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둘째, 국민-정부-국민 모형인데, 민주주의 국가의 가장 대표적인 규제 형식으로 정부가 규제를 제정하여 규제를 시행하지만, 그 이니셔티브는 국민이 지닌다. 즉, 규제의 원천은 국민이며, 정부는 단순한 중개자의 역할을 수행한다. 그러나 현실적으로는 국민이 주창하지 않은 것을 정부가 이니셔티브를 지니고 수행하는 경우도 많은데 이 경우는 정부가 리더의 역할을 수행한다고 볼 수 있다. 이를 Burns의 리더십과 연결시킬 때, 중개적 역할을 수행하는 정부는 거래적 리더십을 국민의 의도를 읽고 일깨워주는 새로운 규제를 제시하는 정부는 변혁적 리더십을 발휘한다고 볼 수 있다.
국민-정부-국민 모형과는 다르게 현실에서는 정부가 리더의 역할을 수행한다. 이를 Burns의 리더십으로 보면 정부는 변혁적 리더십을 발휘한다.