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첫째, 비수급 빈곤층의 파악 문제이다. 일제 조사 등을 통하여 정부가 비수급 빈곤층을 파악하는 시도를 하고 있으나, 그 실효성은 의문이라는 의견이 지배적이었고, 정부 수준에서 비수급 빈곤층에 대한 체계적인 관리 시스템이 작동되는 것은 아니라고 지적되었다. 즉, 비수급 빈곤층 또는 복지 사각지대라는 개념은 존재하지만, 공공복지 전달 체계에서 하나의 대상 집단(target population)으로 범주화되어 체계적으로 정보를 구축하고 관리되지는 못하고 있다는 것이다. 한편 민간 복지 기관의 경우 저소득층과 빈곤층 이용자에 대한 사례 관리가 이루어지는 경우에 한하여 누가 비수급 빈곤층에 해당하는지를 파악하고 있었다.
공공복지 체계에서는 비수급 빈곤층 또는 복지 사각지대라는 개념만 있고 하나의 대상 집단으로는 관리하지 못하고 있었지만 민간 복지 기관에서는 누가 이에 해당하는지를 파악하고 있었다.