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수령의 업무가 성공하기 위해서는 무엇이 필요했을까? 수령 스스로 수령으로서의 강한 책무 의식을 지니는 것, 행정·사법·군사·교육 등 전문적인 정무 역량을 지니는 것, 지방 여러 세력들과 정치적인 관계를 원활하게 유지하는 것 등을 거론할 수 있을 것이다. 목민서는 이러한 여러 요소를 도울 수 있는 방도를 포괄하며 만들어진 책이었다. 조선에서 목민서가 등장하고 유통되는 양상은 시기별로 달랐지만 18세기에 이르러서 최고로 발전했다. 19세기 전반 정약용이 정리한 『목민심서』는, 물론 이전의 목민서들과는 분량이나 성격에서 비교할 수 없는 차이를 보이지만, 이미 조선에서 유통되던 목민서의 경험이 있었기에 만들어 질 수 있었다. 『목민심서』는 조선의 여러 경험을 집대성한 성과였다.
목민서는 수령의 업무를 돕기 위해 책무의식을 갖는 것, 전문적 정무 역량을 갖는 것 등 의 여러 요소를 돕는 방도를 포괄한 책으로, 목민심서는 목민서의 이런 경험을 집대성한 성과였다.