Avaliação da Gestão de Recursos Humanos no Governo Relatório da OCDE - PDF
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Beatriz Domingos de Sequeira
1 Avaliação da Gestão de Recursos Humanos no Governo Relatório da OCDE Brasil 2010 Governo FEDERAl
3 Avaliação da Gestão de Recursos Humanos no Governo Relatório da OCDE: Brasil 2010 GOVERNO FEDERAL
4 ORGANIZAÇÃO DE COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICOS A OCDE se constitui em um fórum único, no qual governos de 30 países democráticos trabalham juntos para enfrentar os desafios econômicos, sociais e ambientais da globalização. A OCDE está na vanguarda dos esforços empreendidos para ajudar os governos a entender e responder às mudanças e preocupações do mundo atual, como a governança, a economia da informação e os desafios gerados pelo envelhecimento da população. A Organização oferece aos governos um marco a partir do qual estes podem comparar suas experiências políticas, buscar respostas a problemas comuns, identificar as melhores práticas e trabalhar a coordenação de políticas nacionais e internacionais. Os países-membros da OCDE são Alemanha, Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá, Coréia, Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, Finlândia, França, Grécia, Hungria, Irlanda, Islândia, Itália, Japão, Luxemburgo, México, Noruega, Nova Zelândia, Países Baixos, Polônia, Portugal, Reino Unido, República Tcheca, República Eslovaca, Suécia, Suíça e Turquia. A Comissão das Comunidades Européias participa do trabalho da OCDE. As publicações da OCDE asseguram uma ampla difusão dos trabalhos da Organização. Estes incluem os resultados de compilações de estatísticas, os trabalhos de pesquisa sobre temas econômicos, sociais e ambientais, assim como as convenções, as diretrizes e os modelos desenvolvidos pelos países-membros. As opiniões expressas e os argumentos utilizados nesta publicação não refletem necessariamente a posição da Organização nem dos Governos de seus países-membros. ISBN (PDF) Series: OECD Reviews of Human Resource Management in Government ISSN (impress) ISSN (on line) Texto originalmente publicado em lingual inglesa pela OCDE com o título: OECD Reviews of Human Resource Management in Government OECD Reviews of Human Resource Management in Government: Brazil 2010 Federal Government OECD 2010 Todos os direitos reservados. Traduzido pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Brazil. A qualidade da tradução para Português e a sua coerência com o texto original são da responsabilidade do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Brazil. As erratas das publicações da OCDE podem ser acessadas on line no: O conteúdo da OCDE pode ser copiado, descarregado ou imprimido para uso pessoal. Pode incluir também partes do conteúdo das publicações da OCDE, bases de dados e produtos multimédia nos seus documentos, apresentações, blogs, sítios Web, e materiais destinados para o ensino, após reconhecimento da OCDE como fonte e proprietária dos direitos de autor. As solicitações de permissão para uso público e comercial e os direitos de tradução devem ser enviadas a A permissão para a reprodução parcial para uso público e comercial de esta publicação pode ser obtida directamente através do Copyright Clearance Center (CCC), ou no Centre français d exploitation du droit de copie (CFC)
5 PREFÁCIO 3 Prefácio A Avaliação da Gestão de Recursos Humanos no Governo Relatório da OCDE no governo federal do Brasil (poder executivo) tem por base o trabalho realizado ao longo dos anos pelo Grupo de Trabalho de Gestão Administrativa e Trabalho Público da OCDE (PEMWP OECD Public Employment and Management Working Party, antigo Grupo de Trabalho de Gestão de Recursos Humanos, Human Resource Management Working Party, HRMWP), sob a liderança do Comitê de Governança Pública da OCDE. Este relatório, incluindo conclusões e recomendações, foi discutido na reunião anual da PEMWP da OCDE realizada em de dezembro de 2009, na sede da OCDE em Paris. Enquanto as opções políticas apresentadas na revisão baseiam-se nas lições da experiência dos outros países membros da OCDE, o processo de revisão tem garantido um elevado nível de consulta com as partes interessadas para que as opções políticas sejam relevantes e viáveis dentro do contexto específico e prioridades da política dos governos em análise. Esta avaliação foi produzida pela Diretoria de Governança Pública e Desenvolvimento Territorial da OCDE em cooperação com o governo federal do Brasil (poder executivo) e o Banco Mundial. A OCDE é grata a todas as organizações governamentais e não governamentais que foram de grande ajuda para proporcionar à OCDE as informações necessárias e as análises para a Avaliação de forma muito aberta e transparente, incluindo: membros do Congresso Nacional; a Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; as Secretarias de Recursos Humanos, de Gestão, de Assuntos Internacionais e de Orçamento Federal; o Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais, também do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; os Ministérios das Relações Exteriores, da Educação, da Previdência Social e Fazenda; a Ouvidoria Geral da União; a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP); o Tribunal de Contas da União; a Fundação Getúlio Vargas (no Rio de Janeiro e em São Paulo); a Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP); o Banco do Brasil; a Petrobras; a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos; a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (INFRAERO); os sindicatos do serviço público (CONDSEF Confederação dos Trabalhadores Nacional do Serviço Público Federal, SindiReceita Sindicato dos Analistas Nacional-Tributários da Receita Federal do Brasil, o Fórum de Entidades Sindicais de C&T, CUT Central Única dos Trabalhadores, o Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos DIEESE); o Banco de Desenvolvimento Econômico e Social BNDES; a Prefeitura do Rio de Janeiro; o Instituto de Seguridade Social de São Paulo; o Instituto de Seguridade Social dos Servidores Públicos Municipais (Município de São Paulo); e da Universidade de São Paulo. A maioria do trabalho na preparação para esta análise foi realizada pela Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que demonstrou um enorme empenho para o sucesso da análise.
6 4 PREFÁCIO Uma equipe internacional de profissionais seniores dos países membros da OCDE participou no processo de Revisão por Pares: Sr. Bunzo Hirai, Ministério de Assuntos Internos e Comunicação, Japão; Sr. Kevin Mahoney, Escritório de Gestão de Pessoal, Estados Unidos; Sr. Jacky Richard, Conselho de Estado, França; Sr. Xavier Sisternas, Escritório Antifraude da Catalunha, Espanha; Sra. Tatyana Teplova, Secretariado do Conselho do Tesouro, Canadá. A OCDE é grata aos governos a que pertence a equipe, por permitirem que esses servidores de alto nível participassem da avaliação. A participação deles contribuiu significativamente para a qualidade da avaliação. Além disso, o projeto foi realizado em estreita colaboração com o Banco Mundial. O Sr. Jeffrey Rinne levou o exercício de avaliação ao Banco Mundial, cuja equipe incluiu a Sra. Evelyn Levy e o Sr. Mariano Lafuente, sob a supervisão do Sr. Nick Manning. O projeto foi liderado e coordenado pela Sra. Elsa Pilichowski (Secretaria da OCDE). O relatório foi escrito pelo Sr. Oscar Huerta Melchor (Secretariado da OCDE introdução, aposentadorias, divisão de responsabilidades), Sra. Maria Maguire (Consultora competências, carreiras, formação e aprendizagem, valores essenciais e as estratégias de implantação da reforma), Sra. Elsa Pilichowski (planejamento de pessoal), e o Sr. Knut Rexed (Consultor gestão de desempenho e aquisição de capacidade humana). O Sr. Anderson Barry (Secretariado da OECD) supervisionou o projeto. Dados e análises estatísticas foram produzidas pelo Sr. Jani Heikkinen (Secretaria de OCDE dados quantitativos e análises), e o Sr. Emmanuel Job (Secretariado da OCDE, dados qualitativos). A Sra. Doranne Lecercle (Consultora) editou a publicação. Além da equipe do projeto, recebemos comentários muito úteis de Nadim Ahmad (Diretoria de Estatística, Secretariado da OCDE); Luiz de Mello (Departamento de Economia, Secretariado da OCDE); Stéphane Jacobzone, Janos Bertok e James Sheppard (Diretoria de Governança e Desenvolvimento Territorial Public Governance and Territorial Development Directorate), Secretariado da OCDE.
7 ÍNDICE 5 Índice Sumário Executivo Conclusões e Recomendações Notas Introdução I.1. O governo federal características gerais I.2. Estrutura do poder executivo federal I.3. Situação econômica geral I.4. Uma visão geral das reformas de gestão pública do Brasil Notas Capítulo 1 Planejamento e gestão da força de trabalho A dimensão e o custo da força de trabalho do governo federal do Brasil Prestação de contas da quantidade de servidores públicos e seus custos Planejamento estratégico da força de trabalho Promovendo metas globais de eficiência e custos no governo Definição das remunerações e carreiras O papel dos sindicatos Ajustando um setor público em envelhecimento a uma sociedade em envelhecimento O sistema de aposentadoria dos servidores públicos brasileiros Promovendo metas de diversidade no governo Conclusão Notas Capítulo 2 Fortalecendo a capacidade do governo Gerindo competências Carreiras e planos de carreira Adquirindo capacidade de pessoal e talentos Do treinamento à aprendizagem Notas Anexo 2A.1 Modelo do perfil de cargo Capítulo 3 Reforçando a orientação por desempenho e construindo liderança Introdução Reforçando a orientação por desempenho Administrando os gestores seniores Notas
8 6 ÍNDICE Capítulo 4 Fortalecendo a reforma da gestão de recursos humanos no governo federal brasileiro Valores essenciais A divisão de responsabilidades na gestão de recurso humanos Estratégias de implantação das reformas Conclusões gerais Notas Bibliografia Tabelas Tabela I.1. Nível de pessoal no governo federal brasileiro (agosto de 2009) Tabela I.2. Ministérios e secretarias (com status ministerial) no governo federal Brasileiro Tabela 1.1. Servidores, aposentados e pensionistas no regime de pensões dos servidores públicos, Tabela 2.1. Visão integrada dos corpos, cargos e salários no serviço civil espanhol após a reforma de 1984 (simplificada). Exemplo com corpos e cargos pertencentes ao grupo A Tabela 4.1. Normas profissionais de recursos humanos na Casa Civil do Reino Unido Tabela 4.2. Os desafios da reforma da administração pública e as ferramentas políticas possíveis Figuras Figura 1.1. Participação do emprego no setor público no total de empregos no Brasil ao longo do tempo Figura 1.2. Emprego no setor público como proporção dos empregos totais, a força de trabalho e a população nos países selecionados Figura 1.3. Remunerações dos servidores do governo em geral como porcentual do PIB Figura 1.4. Remunerações dos servidores das administrações públicas em geral como percentual do PIB (2006) e parcela do emprego no governo em geral no emprego total (2005) Figura 1.5. Participação da remuneraçã dos servidores das administrações públicas em percentual do PIB, divididos entre contribuições sociais dos empregadores e ordenados e sálarios Figura 1.6. Remunerações dos servidores e entregas a preços base entre o governo em geral e o total da economia em países selecionados Figura 1.7. Custos gerais de produção do governo como percentual do PIB Figura 1.8. Custos dos bens e serviços produzidos por organizações não governamentais em geral (principalmente do setor privado) e financiados
9 ÍNDICE 7 pelo governo (consumo intermediário do governo em geral e transferências sociais em dinheiro) como proporção do PIB Figura 1.9. Participação dos trabalhadores do setor público em differentes níveis de governo em alguns países federativos Figura Numero de servidores do governo federal no executivo Figura Gastos federais selecionados,1,2 incluindo pessoal Figura 1.12.Trabalhadores eventuais nos governos dos países membros da OCDE selecionados (2005) e no Brasil (2009) Figura Servidores temporários nos governos dos países membros da OCDE e no Brasil Figura Mapeamento da gestão estratégica de recursos humanos na Petrobras Figura Recompensas totais no Reino Unido Figura Percentual de trabalhadores com 50 anos ou mais no governo central/federal nos países membros da OCDE (2005 e 1995) e no Brasil (2005 e 2008) Figura Percentual de trabalhadores com 50 anos ou mais no governo central/federal e na força de trabalho total Figura Proporção de trabalhadores a nível nacional/federal com idade entre 40 e 50 anos e mais de 50 anos Figura Percentual de mulheres em cargos sênior nos países membros da OCDE em 2005 e no Brasil Figura 3.1. Critérios utilizados para avaliar o desempnho dos servidores dos governos centrais de países membros selecionados da OCDE Figura 3.2. Grau em que os altos servidores públicos são administrados por políticas de gestão de recursos humanos separadas no governo central Figura 4.1. Valores essenciais do serviço público frequentemente declarados Figura 4.2. Países que oferecem proteção para denunciantes Figura 4.3. Extensão da delegação de autoridade de gestão de recursos humanos aos ministéios setoriais nos países membros da OCDE e no Brasil Quadros Quadro 1.1. O banco de dados integrado de administração de pessoal no Brasil Quadro 1.2. O Observatório do serviço público na França Quadro 1.3. Reduções de equipe e realocações da força de trabalho no Japão Quadro1.4. Estados Unidos: O sistema de alinhamento estratégico e planejamento da força de trabalho Quadro 1.5. Acordos de planejamento da força de trabalho e competências na França Quadro 1.6. Planejamento da força de trabalho no Canadá... 81
10 8 ÍNDICE Quadro 1.7. Redução das despesas e da força de trabalho no serviço público canadense na década de Quadro 1.8. Revisão Geral de Políticas Públicas da França (RGPP): Consequências para a gestão de recursos humanos Quadro 1.9. Parâmetros de negociação na Austrália Quadro Parâmetros de negociação na Nova Zelândia Quadro As recentes reformas dos regimes de pensões dos servidores públicos (antes de 2003) Quadro A experiência da Bélgica com os suplementos baseados na idade Quadro O Regime de Pensões em Parceria (Partnership Pension Scheme) para servidores públicos no Reino Unido Quadro 2.1. Exemplo de sistemas de gestão por competências na Petrobras, no BNDES e no Ministério da Fazenda Quadro 2.2. Gestão por competências na Bélgica Quadro 2.3. O modelo de habilidades profissionais para o governo do Reino Unido Quadro 2.4. As competências de liderança no serviço público canadense Quadro 2.5. Sistema Integrado de Liderança da Austrália Quadro 2.6. Desenvolvimento de competências no serviço público no Canadá e na Nova Zelândia Quadro 2.7. Organização de carreiras em alguns países membros da OCDE Quadro 2.8. Canadá: Estrutura de agrupamento laboral na administração pública central Quadro 2.9. Espanha: Principais elementos da reforma do sistema de corpos de Quadro França: Répertoire interministériel des métiers de l État (RIME) Quadro Sistema de carreiras no serviço público canadense Quadro Recrutamento no governo belga Quadro Organização recrutante e processos na Bélgica e Irlanda Quadro Treinamento e aprendizagem nos governos de países membros da OCDE selecionados Quadro Desenvolvimento dos servidores públicos seniores: exemplos dos países membros da OCDE Quadro Pesquisa da OCDE de práticas de gestão do conhecimento no governo central Quadro 3.1. Conclusões de um estudo sobre a remuneração pelo desempenho coletivo Quadro 3.2. Tendências gerais na administração dos gestores seniores nos países membros da OCDE e da União Europeia Quadro 3.3. Os gerentes seniores nos Estados Unidos Quadro 3.4. Gerentes seniores na Holanda
11 ÍNDICE 9 Quadro 3.5. Gestão de gestores seniores no Chile Quadro 3.6. O Programa Canadense de Avaliação de Carreiras e acompanhamento Quadro 4.1. Princípios de Conduta Ética no Serviço Público feitos pela OCDE Quadro 4.2. França: esclarecendo, difundindo e trazendo à vida os valores do serviço público Quadro 4.3. Finlândia: Valores a serem Parte do Trabalho Diário Quadro 4.4. Valores do Serviço Público Federal Canadense Quadro 4.5. Como são valores essenciais são integrados na gestão de recursos humanos no governo federal do Canadá? Quadro 4.6. Austrália: Valores enraizado na legislação do serviço público Quadro 4.7. Serviço Público Australiano (SPA): Get it Right: um kit de recrutamento para os gerentes Quadro 4.8. Responsabilidades e desenho organizacional da Secretaria de Recursos Humanos (SRH) Quadro 4.9. O Sistema de Pessoal Civil (SIPEC) Brasileiro Quadro A gestão do serviço civil francês, o DGAFP Quadro A agência chilena de gestão do serviço público Quadro Exemplos de projetos de órgãos centrais de gestão de recursos humanos nos países membros da OCDE Quadro Delegação de responsabilidades de gestão de recursos humanos para os vice-ministros no Canadá Quadro 4.14.Sistema de alinhamento estratégico dos Estados Unidos: os recursos humanos como parceiros estratégicos Quadro Grupo de Capacitação para o Serviço Público Britânico e o Programa de Avaliação de Competências Quadro Estrutura de Prestação de Contas de Gestão (Management Accountability Framework) do Canadá Quadro Administração do Serviço Público no Reino Unido Quadro Programa de liderança estratégica na Noruega Quadro França: Debate nacional sobre o futuro do serviço público Quadro Espanha: O processo de consulta para o Estatuto Básico do Funcionário Público Quadro México: Construindo propriedade da mudança Quadro A abordagem de parceria social na Irlanda Quadro 4.23.Liderança para a reforma: estratégias de desenvolvimento em países selecionados da OCDE Quadro A Renovação do Serviço Público do Canadá ( ) Quadro Canadá: Reportando o progresso da renovação do serviço público
12 10 ÍNDICE Quadro Características associadas com o sucesso de organizações independentes e permanentes na manutenção das reformas
13 SUMÁRIO EXECUTIVO 11 Sumário Executivo O Brasil apresentou recentemente um desempenho notável em termos econômicos, sociais e financeiros. Entretanto, ainda enfrenta uma série de desafios para consolidar seu caminho de crescimento e prosperidade. O setor público brasileiro tem desempenhado um papel crucial na promoção da estabilidade e na criação de condições para o desenvolvimento econômico e social, mais ainda durante as duas administrações consecutivas do Presidente Lula. Ao avaliar o estado dos cargos públicos em nível federal (poder executivo), o Brasil tem mostrado seu comprometimento com um sistema moderno e dinâmico de gestão de recursos humanos, que possa sustentar o desenvolvimento econômico e social do país. A Avaliação da Gestão de Recursos Humanos no Governo Brasil: Governo Federal visa a contribuir para o desenho das futuras reformas da gestão da força de trabalho do governo federal. Suas conclusões são extraídas a partir de uma comparação sistemática da situação no Brasil com a experiência dos 31 países membros da OCDE, com ênfase específica nos exemplos mais relevantes para o Brasil, considerando sua dimensão, os alicerces culturais e constitucionais e os valores que sustentam o sistema de recursos humanos. A análise é baseada em estudos de caso concretos e as experiências ao longo do relatório podem inspirar o Brasil em seu caminho de reforma. O total de servidores públicos (governos federal, estadual e municipal) no Brasil é bastante limitada em termos de tamanho (11-12%, incluindo empresas estatais) em comparação com os países membros da OCDE (22% em média), entretanto é mais cara para a economia (12% do PIB, um pouco acima da média da OCDE, e 28% de todos os custos de remuneração do conjunto de servidores na economia brasileira). Em anos recentes, o conjunto de servidores e empregados públicos tem se expandido para garantir melhorias no acesso aos serviços públicos e para superar as fraquezas da capacidade. E, como consequência, tornou-se também mais caro. Embora o emprego no governo federal represente apenas 15% do emprego total do governo no Brasil, sua dimensão e custos têm crescido rapidamente nos últimos anos, e esta tendência de crescimento deverá continuar no futuro próximo. Esta tendência deverá ser acompanhada de perto para se certificar de que as melhorias propostas na elaboração de políticas e na prestação de serviços estão ocorrendo. Reforçar a capacidade do governo federal de planejar e realocar sua força de trabalho também deve ajudar o governo a estar atento às prioridades políticas de forma eficiente. Como em todos os países membros da OCDE, a gestão da mão de obra pública no governo federal do Brasil é um reflexo das prioridades nacionais políticas e econômicas e da cultura administrativa. No entanto, mudanças sucessivas no foco das políticas públicas de emprego e suas reformas, ao longo do tempo, resultaram em mudanças fragmentadas e incompletas, com pouca direção geral estratégica e sucessivas políticas descontinuadas em relação ao número de pessoal e remunerações. Assim, a prioridade para o Brasil é definir uma estratégia de gestão de recursos humanos baseada numa visão sólida de longo prazo integrada nos esforços globais de reforma de gestão pública.
14 12 SUMÁRIO EXECUTIVO 0.1. Rumo a um sistema de gestão de recursos humanos moderno e dinâmico Atualmente, as práticas de gestão de recursos humanos no governo federal tendem a concentrar-se mais no controle do cumprimento das regras e normas básicas, com pouco espaço para a gestão estratégica baseada em competências e desempenho. Os progressos feitos pelo governo federal visando garantir o mérito, a continuidade de pessoal, imparcialidade e profissionalismo no serviço público, e para manter um controle firme sobre a dimensão da força de trabalho, agora colocam o Brasil em posição de se concentrar mais na gestão da força de trabalho de acordo com as necessidades estratégicas de governo, com atenção voltada à eficiência. Planejamento estratégico da força de trabalho deve ser uma prioridade. O governo federal tem conseguido bons resultados ao controlar a quantidade de pessoal e os custos relacionados a eles, bem como atividades terceirizadas, e é capaz de preparar boas projeções para o futuro. No entanto, o planejamento da força de trabalho é principalmente orientado por processos e dados mais focados em responder às novas necessidades políticas e ao permitir novas contratações. Esta é uma prática potencialmente dispendiosa, especialmente porque a próxima grande onda de saída de pessoal por aposentadoria pode fornecer uma oportunidade única e possivelmente mais barata para ajustar a dimensão da força de trabalho e realocar competências em função das prioridades setoriais. O planejamento da força de trabalho precisa tornar-se parte dos documentos estratégicos das organizações e da prestação de contas dos gestores, ademais de ser apoiado por um diálogo contínuo entre os ministérios setoriais e o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Mudanças estão em curso objetivando reforçar o planejamento da força de trabalho, mas referidas mudanças devem ser reforçadas de modo que o planejamento da força de trabalho baseie-se principalmente em uma análise de todas as mudanças que afetam as organizações governamentais, nas possibilidades de realocação de pessoal e terceirização, bem como nas mudanças tecnológicas. O governo deve também aumentar seus esforços na procura sistemática de eficiência na gestão da força de trabalho em termos de números e competências, possivelmente por meio de revisões de políticas em geral. Flexibilidades na gestão da capacidade do governo também poderiam ser desenvolvidas ao aumentar a mobilidade de pessoal por meio de uma profunda reforma do sistema de carreiras e pelo desenvolvimento de um sistema mais transparente e prioritário de terceirização. Remuneração de servidores deve ser racionalizada. Atualmente, as decisões sobre remuneração ainda não são suficientemente baseadas numa visão estratégica de salários e benefícios. Muitas melhorias têm sido feitas nos últimos anos, mas negociações sucessivas e adaptações das remunerações por grupos de trabalhadores com diferentes poderes de lobby continuam a produzir custos desnecessários, opacidade e complexidade no sistema de remuneração. Além disso, apesar das melhorias significativas recentes na avaliação de desempenho do pessoal, os prêmios de desempenho passaram a fazer parte do salário regular da maioria do pessoal, perdendo o seu significado original de recompensa ao desempenho excepcional. O governo federal, assim, beneficiaria-se ao fortalecer sua metodologia de aumentos salariais baseados em critérios de acessibilidade, integridade, aceitabilidade social e atratividade. Os salários deveriam ser fixados por meio da definição de uma dotação global para todo o governo e negociações por carreira específica com critérios de negociação claros. Não há necessidade de continuar a implantar os bônus por desempenho no nível atual nas administrações onde eles não têm funcionado corretamente, dado que a implantação correta exigiria investimentos de gestão importantes com resultados incertos. Embora o sistema de aposentadorias já tenha sido
15 SUMÁRIO EXECUTIVO 13 reformado, também irá precisar de ajustes no futuro para garantir a sua viabilidade financeira. Melhorias na gestão da capacidade de pessoal exigem profundas alterações na carreira e no sistema DAS... O sistema de carreiras brasileiro certamente ajudou a garantir um sistema de recursos humanos transparente e baseado no mérito, mas também é caracterizado por sua rigidez e altos custos de transação. Servidores entram no serviço público por meio de uma seleção competitiva para uma carreira específica, muitas vezes estreita, e não podem mudar para outra carreira sem passar por outro concurso público. As oportunidades de carreira horizontal e vertical no Brasil são limitadas e os requisitos de desempenho são mínimos para o pessoal obter promoções nas carreiras. O sistema de carreiras também é complexo e caro para administrar, uma vez que está sujeito a pressões corporativistas de vários grupos que aumentam os salários e minam as tentativas de realocar a força de trabalho entre as diferentes prioridades setoriais. Reformar o sistema de carreiras poderia ser a oportunidade de desenvolver uma visão estratégica de como a administração pública deve agrupar e organizar empregos. Seria necessário eliminar a diferenciação na forma como carreiras semelhantes são geridas nas diversas organizações governamentais, reduzir o número de carreiras, ampliando o seu alcance vertical e horizontal, criando mais possibilidades de mobilidade, e construir uma real progressão de carreira em pirâmide. Nesse contexto, a progressão na carreira deveria ser organizada em torno da aquisição de competências e do desempenho. Reformas do sistema de carreira seria também a oportunidade de reintegração dos cerca de funções comissionadas (com maiores privilégios em termos de remuneração) no sistema de carreiras (excluindo o sistema DAS da reforma). Esta reforma pode ser implantada de forma relativamente lenta, excluindo cargos de acordo com as aposentadorias de pessoal. O sistema DAS (Direção e assessoramento superiores) compreende cerca de cargos, incluindo a maioria dos cargos de gerência e diretoria e posições menos seniores, permitindo um confortável grau de flexibilidade no sistema, dado que o acesso é aberto a candidatos provenientes de fora do serviço público (com algumas cotas). Esta prática está alinhada com a evolução nos países membros da OCDE, incluindo aqueles com sistemas baseados em carreiras como a Bélgica, a Coréia, a França e a Irlanda. No entanto, é necessário melhorar a exigência de transparência para as nomeações para estes cargos que, com exceção talvez dos cargos de alta administração, precisam ser sistematicamente baseados numa avaliação dos perfis de competência dos candidatos e procedimentos de recrutamento transparentes (mas nomeações de fora do serviço público podem permanecer). Novos processos de recrutamento para cargos DAS poderiam ser usados como uma experiência-piloto para modernizar o processo de recrutamento para os cargos mais qualificados do serviço público....e uma ênfase na gestão por competências, especialmente no recrutamento. O governo federal deve continuar seus esforços para reforçar o papel das competências na gestão de pessoal por meio da criação de um quadro de competências para toda a administração que irá fornecer um quadro de referência comum para o recrutamento, gestão por desempenho e promoções. Melhorar os métodos de recrutamento seria um ponto de absorção apropriado para o estabelecimento de competências na gestão de pessoal. É altamente recomendável que o governo federal comece a mover-se além do recrutamento de pessoal apenas por meio de testes de habilidades acadêmicas e conhecimentos básicos, principalmente para os cargos mais qualificados. A introdução de métodos de recrutamento modernos significa focar na mensuração de competências e experiências anteriores, sem prejudicar a transparência e o mérito.
16 14 SUMÁRIO EXECUTIVO Servidores de gerenciamento de desempenho podem ser mais eficazes. A gestão do desempenho exerce um papel menor na carreira das pessoas e na remuneração na respectiva categoria profissional, apesar das melhorias para o sistema de avaliação de desempenho dos empregados. A execução das mudanças recomendadas para o sistema de carreiras é um pré-requisito para uma maior ênfase no gerenciamento de desempenho da equipe, a fim de permitir que a avaliação do desempenho cumpra um papel nas carreiras e promoções da equipe e permitir maior responsabilidade e bandas de pagamento em determinadas carreiras. A idade ainda pode ser considerada como o principal fator de qualificação para a progressão salarial e promoção, mas apenas em carreiras sem uma dimensão clara e, ainda, no início da carreira. Reforçar a gestão dos gerentes seniores ajudará a aumentar a capacidade de gestão, a confiança, e a construir liderança para atingir melhores resultados. A administração dos gerentes e gerentes seniores no governo federal do Brasil recebe menor atenção do que na maioria dos países membros da OCDE. Atualmente, o sistema impede o crescimento necessário de um quadro de gerentes profissional não políticos especializados em administração pública que poderiam coexistir com nomeações discricionárias para os cargos mais altos e políticos. Os gerentes seniores devem ser administrados como um grupo coeso, com competências claramente definidas. Para alcançar este objetivo, é necessário delinear entre os cargos existentes aqueles em que as nomeações podem ser totalmente discricionárias (majoritariamente cargos de alto nível) e aqueles que exigem um maior nível de transparência no processo de recrutamento com base na avaliação de competências. Também seria necessário estabelecer um sistema que ajuda a identificar os potenciais futuros gestores de todos os tipos de carreiras, proporcionando a eles oportunidades de desenvolvimento e avaliando periodicamente o desenvolvimento do seu potencial de liderança. Modernizar a gestão de recursos humanos exigirá reforço das capacidades em gestão de recursos humanos. É necessário que as unidades de gestão de recursos humanos no corpo de gestão de recursos humanos central, nos ministérios setoriais e nas agências adotem uma gestão mais estratégica e tenham efetiva capacidade de gestão estratégica de reforma para garantir o estabelecimento de um quadro moderno de prestação de contas da gestão de recursos humanos. Uma avaliação das necessidades de capacidade das unidades de gestão de recursos humanos centrais e de suas unidades correspondentes nos ministérios e agências ajudaria. Uma mudança cultural deve ocorrer para diminuir significativamente o recurso da regulamentação para a execução das reformas da gestão de recursos humanos. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão deve elaborar orientações de gestão (com normas comuns) e estruturas de prestação de contas, e a gestão de recursos humanos deve tornar-se parte regular e documentada das responsabilidades gerenciais. Isso permitirá que o nível de detalhes nos regulamentos da gestão de recursos humanos diminua significativamente A caminho de reformas bem-sucedidas e sustentáveis A fim de avançar para uma gestão de força de trabalho moderna, a experiência dos países membros da OCDE mostra que os valores centrais terão de evoluir para sustentar as mudanças na gestão de pessoal. Valores como desempenho e eficiência começaram a fazer parte do sistema, mas não de uma forma clara. Eles devem ser amplamente discutidos pelos servidores públicos e pela sociedade, e as reformas devem derivar das
17 SUMÁRIO EXECUTIVO 15 alterações aceitas. As reformas não devem implicar uma grande reviravolta que crie insegurança desnecessária nos servidores e custos de transação. Pelo contrário, recomenda-se desenvolver uma abordagem passo a passo para construir consenso em torno de novos valores; definir como as ferramentas de gestão podem ser ajustadas para esses novos valores; planejar de forma realista o que pode ser feito a curto, médio e longo prazo; bem como reconhecer que as reformas terão de ser construídas de forma gradual; tendo em conta as lições aprendidas com os seus sucessivos êxitos e fracassos. As possibilidades de realização de reformas sustentáveis seriam reforçadas pela consolidação de um método estável e maduro de envolvimento com os sindicatos. Como o processo de negociação para as condições de trabalho está sendo desenvolvido pelo governo federal, há uma oportunidade de construir um diálogo construtivo com os sindicatos sobre o futuro do serviço público.
19 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 17 Conclusões e Recomendações O total de servidores públicos no governo brasileiro (federal, estadual e municipal) é bastante limitado em termos de tamanho, mas está em expansão e torna-se cada vez mais caro. No Brasil, a totalidade de servidores públicos no governo (federal, estadual e municipal) representa um percentual relativamente reduzido dos empregos totais. 1 Em 2008, representava cerca de 10-11% do emprego total, 2 em comparação com a média de cerca de 20% da OCDE. 3 Considerando as empresas estatais, o percentual aumenta ligeiramente para cerca de 11% a 12%, 4 em comparação com a média da OCDE de cerca de 22%. Esse percentual também é pequeno em comparação com outros países latinoamericanos como Argentina e Chile. Os empregos governamentais (excluindo as empresas estatais) têm aumentado significativamente em números absolutos, mais de 12% na década de 1990, e mais de 15% entre 1999 e O total de empregos no setor público (incluindo as empresas estatais) aumentou mais de 15% entre 2003 e Muito recentemente, o aumento de empregos no governo (excluindo as empresas públicas) acelerou, pelo menos no nível federal e dos municípios (10% entre 2005 e 2008). Esses aumentos rápidos foram justificados pela necessidade reconhecida de melhorar o acesso aos serviços públicos, especialmente na área da saúde e educação, e para superar deficiências pré-existentes na capacidade do governo, mas a situação deve ser acompanhada de perto. Ele merece atenção por duas razões principais: Primeiro, embora a força de trabalho do governo (incluindo governo federal, estados e municípios) seja relativamente pequena em termos de número de servidores, ela é muito cara para a economia brasileira. Ela representa 12% do PIB 5 (excesso empregados das empresas públicas), um pouco acima da média da OCDE, e 28% de todos os custos de remuneração dos trabalhadores na economia brasileira. 6 Isso não significa necessariamente que os salários no setor público são sempre mais elevados do que os salários no setor privado. A situação é, certamente, devido a uma combinação de fatores, incluindo a estrutura de salários no Brasil com remunerações muito baixas no setor privado para determinadas tarefas e uma proporção muito maior de cargos qualificados no setor público, mas também à escolha que têm sido feita de pagar relativamente bem os servidores públicos em posições essenciais para motivar seu compromisso e atrair e reter uma força de trabalho altamente qualificada. Em segundo lugar, uma grande parte dos recursos do governo no Brasil, representando mais de 14% do PIB, vai para organizações do setor privado 7 que fornecem bens e serviços para o governo e os cidadãos. 8 Quando comparado aos
20 18 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES países membros da OCDE, o Brasil ocupa a segunda posição neste quesito (a média da OCDE é inferior a 10% do PIB). No Brasil de hoje, a combinação do custo do conjunto de servidores públicos e dos serviços públicos produzidos pelo setor privado e pagos pelo governo significa que aproximadamente 27% do PIB é dedicado à produção de serviços e bens públicos financiados pelo governo, colocando o Brasil em quinto na comparação com os países membros da OCDE. Considerando o importante papel atribuído à ação do governo na economia e na sociedade pelo governo Lula, as tendências relacionadas aos cargos e empregos públicos não são surpreendentes, mas os dados devem encorajar uma atenção específica à evolução da produtividade das ações do governo e, como consequência, na eficiência da gestão de pessoal. Como observado no recente Estudo econômico do Brasil da OCDE (OCDE, 2009b), há muito espaço para melhoria na eficiência dos gastos públicos no Brasil de hoje, e uma melhor gestão dos recursos humanos contribuirá para essa melhoria. A dimensão e os custos da força de trabalho do governo federal 9 têm crescido rapidamente nos últimos anos. A força de trabalho do executivo federal representa apenas 15% da força de trabalho do governo no Brasil. Até recentemente, o emprego do governo federal foi um fator limitante no crescimento do emprego público no Brasil como um todo. O número de servidores no governo federal diminuiu entre 1995 e 2000, estabilizou-se entre 2000 e 2003, e começou a aumentar após Os custos da força de trabalho como percentual do PIB começaram a crescer após 2006, devido não só ao aumento do número de servidores, mas também às reformas nos fluxos de carreira, à busca de uma força de trabalho mais qualificada, e às mudanças no nível dos salários e aposentadorias. Esta tendência de crescimento vai continuar ao longo de vários anos, dado que o governo federal comprometeu-se com novos compromissos financeiros até 2012, e o número de aposentados vai crescer rápido. Portanto, as contribuições sociais do empregador, também pode subir. Esses aumentos tiveram lugar depois de anos de restrições do número de servidores e custos que aumentou as lacunas de capacidade existentes no governo. Sob o governo Lula, a maioria dos novos cargos foi criada em áreas de políticas prioritárias como educação, saúde, segurança e infraestrutura. Servidores relatam que aumentos de remuneração também foram necessários, dado que os servidores públicos eram mal pagos. Tal como para o resto dos cargos no governo pelo país, há a necessidade de uma compreensão clara desses aumentos de custos, que devem ser justificados, no final, por um melhor acesso e maior qualidade dos serviços públicos, regulação e execução de políticas. A gestão eficaz da força de trabalho do governo federal se tornará ainda mais importante nos próximos anos por causa das demandas de serviços públicos para o desenvolvimento da economia. Os recentes elevados níveis de crescimento econômico tornaram possível ignorar aumentos no número de servidores, custos de remuneração e custos totais de produção de bens e serviços financiados pelo Governo. Além disso, o desempenho da força de trabalho federal é ainda mais difícil de mensurar, dado que boa parte do seu trabalho não
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Avaliação da Gestão de Recursos Humanos no Governo Relatório da OCDE Brasil 2010 Governo Federal Esta avaliação da gestão de recursos humanos (GRH) no governo federal do Brasil visa a oferecer um diagnóstico