전국적으로 야생 조수(鳥獸)에 의한 농림업 피해 및 인적 피해가 문제가 되고 있었지만 야생 조수 대책(특히 포획 대책)을 현장에서 담당해온 엽우회(猟友会, 야생 조수 보호, 수렵 사고 위반 방지 대책 및 수렵자를 위한 공제(共濟) 사업을 하고 있는 법인)는 고령화에 따른 회원 감소로 1978년에 약 43만 명이던 회원 수가 2012년에는 약 11만 명까지 감소했다. 이로 인해 지금까지 많은 지자체에서 실시해온 ‘엽우회에 의지하는 야생 조수 대책’을 유지할 수 없는 지역 및 지자체가 나타나기 시작했고, 특히 인구가 적은 지방 자치 단체는 조수 대책에 종사하는 인재 확보가 어려웠다.
야생 조수로 인한 피해가 전국적 문제였지만, 고령화로 엽우회 회원이 4분의 3 가까이 감소하여 각 지자체, 특히 인구가 적은 곳은 엽우회 중심의 조수 대책이 어려워졌다.