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다른 한편 국가와 지방의 역할분담은 단순히 수직적 관계에 국한하지 않는다. 국가는 하나의 통합기제(統合機制)로 이루어져 있지만 이번 신종 코로나바이러스 확산 사례에서 보듯이 이를 구성하는 지방은 개별적으로 특수한 다수이다. 국가의 구성성분인 지방끼리는 서로 달라 첫째, 동일한 잣대로 국가의 업무와 지방의 업무를 마름질하기가 어렵고, 둘째, 수평적으로 표준화된 지방업무를 도출하기도 어렵다. 결국 지방은 국가의 하부조직으로서 동일 차원에 속하는 것 같지만 수평적 관점에서 접근하면 여건과 역량이 다른 고유의 존재범위를 지닌다. 그러나 국가의 업무와 지방의 업무가 동일한 잣대로 마름질 되지 않으면 지방에 대한 중앙정부의 보충적 역할을 표준화하기도 어렵다.
국가와 지방의 역할분담은 단순 수직 관계에 국한하지 않는다. 지방은 고유 존재범위를 지닌 다수로 동일 잣대로 표준화된 업무 도출이 어렵지만 수평적으로 보지 않으면 중앙정부의 역할 표준화가 어렵다.