노무현 정부 초기에는 시민사회 등 시민문화운동단체와 가치가 중시되고 시민문화가 강조되면서 이에 대한 이론적 배경으로 문화민주주의가 중요한 의제가 되었다. 또한 순수예술의 위기가 확산되면서 “기초예술의 위기”와 지원이 강조되고, 예술정책에서의 자율성의 가치가 확산되면서 취약계층을 위한 문화복지는 상대적으로 소홀히 되었다. 그러나 양극화 문제가 사회문제가 되면서 취약계층 및 취약지역 대상의 문화복지가 본격적으로 추진되었다. 2004년 복권기금이 문화분야에 전입되면서 취약계층 대상의 문화복지 사업이 추진되었고, 국고 등에서도 당시의 양극화 현상으로 문화복지 범위 대상을 축소하여 명확히 하였다. 또한 복권기금 전입과 연계하여 문화예술교육이 2006년 법으로 제도화되면서 제도적으로 추진되었고, 이후 복권기금 등이아닌 정부 일반회계 예산으로 확보하여 강화되었다. 또한 정부의 국정과제와 연계한 취약지역에 대한 정책, 이주민 증가와 글로벌화에 대응한 이주민 문화복지, 고령화 사회의 진전에 따른 노인 문화복지 정책 등이 강조되었다. 그러나 이때까지도 문화복지는 명확한 전략과 목표에 의한 접근 보다는 사업 중심의 접근이었다고 할 수 있다.
노무현 정부 초기 문화민주주의의가 강조되는 한편 양극화 문제가 대두되었다. 이에 복권기금을 중심으로 취약계층에 대한 문화복지가 본격 추진되었다. 그러나 명확한 목표가 결여된 사업 중심의 접근에 그쳤다.