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정책의 불완전성에 따른 현금·현물·서비스 공급(수량, 시간, 종류, etc)과 수급자의 욕구가 불일치할 수 있다. 수급자 개인 차원에서 욕구의 우선순위와 사회적으로 충족시키고자 하는 욕구의 우선순위가 다를 경우 수급자 차원에서는 교환을 통해 우선적 욕구 충족 동기가 항시 존재한다. 급여의 종류와 충족 시기가 수급자의 선호에 일치하지 않는 경우 거래의 동기가 존재한다. 첫째, 서비스 수급자는 수급권을 현금화하여 다른 욕구를 충족시키려고 하거나, 이질적인 서비스 간 교환을 통하여 선호하는 서비스 욕구를 충족시키려는 동기를 가지고 있다(선호 미충족).
수급자는 정책의 불완전성으로 공급과 자신의 욕구가 불일치할 때 교환이나 거래 등으로 자신의 욕구를 충족시키려 한다. 