제도 중첩은(Institutional Layering)은 제도를 둘러싼 제도와 행위자의 역할이 바뀌는 것은 아니다. 흥미로운 점은 국내 정부가 ‘제도중첩’의 개념을 적용할 때 취할 수 있는 두 가지 반응이다. 첫째, 기존 제도의 기능을 지속하면서 부분적 수정을 가하여 구조적 제약을 제도에 반영하는 경우이다. 본 연구는 이를 ‘제도 수정’으로 정의하기로 한다. 한편 기존 제도의 기능이 존속하면서도 새로운 제도를 낡은 제도적 틀에 첨가하는 경우가 있는데 이를, ‘제도 첨가’로 정의하기로 한다. 제도 중첩의 하위요소로서의 제도 수정과 첨가는 기존 제도를 존속시키면서 새 기능을 보충하거나 기존의 기능을 변형하는 것에 그쳐, 제도의 혁신을 의미한다고 보기 힘들다.
국내 정부의 제도중첩 적용은 두 가지 경우로 나눌 수 있다. 기존 제도 기능을 지속하면서 부분적 수정만을 가하는 제도 수정과 새로운 제도를 낡은 제도의 프레임에 첨가하는 경우인 제도 첨가가 있다.