Equilíbrio Fiscal, Orçamento e Gestão
Por Eduardo Speeden
Desde o Decreto Lei Federal nº 200, de 1967 o orçamento anual foi alçado à condição de ferramenta básica para o planejamento dos gastos do governo, planejamento este considerado princípio fundamental para a orientação da administração pública.
O modelo orçamentário vigente estabelecido pelo artigo 165 da Constituição Federal de 1988 é composto por três peças de planejamento: o Plano Plurianual, que declara e organiza a atuação do governo em ações e metas para o período de 4 anos, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, que estabelece as prioridades para o exercício seguinte e a Lei Orçamentária Anual, que estima as receitas e fixa as despesas para o exercício financeiro.
Além da Constituição, duas outras normas formam a base da gestão orçamentária e financeira do setor público brasileiro: a Lei 4.320, de 1964, que estatui as normas gerais do direito financeiro, e a Lei Complementar 101, de 2000. Conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) ela estabelece limites para gastos com pessoal, endividamento e operações de crédito, prevê a definição de metas fiscais trienais e promove a transparência no planejamento e execução do orçamento público junto à sociedade.
Durante o processo orçamentário um dos grandes desafios enfrentados pelos governos municipais é a expansão de seus programas e projetos sem comprometer o equilíbrio entre receitas e despesas. A maioria dos municípios tem baixo índice de arrecadação própria e boa parte das despesas de custeio é suportada por transferências intergovernamentais. Investimentos em infraestrutura que necessitam de maior aporte de capital tampouco podem ser custeados inteiramente pelo governo municipal.
De acordo com a publicação do Índice de Gestão Fiscal da Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro, em 2013 "4.352 prefeituras brasileiras geraram menos de 20% de suas receitas, sendo os demais recursos transferidos por estados e pela União".
A adoção de um plano de ação que busque a eficiência na cobrança de impostos, taxas e contribuições é, em decorrência de todos os fatores mencionados, importante para reforçar o ingresso de receitas próprias e reduzir essa dependência que torna as finanças municipais mais vulneráveis à conjuntura econômica e política do país.
O equilíbrio entre receitas e despesas é princípio orçamentário previsto tanto na Lei 4.320/64, como na Lei de Responsabilidade de Fiscal. Esta última, porém, trouxe um novo conceito de equilíbrio para as contas públicas: o equilíbrio entre as receitas e despesas primárias, traduzida no Resultado Primário equilibrado. Em outras palavras, trata-se da busca pelo equilíbrio sem a utilização de empréstimos e, portanto, sem aumento da dívida pública.
Vale retomar o primeiro parágrafo do artigo 1º da LRF, que define o que se entende por responsabilidade na gestão de recursos públicos:
§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Todo este processo mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas, despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
Logo, o trabalho da frente de Equilíbrio Fiscal que tem sido desenvolvido nos municípios que integram a rede do programa Juntos está alinhado com o que é estabelecido nas principais normas legais que regem a gestão orçamentária do país. Mais que isso, a busca pelo incremento das receitas próprias e redução nas despesas de custeio abre espaço fiscal para investimentos e melhoria na prestação de serviços ao cidadão.
No contexto em que a escassez de recursos e o constante crescimento das demandas sociais aumentam a importância da eficiência na alocação de recursos, a frente de Equilíbrio Fiscal apresenta outro potencial importante: a geração de dados para alimentar o processo orçamentário. A análise mensal pelo Gerenciamento Matricial de Despesas e Receitas eleva a quantidade e qualidade de dados disponíveis aos responsáveis pelo planejamento e execução orçamentária do ente governamental.
A disponibilidade de dados sobre as despesas públicas aliada a técnicas de mensuração e gestores bem capacitados possibilita trabalhos de avaliação da qualidade do gasto público, tema bastante em voga nas discussões sobre boas práticas orçamentárias. A Secretaria do Tesouro Nacional, órgão regulamentador da matéria orçamentária e da contabilidade pública, considera a busca pela melhoria da qualidade do gasto como sua missão institucional e um desafio permanente daqueles que receberam da sociedade brasileira a incumbência da gestão de recursos públicos. Diversos países estão adotando processos de revisão de despesas públicas (Public Expenditure Review) como forma de diagnosticar a qualidade do gasto, a eficiência na alocação orçamentária de recursos e avaliar os resultados dessa alocação.
Portanto, é possível concluir que os dados gerados pela frente de Equilíbrio Fiscal podem contribuir para a melhoria do processo orçamentário do município, inclusive para iniciativas que visem a avaliação da qualidade do gasto público e a implantação de uma rotina de revisão de despesas.
Por fim, do ponto de vista organizacional, o programa da frente de Equilíbrio Fiscal promove uma visão voltada a processos pouco comum em organizações do setor público. Usualmente entidades governamentais adotam um modelo de estrutura funcional departamentalizada, qual se privilegia a especialização em cada uma das funções. A desvantagem dessa estrutura é a dificuldade de coordenação das diversas ações governamentais e de comunicação intersetorial.