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시민질서가 정치계급을 시민으로 대체하겠다는 것을 시사해준다면, “행정규칙”은 그런 시민들의 정치참여를 전제했기 때문에 설정될 수 있었다고 해석할 수 있다. 그러나 루소가 『정치제도론』을 집필할 것을 기획할 때부터 시민의 정치참여를 전제했던 것은 아니라고 할 수 있다. 『제네바 초고』는 “정부의 규범과 시민의 권리의 규칙들”을 살피는 것이 아니며, “따라서 여기에서 중요한 것은 정체의 구성(constitution)이지 운영(administration)이 아니다. 나는 정체에 생명을 주려는 것이지 활동하게 하려는 것은 아니다. 나는 정체의 태엽과 부품을 기술하고, 그것들을 제자리에 배치한다. 나는 기계를 작동 가능한 상태로 만든다. 기계의 운동은 더 지혜로운 다른 이들이 해결할 것”이라고 밝히고 있기 때문이다. 그러나 『사회계약론』에서는 “행정규칙”을 탐색하는 것으로 목적으로 상정하고, 2권 6장 「법에 관하여」에서는 “입법을 통해 그것[정체]에 움직임과 의지를 부여”하며, 3권에서는 정부를 매개로 한 정체의 활동 그리고 4권에서는 그런 정부의 실례를 다룸으로써, 정체의 구성이 아니라 오히려 정체라는 “기계의 운동” 즉 “운영”을 더 비중 있게 다루는 것으로 변하였다.
루소는 『정치제도론』을 기획할 때는 정체의 구성에 대해서만 다루었지만『사회계약론』에서는 시민들의 정치참여를 전제하여 "행정규칙"을 탐색하는 것을 목적으로 놓고 정체라는 운영을 더 중요하게 다루는 것으로 바뀌었다.