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2010년 현재 소득이 최저생계비의 100% 이하이면서 기초보장의 혜택을 받지 못하는 ‘ 비수급 빈곤층’ 은 105만 명으로 추정된다(이태진 외, 2011: 153). 이러한 기초보장의 사각지대가 발생하는 원인은 다양하며, 상호 복합적이지만, 대체로 일반적으로 다음과 같은 네 가지 원인을 꼽을 수 있다(한국보건사회연구원, 2005: 2~4). 첫째, 정책적 빈곤 선과 욕구 간의 괴리에 따른 배제로 실재적 학술적 빈곤 선과 정책적 빈곤선(소득 인정액) 간의 괴리에 의해 발생하는 사각지대를 들 수 있다. 둘째, 제도적 배제로 예산 제한, 도덕적 해이(moral hazard) 방지, 정책적 가치 등에 따라 수급권을 제한하기 위한 제도적 장치에 의한 배제로, 주로 부양의무자 기준으로 인한 사각지대를 일컫는다. 셋째, 일선 행정에서의 자의적 판단에 의한 배제이다. 마지막으로, 자발적 배제로 자신의 의지로 공적 보호체계로 진입하지 않음으로 발생하는 배제이다. 이 가운데 첫 번째는 정책 결정상의 문제이므로 논외로 한다면, 수급권을 제한하는 제도적 장치, 일선 공공부조 행정에서 나타나는 배제, 그리고 은둔형 외톨이와 이 스스로 배제되는 세 가지 경우가 본 연구의 범위에 부합하는 기준들이다.
‘비수급 빈곤층’ 등 기초보장의 사각지대가 발생하는 원인은 다음과 같다. 실재적 학술적 빈곤선과 정책적 빈곤선 간의 괴리에 의한 발생, 부양의무자 기준으로 인한 발생, 일선 행정에서의 자의적 판단에 의한 배제로 인한 발생, 자신의 의지로 공적 보호체계로 들어오지 않아 발생하는 것이다.