Estratégias para diminuir as fraudes em licitações – Homero Marchese
Estratégias para diminuir as fraudes em licitações
Fraudes em licitações: alimentando o ciclo da corrupção
Um amigo que leu o artigo "O mais novo escândalo do Tribunal de Contas", em que falo sobre fraudes em licitações, disse-me: "bom, você apontou os problemas; agora, precisa propor soluções". Desafio aceito, lanço-me a escrever sobre o assunto. Antes, contudo, é preciso fazer algumas considerações preliminares.
Licitação é o procedimento que a Administração Pública precisa seguir antes de firmar algum contrato. Como procedimento, a licitação nada mais é que uma sequência de atos, que inclui o anúncio da vontade de licitar, passa pela recepção e análise das propostas dos interessados e se encerra com a celebração do instrumento contratual. Na maioria dos casos, a Administração Pública celebra contratos quando quer comprar um bem, contar com a prestação de um serviço, ou edificar uma obra, isto é, quando precisa desembolsar uma quantia para obter uma contrapartida. A Administração Pública, contudo, também firma contratos – e, assim, também precisa licitar – quando está na posição contrária, o que ocorre, por exemplo, quando vende ou concede o uso de determinado bem público ou concede a exploração de determinado serviço público.
A necessidade de licitar antes de contratar comporta algumas exceções no Direito brasileiro, mas é a regra para o Poder Público no país. A legislação assim determina por dois motivos principais: 1- o Poder Público tem que garantir a todos os interessados a oportunidade de formular propostas; e 2- o Poder Público deve selecionar a proposta que lhe for mais vantajosa.
Ao contrário das pessoas e das empresas, que podem decidir subjetivamente como contratar, a Administração Pública deve fazer isso com objetividade. Assim, embora seja normal que pessoas e empresas levem em conta critérios subjetivos ao firmar um negócio – como gosto e amizade, por exemplo –, o Poder Público não pode fazê-lo. A Administração Pública lida com recursos públicos e, desse modo, deve agir com impessoalidade. A obrigação de licitar busca justamente garantir tal objetivo.
Quatro estratégias para diminuir as fraudes em licitações
Conceber um sistema livre de fraudes em licitações é um objetivo utópico. Enquanto houver humanidade, haverá a prática de ilegalidades – em maior ou menor grau –, dada a natureza imperfeita do ser humano. É possível, contudo, pensar em algumas estratégias para diminuir as fraudes em procedimentos licitatórios.
A primeira medida a adotar para esse fim é o planejamento. Muitas licitações são fraudadas porque o Poder Público não se organiza a tempo e, para não deixar de licitar – o que seria uma irregularidade em si –, simula um procedimento licitatório.
Em regra, os contratos firmados pela Administração devem ter duração máxima de 1 ano, o mesmo tempo de vigência da lei orçamentária. Isso ocorre porque, de acordo com o Direito brasileiro, o Poder Público somente pode firmar e manter contratos quando contar com previsão orçamentária. A regra não vale no caso de serviços de necessidade contínua, obras e concessões, cujos contratos, pela própria natureza, podem ter vigência superior a um ano, respeitadas as condições da lei.
Diante da grande quantidade de procedimentos licitatórios que devem ser refeitos anualmente, o Poder Público pode enfrentar sérios problemas caso não se organize adequadamente e atue com a antecedência necessária. A Administração deve levar em conta, também, que procedimentos licitatórios podem atrasar – especialmente em virtude da interposição de recursos por concorrentes que se julguem prejudicados. A falta de planejamento é problema constante no Poder Público brasileiro e afeta principalmente os Municípios pequenos (e, no Paraná, eles são muitos), que carecem de pessoal especializado e estrutura.
Fortalecimento do controle: a estratégia mais importante para diminuir fraudes em licitações
Uma segunda estratégia para combater as fraudes em licitações é a disseminação do conhecimento relacionado às contratações públicas. As regras para licitação são numerosas e formam um verdadeiro microssistema legal, com conceitos e métodos próprios. Os servidores encarregados das licitações devem, portanto, receber instrução densa e contínua a seu respeito. Os órgãos de controle, por sua vez, precisam estabelecer de forma clara a seus fiscalizados quais práticas consideram aceitáveis ou não à luz da lei. A sociedade, por fim, precisa compreender e discutir a legislação envolvendo as licitações, para que possa exercer com efetividade o controle social.
A propósito, o fortalecimento do controle sobre as contratações realizadas pelo Poder Público é a medida mais importante para combater as fraudes em procedimentos licitatórios. Atualmente, a legislação brasileira estabelece diversas camadas de fiscalização da Administração Pública. A primeira delas é o controle interno, que atua dentro do próprio Poder Público. A segunda camada é o Poder Legislativo. A terceira, o Tribunal de Contas; a quarta, o Ministério Público; e a quinta, a sociedade.
Todas essas cinco camadas de controle atualmente existentes precisam atuar de forma mais efetiva. O controle interno, em primeiro lugar, deve atuar com mais independência e firmeza. O controle tem sua criação exigida pela Constituição e, para viabilizá-lo, a Administração deve dedicar alguns de seus servidores para a função de fiscalizar os demais. Na prática, porém, são escolhidos para a missão servidores da confiança da autoridade do órgão, os quais, uma vez no cargo, costumam não contrariar os interesses de seus comandantes.
Os membros do Poder Legislativo, por sua vez, devem compreender de uma vez por todas que sua principal atribuição não é legislar, mas, sim, fiscalizar a Administração. Cabe aos parlamentares tomar conhecimento dos procedimentos de contratação em andamento e, sempre que necessário, requerer informações e cópias de documentos e ouvir autoridades e servidores envolvidos.
O Tribunal de Contas, velho conhecido, poderia ser o mecanismo de controle mais efetivo de todos. Voltado apenas para o controle da Administração Pública, composto por uma equipe multidisciplinar formada por advogados, contadores, engenheiros e economistas e detentor de todos os dados relacionados à contabilidade das entidades que fiscaliza, o Tribunal poderia revolucionar o combate às fraudes em licitação. Como vimos em nosso artigo anterior, contudo, o órgão estará fadado ao fracasso nessa missão se continuar comandado por conselheiros indicados por critérios políticos.
O Ministério Público melhoraria sua atividade de combate às fraudes em licitações se aumentasse o seu quadro técnico, principalmente com mais auditores. Normalmente, o Ministério Público limita-se a uma análise formal dos aspectos de determinado procedimento licitatório, quando, muitas vezes, as fraudes são reveladas por meio de uma análise contábil, especialmente na fase de execução contratual. A sociedade, por sua vez, deveria promover a criação de grupos de discussão e análise de procedimentos licitatórios. Os observatórios sociais são um ótimo exemplo disso.
Uma última – mas não menos importante – medida para combater as fraudes em licitações é a garantia da atribuição de sanções aos culpados. Somos uma nação em que a impunidade grassa e os processos judiciais demoram demais. Isso tem de acabar. Quem comete ilegalidades tem que ser tirado do jogo, tem que perder o cargo e ser preso. A punição rigorosa de quem frauda licitações não só impedirá que o próprio agente cometa novas ilegalidades, como representará importante medida dissuasória para quem cogita fazer o mesmo no futuro.