Le droit d’antériorité (2) ou l’atteinte au droit de propriété | Avec vue sur la Terre – Droit de l'environnement
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En permettant de refuser un permis de construire ou de ne l’accorder que sous réserves de prescriptions, alors même que le P.L.U. ne fait pas obstacle à l’implantation, l’article R. 111-2 C. urb. visait initialement à assurer la protection de la salubrité et la sécurité des constructions proches d’une installation polluante. Il a rapidement été employé (CE, 21 mars 1980, Peyrusque) afin d’assurer puis de pérenniser l’éloignement du voisinage, puis complété en ce sens par un second alinéa (art. 2 du décret du 12 octobre 1998). Ce double objectif a été confirmé par le Conseil d’Etat. Les risques visés par l’article R. 111-2 C. urb. concernent ceux auxquels peuvent être exposés les occupants de la construction comme ceux liés à l’installation projetée (CE, 1er mars 2004, Commune de Villevaure). Il s’agit toutefois d’empêcher à titre accessoire la densification de l’urbanisation autour des installations générant des nuisances et des risques et ainsi d’éviter d’exposer la population aux risques technologiques (CE, 19 novembre 1999, Commune de Port La Nouvelle). Dans les communes non dotées d’un P.L.U., l’article R. 111-3-1 C. urb. permet d’aboutir aux mêmes solutions. Mais plus pragmatiquement, la réciprocité permet d’éviter la remise en cause des conditions de fonctionnement d’une installation préexistante.
L’équilibre de la prise en compte de l’ordre de réalisation des constructions est a priori neutre puisque l’article R. 111-2 C. urb. est opposable au nouvel arrivant, que celui-ci soit simple habitant ou exploitant. L’objectif est dans les deux hypothèses identiques : assurer la sécurité et la salubrité publiques. Toutefois, l’évolution de l’interprétation puis l’ajout d’un alinéa laissent apparaître un souci de protection individuelle de l’occupation économique préexistante. L’interprétation jurisprudentielle de cet article trahit également cette tendance puisqu’elle tend à diverger selon qu’il s’applique au permis d’une installation ou d’une simple construction de son voisinage. Dans le premier cas, seule est prise en considération la nature de la construction pour évaluer les atteintes à la sécurité et à la salubrité publique. Dans le second cas, un refus peut être opposé au voisin eu regard des nuisances et des risques liés à l’exploitation de l’installation, c’est à dire l’activité effectivement menée. La balance penche donc incontestablement en faveur des intérêts de l’exploitant.
Quant à l’article L. 111-3 C. rur. issu de l’article 105 de la loi du 9 juillet 1999 d’orientation agricole, modifié et assoupli par l’article 204 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, il consacre au niveau législatif le principe de réciprocité concernant les bâtiments agricoles. Il a fait l’objet de nouveaux aménagements avec la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux et la loi du 5 janvier 2006. Le champ d’application de la réciprocité est encore étendu afin de mieux protéger les exploitants agricoles puisqu’elle s’impose désormais également à tout changement de destination des constructions nécessitant un permis de construire. Aux dérogations prévues au P.L.U. anciennement instituées s’ajoutent également des dérogations pouvant être établies par voie contractuelle afin de créer des servitudes grevant les immeubles concernés. La maîtrise de l’urbanisation peut ainsi s’ordonner en fonction de la chronologie d’installation. Quand une distance d’éloignement est imposée à une installation agricole, la même distance est imposée à toute demande de permis de construire formulée par un tiers, rendant matériellement inconstructibles les terrains autour de la construction agricole, même dans des zones différentes du P.L.U. où la construction était envisageable, zones urbaines (U) ou zones à urbaniser (AU) (CAA Nancy, 23 mars 2006, Commune de Franchevelle). De facto, l’exploitant n’est plus exposé aux recours du voisinage. Ces règles relatives à la construction et à l’urbanisme, si leur application pouvait avoir des effets environnementaux défavorables, ne visaient pas directement l’environnement. Mais le droit d’antériorité se renforce également à la faveur d’une nouvelle approche des risques majeurs selon laquelle c’est le voisinage qui s’adapter aux risques industriels.
Le voisin doit s’éloigner ou voir ses droits réduits en raison de l’antériorité d’installation de l’industriel. Le droit des installations classées suit cette voie avec les servitudes péri-industrielles prévues par l’article 23 de la loi du 22 juillet 1987. L’article L. 515-8 C. env. prévoit en effet des servitudes d’utilité publique comportant notamment des limitations ou des interdictions d’implantation des constructions ou des ouvrages sur les fonds voisins d’installations nouvelles et dangereuses sur un site nouveau mais également depuis 2003, d’installations nouvelles implantées sur un site existant ou d’installations dont la modification de l’exploitation nécessite une nouvelle autorisation (art. L. 515-8 al. 2 C. env.). De même, depuis le vote de la loi du 30 juillet 2003, l’article L. 515-16-I C. env. permet d’instituer des plans de prévention des risques technologiques qui peuvent délimiter les zones à l’intérieur du périmètre d’exposition dans lesquelles les constructions nouvelles ou l’extension des constructions existantes sont interdites. L’article L. 421-8 C. urb. autorise également les préfets, en l’absence de P.L.U., à instituer des servitudes de même nature que celle de l’article L. 515-8 C. env. autour des installations classées non soumises à cet article.La préoccupation devient le critère juridique permettant de départager les prétentions des industriels et de leurs voisins. Ces derniers se voient privés de leur droit de construire, manifestation de l’usus, voire de leur propriété, alors que les exploitants premiers occupants voient consolider de toute part leur situation individuelle et confirmer leur droit de polluer. (A suivre…)
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