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과거에는 정책이 결정되면 그 집행은 자동적으로 이루어지는 것으로 이해되었다. 과학적 관리론이나 정치행정이원론의 영향으로 정책과정에서 정책집행은 다분히 기계적인 측면에서 파악되었고, 이를 담당하는 관료들은 기계부품으로 간주되는 경향이 있었다. 그러나 사회가 다원화되어 복잡하고 다양한 이해관계를 가진 참여자들이 정책과정에서 목소리를 내기 시작하면서 정책결정에서의 복잡성뿐 아니라 집행 역시 그리 단순한 작업이 아니라는 인식이 높아지게 되었다. 즉, 상이한 이해관계를 가진 집단들의 참여와 이로 인한 집행상황은 설계 시 예상치 못한 문제의 발생을 강화함으로써 실제의 집행은 훨씬 복잡한 과정이라는 것이다. 그 대표적인 예를 Pressman and Wildavsky(1984)의 Oakland Project에 대한 연구에서 찾아볼 수 있다.
대표적인 예를 Pressman and Wildavsky(1984)의 Oakland Project에 대한 연구에서 찾아볼 수 있다.