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김재광에 의하면 정책 및 국책사업의 갈등관리에서 법적 측면의 갈등발생 원인으로는 국가정책 및 국책사업의 갈등관리 시스템 및 프로세스의 문제, 이행 절차의 다단계성의 문제, 환경영향평가 및 갈등영향분석의 차이문제, 정보공개와 주민참여의 문제 등을 들 수 있다(김재광, 2013: 36-46). 이들 갈등발생 원인을 구체적으로 살펴보면, 첫째, 국가정책 및 국책사업의 갈등관리 시스템 및 프로세스의 문제이다. 그동안 국가정책 및 국책사업을 둘러싼 수많은 갈등을 종합적･체계적으로 대응하지 못하였을 뿐만 아니라, 객관적･중립적인 갈등관리기구와 투명하고 공정한 갈등관리 프로세스를 운영하지 못해서, 공공갈등 관리가 제대로 이루어지지 못하고 있다. 둘째, 국가정책 및 국책사업 이행절차의 다단계성의 문제이다. 특히 국책사업의 행정절차는 다단계의 행정절차(계획절차, 허가절차 및 환경영향평가절차)로 이루어져 있다. 따라서 국책사업 수행 시 이행절차의 다단계성으로 엄청난 비용이 투입되고, 고도의 계획성, 환경적 타당성, 민주적 정당성이 요청되기 때문에 이행절차에 미비점과 문제가 있을 때는 공공갈등이 필연적으로 수반될 수밖에 없다. 셋째, 국가정책 및 국책사업 이행과정에 있어서 환경영향평가 및 갈등영향분석의 차이문제이다. 국가 중요 정책과 국책사업은 성격상 환경에 중대한 영향을 미치므로 환경영향평가의 문제를 유발하며, 국민생활에 중대하고 광범위한 영향을 주거나 국민의 이해상충으로 인하여 과도한 사회적 비용이 발생할 우려가 있어서 갈등영향분석의 문제도 유발하게 된다. 넷째, 국가정책 및 국책사업 이행과정에 있어서 정보공개와 주민참여의 문제이다. 즉, 국가정책 및 국책사업 이행과정에 있어서 엄밀한 비공개대상 정보가 아닌 정보의 원칙적 공개와 적극적 제공이 이루어지지 않거나, 주민참여가 규정되어 있지만 참여의 대표성이 없는 소극적･형식적 참여가 이루어질 때는 공공갈등이 필연적으로 수반될 수밖에 없다.
정책 및 국책사업의 갈등관리에서 법적으로 갈등이 발생하는 이유는 다음과 같다. 첫째는 관련 시스템과 절차의 문제이고, 둘째는 국가정책과 국책사업을 실행하는데 거쳐야하는 순서가 여러 단계로 이루어져 있다는 점이다. 또한 이러한 정책과 사업을 수행하는데 있어서 환경영향평가나 갈등영향분석에 상당한 차이를 가지며, 마지막으로 정보가 적극적으로 공개되지 않거나 주민 참여가 미미할 때 수반되는 문제를 들 수 있다.