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정부정책을 결정함에 있어 가장 중요한 고려 요인은 그 정책으로 인하여 혜택을 받게 되는 국민, 즉 수요자라 할 수 있다. 특히 고등교육은 국가에서 의무교육으로 지정한 초･중등교육과 달리 선택에 의한 교육이기 때문에 예산 지출규모를 결정하는 데 있어 그 수요를 예측하고 예산을 추계하는 것이 강조된다(배상훈, 2011). 자기부담원칙의 논리에 따른 반론도 있겠으나, 현재 우리나라의 고등교육에 대한 열의나 사회적 분위기와 앞서 살펴본 고등교육 재정지원에 관한 국가 지원의 필요성에 따르면 수요자가 많아지면 정부의 지원예산은 늘어날 수밖에 없을 것이다. 고등교육의 수요요인의 변수로 인적 측면에서는 입학정원, 제적학생 수가 고려되었다. Weerts(2008)역시 사회적 요인으로 진학률과 18-24세 인구수를 중요한 고등교육예산 수요요인으로 본 바가 있다. 그리고 기관측면에서의 고등교육 수요요인을 선별하기 위해 고등교육기관수를 채택하였다. 고등교육예산은 학자금 지원을 위해 인적측면으로 학생에게 지원되는 부분과, 기관을 대상으로 시설･운영･인건비로 지원되기 때문에, 고등교육기관은 정부의 고등교육 재정지원을 받는 핵심집합체이다.
본 책 결정을 위해 우선 고려한 것은 수요자이다. 현재 우리나라의 고등교육에 의한 수요요인의 변수로, 인적 측면에서는 입학정원, 제적학생 수가 고려되었으며, 기관측면에서는 고등교육기관 수를 그 변수로 채택하였다. 고등교육기관은 정부의 고등교육 재정지원을 받는 핵심집합체이다.