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Urteilskopf
148 I 210
14. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. A. gegen Kanton Bern und Grosser Rat des Kantons Bern (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
2C_418/2020 vom 21. Dezember 2021

regeste:
Regeste
Art. 8 Abs. 1,
Art. 49,
Art. 108 Abs. 1,
Art. 127 Abs. 1 BV
;
Art. 14 Abs. 1 StHG
;
Art. 56 Abs. 1 lit. d und
Art. 182 Abs. 1 StG
/BE bzw. Art. 2 Abs. 4 AND/BE, je in der Fassung vom 9. März 2020; verfassungsrechtliche Unhaltbarkeit eines Medians im Bereich von 70 Prozent des Verkehrswerts unbeweglichen Vermögens.
Das Harmonisierungsrecht eröffnet den Kantonen und Gemeinden im Bereich der Bemessung des unbeweglichen Vermögens zwar einen weiten Gestaltungsspielraum. Auch unter Berücksichtigung desselben ist ein Ziel-Medianwert von 70 Prozent mit
Art. 14 StHG
nicht vereinbar; der Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts ist verletzt (E. 4.1-4.5).
Die fakultative kommunale Liegenschaftssteuer des Kantons Bern, bei welcher es sich um eine Objektsteuer handelt, darf bei der Bemessung des unbeweglichen Vermögens nicht berücksichtigt werden, da das Vermögen zum Verkehrswert zu bewerten ist (E. 4.6).
Aufhebung von Art. 2 Abs. 4 AND/BE, wonach für die Festsetzung der amtlichen Werte ein Ziel-Medianwert im Bereich von 70 Prozent der Verkehrswerte anzustreben ist (E. 4.7).

text:
Sachverhalt
ab Seite 211
BGE 148 I 210 S. 211
A.
A.a
Im Nachgang zum Urteil 2C_463/2017 / 2C_466/2017 vom 9. August 2019 verabschiedete der Grosse Rat des Kantons Bern am 9. März 2020 folgende Neufassung von Art. 182 Abs. 1 des Steuergesetzes des Kantons Bern vom 21. Mai 2000 (StG; BSG 661.11; nachfolgend: StG/BE 2000):
"Haben sich im Grossteil des Kantons oder im ganzen Kanton seit der letzten allgemeinen Neubewertung die Verkehrs- oder Ertragswerte erheblich verändert, ordnet der Grosse Rat durch Dekret eine allgemeine Neubewertung der Grundstücke und Wasserkräfte an. Er bestimmt
den Ziel-Medianwert
, den Stichtag und die Bemessungsperiode."
Gleichzeitig überarbeitete er - neben weiteren Bestimmungen, die hier nicht einschlägig sind - den
Art. 56 Abs. 1 lit. d StG
/BE 2000. Konkret ergänzte er den bestehenden Wortlaut mit einem Verweis auf die Liegenschaftssteuer. Die revidierte Norm lautete demnach wie folgt:
"Die Bewertung erfolgt ... für die übrigen Grundstücke und die ihnen gleichgestellten Rechte sowie für Konzessionen aufgrund des Verkehrswerts unter Berücksichtigung von Ertrags- und Realwert, soweit dieses Gesetz keine Ausnahme vorsieht; die Festlegung erfolgt massvoll unter Berücksichtigung der Förderung der Vorsorge, der Eigentumsbildung
und der Belastung durch die Liegenschaftssteuer
."
Die Referendumsvorlage wurde im Amtsblatt des Kantons Bern vom 1. April 2020, S. 117, veröffentlicht, worauf die Referendumsfrist bis zum 1. Juli 2020 lief. Das fakultative Referendum wurde nicht
BGE 148 I 210 S. 212
ergriffen. Die Revision vom 9. März 2020 trat rückwirkend auf den 1. Januar 2020 in Kraft (BAG 20-074; Ziff. IV der Revision vom 9. März 2020).
A.b
In Ausführung des revidierten
Art. 182 Abs. 1 StG
/BE 2000 änderte der Grosse Rat am 10. März 2020 auch Art. 2 des Dekrets des Grossen Rates des Kantons Bern vom 21. März 2017 über die allgemeine Neubewertung der nichtlandwirtschaftlichen Grundstücke und Wasserkräfte (AND; BSG 661.543; nachfolgend: AND/BE 2017). Er fügte dem Artikel einen vierten Absatz an, der folgendermassen lautet:
"Für die Festsetzung der amtlichen Werte ist ein
Ziel-Medianwert im Bereich von 70 Prozent der Verkehrswerte anzustreben
."
Die Publikation erfolgte in der Bernischen Amtlichen Gesetzessammlung vom 22. April 2020. Auch diese Änderung trat rückwirkend auf den 1. Januar 2020 in Kraft (BAG 20-021).
B.
Mit Eingabe vom 20. Mai 2020 erhebt A. beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Er beanstandet, dem Grossen Rat des Kantons Bern fehle im Bereich der amtlichen Bewertung die Zuständigkeit zur Festlegung eines Zielwertes (erste Rüge; nicht publ. E. 3); zudem verstosse ein Zielwert, der einen Median im Bereich von 70 Prozent des Verkehrswerts anstrebe, gegen Bundesrecht (zweite Rüge; E. 4).
Das Bundesgericht hat die Sache am 21. Dezember 2021 öffentlich beraten und ist zur Gutheissung der Beschwerde gelangt.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4.
4.1
In einer zweiten Rüge bringt der Beschwerdeführer vor, die streitbetroffene Norm verstosse dadurch gegen Bundesrecht, dass sie einen Ziel-Medianwert von 70 Prozent des Verkehrswerts vorsieht. Nach der bundesgerichtlichen Praxis widerspreche es dem Bundesrecht, wenn eine Bewertung angestrebt werde, die "generell deutlich unter dem realen Marktwert" liege. Selbst wenn Schätzungen naturgemäss ungenau ausfielen, bedinge dies keine Festlegung eines Zielwerts von 70 Prozent. Der Median von 70 Prozent des Verkehrswerts sei in erster Linie eigentumspolitisch motiviert und in diesem Ausmass unzulässig. Aufgrund dieser Vorgehensweise kolidiere Art. 2 Abs. 4 AND/BE 2017 mit Art. 14 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten
BGE 148 I 210 S. 213
Steuern der Kantone und Gemeinden (Steuerharmonisierungsgesetz, StHG; SR 642.14),
Art. 8 Abs. 1 und
Art. 127 Abs. 2 BV
, weshalb die angefochtene Norm aufzuheben sei.
4.2
Der Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (
Art. 49 Abs. 1 BV
) schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtssetzung durch die Kantone und/oder Gemeinden aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die Kantone und/oder Gemeinden nur Vorschriften erlassen, die nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln (
BGE 146 I 20
E. 4.1;
BGE 145 I 26
E. 3.1;
BGE 144 I 113
E. 6.2;
BGE 142 II 425
E. 4.1).
4.3
Der amtliche Wert wird im Kanton Bern für Grundstücke, Wasserkräfte und andere Konzessionen festgesetzt (Art. 52 Abs. 1 und 2 sowie
Art. 179 StG
/BE 2000). Davon bestehen gewisse Ausnahmen (
Art. 53 StG
/BE). Der amtliche Wert nach dem Recht des Kantons Bern hat in erster Linie Bedeutung für die bundesrechtlich harmonisierte Vermögenssteuer, indem er als Steuerwert für das unbewegliche Vermögen gilt, sowohl für das Geschäftsvermögen als auch das Privatvermögen (
Art. 51 Abs. 4 und
Art. 52 Abs. 3 StG
/BE). Er ist zudem Grundlage für die Liegenschaftssteuer, welche die bernischen Gemeinden erheben können (
Art. 258 StG
/BE). Für "andere Gemeindeabgaben als Liegenschaftssteuern und Schwellentellen" darf der amtliche Wert hingegen nicht als Bemessungsgrundlage herangezogen werden (so
Art. 257 Abs. 2 StG
/BE). Die Festsetzung des amtlichen Wertes ist in eine selbständig anfechtbare Verfügung gekleidet (
Art. 184 Abs. 2 Satz 1 StG
/BE). Im Rahmen der Veranlagung der Vermögenssteuer können rechtskräftig festgesetzte amtliche Werte nicht angefochten werden (
Art. 191 Abs. 4 StG
/BE). Der rechtskräftig festgelegte amtliche Wert bestimmt damit die Bemessungsgrundlage für die Vermögenssteuer. Das streitbetroffene Dekret und damit auch der hier streitbetroffene Art. 2 Abs. 4 AND/BE 2017 hat unbewegliches Vermögen zum Inhalt, nämlich
nichtlandwirtschaftliche Grundstücke und Wasserkräfte
.
4.4
4.4.1
Der harmonisierten Vermögenssteuer von Kantonen und Gemeinden unterliegt das gesamte Reinvermögen (
Art. 13 Abs. 1 StHG
). Die Bewertung des beweglichen und unbeweglichen Vermögens ist Gegenstand von
Art. 14 StHG
. Das Vermögen wird zum Verkehrswert bewertet, wobei der Ertragswert angemessen berücksichtigt
BGE 148 I 210 S. 214
werden kann (
Art. 14 Abs. 1 StHG
; dazu
BGE 138 II 311
E. 7.1;
BGE 131 I 291
E. 2.5.2;
BGE 128 I 240
E. 3.1.1; Urteile 2C_68/2021 vom 22. Februar 2021 E. 3.3.3; 2C_866/2019 vom 27. August 2020 E. 4.1). Von der Massgeblichkeit des Verkehrswertes bestehen Ausnahmen, die das Gesetz abschliessend nennt (
BGE 134 II 207
E. 3.5). Eine erste Ausnahme besteht im Bereich der land- und forstwirtschaftlichen Grundstücke; diese unterliegen einer rein ertragswertgestützten Bewertung (
Art. 14 Abs. 2 StHG
; Urteil 2C_858/2019 vom 20. August 2020 E. 2.1). Eine zweite Ausnahme sieht das Gesetz hinsichtlich des beweglichen Vermögens (inklusive immaterieller Güter) vor, das dem Geschäftsvermögen der steuerpflichtigen Person angehört. Solches unterliegt dem für die Einkommenssteuer massgeblichen Wert (
Art. 14 Abs. 3 StHG
). Hingegen ist für unbewegliches nichtlandwirtschaftliches Vermögen sowohl für das Privat- als auch für das Geschäftsvermögen der Verkehrswert, gegebenenfalls unter Berücksichtigung des Ertragswerts (
Art. 14 Abs. 1 StHG
) massgebend (
BGE 134 II 207
E. 3.5).
4.4.2
Aus der Entstehungsgeschichte von
Art. 14 StHG
geht hervor, dass der Bundesgesetzgeber den Rechtsbegriff des Verkehrswerts voraussetzt, ohne ihn zu definieren (Botschaft vom 25. Mai 1983 zu Bundesgesetzen über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden sowie über die direkte Bundessteuer, BBl 1983 III 1, insb. 104 zu Art. 17 E-StHG). Auch die Methodik der Bewertung und Bemessung des Verkehrswerts ist nicht bundesrechtlich geregelt (Urteile 2C_194/2018 vom 1. Oktober 2018 E. 5.1; 2C_442/2012 vom 14. Dezember 2012 E. 4.1). Gleich wie im Fall des Eigenmietwerts (
Art. 7 Abs. 1 Satz 1 StHG
) hat der Bundesgesetzgeber die Norm (
Art. 14 Abs. 1 StHG
) als Rahmenvorschrift ausgestaltet. Dies eröffnet den Kantonen und Gemeinden bei Überführung des Harmonisierungsrechts in ihr eigenes Steuerrecht einen
weiten Gestaltungsspielraum
bzw. eine
marge de manoeuvre importante
(
BGE 138 II 311
E. 7.1;
BGE 134 II 207
E. 3.6; Urteile 2C_954/ 2020 vom 26. Juli 2021 E. 5.1; 2C_500/2018 vom 8. April 2020 E. 3.4; 2C_93/2020 vom 9. März 2020 E. 4; 2C_511/2017 vom 16. September 2019 E. 6.2; zur analogen Rechtslage im Bereich des Eigenmietwerts: Urteile 2C_25/2021 vom 7. Mai 2021 E. 4.2; 2C_38/2021 vom 3. März 2021 E. 1.2; 2C_843/2016 / 2C_844/2016 vom 31. Januar 2019 E. 2.2.2).
4.4.3
Was unter dem unbestimmten Rechtsbegriff des Verkehrswerts zu verstehen sei, stellt eine Rechtsfrage dar, während der Preis, der
BGE 148 I 210 S. 215
tatsächlich erzielt werden kann, eine Tatfrage ist (
BGE 122 I 168
E. 2c; Urteile 2C_68/2021 vom 22. Februar 2021 E. 3.3.2; 2C_1081/ 2018 vom 29. Januar 2020 E. 2.2.2). Der abgaberechtliche Verkehrswert entspricht praxisgemäss dem Marktwert und damit dem Preis, der bei einer Veräusserung des Vermögensobjektes im gewöhnlichen Geschäftsverkehr mutmasslich zu erzielen ist, den also ein unabhängiger Dritter unter normalen Umständen zu bezahlen bereit wäre. Er beruht mithin auf einer doppelten Fiktion, indem angenommen wird, dass eine Veräusserung überhaupt möglich wäre und dass diese zu Drittkonditionen vorgenommen würde. In jedem Fall bildet der abgaberechtliche Verkehrswert keine mathematisch punktgenau bestimmbare Grösse; vielmehr ist er in der Regel ein Schätz- oder Vergleichswert (
BGE 131 I 291
E. 3.2.2;
BGE 128 I 240
E. 3.2.1;
BGE 124 I 193
E. 4A; Urteil 2C_68/2021 vom 22. Februar 2021 E. 3.3.2). Hinzu kommt, dass die auf dem Markt tatsächlich erzielten Preise nicht nur erheblichen Schwankungen unterliegen, sondern mitunter auch ausgesprochen spekulative oder subjektive Preiskomponenten enthalten (Urteil 2C_181/2018 vom 12. März 2018 E. 2.2.3).
4.4.4
Mit jeder Schätzung ist, unabhängig von der angewendeten Methode, zwangsläufig eine Streuung und Ungenauigkeit verbunden (Urteile 2C_181/2018 vom 12. März 2018 E. 2.2.3; 2C_834/2015 vom 15. Februar 2016 E. 2.5; 2C_458/2011 vom 2. April 2012 E. 5.2). Der Regierungsrat des Kantons Bern geht von einer "realistischen Schätzungsungenauigkeit von
plus/minus zehn Prozent
" aus (Vortrag vom 7. Dezember 2016 zum Dekret über die allgemeine Neubewertung der nichtlandwirtschaftlichen Grundstücke und Wasserkräfte [nachfolgend: Vortrag AND/BE vom 7. Dezember 2016], S. 5).
Das Bundesgericht spricht in einem älteren Entscheid gar von einer "minimalen Streubreite von 20 Prozent" (
BGE 128 I 240
E. 2.6). Entsprechend dürfen die Veranlagungsbehörden auch bei der Bewertung des unbeweglichen Vermögens zu Schematisierungen und Pauschalisierungen greifen (
BGE 124 I 193
E. 3e und 4a). Solche sind im Abgaberecht, das als Massenverwaltungsrecht ausgestaltet ist, aus praktischen und veranlagungsökonomischen Gründen unvermeidlich und in einem gewissen Ausmass zulässig, auch wenn dabei die rechtsgleiche Behandlung nicht durchwegs gewährleistet ist (
BGE 140 II 167
E. 5.5.2;
BGE 131 I 291
E. 3.2.2; siehe auch
BGE 142 V 577
E. 5.4). Massenfallrecht liegt namentlich auch vor, wenn es um die kantonsweite Bewertung des unbeweglichen Vermögens geht (Urteil 2C_38/2021 vom 3. März 2021 E. 3.5.2).
BGE 148 I 210 S. 216
Vor diesem Hintergrund sind Bewertungsnormen im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle nicht schon dann aufzuheben, wenn einzelne Elemente der vorgesehenen Bewertungsmethode bei isolierter Beurteilung allenfalls kritisierbar wären, sondern nur, wenn ihre Anwendung
insgesamt
zu klar gesetzwidrigen oder unhaltbaren Ergebnissen führen würde (
BGE 124 I 159
E. 2f;
BGE 131 I 291
E. 3.2.2). Ein Verstoss gegen
Art. 14 StHG
liegt vor, wenn die Bewertungsnormen zu
systematischen
und erheblichen Über- oder Unterbewertungen führen (
BGE 131 I 291
E. 3.2.2; DZAMKO-LOCHER/TEUSCHER, in: Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden [StHG], Zweifel/Beusch [Hrsg.], 3. Aufl. 2017, N. 39 zu
Art. 14 StHG
).
4.4.5
Mit Blick auf die praktischen Schwierigkeiten der Bewertung unbeweglichen Vermögens sind in der Bewertungspraxis Ansätze geläufig, die eine Spanne zulassen. Was den mit dem Vermögenssteuerwert verwandten Bereich des Eigenmietwerts betrifft, entspricht der Eigenmietwert auf Ebene der direkten Bundessteuer (
Art. 21 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 DBG
[SR 642.11]) dem "objektiven Marktwert", wobei unbestritten ist, dass dieser sich in einer gewissen Bandbreite bewegt (
BGE 132 I 157
E. 3.3). Die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) hat entsprechend eine
Interventionslimite von 70 Prozent
entwickelt. Die ESTV wendet gegen die vom betreffenden Kanton festgelegten Eigenmietwerte nichts ein, soweit die kantonalen Ansätze die Interventionslimite von 70 Prozent
im Durchschnitt
nicht unterschreiten (
BGE 123 II 9
E. 4b; Urteil 2C_843/ 2016 / 2C_844/2016 vom 31. Januar 2019 E. 2.1; ausführlich dazu Kommission Eigenmietwert/Systemwechsel [Hrsg.], Bericht zuhanden des Eidgenössischen Finanzdepartements, März 2000, S. 11).
4.4.6
Auch der harmonisierte Eigenmietwert von
Kantonen und Gemeinden
(
Art. 7 Abs. 1 Satz 1 StHG
) bewegt sich in einer Schwankungsbreite, wobei im konkreten Einzelfall die
Untergrenze von 60 Prozent
zu wahren ist (
BGE 143 I 137
E. 3.3). Grund für die tiefere Bewertung des Eigenmietwerts sind namentlich die geringe Verfügbarkeit des Grundeigentums, was zu spekulativen Rechtsgeschäften führen kann, allem voran aber das aus
Art. 108 Abs. 1 BV
hergeleitete Ziel, die Selbstvorsorge durch Bildung von Wohneigentum steuerlich zu fördern (
BGE 133 I 206
E. 11.2;
BGE 125 I 65
E. 3c; Urteil 2C_843/2016 / 2C_844/2016 vom 31. Januar 2019 E. 2.2.1; BASILE CARDINAUX, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 34 zu
Art. 108 BV
).
BGE 148 I 210 S. 217
4.4.7
Im Rahmen der Vermögenssteuer hat das Bundesgericht erwogen, dass die Kantone über einen
erheblichen Spielraum
verfügen, der im Ergebnis dazu führen kann, dass die Steuerwerte allgemein mehr oder weniger deutlich unter dem eigentlichen Verkehrswert liegen (
BGE 124 I 145
E. 6b [Kanton Zürich]). Würde die generelle Bewertungsregelung so festgelegt, dass der Steuerwert im Durchschnitt 100 Prozent des Verkehrswerts beträgt, käme der Steuerwert in einer gewissen Zahl von Fällen höher zu liegen als der Verkehrswert. Damit würde ein Vermögenswert besteuert, der so gar nicht besteht (
BGE 124 I 193
E. 4b [Kanton Zürich]), was verfassungswidrig wäre (
BGE 128 I 240
E. 3.3.1 und 3.4.1 [Kanton Zürich]).
Es ist deshalb zulässig, den Steuerwert aufgrund schematischer, vorsichtiger Schätzungen zu bemessen, die der notwendigen Schematisierung und der zwangsläufigen Unsicherheit der Bewertung Rechnung tragen. Wenn daraus Steuerwerte resultieren, die im Durchschnitt unterhalb des effektiv realisierbaren Verkehrswerts liegen, so ist dies in einem gewissen Rahmen verfassungsrechtlich haltbar (
BGE 131 I 291
E. 3.2.2 [Kanton Schwyz];
BGE 128 I 240
E. 3.1.1 und 3.2.2 S. 249;
BGE 124 I 145
E. 6c,
BGE 124 I 159
E. 2h S. 168 [Kanton Tessin], 193 E. 4a). Dies gilt jedenfalls, soweit der niedrigere Ansatz sich durch die Ungenauigkeit der Schätzung sachlich rechtfertigen lässt (
BGE 124 I 193
E. 4b S. 200).
Insgesamt ist bei der Bewertung des unbeweglichen Vermögens "vorsichtig" (
BGE 124 I 145
E. 6c) bzw. "massvoll" vorzugehen, wie das im Kanton Bern in
Art. 56 Abs. 1 lit. d StG
/BE 2000 vorgesehen ist, dies auch, um Überbewertungen abzuwenden (
BGE 124 I 193
E. 4b;
BGE 128 I 240
E. 3.3.1 und 3.4.1). Die bernische Gesetzgebung entspricht insoweit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung.
4.4.8
Art. 14 Abs. 1 StHG
lässt ausdrücklich zu, den Ertragswert "angemessen" ("de façon appropriée", "adeguatamente") zu berücksichtigen. Das Bundesgericht hat auch eine kantonale Regelung geschützt, die bei Mietliegenschaften nur auf den kapitalisierten Ertragswert abstellte (
BGE 134 II 207
E. 3.7-3.9 [Kanton Genf]). Hingegen ist es sowohl nach
Art. 14 StHG
als auch nach dem allgemeinen Gebot der Rechtsgleichheit (
Art. 8 Abs. 1 BV
) unzulässig, unabhängig vom jeweiligen Ertragswert eine generell deutlich unter dem realen Marktwert liegende Bewertung anzustreben (
BGE 124 I 145
E. 6b,
BGE 124 I 159
E. 2h S. 168, 193 E. 4b S. 200;
BGE 131 I 291
E. 2.5.1). Ebenso unzulässig wäre es, die Vermögensbesteuerung von unbeweglichem
BGE 148 I 210 S. 218
Vermögen auf einen bestimmten Prozentsatz des (geschätzten) Steuerwerts zu beschränken oder einen generellen, z.B. rein eigentumspolitisch begründeten Abschlag (Ecart) auf dem Verkehrswert zu gewähren oder mit einer kantonalen Steuernorm von vornherein eine allgemein deutlich unter dem realen Wert liegende Bewertung zu verwirklichen (
BGE 128 I 240
E. 3.2.4 und 3.4.2;
BGE 131 I 291
E. 3.2.2;
BGE 134 II 207
E. 3.6).
4.4.9
Dementsprechend hat das Bundesgericht Regelungen als bundesrechtswidrig erachtet, die den Steuerwert auf "in der Regel 60 Prozent des Marktwerts" (
BGE 124 I 145
E. 6) oder "70 Prozent des Schätzungswerts" (
BGE 124 I 159
E. 2h) festlegen oder die im Ergebnis dazu führen, dass die effektiven durchschnittlichen Bewertungen rund 61 bzw. 59 Prozent des Marktwerts betrugen (
BGE 124 I 193
E. 4c). Als zulässig erachtet wurde hingegen eine Regelung, die zur Folge hat, dass die am oberen Rand der Bandbreite liegenden Schätzungen nicht über dem effektiven Marktwert liegen, selbst wenn dies dazu führt, dass die zu ermittelnden Vermögenssteuerwerte
im Normalfall
zwischen 70 und 100 Prozent des Verkehrswerts zu liegen kommen (
BGE 128 I 240
E. 3.3.2). Mit
Art. 14 StHG
vereinbar ist weiter, einen Zielwert von 90 Prozent anzustreben, wenn die formelhafte Bewertung im Einzelfall sonst zu einem übersetzten Marktwert führen würde (
BGE 128 I 240
E. 3.4.2).
4.4.10
Nach ständiger bundesgerichtlicher Praxis ist darüber hinaus die Berücksichtigung eigentumspolitischer Ziele zulässig, weswegen der Steuerwert mehr oder weniger deutlich unter dem Verkehrswert liegen kann (
BGE 124 I 145
E. 6b;
BGE 128 I 240
E. 3.1.1), freilich nur für Wohnbauten (
BGE 124 I 159
E. 2h). Im Kanton Bern bestimmt Art. 104 Abs. 2 der Verfassung vom 6. Juni 1993 (KV/BE; SR 131.212), dass die Steuern der natürlichen Personen so zu bemessen sind, "dass die wirtschaftlich Schwachen geschont werden, der Leistungswille der Einzelnen erhalten bleibt und die
Selbstvorsorge gefördert
wird" (Auszeichnung durch das Bundesgericht). Diese verfassungsrechtliche, von der Bundesversammlung gewährleistete Vorgabe (Bundesbeschluss vom 22. September 1994 über die Gewährleistung der Verfassung des Kantons Bern, BBl 1994 III 1883; vgl. zur Tragweite der Gewährleistung insb.
BGE 145 I 259
E. 5.1;
BGE 142 I 99
E. 4.3.3) ist für den kantonalen Gesetzgeber verbindlich (
BGE 143 I 272
E. 2.2.1). Entsprechend hat dieser in Art. 56 Abs. 1 lit. d Halbsatz 2 StG/BE 2000 (in der ursprünglichen Fassung vom 21. Mai 2000) angeordnet, dass der Vermögenssteuerwert
BGE 148 I 210 S. 219
"massvoll unter Berücksichtigung der Förderung der Vorsorge und der Eigentumsbildung" festzulegen sei, was bundesrechtlich jedenfalls insoweit zulässig ist, als
für Wohneigentum
eine vorsichtige Schätzung anzustreben ist, die tendenziell eher tiefer ausfällt als der effektive Verkehrswert.
4.5
4.5.1
Im Unterschied zu den bisher als unzulässig beurteilten Fällen (vorne E. 4.9) enthält die streitbetroffene Dekretsbestimmung keinen bestimmten Abschlag auf dem Verkehrswert. Sie strebt einen Ziel-Medianwert im Bereich von 70 Prozent der Verkehrswerte an (Sachverhalt, Bst. A.b).
4.5.2
Begriffsgemäss handelt es sich beim Median oder Zentralwert um jenen Wert, der genau in der Mitte einer Datenverteilung liegt. Die eine Hälfte aller Individualdaten ist kleiner, die andere grösser als der Zentralwert. Über den arithmetischen oder geometrischen Durchschnitt, über die Standardabweichung, über die jeweiligen Extrema und generell über die Verteilung kann der Median nichts aussagen. Bei einem Bewertungsmedian von 70 Prozent ist einzig sicher, dass die eine Hälfte der bewerteten Objekte unter 70 und die andere über 70 Prozent liegt. Mit diesem Verständnis ist die angefochtene Formel ("anzustreben ist ein Ziel-Medianwert im Bereich von 70 Prozent der Verkehrswerte") im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle auf ihre Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht zu prüfen.
4.5.3
Ein Median von 100 Prozent würde in der Hälfte der Fälle dazu führen, dass mehr als der Verkehrswert besteuert würde, was verfassungswidrig wäre (vorne E. 4.4.7). Ein verfassungskonformer Median muss sich daher jedenfalls unter dem Ansatz von 100 Prozent bewegen. Um wie viel er darunter zu liegen hat, hängt davon ab, wie gross die Schätzungsungenauigkeit ist. Geht man von einer "realistischen Schätzungsungenauigkeit von plus/minus zehn Prozent" aus, wie der Regierungsrat des Kantons Bern dies tut (Vortrag AND/ BE vom 7. Dezember 2016; vorne E. 4.4.4), müsste der Median bei 90 Prozent angesiedelt sein, damit keinerlei Überbesteuerungen resultieren. In der Annahme, dass die Streubreite
mindestens
20 Prozent beträgt (
BGE 128 I 240
E. 2.6), darf der Median
höchstens
bei 90 Prozent liegen.
4.5.4
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers besagt ein Median von 70 Prozent nicht, dass sich sämtliche Werte im
BGE 148 I 210 S. 220
Bereich von 70 Prozent des Verkehrswerts bewegen müssen. Er lässt theoretisch auch zu, dass in der einen Hälfte der Fälle ein Wert von 69 Prozent, in der anderen Hälfte ein Wert von 100 Prozent resultiert. Das zöge einen Durchschnitt von 84,5 Prozent nach sich, was im Lichte der Rechtsprechung (vorne E. 4.4.9) als zulässig zu erachten wäre. Ebenso ist aber möglich, dass in der Hälfte der Fälle ein Wert von 71 Prozent resultiert und in der Hälfte ein Wert von z.B. 30 Prozent. Dies würde zu einem bundesrechtswidrig tiefen Durchschnitt führen. Eine bundesrechtskonforme Bewertung ist mit einem Median von 70 Prozent weder ausgeschlossen noch sichergestellt. Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist aber entscheidend, ob sich der Norm ein bundesrechtskonformer Sinn beimessen lässt und wie wahrscheinlich dies ist. Das Bundesgericht hebt einen kantonalen oder kommunalen Erlass nur auf, falls die Norm sich
jeder mit dem übergeordneten Recht vereinbaren Auslegung entzieht
(
BGE 147 I 136
E. 1.4;
BGE 146 I 62
E. 4;
BGE 145 I 26
E. 1.4; nicht publ. E. 1.5). Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Bundesrecht den Kantonen und Gemeinden in diesem Bereich einen weiten Gestaltungsspielraum eröffnet (vorne E. 4.4.2).
4.5.5
Auch unter Berücksichtigung dieses Spielraums ist aber ein Ziel-Medianwert von 70 Prozent als bundesrechtswidrig zu bezeichnen: Auch wenn er an sich über das arithmetische Mittel nichts aussagt und eine bundesrechtskonforme Umsetzung nicht völlig ausgeschlossen erscheint, ist doch auch die Wahrscheinlichkeit der Bundesrechtswidrigkeit zu berücksichtigen (nicht publ. E. 1.5). Bei einem Median von 70 Prozent ist anzunehmen, dass das wahrscheinlich resultierende Ergebnis zu einem
Durchschnitt
führen würde, der sich nicht allzu weit von diesem Wert entfernt, so dass eine erhebliche Zahl der Werte tatsächlich tiefer als 70 Prozent läge. Beim Eigenmietwert wird zwar ein Durchschnittswert von 70 Prozent als zulässig erachtet (vorne E. 4.4.5). Beim Vermögenssteuerwert, bei dem das Gesetz ausdrücklich den Verkehrswert als massgebend bezeichnet, ist jedoch eine derartige Abweichung selbst unter Berücksichtigung einer eigentumspolitischen Zielsetzung (vorne E. 4.4.10) mit
Art. 14 StHG
nicht mehr vereinbar.
4.6
4.6.1
Der Kanton macht jedoch geltend, dass sich unter Berücksichtigung der Belastung durch die Liegenschaftssteuer ein bundesrechtskonformer Wert ergebe. Der Kanton Bern kennt wie einige andere
BGE 148 I 210 S. 221
Kantone (dazu MARTIN KOCHER, in: Immobiliensteuern, Zweifel/ Beusch/Oesterhelt [Hrsg.], 2021, § 28 Rz. 105 ff.) eine besondere Liegenschaftssteuer. Die Gemeinden des Kantons Bern können auf den amtlichen Werten eine Liegenschaftssteuer erheben (
Art. 258 Abs. 1 StG
/BE 2000), deren Steuersatz höchstens 1,5 Promille des amtlichen Werts betragen darf (
Art. 261 Abs. 2 StG
/BE 2000). Von den rund 340 Einwohnergemeinden des Kantons Bern kennen lediglich acht Gemeinden eine Liegenschaftssteuer, deren Satz unter 1,0 Promille liegt. Rund 90 Einwohnergemeinden wenden den höchstzulässigen Steuersatz von 1,5 Promille an, darunter viele grosse Gemeinden. Von den fünf grössten Gemeinden erheben deren drei den Maximalsatz (Bern, Biel, Ostermundigen); in zwei Gemeinden gilt ein Satz von 1,2 Promillen (Thun, Köniz).
4.6.2
4.6.2.1
Gemäss
Art. 56 Abs. 1 lit. d StG
/BE 2000 in der Fassung vom 9. März 2020 (vgl. Sachverhalt Bst. A.a) soll die Bewertung des unbeweglichen Vermögens auch unter Berücksichtigung
der Belastung durch die Liegenschaftssteuer
erfolgen. In Befolgung dieser Bestimmung hat der Grosse Rat einen Ziel-Medianwert von 70 Prozent festgelegt.
4.6.2.2
Der Kanton führt in seiner Vernehmlassung aus, dass unter Berücksichtigung der Liegenschaftssteuer bei einem Median von 77 Prozent die Eigentümer von unbeweglichem Vermögen durchwegs stärker belastet würden als die Eigentümer von beweglichem Vermögen. Unter der Annahme, dass bewegliches Vermögen zum effektiven Verkehrswert (
Art. 14 StHG
) bewertet wird, wäre damit die Belastung des unbeweglichen Vermögens
höher
als dieser Wert. Der Kanton beruft sich dazu auf die Berechnungen, die der Regierungsrat in seinem Vortrag vom 13. November 2019 an den Grossen Rat angestellt hat. Der Beschwerdeführer stellt diese Berechnungen als solche nicht in Frage.
4.6.3
Dass die Belastung durch die Liegenschaftssteuer bei der Festlegung der amtlichen Werte zu berücksichtigen ist, folgt kantonalrechtlich zwingend aus
Art. 56 Abs. 1 lit. d StG
/BE 2000 (in der Fassung vom 9. März 2020). Der Beschwerdeführer hat diese Gesetzesbestimmung als solche nicht angefochten, sondern sich auf die Anfechtung jener Dekretsbestimmung beschränkt, die das Gesetz umsetzt. Im Rahmen der Beurteilung des Dekrets kann jedoch auch die Bundesrechtskonformität des Gesetzes überprüft werden.
BGE 148 I 210 S. 222
4.6.4
Die Urteile, in denen das Bundesgericht sich zur Bewertung des unbeweglichen Vermögens für die Vermögenssteuer geäussert hat (vorne E. 4.4.8-4.4.10), betrafen zumeist Kantone, die keine Liegenschaftssteuer kennen. Einzig im Urteil
BGE 124 I 159
zum Kanton Tessin hat das Bundesgericht sich mit der Frage befasst, ob der Umstand, dass das Grundeigentum mit besonderen Abgaben belastet wird, die auf beweglichem Vermögen nicht erhoben werden, einen Einschlag bei der Vermögenssteuerbewertung zulasse. Es hat dies unter dem Titel der Rechtsgleichheit (
Art. 4 aBV
) verneint (E. 2i S. 169), und zwar mit drei Argumenten:
1. Die besondere steuerliche Belastung von Grundeigentümern sei nicht zu beanstanden, solange diese Besteuerungen ausschliesslich dazu bestimmt seien, die durch das Grundeigentum verursachten Kosten des Gemeinwesens zu decken (so die Grundeigentümerbeiträge).
2. Auch das bewegliche Vermögen sei mit besonderen Steuern belastet, wie etwa die eidgenössische Stempelsteuer oder analoge kantonale Abgaben.
3. Es sei ohnehin problematisch, eine Ungleichbehandlung mit einer anderen zu kompensieren. Im konkreten Fall sei nicht nachgewiesen, dass die genannten kantonalen Abgaben eine korrekte Kompensation der Unterbewertung von unbeweglichem Vermögen darstellten.
Inwieweit diese Aussagen auch heute noch Geltung beanspruchen, braucht hier nicht weiter untersucht zu werden.
4.6.5
4.6.5.1
Zu berücksichtigen ist, dass die Prüfung in
BGE 124 I 159
einzig unter verfassungsrechtlichem Aspekt erfolgte und noch nicht unter dem Gesichtspunkt des Steuerharmonisierungsgesetzes, das nunmehr die Bemessungsgrundlage für die Vermögenssteuer bundesrechtlich harmonisiert. Diese bemisst sich zwingend und ausschliesslich nach den Vorgaben von
Art. 14 StHG
. Faktoren, die in dieser Bestimmung nicht genannt sind, dürfen nicht als Bemessungsgrundlage berücksichtigt werden. Ein kantonaler Spielraum besteht diesbezüglich nur im dargelegten Rahmen (vorne E. 4.4).
4.6.5.2
Die Bemessung der Liegenschaftssteuer beruht jedenfalls im Kanton Bern auf derselben Grundlage wie die Vermögenssteuer. Massgebend ist in beiden Fällen der "amtliche Wert" (vorne E. 4.3
BGE 148 I 210 S. 223
und 4.6.1). Es handelt sich bei der Liegenschaftssteuer damit um eine Objektsteuer (Urteil 2C_1001/2020 vom 9. März 2021 E. 2.3.3 [ETH Zürich]), die nicht um die Schulden bereinigt ist (KOCHER, a.a.O., § 28 Rz. 311 ff.). Die jüngere Rechtsprechung hat sie auch schon als besondere oder partielle Vermögenssteuer bezeichnet (auch dazu Urteil 2C_1001/2020 vom 9. März 2021 E. 2.3.3; ferner Urteil 2C_463/2017 / 2C_466/2017 vom 9. August 2019 E. 1.4.2 [Einwohnergemeinde Bern]; KOCHER, a.a.O., § 28 Rz. 295 ff.). Als rein kantonale oder kommunale Steuer ist sie von der bundesrechtlich harmonisierten Vermögenssteuer abzugrenzen. Daher ist es zumindest zweifelhaft, ob die Liegenschaftssteuer in die Überlegungen zur Gesamtsteuerbelastung des unbeweglichen Vermögens einbezogen werden kann. Ein solcher Ansatz dürfte mit
Art. 8 Abs. 1 BV
in Widerspruch stehen, was hier aber nicht zu vertiefen ist. Zu entscheiden ist einzig, ob die Liegenschaftssteuer bei Festsetzung der Bemessungsgrundlage, die für die Vermögenssteuer auf unbeweglichem Vermögen massgebend ist, berücksichtigt werden darf. Dies ist zu verneinen: Es ist unzulässig, die kantonale oder kommunale Liegenschaftssteuer in die harmonisierte Bemessungsgrundlage des unbeweglichen Vermögens einzubeziehen, nachdem das Vermögen zum Verkehrswert zu bewerten ist (
Art. 14 Abs. 1 StHG
; vorne E. 4.4.1).
4.7
Die Beschwerde erweist sich damit als begründet. Die angefochtene Bestimmung ist aufzuheben.


canton: CH

region: Federation

header:
Urteilskopf
145 I 183
11. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit civil dans la cause Ordre des Avocats Neuchâtelois, Jeune Barreau Neuchâtelois, A. et B. contre Conseil d'Etat et Grand Conseil de la République et canton de Neuchâtel (recours en matière de droit public)
5C_2/2017 du 11 mars 2019

regeste:
Regeste
Art. 27, 49 und 94 BV
,
Art. 404 ZGB
; abstrakte Kontrolle der (neuen) Art. 31a bis 31d des Gesetzes des Kantons Neuenburg vom 27. Juni 2017 zur Änderung des Gesetzes über die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden; Entschädigung der unabhängigen Privatbeistände; Wahrung der Wirtschaftsfreiheit und des Grundsatzes des Vorrangs des Bundesrechts.
Kategorien von Beiständen; Darstellung des Systems der Entschädigung der Beistände im Kanton Neuenburg unter Herrschaft des bisherigen und des neuen Rechts (E. 3). Keine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (E. 4). Grundsätze für die Entschädigung des Beistandes; zulässige kantonale Tarifmodelle; Vereinbarkeit des auf Pauschalen mit Mindest- und Höchstbeträgen beruhenden Tarifsystems des Kantons Neuenburg mit dem Bundesrecht (
Art. 404 ZGB
); Verletzung des Grundsatzes des Vorrangs des Bundesrechts, soweit der neue Tarif die Möglichkeit, die Grundentschädigung in Fällen zu erhöhen, in denen sie mit Blick auf den tatsächlichen Aufwand des Beistands als unangemessen erscheint, auf maximal 30 % begrenzt (E. 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 184
BGE 145 I 183 S. 184
A.
Le 27 juin 2017, le Grand Conseil de la République et Canton de Neuchâtel a adopté la loi portant modification de la loi du 6 novembre 2012 concernant les autorités de protection de l'enfant et de l'adulte (LAPEA; RSN 213.32).
Cet acte législatif, publié dans la Feuille officielle neuchâteloise (ci-après: FO) n° 27 du 7 juillet 2017 et promulgué par arrêté du Conseil d'Etat du 11 août 2017 paru dans la FO n° 33 du 18 août suivant, est entré en vigueur le 1
er
janvier 2018.
Il introduit notamment dans la LAPEA une section 2 nouvelle comprenant les art. 31 à 31e portant sur la rémunération des curateurs et tuteurs. Ces dispositions prévoient en substance que cette rémunération est fixée par l'autorité de protection annuellement ou biennalement (art. 31 nouveau) selon des fourchettes d'honoraires en fonction des tâches assumées (art. 31a al. 1 nouveau) et peut être augmentée, sur demande expresse et motivée du curateur ou du tuteur, de 30 % au maximum lorsqu'elle apparaît comme inéquitable au vu de l'importance exceptionnelle des tâches assumées, notamment à l'ouverture du mandat (art. 31b nouveau). Par ailleurs, lorsqu'une mesure doit être confiée à un avocat en raison de ses compétences professionnelles particulières, elle est arrêtée conformément au tarif de l'assistance judiciaire (art. 31c al. 1 nouveau) et, dans le cas d'autres professionnels, tels qu'un notaire ou un gérant d'immeubles, selon le tarif
BGE 145 I 183 S. 185
horaire le plus bas retenu par l'association professionnelle concernée ou par les usages de la branche (art. 31c al. 2 nouveau). L'art. 31c al. 3 dispose toutefois que, si la situation financière de la personne concernée le permet, le curateur ou le tuteur ès qualités sera rémunéré selon le tarif usuel de sa branche. L'art. 31d prévoit enfin le droit à une indemnité couvrant les frais de transport, calculée conformément au tarif applicable aux titulaires de la fonction publique (al. 1) ainsi que le remboursement des autres frais indispensables à l'exécution du mandat à concurrence de leur montant effectif, sur présentation de pièces justificatives (al. 2).
B.
Par écriture du 15 septembre 2017, postée le même jour, l'Ordre des Avocats Neuchâtelois, le Jeune Barreau Neuchâtelois ainsi que les avocats A. et B. exercent un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral tendant à l'annulation des art. 31a à 31d (nouveaux) de la loi du 27 juin 2017.
Les recourants invoquent une violation de la liberté économique, des principes de la primauté du droit fédéral et de l'égalité dans la loi ainsi que de l'interdiction du travail obligatoire garanti par l'
art. 4 CEDH
.
Le Grand Conseil de la République et Canton de Neuchâtel propose le rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Le Conseil d'Etat ne s'est pas déterminé. Les recourants ont répliqué.
C.
Par ordonnance du 19 octobre 2017, le Président de la II
e
Cour de droit civil a refusé d'accorder l'effet suspensif au recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3.
Les recourants entendent demander le contrôle abstrait des art. 31a à 31d (nouveaux) de la loi du 27 juin 2017 en tant qu'ils règlent, dans le canton de Neuchâtel, le mode de rémunération des curateurs, singulièrement des avocats-curateurs privés indépendants.
3.1
En règle générale, depuis le 1
er
janvier 2019 date de l'entrée en vigueur de l'
art. 400 al. 2 CC
dans sa nouvelle teneur selon laquelle la personne nommée ne peut l'être qu'avec son accord (Code civil, modification du 29 septembre 2017; RO 2018 2801), la fonction de curateur peut être exercée par un membre de la parenté (père, mère, conjoint, etc.), un proche de la personne concernée ou un simple citoyen exerçant cette fonction volontairement. On parle alors de curateur privé (Privatbeistand). Il peut aussi s'agir d'un collaborateur
BGE 145 I 183 S. 186
d'un organisme social privé ou d'un professionnel indépendant qui assume cette fonction à titre accessoire, à côté notamment de tâches relevant de son activité principale, ou encore d'une personne désignée en raison de ses compétences professionnelles particulières (avocat, expert fiduciaire), que l'on qualifie de curateur privé avec compétences professionnelles particulières (Fachbeistand). On rencontre enfin le curateur professionnel (le "tuteur officiel" de l'ancien droit; Berufsbeistand) qui, dans le cadre d'une institution publique, a la charge, sinon exclusive du moins prépondérante, de mandats de protection pour des personnes de toutes les classes d'âge ou, en fonction de l'organisation, seulement pour des enfants et des adolescents, ou pour des adultes uniquement (cf. arrêt 6B_580/2016 du 23 octobre 2017 consid. 2.2; sur les diverses classifications qui peuvent varier d'un auteur à l'autre: Droit de la protection de l'adulte, Guide pratique [avec modèles] édité par la COPMA [ci-après: Guide pratiqueCOPMA], 2017, p. 190, ch. 6.2.4, n. 6.30 ss;FOUNTOULAKIS/AFFOLTER-FRINGELI/BIDERBOST/STECK, Fachhandbuch, Kindes- und Erwachsenenschutzrecht, 2016, p. 236 s., n. 8.159; RUTH E. REUSSER, in Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch, vol. I, 6
e
éd. 2017, n
os
14 ss ad
art. 400 CC
; STEINAUER/FOUNTOULAKIS, Droit des personnes physiques et de la protection de l'adulte, 2014, p. 474, n. 1071; HAUSHEER/GEISER/AEBI-MÜLLER, Das neue Erwachsenenschutzrecht, 2
e
éd. 2014, p. 69, n. 2.120; HÄFELI, Grundriss zum Kindes- und Erwachsenenschutz [ci-après: Grundriss], 2
e
éd. 2016, p. 175 s., n. 21.08 ss; PHILIPPE MEIER, Droit de la protection de l'adulte, Articles 360-456 CC, 2016, p. 453 s., n. 945 et 947; NOÉMIE HELLE, Renouvellement de la garde-robe du curateur: l'habit fait-il toujours le moine? Etat des lieux à l'occasion de l'entrée en vigueur du droit de la protection de l'adulte, in Le nouveau droit de la protection de l'adulte, 2012, p. 180 s., n. 39 ss).
Selon une terminologie propre, le canton de Neuchâtel connaît trois catégories de curateurs: les "curateurs privés salariés" qui regroupent les parents, les proches ou les personnes volontaires qui exercent l'activité de curateur à titre accessoire et sont considérés comme des salariés de l'Etat du point de vue des assurances sociales et sont ainsi soumis au paiement des charges sociales usuelles; les "curateurs privés indépendants" qui exercent l'activité de curateur à titre professionnel mais non principal, dans le cadre d'une structure indépendante, et qui comprennent principalement des avocats et des experts fiduciaires; les "curateurs professionnels du Service de protection
BGE 145 I 183 S. 187
de l'adulte et de la jeunesse" (ci-après: SPAJ) qui sont au bénéfice d'une formation professionnelle spécifique (cf. rapport du Conseil d'Etat neuchâtelois du 5 décembre 2016 p. 2 s., ch. 2). Les curateurs privés indépendants assument 56 % des mandats de protection dont la majorité concerne des personnes majeures et qui représentent pour leur structure indépendante un certain apport économique. Ils sont des partenaires importants sur lesquels les autorités de protection peuvent compter (cf. Rapport du Conseil d'Etat du 5 décembre 2016, p. 2/3). Les curateurs privés salariés et les curateurs professionnels du SPAJ assurent 24 %, respectivement 20 %, des mandats de protection (cf. Rapport précité, ibidem).
3.2
Jusqu'à l'entrée en vigueur de la novelle du 27 juin 2017, la rémunération du curateur était fixée en fonction de l'importance et de la difficulté du mandat, sur proposition de sa part (art. 58 du Décret du 6 novembre 2012 fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative [TFrais; RSN 164.1]). Lorsque le mandat de curatelle était assumé par un collaborateur du Service en charge de la protection des enfants et des adultes (actuel SPAJ), elle était fixée forfaitairement à 2'000 fr. par an pour un mandat avec gestion financière (art. 59 let. a TFrais) et à 1'000 fr. par an pour un mandat sans gestion financière (art. 59 let. b TFrais).
Cette dernière disposition n'était toutefois pas appliquée par les autorités de protection qui considéraient qu'elle ne constituait pas une base légale suffisante pour la facturation de prestations entre services de l'Etat (VALÉRIE DE LUIGI, La rémunération du curateur: quelles solutions en cas d'indigence de la personne concernée?, in Les difficultés économiques en droit, 2015, p. 157/158). Dans un obiter dictum de l'arrêt du 28 juillet 2014, in Recueil de jurisprudence neuchâteloise (RJN) 2014 p. 99, la Cour des mesures de protection de l'enfant et de l'adulte du Tribunal cantonal neuchâtelois avait par ailleurs jugé "insuffisant" le système forfaitaire de rémunération des curateurs du SPAJ, motif pris que ce tarif unique ne respectait pas le principe de la rémunération différenciée (en fonction de l'importance et de la difficulté du mandat) voulue notamment par l'
art. 404 al. 2 CC
.
En définitive, les autorités de protection faisaient application, pour le curateur professionnel, d'un barème interne établi par les juges (cf. rapport du Conseil d'Etat du 5 décembre 2016 p. 3, ch. 3; DE LUIGI,
BGE 145 I 183 S. 188
op. cit., ibidem et p. 159), aucune rémunération ni remboursement des frais n'étant toutefois dus en cas d'indigence de la personne concernée (DE LUIGI, op. cit., p. 159). Les curateurs privés étaient quant à eux rémunérés sur la base de tabelles internes aux autorités de protection, selon un tarif horaire de 60 à 100 fr. lorsque la personne concernée était indigente et, s'ils étaient désignés en raison de leurs connaissances professionnelles spécifiques (p. ex. en tant qu'avocat, comptable ou notaire), selon le tarif horaire de leur profession, lequel pouvait toutefois être réduit en cas d'indigence (DE LUIGI, op. cit., p. 158, let. c).
3.3
3.3.1
Pour les activités déployées à compter du 1
er
janvier 2018 (cf. pour le droit transitoire: art. 37
bis
LAPEA), les dispositions suivantes s'appliquent désormais à la rémunération des curateurs:
Art. 31a (nouveau)
Rémunération de base
1
La rémunération annuelle se situe dans les limites suivantes, en fonction des tâches assumées par la curatrice, le curateur ou la tutrice, le tuteur:
a) gestion administrative de 300 à 1'500 fr.
b) encadrement personnel sans gestion de 100 à 800 fr.
c) encadrement personnel avec gestion
administrative ou financière de 500 à 1'800 fr.
d) encadrement personnel important avec
gestion administrative ou financière de 1'000 à 3'600 fr.
2
L'encadrement personnel important est celui qui implique pour la curatrice, le curateur ou la tutrice, le tuteur une assistance personnelle et sociale étroite et récurrente, comportant notamment:
- la recherche et le maintien d'un lieu de vie;
- la mise en place d'un suivi thérapeutique;
- des démarches intenses d'insertion sociale ou professionnelle;
- la mise en place et le pilotage d'un réseau de professionnels.
3
En cas de modification des tâches en cours d'exercice par l'Autorité de protection de l'enfant et de l'adulte, celle-ci fixe la rémunération pro rata temporis.
4
La curatelle en faveur d'un enfant ne donne lieu à rémunération que si elle comprend des tâches de représentation ou de gestion au sens des articles 308, alinéa 2 et 325 du Code civil.
BGE 145 I 183 S. 189
Art. 31b (nouveau)
Situations exceptionnelles
1
L'Autorité de protection de l'enfant et de l'adulte peut augmenter la rémunération de base de 30 % au maximum lorsque celle-ci apparaît comme inéquitable au vu de l'importance exceptionnelle des tâches assumées par la curatrice, le curateur ou la tutrice, le tuteur, notamment à l'ouverture du mandat.
2
Cette rémunération majorée ne peut être allouée que sur demande expresse et motivée de la curatrice, du curateur ou de la tutrice, du tuteur.
Art. 31c (nouveau)
Compétences professionnelles particulières
1
Lorsqu'une mesure doit être confiée à un-e avocat-e en raison de ses compétences professionnelles particulières, la rémunération est fixée conformément au tarif de l'assistance judiciaire.
2
Lorsqu'une mesure doit être confiée à un-e autre professionnel-le, tels qu'un-e notaire ou un-e gérant-e d'immeubles, en raison de ses compétences professionnelles particulières, la rémunération est fixée en fonction du tarif horaire le plus bas retenu par l'association professionnelle concernée ou par les usages de la branche.
3
Si la situation financière de la personne concernée le permet, la curatrice, le curateur ou la tutrice, le tuteur mandaté en raison de ses compétences professionnelles particulières est rémunéré selon le tarif usuel de sa branche.
4
La décision instituant la curatelle ou la tutelle précise les tâches pour lesquelles la curatrice, le curateur ou la tutrice, le tuteur est nommé-e en raison de ses compétences professionnelles particulières.
Art. 31d (nouveau)
1
La curatrice, le curateur ou la tutrice, le tuteur appelé à se déplacer pour les besoins de son mandat a droit à une indemnité couvrant ses frais de transport fixée conformément au tarif applicable aux titulaires de la fonction publique.
2
Les autres frais indispensables à l'exécution d'un mandat sont remboursés à concurrence de leur montant effectif, sur présentation des pièces justificatives.
3.3.2
Ces nouvelles dispositions prévoient ainsi en substance que la rémunération du curateur est fixée selon des fourchettes de rémunération forfaitaire en fonction des tâches assumées (gestion administrative ou financière; encadrement personnel sans gestion; encadrement personnel avec gestion administrative ou financière; encadrement personnel important avec gestion administrative ou financière [art. 31a
BGE 145 I 183 S. 190
al. 1 nouveau]). Selon le rapport du Conseil d'Etat du 5 décembre 2016 (p. 2 et 6), ces fourchettes sont applicables à tous les curateurs qu'ils soient privés ou professionnels, quelles que soient leurs qualifications professionnelles et que les honoraires soient pris en charge par la personne concernée ou par l'Etat. Elles s'appliquent pro rata temporis en cas de modification des tâches en cours d'exercice (cf. art. 31a al. 3 nouveau). L'art. 31b nouveau autorise toutefois les autorités de protection à majorer de 30 % au maximum la rémunération de base lorsque le curateur est confronté à des tâches qui relèvent de son mandat et de la catégorie à laquelle il appartient mais dont l'ampleur et la fréquence rendraient le montant maximum de la fourchette applicable insuffisant au regard de l'activité effectivement déployée de manière justifiée (cf. rapport du Conseil d'Etat du 5 décembre 2016, p. 6, ch. 4.4).
Néanmoins, lorsqu'en raison des tâches particulières qu'elle comporte, une mesure doit être confiée à un spécialiste d'un domaine donné (avocat, notaire, gérant d'immeubles) afin d'en assurer la bonne exécution, la rémunération doit être arrêtée conformément au tarif le plus bas applicable à la branche professionnelle, soit le tarif de l'assistance judiciaire pour l'avocat (art. 31c al. 1 nouveau) et, pour les autres professions, le tarif horaire le plus bas retenu par l'association professionnelle concernée ou par les usages de la branche (art. 31c al. 2 nouveau). Toutefois, si la situation financière de la personne concernée le permet, le curateur ou le tuteur sera alors rémunéré selon le tarif usuel de sa branche (art. 31c al. 3 nouveau; cf. rapport du Conseil d'Etat du 5 décembre 2016 p. 6 s., ch. 4.5 et 4.6). En revanche, si l'avocat ou un autre professionnel est nommé indépendamment de ses compétences spécifiques, le système forfaitaire ordinaire s'applique (cf. rapport du Conseil d'Etat du 5 décembre 2016 p. 7 in initio).
L'art. 31d (nouveau) prévoit enfin le droit à une indemnité couvrant les frais de transport calculée conformément au tarif applicable aux titulaires de la fonction publique (al. 1) ainsi que le remboursement des autres frais indispensables à l'exécution du mandat à concurrence de leur montant effectif, sur présentation de pièces justificatives (al. 2).
3.4
Quand bien même les recourants concluent à l'annulation des art. 31a à 31d de la novelle, ils ne critiquent pas (cf.
art. 106 al. 2 LTF
; consid. 2.1 non publié) le nouveau modèle tarifaire en tant qu'il
BGE 145 I 183 S. 191
arrête une rémunération au tarif de l'assistance judiciaire ou, si la situation financière de la personne concernée le permet, au tarif usuel de leur branche, lorsqu'ils sont nommés curateurs en raison de leurs compétences professionnelles particulières d'avocat (art. 31c nouveau al. 1 et 3). Ils ne soulèvent de même aucun grief contre l'art. 31c al. 2 nouveau qui vise la rémunération des mandats confiés à d'autres professionnels ni l'art. 31d nouveau relatif aux frais. Ils remettent en cause uniquement l'art. 31a nouveau, qui prévoit, pour les mandats de curatelle qui ne nécessitent pas de compétences professionnelles particulières, l'application du mode de rémunération selon les fourchettes forfaitaires quel que soit le statut du curateur (salarié, privé indépendant ou professionnel du SPAJ), ainsi que l'art. 31b nouveau qui limite la possibilité d'augmenter cette rémunération de base dans les "situations exceptionnelles".
4.
Dans le cadre défini ci-dessus, les recourants se plaignent d'abord d'une violation de la liberté économique garantie par l'
art. 27 Cst.
, respectivement par l'art. 26 de la Constitution neuchâteloise (Cst./NE; RSN 131.233), ainsi que du principe de la liberté économique (
art. 94 Cst.
). Ils invoquent en substance deux arguments. D'une part, la novelle ne soumettrait les curateurs privés indépendants à une rémunération forfaitaire qu'aux fins de contenir les dépenses de la collectivité publique et constituerait ainsi une "mesure dite de politique économique" prohibée. D'autre part, en rémunérant de façon indistincte les curateurs professionnels du SPAJ et les curateurs privés indépendants alors que les premiers ne supportent aucune charge inhérente à leur activité contrairement aux seconds, elle favoriserait une catégorie de curateurs au détriment de l'autre, entravant ainsi "gravement le jeu de la libre concurrence" et contraignant les curateurs indépendants "à abandonner leur profession au profit du secteur public".
4.1
4.1.1
L'
art. 27 Cst.
garantit la liberté économique (al. 1), en particulier le libre choix d'une profession, le libre accès à une activité lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Selon l'art. 94 al. 1
er
Cst., la Confédération et les cantons respectent le principe de la liberté économique. Alors que l'
art. 27 Cst.
protège le droit individuel à la liberté économique, l'
art. 94 Cst.
, à titre de maxime fondamentale d'un ordre économique fondé sur l'économie de marché, protège la dimension institutionnelle ou systémique de la liberté économique;
BGE 145 I 183 S. 192
ces deux aspects sont étroitement liés et ne sauraient être abordés séparément (
ATF 143 I 388
consid. 2.1 et les références).
La liberté économique englobe aussi le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique, en vertu duquel les mesures étatiques qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence entre les concurrents directs sont prohibées (
ATF 140 I 218
consid. 6.2;
ATF 138 I 289
consid. 2.3; arrêt 2C_345/2015 du 24 novembre 2015 consid. 4.2). On entend par concurrents directs les membres de la même branche économique qui s'adressent avec les mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins (cf.
ATF 132 I 97
consid. 2.1;
ATF 125 II 129
consid. 10b;
ATF 97 I 509
consid. 4a; arrêts 2C_1017/2011 du 8 mai 2012 consid. 6; 2C_441/2015 du 11 janvier 2016 consid. 7.1.2, in sic! 2016 p. 222).
4.1.2
Entre dans le domaine de protection matériel de la garantie constitutionnelle toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (
ATF 143 I 403
consid. 5.6.1;
ATF 142 II 369
consid. 6.2;
ATF 141 V 557
consid. 7.1;
ATF 137 I 167
consid. 3.1). L'accomplissement de tâches publiques, même s'il est le fait de personnes exerçant une profession libérale, n'entre pas dans ce cadre (cf.
ATF 132 I 201
consid. 7.1; arrêt P.616/1981 consid. 2a; cf. DUBEY, Droits fondamentaux, vol. II, 2018, p. 464, n. 2787 et p. 465 s., n. 2797 s.). La jurisprudence a ainsi considéré que le notaire qui instrumente un acte ou l'avocat en sa qualité de défenseur d'office ne peuvent invoquer la liberté économique, le premier du fait qu'il est un officier public, investi d'une parcelle de la puissance publique (
ATF 133 I 259
consid. 2.2;
ATF 124 I 297
consid. 3a), le second parce qu'il exerce une tâche étatique régie par le droit public cantonal (
ATF 141 I 124
consid. 4.1 et les arrêts cités;
ATF 138 I 217
consid. 3.4).
4.2
4.2.1
Le curateur (
art. 400 ss CC
) est un organe de la protection de l'adulte (STEINAUER/FOUNTOULAKIS, op. cit., p. 473, n. 1069; OLIVIER GUILLOD, Droit des personnes, 4
e
éd. 2015, p. 193, n. 233). Il tire ses pouvoirs primaires d'un acte de l'autorité de protection laquelle est tenue de le désigner (cf.
art. 400 al. 1 CC
) lorsqu'elle prend une mesure destinée à garantir l'assistance et la protection de la personne qui a besoin d'aide (cf.
art. 388 al. 1 CC
). Les tâches qu'il doit accomplir sont déterminées par la mesure de protection prise (cf.
art. 390 ss CC
) et ses actes engagent la seule responsabilité de l'Etat (cf.
art. 454 CC
).
BGE 145 I 183 S. 193
S'agissant plus particulièrement de sa rémunération, il ne peut pas adresser sa note d'honoraires directement à la personne concernée et prélever les montants qu'il estime lui être dus directement sur les biens de cette dernière; il doit requérir de l'autorité de protection une décision, laquelle fixera la rémunération appropriée et les frais à rembourser (cf.
art. 404 al. 1 CC
) sur la base des éléments qu'il aura fournis (REUSSER, op. cit., n° 36 ad
art. 404 CC
cité par STEINAUER/FOUNTOULAKIS, op. cit., p. 527, n. 1185 et note 54; cf. aussi: arrêt 5A_342/2017 du 4 mai 2018 consid. 5.1 qui qualifie la prétention du curateur - tout en laissant ouverte la question de savoir si elle relève du droit public ou du droit privé - de créance entre personnes privées quand bien même elle est arrêtée par une autorité). La décision de l'autorité de protection constitue à cet égard une décision d'une autorité administrative prise dans le cadre de la compétence spécifique de cette autorité (cf. arrêt 5A_503/2016 du 23 décembre 2016 consid. 2, in FamPra.ch 2017 p. 611;
ATF 113 II 394
consid. 2 rendu en relation avec l'ancien
art. 416 CC
). Une fois fixée, la rémunération est prélevée sur les biens de la personne concernée (
art. 404 al. 1 CC
) ou acquittée par l'Etat en cas d'indigence (
art. 404 al. 3 CC
).
Par ailleurs, la jurisprudence et la doctrine qualifient l'activité de protection du curateur tantôt de fonction officielle (cf.
ATF 121 IV 216
consid. 2c ainsi que 3c et d;
ATF 98 V 230
consid. 4a; STEINAUER/FOUNTOULAKIS, op. cit., p. 474, n. 1070; HAUSHEER/GEISER/AEBI-MÜLLER, op. cit., p. 18, n. 1.53) ou liée à l'exercice de la puissance publique (cf. arrêt 5A_342/2017 du 4 mai 2018 consid. 5.1), tantôt d'office public (
ATF 113 II 394
consid. 2 dans le cadre de l'ancien
art. 417 CC
) ou de mandat à caractère public (cf. arrêt 5A_319/2008 du 23 juin 2008 consid. 3.2) ou encore de tâche ou obligation de droit public (GUILLOD, op. cit., n. 235; REUSSER, op. cit., n° 3 ad
art. 404 CC
).
Accomplissant ainsi une tâche publique, le curateur ne saurait se prévaloir de la liberté économique.
Cela étant, les recourants ne sont pas fondés à invoquer les garanties constitutionnelles découlant des
art. 27 et 94 Cst.
ainsi que de l'
art. 26 Cst./NE
lequel n'a de toute façon pas de portée propre.
4.2.2
On ne saurait par ailleurs considérer que l'exercice de l'activité de curateur accessoirement à leur profession d'avocat restreindrait la liberté économique dont les recourants jouissent dans ce dernier domaine, en ce sens qu'ils seraient contraints d'accepter un nombre de
BGE 145 I 183 S. 194
mandats de curatelle tel que leur activité en tant qu'avocat serait prétéritée. Selon l'
art. 400 al. 2 CC
, dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
janvier 2019 (Code civil, modification du 29 septembre 2017; RO 2018 2801), la personne nommée ne peut en effet désormais l'être qu'avec son accord, ce qui exclut toute contrainte. Si, avant cette modification législative, le curateur avait certes le devoir d'accepter la curatelle, cette obligation n'était - à la différence de la défense d'ofice (cf.
art. 12 let
. g de la loi fédérale du 23 juin 2000 sur la libre circulation des avocats; RS 935.61) - pas absolue puisque le mandat pouvait être refusé pour de justes motifs (cf. ancien
art. 400 al. 2 CC
), parmi lesquels figuraient notamment les lourdes charges professionnelles ou familiales ou l'exercice de fonctions publiques (Mesage du Conseil fédéral du 28 juin 2006 concernant la révision du code civil suisse [Protection de l'adulte, droit des personnes et droit de la filiation], FF 2006 6683). Force est par ailleurs de relever queles recourants ne contestent pas les allégations de l'intimé selon lesquelles cette disposition était restée lettre morte dans le canton de Neuchâtel, comme dans la plupart des cantons suisses (HÄFELI, in Familienrechts-Kommentare, Erwachsenenschutz [ci-après: FamKomentar], 2013, n° 20 ad
art. 400 CC
).
5.
Les recourants soutiennent ensuite que les art. 31a et 31b nouveaux, en tant qu'ils fixent le mode de rémunération des curateurs privés indépendants lorsqu'ils ne sont pas appelés à fournir des services propres à leur profession (cf. sur la portée de leur grief: supra, consid. 3.4), violent le sens et l'esprit de l'
art. 404 CC
et, partant, contreviennent au principe de la primauté du droit fédéral.
En substance, ils contestent d'abord l'adoption du système de rémunération forfaitaire en se référant à une jurisprudence de la Cour des mesures de protection de l'enfant et de l'adulte du Tribunal cantonal de Neuchâtel (RJN 2014 p. 99). Ils prétendent ensuite que les fourchettes forfaitaires du nouveau modèle tarifaire, qui sont parmi les plus basses de Suisse, ne permettraient pas à l'avocat-curateur privé indépendant de "bénéficier d'un revenu minimum permettant de prétendre à un gain après paiement des charges incompressibles liées au fonctionnement de son étude" ou, en d'autres termes, d'une rémunération appropriée. A titre de démonstration, ils calculent le nombre d'heures que ce type de curateur pourrait consacrer aux différentes tâches définies à l'art. 31a al. 1 let. a à d de la novelle compte tenu des frais incompressibles d'une étude d'avocat. A cet égard, ils
BGE 145 I 183 S. 195
se réfèrent à l'Etude Frey/Bergmann sur les frais professionnels de la Fédération suisse des avocats (année de référence 2012; Saint-Gall 2014), dont les résultats ont été résumés dans la Revue de l'avocat 8/2014 p. 325 ss, arrêtant le tarif horaire censé couvrir ces derniers à 165 fr. lorsque les mandats d'office s'élèvent à 19 % de l'activité d'avocat et à 117 fr. au-delà de ce pourcentage. Ils exposent enfin qu'en l'absence d'une rémunération horaire, le nouveau système ne permettrait pas de rémunérer de façon appropriée les mandats les plus chronophages, lacune que ne comblerait pas la possibilité d'augmenter la rémunération de base de 30 % au maximum.
5.1
5.1.1
Selon l'
art. 49 al. 1 Cst.
, le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. Ce principe constitutionnel de la primauté du droit fédéral fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (
ATF 143 I 109
consid. 4.2.2,
ATF 143 I 403
consid. 7.1;
ATF 138 I 435
consid. 3.1;
ATF 137 I 167
consid. 3.4;
ATF 135 I 106
consid. 2.1).
5.1.2
Dans le cadre du mandat de protection pour lequel il a été nommé, le curateur a droit à une rémunération appropriée et au remboursement des frais justifiés (
art. 404 al. 1, 1
re
phrase, CC). Cette rémunération est fixée par l'autorité de protection de l'adulte, en particulier en fonction de l'étendue et de la complexité des tâches confiées (art. 404 al. 2, 2
e
phrase, CC).
L'
art. 404 CC
ne précise pas comment procéder à la fixation de l'indemnité appropriée. Il appartient aux cantons d'édicter les dispositions relatives aux modalités de son calcul en tenant compte toutefois des exigences posées par le droit fédéral (parmi plusieurs: STEINAUER/ FOUNTOULAKIS, op. cit., p. 526, n. 1183; FOUNTOULAKIS/AFFOLTER-FRINGELI/BIDERBOST/STECK, op. cit., p. 261/261, n. 8.222; cf. REUSSER, op. cit., n° 2 ad
art. 404 CC
; PATRICK FASSBIND, Erwachsenenschutz, 2012, p. 267) ainsi que celles applicables en cas d'indigence de la personne concernée (
art. 404 al. 3 CC
).
5.1.3
La liste non exhaustive des critères déterminants pour le calcul de la rémunération figurant à l'art. 404 al. 2, 2
e
phrase, CC ainsi que le terme "appropriée" permettent à l'autorité de tenir compte d'autres circonstances lors de la fixation de la rémunération (cf. REUSSER, op.
BGE 145 I 183 S. 196
cit., n° 18 ad
art. 404 CC
; HERMANN SCHMID, Erwachsenenschutz, Kommentar [...], 2010, n° 7 ad
art. 404 CC
p. 121;HAUSHEER/GEISER/AEBI-MÜLLER, op. cit., p. 71, n. 2.128). A cet égard, on peut se référer aux principes dégagés par la jurisprudence sous l'empire de l'ancien
art. 416 CC
dont l'
art. 404 CC
reprend en substance la teneur (REUSSER, op. cit., n° 35 ad
art. 404 CC
; cf. FF 2006 6685 ad art. 404; cf. DE LUIGI, op. cit., p. 148).
En dehors de l'étendue et de la complexité des tâches confiées au curateur - éléments expressément mentionnés à l'art. 404 al. 2, 2
e
phrase, CC -, l'autorité de protection - qui dispose en la matière d'un large pouvoir d'appréciation (REUSSER, op. cit., n° 35 ad
art. 404 CC
et les auteurs cités) - doit ainsi tenir compte de la nature de l'assistance apportée, du temps (raisonnablement) investi, des compétences particulières requises pour l'exécution des tâches ainsi que de la situation financière de la personne concernée par la mesure.
5.1.4
Plus singulièrement, la jurisprudence admet que, si l'accomplissement du mandat nécessite que le curateur fournisse des services propres à son activité professionnelle, celui-là a droit à une rémunération particulière, fixée en principe sur la base du tarif professionnel reconnu. Même en pareil cas, l'autorité conserve cependant un certain pouvoir d'appréciation, lui permettant selon les circonstances - notamment en fonction de la situation économique du pupille - de réduire l'indemnité qui aurait été due selon le tarif, voire de s'écarter de ce dernier (parmi plusieurs:
ATF 116 II 399
consid. 4b; arrêts 5A_342/2017 du 4 mai 2018 consid. 3; 5A_279/2009 du 14 juillet 2009 consid. 4.1; 5D_148/2009 du 15 décembre 2009 consid. 3.1; 5A_319/2008 du 23 juin 2008 consid. 4.1; 5P.309/2002 du 3 décembre 2002 consid. 2.3; 5P.60/2000 du 6 mars 2000 consid. 2b/bb; 5P.367/ 1999 du 21 mars 2000 consid. 3a; 5P.178/1990 du 6 novembre 1990).
En revanche, il n'en va pas de même lorsque le mandat ne nécessite pas de compétences professionnelles spécifiques. Certains auteurs sont d'avis que lier, dans un tel cas, la rémunération à la profession exercée reviendrait à créer une inégalité de traitement (en ce sens: REUSSER, op. cit., n° 20 ad
art. 404 CC
et les auteurs cités, laquelle donne pour exemple le cas d'un banquier qui se verrait confier la gestion d'un patrimoine que pourrait assumer n'importe quel citoyen; cf. aussi arrêt 5P.309/2002 du 3 décembre 2002 consid. 2.2 et 2.3, in Revue du droit de tutelle [RDT] 2003 p. 16 qui mentionne la problématique sans toutefois la trancher faute de grief motivé). D'autres
BGE 145 I 183 S. 197
se bornent à affirmer que la rémunération doit alors être fixée en fonction de la nature de l'assistance apportée et du temps (raisonnablement) investi comme pour tout autre curateur (STEINAUER/FOUNTOULAKIS, op. cit., p. 526, n. 1183a; DE LUIGI, op. cit., p. 148 et les auteurs cités à la note 17). Le Tribunal fédéral a quant à lui considéré, dans une affaire neuchâteloise qui concernait l'ancien
art. 417 al. 1 CC
, que, dans la mesure où l'avocat désigné comme curateur ne doit pas fournir des services propres à son activité professionnelle, sa situation ne saurait être comparée avec celle d'un avocat d'office et qu'il ne s'impose dès lors pas de tenir compte de ses charges professionnelles dans la fixation de sa rémunération, qui doit néanmoins rester équitable (arrêt 5P.60/2000 du 6 mars 2000 consid. 2b).
5.1.5
Quant aux modèles de rémunération, les cantons disposent d'une importante marge de manoeuvre pour autant qu'ils respectent les principes susmentionnés (parmi plusieurs: REUSSER, op. cit., n° 44 ad
art. 404 CC
; HÄFELI, FamKommentar, op. cit., n° 5 ad
art. 404 CC
). Dans la pratique, l'on rencontre ainsi soit une rémunération forfaitaire par période d'activité, qui va de quelques centaines à quelques milliers de francs en fonction de la complexité des tâches, soit une rémunération horaire (entre autres auteurs: REUSSER, op. cit., n° 45 ad
art. 404 CC
; HÄFELI, Grundriss, op. cit., p. 195, n. 21.41; MEIER, op. cit., p. 472, n. 983; Guide pratique COPMA, op. cit., p. 194, n. 6.44; pour un exposé des législations cantonales: HÄFELI, in Erwachsenenschutzrecht, Einführung und Kommentar zu Art. 360 ff. ZGB und VBVV, 2
e
éd. 2015, p. 224 ss; SCHMID, op. cit., n° 8 ad
art. 404 CC
p. 121; DE LUIGI, op. cit., p. 151 ss). Si le Tribunal fédéral a émis des critiques quant à l'admissibilité d'un tarif forfaitaire (cf.
ATF 142 III 153
consid. 3.2 rendu dans le cadre d'une curatelle de représentation de l'enfant selon l'
art. 299 CPC
), il a admis qu'un tel système n'est pas contraire au droit fédéral pour autant qu'une rémunération appropriée soit allouée (cf. ATF 142 précité consid. 2.5 in fine et 3.3). Il a considéré que cela implique que l'autorité ne peut se borner à se référer au tarif forfaitaire mais doit procéder au contrôle de la note d'honoraires produite au regard du travail investi et motiver les raisons pour lesquelles elle s'en écarte (ATF 142 précité consid. 4, 4.3 et 6.1; dans ce sens aussi:
ATF 141 I 124
consid. 4.3 et l'arrêt cité). Plus récemment, il a relevé, d'une part, qu'une rémunération forfaitaire a du sens lorsque le curateur accomplit non seulement des tâches relevant du mandat confié mais fournit aussi d'autres prestations et, d'autre part, qu'il entre dans le pouvoir d'appréciation
BGE 145 I 183 S. 198
de l'autorité de protection de recourir à ce mode de rémunération, en lieu et place d'une rémunération selon le tarif professionnel, lorsque les tâches accomplies par le mandataire ne nécessitent pas particulièrement son expertise professionnelle (arrêt 5A_342/2017 du 4 mars 2018 consid. 4.2.2 et 4.3).
5.2
A l'art. 31a al. 1 let. a à d nouveau, le législateur neuchâtelois a retenu un modèle tarifaire qui s'applique à tous les curateurs, quelle que soit leur activité professionnelle principale ou leur formation et qui se fonde sur des fourchettes allant de quelques centaines à quelques milliers de francs en fonction des tâches assumées par le curateur (gestion administrative ou financière; encadrement personnel sans gestion; encadrement personnel avec gestion administrative ou financière; encadrement personnel important avec gestion administrative ou financière). Il a en outre prévu, à l'art. 31b nouveau, la possibilité d'augmenter cette rémunération de base à concurrence d'un certain pourcentage dans des "situations exceptionnelles". Ce faisant, il a opté, non pour une fixation détaillée qui tiendrait compte du nombre effectif d'heures consacrées au mandat, respectivement d'un tarif-horaire, mais pour une fixation globale. Dans son principe, le système des fourchettes forfaitaires laisse aux autorités concernées la marge de manoeuvre nécessaire afin qu'elles puissent, dans chaque cas particulier, prendre en considération la nature, l'étendue et la complexité des tâches confiées aux curateurs et fixer une rémunération appropriée. Lorsque les recourants s'en prennent aux montants maximaux des forfaits qui ne permettraient pas de couvrir les frais incompressibles de leur étude d'avocat, ils méconnaissent que, lorsqu'ils ne doivent pas fournir des services propres à leur activité d'avocat, il ne s'impose pas de tenir compte de leur formation professionnelle et, partant, de leurs charges professionnelles dans la fixation de leur rémunération (cf. supra, consid. 5.1.4).
En revanche, il faut admettre avec les recourants que l'art. 31b al. 1 nouveau, qui confère la possibilité de demander la majoration de la rémunération de base lorsque celle-ci "apparaît inéquitable au vu de l'importance exceptionnelle des tâches assumées, notamment à l'ouverture du mandat", ne correspond pas au sens et à l'esprit de l'
art. 404 CC
. La disposition cantonale vise à rémunérer le curateur pour des tâches qui relèvent de son mandat et de la catégorie à laquelle celui-là appartient mais dont l'ampleur et la fréquence rendraient le montant maximum de la fourchette applicable insuffisant au regard de
BGE 145 I 183 S. 199
l'activité effectivement déployée, de manière injustifiée (cf. supra, consid. 3.3.2 et rapport du Conseil d'Etat du 5 décembre 2016 p. 6, ch. 4.4). Or, en plafonnant à 30 % la possibilité d'augmentation, le législateur neuchâtelois limite définitivement la faculté pour l'autorité de protection de tenir compte pleinement du travail accompli par le curateur et, partant, de rémunérer de façon appropriée des mandats qui appelleraient normalement une rémunération excédant le pourcentage maximum. Sur ce point, le grief tiré de la violation du principe de la primauté du droit fédéral, en l'occurrence de l'
art. 404 CC
, sur le droit cantonal doit donc être admis et l'art. 31b al. 1 nouveau annulé en tant qu'il plafonne à 30 % au maximum l'augmentation de la rémunération de base dans les cas où cette dernière apparaîtrait inéquitable au regard de l'activité déployée par le curateur, les conditions pour une interprétation conforme n'entrant pas en considération (cf. consid. 2.2 et 2.3 non publiés).