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기존의 제도는 ‘직무수행 또는 교육훈련’희생은 모두 국가유공자로 인정하였다. 따라서 전쟁 시기가 아닌 최근의 평시 복무자의 경미한 부상이나 질병이 모두 국가유공자로 인정됨에 따라 국민들로부터 유공자에 대한 공감대 형성이 어려웠다. 이에 ‘국가 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산보호와 직접적인 관련성 여부에 따라 국가유공자와 보훈보상대상자로 구분하였다. 새 법에 따르면 국가유공자는 국가 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행(교육훈련 포함)중에 사망하거나 상이를 입은 사람으로, 보훈보상대상자는 국가 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산보호와 직접적 관련이 없는 직무수행(교육훈련 포함)중에 사망하거나 상이를 입은 사람을 말한다.
국가 유공자의 광범위한 인정으로 유공자에 대한 국민들의 공감대가 형성되지 못하자 국가 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산보호와 직접적인 관련성 여부에 따라 국가유공자와 보훈보상대상자로 구분하였다. 