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 고용보험의 경우, 형식적, 제도적으로는 급여와 서비스를 연계해놓고 있지만, 실업인증의 형식성과 고용서비스가 부실하게 결합되어 있으며, 기초생활보장제도의 경우, 통합급여체계, 적극적인 활성화 정책의 부재 등으로 수급자가 탈수급하려는 동기가 약화되는 문제를 가지고 있었다. 근로빈곤층에 대해서는 다양한 생계보조나 일자리 사업들이 이루어지고 있으나 이러한 사업들이 고용서비스와 결합되어 있지는 않았다(전병유, 2012). 고용보험에서는 소극적 노동시장정책과 적극적 노동시장정책이 ‘활성화를 위한 상호의무’로 연계되지 않고 서로 다른 대상에게 따로따로 전달되고 있으며, 정책 구상이나 설계와 실제 집행 사이의 괴리가 매우 크고, 정책 구상에서는 통합을 지향하고 있으나, 실제로는 통합되지 못하고 있었다(황덕순, 2009). 고용복지 서비스 전달에서 비체계성의 문제가 높은 수준으로, 그리고 지속적으로 제기되어왔던 것이다. 이 문제는 정책수준에서 뿐 아니라 집행에서도 유사한 비판을 받고 있었다. 고용복지 서비스를 공급하는 부처별, 사업별 공급자위주의 사업수행 방식은 수혜자중심의 통합적인 복지서비스 제공에 장애 요인으로 작용하고 있으며, 전달과정상의 비효율성도 확대되었다. 고용지원센터, 주민자치센터(동사무소), 구청 등으로 서비스가 나누어져 있는 공급자 중심 전달체계로 인해 공공 서비스 수요자는 자신이 받을 수 있은 혜택이 무엇인지, 어디에서 신청을 해야 하는지 조차 파악하기 곤란하다는 비판이 제기되었다.
고용보험에서 활성화를 위한 상호의무로 연계되지 않고 서로 다른 대상에게 따로 전달되고 있으며 정책 구상에서는 통합을 지향하고 있는 문제는 지속적으로 제기되어왔던 것이다.