통일환경을 구성하는 국내요인, 북한요인, 국제요인 등의 복잡한 구도와 변수를 냉정하게 현실적으로 판단하여 정책목표, 수단, 수행방법 등이 구체적이면서도 유연하게 연계시키며 대응하는 정책수행 매뉴얼이 무엇보다 시급하게 필요하다. 기존 정부들은 주로 일방적인 우리의 기대를 선언적으로 투영하는 방식으로 통일 및 북한문제에 접근하여 정작 정책실행 과정에서 여러 장애와 난관에 직면하게 되면 적절한 수단과 방법, 대응을 하지 못하는 경우가 자주 반복적으로 나타나고 있다. 구체성을 갖지 못하는 추상적이고 정책 선언에 치우쳐 현실적인 설득력과 실행능력을 갖지 못하는 경우가 많았다고 볼 수 있다. 따라서 대부분 정책목표와 실천구상을 세우고 실제 수행하는 과정에서 발생하는 변수 및 상황에 적절하게 대응하지 못하여 그 취지와 방향이 합리적인 것임에도 불구하고 정책 자체가 실패하는 경우가 발생하기도 한다.
우선 통일환경을 구성할 때 나타나는 다양한 변수에 구체적인 정책목표, 수단, 수행 방법 등을 연계시킬 매뉴얼이 필요하다. 기존의 기대적이고 모호한 정책 선언은 실제 난관에 부딪힐 때 실행능력이 부족해 실패하는 경우가 발생하기도 했다.