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Urteilskopf
146 III 290
31. Auszug aus dem Urteil der II. zivilrechtlichen Abteilung i.S. I. gegen A.B. und C. (Beschwerde in Zivilsachen)
5A_1018/2019 vom 16. Juni 2020

regeste:
Regeste
Art. 82 ZPO
; Zulassung der Streitverkündungsklage.
Zur Rechtsnatur des Entscheids, mit dem das Gericht die Streitverkündungsklage zulässt (E. 4.3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 290
A.
A.a
A.B. (geb. 1953) wurde im Jahr 2000 vom Psychiatriezentrum U. hospitalisiert. Am 21. November 2002 errichtete das Vormundschaftsamt W. eine Beistandschaft mit Einkommens- und Vermögensverwaltung nach
Art. 393 Ziff. 2 ZGB
(in der bis zum 31. Dezember 2012 geltenden Fassung). Als Beistand ernannte es I. (geb. 1936), ehemaliger Vizedirektor der Bank E.
A.b
Am 11. April 2004 starb B.B., A.B.s Vater. Er hinterliess A.B. unter anderem Grundstücke in X. (Italien). In der Folge beauftragte I. Dr. C., Anwalt und Notar und damals juristischer Berater des Vormundschaftsamts, mit dem Verkauf dieser Grundstücke. Es kam zu mehreren freihändigen Verkäufen von Wohnungen und Landparzelen. Am 16. Januar 2006 erwarb A.G., die Tochter von A.B.s Cousin B.G., eine Wohnung samt Landanteil zum Preis von EUR 100'000.-. Davon bezahlte A.G. EUR 31'000.-. Nachdem er das Vormundschaftsamt über die Grundstückgeschäfte orientiert hatte, erklärte I., nicht gewusst zu haben, dass er die Behörde vorgängig hätte orientieren und deren Einverständnis zum Verkauf hätte einholen müssen. Am 14. November 2006 bestätigte C. dem Vormundschaftsamt, dass die Grundstücke in Italien für insgesamt EUR 330'000.- verkauft worden seien.
BGE 146 III 290 S. 291
A.c
Am 23. Mai 2007 hob das Vormundschaftsamt W./Y. die Beistandschaft auf und entmündigte A.B. Zum Vormund bestimmte es I.
A.d
Das Vormundschaftsamt und die vormundschaftliche Aufsichtsbehörde genehmigten die Grundstückverkäufe im Nachvollzugsverfahren, lehnten jedoch jegliche Verantwortlichkeit aus den Verkäufen ab. I.s Abrechnung für die Zeit vom 1. September 2004 bis 30. April 2006 wurde vom Vormundschaftsamt nicht genehmigt. Am 17. Januar 2008 wurde I. seines Amtes enthoben und H. als neuer Vormund eingesetzt. I.s Schlussabrechnung wurde nicht genehmigt.
B.
B.a
Am 9. Juni 2011 verklagte A.B. I. vor dem Bezirksgericht Brig, Östlich-Raron und Goms auf Bezahlung von Fr. 118'869.45 Schadenersatz (zuzüglich Zins). I. beantragte die Abweisung der Klage und ersuchte das Gericht in einer separaten Eingabe darum, ihn zur Streitverkündungsklage gegen C. zuzulassen. Er beantragte, C. unter Kostenfolge zu verpflichten, ihm den Betrag zu bezahlen, der A.B. im Hauptprozess zugesprochen wird. Am 14. Oktober 2011 verfügte das Bezirksgericht, die Streitverkündungsklage zuzulassen. In seiner begründeten Streitverkündungsklagedenkschrift wiederholte I. sein Rechtsbegehren. In der Folge wies das Bezirksgericht die Klage ab. Die Streitverkündungsklage schrieb es als gegenstandslos ab. Es befand, A.B. sei kein Schaden entstanden.
B.b
Auf Berufung von A.B. hin stellte das Kantonsgericht Wallis fest, dass ein Schaden von EUR 69'000.- entstanden sei, A.B. aber nur EUR 59'690.85 als Schadenersatz einklage. Es wies die Sache zur weiteren Behandlung an die erste Instanz zurück. Diese wies die Klage erneut ab. Auch die Streitverkündungsklage wurde abgewiesen.
B.c
A.B. legte wiederum Berufung ein. I. schloss auf Abweisung der Berufung; eventualiter sei ihm der vollständige Regress auf den streitberufenen C. zuzusprechen. Letzterer beantragte, die Berufung und die Streitverkündungsklage abzuweisen. Mit Urteil vom 13. November 2019 hiess das Kantonsgericht die Berufung gut. Es verurteilte I., A.B. Fr. 118'869.- (zuzüglich Zins) zu bezahlen. Der Entscheidbegründung, nicht aber dem Urteilsspruch ist zu entnehmen, dass das Kantonsgericht auf I.s Streitverkündungsklage nicht eintritt.
C.
C.a
Mit Beschwerde vom 13. Dezember 2019 wendet sich I. (Beschwerdeführer) an das Bundesgericht. Er beantragt, das Urteil des
BGE 146 III 290 S. 292
Kantonsgerichts aufzuheben und die Klage abzuweisen. Eventualiter sei die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen mit der Massgabe, auf die Streitverkündungsklage einzutreten und einen neuen Entscheid in der Sache zu fällen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4.
(...)
4.3.1
Die streitverkündende Partei kann ihre Ansprüche, die sie im Falle des Unterliegens gegen die streitberufene Person zu haben glaubt, beim Gericht, das mit der Hauptsache befasst ist, geltend machen (
Art. 81 Abs. 1 ZPO
). Die Zulassung der Streitverkündungsklage ist mit der Klageantwort oder mit der Replik im Hauptprozess zu beantragen. Die Rechtsbegehren, welche die streitverkündende Partei gegen die streitberufene Person zu stellen gedenkt, sind zu nennen und kurz zu begründen (
Art. 82 Abs. 1 ZPO
). Wird die Streitverkündungsklage zugelassen, so bestimmt das Gericht Zeitpunkt und Umfang des betreffenden Schriftenwechsels;
Art. 125 ZPO
bleibt vorbehalten (
Art. 82 Abs. 3 ZPO
). Der Entscheid über die Zulassung der Streitverkündungsklage ist mit Beschwerde anfechtbar (
Art. 82 Abs. 4 ZPO
). Das Verfahren der Streitverkündungsklage ist demnach zweistufig ausgestaltet: In einem ersten Schritt wird über ihre Zulassung entschieden. Erst danach, wenn der Zulassungsentscheid positiv ausgefallen ist, kommt es zur Einreichung der eigentlichen Streitverkündungsklage und Durchführung des diesbezüglichen Schriftenwechsels (Urteil 4A_341/2014 vom 5. November 2014 E. 2.1).
Das inzidente Zulassungsverfahren tritt gewissermassen an die Stelle des Schlichtungsverfahrens (Botschaft vom 28. Juni 2006 zur Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO], BBl 2006 7285). Das Gericht prüft in diesem Verfahren (nebst den verfahrensmässigen Voraussetzungen; s. dazu
BGE 139 III 67
E. 2.4.1 f. S. 73 f.) nur, ob der behauptete Anspruch der streitverkündenden gegen die streitberufene Partei mit dem Hauptklageanspruch sachlich zusammenhängt. In der Begründung des Zulassungsgesuchs (
Art. 82 Abs. 1 Satz 2 ZPO
) ist lediglich darzutun, ob der behauptete Anspruch des Streitverkündungsklägers vom Bestand des Hauptklageanspruchs abhängig und folglich ein potentielles Regressinteresse gegeben ist. Allein zum Zwecke der Zulassungsprüfung ist nicht erforderlich, eine einlässliche
BGE 146 III 290 S. 293
Klageschrift einzureichen, denn eine Prüfung, ob der Anspruch im Falle des Unterliegens des Streitverkündungsklägers gegenüber dem Hauptkläger materiell begründet ist, findet im Zulassungsverfahren nicht statt (
BGE 139 III 67
E. 2.4.3 S. 74 f.; Urteil 4A_467/2013 vom 23. Januar 2014 E. 2.1). Ist für die Streitverkündungsklage ein beziffertes Rechtsbegehren erforderlich, muss auch das im Zulassungsgesuch gestellte Rechtsbegehren dem entsprechen (
BGE 142 III 102
E. 6 S. 110; Urteil 4A_134/2016 vom 11. Juli 2016 E. 1.1). Gemäss einer geplanten Gesetzesnovelle soll dieses Erfordernis dann entfallen, wenn die Begehren dieselbe Leistung betreffen, zu der die streitverkündende Partei ihrerseits im Hauptverfahren verpflichtet wird (s. Botschaft und Entwurf vom 26. Februar 2020 zur Änderung der Zivilprozessordnung [Verbesserung der Praxistauglichkeit und der Rechtsdurchsetzung], BBl 2020 2736 und 2787).
4.3.2
Der Beschwerdeführer will dem Entscheid des Kantonsgerichts, auf die Streitverkündungsklage mangels Bezifferung des Rechtsbegehrens nicht einzutreten, die Verfügung vom 14. Oktober 2011 entgegenhalten, mit der das Bezirksgericht seine Streitverkündungsklage ohne Rücksicht auf die fehlende Bezifferung des Begehrens zuliess. Er argumentiert, dass es sich dabei nicht um eine prozessleitende Verfügung, sondern um einen rechtskraftfähigen Zwischenentscheid über eine Prozessvoraussetzung handle. Diese Meinung findet sich auch im Schrifttum (NINA J. FREI, in: Basler Kommentar, Schweizerische Zivilprozessordnung, 3. Aufl. 2017, N. 5 f. zu
Art. 82 ZPO
; ANNE-CATHERINE HAHN, in: Schweizerische Zivilprozessordnung [ZPO], Baker & McKenzie [Hrsg.], 2010, N. 7 zu
Art. 82 ZPO
). Mehrheitlich wird freilich die Auffassung vertreten, der Entscheid über die Zulassung sei eine (qualifizierte, da von Gesetzes wegen der Beschwerde unterstellte) prozessleitende Verfügung im Sinne von
Art. 124 und
Art. 319 lit. b ZPO
(TARKAN GÖKSU, in: Schweizerische Zivilprozessordnung, Kommentar, Brunner/Gasser/Schwander [Hrsg.], 2. Aufl. 2016, N. 13 zu
Art. 82 ZPO
; DANIEL SCHWANDER, in: Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung, Sutter-Somm/Hasenböhler/Leuenberger [Hrsg.], 3. Aufl. 2016, N. 23 zu
Art. 82 ZPO
; GASSER/RICKLI, Schweizerische Zivilprozessordnung, Kurzkommentar, 2. Aufl. 2014, N. 2 zu
Art. 124 ZPO
; NINA J. FREI, in: Berner Kommentar, Schweizerische Zivilprozessordnung, Bd. I, 2012, N. 14 zu
Art. 124 ZPO
; RAINER WEY, Die Streitverkündungsklage nach der Schweizerischen Zivilprozessordnung, in: Haftpflichtprozess 2010, 2010, S. 70; implizite wohl auch JACQUES HALDY,
BGE 146 III 290 S. 294
in: Commentaire romand, Code de procédure civile, 2. Aufl. 2019, N. 9 zu
Art. 82 ZPO
, der auf
Art. 319 lit. b Ziff. 1 ZPO
verweist; anders FABIENNE HOHL, Procédure civile, Bd. I, 2. Aufl. 2016, Rz. 1098, die von einer "autre décision sur incident" im Sinne von
Art. 319 lit. b Ziff. 2 ZPO
spricht). Schliesslich findet sich die (vermittelnde) Auffassung, dass der Entscheid, die Streitverkündungsklage zuzulassen, aus der Perspektive des Verfahrens über die Streitverkündungsklage ein Zwischenentscheid und im Rahmen des Hauptverfahrens (auch) eine prozessleitende Verfügung sei (TANJA DOMEJ, in: ZPO, Oberhammer und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2014, N. 9 zu
Art. 82 ZPO
). Das Bundesgericht führte in einem neueren Entscheid aus, das Gericht müsse die Zulassung der Streitverkündungsklage in einem Zwischenverfahren prüfen und darüber mit anfechtbarem Prozessentscheid befinden (
BGE 139 III 67
E. 2.3 S. 72). Die hier aufgeworfene Streitfrage war in diesem Entscheid allerdings kein Thema. Das Bundesgericht (zit. Urteil, a.a.O.) weist lediglich auf die bundesrätliche Botschaft zur ZPO hin, wo von einem inzidenten Zulassungsverfahren die Rede sei (vgl. E. 4.3.1).
Der Beschwerdeführer äussert sich nicht dazu, weshalb die von ihm vertretene Ansicht den Vorzug verdiene. Ein solcher Grund ist auch nicht ersichtlich. Soweit sie näher auf die Thematik eingehen, anerkennen auch diejenigen Autoren, welche die Zulassung der Streitverkündungsklage als Zwischenentscheid qualifizieren, dass das Zulassungsverfahren von seinem Gegenstand her auf die Prüfung der Frage beschränkt ist, ob zwischen der Haupt- und der Streitverkündungsklage ein sachlicher Zusammenhang besteht (s. NINA J. FREI, in: Basler Kommentar, Schweizerische Zivilprozessordnung, 3. Aufl. 2017, N. 7b zu
Art. 82 ZPO
; DOMEJ, a.a.O., N. 6 und 8 zu
Art. 82 ZPO
; vgl. E. 4.3.1). Weshalb der Entscheid, die Streitverkündungsklage zuzulassen, trotzdem ein Zwischenentscheid sein soll, dem hinsichtlich der Eintretensfrage (auch mit Bezug auf eine allenfalls erforderliche Bezifferung) eine für den eigentlichen Streitverkündungsprozess bindende Wirkung zukommt, ist den zitierten Literaturstellen nicht zu entnehmen. Die Frage, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen der Streitverkündungskläger sein Begehren (nach heute oder dereinst geltenden Regeln) schon im Zulassungsgesuch beziffern muss, ändert nichts an der beschriebenen Eigenart des inzidenten Zulassungsverfahrens. Wie gerade die geplante Ergänzung von
Art. 82 Abs. 1 ZPO
zeigt, hängt die sachliche Konnexität zwischen der Haupt- und der Streitverkündungsklage, um die
BGE 146 III 290 S. 295
sich das Zulassungsverfahren von der Sache her dreht, nicht davon ab, dass die streitverkündende Partei ihr Begehren von Anfang an beziffert. Deshalb kann auch offenbleiben, ob sich die streitberufene Partei im Zulassungsverfahren in dem Sinne auf einen unbezifferten Antrag einlassen kann, dass das Gericht im eigentlichen Streitverkündungsprozess daran gebunden ist. Dem beschriebenen Gegenstand des Zulassungsverfahrens entsprechend wird zutreffend darauf hingewiesen, dass der Zulassungsentscheid im Sinne von
Art. 82 Abs. 4 ZPO
nicht den Streitgegenstand, sondern den Ablauf und die Gestaltung des Prozesses betrifft (SCHWANDER, a.a.O., N. 24 zu
Art. 82 ZPO
; vgl. auch ALEXANDER BRUNNER, in: ZPO, Oberhammer und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2014, N. 9 zu
Art. 319 ZPO
). Damit im Einklang stehen nicht nur die beschriebenen (reduzierten) Anforderungen an die Begründung des Zulassungsgesuchs (E. 4.3.1), sondern auch die in
Art. 82 Abs. 4 ZPO
enthaltene Vorschrift, wonach der Zulassungsentscheid nicht berufungsfähig, sondern mit Beschwerde (
Art. 319 ff. ZPO
) anfechtbar ist.
4.3.3
Dass die Bezifferung der Streitverkündungsklage im Berufungsverfahren auch dann kein Thema mehr sein durfte, wenn die Verfügung vom 14. Oktober 2011 nicht als Zwischenentscheid zu gelten hat, behauptet der Beschwerdeführer nicht, noch stellt er in Abrede, dass er seine Streitverkündungsklage grundsätzlich zu beziffern hatte. Schliesslich stört er sich auch nicht daran, dass der streitberufene C. die Frage der Bezifferung (den vorinstanzlichen Feststellungen zufolge) erst im Berufungsverfahren aufwarf (vgl. DENIS TAPPY, in: Commentaire romand, Code de procédure civile, 2. Aufl. 2019, N. 31a zu
Art. 221 ZPO
, dem zufolge es sich nicht mit
Art. 52 ZPO
verträgt, die Ungültigkeit der Klagebewilligung erst im Schlussvortrag zur Sprache zu bringen; s. auch Urteil 5A_75/2018 vom 18. Dezember 2018 E. 2.3 mit Hinweisen). Der Vorwurf des Beschwerdeführers richtet sich gegen die Vorinstanz. Nachdem das Bezirksgericht die Streitverkündungsklage zugelassen, den Schriftenwechsel angeordnet und das Beweisverfahren durchgeführt habe, verletze das Vorgehen des Kantonsgerichts das Gebot zum Handeln nach Treu und Glauben (
Art. 52 ZPO
).
Auch diese Rüge geht fehl. Vorab ist daran zu erinnern, dass die Streitverkündungsklage im jetzt angefochtenen Berufungsentscheid zum ersten Mal überhaupt beurteilt wurde (s. Sachverhalt Bst. B). Nach dem Gesagten stellt die Zulassung der Streitverkündungsklage keinen verbindlichen (Zwischen-)Entscheid über eine Prozessvoraussetzung
BGE 146 III 290 S. 296
dar (E. 4.3.2). Die Bezifferung der Anträge gehört, soweit sie erforderlich ist (
Art. 84 Abs. 2 ZPO
), zu den allgemeinen Prozessvoraussetzungen, die das Gericht von Amtes wegen prüft (
Art. 60 ZPO
;
BGE 142 III 102
E. 3 S. 104). Dass die streitverkündende Partei (auch) im eigentlichen Prozess über die in
Art. 85 ZPO
vorgesehenen Ausnahmen hinaus auf die Bezifferung ihres Begehrens verzichten dürfte, ist im Übrigen auch im Rahmen der erwähnten Gesetzesnovelle nicht vorgesehen. Angesichts dieser Rechtslage war das Kantonsgericht allein aufgrund der Zulassung der Streitverkündungsklage durch das Bezirksgericht auch unter vertrauenstheoretischen Überlegungen nicht gezwungen, über das Erfordernis der Bezifferung hinwegzusehen und sich auf allezeit mit einem unbezifferten Rechtsbegehren zufrieden zu geben. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass das Bezirksgericht in der Verfügung vom 14. Oktober 2011 den Schriftenwechsel mit C. anordnete und, wie die Beweisverfügung vom 26. Februar 2013 zeigt, vom späteren Beweisverfahren auch der Streitverkündungsprozess erfasst war. Der Beschwerdeführer behauptet nicht, dass angesichts der fehlenden Bezifferung der Streitverkündungsklage im erstinstanzlichen Verfahren gar kein Schriftenwechsel hätte stattfinden dürfen, noch macht er geltend, dass der Schriftenwechsel auf die Frage der Bezifferung zu beschränken gewesen wäre (vgl. Art. 222 Abs. 3 i.V.m.
Art. 125 ZPO
). Nachdem das Bezirksgericht die Hauptklage zweimal ab- und das Kantonsgericht die Sache im ersten Berufungsentscheid zur weiteren Prüfung der Hauptklage an das Bezirksgericht zurückgewiesen hatte, kann der besagte Schriftenwechsel dem Kantonsgericht unter dem Gesichtspunkt von
Art. 52 ZPO
nicht vorgehalten werden. Was schliesslich das Beweisverfahren angeht, ergibt sich aus den Akten (
Art. 105 Abs. 2 BGG
), dass der Beschwerdeführer und der streitberufene C. an der Instruktionsverhandlung vom 27. November 2012 übereinstimmend dieselben Beweismittel wie im Hauptprozess beantragten. Inwiefern das Bezirksgericht im Beweisverfahren gerade mit Bezug auf das Erfordernis der Bezifferung eine Vertrauenslage geschaffen hätte, auf die er sich auch im zweiten Berufungsverfahren hätte berufen können, tut der Beschwerdeführer nicht dar und ist nicht ersichtlich.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
145 I 175
10. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Derrer gegen Schweizerische Nationalbank, Konferenz der kantonalen Finanzdirektorinnen und Finanzdirektoren sowie Regierungsrat des Kantons Aargau (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
1C_216/2018 vom 10. Dezember 2018

regeste:
Regeste
Art. 34 Abs. 2 BV
; Zulässigkeit behördlicher Interventionen im Vorfeld einer eidgenössischen Volksabstimmung: Interventionen der Schweizerischen Nationalbank sowie von kantonalen Fachdirektorenkonferenzen.
Die Schweizerische Nationalbank (SNB) war befugt, sich im Vorfeld einer eidgenössischen Volksabstimmung, welche ihren Aufgabenbereich betraf, öffentlich zur Sache zu äussern. Sie hatte dabei die für behördliche Interventionen im Abstimmungskampf geltenden Grundsätze zu beachten (E. 5.1 und 5.2).
Die beanstandeten Ausführungen der SNB waren nachvollziehbar und trotz gewisser Vereinfachungen ausreichend sachlich und objektiv (E. 5.3).
Interventionen von kantonalen Fachdirektorenkonferenzen in den Abstimmungskampf im Vorfeld einer eidgenössischen Volksabstimmung sind mit Blick auf
Art. 34 Abs. 2 BV
unzulässig (E. 6).

text:
Sachverhalt
ab Seite 176
BGE 145 I 175 S. 176
Im Vorfeld der eidgenössischen Volksabstimmung vom 10. Juni 2018 über die Volksinitiative "Für krisensicheres Geld; Geldschöpfung allein durch die Nationalbank (Vollgeld-Initiative)" erhob Michael Derrer eine Abstimmungsbeschwerde an den Regierungsrat des Kantons Aargau. Michael Derrer beantragte die Absetzung bzw. Verschiebung der Volksabstimmung vom 10. Juni 2018 über die Vollgeld-Initiative, eventualiter die Aufhebung des Ergebnisses der Volksabstimmung und subeventualiter, es sei förmlich festzustellen, dass durch die wahrheitswidrige und falsche Informationslage im Vorfeld der Volksabstimmung die Abstimmungsfreiheit gemäss
Art. 34 Abs. 2 BV
verletzt worden sei. Er machte unter anderem geltend, die Schweizerische Nationalbank (SNB) sowie die Konferenz der kantonalen Finanzdirektorinnen und Finanzdirektoren (FDK) hätten die Stimmberechtigten wahrheitswidrig und falsch über die Vollgeld-Initiative informiert.
Mit Beschluss vom 2. Mai 2018 trat der Regierungsrat auf die Abstimmungsbeschwerde nicht ein, weil sich die gerügten Akte nicht auf das Gebiet des Kantons Aargau beschränkten. Gegen den Beschluss des Regierungsrats vom 2. Mai 2018 hat Michael Derrer Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben und seine Anträge erneuert.
Das Bundesgericht weist in den Erwägungen darauf hin, bei der beanstandeten Medienmitteilung der FDK handle es sich um eine unzulässige behördliche Intervention. Unter Hinweis auf die begrenzte Bedeutung und Publizität der Medienmitteilung sowie das sehr deutliche Abstimmungsresultat weist es die Beschwerde dennoch ab, soweit es darauf eintritt.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5.
Der Beschwerdeführer erblickt in der Publikation "Die Argumente der SNB gegen die Vollgeldinitiative", welche die SNB am 5. März
BGE 145 I 175 S. 177
2018 auf ihrer Website veröffentlichte, eine unzulässige Intervention in den eidgenössischen Abstimmungskampf.
5.1
Bei Sachabstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu. Diese nehmen sie mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen, aber auch in anderer Form wahr. Die Behörden sind dabei nicht zur Neutralität verpflichtet und dürfen eine Abstimmungsempfehlung abgeben. In Einzelfällen ergibt sich aus
Art. 34 Abs. 2 BV
sogar eine Pflicht der Behörden zur Information (
BGE 143 I 78
E. 4.4 S. 82 f. mit Hinweisen;
BGE 145 I 1
E. 5.2.1 S. 9). Informationen im Vorfeld einer Abstimmung unterliegen den Geboten der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit. Behördliche Informationen zu eigenen Vorlagen müssen geeignet sein, zur offenen Meinungsbildung beizutragen, und dürfen nicht in dominanter und unverhältnismässiger Art im Sinne eigentlicher Propaganda eine freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder geradezu verunmöglichen (
BGE 140 I 338
E. 5.1 S. 342 mit Hinweisen;
BGE 145 I 1
E. 5.2.1 S. 9).
Für Abstimmungen auf Bundesebene sieht
Art. 10a des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1)
vor, dass der Bundesrat die Stimmberechtigten kontinuierlich über die eidgenössischen Abstimmungsvorlagen informiert (Abs. 1), wobei er die Grundsätze der Vollständigkeit, der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit beachtet (Abs. 2), die wichtigsten im parlamentarischen Entscheidungsprozess vertretenen Positionen darlegt (Abs. 3) und keine von der Haltung der Bundesversammlung abweichende Abstimmungsempfehlung vertritt (Abs. 4). Die neuere bundesgerichtliche Rechtsprechung nimmt vor diesem Hintergrund an, dass es nicht so sehr um die Frage der Zulässigkeit einer behördlichen Intervention als vielmehr um deren Art und Wirkung geht (vgl.
BGE 143 I 78
E. 4.4 S. 83 mit Hinweisen;
BGE 145 I 1
E. 5.2.1 S. 9).
5.2
Gemäss Art. 1 des Bundesgesetzes vom 3. Oktober 2003 über die Schweizerische Nationalbank (NBG; SR 951.11) ist die SNB eine spezialgesetzliche Aktiengesellschaft. Sie führt als unabhängige Zentralbank eine Geld- und Währungspolitik, die dem Gesamtinteresse des Landes dient (
Art. 99 Abs. 2 BV
). In der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ist die SNB an die Grundrechte gebunden (
Art. 35 Abs. 2 BV
). Damit untersteht sie auch den Grundsätzen für behördliche Interventionen im Abstimmungskampf. Die Befugnis der SNB,
BGE 145 I 175 S. 178
sich im Vorfeld der Abstimmung zur Vollgeld-Initiative öffentlich zu äussern, ergab sich aus ihrem gesetzlichen Auftrag zur regelmässigen Orientierung der Öffentlichkeit über die Geld- und Währungspolitik und Bekanntmachung ihrer geldpolitischen Absichten (
Art. 7 Abs. 3 NBG
). Dazu gehört, dass die SNB zu in Aussicht stehenden Änderungen ihrer Befugnisse und der ihr zur Verfügung stehenden geldpolitischen Instrumente informiert und diese aus fachlicher Sicht würdigt. Ausserdem bestand mit Blick auf das Recht auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe aufgrund der besonderen Sachkunde der SNB im von der Vollgeld-Initiative betroffenen Sachgebiet ein besonderes Interesse der Stimmberechtigten an einer Stellungnahme der SNB. Diese hatte dabei die in
Art. 34 Abs. 2 BV
verankerte Abstimmungsfreiheit zu beachten und sich insbesondere an den in
Art. 10a BPR
für den Bundesrat explizit festgehaltenen Informationsgrundsätzen zu orientieren.
5.3
Im beanstandeten Positionspapier der SNB wurde zunächst der Inhalt der Vollgeld-Initiative kurz zusammengefasst. Unter den Titeln "Vorteile des bestehenden Geldsystems", "Nachteile des Vollgeldsystems" sowie "Unrealistische Erwartungen der Initianten" präsentierte die SNB in der Folge ihre Argumente gegen eine Annahme der Initiative. Das Positionspapier endet mit einem kurzen Fazit. Der Beschwerdeführer erachtet die Ausführungen der SNB in mehrerlei Hinsicht als unsachlich bzw. falsch und irreführend.
5.3.1
Das Gebot der Sachlichkeit verbietet, über den Zweck und die Tragweite einer Abstimmungsvorlage falsch zu orientieren, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (
BGE 138 I 61
E. 6.2 S. 83 mit Hinweisen). Bei negativen Bewertungen (z.B. von Argumenten des Initiativkomitees) müssen hierfür gute Gründe bestehen (
BGE 140 I 338
E. 7.3 S. 348).
5.3.2
Der Beschwerdeführer bemängelt, die SNB erwähne im beanstandeten Positionspapier nur, dass die Nationalbank gemäss der Vollgeld-Initiative neu geschaffenes Geld schuldfrei in Umlauf bringe, und unterschlage, dass sie nach dem Wortlaut der Vollgeld-Initiative Geld auch durch das Gewähren befristeter Darlehen an Banken in Umlauf bringen könne. Zudem schliesse die Vollgeld-Initiative nicht aus, dass die SNB wie bisher Devisen, Wertpapiere und andere Anlagegüter erwerbe.
BGE 145 I 175 S. 179
Der mit der Vollgeld-Initiative vorgeschlagene Artikel 99a Abs. 3 BV sieht vor, dass die SNB neu geschaffenes Geld schuldfrei in Umlauf bringt (Satz 1) und dass sie den Banken befristete Darlehen gewähren kann (Satz 2). Ob diese beiden Varianten, Geld in Umlauf zu bringen, - wovon die SNB ausgeht - als abschliessende Festlegung der geldpolitischen Instrumente verstanden werden müsste oder ob die SNB - wie der Beschwerdeführer einwendet - im Falle der Annahme und Umsetzung der Initiative wie bisher Devisen, Wertpapiere und andere Anlagegüter kaufen könnte, wäre eine Frage der vom Gesetzgeber im Rahmen der Umsetzung des Verfassungstextes vorzunehmenden Auslegung und kann an dieser Stelle offenbleiben. Jedenfalls ist nicht zu beanstanden, dass die SNB nicht explizit erklärt hat, sie könne im Falle der Annahme der Initiative wie bisher Devisen, Wertpapiere und andere Anlagegüter erwerben.
Es ist nachvollziehbar, dass die SNB sich im beanstandeten Positionspapier zu der ihrer Ansicht nach problematischen, mit der Initiative neu eingeführten Variante, Geld schuldfrei in Umlauf zu bringen, relativ ausführlich geäussert hat. Zwar wäre es grundsätzlich wünschenswert gewesen, die SNB hätte auch die zweite im Initiativtext ausdrücklich vorgesehene Variante, Geld in Umlauf zu bringen, zumindest erwähnt, nämlich dass die SNB den Banken befristete Darlehen gewähren kann. Allerdings kann der beanstandeten Formulierung der SNB in ihrem Positionspapier nicht entnommen werden, sie sei nach dem Wortlaut der Initiative nicht mehr berechtigt, den Banken befristete Darlehen zu gewähren, zumal eine einschränkende Präzisierung wie "nur", "einzig" oder "ausschliesslich" fehlt. Die Formulierung der SNB erweckt beim Leser nicht den Eindruck, die Vollgeld-Initiative verbiete andere, vormals zulässige und eingesetzte Instrumente der Geldpolitik.
5.3.3
Der Beschwerdeführer erachtet sodann die Aussage im Positionspapier der SNB als irreführend, wonach die gemäss der Vollgeld-Initiative vorgesehene schuldfreie Ausgabe von Zentralbankgeld die Nationalbank politischen Begehrlichkeiten aussetze. Richtig sei, dass die Vollgeld-Initiative die Unabhängigkeit der SNB sogar stärke, da sie gemäss vorgeschlagenem Verfassungstext in der Erfüllung ihrer Aufgaben nur dem Gesetz verpflichtet wäre, was die SNB verschweige.
Es trifft zu, dass die SNB gemäss dem vorgeschlagenen Initiativtext von Verfassungs wegen nur dem Gesetz verpflichtet wäre. Dass die Möglichkeit direkter Verteilung von Geld an Staat und Bürger
BGE 145 I 175 S. 180
- wie die SNB befürchtet - zu politischem Druck auf die SNB führen könnte, scheint jedoch zumindest nicht ausgeschlossen, womit sich die Erwähnung dieser Befürchtung nicht als unsachlich erweist.
5.3.4
Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, verschiedene Aussagen im Positionspapier der SNB zum bestehenden Geldsystem und zum Vollgeldsystem führten den Stimmbürger in die Irre. Die Prozesse der Geldschöpfung und der Kreditgewährung würden falsch und irreführend dargestellt, die befürchteten Effizienzverluste bei einer Zentralisierung der Geldschöpfung hätten nichts mit dem Initiativtext zu tun, das Eigenkapital der SNB bei der Ausgabe von Vollgeld sinke nur bei unzweckmässiger Bilanzierung von Vollgeld und zudem sei der Hinweis falsch und irreführend, dass eine Rückkehr von der Zinssteuerung zur Geldmengensteuerung einen unnötigen Rückschritt darstelle.
Die Vollgeld-Initiative betraf einen für die meisten Stimmberechtigten ausserordentlich komplexen Regelungsgegenstand. Dies machte es für die Behörden des Bundes und die SNB schwierig, den Stimmberechtigten den Inhalt der Initiative sowie ihre Vor- und Nachteile darzulegen. Behördliche Erläuterungen, die von den Stimmberechtigten ohne einschlägige Vorkenntnisse nicht verstanden werden, können nicht in sinnvoller Weise zur Willensbildung beitragen. Aufgrund der hohen Komplexität des Regelungsbereichs rechtfertigte sich eine gewisse Vereinfachung in der behördlichen Kommunikation im Vorfeld der Volksabstimmung über die Vollgeld-Initiative. Die beanstandete Publikation der SNB ist vor diesem Hintergrund zu würdigen. Ihr ist nicht vorzuwerfen, dass sie ihre Haltung zur Initiative relativ kurz und für die Stimmberechtigten verständlich dargelegt hat und dass ihre Ausführungen nicht die gesamte Komplexität der Geldschöpfung und Kreditgewährung zu beleuchten vermögen.
5.3.5
Die Ausführungen und Argumente der SNB sind nachvollziehbar und erscheinen trotz gewisser Vereinfachungen ausreichend sachlich und objektiv. Damit waren sie geeignet, zur offenen Meinungsbildung beizutragen. Dass die SNB mit der beanstandeten Publikation das Recht der Stimmberechtigten auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe (
Art. 34 Abs. 2 BV
) verletzt hätte, ist nicht ersichtlich. Hinzu kommt, dass, selbst wenn man einzelne Passagen des beanstandeten Positionspapiers als unsachlich qualifizieren würde, dies für den Ausgang des Verfahrens keine Folgen hätte.
BGE 145 I 175 S. 181
6.
Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, die FDK habe mit einem von ihr veröffentlichten Positionsbezug unrechtmässig in den Abstimmungskampf zur eidgenössischen Volksabstimmung vom 10. Juni 2018 über die Vollgeld-Initiative eingegriffen. Die beanstandete Medienmitteilung wurde von der FDK am 17. April 2018 auf ihrer Website veröffentlicht. Die Mitteilung trug den Titel "Die FDK empfiehlt die Vollgeld-Initiative zur Ablehnung". Neben einem die Initiative beschreibenden Teil legte die FDK in der Medienmitteilung dar, weshalb sie die Initiative zur Ablehnung empfiehlt.
6.1
Behördliche Interventionen in den Abstimmungskampf übergeordneter Gemeinwesen beurteilen sich nach einem anderen Massstab als Interventionen in den Abstimmungskampf von Behörden im eigenen Gemeinwesen und setzen eine besondere Betroffenheit voraus. Dies gilt nicht nur für Interventionen von Gemeinden in den Abstimmungskampf übergeordneter Gemeinwesen, sondern auch von Kantonen im Rahmen von Abstimmungen auf Bundesebene (
BGE 145 I 1
E. 6.2 S. 13).
Ein Kanton darf sich gemäss jüngster bundesgerichtlicher Rechtsprechung in den Abstimmungskampf auf Bundesebene einbringen, wenn ihn der Ausgang der Abstimmung namhaft betrifft, etwa wenn die Auswirkungen einer Vorlage für die kantonalen Kompetenzen oder für die Infrastruktur von Kantonen bedeutend sind oder wenn das Resultat der Abstimmung mit erheblichen finanziellen Auswirkungen für die Kantone verbunden ist; allerdings müssen sich die kantonalen Interventionen diesfalls an den Kriterien der Sachlichkeit, der Verhältnismässigkeit sowie der Transparenz messen lassen, wie sie auch für den Bundesrat gelten (
BGE 145 I 1
E. 6.5 S. 17).
Wenn nicht eine Mehrheit der Kantone im erforderlichen Ausmass betroffen ist, liegt es in der alleinigen Kompetenz der Kantonsregierungen als die Kantone repräsentierende Behörden, sich im Namen ihres Kantons in einen eidgenössischen Abstimmungskampf einzuschalten. Bei durchgehend oder mehrheitlich starker Betroffenheit der Kantone erachtet die neue bundesgerichtliche Rechtsprechung auch als zulässig, dass die Konferenz der Kantonsregierungen, die im Namen der Gesamtheit oder Mehrheit der Kantone auftreten kann, sich im Vorfeld einer Abstimmung auf Bundesebene öffentlich äussern und eine Abstimmungsempfehlung abgeben kann. Interventionen von Fachdirektorenkonferenzen, deren Legitimität, Meinungsbildung und Vertretung nach Aussen nicht evident und transparent sind, müssen
BGE 145 I 175 S. 182
aber von einer solchen Öffnung ausgeschlossen bleiben (
BGE 145 I 1
E. 6.5.2 S. 19).
6.2
Mit der am 17. April 2018 veröffentlichten Medienmitteilung richtete sich nicht eine Kantonsregierung oder die Konferenz der Kantonsregierungen an die Stimmberechtigten, sondern die FDK als Fachdirektorenkonferenz. Nach dem Ausgeführten erweist sich die beanstandete Intervention damit von vornherein als nicht statthaft. Bei der beanstandeten Medienmitteilung der FDK handelt es sich um eine mit Blick auf
Art. 34 Abs. 2 BV
unzulässige behördliche Intervention. Damit kann offenbleiben, ob die Kantone als Aktionäre und Empfänger der Gewinnausschüttungen der SNB vom Ausgang der Abstimmung so stark betroffen waren, dass sie sich selber mit der geforderten Zurückhaltung öffentlich hätten äussern dürfen.


header:
Urteilskopf
144 I 81
9. Estratto della sentenza della II Corte di diritto pubblico nella causa Comune di Canobbio e consorti contro Gran Consiglio della Repubblica e Cantone Ticino (ricorso in materia di diritto pubblico)
2C_1105/2016 e altri del 20 febbraio 2018

regeste:
Regeste
Art. 5, Art. 8 Abs. 1,
Art. 9 und 50 BV
;
Art. 16 KV/TI
; Aufhebung einer Norm, die den Tessiner Gemeinden das Recht auf einen Teil der Einnahmen aus der Erhebung der Grundstückgewinnsteuer gewährte; Gemeindeautonomie; echte Rückwirkung.
Geltendmachung der Verletzung der Gemeindeautonomie im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle eines Gesetzes (E. 3.1); keine Verletzung der Gemeindeautonomie gemäss
Art. 50 BV
bzw.
Art. 16 Abs. 1 und 2 KV/TI
(E. 3.2 und 3.3). Unterscheidung zwischen echter und unechter Rückwirkung (E. 4.1 und 4.2). Im Zusammenhang mit der Aufteilung der Einnahmen aus der Erhebung der Grundstückgewinnsteuer zwischen Kanton und Gemeinden, was hier einzig zu prüfen ist, wurde das Verbot der echten Rückwirkung nicht verletzt. Die Aufhebung von Art. 140 des Steuergesetzes vom 21. Juni 1994, der vorsah, dass die Aufteilung einmal pro Jahr und aufgrund der Einnahmen erfolgen soll, wurde am 20. September 2016 beschlossen und hat unmittelbare Folgen erst für die Einnahmen ab 1. Januar 2017 (E. 4.4 und 4.5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 82
BGE 144 I 81 S. 82
A.
Il 20 settembre 2016 il Gran Consiglio del Cantone Ticino ha modificato la legge tributaria del 21 giugno 1994 (RL/TI 10.2.1.1; in seguito: LT/TI), abrogando, tra l'altro, gli art. 140 e 314d cpv. 2 LT/TI. Queste norme, che regolavano la ripartizione del gettito dell'imposta sugli utili immoibiliari fra Cantone e Comuni, avevano il seguente tenore:
Art. 140
Il gettito d'imposta è ripartito in ragione del 40 % ai Comuni di situazione dei fondi e il rimanente allo Stato, per quanto il moltiplicatore comunale d'imposta sia almeno del 100 per cento; in caso contrario la quota spettante al Comune è ridotta proporzionalmente ai punti del moltiplicatore inferiori al 100 per cento e attribuita allo Stato. Il riparto è eseguito annualmente.
Art. 314d
2
In deroga all'articolo 140 non si fa luogo al riparto d'imposta ai Comuni per le imposte sugli utili immobiliari relative ai trasferimenti di proprietà iscritti a registro fondiario, rispettivamente alle contrattazioni concluse a partire dall'anno 2006 e fino all'anno 2009 compreso.
Trascorsi i termini per l'esercizio del diritto di referendum, la modifica di legge è stata pubblicata nel Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino n. 47/2016 dell'11 novembre 2016 e l'entrata in vigore è stata fissata al 1° gennaio 2017.
B.
Con ricorsi in materia di diritto pubblico del 2, 5, 6, 7, 9 e 12 dicembre 2016 diciannove Comuni ticinesi si sono rivolti al Tribunale
BGE 144 I 81 S. 83
federale, chiedendo che l'abrogazione dell'art. 140 e dell'art. 314d LT/TI sia annullata.
Con decreto del 26 gennaio 2017, il Presidente della II Corte di diritto pubblico del Tribunale federale ha constatato che le loro impugnative sollevavano censure identiche e ha congiunto le cause. Nel contempo, ha negato il conferimento dell'effetto sospensivo ai gravami.
Durante la procedura, agendo per sé ed in rappresentanza del Gran Consiglio, il Consiglio di Stato ha domandato che, per quanto ammissibili, gli stessi siano respinti.
Nella misura in cui li ha ritenuti ammissibili, il Tribunale federale ha respinto i ricorsi.
Erwägungen
Dai considerandi:
3.
Nel merito, i Comuni ricorrenti fanno in primo luogo valere una lesione dell'autonomia comunale tutelata dagli
art. 50 Cost.
e 16 Cost./TI (RS 131.229).
3.1
Nell'ambito di un controllo astratto di una legge, la giurisprudenza permette il richiamo all'
art. 50 cpv. 1 Cost.
, che garantisce l'autonomia comunale nella misura prevista dal diritto cantonale, soltanto per sostenere che la modifica legislativa criticata priva indebitamente i Comuni di una competenza legislativa o di un ambito d'autonomia che vengono garantiti loro dalla Costituzione cantonale (
DTF 133 I 128
consid. 3.3; sentenze 2C_116/2014 del 16 agosto 2016 consid. 12.3.2 e 1C_409/2012 del 20 dicembre 2013 consid. 3.2). Che questo sia il caso anche nella fattispecie, le impugnative, che contengono un solo rinvio agli art. 151 segg. della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (RL/TI 2.1.1.2; in seguito: LOC/TI), non invece a una norma costituzionale specifica, tuttavia non lo sostengono.
Già per questa ragione, la critica con la quale viene denunciata la violazione dell'
art. 50 Cost.
va di conseguenza respinta.
3.2
Oltre che all'
art. 50 Cost.
, ai Comuni ricorrenti non giova però il richiamo all'
art. 16 Cost./TI
, che garantisce l'esistenza del Comune quale ente di diritto pubblico (cpv. 1) e che ne tutela l'autonomia nel limite della Costituzione e delle leggi (cpv. 2).
3.2.1
In questo contesto, occorre innanzitutto constatare che gli insorgenti non considerano rispettivamente non dimostrano che la perdita degli introiti provocata dalla modifica di legge contestata
BGE 144 I 81 S. 84
comporterebbe un disequilibrio finanziario tale da compromettere addirittura la loro stessa esistenza.
Anche una violazione dell'
art. 16 cpv. 1 Cost./TI
, che garantisce l'esistenza del Comune quale ente di diritto pubblico, va pertanto a priori esclusa (
DTF 110 Ia 50
consid. 4b pag. 51; sentenze 2P.204/2006 del 21 maggio 2007 consid. 9; 1C_287/2014 del 25 agosto 2015 consid. 4.1, in cui viene per altro indicato che la garanzia in questione concerne l'istituto comunale come tale, non il singolo Comune).
3.2.2
Una lesione dell'autonomia comunale non è però data neanche in relazione alla garanzia contenuta nell'
art. 16 cpv. 2 Cost./TI
"nel limite della Costituzione e delle leggi".
Come rammentato nel precedente consid. 3.1, insorgendo davanti al Tribunale federale i ricorrenti in effetti non sostengono che l'abrogazione della ripartizione dei proventi della tassa sugli utili immobiliari sia in contrasto con una norma di diritto costituzionale ticinese che conferirebbe loro un diritto su detti introiti. D'altra parte, nemmeno è ravvisabile un'incompatibilità della misura adottata con norme prevalenti di rango legislativo.
3.2.3
Riguardo a quest'ultimo aspetto, va infatti rilevato che l'imposta sugli utili immobiliari è di competenza del Cantone, che ne disciplina nel dettaglio la percezione nella legge tributaria (art. 2 lett. d LAID [RS 642.14]; art. 1 lett. d e art. 274 LT/TI e contrario; art. 123segg. LT/TI; REICH/BEUSCH rispettivamente ZWAHLEN/NYFFENEGGER, in Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden [StHG], Zweifel/Beusch [curatori], in Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, 3
a
ed. 2017, n. 3 seg. ad
art. 2 LAID
e n. 1 ad
art. 12 LAID
).
Ora, fino alla fine del 2016, tale disciplinamento includeva una norma di riparto tra Cantone e Comuni dell'imposta stessa. Come indicato dal Governo ticinese in risposta e duplica, si trattava però di un riconoscimento "libero e volontario": sancito certo da una base legale, ma che non impediva al legislatore cantonale - senza violare l'autonomia comunale - di tornare un giorno sui suoi passi, modificando la legge in questione (sentenza 1P.621/2001 del 16 luglio 2002 consid. 2.3; HANSJÖRG SEILER, Gemeinden im schweizerischen Staatsrecht, in Verfassungsrecht der Schweiz - Droit constitutionnel suisse, Thürer/Aubert/Müller [curatori], 2001, pag. 491 segg. n. 45).
3.2.4
Così stando le cose, ai ricorrenti non giova pertanto nemmeno sottolineare che, da un "punto di vista materiale" e riguardo
BGE 144 I 81 S. 85
all'uso del ricavo delle imposte, essi avrebbero "un assai vasto potere di apprezzamento", che verrebbe intaccato in modo notevole.
Affinché i Comuni ticinesi possano decidere in che modo utilizzare determinati ricavi - come previsto dagli art. 151 segg. LOC/TI, cui le impugnative rinviano - e richiamarsi a questa libertà d'azione resta infatti imprescindibile che vi sia in parallelo una norma che attribuisce le singole risorse da gestire ai Comuni medesimi, ciò che per l'appunto non è adesso più il caso per quanto riguarda i proventi dell'imposta sugli utili immobiliari (precedenti consid. 3.2.2 e 3.2.3).
3.2.5
A diversa conclusione non può infine condurre la messa in evidenza del fatto che una delle principali ragioni dei plusvalori sui fondi e sul suolo sarebbe da ricondurre a misure pianificatorie dei Comuni e che la loro esclusione dalla partecipazione ai proventi dei loro "sforzi", attraverso il diniego della partecipazione al riparto dela tassa sugli utili immobiliari, risulterebbe "sprovvista di pertinenza".
Simili considerazioni - che fanno per altro astrazione dal fatto che la modifica legislativa è stata presentata insieme ad altre misure (Messaggio del Consiglio di Stato n. 7184 del 20 aprile 2016 relativo al pacchetto di misure per il riequilibrio delle finanze cantonali, p.ti 5 e 9) - hanno infatti un carattere sostanzialmente politico, e non dimostrano pertanto, nemmeno esse, una violazione dell'autonomia comunale. Se è vero che il prelievo dell'imposta sugli utili immobiliari ha (anche) una funzione compensativa in relazione all'aumento di valore dei fondi imputabile all'ente pubblico (sentenza 2C_176/2016 dell'8 dicembre 2016 consid. 5.1; RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, 3
a
ed. 2013, pag. 1796 n. 11), resta inoltre il fatto - decisivo - che il prelievo dell'imposta in questione è di competenza del Cantone, il quale ha quindi pure la facoltà di determinare un'eventuale ripartizione dei proventi che ne derivano (precedente consid. 3.2.3).
3.3
Di conseguenza, la critica secondo cui la modifica legislativa impugnata (abrogazione dell'art. 140 LT/TI) lede l'autonomia comunale garantita a livello federale dall'
art. 50 Cost.
e, a livello cantonale, dall'
art. 16 Cost./TI
dev'essere respinta.
4.
Esclusa la violazione dell'autonomia comunale occorre in secondo luogo esaminare se l'abrogazione dell'art. 140 LT/TI, fissata per il 1° gennaio 2017, contrasti con il divieto dell'effetto retroattivo. Insorgendo davanti al Tribunale federale, i ricorrenti considerano infatti che nel caso in esame sia data una retroattività propria illegale,
BGE 144 I 81 S. 86
"poiché il Cantone vuole incassare a partire dal 1° gennaio 2017 il provento degli utili immobiliari di ogni accertamento fiscale e quindi di fatti accaduti nel passato e conclusi all'entrata in vigore del nuovo diritto". A sostegno della loro critica, aggiungono poi che "il momento che genera l'imposta è la procedura dell'alienazione di un imobile e di regola ci si basa all'iscrizione a registro fondiario" e che se "l'intero ricavo dell'imposta sugli utili immobiliari (a causa dello stralcio dell'art. 140 LT/TI) venisse versato al Cantone anche in fase di accertamento dell'imponibile, con fatti fiscali rilevanti verificatisi prima del 1° gennaio 2017, questo comporterebbe un caso di retroattività propria illecita".
4.1
Per giurisprudenza, vi è retroattività in senso stretto quando un nuovo regime legale viene applicato a fatti accaduti nel passato e completamente conclusi al momento dell'entrata in vigore del nuovo diritto. Alla luce degli
art. 5, 8 cpv. 1 e 9 Cost.
, una tale retroattività (propria), è permessa solo in presenza di particolari presupposti (
DTF 126 V 134
consid. 4a pag. 135 seg.;
DTF 125 I 182
consid. 2b/cc pag. 186 seg.;
DTF 119 Ia 154
consid. 4b pag. 160,
DTF 119 Ia 254
consid. 3b pag. 258).
Da essa va distinta la retroattività in senso improprio, ovvero l'applicazione del nuovo diritto a situazioni che hanno avuto origine sotto il regime precedente, ma perdurano ancora dopo la modifica legislativa. A meno che non vada ad intaccare dei diritti acquisiti, dal profilo costituzionale questo secondo tipo di retroattività è di massima ammissibile (
DTF 138 I 189
consid. 3.4 pag. 193 seg.;
DTF 137 II 371
consid. 4.2 pag. 373 seg.;
DTF 126 V 134
consid. 4a pag. 135 seg.;
DTF 124 III 271
consid. 4e pag. 271 seg.;
DTF 122 II 113
consid. 3b/dd pag. 124). D'altra parte, una legge non è retroattiva se si applica solo a fatti posteriori alla sua entrata in vigore ma impone di tener conto di elementi di fatto antecedenti al momento della sua applicazione, anche se essi sono anteriori all'entrata in vigore della novella legislativa (cosiddetta "Rückanknüpfung", che rientra tra i casi di retroattività impropria;
DTF 119 V 200
consid. 5 c/dd pag. 206;
DTF 104 Ib 205
consid. 6 pag. 219 seg.;
DTF 102 Ia 31
consid. 3a pag. 32 seg.; DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, § 6 n. 376 segg.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7
a
ed. 2016, n. 268 segg.; BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 7
a
ed. 2016, pag. 193; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4
a
ed. 2014, § 24 n. 21 segg.; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 417 segg.).
BGE 144 I 81 S. 87
Va infine sottolineato che, almeno in via di principio, l'interesse pubblico impone che una modifica legislativa entri in vigore senza ritardi; al riguardo, il legislatore beneficia di un ampio margine di apprezzamento e nel giudicare incostituzionale l'assenza di disposizioni transitorie il Tribunale federale dà quindi prova di riserbo (
DTF 122 V 405
consid. 3b/bb pag. 409; sentenze 2C_84/2015 del 3 febbraio 2016 consid. 5.1 e 2C_750/2008 del 2 giugno 2009 consid. 7.2 con ulteriori rinvii).
4.2
Nel diritto tributario, ambito al quale i ricorrenti più volte si richiamano in relazione alle argomentazioni esposte, una retroattività propria è in particolare data quando una nuova normativa fa dipendere l'obbligo fiscale da un complesso di fatti che si sono prodotti e conclusi prima dell'entrata in vigore della legge la cui applicazione è concretamente in discussione (sentenze 2C_477/2013 del 16 dicembre 2013 consid. 2.4 e 2C_797/2009 del 20 luglio 2010 consid. 4.1; BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., pag. 193; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., n. 268; MARKUS REICH, Steuerrecht, 2
a
ed. 2012, § 4 n. 108 segg.; MARKUS WEIDMANN, Das intertemporale Steuerrecht in der Rechtsprechung, ASA 76 pag. 633 segg., in particolare 638 segg.).
Come in tutti gli altri ambiti, la retroattività propria non è di regola permessa siccome, quando i fatti poi ritenuti determinanti si sono prodotti e conclusi, la persona cui è indirizzata la norma non aveva nessuna possibilità di conoscere le conseguenze giuridiche che quei fatti avrebbero avuto (
DTF 122 V 405
consid. 3a pag. 408;
DTF 119 Ia 257
consid. 3b pag. 258; GEORG MÜLLER, Zulässigkeit der begünstigenden Rückwirkung, ZBl 118/2017, pag. 268 segg.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, op. cit., § 24 n. 23; ALAIN GRIFFEL, Intertemporales Recht aus dem Blickwinkel des Verwaltungsrechts, in Intertemporales Recht aus dem Blickwinkel der Rechtssetzungslehre und des Verwaltungsrechts, 2014, pag. 7 segg. 15; MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif, les fondements, 3
a
ed. 2012, n. 2.4.3.1; ELISABETH CHIARIELLO, Treu und Glauben als Grundrecht nach Art. 9 der schweizerischen Bundesverfassung, 2004, pag. 149 segg.; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, 1984, pag. 148).
4.3
Nella fattispecie, i ricorrenti giustificano la loro censura richiamandosi più volte alla procedura d'imposizione degli utili immobiliari e al momento in cui nasce il diritto alla tassazione del trasferimento rispettivamente al momento del suo "perfezionamento".
BGE 144 I 81 S. 88
Tuttavia, l'abrogazione dell'art. 140 LT/TI non tocca né la modalità né l'estensione dell'imposizione degli utili immobiliari, che continuano ad essere oggetto di regole immutate e conosciute da tutti i differenti attori coinvolti. Per questa ragione, anche i molteplici riferimenti alla procedura d'imposizione degli utili immobiliari in quanto tale, contenuti per l'appunto nelle impugnative, non assumono in realtà rilievo alcuno.
4.4
Già da una semplice lettura dell'art. 140 LT/TI emerge infatti che esso non riguarda i singoli casi di imposizione sugli utili immobiliari, ma soltanto il riparto annuale tra il Cantone e i Comuni del gettito dell'imposta. Che l'unico rapporto sul quale occorre soffermarsi in relazione ad un'eventuale violazione del divieto della retroattività propria è quello relativo ai flussi finanziari tra Cantone e Comuni è inoltre confermato sia dalla dottrina in materia che dai materiali relativi alla modifica legislativa.
In dottrina viene in effetti posto esplicitamente l'accento sul fatto che per accogliere una norma come l'art. 140 LT/TI la legge tributaria non era la
sedes materiae
appropriata, ma che l'assenza di una legge che disciplinava i rapporti finanziari tra Stato e Comuni - poiché per l'appunto di ciò si tratta - aveva portato a regolare la questione in coda ai disposti relativi alla percezione dell'imposta stessa (SOLDINI/PEDROLI, L'imposizione degli utili immobiliari, Commentario degli articoli da 123 a 140 LT con un'appendice sulle norme di procedura e transitorie, 1996, n. 1 ad art. 140 LT).
Nel contempo, dai materiali legislativi risulta che il pacchetto cui aparteneva anche l'abrogazione dell'art. 140 LT/TI aveva proprio quale oggetto - nel quadro delle misure proposte per riequilibrare le finanze cantonali - una revisione e un adattamento dei flussi finanziari tra i due livelli istituzionali, cantonale e comunale (Messaggio governativo del 20 aprile 2016, p.ti 3.1 seg. e 9; verbale della seduta del Gran Consiglio del 20 settembre 2016 [interventi dei Consiglieri di Stato Beltraminelli e Vitta, nonché del Granconsigliere Brivio], PVGC 2016/2017 pag. 1375 seg.).
4.5
Anche riguardo alla regolamentazione della relazione economica tra questi enti pubblici, che è l'unica ad essere qui determinante e della quale l'imposizione degli utili immobiliari va considerata solo come un presupposto, nel senso che comporta un'entrata tra le altre a disposizione dell'ente pubblico, una - illecita - retroattività propria non è tuttavia ravvisabile.
BGE 144 I 81 S. 89
4.5.1
L'eliminazione del riparto del gettito dell'imposta sugli utili immobiliari tra Cantone e Comuni, quale singolo aspetto del rapporto di lunga durata che lega gli stessi dal punto di vista finanziario, è stata infatti proposta con messaggio governativo del 20 aprile 2016, formulato dopo avere coinvolto la piattaforma di dialogo Cantone-Comuni, è stata decretata dal legislativo ticinese nella sua seduta del 20 settembre successivo e ha concrete conseguenze soltanto per gli incassi avvenuti dal 1° gennaio 2017 in avanti.
Pertanto, pure per i Comuni ricorrenti non è possibile parlare di nessuna insicurezza giuridica nel senso descritto nel precedente considerando 4.2, in cui trova giustificazione il divieto della retroattività propria, perché se è vero che con l'abrogazione dell'art. 140 LT/TI la regolamentazione dei rapporti di dare/avere tra Cantone e Comuni ticinesi è stata modificata, altrettanto vero è che il legislatore ticinese ha previsto che il nuovo assetto valesse solo pro futuro, senza cioè tangere né i riparti del gettito d'imposta avvenuti nel 2016 né quelli degli anni precedenti.
4.5.2
D'altro canto, la conclusione appena tratta non può essere influenzata nemmeno dall'argomentazione secondo cui il riparto del gettito relativo al 2017 tra Cantone e Comuni avrebbe potuto riguardare (anche) operazioni che avevano avuto luogo in precedenza, per le quali l'imposta sugli utili immobiliari non era stata ancora incassata (Messaggio governativo del 20 aprile 2016, p.to 9 in fine; verbale della seduta del Gran Consiglio del 20 settembre 2016 [interventi del Granconsigliere Agustoni e del Consigliere di Stato Vitta], PVGC 2016/2017 pag. 1375 seg.).
Proprio in relazione a questo aspetto occorre in effetti rilevare che l'art. 140 LT/TI indicava sia che la ripartizione avveniva in base al gettito, ovvero a quanto in concreto incassato e non già a quanto "teoricamente" dovuto (DEVOTO/OLI, Vocabolario della lingua italiana, edizione digitale 2016), sia che questa ripartizione tra Cantone e Comuni aveva luogo a cadenza annuale, ragione per la quale anche tali fatti - per altro ammessi dai ricorrenti medesimi, che non contestano e anzi confermano che la ripartizione annuale era condotta in base a quanto complessivamente confluito nelle casse cantonali, senza ulteriori distinzioni - non possono essere considerati fonte di nessuna incertezza, che il divieto della retroattività propria sarebbe chiamato a contrastare.
4.5.3
Come detto, nel fatto che con l'avvento di un nuovo anno il Cantone abbia deciso di privare i Comuni del diritto al riparto delle
BGE 144 I 81 S. 90
entrate che si sarebbero registrate da lì in avanti, abrogando l'art. 140 LT/TI, non può di conseguenza venir riconosciuto nessun illecito effetto retroattivo.
L'opzione delle autorità cantonali rientra al contrario nella logica del sistema sin lì applicato, che si basava appunto su quanto incassato annualmente, e va quindi vista come un semplice - e di principio legittimo - adattamento del duraturo rapporto che in materia di flussi finanziari lega il Cantone ai Comuni (precedente consid 4.1 ed i riferimenti ai casi di retroattività impropria in esso contenuti; verbale della seduta del Gran Consiglio del 20 settembre 2016 [intervento del Consigliere di Stato Vitta], PVGC 2016/2017 pag. 1376 nel quale viene in sostanza indicato che il riparto "per cassa e non per competenza" costituiva già la regola).
4.5.4
Certo, tenuto conto del fatto che il riparto in discussione ha una lunga "tradizione" (risposta del Consiglio di Stato ticinese, pag. 3, p.to 3.1 b) e che - di regola - esso aveva per i Comuni ticinesi delle implicazioni economiche rilevanti, ci si potrebbe chiedere se la modifica legislativa non dovesse essere accompagnata da un disciplinamento transitorio specifico (sull'argomento, cfr. in particolare le sentenze 2C_83/2016 del 23 maggio 2016 consid. 4.2.2; 2C_763/2013 del 28 marzo 2014 consid. 4.4; 2C_347/2012 del 23 marzo 2013 consid. 8.2 non pubblicato in
DTF 139 II 285
e 2C_158/2012 del 20 aprile 2012 consid. 3; 2C_694/2011 del 19 dicembre 2011 consid. 4.9.2 con ulteriori rinvii a giurisprudenza e dottrina).
Ritenuto che le impugnative contengono in merito dei semplici accenni, che non si esprimono sul fatto che l'abolizione del riparto dei proventi della tassa sugli utili immobiliari rientrava in un pacchetto contenente altre misure, che nel messaggio viene definito neutrale rispetto alle finanze dei Comuni (ivi, p.ti 5 e 9), e, infine, che in materia di disposizioni transitorie il legislatore cantonale ha ampio margine di apprezzamento (precedente consid. 4.1), di cui non viene motivata la lesione, la questione non va però approfondita.