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전통적으로 고등교육은 의무교육의 성격을 지닌 유⋅초⋅중등교육과 달리 엘리트 교육의 성격이 강하였다. 그러므로 대학교육은 수익자부담의 원칙이 지켜져 왔으며 특히 사립대학의 경우에는 설립자 부담의 원칙이 추가 적용되어 왔다. 그러나 1980년 11.4%에 불과했던 대학 취학률은 2000년 52.5%로 20년 만에 Trow(1974)가 제시한 보편화 단계를 넘어섰으며, 2011년 71.4%로 정점에 이르렀다. 고등교육 단계의 재적학생 수의 지속적인 증가현상이나 고등교육 투자수익률이 타 교육단계보다 높은 점 등은 더이상 고등교육을 수익자나 설립자 부담의 원칙만을 적용하는데 한계로 작용하였다.
전통적으로 고등교육은 의무가 아니기에 대학교육은 수익자부담의 원칙이 적용되어 왔다. 그러나 대학 취학률의 급증으로 더이상 수익자부담 원칙은 한계로 작용했다.