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둘째, 기능적 연계 측면의 이해관계자는 청와대, 외교부(장･차관, 주불대사, 외교부 담당자) 등이며, 이들은 정부 간 협상에서 가장 중요한 행위자들임에도 불구하고 전략적 접근을 할 수 있는 대외협상 역량이 부족했다. 가장 중요한 문제로서 정상회담 결과인 ‘교류와 대여’에 있어서 명확한 해석과 입장이 준비되어 있어야 했다. 특히 교류는 우리 문화재를 그만큼 내주어야 하는 것이기 때문에 이 부분은 수용불가로 입장을 명확히 하거나, 수용하더라도 가치, 수량 측면에서 최소화할 수 있는 형식적 명분차원에서 접근할 수 있도록 프랑스와 사전조율이 필요했다. 영구임대 형식의 전시제안을 받아들인 것은 약탈당한 문화재에 대해 ‘대등한 문화재 교환전시’라는 빌미를 제공한 셈이 되었다. 나아가 협상과정에서 2개월 만에 수석대표가 바뀌거나, 문체부의 외규장각 반환에 법적 어려움이 없을 것이라는 전망 등은 정부의 안일한 협상 접근을 보여준다(연합뉴스, 1993b).
기능적 연계 측면에서 청와대, 외교부 등이 중요한 행위자임에도 교류와 대여에 대한 해석이 명확하지 않아 영구임대 형식의 제안을 수용한 것이 빌미가 되어 정부간 협상에서 전략적 접근을 할 수 없었다.