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소위 정책도구연구의 선구자라고 평가받는 Dahl & Lindblom(1953)은 정부가 사용 가능한 다양한 사회경제적 개입수단을 분석한 후, 1970년대 정책도 구에 대한 연구는 도구주의적 접근(instrumental approach)이 지배적인 패러다임이었다(박상원, 2012; 전영한･이경희, 2007). 도구주의 접근방법의 근본적인 발생 배경은 후생경제학자들이 제시하는 시장실패(market failure)이 론으로, 시장에서 완전경쟁이 일어나지 않는 상황에서 정부가 적절한 수단을 동원하여 이를 교정한다는 것이다(전영한･이경희, 2010; 이용식, 2010). 가령 Weimer & Vining(2005)에 따르면 정부는 민간위탁, 바우쳐, 보조금 등의 정책도구들을 통해서 다양한 시장실패 상황을 시정 할 수 있으며, Sterner(2003) 역시 환경분야에서 발생하는 시장실패를 극복하는 방법으로써 정부의 규제를 강조하고 있다.
1970년대 정책도구에 대한 연구는 후생경제학자들의 시장실패를 바탕으로 하는 도구주의 접근방법이 지배적이었는데, Vining는 다양한 정책도구들로, Sterner는 정부 규제로 시장실패를 극복할 수 있다고 한다.