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독일정부는 1999년부터 청소년 실업을 감소시키기 위해“청소년 긴급 프로그램”을 추진하였다. 그러나 독일의 노동시장 정책은 수요와 공급의 연계가 원활하지 못하며 특히 청소년들의 경우 교육과 훈련이 곧바로 고용으로 연결되지 않는 사실이 부각되면서 노동 정책에 대한 대대적인 개혁의 필요성이 대두되었다. 이러한 필요성에서 입안된 것이 2002부터 4차에 걸쳐 시행된 소위“하르츠 개혁”이다. 당초 실업 축소와 연방노동청의 구조조정을 목적으로 출발한 이 노동시장 개혁 프로그램은 장기실업자나 고령자와 질적 개발을 통해 취업이 가능한 특정의“문제집단”실업자들을 노동시장에 통합시키는데 초점이 있었다.
독일의 노동시장 정책인 실업 축소와 연방노동청 구조조정을 목적으로 출발한 “하르츠 개혁”은 장기 실업자와 고령자 등의 실업자를 노동시장에 속하게 하는 데 목적이 있었다.