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20세기 후반 들어 세계화, 정보화, 지방화, 신자유주의의 확산으로 인해 과거 행정을 지배하던 공공주도형 정부패러다임, 즉 정부에 의한 일방적인 공공서비스 제공은 범지구적으로 급격한 사회적･경제적 환경변화 속에서 근본적인 한계에 직면하게 되었다(김옥일 외, 2012; 이명석, 2006; 최성욱, 2003). 특히 복지국가의 등장은 정부부문이 팽창하게 되는 결정적 이유였으며, 정부 규모가 커짐에 따라 행정의 경직성 및 비효율성과 같은 다양한 문제를 초래했다(고경환 외, 2010). 민간부문의 관심과 참여를 배제한 채 정부 주도로 수립된 공공정책은 집행 및 실행 단계에서 추진동력을 상실하거나 갈등을 발생시켜 정책의 실효성이 저하된다.
정부주도 하향식 공공서비스 제공은 사회경제 변화로 한계를 맞았다. 특히 복지국가 등장으로 정부 규모가 커지며 행정의 경직성, 민간 참여를 배제한 공공정책의 실효성 저하 등의 문제가 생겼다.