A (In)Constitucionalidade da Lei estadual do Rio Grande do Sul n. 15.223/18: Uma análise da competência legislativa do mar territorial - Âmbito Jurídico - Educação jurídica gratuita e de qualidade
A (In)Constitucionalidade da Lei estadual do Rio Grande do Sul n. 15.223/18: Uma análise da competência legislativa do mar territorial
The (un) constitutionality of the rio grande do sul´s law n. 15.223/18: an analysis of the legislative competence of the territorial sea
Pedro Henrique Freire Vazatta[1], Gabrielle Thamis Novak Fóes[2], Maria Eugênia Furtado[3]
Resumo: O presente relato de pesquisa tem-se por objeto analisar a (in) constitucionalidade da Lei Estadual n. 15.223/18 no que tange a possibilidade de o Estado costeiro legislar sobre o mar territorial brasileiro. Nessa concepção, a relevância da pesquisa justifica-se a partir do momento em que foi publicada a Lei Estadual nº15.223/2018 que regulamenta a Política Estadual de Desenvolvimento Sustentável da Pesca no Estado do Rio Grande do Sul e cria o Fundo Estadual da Pesca, pois atividades pesqueiras foram prejudicadas no Estado por dispositivos com resquícios de inconstitucionalidade que legisla sobre o mar territorial. Assim, assume-se como problema de pesquisa o seguinte questionamento: É possível o Poder Legislativo do Rio Grande do Sul legislar sobre a zona do mar territorial? Assim o objetivo geral da pesquisa consiste em analisar a (in) constitucionalidade da Lei Estadual n. 15.223/18 no que tange a possibilidade de o Estado costeiro legislar sobre o mar territorial brasileiro. Quanto a metodologia científica aplicada, utilizou-se como parâmetro o método indutivo. Constatou na pesquisa a competência para legislar sobre o mar territorial é do Congresso Nacional e que tramita no Supremo Tribunal Federal uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6218.
Palavras-chave: Bem Público da União. Mar Territorial. Lei Estadual nº15.223.2018. Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6218.
Abstract: The present report of the research aims to analyze an (in) constitutionality of State Law no. 15.223 / 18 regarding the possibility of the coastal State legislating over the Brazilian territorial sea. In this conception, the promotion of research is justified from the moment the State Law nº 15.223/2018 was published, which regulates the State Policy for Sustainable Development of Fisheries in the State of Rio Grande do Sul and creates the State Fund for Fisheries , because fishing activities were harmed in the State by devices with traces of unconstitutionality that legislate over the territorial sea. Thus, assume as a research problem in the following question: Is it possible for the Legislative Power of Rio Grande do Sul to legislate over the territorial sea zone? Thus, the general objective of the research is to analyze the (in)constitutionality of State Law no. 15.223/18 regarding the possibility of the coastal State legislating over the Brazilian territorial sea. As for the applied scientific methodology, the inductive method was used as a parameter. It was found in the research that the National Congress has the competence to legislate on the territorial sea and that a Direct Action of Unconstitutionality (ADI) 6218 is being processed at the Supreme Federal Court.
Keywords: Federal´s commonweal. Territorial Sea. State Law nº15.223/2018. Direct Action of Unconstitutionality (ADI) 6218.
Sumário: Introdução. 1. Norma constitucional de legislar sobre o mar territorial. 1.1. Entes da República Federativa do Brasil. 1.2. Bem da União: Mar territorial. 2. Lei estadual nº 15.223, de 5 de setembro de 2018. 3. Análise da (im) possibilidade do estado do Rio Grande do Sul legislar sobre a competência do mar territorial brasileiro e Ação Direta de Incosntitucionalidade (ADI) 6218. 4.Conclusão. 5. Referências.
A presente pesquisa surgiu por meio da controvérsia da Lei Estadual nº15.223/2018 que regulamenta a Política Estadual de Desenvolvimento Sustentável da Pesca no Estado do Rio Grande do Sul, na qual, veda a atividade de pesca de embarcações de rede de arrasto nas 12 milhas náuticas do Estado do Rio Grande do Sul.
Sendo assim, ressalta-se a importância de abordar as matérias de cunho constitucional, no que tange, principalmente o bem público mar territorial compreendendo as 12 milhas náuticas da costa brasileira, verificando-se aí, a possibilidade de norma estadual estar violando preceitos e norma constitucional, especialmente no aspecto formal.
Assim, assume-se como problema de pesquisa o seguinte questionamento: É possível o Poder Legislativo do Rio Grande do Sul legislar sobre a zona do mar territorial? Por conseguinte, estabeleceu-se como objetivo geral de pesquisa: analisar a (in) constitucionalidade da Lei Estadual n. 15.223/18 no que tange a possibilidade de o Estado costeiro legislar sobre o mar territorial brasileiro.
Nessa lógica, os objetivos específicos se estabelecem da seguinte forma fracionada: 1) Tratar sobre a competência legislativa da União quanto a matéria do mar territorial; 2) Destacar aspectos importantes da Lei Estadual n. 15.223/18, principalmente dispositivos que estejam eivados de suposta inconstitucionalidade; e por fim, mas não menos importante 3) Analisar a (im) possibilidade do Estado do Rio Grande do Sul legislar sobre a competência do mar territorial brasileiro e Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6218.
De acordo com os objetivos específicos, a presente temática será apresentada em três tópicos.
No primeiro será tratado sobre as normas constitucionais de legislar sobre o bem público mar territorial. Com fundamentação doutrinaria e legal, pretende-se verificar os Entes da República Federativa do Brasil de 1988 e a repartição de competência por serem dotados de autonomias. Busca-se esclarecer o Ente federativo que tem o domínio do mar territorial e de quem tem atribuição para legislar.
No tópico 2, destacar-se-á o princípio, objetivos e nuances previstas na Lei Estadual do Rio Grande do Sul n. 15.223/18. Além de demonstrar a sua aplicabilidade aos sujeitos destinatários da lei e sua jurisdição.
No tópico 3, a discussão será voltada para temática da competência legislativa sobre o bem mar territorial, que compreende as 12 milhas náuticas da costa brasileira. Deste modo, verificando possíveis resquícios de inconstitucionalidade formal na Lei Gaúcha nº 15.223/18.
Quanto à metodologia da pesquisa, foi utilizado o método indutivo, pois partiu-se de premissas específicas para se chegar a uma conclusão geral. Nas diversas fases da Pesquisa, foram acionadas as Técnicas do Referente, da Categoria, do Conceito Operacional e da Pesquisa Bibliográfica.
1. Norma constitucional de legislar sobre o mar territorial.
1.1 Entes da república federativa do brasil.
Antes mesmo de desenvolver a ideia das normas constitucionais sobre o mar territorial, bem público da União, é necessário mencionar sobre a existência da estrutura básica da Federação brasileira. Nesta ordem, a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil está prevista no art. 18, "caput", da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88) (SILVA, 2014, p. 475).
Nesse sentido, a CRFB88 elencou a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios como entidades que integram a estrutura federativa brasileira e compõe a forma de um Estado Federal (SILVA, 2014, p. 475).
Frisa-se que este "princípio fundamental de caráter geral e estruturante, o princípio federativo é a correspondente forma federativa de Estado" está elencado como cláusula pétrea, o que garante que nem mesmo emenda constitucional aprovada por unanimidade pela Câmara e Senado poderá alterar a composição de Estado Federal no Brasil (SARLET, 2015, p. 830).
No que se refere a cláusula pétrea na CRFB88, é expressa no art. 60, §4º, inc. I: "Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado". Trata-se de uma limitação expressa ao poder de reformar a Constituição, pois está prevista textualmente, sendo um núcleo intangível (MORAES, 2009, p. 602-603).
O Estado Federal possui soberania que "é entendida como poder de autodeterminação plena, não condicionado a nenhum outro poder, externo ou interno". Assim a forma federativa do Estado segue parâmetros constitucional, na qual, "é o seu fundamento jurídico e instrumento regulador" (MENDES; BRANCO, 2015, p.814).
Como já mencionado, os Estado Federal têm atributo próprio que é a soberania, que seu poder constitucional é pleno. Já Os Estados-membros possui autonomia que é conferido a descentralização do poder constitucional a eles, não se confundindo o conceito de soberania como já explicado (MENDES; BRANCO, 2015, p.814).
Paulo Gustavo Gonet Branco explica que "autonomia significa capacidade de autodeterminação dentro do círculo de competência traçado pelo poder soberano" (MENDES; BRANCO, 2015, p.814). Aprofundando mais sobre o assunto:
"Autonomia importa, necessariamente, descentralização do poder. Essa descentralização é não apenas administrativa, como, também, política. Os Estados-membros não apenas podem, por suas próprias autoridades, executar leis, como também é-lhes reconhecido elaborá-las. Isso resulta em que se perceba no Estado Federal uma dúplice esfera de poder normativo sobre um mesmo território e sobre as pessoas que nele se encontram, há a incidência de duas ordens legais: a União e a do Estado-membro" (MENDES; BRANCO, 2015, p.814).
Em outras palavras, José Afonso da Silva destaca que autonomia é a capacidade de agir dentro de círculo preestabelecido pela Constituição. "É, pois, pode limitado e circunscrito e é nisso que se verifica o equilíbrio da federação, que rege as relações entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, todos autônomos nos termos da Constituição (art.18) (2016, p.484).
Como visto, o poder soberano confere autonomia para cada um de seus entes, repartindo competência administrativa e política, permitindo que os Estados-membros possua uma autoconstituição, executando e elaborando suas leis, mas se submetendo as normas imposta pela Constituição Federal. Paulo Gustavo Gonet Branco ensina que a repartição de competência "consiste na atribuição, pela Constituição Federal, a cada ordenamento de uma matéria que lhe seja própria" (MENDES; BRANCO, 2015, p.814-815).
Nesse sentido, para Luis Roberto Barroso a repartição de competência, autonomia e a participação são elementos que caracterizam o Estado Federal:
De forma sumária, a caracterização do Estado Federal envolve a presença de três elementos: a) repartição de competências, por via da qual cada entidade integrante da Federação receba competências políticas exercitáveis por direito próprio, frequentemente classificadas em político-administrativas, legislativas e tributárias; b) a autonomia de cada ente, descrita classicamente como o poder de autodeterminação exercido dentro de um círculo pré-traçado pela Constituição, que assegura a cada ente estatal poder de auto-organização, autogoverno global, do poder nacional, o que tradicionalmente se dá pela composição partidária do Senado Federal, onde todos os Estados têm igual representação (2009, p. 172)..
Alexandre de Moraes elucida que "a autonomia das entidades federativas pressupõe repartição de competências legislativas, administrativas e tributárias, sendo, um dos pontos caracterizadores e asseguradores do convívio do Estado Federal" (2009, p.297).
Destaca-se o conceito de competência elaborado por José Afonso da Silva:
"Competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade ou a um órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões. Competências são as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções" (2006, p.484).
Ressalta-se que no Brasil "a própria Constituição Federal estabelecerá as matérias próprias de cada um dos entes federativos, União, Estados-membros, Distrito Federal e Munícipios, e partir disso poderá acentuar a centralização de poder, ora na própria Federal, ora nos Estados-membros" (MORAES, 2009, p. 297).
Nesse sentido, o Princípio que direciona a repartição de competência dos entes do Estado Federal é o da predominância do interesse. Assim os Entes Federativos possuem os seguintes interesses: a União interesse geral, Estados interesse regional, Municípios interesse local e o Distrito Federal pela regra da CRFB88 no art. 32, §1º, cabe aquelas matérias de interesse regional e local, com exceção do art. 22, XVII, da CRFB88 (MORAES, 2009, p. 298).
Feita esta passagem de como se organiza a política e administração da República Federativa do Brasil, e como se divide a repartição de cada ente federativo, busca-se para o presente estudo tratar somente da entidade União, na dimensão de seus bens, principalmente o mar territorial e competência para legislar.
1.2. Bem da união: mar territorial
É necessário destacar que no Brasil "a União é o fruto da junção dos Estados entre si, é a aliança indissolúvel destes. É quem age em nome da Federação" (MENDES; BRANCO, 2015, p.818).
Dessa forma, "a união é entidade federativa autônoma em relação aos Estados-membros e munícios, constituindo pessoa jurídica de Direito Público Interno, cabendo-lhe exercer as atribuições da soberania do Estado brasileiro" (MORAES, 2009, p. 274).
Tendo em vista, o poder de soberania nas tomadas de decisões de interesse público, "no plano legislativo, edita tanto leis nacionais – que alcançam todos os habitantes do território nacional e outras esferas da Federação – como leis federais – que incidem sobre os jurisdicionados da União[…]" (MENDES; BRANCO, 2015, p.829).
Nessa perspectiva, a CRFB88 amparou bens da união como atribuição de competência com interesse público em geral. No art. 20 da CRFB88 elenca-se os bens de domínio da União:
"I – os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos; II – as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei; III – os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005) V – os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; VI – o mar territorial; VII – os terrenos de marinha e seus acrescidos; VIII – os potenciais de energia hidráulica; IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo; X – as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos; XI – as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios".
Como se percebe, a União é titular do direito real mar territorial (art. 20, inc. VI, CRFB88). Assim, o art. 98 do Código Civil conceitua bens público como: "são públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem" (BRASIL, Código Civil, 2002).
Logo em seguida o Código Civil prevê no art. 99, inc. I, os bens públicos de uso comum do povo, enquadrando os rios, mares, estradas, ruas e praças. O Autor José Cretella Neto define que "para o geógrafo, mar é o conjunto dos vastos espaços de água salgada" (CRETELLA NETO, 2012, p.542).
Quanto a atuação do Brasil no campo Direito Internacional, foi abordado na Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), em Montego Bay, na Jamaica, no ano de 1982. "O Brasil assinou a convenção naquela mesma data, juntamente com outros 118 países, mas só a ratificou em 1993; a CNUDM só entrou em vigor em 16 de novembro de 1994" (MARINHA DO BRASIL, 2019).
Na dimensão jurídica brasileira, a Lei nº 8.617, de 4 de janeiro de 1993 define os limites do mar territorial em seu art. 1º, "o mar territorial brasileiro compreende uma faixa de doze milhas marítima de largura, medidas a partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular, tal como indicada nas cartas náuticas de grande escala, reconhecidas oficialmente no Brasil".
José Afonso da Silva confere a soberania brasileira diante do seu território, compreendendo o mar territorial, vale-se assim, seus apontamentos no que diz respeito ao art. territorial (art. 20, inc. VI, CRFB88).
O MAR TERRITORIAL. A soberania do Estado Brasileiro, por força do art. 20, VI, da CF, se estende a uma zona adjacente a seu território, chamada "mar territorial", fixada em 12 milhas marítimas pela Lei 8.617, de 4.1.1993 (revogado, assim, o Decreto-lei 1.098/1970, que a fixava em 200 milhas), ajustando-se, com isso, ao art. 3º da Convenção da ONU, DE 1982 (Montego Bay/Jamaica) sobre o Direito do Mar, subscrita pelo Brasil. As águas situadas no mar territorial fazem parte das águas interiores, públicas e de uso comum, inclusive para passagem de navios estrangeiros (Convenção citada, art. 8ª, ns. 1 e 17; Código de Águas, art. 2º, "a"; e Lei 8.617/1993, art. 3º, §2º); as que se acham além da linha de base do mar territorial (zonas contíguas e alto-mar) são externas)"(SLVA, 2007, p.257).
É oportuno mencionar que o art. 3, inc. I, do Decreto nº 5.300 de 7 de dezembro de 2004, considera o mar territorial como patrimônio nacional:
"Art. 3º A zona costeira brasileira, considerada patrimônio nacional pela Constituição de 1988, corresponde ao espaço geográfico de interação do ar, do mar e da terra, incluindo seus recursos renováveis ou não, abrangendo uma faixa marítima e uma faixa terrestre, com os seguintes limites: I- faixa marítima: espaço que se estende por doze milhas náuticas, medido a partir das linhas de base, compreendendo, dessa forma, a totalidade do mar territorial;"
Observe-se, ainda, que a doutrina compreende que o Território brasileiro em uma dimensão terrestre, espacial e marítima, onde a União tem atribuições políticas e jurídicas, com exclusividade sobre seus bens e limites estabelecidos constitucionalmente. Assim Canotilho, Mendes e Sarlet et al. (2018, Sem paginação), ensinam:
"O território inclui, inicialmente, todas os pontos do país, isto é, todas suas porções terrestres, divididas nas várias unidades federadas, distrito federal, estados e municípios. É definido por um limite espacial no qual o Estado suas atribuições políticas e jurídicas, com exclusividade, sobre pessoas e bens que nesse limite se encontrem. Trata-se de um espaço terrestre, marítimo, lacustre e aéreo, no qual a soberania estatal é exercida. Há também vários outros espaços territoriais que, sujeitos à soberania brasileira, também se incluem no conjunto indicativo de território nacional. Para esse efeito inclui-se o mar territorial brasileiro".
Portanto ao falar que a União exerce sua soberania diante do seu bem público mar territorial, que é de interesse público geral, estabelece a CRFB88, atribuições legislativas para o Congresso Nacional elaborar Leis sobre matéria de competência da União.
Assim a norma contida no art. 48, inc. V, da CRFB88, é expressa que:
"Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: V – limites do território nacional, espaço aéreo e marítimo e bens do domínio da União;" (Grifo nosso)".
Ao analisar o dispositivo, cabe ao Congresso Nacional legislar sobre os limites do território nacional, espaço aéreo e marítimo, e por um outro lado bens do domínio da União.
Assim "os limites são as linhas divisórias ou de separação (retas, curvas ou sinuosas) que definem geometricamente a extensão precisa do território do Estado" (CANOTILHO [et al], 2018, sem paginação). Na qual, a título de exemplo, o Congresso Nacional já legislou sobre o limite do mar territorial, Lei nº 8.617, de 4 de janeiro de 1993, definindo o mar territorial no limite de doze milhas marítima, assunto já tratado neste relato de pesquisa.
Por um outro viés cabe ao Congresso Nacional legislar também sobre os bens do domínio da União, aqueles que estão contidos no art. 20 da CRFB88. Então percebe-se que o bem de domínio da união, mar territorial, é da atribuição do Congresso Nacional, na qual é formalizado segundo o processo legislativo estabelecido nos art. 61 e 69 da CRFB/88.
2. Lei Estadual nº 15.223, de 5 de setembro de 2018.
De começo, faz-se de objetivo específico para o presente tópico, explanar sobre os principais aspectos da Lei Estadual nº 15.223/2018, do Estado do Rio Grande do Sul, sancionada pelo Governador daquele Estado, que "institui a Política Estadual de Desenvolvimento Sustentável da Pesca no Estado do Rio Grande do Sul e cria o Fundo Estadual da Pesca" (DOE nº172, 2018).
A Lei Estadual nº 15.223/2018, foi publicada no Diário Oficial do Estado do Rio Grande do Sul, nº172, Porto Alegre, quinta-feira, 6 de setembro de 2018, sob o número de protocolo: 2018000151803. (DOE, 2018, p.5).
Frisa-se, portanto, que a elaboração da lei sustentável da pesca, teve o intuito de proibir práticas danosas de pesca, […] "proteger ecossistemas marinhos, permitir o aumento da produtividade e garantir o futuro da pesca" (OCEANA,2018).
Por meio de estudos realizados pelos pesquisadores da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (FURG), foi relatado que durante 5 meses de levantamento informações e análise de dados, […] "foi constatado que o afastamento da pesca de arrasto para 12 milhas poderá aumentar o ICMS do Estado e o número de espécie que hoje estão sendo prejudicadas" (GAUCHAZH, 2018).
Entretanto, como disposições gerais da Lei nº 15.223/2018, é evidente objetivo destacado no art. 1, que é promover o desenvolvimento sustentável do exercício da atividade pesqueira:
"Art. 1º Fica instituída a Política Estadual de Desenvolvimento Sustentável da Pesca no Estado do Rio Grande do Sul, objetivando promover o desenvolvimento sustentável da atividade pesqueira como forma de promoção de programas de inclusão social, de qualidade de vida das comunidades pesqueiras, de geração de trabalho e renda e de conservação da biodiversidade aquática para o usufruto desta e das gerações futuras. Parágrafo único. Esta Lei é aplicável a toda atividade de pesca exercida no Estado do Rio Grande do Sul, incluindo a faixa marítima da zona costeira, em conformidade com o disposto no art. 3º, inciso I, do Decreto Federal nº 5.300, de 7 de dezembro de 2004, e no art. 1º da Lei Federal nº 8.617, de 4 de janeiro de 1993 (Grifo nosso)".
No art. 6 da referida lei, nota-se a classificação da atividade pesqueira, dividindo-se em comercial e não comercial: a) comercial visa atividade pesqueira artesanal e industrial; e b) não comercial refere-se aquelas, de caráter científico, de subsistência e amadora ou desportiva.
Ainda, a lei põe obrigação de todos os sujeitos envolvidos com atividade pesqueira no Estado do Rio Grande do Sul, como: zelar pelo meio ambiente, fornecer informações relevantes à estatística pesqueira e informações a respeito da origem do pescado para efeitos de fiscalização (art.12 e 13).
Outro ponto relevante a ser abordado das disposições gerais da lei é que atividade pesqueira se limita faixa marítima da zona costeira do Estado do Rio Grande do Sul, afirmando estar em conformidade com as Leis federais sobre o mar territorial.
A faixa marítima, assunto abordado no tópico anterior, "[…] compreende uma faixa de doze milhas marítima de largura, medidas a partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular, tal como indicada nas cartas náuticas de grande escala, reconhecidas oficialmente no Brasil (Lei nº 8.617.93)".
Aqui cumpre lembrar que a faixa marítima corresponde ser o mar territorial, bem público da União (art. 20, inc. VI da CRFB/88). Já de acordo com a Lei nº 15.223/2018, a aplicabilidade da lei se limita as 12 milhas da costa do Estado do Rio Grande do Sul.
Os objetivos elencados pela Lei Estadual nº15.223.2018, estão previstos nos incisos do art. 4º, no qual, é de suma importância destacar eles, pois representa o que a Lei pretende buscar.
"Art. 4º São objetivos da Política Estadual de Desenvolvimento Sustentável da Pesca no Estado do Rio Grande do Sul: I – garantir o desenvolvimento sustentável da atividade pesqueira como fonte de alimentação, trabalho, renda, cultura e lazer, promovendo o uso dos recursos pesqueiros, bem como a otimização dos benefícios econômicos decorrentes, em harmonia com a preservação e a conservação do meio ambiente e da biodiversidade; II – promover o ordenamento no território do Estado do Rio Grande do Sul, incluindo o mar territorial, das formas e dos métodos de exploração dos recursos pesqueiros, bem como os petrechos, áreas e épocas propícias às atividades; III – promover a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico do setor; IV – garantir que a Política Estadual de Desenvolvimento Sustentável da Pesca seja embasada nos melhores dados científicos disponíveis, aliados ao conhecimento ecológico tradicional dos pescadores; V – fomentar a pesquisa, a capacitação, a assistência técnica e a extensão pesqueira; VI – incentivar a criação de infraestrutura para armazenagem, conservação e processamento de pescados; VII – fomentar o incentivo às cooperativas, aos sindicatos, às associações e às colônias de pescadores, garantindo principalmente a capacitação dos pescadores artesanais e promovendo o manejo comunitário dos recursos pesqueiros; VIII – promover a qualidade de vida das comunidades pesqueiras, garantindo o acesso às políticas públicas; IX – preservar, conservar e recuperar os recursos dos ecossistemas, prevenindo a extinção de espécies aquáticas vegetais e animais, bem como garantir a reposição natural dos estoques; X – incentivar a adoção de medidas de conservação ambiental, o respeito aos saberes tradicionais, e a formação em gestão pesqueira; e XI – viabilizar linhas de crédito de fácil acesso para o setor pesqueiro, compatibilizando o fomento e a sustentabilidade do meio ambiente."
Esses objetivos pretendem alcançar a sustentabilidade social, econômica e ambiental da atividade pesqueira. A sustentabilidade constitui ser um princípio, dentre outros contidos no art. 2, norteador da Política Estadual de Desenvolvimento Sustentável da pesca.
Justifica-se destacar este princípio, pois em âmbito internacional, estão correlatos aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) que buscam atingir, por meio de seus objetivos e metas, a qualidade de vida para todos (AGENDA 2030).
E para isso, a lei estabelece norma proibitiva para garantir a sustentabilidade da atividade pesqueira no Estado. O Art. 30, inc. VI, alínea e, da Lei nº 15.223/2018: prevê a "proibição da pesca mediante a utilização de toda e qualquer rede de arrasto tracionada por embarcações motorizadas, em todo território do Estado do Rio Grande do Sul, incluindo as 12 milhas náuticas da faixa marítima da zona costeira do Estado" (RIO GRANDE DO SUL, 2018).
Nota-se, mais uma vez a Lei Estadual nº 15.223/2018, estabelece o limite das 12 milhas náuticas da faixa marítima da costa do Estado do Rio Grande do Sul. Proibindo a atividade pesqueira e legislando sobre um bem da União.
Portanto, somente será pertinente abordar no próximo tópico, uma análise técnica de competência para legislar sobre o mar territorial e a possibilidade de ser declarada a inconstitucionalidade da Lei nº 15.223.2018.
3. Análise da (Im)possibilidade do Estado do Rio Grande do Sul legislar sobre a competência do mar territorial brasileiro e ação direta de incosntitucionalidade (ADI) 6218.
Em uma análise técnica e gramatical da CRFB/88 sobre o bem público mar territorial, como já visto anteriormente, o art. 48, inc. V, atribui ao Congresso Nacional competência de legislar sobre limites do território nacional e os bens público da União. (BRASIL, CRFB/88 1988, sem paginação)
Em contrapartida, o Estado do Rio Grande do Sul por meio de Lei Estadual nº 15.223/2018, legislou sobre a Política Estadual de Desenvolvimento Sustentável da Pesca e estabeleceu nos art. 1, parágrafo único e art. 30, inc. VI, alínea "e", sobre aplicação da referida lei gaúcha na zona marítima costeira do estado impactando na atividade pesqueira (RIO GRANDE DO SUL, 2018).
Assim, faz-se necessário abordar os artigos de Lei:
"Art. 1º Fica instituída a Política Estadual de Desenvolvimento Sustentável da Pesca no Estado do Rio Grande do Sul, objetivando promover o desenvolvimento sustentável da atividade pesqueira como forma de promoção de programas de inclusão social, de qualidade de vida das comunidades pesqueiras, de geração de trabalho e renda e de conservação da biodiversidade aquática para o usufruto desta e das gerações futuras. Parágrafo único. Esta Lei é aplicável a toda atividade de pesca exercida no Estado do Rio Grande do Sul, incluindo a faixa marítima da zona costeira, em conformidade com o disposto no art. 3º, inciso I, do Decreto Federal nº 5.300, de 7 de dezembro de 2004, e no art. 1º da Lei Federal nº 8.617, de 4 de janeiro de 1993."
Art. 30 É proibida a pesca: VI – mediante a utilização de: e) toda e qualquer rede de arrasto tracionada por embarcações motorizadas, em todo território do Estado do Rio Grande do Sul, incluindo as 12 milhas náuticas da faixa marítima da zona costeira do Estado. (RIO GRANDE DO SUL, 2018)".
Com fundamento do que já foi exposto sobre as 12 milhas náuticas do mar territorial, a CRFB/88, Lei Federal nº 8.617/1993 e Decreto Federal nº 5.300/04, conclui-se que é um bem de domínio público da União e que, no entanto, a atribuição legislativa é do Congresso Nacional.
Assim, esses aspectos merecem ser destacado, pois há indagações de inconstitucionalidade ou não da Lei Estadual nº 15.223/2018, a partir do momento em que legisla sobre o mar territorial.
Nesse sentido, Darcy Azambuja faz ponderações sobre a categoria Inconstitucionalidade: "toda a lei ordinária que, no todo ou em parte, contrarie ou transgrida um preceito da Constituição, diz-se inconstitucional" (AZAMBUJA, 1988, p.172).
José Joaquim Gomes Canotilho, entende que "inconstitucional é toda lei que viola os preceitos constitucionais" (CANOTILHO, 1998, p.878)
Contudo, no Brasil, cabe propor Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) perante o Supremo tribunal Federal (STF), para declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, seja federal, estadual ou distrital, editados após a promulgação da Constituição Federal e que ainda se encontrem em vigor (MORAES, 2018, sem paginação).
No art. 102, inc. I, alínea a, da CRFB/88 expressa que "compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe processar e julgar, originariamente, a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal" (BRASIL, CRFB/88, 1988)
Logo em seguida, nos incisos do art. 103 da CRFB/88, elenca-se os legitimados a propor ADI:
"Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: I – o Presidente da República; II – a Mesa do Senado Federal; III – a Mesa da Câmara dos Deputados; IV – a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; V – o Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI – o Procurador-Geral da República; VII – o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII – partido político com representação no Congresso Nacional; IX – confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. (BRASIL, CERFB/88, 1988)".
Na suposta violação da norma constitucional, foi protocolada, dia 14/08/2019, no STF, uma ADI, nº 6218, contra dispositivos da Lei Estadual do Rio Grande do Sul, Lei nº 15.223/2018, no qual, o número de origem é nº 6218, 00273735320191000000. (BRASIL, STF, 2019) [4]
O Partido Liberal (PL) requer o reconhecimento da inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 1° da Lei Estadual n° 15.223, de 5 de setembro de 2018, do Estado do Rio Grande do Sul, assim como a alínea "e" inciso IV do art. 30 da mesma norma gaúcha (STF, 2019).
Para o respectivo Partido Político, existem "erros jurídicos crassos", como exemplo: i) "a inconstitucionalidade latente da competência do Estado para legislar sobre bem público da União", considerando que a lei gaúcha criou uma vedação à pesca na faixa marítima brasileira, algo que somente poderia ocorrer se fosse votada e aprovada norma pelo Congresso Nacional; ii) que a competência legislativa concorrente não poderá ser exercida quando a matéria abranger bem de titularidade da União; iii) que compete ao Instituto Chico Mendes de Conservação e Biodiversidade (ICMBIO) promover estudos das regiões marítimas onde a pesca poderá ser exercida ou não (Grifo nosso) (BRASIL, STF, 2019).
Várias entidades habilitaram-se na qualidade de amicus curiae, demonstrando o reflexo social que a matéria impõe, a saber: Federação dos Sindicatos dos Pescadores do Rio Grande do Sul, Estado de Santa Catarina, Município de Rio Grande/RS, Município de Penha/SC, Município de Tramandai, Federação dos Pescadores e Aquicultores do Rio Grande do Sul, Sindicato dos Armadores da Pesca do Estado do Rio Grande do Sul e Defensoria Pública da União (BRASIL, STF, 2019).
Após a apresentação das manifestações inciais dos amicus curiae, o Ministro Relator Celso de Mello proferiu seu voto, oportunidade que reconheceu a possibilidade real de dano ao meio ambiente em "face do caráter predatório assumido pela pesca com emprego da técnica de arrasto", com o registro que a referida decisão demandará a apreciação do Plenário do STF, indeferindo o pedido de medida cautelar, ou seja, sendo mantida a aplicabilidade dos dispositivos da lei questionados na ADI nº 6218 (Grifo nosso) (BRASIL, STF, 2019).
Na decisão monocrática, o Ministro Relator Celso de Mello, ponderou sobre a questão da competência comum e da competência legislativa concorrente sob a égide do federalismo de cooperação. Registrou a competência do Estado-membro para legislar concorrentemente, em contexto de condomínio legislativo, com a União no tocante a defesa do meio ambiente. Identificou importante precedente do Supremo Tribunal Federal que reconheceu aos Estados-membros legimitidade para editar normas que proíbam a pesca predatória (ADI 861-MC/AP). Aplicou ao caso em concreto o princípio que veda o retrocesso ambiental, além de registrar que a atividade econômica não poderá conflitar princípios constitucionais destinados a tornar efetiva a proteção do meio ambiente[5](BRASIL, STF, 2019).
Constata-se que a matéria será apreciada pelo Plenário do STF, portanto, não se trata de decisão imodificável.
Sob o ponto de vista formal, defende-se a inconstitucionalidade do Estado costeiro legislar sobre o mar territorial brasileiro, considerando tratar-se da competência da União (BRASIL, STF, 2019).
Sob o ponto de material, a defesa do Meio Ambiente é medida impositiva para todos os entes da Federação, contudo, a matéria envolve atores que desenvolvem atividade econômica, mas também pescadores artesanais que com emprego da técnica de arrasto mantém uma tradição – são comunidades tradicionais protegidas constitucionalmente (BRASIL, STF, 2019).
Nesse artigo, tratou analisar a (in) constitucionalidade da Lei Estadual n. 15.223/18 no que tange a possibilidade de o Estado costeiro legislar sobre o mar territorial brasileiro.
No primeiro tópico, foi explicado sobre a existência da organização político-administrativa da República Federativa do Brasil, na qual a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios integram essa estrutura. Diferenciando a soberania (que é o poder constitucional pleno conferido ao Estado Federal) em relação a autonomia (que é descentralização do poder constitucional conferido aos Estados-membros).
Diante disso, foi relatado que os Entes Federativos, em matéria de competência, possuem diferente interesses: a União interesse geral, os Estados interesse regional e os Municípios interesse local e o Distrito Federal regras previstas na CRFB/88.
No decorrer da pesquisa, abordou-se sobre o mar territorial como bem publico da união. No entanto, a União é titular do direito real do mar territorial, tendo exclusivamente esse domínio, o que indica a presença de interesse público nacional e atribuição do congresso nacional para legislar sobre os bens do domínio da União, o mar territorial, na qual, segue o processo legislativo previstos no artigo art. 61 e 69 da CRFB/88.
No segundo tópico foi apresenta a Lei Estadual nº 15.223/2018, que proíbe a pesca em todo território do Estado do Rio Grande do Sul, dentro das 12 milhas náuticas da faixa marítima da zona costeira do Estado.
No último tópico foi abordado a discussão do presente tema, na qual retoma o problema de pesquisa: é possível o Poder Legislativo do Rio Grande do Sul legislar sobre a zona do mar territorial?
Detectou no decorrer da pesquisa, a tramitação no Supremo Tribunal Federal de uma Ação Direta de Institucionalidade, nº 6218, que requer o reconhecimento de inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 1° e a alínea "e" inciso IV do art. 30 da Lei Estadual n° 15.223/18, por legislar sobre o bem publico da união: mar territorial.
Portanto, em decisão monocrática, no ponto de vista formal, argumenta a tese de inconstitucionalidade do Estado costeiro legislar sobre o mar territorial brasileiro. Já no ponto de vista material a defesa do Meio Ambiente é medida impositiva para todos os entes da Federação. Contudo, a ADI nº 6218 aguarda julgamento.
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[1] Acadêmico do 10º período do Curso de Direito pela Universidade do Vale de Itajaí, Integrante do grupo de ensino, pesquisa e extensão Paideia; E-mail: vazatta@edu.univali.br; Lattes disponível em: http://lattes.cnpq.br/5218894745115738.
[2] Mestrado em Ciência Jurídica e Direito Marítimo. Advogada e Professora de Direito Processual Civil na UNIVALI. E-mail: gabriellenovak@univali.br; Lattes disponível em: http://lattes.cnpq.br/7179039282254502.
[3] Orientadora. Doutora em Ciência Jurídica pela Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI (2009). Advogada e professora na área de Direito Constitucional e Processo Constitucional na UNIVALI. E-mail: mariaeugenia@univali.br; Lattes disponível em: http://lattes.cnpq.br/6529933477573093.
[4] Nota Explicativa: O conteúdo produzido a seguir é do processo eletrônico da ADI 6218, especialmente ao que tange a decisão do Supremo Tribunal Federal. Assim se faz referência do site do Supremo Tribunal Federal: STF. ADI 6218 PROCESSO ELETRONICO PÚBLICO. STF.JUS. Disponível em: < http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5750256>. Acesso em: mar. 2019.