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Lipsky(1980)의 정책집행 모형에서는 시민들과 대면 접촉을 통해 상호작용하는 일선 관료(street-level bureaucrats)가 실질적인 정책결정자로 간주된다. 일선 관료란 일반 시민과 직접 상호작용하면서 직무수행에 있어서 상당한 재량권을 가진 사람이다. 그들로 이루어진 조직과 제도가 일선 관료제이다. 보통의 일선 집행자가 상황이나 사물을 기계나 문서에 의해 처리하는 반면, 일선 관료는 직접 대면하는 고객을 상대하는 사람 처리(people processing)가 주 업무이다. 이들은 관료제적 구조 속에 있지만, 집행 현장의 속성이 복잡하고 다양한 속에서 다소의 전문성을 인정받고 있기 때문에 직무수행에 있어 상당한 자율권과 재량권을 누린다. 이 권한을 누리는 정도만큼 그들이 실질적으로 공공 정책을 형성해간다고 할 수 있다. 교사는 학생과 학부모를 직접 대면하면서 관료제적 구조속에서도 일정한 재량권을 행사하므로 대표적 일선 관료라 할 수 있다.
일반 시민과 직접 상호작용하며 직무수행에 재량권을 가진 관료를 실직적인 정책결정자보고, 이들은 직무수행에 있어 상당한 자율권과 재량권을 누린다. 따라서 교사는 대표적 일선 관료라 할 수 있다.