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둘째, 개인들의 선호(選好)들의 이질성이다. 국가의 실행 가능한 규모를 제한하는 건 개인들의 선호 이질성이다. P국(S국 + N국)을 이루는 데 참여한다는 건, S국과 N국에 속했던 모든 시민 혹은 다수 시민의 선호를 충족하기 위함이다. 그렇다면 공공선에 대한 시민들의 선호를 대부분 충족시킨다면 P국의 형성은 이해가 간다. 하지만 S국과 N국의 시민들의 선호가 다르다면, P국 내에서 이질적인 시민들의 선호가 지속된다면, P국은 의미가 없을 수 있다. 국가 규모가 크다면, 선택한 공공재를 제공하기 위한 정책들이 모든 이의 욕구를 충족시키기 어렵고, 이는 민주적 정치참여를 약화시킬 수 있다. 분할화를 가속화하기도 한다.
공공재를 위한 정책들이 개인들의 선호의 이질성 때문에 모든 이의 욕구를 충족시키기 어려우며, 이는 민주적 정치참여를 약화시킨다.