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지방분권은 지방자치를 어느 관점에서 접근하느냐에 따라 방식과 수준이 다를수 있다. 흔히 지방자치의 도구적 토대로 ‘보충성(subsidiarity)의 원칙’을 거론하는 경우가 많다. ‘보충성’은 ‘개인’의 욕구충족을 위한 수단선택과 관련한 접근방식이다. 즉, ‘보충성’이란 ‘개인’의 존재를 기본으로 하되 독자적 ‘개인’의 능력만으로 충족할 수 없는 영역을 접근하는 방식에 해당한다. ‘개인’은 곧 ‘다양성’의 기본적인 구성요소이다. ‘보충성의 원칙’은 ‘개인의 존재’를 우선하 고, 사회나 집단은 ‘개인’의 보조단위로 인식한다. 이러한 관점에서 1985년 유럽연합(EU)은 ‘보충성의 원칙’에 기초하여 ‘유럽지방자치헌장(European Charter of LocalSelf-Government)’을 제정하였다.
1985년 EU는 ‘보충성의 원칙’을 기반으로 ‘유럽지방자치헌장’을 제정하였다. ‘보충성의 원칙은’ 개인을 우선하고, 사회나 집단은 개인을 보조 하는 방식에 해당한다.