这样运行了十几年,出问题了:由于原先辽东地区的大量人口都随皇帝入关了,朝廷要开发东北地区,仅靠本地留守的旗人不行,人口基数太小,必须大量从关内移民过来。但移民过来以后,得有人管理,谁管呢?比如打官司,找哪位大老爷?盛京将军管不过来,而且作为军政大员,也不方便管老百姓这些事情。朝廷就水到渠成地开始在辽东地区设置和关内一样的府、县机构。最开始设置的是辽阳府及其下辖县城,顺治十四年(1657)降辽阳府为辽阳县,在盛京城内设立“奉天府”(原址在城内钟楼南大街路西),最高长官是奉天府尹,管辖相当于现在辽宁省范围内各个县的“民人事务”,也就是汉民的事务。
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