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과거사회에서도 국가교육과 관련한 성문화된 제도들이 있어왔으나 이는 어디까지나 과거 왕권국가들에서 지배층인 귀족, 양반세력의 교육을 위한 제도일 뿐이었다. 현대사회에서와 같이 모든 국민을 위한 제도와 법률로 발전한 것은 근대국가가 발흥하던 19세기 후반 국가공교육의 발생에서 그 유래를 찾을 수 있다. ‘공교육’이란 결국 국가의 제도이며 국가권력이 그것이 지켜질 것을 강요함으로서 제도가 유지될 수 있다. 또한 국가권력은 일반적으로 강대한 것이기 때문에 함부로 행사되어서는 안 되며 그 행사는 법규에 의해서 규제되어야 한다. 즉 국가가 무엇인가를 하려고 할 때, 행정이란 형태를 취하고, 어떠한 방법(제도)으로 수행하며 어떠한 재정(財政)을 동원하여 실시하느냐 하는 것은 법률제정이라는 국민합의를 통하여 내용이 규정된다. 모든 현대국가는 의무교육을 실시하며 그것이 교육행정의 내용이며 그리하여 그것은 법률에 의해서 규정되어 있는 교육관계 법률들이 된다.
현대국가는 법률에 의해 교육행정의 형태로 의무교육을 실시할 것을 규정하고 있다. 즉, 공교육은 결국 국가의 제도이며 국가권력으로 하여금 제도가 유지될 수 있도록 강요되는 것이다.