제주도민이 부담하는 역 중에서 목자(牧子)가 가장 고역이었다. 반면에 관속(官屬)이 가장 편하여 누구나 목자역을 피하기 위해 제주목 관아 등 관아 각반(各般) 명목의 하인이 된 자가 무려 수 천 명에 달하였다. 목자는 고실마(故實馬)를 대신하여 징발할 때에는 동색마(同色馬)의 폐단으로 이를 마련하느라 처자식을 파는 자가 비일비재하였다. 이에 관속에 소속된 자 중에서 글자를 모르는 자 100여 명을 차출하여 목자에 충당하였다. 그리고 다른 역 중에서 목자역을 담당하기에 합당한 자를 모아서 목자의 개수안(改修案)을 임시변통으로 정하여 색리(色吏)가 중간에서 조종하는 폐단을 없앴다.
제주도민이 폐단이 많은 목자를 기피하고 관속으로 몰리자 관은 다른 역에서 목자의 개수안을 정해 폐단을 없애고 관속 중  글자 모르는 자 100여 명을 뽑아 목자로 충당했다.