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국외문화재 환수정책은 다른 국내 정책과 비교하여 정책행위자의 범위(국내 이해관계자뿐만 아니라 해외 이해관계자까지 포괄된다는 점)에서 차이가 크다고 할 수 있다. 해외문화재를 둘러싼 국제법규의 적용한계, 국내법 간 충돌, 보유국과 반환요구국 간 관계, 국가･기관･개인 등 소유자의 다양성, 정부･민간 주도방식, 국내외 여론 등의 다양한 변수들로 인하여 정책환경이 복잡하며 예측하기 어려운 변화가 많다는 특징이 있다. 따라서 상황에 따른 적절한 전략수립이 필요하며, 이를 위해서는 문화재 환수 정책맥락의 상이성을 반영한 정책설계가 필수적으로 요구된다. 체계적인 정책설계 노력을 통해 인과지식이 축적되지 않으면, 관리해야 하는 환수 사례가 많아지거나, 지나치게 장기간 소요되거나, 새로운 변수가 등장할수록 정책환경의 복잡성은 더해지고, 문제 해답은 요원해질 수밖에 없다. 정책설계는 해당 정책을 둘러싼 정책맥락을 고려하여 가장 적합한 정책 도구를 선택하는 것이기에(Howlett, 2014), 문화재 환수정책 역시 맥락을 고려하여 가장 적합한 정책도구 또는 전략을 탐색할 필요가 있는 것이다. 이를 위한 출발점으로서 문화재 환수 정책환경 이해관계자에 대한 심도있는 분석이 필요하다. 그 이유는 상황에 따라 등장하는 주요 이해관계자 간의 관계관리 노력이야말로 급변하는 정책환경 속에서 정책목적을 달성하는 데 가장 중요한 역할을 하기 때문이다.
국외문화재 환수정책은 법규 간 충돌이나 국가 간 관계, 여론 등 다양한 변수에 따라 정책환경이 급변하기 때문에 상황을 고려한 전략 수립과 정책 설계가 필요하다. 특히 문화재 환수정책의 정책행위자, 즉 국내외 주요 이해관계자는 정책 목적을 달성하는 데에 중추적인 역할을 하기에 이들에 대한 분석이 선행되어야 한다. 