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 통일 과정에서 지자체의 역할을 이해하기 위해서는 독일의 다단계적 국가체제에 대해 먼저 알 필요가 있다.
 독일은 대의제 민주주의 체제를 갖고 있는 연방주의 국가이다. 형식적으로 두 개로 구분할 수가 있는데, 연방(聯邦) 단위와 주(州) 단위가 바로 그것이다. 연방 단위에서는 연방정부, 연방의회 등이 국가 전체를 총괄한다. 주 단위에서는 16개 주(도시이면서 州인 Stadtstaaten 포함)가 주 고유의 사안을 담당한다. 제가 속해 있는 인구 1800만의 노르트라인 베스트팔렌주도 그중 하나이다.
 이처럼 두 단계로 구분할 수 있지만, 실제로는 세 번째 단계라 할 수 있는 게마인데를 빼놓고 독일의 행정체계를 논의할 수는 없다. 게마인데는 공법상 법인(法人)이다. 지자체의 법적 근거는 독일기본법 28조 2항이라 할 수 있다. 이 법에 따라 지자체의 자치권이 헌법상 보장된다. 법조문에는 “게마인데는 법률 내에서, 자기 책임하에, 지역의 사안을 다룰 권한이 보장되어 있다”고 돼 있다.
 게마인데가 주민들을 위해 스스로 행동하는 자치단체로 인식하는 데 매우 필수적인 요소가 바로 자치권이다. 독일에는 ‘보충성의 원칙’이라는 개념이 있다. 하부 단위에서 스스로 조정·해결할 수 있는 사안을 상위 행정 단위에서 해결해서는 안 된다는 원칙이다. 이 원칙을 근거로, 독일의 모든 지자체는 예컨대 극장이나 박물관을 운영할 것인지, 건축계획에서 어떤 지역을 제외시킬 것인지 등 경제개발 정책을 스스로 수립한다. 이 모든 결정은 지자체 스스로 행하고, 중앙정부의 영향·개입으로부터 보호받는다.

독일에는 하부 단위에서 스스로 조정·해결 가능한 사안을 상위 행정 단위에서 해결해서는 안 된다는 보충성의 원칙이라는 개념이 있어 지자체가 중앙정부의 개입 등으로부터 보호받는다.