조합설립인가처분취소
[1] 구 '도시 및 주거환경정비법'(2010. 4. 15. 법률 제10268호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 도시정비법'이라고 한다) 제13조 제1항,제2항, 제14조 제1항,제15조 제4항,제5항, 제16조 제1항,제18조 제1항,제2항, 제20조, 제21조 등의 체계,내용 및 취지에 비추어 보면,조합설립추진위원회(이하 '추진위원회'라고 한다)의 구성을 승인하는 처분은 조합의 설립을 위한 주체에 해당하는 비법인 사단인 추진위원회를 구성하는 행위를 보충하여 그 효력을 부여하는 처분인 데 반하여,조합설립인가처분은 법령상 요건을 갖출 경우 도시정비법상 주택재개발사업을 시행할 수 있는 권한을 가지는 행정주체(공법인)로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분이므로,양자는 그 목적과 성격을 달리한다.추진위원회의 권한은 조합 설립을 추진하기 위한 업무를 수행하는 데 그치므로 일단 조합설립인가처분을 받아 추진위원회의 업무와 관련된 권리와 의무가 조합에 포괄적으로 승계되면,추진위원회는 그 목적을 달성하여 소멸한다.조합설립인가처분은 추진위원회 구성의 동의요건보다 더 엄격한 동의요건을 갖추어야 할 뿐만 아니라 창립총회의 결의를 통하여 정관을 확정하고임원을 선출하는 등의 단체결성행위를 거쳐 성립하는 조합에 관하여 하는 것이므로,추진위원회 구성의 동의요건 흠결 등 추진위원회구성승인처분상의 위법만을 들어 조합설립인가처분의 위법을 인정하는 것은 조합설립의 요건이나 절차,그 인가처분의 성격,추진위원회 구성의 요건이나 절차,그 구성승인처분의 성격 등에 비추어 타당하다고 할 수 없다.따라서 조합설립인가처분은 추진위원회구성승인처분이 적법·유효할 것을 전제로 한다고 볼 것은 아니므로,구 도시정비법령이 정한 동의요건을 갖추고 창립총회를 거쳐 주택재개발조합이 성립한 이상,이미 소멸한 추진위원회구성승인처분의 하자를 들어 조합설립인가처분이 위법하다고 볼 수 없다.다만 추진위원회구성승인처분의 위법으로 그 추진위원회의 조합설립인가 신청행위가 무효라고 평가될 수 있는 특별한 사정이 있는 경우라면,그 신청행위에 기초한 조합설립인가처분이 위법하다고 볼 수 있다.그런데 조합설립인가 신청행위는 앞서 보았듯이 법령이 정한 동의 요건을 갖추고 창립총회를 거쳐 조합의 실체가 형성된 이후에 이를 바탕으로 이루어지는 것이므로,추진위원회 구성이나 그 인가처분의 위법사유를 이유로 그 추진위원회가 하는 조합설립인가 신청행위가 위법·무효로 된다고 볼 것은 아니고,그 위법사유가 도시정비법상 하나의 정비구역 내에 하나의 추진위원회로 하여금 조합설립의 추진을 위한 업무를 수행하도록 한 추진위원회 제도의 입법취지를 형해화할 정도에 이르는 경우에 한하여 그 추진위원회의 조합설립인가 신청행위가 위법·무효이고,나아가 이에 기초한 조합설립인가처분의 효력을 다툴 수 있게 된다.[2] 구 '도시 및 주거환경정비법'(2010. 4. 15. 법률 제10268호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 도시정비법'이라고 한다) 제16조 제1항,제5항, 구 '도시 및 주거환경정비법 시행령'(2012. 7. 31. 대통령령 제24007호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항,제2항, 구 '도시 및 주거환경정비법 시행규칙'(2012. 8. 2. 국토해양부령 제506호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 도시정비법 시행규칙'이라고 한다) 제7조 제3항 별지 제4호의2의 서식(이하 '법정동의서'라 한다) 등 주택재개발사업의 조합설립 동의에 관한 규정의 체계,형식 및 내용,나아가 ① 구 도시정비법 시행규칙이 정한 법정동의서는 상위 법령의 위임에 따른 것으로서법적 구속력이 있고,구 도시정비법령이 이처럼 법정동의서를 규정한 취지는 종래 건설교통부 고시로 제공하던 표준동의서를 대신할 동의서 양식을 법령에서 정하여 그 사용을 강제함으로써 동의서의 양식이나 내용을 둘러싼 분쟁을 미연에 방지하려는 취지라고 할 것인 점,② 법정동의서의 정관에 관한 사항 부분은 정관에 포함될 구체적 내용에 대한 동의를 얻기 위한 취지라기보다는 조합의 운영과 활동에 관한 자치규범으로서 정관을 마련하고그 규율에 따르겠다는 데에 대한 동의를 얻기 위한 취지로 해석되는 점,③ 법정동의서 중 비용의 분담기준 및 소유권의 귀속에 관한 각 사항 부분에서 그 구체적인 사항은 조합정관에 의한다는 취지의 기재 역시 해당 사항의 구체적인 내용이 기재된 정관이나 정관 초안에 대한 동의를 얻기 위한 것이라기보다는 해당 사항의 구체적인 내용은 장차 창립총회의 결의 등을 거쳐 마련된 정관에 따르겠다는 데에 대한 동의를 얻기 위한 취지로 해석되는 점,④ 아울러 조합정관에 관한 의견의 수렴은 창립총회에서 충분히 이루어질 수 있으므로 굳이 조합설립에 관한 동의를 받을 때 동의서에 정관 초안을 첨부하여 그 내용에 관한 동의까지 받도록 요구할 필요가 없을 뿐만 아니라 이를 요구하는 것은 절차상 무리인 측면도 있는 점 등을 종합적으로 고려하면,조합설립추진위원회가 조합의 정관 또는 정관 초안을 첨부하지 아니한 채 법정동의서와 같은 서식에 따른 동의서에 의하여 조합설립에 관한 동의를 받는 것은 적법하고,그 동의서에 비용분담의 기준이나 소유권의 귀속에 관한 사항이 더 구체적이지 아니하다는 이유로 이를 무효라고 할 수 없다.
구 도시 및 주거환경정비법상 주택재개발사업의 조합설립추진위원회 구성승인처분의 하자를 들어 조합설립인가처분을 위법하다고 할 수 없으나, 예외적으로 추진위원회구성승인처분의 위법사유를 이유로 조합설립인가처분의 효력을 위법이라고 볼 수 있으며, 주택재개발사업 조합설립추진위원회가 조합의 정관 또는 정관 초안을 첨부하지 않은 채 구 도시 및 주거환경정비법 시행규칙 제7조 제3항 [별지 제4호의2] 서식에 따른 동의서에 의해 조합설립 동의를 받는 것은 적법하고, 그 동의서에 비용분담의 기준이나 소유권의 귀속과 관련한 사항이 구체적이지 않다는 이유로 무효로 할 수 없다.