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그러나 국가의 중심적 권위로 인한 전능성은 그 자체로는 잠재적인 것일 뿐이다. 이 잠재적 능력을 국가 기제의 작동능력으로 구현해 내는 주체는 역시 정부를 구성하는 사람들과 그 조직이다. 그런 의미에서 정권/정부를 구성하는 사람들과 그 조직은 국가능력 활성화에 큰 영향을 미치는 요인이다. 여기서 정부를 구성하는 사람들과 그 조직이란 물론 정부의 모든 행위에 대해 정치적 책임을 지고 권한을 갖는 정치적 주체와 그에 따라 실무를 수행하는 행정 관료와 그 조직이다.관료제는 국민으로 하여금 국가능력을 실감케 하고 그 혜택을 직접 전달하는 메커니즘이다. 이런 의미에서 관료제야말로 오도넬의 표현처럼 국가로 하여금 "전능하면서 무기력"한 기제로 남아 있게 하느냐, 아니면 "강한 국가"가 되게 하느냐 여부를 좌우하는 중요한 요인이다. 더욱이 산업화 초기단계에 있어 국가가 개입 또는 주도적 역할을 해야 할 터이면 관료제는 한층 더 중요한 요인이 된다. 막스 베버가 근대 관료제 이론의 시조로 여겨질 만큼 관료제에 관해 많은 연구를 한 것도 실은 당시의 선진국인 영국을 정치경제적으로 "따라잡기" 위한 고심 탓이었다고 하는 견해를 경청할 만하다.
국가의 전능성은 잠재적 능력에 불과하나, 이를 국가 기제의 작동능력으로 구현해내는 이들은 행정 관료와 조직이라고 할 수 있다. 관료제는 강한 국가 혹은 전능하지만 무력한 국가를 결정하는 중요한 요인이다. 