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I. 법령의 입법절차 개관
개요
법령이란 법률·대통령령·총리령 및 부령을 말한다(「법제업무 운영규정」 제2조).
법령을 제정·개정·폐지하려면, 법령안의 입안, 관계 기관과의 협의, 입법예고, 법제처 심사, 국무회의(법률, 대통령령), 국회 의결(법률)및 공포 등 일련의 절차를 거치게 되는데, 이하에서는 법령 유형별 입법절차를 간략하게 살펴본다.
02 법률의 입법절차법률안은 국회의원과 정부가 제출할 수 있다(「헌법」 제52조). 따라서 국회 심의과정에 있는 법률 중에는 정부가 제출한 것도 있고, 국회의원이 제출한 것도 있다. 통상적으로 정부가 제출한 법률안을 정부제출 법률안이라 부르고, 국회의원이 제출한 법률안을 의원발의 법률안이라 부른다. 여기서 우리의 1차적 관심 대상이 되는 것은 정부제출 법률안의 구체적인 입법절차일 것이므로, 이에 대해서만 살펴본다. 의원발의 법률안의 입법절차 및 법률안의 국회 심의ᆞ의결 절차에 대해서는 후술하는 V. 법률안의 국회심의(p.92 이하)부분을 참고한다.
법률 소관 중앙행정기관이 어떤 정책을 결정하고, 그 정책의 시행과 관련하여 입법이 필요하다고 판단하면, 법률안을 입안하게 된다(1). 입안된 법률안은 그 시행 과정에서 타 기관의 원활한 협조를 위해 해당 법률안의 내용과 관련이 있는 다른 기관의 장에게 보내 그 의견을 들어야 한다(2). 관계기관과의 협의를 거치면서 당초의 원안을 수정하거나 보완하여 법률안을 확정하면 법률안의 내용을 국민에게 미리 예고ᆞ공개하여 국민의 다양한 의견을 수렴하게 된다(3). 관계기관과의 협의를 거쳐 확정된 안을 입법예고하는 것이 보통이지만, 법률 소관 중앙행정기관의 판단 하에 두 절차를 동시에 진행할 수도 있다.
입법예고 시 제출된 의견을 검토하여 수정ᆞ보완된 법률안은 규제개혁위원회의 규제심사를 받아야 한다(4). 아래 도표에 나타나 있지는 않지만 규제심사 외에 부패영향평가, 통계기반정책평가, 성별영향분석평가 등 각종 평가도 법제처에 심사를
요청하기 전까지 받아야 한다. 이러한 일련의 절차를 마치고 나면 법제처에 심사를 의뢰하게 된다. 심사 의뢰된 법령안은 법리적인 문제에 대한 검토, 알기 쉬운 법령 만들기 검토 등을 거쳐 법제처장의 결재를 득하면 법제처 심사가 완료된다(5). 법제처 심사를 마친 법률안은 차관회의(6)및 국무회의(7)의 심의ᆞ의결 후 국무총리 및 관계 국무위원의 부서를 거쳐 대통령 재가(8)를 마치면 국회에 제출(9)된다. 국회에 제출된 법률안이 국회 본회의 의결을 거쳐 정부에 이송(10)되면 법제처는 이송된 법률안을 공포하기 위해 다시 국무회의에 상정(11)한다. 국무회의 심의ᆞ의결(12)된 법률 공포안은 국무총리 및 관계 국무위원 부서를 거쳐 대통령 재가(13)를 받으면 최종적으로 법제처가 관보에 게재함으로써 공포(14)절차를 마치게 되며, 비로소 국민에게 영향을 미치게 된다.
대통령령의 입법절차대통령령은 행정입법으로서 그 입법절차에서 국회의 심의를 요하지 않는다. 따라서 국무회의에서 심의ᆞ의결되면 곧바로 공포하게 되며, 법률과 같이 국회제출, 국회에서의 심의, 정부이송 등의 절차를 밟지 않는다.
04 총리령ᆞ부령의 입법절차총리령과 부령은 각각 국무총리와 행정 각부의 장관이 발하는 명령으로서, 차관회의ᆞ국무회의의 심의를 요하지 않는다. 따라서 법제처 심사가 끝나면 법령안 소관 중앙 행정기관은 법제처로부터 심사안과 심사확인증을 송부 받아 관보에 게재함으로써 공포절차를 마치게 된다. 다만, 총리령의 경우 국무총리가 발령하는 것이므로 법제처 심사안에 대하여 국무총리의 결재를 받은 후 총리령을 총괄하는 법제처(법제정책총괄과)로부터 총리령 공포번호를 부여받아 공포해야 한다. 부령의 경우는 행정
각부의 장관이 발령하는 것이므로 장관의 결재를 받은 후 각부 법무담당관실로부터 부령 공포 번호를 받아 공포하면 된다.
법령안 입법절차의 추진 주체법령안의 입법절차는 해당 법령안의 소관 중앙행정기관(이하에서는 「법제업무 운영규정」 제5조제2항에 따라 “법령안 주관기관”이라 한다)이 주관하여 진행한다.
법령안 주관기관은 「정부조직법」에 설치근거를 두고 있는 부(部)·처(處)·청(廳)뿐만 아니라 헌법이나 개별 법률에 따라 설치된 중앙행정기관(감사원, 공정거래위원회, 방송 통신위원회, 국가인권위원회, 국민권익위원회, 금융위원회, 원자력안전위원회 등1)이 포함된다.
실무사례 \| 법령안 주관기관의 변경대한민국 현행법령집 또는 국가법령정보센터의 법령에 표시된 법령안의 주관기관은 해당 법령의 제정 당시의 법령안 주관기관을 기준으로 한다. 그러나 정부조직의 개편 또는 업무의 이관 등에 따라 법령안의 주관기관이 변경된 경우 해당 기관은 법제처 법제정보담당관실에 표시의 변경을 요청하여야 한다.
이 경우 국회 소관상임위원회에도 그 사실을 통보하여야 한다.
「정부조직법」상 부총리 및 행정각부의 장관은 국무위원으로 보하도록 하고 있고(「정부 조직법」 제19조제2항, 제26조제2항), 대통령, 국무총리와 국무위원은 국무회의에 의안(議案)을 제출할 수 있으므로(「정부조직법」 제12조제3항, 「국무회의 규정」 제3조제1항), 법령안 주관기관의 장이 국무총리나 국무위원인 경우에는 법령안 주관기관의 장이 국무회의에 법령안을
1)헌법 제97조는 국가의 세입·세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하기 위하여 대통령 소속하에 감사원을 두도록 하고 있고, 헌법 제100조는 감사원의 조직과 직무범위 등에 관하여 필요한 사항을 법률(「감사원법」)에 위임하고 있다. 그 밖에 공정거래위원회는 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」, 방송통신위원회는 「방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」, 국가인권위원회는
「국가인권위원회법」, 국민권익위원회는 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」, 금융위원회는 「금융위원회의 설치 등에 관한 법률」, 원자력안전위원회는 「원자력안전위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」이 각각 그 설치 근거가 되는 법률이다.
제출한다.
그러나 법령안 주관기관의 장이 국무위원이 아닌 처(인사혁신처·법제처·국가보훈처·식품의약품안전처)·청·위원회 등인 경우에는 국무총리 또는 국무위원인 장관을 제안관서로 하여 국무회의에 법령안을 제출하여야 한다.2)상세한 내용은 뒤에서 자세히 보기로 한다.
또한, 법령안의 내용이 둘 이상의 중앙행정기관의 소관 사무에 해당하는 경우에는 그 입법절차는 해당 중앙행정기관이 공동으로 진행하는 것이 원칙이지만 서로 협의하여 특정 기관이 주도할 수도 있다.
02 법령안의 입안법령안 주관기관의 장이 어떤 정책을 결정하고, 그 정책의 시행과 관련하여 입법이 필요하다고 판단되면, 법령안을 입안하게 된다. 대체로 정책결정 과정에서 전문연구기관에 의한 조사·연구가 이루어지거나 정책추진팀 또는 협의체 등을 구성하여 정책의 내용에 관하여 심도 있는 논의를 하게 되고, 법령안의 작성은 정책결정 과정에서 검토·정리한 결과에 따라 조문화 작업을 거치게 되지만, 경우에 따라서는 정책의 조문화에 대한 전문적인 연구·검토가 필요하여 법령안의 작성 자체만을 위한 연구·용역을 별도로 의뢰하기도 한다. 법제처(법제지원총괄과)는 법령안의 입안과 입법과정에서 발생하는 법적 문제에 대해 법령안 주관기관을 입안 단계에서부터 지원하기 위하여 사전입법지원제도를 운영하고 있다.
2)인사혁신처·법제처·국가보훈처·식품의약품안전처와 공정거래위원회·금융위원회·국민권익위원회·원자력안전위원회는 국무총리 소속기관이므로 국무총리가 의안의 제출자가 되고, 청은 부(部)의 소속기관이므로 국무위원인 부(部)의 장관이 제출자가 되며, 감사원 등 대통령 소속기관은 국무회의의 서무 역할을 수행하는 행정안전부장관(「정부조직법」 제34조제1항)이 제출자가 된다. 또한, 개별법에서 제출자를 정하고 있는 경우도 있는데, 대통령 소속기관인 방송통신위원회와 고도의 독립성을 보장하기 위하여 행정부와는 사실상 독립된 기관으로 운영되고 있는 국가인권위원회는 각각 「방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」 제6조제2항과 「국가인권위원회법」 제6조제4항에 따라 국무총리가 제출자가 된다.
 사전입법지원 제도
• 정책을 법제화하는 법령의 입안단계부터 입법 전문가가 정책의 조문화를 지원하고 법리적 쟁점을 검토하는 등 법령 소관 부처의 입안을 지원하는 제도
 지원 대상 법령
• 정부제출 법률안, 대통령령안, 총리령안, 부령안
* 제외 대상 : 의원발의 법률안, 다른 부처 소관 법령안, 행정규칙안, 조례안
 입법 지원 내용
• 법안의 제정 필요여부, 조문의 전반적인 자구 및 체계, 정책 내용에 따른 조문화, 특정한 쟁점에 대한 법리적 검토, 적용례·경과조치 등 부칙에 관한 사항까지 법령 입안단계에서 필요한 모든 법리적 문제에 대하여 신청 가능
 사전입법지원의 신청 방법
• 법제처 법제지원총괄과에 공문으로 신청하거나, 정부입법지원센터(법령안 입안- 입안지원 요청함)또는 사전입법지원 대표메일(<\|start\|>#@기타1#<\|end\|>)로 신청이 가능함.
* 대표메일로 지원을 요청하는 경우, 담당자 연락처 기재 필수법령안은 정책을 결정하고 그에 대하여 입법이 필요하다고 판단되면 입안하게 되므로, 법령안의 입안시기에 대하여 특별히 정하고 있는 규정은 없다. 다만, 법률의 일부 내용을 하위법령(대통령령이나 총리령·부령)에 위임하고 있는 경우에는 하위법령에서 위임받은 사항을 정해야 법률의 시행이 가능하므로, 법률의 시행일이 도래하기 전에 그 하위법령의 입법이 완료되어야 한다3). 따라서 하위법령의 정비가 필요한 법률은 공포일부터 시행일 까지 어느 정도 기간을 두는 것이 필요하며, 원칙적으로 법률의 시행일을 정할 때 하위 법령의 입법절차에 필요한 기간을 고려하여 6개월 이상의 시행유예기간을 두도록 하고 있다(「법제업무 운영규정」 제22조제1항).
그러나 법률의 시행이 시급하여 공포한 날부터 시행하도록 하는 등 6개월 이상의
3)법제처는 이러한 하위법령 중 대통령령의 정비가 필요한 법률을 “하위법령 제때 마련 대상”으로 지정하여 그 대통령령의 정비 여부를 관리하고 있다.
법률과 하위법령의 동시 시행법률과 동시 시행을 위한 하위법령안의 입법절차는 적어도 해당 법률안이 국회 상임위원회에서 의결된 때부터 시작되어야 하고, 입법예고 및 부처협의 기간의 단축 등의 절차를 거쳐 법령안 심사를 의뢰하며, 법률안이 본회의에서 의결되면 차관회의에 상정하여(시간이 촉박한 경우 차관회의 생략도 가능)국회에서 이송된 법률공포안과 동시에 국무회의에서 의결될 수 있도록 하여야 한다.
시행유예기간을 확보하지 못하는 경우도 있는데, 이러한 경우에는 법률안의 입안단계부터 그 법률의 시행에 필요한 하위법령을 함께 검토하도록 하고, 국회에서 해당 법률안의 심의가 이루어질 때 하위법령의 입안 등 필요한 입법준비절차를 완료하도록 하고 있다(「법제업무 운영규정 시행규칙」 제12조, 제13조).
법령안은 「법령 입안ᆞ심사 기준」4)에 따라 작성하되, 정부입법시스템5)에서 작성하도록 한다. 또한, 법제처에 법령안의 심사를 의뢰할 경우에는 정부입법시스템을 통하여 법제처에 제출하여야 한다. 정부입법시스템의 법령안입안편집기를 사용하면 복잡한 제ᆞ개정문이 자동으로 생성되는 편리함이 있으므로, 법령안을 입안할 때는 처음부터 정부입법시스템을 사용하는 것이 효율적이다.
또한, 법령안에는 법제처 법령정비과제6)가 모두 반영되도록 하여야 한다. 각 법령별 법령정비과제는 연도별 정부입법계획 수립지침 또는 정부입법시스템에서 확인하여야 한다.
법령안 주관기관은 해당 법령안의 입법절차가 종료될 때까지 이를 주도적으로 추진
4)「법령입안 심사기준」은 법령의 입안과 심사에 적용되는 일반적 기준을 종합·정리한 것으로, 국회·대법원·헌법재판소, 각 중앙행정기관과 관련 학계 등의 의견수렴을 거쳐 확정한 것이므로, 이 기준에 없는 사항이나 특수한 사정이 있어 이 기준을 적용할 수 없는 경우를 제외하고는 이 기준에 따라 법령안을 작성하고, 심사하여야 한다.
5)정부입법시스템은 종전 입법관련 시스템을 하나로 통합하여 법령안 입안단계부터 공포까지 모든 입법업무를 한 곳에서 일괄 처리할 수 있는 시스템으로 세부내용은 “VIII 정부입법시스템 소개 및 활용방법”에서 확인한다.
6)법령정비과제는 국민생활을 불편하게 하거나 기업 활동에 부담이 되는 등 개선이 필요한 과제로서, 법제처는 법령심사ᆞ법령해석 등 법제업무를 통해 발굴하거나, 국민과 기업 등 다양한 이해관계자의 의견을 수렴하여 발굴한 과제에 대해 소관 부처와 협의를 거쳐 법령정비과제로 선정해 정비를 추진하고 있다.
부처협의에 관한 관계 법령국무회의 규정제4조(합의)국무회의에 상정할 의안으로서 2개 이상의 부·처에 관련되는 의안은 사전에 관계 부·처 간의 합의를 얻어서 제출하여야 한다. 다만, 합의를 얻지 못한 경우에는 그 사유를 분명히 밝혀 국무회의에 상정할 수 있다.
하여야 한다. 즉, 관계 기관과의 협의, 입법예고, 규제심사, 법제처 심사, 국무회의 심의, 국회 심의뿐만 아니라 그 밖의 입법절차 즉 대통령재가 절차, 국회제출, 법령안의 공포 절차 등에도 적극적으로 관여하여 해당 법령안의 입법의도와 시행시기 등이 의도한 바와 같이 잘 진행되도록 하여야 한다.
03 관계 기관과의 협의법령안 주관기관은 법령안을 입안한 후 그 내용과 관련이 있는 다른 기관의 장과 협의하고 필요한 경우에는 그 내용을 조정하여야 한다. 협의 대상 관계 기관의 범위와 관련해서는
2013. 10. 10. 「법제업무 운영규정」(제11조제1항)이 개정되어 해당 법령안이 지방자치단체의 행정 및 재정 등에 영향을 미치는 내용을 포함하고 있는 경우에는 지방자치단체장의 협의체 또는 관계 지방자치단체와 의무적으로 협의하도록 하였다.
법령안에 대하여 관계 기관의 의견을 듣는 경우에는 의견회신 기간이 10일 이상이 되도록 하여야 하며, 긴급하게 추진해야 할 사유가 발생하는 등 특별한 사정이 있는 경우에는 법제처장(법제정책총괄과)과 협의하여 의견회신 기간을 단축할 수 있다(「법제업무 운영규정」 제11조제4항).
특정 사항에 관한 법령을 제정하거나 개정하는 경우에는 해당 기관과 협의를 거치도록 하는 명문의 규정을 두는 입법례도 있다. 그러나 법령상 명문의 규정이 없는 경우에도 법령의 시행 과정에서의 원활한 협조를 위해서도 관계 기관과의 협의는 필요하다.
감사원법제49조(회계 관계 법령 등에 대한 의견 표시 등)1 국가의 각 기관은 다음 각 호의 경우에는 미리 해당 법령안을 감사원에 보내 그 의견을 구하여야 한다.
1. 국가의 회계 관계 법령을 제정하거나 개정·폐지하려는 경우
2. 국가의 현금, 물품 및 유가증권의 출납 부기(簿記)에 관한 법령을 제정하거나 개정·폐지하려는 경우
3. 감사원의 감사를 받도록 하거나 배제·제한하는 등의 감사원의 권한에 관한 법령을 제정하거나 개정·폐지하려는 경우
4. 자체감사 업무에 관한 법령을 제정하거나 개정·폐지하려는 경우 국가재정법제11조(업무의 관장)1 예산, 결산 및 기금에 관한 사무는 기획재정부장관이 관장한다.
2 각 중앙관서의 장은 제1항의 규정에 따른 사무에 관한 법령을 제정·개정 또는 폐지하거나 제1항의 규정에 따른 사무와 관련되는 사항을 다른 법령에 규정하고자 하는 때에는 기획재정부장관과 협의하여야 한다.
제87조(재정부담을 수반하는 법령의 제정 및 개정)1 정부는 재정지출 또는 조세감면을 수반하는 법률안을 제출하고자 하는 때에는 법률이 시행되는 연도부터 5회계연도의 재정수입·지출의 증감액에 관한 추계자료와 이에 상응하는 재원조달방안을 그 법률안에 첨부하여야 한다.
2 각 중앙관서의 장은 입안하는 법령이 재정지출을 수반하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 제1항의 규정에 따른 추계자료와 재원조달방안을 작성하여 그 법령안에 대한 입법예고 전에 기획재정부장관과 협의하여야 한다.
3 각 중앙관서의 장은 제2항에 따른 협의를 한 후 법령안의 변경으로 대통령령으로 정하는 사항이 변경되는 경우에는 그 법령안에 대하여 추계자료와 재원조달방안을 작성하여 기획재정부장관과 재협의하여야 한다.
행정기관 소속 위원회의 설치ᆞ운영에 관한 법률제6조(위원회의 설치절차 등)1 행정기관의 장(대통령 및 국무총리 소속 위원회 중 그 위원회의 간사 역할을 수행하는 등 운영을 주관하는 중앙행정기관의 장이 따로 있는 경우에는 그 중앙행정기관의 장을 말한다. 이하 같다)은 위원회를 설치하려면 미리 행정안전부장관과 협의하여야 한다. 이 경우 협의 대상 위원회의 범위는 대통령령으로 정한다.
독점규제 및 공정거래에 관한 법률제63조(경쟁제한적인 법령 제정의 협의등)1 관계행정기관의 장은 사업자의 가격·거래조건의 결정, 시장진입 또는 사업활동의 제한, 부당한 공동행위 또는 사업자단체의 금지행위등 경쟁제한사항을 내용으로 하는 법령을 제정 또는 개정하거나, 사업자 또는 사업자단체에 대하여 경쟁제한사항을 내용으로 하는 승인 기타의 처분을 하고자 하는 때에는 미리 공정거래위원회와 협의하여야 한다.
국가공무원법제6조(중앙인사관장기관)4 행정부 내 각급 기관은 공무원의 임용·인재개발·보수 등 인사 관계 법령(특정직공무원의 인사 관계 법령을 포함하되, 총리령·부령을 제외한다)의 제정 또는 개폐 시에는 인사혁신처장과 협의하여야 한다.
국가인권위원회법제20조(관계기관등과의 협의)1 관계 국가행정기관 또는 지방자치단체의 장은 인권의 보호와 향상에 영향을 미치는 내용을 포함하고 있는 법령을 제정하거나 개정하려는 경우 미리 위원회에 통지하여야 한다.
실무사례 \| 필요적 부처협의 사항 및 관계 부처
1. 회계ᆞ감사 관련 사항: 감사원
2. 예산, 기금 등 예산수반 관련 사항, 공공기관에 대한 정부의 출자, 출연, 투자 등에 관한 사항, 공공기관의 조직과 운영, 인사관리에 관한 사항, 국유재산 특례 등: 기획재정부
3. 벌칙, 질서위반행위벌: 법무부
4. 행정조직, 지방자치, 공유재산 특례, 위원회, 서식 등: 행정안전부
5. 경쟁제한사항: 공정거래위원회
6. 공무원의 인사: 인사혁신처
7. 인권의 보호와 향상에 영향을 미치는 내용 : 국가인권위원회
8. 법령상 다른 부처의 업무와 관련된 사항: 해당 부처
국무회의에 상정되는 법령안에 대한 관계 기관과의 협의는 그 법령안에 관하여 발생할 수 있는 이견을 사전에 조정하려는 것이지만 반드시 국무회의 참석기관만으로 그 대상을 한정하는 것은 아니며, 「정부조직법」과 개별 법령 등에 따라 정부 업무를 분장하고 있는 다른 중앙행정기관7)(예 : 처·청·위원회 등)의 업무와 관련되는 내용이 있는 경우에는 해당 기관과도 사전에 협의를 하여 이견을 조정하여야 한다.
또한, 국무회의는 구성원 과반수의 출석으로 개의하고, 출석구성원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결하도록 되어 있지만(「국무회의 규정」 제6조제1항), 관행상 만장일치제로 운영되고 있어서 어느 한 기관에서만 반대하더라도 해당 법률안이나 대통령령안은 의결되기 어렵기 때문에 사전에 관계 기관 간의 이견을 철저히 조정하여야 한다.8)이견 조정과정에서 법리적 견해의 차이로 협의가 성립되지 아니할 때에는 정부입법정책협의회를 통해 이견을 조정(「법제업무 운영규정」 제11조제3항)하거나, 차관회의에 주요토의과제(작성방법 및 절차는 p148 이하 참조)를 붙여 상정할 수 있다.
그런데 실무적으로 법령안 주관기관에서 관계 기관 협의 시에 전체 중앙행정기관을 상대로 공문서를 발송하고, 일정 기간 경과 후에는 부처협의가 완료된 것으로 간주하여 운영하고 있는바, 법령 개정내용상 정책적 이해가 현저한 관계 기관(예를 들면 국토교통부와 환경부 등)에 대해서는 별도의 개별적 통보 및 협의과정이 필요하므로, 소관 법제관실에서는 법령안 심사 시 첨부된 합의공문 등을 통해 관계 기관 협의를 거쳤는지를 확인하여야 하며, 국무회의에 상정되지 않는 총리령안·부령안의 경우에도 관계 기관과의 협의 여부를 소관 법제관실에서 최종적으로 확인하여야 한다.
관계기관 협의 후 국민의 권리·의무 또는 국민생활과 직접 관련되는 내용이 추가되는 경우나 그 밖에 법령안의 취지 또는 주요 내용 등이 변경되어 다시 협의할 필요가 있는
7)「국무회의 규정」 제8조제1항 본문에 따르면 서울특별시장도 국무회의에 배석하도록 규정되어 있는바, 관계기관 협의대상에 서울특별시도 포함되는 것으로 본다.
8)차관회의는 구성원 과반수의 출석으로 개의하고, 출석구성원 과반수의 찬성으로 의결(「차관회의 규정」 제7조제1항)하도록 되어 있으나 역시 관행상 만장일치제로 운영되고 있다.
경우에는 그 법령안을 관계기관에 보내 다시 의견을 들어야 한다. 법제처 심사과정에서 원안의 내용이 변경되는 경우에도 마찬가지이다. 「법제업무 운영규정」상 부처협의를 다시 하여야 하는 요건과 입법예고를 다시 하여야 하는 요건이 동일하게 규정되어 있어 재협의 요건과 관련한 상세한 내용은 재입법예고 부분(p.18)에서 후술한다.
04 입법예고
가. 취지 및 연혁
법령안 주관기관은 위와 같은 과정을 거치면서 당초의 원안을 수정하거나 보완하여 법령안 주관기관의 안을 확정한 후 입법예고를 하게 된다.9)입법예고는 정부가 법령안을 마련하는 과정에서 국민의 의견을 수렴하여 그 민주적 정당성을 확보하기 위한 제도이다.
법령안의 내용을 국민에게 미리 예고하고, 국민의 다양한 의견을 수렴하여 입법 내용에 반영함으로써 입법과정에 대한 국민의 참여기회를 확대하고, 입법 내용의 민주화를 도모하며, 법령의 실효성을 높여 국가정책을 효율적으로 수행하기 위하여 1983년부터 실시되어 왔으며10), 1998년부터는 「행정절차법」과 「법제업무 운영규정」에 근거를 두고 시행하고 있다.
한편, 앞서 설명한 관계기관 협의 대상에 지방자치단체를 추가한 것과 같은 취지로 정부입법에 대한 지역주민의 의사와 지역실정을 충분히 반영하기 위하여 입법예고를 하였을 때에는 관계 지방자치단체에 예고사항을 의무적으로 통지하도록 「법제업무 운영규정」 제15조제2항을 개정(2013년 10월 10일)하였다.
또한, 관보 및 각 부처 홈페이지를 통한 이원화된 입법예고 실시로 인하여 국민이 법령개정
9)입법예고의 시기에 대해 종전에는 관계 기관 협의를 한 후에 입법예고를 하도록 되어 있었으나[「법제업무 운영규정」 제14조제1항(대통령령 제21533호로 개정되기 전의 것)], 2009. 6. 9. 해당 규정이 개정되어 관계 기관 협의와 입법예고를 동시에 실시할 수도 있다.
10)1983년 「법령안 입법예고에 관한 규정」이 제정(대통령령 제11133호, 1983. 5. 21. )되면서 시행되었고, 이후에 제정된 「법제업무 운영규정」(대통령령 제14748호, 1995. 8. 10. )에 그 내용의 대부분이 흡수·반영되었다.
내용을 구체적으로 파악하기 어렵고, 온라인을 통한 간편한 의견제출이 이루어지지 못하는 문제점을 해결하기 위하여 통합입법예고센터의 도입 근거를 마련(「법제업무 운영규정」 제15조제1항제3항, 2015년 10월 20일 공포, 2016년 4월 21일 시행)하는 제도개선이 이루어졌다.
나. 통합입법예고센터를 통한 입법예고
종전에는 각 부처에서 입법예고 공고문을 관보에 게재하고, 법령안 전문은 각 부처 홈페이지에 등록ᆞ공개하는 방식으로 입법예고가 이루어졌다. 그러나 2016년 4월 21일 통합입법예고센터가 개통되었으므로, 앞으로 각 부처에서는 관보에 입법예고 공고문11)을 게재하는 것 외에도, 통합입법예고센터에 입법예고 공고문 및 법령안 전문 그 밖에 참고 자료를 등록하여야 한다(「법제업무 운영규정」 제15조).
실무적으로, 각 부처는 행정안전부에 입법예고 공고문을 관보 게재 요청함과 동시에, 법제처(법제정책총괄과)에는 입법예고안을 통합입법예고센터에 등록해 줄 것을 문서로 요청하여야 한다. 이 때 법령안 전문 외에 규제영향분석서, 조문별 법령 제정ᆞ개정이유서 등 참고ᆞ설명자료를 반드시 포함하여 문서로 요청하여야 한다(「법제업무 운영규정」 제15조제3항). 다만, 해당 법령안이 규제심사 대상이 아닌 경우에는 규제영향분석서 미첨부 확인서(붙임 제2호서식)를 대신 제출하면 된다.
한편, 입법예고 공고문에는 통합입법예고센터를 통해 의견을 제출할 수 있다는 사항을 포함하여 안내하여야 한다(「법제업무 운영규정」 제15조제4항).
다. 입법예고의 생략 및 단축
긴급하게 입법이 필요한 경우, 상위 법령 등의 단순한 집행을 위한 경우, 입법내용이 국민의 권리·의무 또는 일상생활과 관련이 없는 경우, 입법내용의 성질상 예고의 필요가 없거나 곤란하다고 판단되는 경우, 예고를 하는 것이 공공의 안전 또는 복리를 현저히
11)표준 입법예고 공고문 : 붙임 제1호서식
해칠 우려가 있는 경우에는 법제처장(법제정책총괄과)과 협의하여 입법예고를 하지 않을 수 있도록 예외를 인정하고 있다(「행정절차법」 제41조제1항, 「법제업무 운영규정」 제14조제2항).
입법예고의 기간은 40일 이상이 원칙이지만12), 법령안을 긴급하게 추진하여야 할 사유가 발생하는 등 특별한 사정으로 인하여 40일 미만으로 단축하려는 때에는 법제처장(법제정책총괄과)과 협의하여야 한다(「법제업무 운영규정」 제14조제2항).
라. 입법예고의 재실시
입법예고 후, 예고 내용에 국민의 권리·의무 또는 국민생활과 직접 관련되는 내용이 추가되거나 해당 법령안의 취지 또는 주요 내용 등이 변경되어 다시 의견을 수렴할 필요가 있는 경우에는 해당 부분에 대한 입법예고를 다시 실시하여야 한다(「법제업무 운영규정」 제14조제3항). 입법예고는 정부정책을 법제화할 때 그 내용을 미리 국민에게 공개하여 다양한 의견을 수렴하는 데 그 목적이 있으므로 당초 입법예고 내용에 중요한 변경이 발생하였음에도 불구하고 변경사항에 관하여 추가적으로 입법예고를 실시하지 않는다면 입법예고의 취지 자체가 퇴색될 우려가 있기 때문이다.13)재입법예고 여부를 고려해야 할 사례를 예로 들면 다음과 같다.14)
‣ 개별행위 또는 사업활동에 대한 규제로서 허가·등록·신고 제도 등의 추가 및 결격사유의 도입
‣ 행정상 취소·정지 등 제재처분, 과태료 및 과징금, 이행강제금, 연체금·가산금 부과제도의 추가