Rechnungen vom 17. Oktober 2014 und 3. Dezember 2014 forderte die Pensionskasse von der Gesellschaft BVG-Beiträge im Umfang von Fr. 42'113.50 (exkl. Verzugszinsen und Betreibungskosten) für die Jahre 2009 bis 2013 nach. Betreffend die Jahre 2004 bis 2008 verzichtete sie auf Rechnungstellung in der Annahme, dass die diesbezüglichen Beiträge verjährt waren.
Die Pensionskasse überwies am 4. September 2015 eine Austrittsleistung von D. in der Höhe von Fr. 1'996.30 (Anstellungsjahr 2009) an die Auffangeinrichtung. Am 21. September 2015 richtete sie ein Todesfallkapital in der Höhe von Fr. 43'457.20 (inkl. Zinsen, abzüglich Verrechnungssteuer) an die Hinterbliebenen der C. aus. Am
BGE 145 V 106 S. 108
6. November 2015 leistete sie eine Nachzahlung an die Auffangeinrichtung im Betrag von Fr. 4'525.01 (Anstellungsjahre 2006 bis 2008 des D.).
Im Februar 2016 erhielt die Pensionskasse für ausstehende BVG-Beiträge der Jahre 2009 bis 2013 eine Konkursdividende von Fr. 1'192.05 ausbezahlt. Über Fr. 40'921.45 (Prämienrechnungen) und Fr. 2'227.75 (Verzugszinsen und Betreibungskosten) wurden zwei Verlustscheine ausgestellt.
A.d
Am 16. März 2016 beantragte die Pensionskasse bei der Stiftung Sicherheitsfonds BVG (kurz: Sicherheitsfonds) die Sicherstellung von gesetzlichen Leistungen im Betrage von insgesamt Fr. 50'514.96 (Altersguthaben der C. und des D.) infolge Insolvenz. Mit Verfügung vom 26. September 2016 bejahte der Sicherheitsfonds seine Leistungspflicht "für die Mitarbeiter der (Gesellschaft)" in der Höhe von Fr. 6'605.35, inkl. Mindestverzinsung gemäss BVG per Auszahlung 28. September 2016 (Dispositiv Ziff. 1). Die Sicherstellung der "Leistungen für C." lehnte er dagegen wegen missbräuchlicher Inanspruchnahme ab (Dispositiv Ziff. 2).
B.
Das Bundesverwaltungsgericht hiess die dagegen erhobene Beschwerde der Pensionskasse im Sinne der Erwägungen gut, hob Dispositiv Ziff. 2 der Verfügung des Sicherheitsfonds vom 26. September 2016 auf und wies die Sache zur Berechnung der Höhe der Sicherstellung an diesen zurück (Entscheid vom 14. Februar 2018).
C.
Der Sicherheitsfonds gelangt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht und stellt (sinngemäss) Antrag auf Aufhebung des Entscheids des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Februar 2018 und Bestätigung seiner Verfügung vom 26. September 2016. Eventualiter sei der Entscheid vom 14. Februar 2018 aufzuheben und die Sache zwecks Ergänzung des Sachverhalts und neuen Entscheids an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen.
Die Pensionskasse schliesst auf Abweisung, die Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge OAK BV auf Gutheissung der Beschwerde. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) verzichtet auf eine Stellungnahme.
Der Sicherheitsfonds reicht eine weitere Eingabe ein.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
BGE 145 V 106 S. 109
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Im Fokus steht die Streitfrage, ob und inwieweit der Sicherheitsfonds "Leistungen für C." zu erbringen hat. Werden sie missbräuchlich in Anspruch genommen, hat er keine Sicherstellung zu gewähren (
Art. 56 Abs. 5 BVG
). Vorab stellt sich jedoch die Grundsatzfrage, ob auch Gemeinschaftsstiftungen die Sicherstellung gesetzlicher und reglementarischer Leistungen im Sinne von
Art. 56 Abs. 1 lit. b und c BVG
beantragen können, was gemäss der gesetzlichen Grundlage (vgl. E. 3.2 unten) nicht ganz klar ist.
3.
3.1
Arbeitgeber, die für die Zwecke der beruflichen Vorsorge keine eigene Vorsorgeeinrichtung (Firmenvorsorgeeinrichtung) errichten wollen, können sich einer Sammel- oder einer Gemeinschaftsstiftung anschliessen. Bei Sammelstiftungen werden organisatorisch und wirtschaftlich getrennte Vorsorgekassen verschiedener Arbeitgeber mit jeweils eigenem Reglement geführt (sogenannte Vorsorgewerke, die über keine eigene Rechtspersönlichkeit verfügen [
BGE 124 II 114
E. 2b S. 116; Urteile 9C_484/2014 vom 28. Januar 2015 E. 3.3.2 in fine; B 37/03 vom 10. März 2004 E. 4.1]). Gemeinschaftsstiftungen zeichnen sich demgegenüber dadurch aus, dass die einzelnen Anschlüsse rechnungsmässig nicht getrennt sind und über ein gemeinsames Reglement und ein gemeinsames Vorsorgevermögen verfügen.
3.2
Gemäss
Art. 56 Abs. 1 BVG
stellt der Sicherheitsfonds unter anderem die gesetzlichen Leistungen von zahlungsunfähig gewordenen oder im Falle von vergessenen Guthaben liquidierter Vorsorgeeinrichtungen (lit. b) und die über die gesetzlichen Leistungen hinausgehenden reglementarischen Leistungen von zahlungsunfähig gewordenen Vorsorgeeinrichtungen sicher, soweit diese Leistungen auf Vorsorgeverhältnissen beruhen, auf die das FZG anwendbar ist (lit. c).
Sind einer Vorsorgeeinrichtung mehrere wirtschaftlich oder finanziell nicht eng miteinander verbundene Arbeitgeber oder mehrere Verbände angeschlossen, so ist das zahlungsunfähige Vorsorgewerk (in der bis Ende 2011 gültigen Fassung: Versichertenkollektiv) jedes einzelnen Arbeitgebers oder Verbandes den zahlungsunfähigen Vorsorgeeinrichtungen grundsätzlich gleichgestellt. Die Zahlungsunfähigkeit der Vorsorgewerke (in der bis Ende 2011 gültigen Fassung: Versichertenkollektive) ist getrennt zu beurteilen. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten (
Art. 56 Abs. 3 BVG
).
BGE 145 V 106 S. 110
3.3
3.3.1
Zahlungsunfähig ist eine Vorsorgeeinrichtung oder ein Versichertenkollektiv, wenn die Vorsorgeeinrichtung oder das Versichertenkollektiv fällige gesetzliche oder reglementarische Leistungen nicht erbringen kann und - kumulativ (
BGE 143 V 219
E. 6.3 S. 227) - eine Sanierung nicht mehr möglich ist (Art. 25 Abs. 1 der Verordnung vom 22. Juni 1998 über den Sicherheitsfonds BVG [SFV; SR 831.432.1]). Letzteres ist bei einer Vorsorgeeinrichtung der Fall, wenn über sie ein Liquidations- oder Konkursverfahren oder ein ähnliches Verfahren eröffnet worden ist (
Art. 25 Abs. 2 lit. a SFV
), während bei einem Versichertenkollektiv eine Sanierung nicht mehr möglich ist, wenn über den Arbeitgeber ein Konkursverfahren oder ein ähnliches Verfahren eröffnet worden ist (
Art. 25 Abs. 2 lit. b SFV
).
3.3.2
Nach
Art. 24 SFV
ist die zahlungsunfähig gewordene Vorsorgeeinrichtung oder die Rechtsträgerin des insolvent gewordenen Versichertenkollektivs Antragstellerin für die Leistungen des Sicherheitsfonds (Abs. 1). Die Aufsichtsbehörde bestätigt zu dessen Handen, dass über die Vorsorgeeinrichtung ein Liquidations- oder Konkursverfahren oder ein ähnliches Verfahren eröffnet worden ist (Abs. 2).
4.
4.1
Art. 56 BVG
wurde aufgrund der Initiative von - zu jener Zeit - Nationalrat Paul Rechsteiner vom 17. Dezember 1993 zur Verbesserung der Insolvenzdeckung in der beruflichen Vorsorge per 1. Januar 1997 (ein erstes Mal) neu gefasst. Nationalrat Rechsteiner erachtete die Insolvenzdeckung in der beruflichen Vorsorge als ungenügend, weil der Sicherheitsfonds damals nur im obligatorischen Bereich griff. Das Über- und Vorobligatorium war ohne Schutz. Im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses kristallisierte sich sodann heraus, dass auch die Gleichstellung von Gemeinschaftseinrichtungen mit Sammelstiftungen betreffend Insolvenzleistungen gesetzlich verankert werden solle, was zur Fassung führte, wie sie bis Ende 2011 Gültigkeit hatte (vgl. dazu Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit [SGK] des Nationalrates vom 24. August 1995 zur Initiative Rechsteiner, Beilage 2, Erläuterungen zu Art. 56 Abs. 2 [BBl 1996 I 564, 574], sowie diesbezügliche Stellungnahme des Bundesrates vom 15. November 1995, Ziff. 32 [BBl 1996 I 580, 582]; AB 1995 N 1884 Ziff. 3, 25. September 1995; Sitzungsprotokoll der SGK des Ständerates vom 21. November 1995, S. 16-23 bzw. dasjenige vom 12. Februar 1996, S. 7; AB 1996 S 206 f. und 209 f., 20. März 1996; AB 1996 N 662, 3. Juni 1996; zur Schlussabstimmung vgl. AB 1996 N 1275 f., 21. Juni 1996; AB 1996 S 587, 21. Juni 1996).
BGE 145 V 106 S. 111
4.2
Ist
Art. 56 Abs. 3 BVG
in der seit 1. Januar 2012 gültigen Version (vgl. E. 3.2 vorne) wörtlich zu verstehen, sind Gemeinschaftseinrichtungen - da keine Vorsorgewerke aufweisend (vgl. E. 3.1 vorne) - neu von der Sicherstellung ausgeschlossen. Dies war jedoch nicht die Absicht des Gesetzgebers. Wie vom Bundesverwaltungsgericht gestützt auf die Botschaft vom 19. September 2008 zur Änderung des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (Finanzierung von Vorsorgeeinrichtungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften) richtig vermerkt, handelt es sich lediglich um eine redaktionelle Änderung. Mit den Begriffen "Vorsorgewerk" und "Versichertenkollektiv" ist dasselbe gemeint, nämlich alle versicherten Personen eines angeschlossenen Arbeitgebers (eventuell mehrerer Arbeitgeber, wenn diese gemeinsam einen Anschluss bilden). Davon zu unterscheiden ist wiederum der Begriff des "Kollektivs von Versicherten", der innerhalb der von einem Arbeitgeber angeschlossenen Gruppe Versicherter weitere Untergruppierungen ermöglicht (
Art. 1 Abs. 3 BVG
in Verbindung mit
Art. 1c Abs. 1 der Verordnung vom 18. April 1984 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [BVV 2; SR 831.441.1]
). Wenn also innerhalb der angeschlossenen Gruppe eines Arbeitgebers nicht weiter differenziert wird, können sich die im Versichertenkollektiv/Vorsorgewerk bzw. im Kollektiv der Versicherten zusammengefassten Personengruppen entsprechen. Andernfalls umfassen die Begriffe jedoch verschiedene Personengruppen. So oder anders gebe es keinen Grund für eine begriffliche Unterscheidung zwischen Versichertenkollektiv und Vorsorgewerk, wie der Bundesrat ausführte. Da der Begriff des Vorsorgewerks nicht mit dem Begriff des Kollektivs von Versicherten verwechselt werden könne, sei Ersterer als neutraler, einheitlicher Begriff für die beim gleichen Arbeitgeber angestellte Versichertengruppe zu definieren (BBl 2008 8411, 8462 f. Ziff. 1.7.1 und 8468 Ziff. 2.1 zu Art. 56 Abs. 3 und Art. 56a Abs. 1).
Dieser Auslegeordnung wurde in keinem der beiden Räte widersprochen (AB 2010 S 60, 3. März 2010; AB 2010 N 1289, 15. September 2010; zur Schlussabstimmung vgl. AB 2010 S 1354, 17. Dezember 2010; AB 2010 N 2181, 17. Dezember 2010).
4.3
Demnach steht fest, dass die mit dem gleichen Anschlussvertrag angeschlossenen Versicherten ein Vorsorgewerk im Sinne von
Art. 56 Abs. 3 BVG
bilden. Daher kann auch eine Gemeinschaftseinrichtung
BGE 145 V 106 S. 112
(weiterhin) für ein zahlungsunfähiges Versichertenkollektiv die Sicherstellung von Leistungen beim Sicherheitsfonds BVG beantragen.
5.
Weder die materielle Voraussetzung der Zahlungsunfähigkeit des fraglichen Vorsorgewerks resp. Versichertenkollektivs noch die formellen Bedingungen (vgl. E. 3.3 vorne) sind angefochten. Eine diesbezügliche Überprüfung ist dem Bundesgericht entzogen (vgl. dazu
BGE 141 V 234
E. 1 S. 236; Urteil 9C_335/2018 vom 16. Januar 2019 E. 2.2 mit Hinweisen).
6.
6.1
Die Vorinstanz hat unter dem Titel von
Art. 56 Abs. 5 BVG
- keine Sicherheit bei missbräuchlicher Inanspruchnahme der Leistungen des Sicherheitsfonds - in einem ersten Schritt geprüft, ob, und gleichzeitig verneint, dass die verstorbene Gesellschafterin und Geschäftsführerin C. die Melde- und Beitragspflichten, insbesondere bezüglich ihres eigenen Lohnes, gegenüber der Pensionskasse unentschuldbar verletzt hat (vorinstanzliche E. 4.2). In einem zweiten Schritt ist das Bundesverwaltungsgericht der Frage nach einer Verletzung der Schadenminderungspflicht seitens der Pensionskasse nachgegangen, indem diese die Beiträge für die Jahre 2004 bis 2008 und 2014 weder in Rechnung gestellt noch im Konkurs der Gesellschaft geltend gemacht habe, und hat auch eine solche in Abrede gestellt (vorinstanzliche E. 4.3). Schliesslich erachtete die Vorinstanz den Vorwurf, die Pensionskasse hätte die Todesfallleistungen an die Begünstigten mit Schadenersatzansprüchen aus Verantwortlichkeit gegenüber der verstorbenen Gesellschafterin verrechnen müssen (zusätzliche Verletzung der Schadenminderungspflicht), ebenfalls als unberechtigt (vorinstanzliche E. 4.4).
6.2
Wann eine missbräuchliche Inanspruchnahme von Leistungen, deren Sicherstellung der Sicherheitsfonds nicht zu gewähren hat, gegeben ist, lässt sich weder dem Gesetz noch der SFV entnehmen. Klarheit verschaffen jedoch die Materialien:
Im Zuge der Ausdehnung von
Art. 56 BVG
auf das Überobligatorium (vgl. E. 4.1 vorne) wurde - vor allem seitens des Nationalrates - grosser Wert auf die Verhinderung der missbräuchlichen Inanspruchnahme des Sicherheitsfonds gelegt. Im Gesetz sollte nur, aber immerhin, der Grundsatz festgelegt werden, der dann in der Praxis ausgelegt werden müsse. Auf eine Aufzählung der Missbrauchstatbestände wurde bewusst verzichtet. Als Beispiel wurde jedoch der Fall genannt,
BGE 145 V 106 S. 113
in dem bei wirtschaftlichen Schwierigkeiten einer Unternehmung noch kurzfristig die Altersvorsorge grosszügiger gestaltet wird durch Erhöhung der Leistungssätze oder Auszahlung von Abfindungen, und damit bei Zahlungsunfähigkeit der Sicherheitsfonds zu höheren Leistungen verpflichtet wird (AB 1995 N 1884 Ziff. 2, 25. September 1995). Beweggrund dieser expliziten Nennung bildete der Umstand, dass nicht der klassische Missbrauchsfall im Sinne von
Art. 2 Abs. 2 ZGB
, sondern unerwünschte Wirkungen des Regelungswerks geregelt werden sollte resp. sollten (Sitzungsprotokoll der SGK des Nationalrates, Subkommission Insolvenzdeckung in der beruflichen Vorsorge, vom 20. März 1995, S. 14 oben). Entsprechend wurde im BSV-Entwurf die Missbräuchlichkeit ausschliesslich mit der Zahlungsunfähigkeit der Vorsorgeeinrichtung bzw. des Vorsorgewerkes in Verbindung gebracht (Sitzungsprotokoll der Subkommission vom 3. Mai 1995, S. 3 unten und S. 6 Mitte). Demgegenüber favorisierte die Subkommission eine umfassendere Geltung, wobei sich aus den Materialien ergeben sollte, dass die missbräuchliche Inanspruchnahme der Leistungspflicht der Oberbegriff, die missbräuchliche Herbeiführung der Zahlungsunfähigkeit sodann der eine Fall und die missbräuchliche Erhöhung der Leistungen der andere ist (a.a.O., S. 8 oben). Die SGK des Nationalrates stimmte dem Antrag der Subkommission Insolvenzdeckung in der beruflichen Vorsorge einstimmig zu (Sitzungsprotokoll vom 24./25. August 1995). Die SGK des Ständerates (Sitzungsprotokoll der SGK des Ständerates vom 21. November 1995, S. 24 oben) und auch dieser selbst (AB 1996 S 210, 20. März 1996) stimmten dem Beschluss des Nationalrates vom 25. September 1995 betreffend
Art. 56 Abs. 5 BVG
ohne weitere Diskussion zu (zur Schlussabstimmung vgl. AB 1996 N 1275 f., 21. Juni 1996; AB 1996 S 587, 21. Juni 1996).
6.3
6.3.1
In concreto geht es nicht um den - einen (nachfolgend: ersten) - Missbrauchstatbestand in dem Sinne, dass den Versicherten Leistungen erhöht oder freiwillig, ohne Rechtspflicht ausgerichtet wurden. Vielmehr bildet der - andere (nachfolgend: zweite) - Missbrauchstatbestand, das heisst derjenige der missbräuchlichen Herbeiführung der Zahlungsunfähigkeit Thema (vgl. Sachverhalt lit. A.a bis A.c und E. 6.2 vorne).
6.3.2
Missbräuchliche Inanspruchnahme von Leistungen des Sicherheitsfonds wird nicht allein über
Art. 56 BVG
bekämpft, sondern
BGE 145 V 106 S. 114
auch über die Rückgriffsmöglichkeit gemäss
Art. 56a Abs. 1 BVG
(so ausdrücklich auch die nationalrätliche Subkommission Insolvenzdeckung in der beruflichen Vorsorge [Sitzungsprotokoll vom 3. Mai 1995, S. 6 Mitte]). Nach
Art. 56a Abs. 1 BVG
kann der Sicherheitsfonds im Zeitpunkt der Sicherstellung gegenüber Personen, die für die Zahlungsunfähigkeit der Vorsorgeeinrichtung oder des Vorsorgewerks ein Verschulden trifft, im Umfang der sichergestellten Leistungen in die Ansprüche der Vorsorgeeinrichtung eintreten, wobei den fraglichen Personen nicht zwingend Organeigenschaft bei der Stiftung zukommen muss (
BGE 141 V 51
E. 3.2.1 S. 56 f.).
Art. 56 Abs. 5 und
Art. 56a BVG
verhalten sich - mit Blick auf das zeitliche Moment - insoweit spiegelbildlich, als ersterer ein prospektives und letzterer ein retrospektives Instrument darstellt, gestützt darauf der Sicherheitsfonds von vornherein eine Sicherstellung verweigern (
Art. 56 Abs. 5 BVG
) oder sich - falls er Sicherstellung geleistet hat - nachträglich schadlos halten kann (
Art. 56a Abs. 1 BVG
). Eine eigentliche "Wahlfreiheit" gibt es indessen nicht. Wie sich den Materialien entnehmen lässt, sind (Sorgfalts-)Pflichtverletzungen (vgl. E. 6.2 vorne) primär auf dem Weg nach
Art. 56a BVG
anzugehen; eine (integrale) Leistungsverweigerung wäre in diesen Fällen - anders als bei der ersten Tatbestandsvariante (vgl. E. 6.3.1 vorne) - die falsche Antwort. Mit anderen Worten sollen die Versicherten - im Rahmen der zweiten Tatbestandsvariante - nicht für ein Fehlverhalten anderer bestraft werden (vgl. a.a.O., S. 6-8; in diesem Sinne auch HANS-ULRICH STAUFFER, Berufliche Vorsorge, 2. Aufl. 2012, S. 699 Rz. 1850).
6.3.3
Davon zu unterscheiden ist die Frage, ob und inwieweit der Sicherheitsfonds gezielt für eine versicherte Person, die sich pflichtwidrig verhalten hat, unter dem Titel von
Art. 56 Abs. 5 BVG
die Sicherstellung gesetzlicher und reglementarischer Leistungen verweigern kann, insbesondere ob ein solch spezifischer Ausschluss auch für ein Organ der Arbeitgeberfirma aufgrund selbstverschuldeter Beitragsausstände möglich ist. Angesichts des Verfahrensausgangs (vgl. E. 7 nachfolgend) braucht sie an dieser Stelle nicht beantwortet zu werden. Aus
BGE 141 V 650
E. 5.3.2 S. 657 kann jedenfalls nichts abgeleitet werden. Zum einen wurde dort lediglich eine Verwaltungsmeinung wiedergegeben, die für das Bundesgericht keine Bindungswirkung hat. Zum andern erübrigte sich in jenem Fall von vornherein eine vertiefte Auseinandersetzung mit
Art. 56 Abs. 5 BVG
, weil ein komplett anderer Sachverhalt zur Beurteilung stand.
BGE 145 V 106 S. 115
7.
7.1
Die Sicherstellung betrifft Versicherungs
leistungen
. Der Sicherheitsfonds ist nicht dazu bestimmt, die genügende Finanzierung einer Vorsorgeeinrichtung zu gewährleisten (
BGE 141 V 650
E. 5.2.3 S. 655).
7.2
Gemäss Art. 21 Abs. 1 des ab 1. Januar 2014 geltenden Vorsorgereglements der Pensionskasse wird das Todesfallkapital in der Höhe von 100 % des im Zeitpunkt des Todes vorhandenen Altersguthabens fällig, wenn die versicherte Person vor dem Altersrentenbeginn stirbt. Selbstständig anspruchsberechtigt sind die Hinterlassenen (unabhängig vom Erbrecht, unter Vorbehalt einschränkender gesetzlicher Bestimmungen nach einer bestimmten Rangordnung; Abs. 2). Im Todesfall ausgerichtete Leistungen aus beruflicher Vorsorge bilden denn auch nicht Bestandteil des Nachlasses der verstorbenen Versicherten (
BGE 140 V 50
E. 3.1 S. 52). Korrekterweise stehen daher "Leistungen für die Hinterlassenen von C." und nicht "Leistungen für C." im Zentrum (vgl. Sachverhalt lit. A.d). Das dieser vorgeworfene Fehlverhalten kann den Hinterlassenen ebenso wenig wie allfällige Versäumnisse der Pensionskasse (vgl. im Einzelnen E. 6.1 vorne) angelastet werden (vgl. E. 6.3 vorne). Dass sie etwas mit der Herbeiführung der Zahlungsunfähigkeit des hier fraglichen Versichertenkollektivs zu tun hatten und daher (selber) missbräuchlich handelten, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht.


header:
Urteilskopf
148 IV 346
33. Extrait de l'arrêt de la Cour de droit pénal dans la cause A. contre Ministère public central du canton de Vaud (recours en matière pénale)
6B_820/2021 du 2 août 2022

regeste:
Regeste
Art. 83 Abs. 2 und
Art. 380 Abs. 2 lit. a und Abs. 3 StGB
; Art. 60 des Waadtländer Reglements über die Stellung verurteilter Personen im Straf- oder Massnahmenvollzug (RSPC); Verwendung des Arbeitsentgelts des Gefangenen ohne dessen Zustimmung; von der Krankenversicherung nicht gedeckte Gesundheitskosten.
Die Formulierung von
Art. 83 Abs. 2 StGB
ist nicht abschliessend. Sie schliesst jegliche anderweitige Verwendung des Arbeitsentgelts, abgesehen von der freien Verfügung durch den Gefangenen und der Bildung einer Rücklage für die Entlassung, nicht aus. Ein Teil des Arbeitsentgelts kann ohne Zustimmung des Gefangenen gezielt verwendet werden, wenn dies in beschränktem Umfang erfolgt und gesetzlich ausdrücklich vorgesehen ist. Vorliegend durfte der Gefangene verpflichtet werden, sich an den von der Krankenkasse nicht übernommenen Behandlungskosten und den durch öffentliche Beiträge nicht gedeckten Krankenkassenprämien zu beteiligen (E. 2.6.2).
Art. 380 Abs. 3 StGB
erlaubt den Kantonen, nähere Vorschriften über die Kostenbeteiligung der Verurteilten zu erlassen. Der Begriff "Kosten" muss in Berücksichtigung von Sinn und Zweck von
Art. 83 Abs. 2 StGB
weit ausgelegt werden (E. 2.7.3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 347
BGE 148 IV 346 S. 347
A.
Par décision du 18 décembre 2020, la Cheffe du Service pénitentiaire (SPEN) a rejeté le recours déposé le 19 avril 2019 par A. contre la décision de clôture de compte et décompte de sortie rendue le 9 avril 2019 par la Direction des Etablissements de la Plaine de l'Orbe (EPO) et a dit que la décision était rendue sans frais.
B.
Le 30 décembre 2020, A. a recouru contre cette décision.
Par arrêt du 15 mars 2021, la Chambre des recours pénale du Tribunal cantonal vaudois a rejeté le recours formé par A. et a confirmé la décision du 18 décembre 2020.
En résumé, il en ressort les éléments suivants.
B.a
A. a été détenu au Pénitencier de Bochuz, au sein des EPO, à partir du 14 août 2014. Il y a également séjourné du 25 juillet 2007 au 20 juillet 2010.
B.b
Le 5 avril 2019, l'Office d'exécution des peines (OEP) a ordonné la poursuite de l'internement du prénommé dans l'établissement pénitentiaire de Thorberg, à Krauchthal (BE), dès le 10 avril 2019. L'OEP a retenu que le détenu refusait depuis plusieurs années de collaborer avec l'ensemble des intervenants assurant sa prise en charge, qu'il éprouvait des difficultés à se plier aux règlements et
BGE 148 IV 346 S. 348
aux directives en vigueur au sein des EPO, qu'il adoptait parfois une attitude condescendante dans ce cadre et qu'il avait tendance à instrumentaliser ses interactions avec le personnel de l'établissement, ce qui ressortait par ailleurs de ses courriers des 27 et 28 mars 2019 aux termes desquels il indiquait qu'il accepterait de collaborer si le transfert était annulé.
Une fouille de la cellule de A. a eu lieu le 8 avril 2019. A cette occasion, le personnel de détention a mis en carton ses effets personnels, avec la participation de celui-ci. Des cartons avaient été commandés à l'atelier "cartonnage" au pénitencier.
B.c
Le 9 avril 2019, en vue de transfert du prénommé, le Service de comptabilité des EPO a établi le document "Clôture et décompte de sortie", signé le même jour par l'intéressé.
Il a été transféré des EPO à l'établissement pénitentiaire de Thorberg le 10 avril 2019.
Le 12 avril 2019, il a sollicité des explications au sujet de son décompte de sortie, en particulier sur le montant de 2'245 fr. 70 transféré de son compte réservé au Service pénitentiaire, sur son pécule du mois de mars de 314 fr. qu'il ne trouvait pas, ainsi que sur la dette de 63 fr. 90 due aux EPO dont il ignorait le motif.
Le 23 avril 2019, le Service de comptabilité des EPO a répondu à A. que son compte réservé avait été utilisé pour couvrir une partie de ses frais médicaux non couverts, que son pécule du mois de mars était réparti sur ses comptes disponible, réservé et bloqué à hauteur de 337 fr. 55 au total, que la dette de 63 fr. 90 indiquait le solde négatif de son compte disponible après déduction des frais relatifs à son départ - soit les frais de transport de ses effets personnels par 340 fr. 20 et l'achat de quatorze cartons par 98 fr. - et que le solde de son badge, qui se trouvait sur le compte disponible, s'élevait à 304 fr. 20 à son départ.
B.d
Le 19 avril 2019, A. a déposé "une plainte administrative" contre le directeur
ad interim
des EPO, le chef de maison, le Service de comptabilité des EPO, ainsi que tout autre intervenant, pour abus d'autorité, vol subsidiairement appropriation illégitime et escroquerie. Il a conclu au remboursement de la somme de 502 fr. 10, comprenant les frais de transport de ses effets personnels par 340 fr. 20, l'achat des quatorze cartons par 98 fr. et la dette de 63 fr. 90, en alléguant que la totalité de ces frais devait être prise en charge par
BGE 148 IV 346 S. 349
les EPO ou l'Etat de Vaud, subsidiairement en acceptant qu'un prélèvement de cette somme soit effectué à partir de son compte réservé.
B.e
Le directeur
ad interim
des EPO s'est déterminé le 9 mai 2019. A. a déposé des observations complémentaires le 21 mai 2019, en contestant le prélèvement du montant de 2'245 fr. 70 de son compte réservé.
B.f
Par décision du 11 octobre 2019, la Cheffe du SPEN a prononcé le classement de la plainte déposée par A. Elle a retenu que les frais de transport des effets personnels du détenu, y compris les cartons de déménagement, pouvaient être compensés même sans son accord, de sorte que c'était à bon droit que les montants de 340 fr. 20 et 98 fr. avaient été prélevés du compte disponible. Elle a expliqué que les frais médicaux non couverts - lesquels comprenaient notamment le montant de la prime d'assurance-maladie excédant le subside cantonal et le montant de la participation aux frais médicaux - s'élevaient à 5'963 fr. 55, mais que seul le montant de 2'245 fr. 70 avait pu être prélevé sur le compte réservé et qu'il avait ainsi été renoncé à percevoir le solde de 3'717 fr. 85.
B.g
Par arrêt du 11 août 2020, la Chambre des recours pénale a admis le recours formé par A. contre la décision rendue le 11 octobre 2019 par la Cheffe du SPEN et a renvoyé la cause à celle-ci pour complément d'instruction sur le débit des comptes disponible et réservé des montants de 340 fr. 20, 98 fr, 2'245 fr. 70 et 63 fr. 90. Sur quoi, la Cheffe du SPEN a rendu la décision précitée sous let. A du 18 décembre 2020.
C.
A. forme un recours en matière pénale au Tribunal fédéral contre l'arrêt du 15 mars 2021. Il conclut avec suite de frais et dépens, principalement à la réforme de l'arrêt en ce sens que la décision rendue le 18 décembre 2020 est annulée et les montants de 340 fr. 20, 98 fr. et 2'245 fr. 70 lui sont restitués. Subsidiairement, il conclut à l'annulation de l'arrêt et au renvoi de la cause à la cour cantonale pour nouvelle décision, dans le sens des considérants. En outre, il sollicite l'assistance judiciaire.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
Le recourant invoque une violation de l'
art. 83 al. 2 CP
, dès lors que certaines sommes de son pécule ont été prélevées, sans son
BGE 148 IV 346 S. 350
accord, notamment pour la participation aux frais médicaux non pris en charge par la caisse maladie et la part des primes d'assurance-maladie excédant le montant mensuel subsidié.
2.1
Selon l'
art. 83 CP
, le détenu reçoit pour son travail une rémunération en rapport avec ses prestations et adaptée aux circonstances (al. 1). Pendant l'exécution de la peine, le détenu ne peut disposer librement que d'une partie de sa rémunération. L'autre partie constitue un fonds de réserve dont il disposera à sa libération. La rémunération ne peut être ni saisie, ni séquestrée, ni tomber dans une masse en faillite. Sa cession ou son nantissement sont nuls (al. 2). Conformément à l'art. 19 de l'ordonnance du 19 septembre 2006 relative au code pénal et au code pénal militaire (O-CP-CPM; RS 311. 01), les cantons fixent le montant de la rémunération visée à l'
art. 83 CP
et règlent l'utilisation de celle-ci par le détenu.
2.2
L'
art. 380 al. 2 let. a CP
prévoit que le condamné est astreint à participer aux frais de l'exécution dans une mesure appropriée, par compensation de ceux-ci avec les prestations de travail dans l'établissement d'exécution des peines et des mesures. L'
art. 380 al. 3 CP
dispose en outre que les cantons édictent des dispositions afin de préciser les modalités de la participation du condamné aux frais.
2.3
Se fondant sur le concordat du 10 avril 2006 sur l'exécution des peines privatives de liberté et des mesures concernant les adultes et les jeunes adultes dans les cantons latins (Concordat latin sur la détention pénale des adultes), la Conférence latine des autorités cantonales compétentes en matière d'exécution des peines et des mesures a adopté, le 25 septembre 2008, une décision concordataire relative à la rémunération et aux indemnités versées aux personnes détenues placées dans les établissements concordataires (Décision sur la rémunération des détenus) qui prévoit à son art. 6 al. 2 que la rémunération est répartie en trois parts (disponible 65 %, réservée 20 % et bloquée 15 %) et précise à l'art. 7 al. 3 ch. 5 que la part réservée doit être utilisée, au besoin sans l'accord de la personne détenue pour payer notamment les frais médicaux.
De la même manière, les détails de l'utilisation de la rémunération sont régis par le droit cantonal, en l'occurrence par le règlement du 16 août 2017 sur le statut des personnes condamnées exécutant une peine privative de liberté ou une mesure (RSPC/VD; BLV 340.01.1). Ce dernier prévoit que la rémunération est répartie en trois parts,
BGE 148 IV 346 S. 351
soit une part disponible représentant 65 % des montants perçus au titre de la rémunération (art. 59), une part réservée de 20 % (art. 60) et une part bloquée de 15 % (art. 61). L'art. 60 al. 2 let. b RSPC/VD précise que le compte réservé doit être utilisé, au besoin sans l'accord de la personne condamnée, pour les frais de santé non couverts par l'assurance-maladie. Pour sa part, le compte bloqué au sens de l'art. 61 RSPC/VD a pour but de constituer les réserves nécessaires en vue du transfert en régime de travail externe ou de travail et logement externes, de préparer la libération conditionnelle ou définitive ou le départ de Suisse. La personne condamnée n'a pas la possibilité de prélever un quelconque montant sur ce compte.
2.4
En substance, la cour cantonale a retenu que le recourant était assuré auprès de la compagnie d'assurance B., que le montant de sa franchise annuelle s'élevait à 1'000 fr. depuis le 1
er
janvier 2019. Le montant de 5'963 fr. 55 comprenait la part des primes qui excédait le montant mensuel subsidié, la franchise et la participation aux frais médicaux qui s'étaient accumulés du 1
er
janvier 2015 à avril 2019. Le recourant avait autorisé le SPEN à le représenter pour toutes les questions relatives à son contrat d'assurance-maladie et t outes les démarches nécessaires pour que le recourant bénéficie des subsides auxquels il avait droit avaient été entreprises. Le SPEN avait précisé que seul le montant de 2'245 fr. 70 avait été compensé - ce qui correspondait au solde du compte réservé du recourant lors de son transfert - et qu'il avait été renoncé à percevoir la différence. La cour cantonale a estimé que le prélèvement de 2'245 fr. 70 sur le compte réservé du recourant ne prêtait pas le flanc à la critique et devait être confirmé. L'art. 60 RSPC/VD était conforme au droit fédéral et les détenus pouvaient être obligés de participer aux dépenses de santé engagées en leur faveur par les règlements cantonaux fondés sur l'
art. 380 al. 3 CP
.
2.5
2.5.1
En substance, le recourant soutient que la loi prévoit une compensation des frais d'exécution avec les prestations de travail, cette compensation serait mise en pratique par une rémunération inférieure à un salaire régulier et qu'il ne serait, par conséquent, pas possible d'utiliser une deuxième fois cette rémunération pour payer des frais d'exécution au sens de l'
art. 380 al. 2 let. a CP
comme cela a été le cas en l'espèce. Il soutient qu'une législation cantonale qui parviendrait à un tel résultat violerait le droit fédéral, notamment l'
art. 83 al. 2 CP
.
BGE 148 IV 346 S. 352
2.5.2
Si le droit fédéral prévoit que le condamné peut être astreint à participer aux frais d'exécution dans une mesure appropriée, par compensation de ceux-ci avec les prestations de travail (
art. 380 al. 2 let. a CP
), il est de la compétence des cantons de préciser les modalités de la participation du condamné aux frais (alinéa 3 de la même disposition). Contrairement à ce que prétend le recourant, le droit fédéral n'impose pas que la compensation se fasse exclusivement sous la forme d'une rémunération réduite. Dès lors, rien ne s'oppose sur le principe à ce qu'une compensation des frais puisse également être débitée - dans une mesure appropriée - du compte disponible ou réservé du détenu (art. 59 et 60 RSPC/VD) comme dans le cas d'espèce. Partant, le grief du recourant est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.6
2.6.1
En substance, le recourant affirme que l'art. 60 RSPC/VD serait contraire au droit fédéral. Selon lui, l'
art. 83 al. 2 CP
ne permettrait pas la création d'un troisième compte de réserve en plus du compte disponible et du compte bloqué. En cas de non-paiement des primes et de la participation aux coûts, l'assureur devrait engager des poursuites et un acte de défaut de bien devrait être délivré, si le détenu n'a pas de fortune et pas d'autres revenus que la rémunération prévue à l'
art. 83 CP
qui est insaisissable.
2.6.2
Il convient de déterminer si le recourant pouvait être astreint, sur son compte réservé, à participer au paiement des frais médicaux non pris en charge par la caisse maladie et la part des primes d'assurance-maladie qui excédait le montant mensuel subsidié sans violer le droit fédéral.
Le Tribunal fédéral s'est prononcé sur une problématique connexe, à savoir, l'usage du compte bloqué par le détenu. Dans ce contexte, le Tribunal fédéral a eu l'occasion de se prononcer sur le sens et le but de l'
art. 83 al. 2 CP
, qui doit permettre au détenu de disposer au moment de sa libération d'un capital de départ aussi élevé que possible. En conséquence, l'utilisation d'un montant du compte bloqué pendant l'exécution n'entre d'emblée en considération qu'à titre exceptionnel et, en particulier, elle ne doit être admise que si elle permet d'assurer la période suivant la libération du détenu (cf. arrêts 6B_ 823/2017 du 25 janvier 2018 consid. 3.3; 6B_631/2016 du 16 septembre 2016 consid. 3.2; 6B_203/2011 du 26 avril 2011 consid. 4). De manière plus générale, l'insaisissabilité de la rémunération telle
BGE 148 IV 346 S. 353
que prévue par l'
art. 83 al. 2 CP
a son utilité, car la plupart des détenus sont surendettés. Si leur rémunération était saisissable, cela nuirait à leur motivation au travail et donc à la sécurité dans l'exécution de la peine. Ils ne pourraient rien épargner pour la période suivant leur libération, ce qui nuirait à leur resocialisation (cf.
ATF 125 IV 231
consid. 3b; arrêt 1B_82/2019 du 30 juillet 2019 consid. 3). De même, on ne saurait exiger d'un détenu le paiement d'un montant qui le force à des restrictions excessives qui l'empêchent de subvenir d'une manière satisfaisante à ses besoins personnels durant la détention. Cela étant, contrairement à ce que prétend le recourant, la formulation de l'
art. 83 al. 2 CP
ne doit pas être considérée comme exhaustive à savoir qu'elle exclurait toute autre utilisation de la rémunération du travail que la part dont le détenu peut disposer librement et la part constituant un fonds de réserve dont ce dernier disposera à sa libération. En effet, dans une mesure limitée et lorsqu'une base légale expresse le prévoit, il est possible qu'une partie de la rémunération soit utilisée de manière ciblée, au besoin sans l'accord du détenu (cf. THOMAS NOLL, in Basler Kommentar, Strafrecht, vol. I, 4e éd. 2019, n° 20 ad
art. 83 CP
). Cela peut être en particulier le cas des frais médicaux (cf. NOLL, op. cit., n° 22 ad
art. 83 CP
). En l'espèce, conformément au règlement vaudois (art. 60 RSPC/VD), le "compte réservé" alimenté par le versement de 20 % des montants perçus au titre de la rémunération autorise l'utilisation ciblée de la rémunération du détenu, sans son consentement, notamment pour le paiement des frais de santé non couverts par l'assurance-maladie. Une base légale est dès lors donnée. Reste à déterminer si cette utilisation du revenu du recourant n'était pas disproportionnée au regard du but de l'
art. 83 al. 2 CP
. Le recourant disposait d'un "compte disponible" alimenté par le versement de 65 % des montants perçus au titre de la rémunération. Le recourant ne saurait dès lors prétendre qu'il était empêché de subvenir à ses besoins personnels. Un "compte bloqué" alimenté par le versement de 15 % de la rémunération était destiné à constituer un fonds pour sa libération (fonds de réserve selon la terminologie de l'
art. 83 al. 2 CP
), de sorte que le recourant n'était pas entravé dans son épargne en vue de sa libération. Partant, il était donc possible d'astreindre le recourant à une participation aux frais médicaux litigieux, depuis son "compte réservé", sans que celui-ci ne soit excessivement désavantagé dans sa capacité à pourvoir à son entretien courant et de constituer un fonds de réserve pour sa libération permettant sa réinsertion. Le droit
BGE 148 IV 346 S. 354
fédéral (
art. 83 al. 2 CP
) ne définit d'ailleurs pas lui-même le pourcentage de la rémunération qui doit être affecté au fonds de réserve et laisse cette latitude aux cantons. Le recourant ne prétend pas en l'occurrence que le taux de 15 % serait insuffisant. Partant, le grief du recourant est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.7
2.7.1
En substance, le recourant soutient que les frais médicaux non couverts et les parts des primes d'assurance-maladie ne seraient pas des frais d'exécution au sens de l'
art. 380 al. 2 CP
et que, par conséquent, il ne pouvait pas être astreint à participer à ces frais par compensation de ceux-ci avec les prestations de travail dans l'établissement sans violer le droit fédéral.
2.7.2
La cour cantonale a retenu que conformément à l'
art. 75 al. 1 CP
, l'exécution de la peine privative de liberté devait correspondre autant que possible à des conditions de vie ordinaires, assurer au détenu l'assistance nécessaire, combattre les effets nocifs de la privation de liberté et tenir compte de manière adéquate du besoin de protection de la collectivité, du personnel et des codétenus. Il découlait de ces principes, soit notamment de celui de fournir aux détenus un service médical, que les dépenses de santé engagées en faveur des détenus constituaient des frais d'exécution au sens de l'
art. 380 CP
et que les détenus pouvaient être obligés d'y participer par les règlements cantonaux fondés sur l'
art. 380 al. 3 CP
. Ainsi, la cour cantonale a confirmé le prélèvement du montant de 2'245 fr. 70 sur le compte réservé du recourant.
2.7.3
La question de savoir si la part des primes qui excède le montant mensuel subsidié et les frais médicaux non couverts constituent des frais d'exécution au sens strict de l'
art. 380 al. 2 CP
peut demeurer ouverte. Dans le cas d'espèce, on comprend que le Service pénitentiaire a pris en charge le solde relatif à ces frais, en renonçant à percevoir la différence entre le montant de 5'963 fr. 55 et le montant compensé de 2'245 fr. 70. Les cantons disposent d'une large marge en la matière. Bien que les établissements ne supportent pas forcément directement ces frais, il s'agit néanmoins de frais obligatoires d'un détenu qui lui permettent de rester en bonne santé et qui peuvent s'inscrire dans les frais d'exécution au sens large du terme. Quoi qu'il en soit, l'
art. 380 al. 3 CP
permet aux cantons d'édicter des dispositions afin de préciser les modalités de participation du condamné aux frais. La notion de frais reste générale et doit
BGE 148 IV 346 S. 355
s'interpréter largement dans les limites du respect du sens et du but de l'
art. 83 al. 2 CP
, tel que cela a été le cas en l'espèce (cf. supra consid. 2.6.2).
Au vu de ce qui précède, le grief du recourant est rejeté dans la mesure où il est recevable.