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 청국의 실세이자 외교수장인 북양대신(北洋大臣) 이홍장(李鴻章)은 러시아의 남하와 일본의 조선 진출을 우려하고 있었다. 특히 1879년 일본이 청과 일본 양쪽에 조공(朝貢)을 바치고 있던 류큐(琉球)왕국을 ‘오키나와현’으로 개칭해 강제로 병합하자 이홍장은 ‘북양(北洋)함대’를 편성하고 조선에도 접근했다.
 1879년 이홍장은 조선의 원로대신 이유원(李裕元)에게 서양 여러 나라와의 수교를 권고했다. 조선은 이 권고를 일단 거부하면서도 관련 동향을 파악하기 위하여 1880년 여름 김홍집(金弘集)을 제2차 수신사로 일본에 파견하였다. 그리고 김홍집을 기다리고 있던 주일청국참찬관(參贊官) 황준헌(黃遵憲)은 러시아의 남하정책에 대비해 ‘친중국(親中國), 결일본(結日本), 연미국(聯美國)’함으로써 자강(自强)책을 도모해야 한다는 내용의 《조선책략(朝鮮策略)》을 김홍집에게 수교했다. 김홍집은 고종에게 이 책의 내용과 주변정세 그리고 주일청국공사 하여장(何如璋)이 언급한 세력균형 정책 등에 관해 설명하고 조선의 개방과 균세(均勢)외교의 필요성을 건의했다.
 《조선책략》이 논의에 부쳐지자 위정척사론자들은 개방을 반대하는 상소문 ‘영남만인소(嶺南萬人疏)’를 상주하고 맹렬한 반대운동을 전개하였다. 그러나 고종은 미국을 ‘영토 욕심이 없는 양대인(洋大人)’으로 인식하고 1881년 9월 밀사(密使) 이동인(李東仁)을 일본으로 파견해 주일공사 하여장에게 미국과 수교할 뜻이 있음을 전했다. 또한 고종은 10월 이홍장으로부터 미국 등 서양 여러 나라와의 수교를 직접 권고 받고 이용숙(李容肅)을 비밀리에 이홍장에게 보내 미국과 수교할 뜻이 있음을 전달하였다. 고종이 밀사를 활용한 것은 척사론자들의 반대를 의식해 비공개리에 협상을 추진하기 위한 것으로 보인다.

청국의 실세이자 외교수장인 이 씨는 일본이 류큐 왕국을 오키나와현으로 개칭해 병합하자 북양함대를 편성하고 조선에 접근했다.