작은도서관의 이용자가 이동에 제약이 있는 유아, 노인들처럼 도보만을 이용할 수 있는 이용자들이 많은 경우, 아래의 그림과 같이 봉사대상 범위보다는 이용자의 이동 가능 반경이 적용되고 자신의 도보이동반경 내에 다수의 도서관이 존재하지 않는 한 그 도서관은 해당 이용자에게 독점적 지위를 부여받게 되어 공공도서관에 대해서는 대체재의 역할을 수행하게 되는데, 이러한상황을 해결하기 위해서는 작은도서관이 수없이 늘어났을 때 납세자의 세금이라는 한정된 자원을 최대한 효율적으로 배분해야 하는 지자체의 특성상 사회적 동의가 전제되어야 하므로 보완체계의 기능이 필요하다.
작은도서관 이용자가 도보이동반경 내에 다수의 도서관이 없는 한 대체재의 역할을 수행하는데, 도서관이 늘어났을 때 특성상 사회적 동의가 필요하므로 보완체계가 요구된다. 