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먼저 지방자치를 단체자치와 주민자치로 구분하여 논의하는 것에 대해서 살펴본다. 이 논쟁은 독일에서 비롯된다. 독일에서 1808년 지방자치제도(도시법)가 시행된 이후에 19세기 중엽에 와서야 지방자치법에 자치개념이 등장한다. 독일에서 자치개념이 널리 사용되면서 자치개념에 대한 논쟁이 100년을 넘게 지속되었다. 정치적 의미의 자치개념(주민자치)과 법적인 의미의 자치개념(단체자치)간의 논쟁이 있었지만 지방자치의 이해를 돕기는커녕 지방자치를 이해하기 어렵게 만들고 경우에 따라서는 오해하도록 오도하기도 했다. 오늘날 독일에서는 이러한 개념으로 지방자치를 설명하는 견해는 없다(자세한 것은 이기우, 1996 참조). 우리나라에서는 아직도 지방자치를 100년 전의 독일 이론을 답습하여 지방정부와 국가의 관계(외부관계)에서 지방자치는 단체자치이고, 지방정부와 주민과의 관계(대내관계)에서 주민자치라고 설명하는 것이 일반적이다(최창호/강형기,2016,82).
우리나라는 지방자치를 100년 전의 독일 이론을 답습하여 지방정부와 국가의 관계에서 지방자치는 단체자치이고, 지방정부와 주민과의 관계에서 주민자치라고 설명하는 것이 일반적이다.