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1979년 작성된 국철재건 기본 구상안에서 지방철도 대책의 주요 골자는 지방 적자노선을 버스로 전환하거나 또는 제3섹터 철도에 의한 철도수송으로의 전환조치를 강구하는 것이었다. 이를 위해 일본국유철도경영재건촉진특별조치법시행령(1981년 3월11일, 정령 제25호) 을 통해 지방철도 전환 폐선 대상을 선정하는 기준을 작성하였는데, <그림 3-2>에서 보는 바와 같이 1일수송밀도가 4천인 이하인 단계 3인 경우 버스로의 전환을 권장하고, 2천인 이하인 단계 2인 경우 단계적으로 폐선을 권장하며 특히 0.5천인 이하인 단계1의 경우 우선적으로 폐선을 시행하는 기준을 정하였다
국철 재건 방안으로 적자노선을 버스로 대체하는 방안을 세운다. 1일 수송 밀도를 조사하여 단계적으로 폐선을 시행하는 기준을 만들었다.