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수사는 “범죄의 혐의 유무를 명백히 하여 공소의 제기와 유지 여부를 결정하기 위하여 범인을 발견 확보하고 증거를 수집 보전하는 수사기관의 활동”이다. 그런데 현행 형사소송법상의 수사가 개시되는 원인에는 고소 ･ 고발, 현행범 체포, 변사체검시 등 몇 가지 원인으로 개시되지만 검사나 사법경찰관리의 자체의 범죄첩보나 정보수집으로 내사를 거쳐 수사로 전환되는 경우도 있다. 내사를 거치는 경우에는 수사기관이 사건번호(형제번호)를 부여하기 전(즉 입건)이라도 수사행위로 볼만한 구체적인 행위가 외부로 최초로 징표되었는지에 따라 징표되기 전에는 내사로, 징표된 이후에는 수사로 보는 것이 판례의 입장이다. 학설은 검사나 사법경찰관의 사건번호(형제번호)의 부여여부에 따라 형식설과 실질설이 대립되고 있으나 피내사자의 인권보호와 적법절차의 보장을 확보한다는 면에서 보면 실질설이 타당하다.
판례에서 사건번호 부여 전이라도 수사행위의 외부 징표 여부로 징표 전은 내사, 징표 후는 수사로 본다. 이에 학설에서 사건번호 부여여부로 형식설과 실질설이 대립하나, 피내사자의 인권과 적법절차를 위해서는 실질설로 보아야 한다.