O ajuste possível 3: O debate sobre o salário mínimo | Observatório de Política Fiscal
O ajuste possível 3: O debate sobre o salário mínimo
A atual política de reajuste do salário mínimo representa 30% de toda a despesa primária federal, ou R$ 383 bilhões. Este artigo reúne algumas reflexões sobre qual seria a mudança equilibrada dessa regra, que deverá ser revisada em 2019.
Dando continuidade ao debate fiscal, um elemento importante na determinação da dinâmica previdenciária, assistencial e trabalhista é a política de reajustes do salário mínimo, pois afeta aproximadamente 68% dos benefícios previdenciários, que corresponde a R$ 275 bilhões, e indexa as políticas de emprego (abono e seguro desemprego) e os benefícios assistenciais da LOAS. A política do salário mínimo, portanto, afeta 30% de toda a despesa primária federal ou R$ 383 bilhões. Segue desses valores, que um reajuste de 1% no salário mínimo custa em torno de R$ 3,8 bilhões.
A regra de reajuste vigente é dada pela inflação do ano anterior e o crescimento real do PIB do segundo ano anterior ao da data base e se encerra em 2019. O próximo governo terá que aprovar uma proposta de reajuste em seu primeiro ano de mandato para que possa vigorar a partir de 2020. A pergunta que se faz, portanto, é qual a regra mais adequada a seguir?
O primeiro aspecto desse debate é conhecer o seu histórico. O Gráfico 1 apresenta a evolução histórica do valor real do salário mínimo desde a sua criação. Depois de grande volatilidade nos anos 1940-60, observa-se que seu valor real permaneceu estável nos anos 1970 e bem próximo da média histórica. No final dos anos 1980, ocorreu uma expressiva repressão do salário mínimo por conta de reajustes insuficientes para compensar a elevada inflação do período razão pela qual o fez atingir um valor bem próximo do seu piso histórico de R$ 294 em 1951. Como a sociedade reage, a Constituição Federal de 1988 determinou que o salário mínimo devesse ser indexado à inflação para evitar a continuidade desse processo.
Desde o Plano Real, o salário mínimo vem sendo reajustado em termos reais e recuperou o seu valor. Atualmente, encontra-se acima da média histórica em 37%. Segue que, da perspectiva histórica, parecemos estar em um momento oportuno para reavaliar esse processo de modo a oferecer alternativas para a regra de salário mínimo que irá vigorar no país a partir de 2019.
Gráfico 1 - Evolução histórica do salário mínimo
O segundo aspecto do debate é entender a política de reajuste implementada por cada governo durante o período de recuperação do valor real do salário mínimo. A Tabela 1 indica que o reajuste no período Lula foi ligeiramente superior ao aplicado durante FHC. No Governo Lula 2 houve uma inflexão na política definida a partir da visão de que era necessário estabelecer uma regra previsível de médio prazo ao invés de manter o desgaste criado pela discussão anual no Congresso Nacional, situação que vigorava até então. A regra que foi formulada prevalece até hoje: o salário mínimo seria reajustado pelo PIB real do segundo ano anterior ao da data base do reajuste além da inflação.
No Governo Dilma 1 esses reajustes se tornaram menores do que nos governos anteriores, em função da desaceleração do crescimento econômico. Pela primeira vez depois da estabilização, o reajuste real ficou inferior a 15% em um mandato governamental e a regra significou um primeiro passo na direção de maior moderação do salário mínimo uma vez que ele ultrapassou sua média histórica. Essa política foi mantida nesse último ciclo, mas sem muitos efeitos práticos em função da recessão econômica que o país atravessou.
Tabela 1 – Política de reajustes do salário mínimo – 1995-2017
O terceiro aspecto do debate é entender as implicações econômicas da política de salário mínimo. Observando a questão pelo lado do mercado de trabalho, os salários deveriam crescer de acordo com a evolução da produtividade do trabalho, mas isso vale como condição de equilíbrio. Na prática, quando os salários estão muito baixos é possível que cresçam acima da produtividade por bastante tempo sem criar maiores distorções como desemprego, informalidade ou pressões inflacionárias. O segundo efeito é distributivo: a política de salário mínimo estabelece uma referência para o salário do setor informal e representa uma distribuição de renda da parcela da população com melhores salários e rendimentos para os trabalhadores com salários mais baixos.
O IBRE lançou, em 2015, um dos melhores livros sobre política pública no Brasil e que tratou dos efeitos do salário mínimo no mercado de trabalho, na desigualdade, na inflação e na política fiscal reunindo vários pesquisadores especialistas nesses temas. De fato, ficou claro pelo resultado das pesquisas que o processo de valorização do salário mínimo apresentava vários aspectos positivos, mas que o limite desse processo estava nos seus impactos fiscais.
Durante a elaboração desse livro, escrevi um artigo em coautoria com meu colega do IBRE Nelson Barbosa, em que concluímos pela necessidade de um passo na direção da moderação dos reajustes reais do salário mínimo e da necessidade de reformas nas políticas por ele vinculadas (seguro desemprego, abono salarial e previdência). Uma das propostas era que o reajuste do salário mínimo fosse guiado pelo crescimento do PIB per capita, como indicador mais próximo da produtividade.
O Brasil é o único país que tenho conhecimento que vincula a política previdenciária, assistencial e trabalhista ao salário mínimo misturando regulação de mercado de trabalho com política pública. Tenho impressão que essa vinculação poderá inviabilizar o processo de crescimento do salário mínimo no longo prazo. Dessa forma, em algum momento é importante que a sociedade discuta se é isso que deseja.
O quarto aspecto da discussão é o político. Ao mesmo tempo que é necessário controlar o crescimento do salário mínimo por questões financeiras e de equilíbrio macroeconômico, é importante ter claro que é pouco razoável explicar para um trabalhador assalariado que sua renda deve ficar estagnada. Essa dicotomia fica para a democracia pode resolver.
A manutenção da política nesse último quadriênio não provocou mudanças substantivas do diagnóstico em função da recessão, mas novas lições apareceram:
Durante uma recessão não é possível reduzir o reajuste pelo limite da inflação definido na Constituição. Nessa situação, o reajuste na prática se torna maior do que o que a regra concebia originalmente.
Os reajustes deveriam ser menos voláteis. Em 2011, o componente de reajuste real foi zero (por conta da crise em 2009) enquanto em 2012 foi de 7,5% (por conta da recuperação em 2010). Com uma regra mais suavizada, o mercado de trabalho e as contas públicas absorveriam melhor esses reajustes.
Diante desses aspectos, a solução que me parece mais razoável é adotar uma regra de reajuste pelo PIB per capita, um indicador mais próximo da produtividade do trabalho e que significa maior moderação do que a regra atual. Para evitar a volatilidade do PIB e criar maior simetria da política ao longo do ciclo econômico, o ideal é utilizar a média de crescimento real do PIB per capita em quatro anos. Recentemente, meu colega Nelson Marconi defendeu essa regra em uma boa matéria sobre o assunto no jornal Valor Econômico.
Essa sugestão me parece adequada em função do contexto fiscal atual e da realidade do salário mínimo. Além disso, ela resolve os aspectos negativos anteriormente elencados ao reduzir a volatilidade do reajuste e absorver de maneira equilibrada os impactos de eventuais recessões. Pelo lado negativo, fica a maior inércia do mercado de trabalho aspecto que merece maior reflexão, principalmente tendo em vista a maior flexibilidade conferida pela nova legislação trabalhista.
Para análise simulei o efeito dessa proposta e das demais regras utilizadas de forma recorrente no debate para o quadriênio 2020-2023 com base em parâmetros de mercado da pesquisa Focus. Pela tabela a seguir, o impacto fiscal da regra que reajusta o salário mínimo pela média do PIB per capita é bastante satisfatório em relação às alternativas normalmente debatidas.
Como é possível verificar da Tabela 2, ao mesmo tempo em que favorece o controle da política fiscal, essa proposta garante no longo prazo um reajuste real positivo dando continuidade ao processo de valorização do salário mínimo nos próximos anos.
Tabela 2 – Efeito fiscal acumulado do reajuste do salário mínimo (R$ bi)
O debate de política fiscal é extremamente difícil porque é onde o juízo de valor e a ideologia se fazem mais presentes na economia. Na discussão do salário mínimo é onde vejo essa dimensão de forma mais clara. Por essas razões, o melhor que os economistas podem fazer é apresentar os elementos e os números para que seja possível pesar as várias alternativas e tomar a decisão política com a melhor base técnica possível. Para os economistas isso pode ser pouco e para a sociedade insuficiente, mas quando o ótimo parece ser inimigo do bom o que devemos fazer é avançar.