1990년대 문화복지 정책은 구체적인 고유한 프로그램을 제시하기보다는 문화시설과 프로그램의 보급을 정당화하는 논리로 작용해왔다. 특히 지역의 문화시설 보급을 뒷받침해주는 논리가 되었다. 그 결과 2000년대 중반까지 문화복지 정책은 구체적인 정책 영역을 갖추지 못하고 일반 국민의 문화향유 수준 향상과 같은 추상적 지향성을 제시하는 역할에 머물렀으며, 수요 부문 정책보다는 문화시설 조성 등 국민 전체 대상의 문화환경 개선 사업들이 중심을 차지했다. 2000년대 중반에 이르러서야 문화복지 정책의 전환이 노무현 정부의 주도 아래 이루어졌다. 이전까지의 정책이 보편적 복지정책을 지향했다면 노무현 정부는 ‘사회적 취약계층’으로 대상을 특정화하고 ‘선별적’ 문화복지 정책을 선택했으며 이를 통해 소득계층 간 문화향유의 격차를 해소하고자 했다(용호성, 2012).
90년대의 문화복지 정책은 문화시설과 프로그램의 보급을 정당화하는 논리로서 존재했는데, 그 결과 2000년대 중반까지 문화복지는 구체적인 정책 영역을 구성하지 못하고 추상적인 역할만 하게 됐다.