Extrait | Froggy Bottom
Le Congrès pour cible, lobbying et relations publiques à Washington, le cas de l’ex-Yougoslavie
Je publie ci-dessous un extrait du chapitre 4 de Mourir pour Sarajevo?
Les diasporas yougoslaves aux Etats-Unis s’étaient mobilisées dès 1989 pour tenter de promouvoir leur point de vue auprès de leurs élus au Congrès. A partir de 1991, de nouveaux acteurs s’impliquent dans cette bataille d’influence pour gagner l’oreille et le cœur des parlementaires, et surtout peser sur la politique américaine : ce sont les « représentants » des différentes républiques de l’ex-Yougoslavie, nommés et dépêchés à Washington par leurs gouvernements respectifs alors que la crise yougoslave se précise (fin 1990-début 1991). Ces représentants vont s’engager dans une autre forme de lobbying, également importante à Washington, par le biais d’agences de relations publiques payées pour relayer leur point de vue auprès du monde politique américain, en particulier au Congrès et dans les médias.
La distinction entre lobbying et relations publiques, bien que réelle en théorie et selon la loi américaine, est parfois brouillée dans les faits : ainsi la diaspora croate-américaine, qui fait alors du lobbying au Congrès via son organisation principale, la Croatian American Association, contribue également au financement de l’agence de relations publiques Ruder Finn, dont le client officiel est Frane Golem, le représentant dépêché par le gouvernement croate de Tudjman à Washington (Golem est en quelques sorte le premier « ambassadeur » croate dans la capitale américaine, non officiel puisqu’il s’installe avant les reconnaissances de l’indépendance de la Croatie).
Relations publiques et lobbying politique sont au départ deux activités bien distinctes, mais ces deux branches sont souvent confondues, et l’évolution récente a eu tendance à en gommer les distinctions. Le lobbying aux Etats-Unis est défini strictement par la loi américaine comme toute communication effectuée devant un élu ou un fonctionnaire du gouvernement et visant à introduire ou modifier une loi. Les relations publiques quant à elles sont nées dans les années 1920 aux Etats-Unis, au départ comme une forme plus sophistiquée de publicité. Elles ont été théorisées en 1928 par Edward Bernays, neveu américain de Freud, dans un livre qui a fait date, Propaganda[1]. Dans la pratique, l’industrie des relations publiques a connu à la fois une expansion remarquable et une évolution sensible pendant la décennie 1980. A cette époque en effet, les plus importantes agences de relations publiques se mettent à racheter les agences de lobbying les plus en vue de Washington, intégrant les deux activités dans une vision plus globale : influencer l’opinion publique via les médias (relations publiques), pour ensuite s’appuyer sur l’opinion pour faire pression sur les parlementaires (lobbying). C’est l’un des géants du secteur des relations publiques, Hill & Knowlton, qui lance le mouvement en 1986, en rachetant Gray & Company, une agence de lobbyistes influents et très liés au parti républicain[2]. Cette évolution découle alors directement du poids croissant de l’opinion publique dans le processus politique, et va dans la pratique entraîner une relative fusion de ces deux branches d’activité[3]. Conséquence de cette évolution, et de l’accélération de la mondialisation, le secteur des relations publiques connaît une croissance sans précédent pendant les années 1990, avec des revenus en hausse de 250 % sur la décennie et un chiffre d’affaires qui atteint 4,2 milliards de dollars en 2000.
La réglementation américaine (loi FARA pour Foreign Agents Registration Act) oblige toute personne physique ou morale travaillant pour des intérêts étrangers, publics ou privés, à déclarer ces activités et leur rémunération auprès du ministère de la Justice américain. Ces déclarations permettent de reconstituer des efforts dont l’essentiel est souvent dissimulé[4]. Elles ont permis ici de décrypter la bataille de relations publiques qui a eu lieu à Washington entre Serbes, Croates et Bosniaques, en miroir à la guerre bien réelle sur le terrain. Le phénomène est courant dans la capitale américaine et n’a fait que s’accentuer depuis une vingtaine d’années.
Il ne s’agit pas tant de déterminer qui aurait « gagné » ou « perdu » cette bataille des relations publiques ; l’affaire est compliquée, et ce sont les faits, rapportés par les médias, qui ont joué le rôle décisif. Mais la « bataille de K Street », l’affrontement entre lobbyistes aux clients et donc aux agendas opposés, aura cependant contribué à maintenir la question yougoslave à l’ordre du jour des parlementaires ; et à fournir quantité d’informations à ces mêmes parlementaires. Elle permet de mieux comprendre comment les événements yougoslaves ont été perçus et analysés au Congrès et plus largement à Washington.
L’organisation sans faille des Croates
A la fin 1990, le représentant du gouvernement croate, Frane Golem, débarque à Washington. Chirurgien et proche de Tudjman, né en 1938, Golem a fait une partie de ses études aux Etats-Unis et parle donc anglais. Dès son arrivée, il prend contact avec la diaspora croate et en particulier avec la Croatian American Association (CAA). Quelques mois plus tard, au lendemain de la déclaration d’indépendance de la Croatie le 26 juin 1991, il établit un bureau de la république de Croatie à Washington, sorte d’ambassade avant la lettre. La pratique est très répandue à Washington pour les pays dont l’indépendance n’est pas reconnue officiellement mais avec qui il faut bien organiser certaines « relations » – c’est le cas par exemple du Kurdistan. La mission de Golem dans la capitale américaine, au-delà de la coordination des activités de la diaspora, est de faire pression sur l’élite et l’opinion publique américaines en faveur de la reconnaissance de l’indépendance croate. Mais Golem a besoin d’être introduit dans les cercles du pouvoir à Washington : il va donc faire appel à une agence de relations publiques.
Les réseaux de Phyllis Kaminsky
Lors d’une réception à Washington, pendant l’hiver 1990, Golem est introduit au cœur du pouvoir politique américain par Phyllis Kaminsky, femme de réseaux et de pouvoir. C’est grâce à elle qu’il va rencontrer James Harff, qui dirige à Washington le bureau de l’agence de relations publiques Ruder Finn. Phyllis Kaminsky a occupé plusieurs postes de communication dans la première Administration Reagan, avant d’être nommée directrice du centre d’information de l’ONU et représentante du secrétaire général de l’ONU à Washington de 1983 à 1988. De 1989 à 1994, elle fait partie du comité de direction de l’International Republican Institute (IRI) et à ce titre participe à la surveillance des élections dans plusieurs pays de l’Est, notamment les cinq républiques yougoslaves (c’est la raison pour laquelle elle connaît Golem). Experte en communication et marketing international, proche des milieux néoconservateurs, elle a conseillé de nombreux gouvernements étrangers grâce aux contacts établis pendant son passage à l’IRI. Cet institut, créé par Reagan en 1983 pour promouvoir la démocratie dans le monde (et lutter ainsi contre l’Union soviétique), travaille étroitement avec le département d’Etat et l’agence pour le développement international (US Agency for International Development, ou USAID). C’est surtout un lieu de réseaux et de passage pour politiciens entre deux emplois, lobbyistes, conseillers et autres consultants politiques.
Phyllis Kaminsky est également liée à David Phillips, qui préside la Human Rights Foundation liée au Congrès, et à Mira Baratta, la conseillère de politique étrangère du sénateur Dole. Phillips a également travaillé pour l’Administration Reagan, et il est nommé en 1991 conseiller du département d’Etat. Quant à Mira Baratta, elle travaille au Sénat pour Dole à partir de 1989. Le trio fonctionne bien : Kaminsky rencontre les nouvelles élites politiques des pays de l’Est en plein bouleversement ; Baratta conseille le leader républicain du Sénat ; Phillips dirige la Fondation des Droits de l’Homme, très liée au Human Rights Caucus du parlementaire Tom Lantos, caucus qui organise des auditions au Congrès des Etats-Unis. Or, à la même époque, Kaminsky conseille également un vieil ami, Jim Harff, qui dirige le département relations publiques de l’agence Ruder Finn à Washington.
Le rôle de Ruder Finn
Ruder Finn est alors une agence de relations publiques de taille moyenne, fondée en 1948 par David Finn qui la dirige encore. Au début des années 1990, l’agence, dont les activités sont concentrées à New York, vient juste d’ouvrir un bureau à Washington, pour les affaires publiques, suivant l’évolution du secteur vers le lobbying. Ce bureau est dirigé par James (Jim) Harff, ancien journaliste et ancien assistant parlementaire reconverti aux relations publiques. Le bureau de Washington est alors un tout petit bureau : sur la Croatie, Harff travaille avec un jeune homme de 25 ans, James Mazzarella, et un stagiaire encore plus jeune, James Bankroft. Près de vingt ans après les faits, Harff évoque toujours avec un plaisir évident ses « aventures balkaniques[5] ». Il aime à raconter ses voyages dans la région en guerre, les personnes rencontrées, les dangers et les montées d’adrénaline. Pour le compte de Ruder Finn, Harff s’est occupé successivement des Croates, des Bosniaques et des Kosovars tout au long des années 1990 ; il a d’ailleurs reçu plusieurs distinctions (des « PR Awards ») pour ses activités. En 1990, quand il rencontre Golem, il a déjà une petite expérience du « lobbying ethnique » puisqu’il a travaillé pour les Chypriotes turcs à Washington.
En mai 1991, Tujdman nomme officiellement Golem représentant croate à Washington. Et en juin 1991, Golem ouvre le bureau de la république de Croatie à Washington, et signe son premier contrat avec Ruder Finn en août 1991, pour 10 000 dollars mensuels. En tant que représentant officiel, Golem déclare vouloir améliorer la connaissance et l’image de la Croatie aux Etats-Unis. Mais son objectif premier est de faire pression pour la reconnaissance de l’indépendance croate, alors que les affrontements serbo-croates, jusque-là sporadiques, se transforment en véritable guerre. Ruder Finn n’est pas payé par le gouvernement croate, mais par Golem, qui encaisse les donations de la diaspora croate-américaine. James Mazzarella seconde Harff sur le client croate. Embauché quelques mois plus tôt par Ruder Finn, le jeune homme commence sa carrière. Son premier effort vise à « donner une image positive de la Croatie » dans la presse, l’Administration et au Congrès. Or tout est à faire, car les Américains, s’ils situent la Yougoslavie, ignorent tout des peuples qui la composent.
A ce moment-là (nous sommes à l’été 1991), l’Administration s’accroche encore à la fable de l’unité yougoslave, et n’est pas très réceptive aux arguments croates. Du côté du Congrès, les Croates disposent déjà de quelques relais. Dans la presse, le ton est encore ambigu. Si le New York Times par exemple a un bon journaliste sur place et perçoit d’emblée le rôle de l’armée fédérale du côté des Serbes, ce n’est pas le cas de toute la presse, prompte à cataloguer le conflit yougoslave dans la catégorie des « conflits ethniques ancestraux réactivés par la fin de la Guerre froide ».
Pour réussir à Washington, tous les lobbyistes le savent et Mazzarella le confirme, une campagne doit cibler la presse et le Congrès : « utiliser la presse pour influencer le Congrès, et le Congrès pour influencer la presse, c’est le B-A.BA des relations publiques à Washington. Plus prosaïquement, il s’agit surtout de savoir à qui parler : c’est vraiment ça, l’essence du lobbying. Ensuite, il faut juste prendre son téléphone et mettre les gens en relation ; faire parvenir l’information aux bonnes personnes, au Congrès, auprès des parlementaires et de leurs assistants ; suggérer des auditions et réussir à faire témoigner son client. A l’époque, peu de parlementaires se préoccupaient des Croates. J’ai beaucoup travaillé avec Mira Baratta, puisqu’elle était d’origine croate. Et elle travaillait pour Dole, qui était déjà pro-croate en général. Il était allé au Kosovo, il connaissait la région[6] ». Dès le mois de septembre 1991, Harff et Mazzarella accompagnent Golem en Croatie, où ils font l’expérience directe de la guerre. Au cours de ce voyage, ils rencontrent le sénateur Joe Biden, en mission d’information en Croatie et qui est descendu dans le même hôtel de Zagreb.
Avec les bombardements de Vukovar et Dubrovnik, la donne change pour les Croates aux Etats-Unis. Le conflit devient plus « simple » car plus manichéen : il semble bien finalement y avoir un agresseur et des victimes (pour ne pas dire « des bons et des méchants »). C’est aussi à ce moment-là (12 novembre 1991) qu’un deuxième contrat est signé entre Golem et Ruder Finn, dans lequel Harff décrit les trois mois précédents comme une « Phase I » réussie, et recommande donc de passer à la « Phase II », qui doit permettre « l’ouverture d’une ambassade formelle à Washington ». Ruder Finn, dont les honoraires augmentent à 16 000 dollars par mois, préconise d’organiser une série de voyages parlementaires (CODELs, ou congressional delegations visits), ainsi que des voyages pour des experts (académiques), des leaders religieux et des journalistes. L’agence se propose enfin de multiplier les contacts avec des personnalités de Washington « identifiées par Phyllis Kaminsky », et d’intensifier le lobbying auprès du Congrès américain.
Harff utilise son expérience d’assistant parlementaire pour mettre au point sa méthode de lobbying auprès des parlementaires : utilisation intensive du fax pour disséminer les articles jugés favorables aux Croates (Croatia Fax Advisory) ; rédaction de « communiqués parlementaires » (Congressional Communiqués) distribuée aux membres du Congrès ; réunion avec des staffers (assistants-parlementaires) pour fournir des informations ; soutien aux résolutions parlementaires, notamment pour condamner les atteintes aux droits de l’homme par les Serbes ou pour établir des sanctions contre la Serbie ; organisation de réception « pour la reconnaissance de la Croatie » où les parlementaires favorables sont invités et choyés. Enfin, Ruder Finn organise deux voyages parlementaires en Croatie, car Harff considère que « la connaissance directe de la zone de crise par un membre du Congrès est le meilleur outil de lobbying possible ». C’est au cours de ces voyages que plusieurs parlementaires et leurs assistants vont prendre conscience de la situation de l’ex-Yougoslavie, et se « préparer » à ce qui va arriver à la Bosnie ; en particulier le représentant démocrate Frank McCloskey qui va devenir le plus ardent défenseur des Bosniaques à la Chambre.
Dernier point, Ruder Finn a prévenu Golem qu’il fallait contrer les attaques, notamment serbes, contre le passé nazi de la Croatie, et prendre garde à toute accusation d’anti-sémitisme (en réalité Tudjman en était déjà conscient, comme le prouve sa visite à l’Anti-Defamation League lors de son passage à Washington en septembre 1990) [7]. Ainsi un des « communiqués parlementaires » de Ruder Finn, daté du 1er novembre 1991, expose les « brutales attaques » (serbes) dont est victime la communauté juive de Zagreb. Surtout, le 21 janvier 1992, tous les membres du Congrès reçoivent une lettre de Tudjman, dans laquelle le président croate revient sur son passé de résistant au nazisme, puis au communisme (il rappelle son emprisonnement sous Tito). Tudjman détaille également dans cette lettre tous les gestes de la Croatie « démocratique » (depuis 1990) en direction de la communauté juive et d’Israël[8].
Le contrat se termine un peu avant l’échéance du 12 mai 1992, au moment de la reconnaissance de la Croatie par Washington (les Croates cessent de payer Ruder Finn, qui a alors commencé à travailler pour les Bosniaques). Quoi qu’il en soit, la collaboration a été fructueuse, à tel point qu’elle devient inutile moins d’un an après le premier contrat. Faut-il croire pour autant les arguments serbes selon lesquels les Croates ont gagné la bataille des relations publiques grâce aux « millions de dollars » (sic) versés à Ruder Finn ? En fait de « millions de dollars », les sommes effectivement versées en sont loin, comme le prouvent les archives du ministère de la Justice américain. Reste à voir ce que les Serbes ont fait de leur côté, les sommes dépensées, les stratégies et leur succès.
Les multiples intermédiaires serbes
La question des représentants étrangers du gouvernement serbe à Washington est plus complexe, pour plusieurs raisons. D’abord, les Serbes sont un cas particulier : ils ont déjà, et tout à fait officiellement, leur ambassadeur à Washington (contrairement aux autres républiques issues de la Yougoslavie) : l’ambassadeur yougoslave aux Etats-Unis, Nebojsa Vujovic, est en effet un Serbe, et il y a continuité entre la Yougoslavie et la république serbe s’agissant des structures étatiques, dont les ambassades. D’autre part, les Serbes vont utiliser de nombreux intermédiaires pour financer leurs relations publiques et signer les déclarations à la Justice américaine : d’abord un obscur cabinet d’avocats, ZJ&T, créé à cette occasion et dont aucune trace n’existe par ailleurs hormis le nom sur les déclarations FARA ; ensuite le géant pétrolier yougoslave Jugopetrol, puis ICN Galenika (entreprise pharmaceutique serbe rachetée par l’entreprise du milliardaire californien d’origine serbe, Milan Panic). Enfin, à partir de mai 1992, l’embargo économique empêche le gouvernement de Belgrade de contracter des agences aux Etats-Unis. Dès lors, ce sont des individus serbes-américains qui prennent le relais : Milan Panic, Michael Djordjevich, plus tard Danielle Sremac pour Radovan Karadzic, ainsi que les lobbies de la diaspora serbe-américaine déjà évoqués.
Que peut-on dire en résumé ? Les Serbes se sont engagés avant les autres républiques de Yougoslavie, et ont dépensé beaucoup plus d’argent, contrairement à ce que prétend une propagande serbe toujours vivace aujourd’hui sur Internet. Le point de vue serbe a donc été entendu. Qu’il n’ait pas été plus largement partagé, c’est avéré, mais cela n’est évidemment pas seulement une question d’argent dépensé en relations publiques : l’argumentation serbe a été contredite le plus souvent par les faits observés sur le terrain et bientôt abondamment rapportés par la presse. Les Serbes ont-ils été pénalisés par l’embargo ? C’est difficile à dire, puisque les lobbies serbes-américains ont pris le relais aux Etats-Unis, SUC et SerbNet notamment, mais de manière sans doute moins subtile, et avec le point de vue encore plus extrême caractéristique de la diaspora.
Relations publiques serbes : la multiplicité des intermédiaires
Le gouvernement de Milosevic a toujours utilisé des intermédiaires pour engager et rémunérer les agences de relations publiques qui travaillent pour lui à Washington. Le premier est un mystérieux cabinet d’avocat, premier signe de relations publiques serbes dûment enregistrées auprès du ministère de la Justice américain pour la période qui nous occupe. Trois déclarations sont enregistrées par ce cabinet auprès du ministère de la Justice, la première en septembre 1990, avant toute activité de la part des Croates, Bosniaques ou Kosovars. Parfaitement laconique, elle signale que le cabinet d’avocat Zdravkovich, Jaeger & Teras, est chargé de conseiller sur toutes matières légales le gouvernement de la république fédérale de Serbie, Yougoslavie. Le client étranger est la république de Serbie, et l’adresse (Nemanjina 11) correspond aux services du Premier ministre serbe. Aucune rémunération n’est prévue « dans un premier temps ». Une nouvelle déclaration l’année suivante (11 octobre 1991) est tout aussi imprécise mais mentionne une rémunération de 300 000 dollars pour six mois. La dernière déclaration, toujours floue, date du 9 mai 1992. Il est difficile d’en savoir davantage (le cabinet a disparu), mais ces déclarations montrent l’antériorité des efforts serbes à Washington sur tous les autres (la Yougoslavie existe encore en octobre 1990) et donne une indication financière, de 300 000 dollars.
Ensuite, Jugopetrol et ICN Galenika, groupe de Milan Panic, entrent en scène en engageant successivement trois agences pour leurs relations publiques à Washington : il s’agit des cabinets d’avocats Rivkin, Radler, Bayh, Hart & Kremer, puis Bayh, Connaughton, Fensterheim & Malone ; et de l’agence de communications Wise Communications, dirigée par Bill Wise. Les deux premiers clients, qui sont de gros cabinets d’avocats (plus de 200 employés) ont en commun Birch Bayh, ancien sénateur démocrate de l’Indiana au Congrès des Etats-Unis de 1963 à 1981, puis associé à plusieurs cabinets d’avocats et consultants politiques. C’est lui qui est lié à Milan Panic, puisqu’il fait partie du conseil d’administration d’ICN Pharmaceuticals, l’entreprise de Panic, depuis 1984. Panic a également contribué au financement de ses campagnes électorales.
ICN Galenika appartient à Panic, dont l’entreprise ICN Pharmaceuticals a racheté Galenika (serbe) en mai 1991. Milan Panic, né en 1929 à Belgrade, est un homme au parcours singulier. Adolescent pendant la Seconde Guerre mondiale, il joue les courriers pour les partisans de Tito avant de devenir cycliste professionnel dans les années 1950. C’est d’ailleurs lors d’une compétition internationale qu’il saute dans un train pour Vienne, avant de gagner l’Amérique. Installé en Californie, il ne remettra plus les pieds dans son pays jusqu’à ce que Milosevic l’invite à Belgrade, à la fin des années 1980. Entre-temps, le jeune Milan est devenu un homme d’affaires millionnaire, aux multiples contacts politiques, grâce à son entreprise pharmaceutique ICN Pharmaceuticals. Mais alors qu’il pense pouvoir faire pression sur Milosevic, qui le nomme Premier ministre en 1992, ce dernier va se jouer complètement de lui. Après les élections fin 1992, l’opposition entre les deux hommes devient frontale ; en 1999, Milosevic saisira même ses investissements en Serbie, et notamment l’entreprise ICN Galenika, celle-là même qui finance toute une partie des relations publiques de Belgrade à Washington en ce début des années 1990.
Jugopetrol est une entreprise de l’Etat yougoslave qui détient alors le monopole sur la raffinerie, le stockage et la distribution du pétrole en Yougoslavie (elle sera ensuite rebaptisée NIS en Serbie). En 1991, elle est dirigée par Dragan Tomic, un proche de Milosevic qui est aussi président du parlement de Serbie. Comme les autres grandes entreprises d’Etat, elle est au service des politiciens proches de Milosevic qui y puisent leurs financements à leur gré. Jugopetrol devient propriété du gouvernement de Serbie le 1er janvier 1992.
Un premier contrat est signé entre Jugopetrol et Wise Communications le 23 octobre 1991, pour 66 000 dollars par trimestre, et évoque des activités politiques en vue de promouvoir les intérêts de la Serbie. Le même jour une autre déclaration est enregistrée auprès du ministère de la Justice, cette fois par le cabinet Rivkin, Radler, Bayh, Hart & Kremer, mais toujours pour le même client, Jugopetrol. Cette fois, l’objectif « d’améliorer l’information sur la Serbie et son image aux Etats-Unis » est clairement spécifié, ainsi que le but d’améliorer les relations entre Serbie et Etats-Unis. La compensation prévue est au « tarif horaire habituel du cabinet » (sans plus de précision). En mars 1992, une nouvelle déclaration fait part que ce dernier contrat est terminé depuis le 31 décembre 1991. Le cabinet déclare avoir fait pression contre les reconnaissances de la Croatie et Slovénie, et pour empêcher le vote de sanctions contre la Serbie ; il cite plusieurs lois et résolutions effectivement déposées si ce n’est débattues à l’époque au Congrès, et précise en annexe les actions menées : on y découvre que la cible principale a été, sans surprise, le Congrès, avec une liste de « conférences téléphoniques » notamment avec Biden, Hamilton, Bentley, McCloskey, Moody, sur des sujets extrêmement précis : le prochain voyage de McCloskey en Yougoslavie ; la lettre de parlementaires exprimant leur soutien à une implication de l’ONU. Début 1992, c’est un nouveau cabinet, Bayh, Connaughton, Fensterheim & Malone, P.C. (Bayh a changé de cabinet donc) qui récupère le contrat Jugopetrol, exactement dans les mêmes termes que précédemment.
Enfin, en mai 1992, le cabinet Wise Communications transmet au ministère de la Justice son premier rapport semestriel sur ses activités pour Jugopetrol, sur la période octobre-avril 1991 et pour un total de 304 905 dollars. Ce qui est particulièrement intéressant c’est qu’on y apprend que Wise Communications a spécifiquement ciblé ses actions en direction de la communauté juive américaine, par des discours devant des institutions telles que le National Council of Jewish Women, Georgetown University Jewish Student Association, ou encore en ciblant spécifiquement le « personnel parlementaire juif » (« Capitol Hill Jewish staff »). Ainsi, Bill Wise, le directeur de l’agence de relations publiques, a organisé une tournée de discours pour Klara Mandic, personnalité serbe et juive, proche de Milosevic, dans le but de parler des événements historiques en cours « et en particulier leur impact sur la communauté juive en Yougoslavie[9] ». Comme on va le voir, ces informations apportent un éclairage fort utile sur la polémique autour de l’opinion juive-américaine, considérée plus loin.
ICN Galenika et Milan Panic remplacent Jugopetrol comme source de financement des relations publiques de Belgrade après le vote de sanctions contre la Serbie en mai 1992 (et avant la rupture entre Milosevic et Panic) ; les contrats avec le cabinet Bayh, Connaughton, Fensterheim & Malone sont reconduits jusqu’en août 1993 (date de la dernière déclaration FARA remplie). Sur cette période (donc un peu moins d’un an et demi), le montant payé au cabinet s’élève à un peu plus de 500 000 dollars.
L’essentiel des activités du cabinet, décrit par les déclarations FARA, semblent à nouveau consister en lobbying auprès des parlementaires pour essayer de contrer, ou au moins de modifier, la législation alors discutée au Congrès américain. Plusieurs lois et résolutions sont explicitement citées, et on a le détail des parlementaires contactés (ou de leurs assistants ; figurent également plusieurs membres du département d’Etat). Mais à la fin 1992, Panic a rompu avec Milosevic (et dans les pires termes) : il ne s’agit plus à proprement parler de relations publiques pour un gouvernement étranger à Washington. En effet, Panic fait campagne pour mettre fin à la guerre en Bosnie, faire lever les sanctions contre la Serbie et réintégrer son pays dans la communauté internationale, allant jusqu’à proposer la reconnaissance par la Serbie de la Croatie et de la Bosnie, toutes propositions qui le placent en opposition frontale à Milosevic, qui va gagner les élections fin décembre. Panic cherche sans doute à être davantage soutenu par les Etats-Unis, mais beaucoup sont sceptiques, notamment chez les diplomates et au département d’Etat, où la mainmise totale de Milosevic sur les structures politiques, économiques et militaires de l’Etat serbe est connue (Panic est taxé au mieux de « naïf »).
Qui a « gagné » l’opinion juive-américaine ?
Une des caractéristiques étonnantes du conflit yougoslave, qui s’est exprimée plus particulièrement pendant le conflit bosniaque, c’est la volonté (ou la stratégie) d’identification à la communauté juive de la part des Serbes et des Bosniaques[10]. Chez les Serbes, cet aspect, présent très tôt dans le discours, est lié à leur sentiment de victimisation historique, à l’expérience vécue pendant la Seconde Guerre mondiale, constamment évoquée par Belgrade pour analyser la situation du début des années 1990, et enfin à l’idée que le peuple serbe serait toujours menacé de génocide, notamment au Kosovo. Pour les Bosniaques, cette identification apparaît à partir du printemps 1992 et découle directement de l’expérience vécue du « nettoyage ethnique » mis en œuvre par les Serbes de Bosnie, dont les méthodes ressemblent à celles des nazis par les mesures discriminatoires, la déportation dans des conditions souvent terrifiantes et la déshumanisation des prisonniers dans les camps. Surtout, les images diffusées début août 1992 de prisonniers décharnés derrière les barbelés des camps serbes évoquent immédiatement par leur « iconographie » (si l’on peut s’exprimer ainsi) les camps de la mort nazis, assimilation renforcée par les commentaires des reportages qui parlent de « camps de concentration » et de « camps de la mort ». C’est alors que le débat sur la guerre en Bosnie glisse vers la question du génocide et que l’opinion publique mondiale, dans sa grande majorité, bascule en faveur des Bosniaques qui en sont victimes.
Les Serbes en seront particulièrement mortifiés, d’autant qu’ils revendiquaient leur « relation spéciale » avec l’Etat d’Israël ; en l’occurrence, Israël, largement occupé par ses propres problèmes, n’a pas été un acteur majeur de la crise bosniaque. Il reste vrai néanmoins que, jusqu’à l’été 1992 au moins, l’élite politique israélienne, si ce n’est la population, était plus proche des autorités de Belgrade que de celles des autres républiques yougoslaves. En particulier, la presse israélienne a longtemps relayé l’argument du « tous coupables », et certaines sources attestent de ventes d’armes israéliennes aux Serbes, du moins jusqu’en 1993[11].
Toujours est-il qu’apparaît alors un nouvel élément dans la propagande serbe, qui vient « enrichir » l’argumentation selon laquelle les ennemis des Serbes auraient gagné l’opinion mondiale en la manipulant via les sommes énormes dépensées en relations publiques (on a vu déjà ce qu’il en était). Cet argument est notamment mis en avant par Helen Bentley au Congrès américain. Il va également être repris dans la presse, et en particulier la presse parlementaire. Tout commence le 31 juillet 1992, alors que paraissent les premiers articles sur les camps serbes en Bosnie. Ce jour-là, le New Statesman and Society, un hebdomadaire britannique de gauche[12], publie un article sur le « deuxième front » des guerres balkaniques, le « front de la propagande[13] ». L’article, qui cite l’interview d’une « employée de Ruder Finn, Ms. Rhoda Paget », accuse Ruder Finn de disséminer de fausses informations sur les horreurs perpétrées par les Serbes. Or Rhoda Paget n’existe pas, ou en tout cas elle n’a jamais travaillé pour Ruder Finn. Le magazine anglais publiera d’ailleurs un long correctif (le 9 octobre 1992) présentant des excuses à Ruder Finn et promettant une enquête sur cette affaire dans laquelle son journaliste « a été victime d’une personne qui s’est présentée sous une fausse identité ou affiliation, sans doute dans l’intention délibérée de porter atteinte à la crédibilité de l’agence de relations publiques[14] ». Mais l’article, dans sa première version, a déjà largement été diffusé et le mal est fait. Dès le 12 août, il est cité par Bentley dans une intervention à la Chambre, et reproduit intégralement dans le Congressional Record[15].
Quelques jours plus tard, le 15 août 1992, dans un article intitulé « Guerres balkaniques sur K Street » (Balkan Wars on K Street), le National Journal de Washington reprend plusieurs éléments de l’article britannique, et ajoute un nouvel argument, qui va connaître un destin exceptionnel. La journaliste du National Journal écrit en effet que « l’entrée des organisations juives aux côtés des Bosniaques a été la plus grande réussite de Ruder Finn et le coup fatal porté aux Serbes[16] ». Dans le contexte de l’article, l’affirmation est pourtant tempérée par le commentaire de conclusion de Jess Hordes, président de l’Anti-Defamation League (ADL) : « Cela n’a rien à voir. Il y a eu un formidable sentiment d’urgence pour prendre position après le parallèle avec l’Holocauste et face à l’inaction des pays occidentaux, alors que des atrocités ont lieu à une telle échelle ».
Que se passe-t-il début août 1992 ? Après la diffusion des premières images des camps en Bosnie, suivie des premières accusations de génocide contre les Serbes, l’Anti-Defamation League (ADL), la plus ancienne et l’une des plus puissantes organisations juives-américaines, s’associe à deux autres organisations, l’American Jewish Committee et l’American Jewish Congress pour publier dans le New York Times et d’autres journaux du pays un encart « Mettons fin aux camps de la mort » (Stop the Death Camps), appelant la communauté internationale à mettre fin aux agissements serbes en Bosnie[17]. ADL organise aussi un rassemblement avec d’autres organisations (juives et non-juives) en face du siège de l’ONU à New York. ADL lance également une campagne de lettres auprès du président Bush, du département d’Etat et des leaders parlementaires sur la colline du Capitole appelant à une intervention américaine pour arrêter la guerre en Bosnie. La mobilisation de la communauté juive-américaine en faveur des Musulmans de Bosnie restera constante et soutenue jusqu’à la fin de la guerre[18].
Quel rôle a joué Ruder Finn dans cette mobilisation ? Stacy Burdett, assistante du directeur de l’ADL, Jess Hordes à l’époque, comprend à peine la question. Comme elle l’explique, à partir du moment où l’affaire des camps de Bosnie a été connue, l’engagement d’ADL (comme celui d’autres organisations juives) était une évidence, qui « relève du réflexe, même si ça n’a rien à voir avec les Juifs. Regardez le Darfour, c’est un autre exemple de mobilisation comparable de la communauté juive-américaine. Cela n’a rien à voir avec les Juifs, mais ce sont des exemples où un groupe est visé à cause de son identité[19] ».
Les choses auraient pu en rester là et la polémique disparaître comme elle était née. Mais en 1993, un ouvrage vient apporter de l’eau au moulin serbe, en particulier à l’argument de l’opinion juive « engagée » par Ruder Finn contre les Serbes. L’ouvrage, intitulé Les vérités yougoslaves ne sont pas toutes bonnes à dire, est signé Jacques Merlino, à l’époque rédacteur en chef adjoint de la rédaction de France 2, et se présente comme une enquête sur la face « cachée » de la crise yougoslave[20]. Après avoir rencontré Karadzic qui a évoqué la « manipulation des médias contre les Serbes », Merlino s’est rendu à Washington début 1993 pour interviewer James Harff de Ruder Finn sur son travail pour les Croates et les Bosniaques. Le compte-rendu de cet entretien occupe 5 pages sur les près de 300 pages du livre, mais il va être cité dans de nombreux ouvrages et repris plus tard sur des milliers de sites Internet. Harff a confirmé à Merlino qu’il s’occupe des relations publiques des Croates et des Bosniaques, et qu’il diffuse des articles favorables pour eux aux hommes politiques et à des organisations puissantes comme l’ADL.
Ensuite, il y a deux versions de l’affaire et de la rencontre entre les deux hommes en 1993[21]. Merlino n’est pas convaincu de la responsabilité serbe en Bosnie ; il est sceptique sur les viols, les massacres, le nombre de morts. Du coup il accuse Harff d’avoir relayé des informations sans les vérifier. Or pour Harff, la question ne se pose pas, car il n’a relayé que des articles de presse dans lesquels il a toute confiance (les articles de Roy Gutman dans Newsday, de Chuck Sudetic dans le New York Times, de l’agence Associated Press et de l’AFP), ainsi que les rapports de Human Rights Watch puis ceux de l’ONU. Quoi qu’il en soit, l’interview de Merlino va servir de preuve à l’argumentaire serbe et connaître un destin exceptionnel non seulement sur toutes sortes de sites Internet, mais aussi en bibliographie d’ouvrages ou de rapports sérieux, parmi lesquels on compte par exemple le livre de Hubert Védrine sur François Mitterrand ou encore l’enquête du parlement néerlandais après le massacre de Srebrenica[22].
Or, au-delà de son côté simpliste – l’argument sous-entend quand même que « l’opinion juive-américaine » ne se serait pas mobilisée toute seule, et aurait forcément été manipulée, voire tout bonnement achetée – nous avons vu tout simplement qu’il s’appuie sur des prémices faux. Les Serbes via leurs propres agences de relations publiques ont ciblé l’audience juive avant Ruder Finn (qui s’y est également intéressé puisque les Croates cherchaient à se débarrasser de leur « image antisémite »). Et ils ont dépensé pour cela au moins dix fois plus d’argent (près d’un million de dollars payés par Jugopetrol et ICN Galenika), contre moins de 100 000 dollars pour Ruder Finn (en comptant l’argent versé par les Croates puis par les Bosniaques). Tout cela n’enlève rien au fait que les Bosniaques, en particulier leur ministre des Affaires étrangères et chéri des médias américains Haris Silajdzic, ont aussi su très tôt se montrer attentifs au public juif-américain.
Les Bosniaques anglophones à Washington
Du côté des Bosniaques, les choses sont un peu différentes, notamment parce que les Musulmans de Bosnie n’avaient ni diaspora ni industrie suffisamment puissantes pour financer leurs efforts à Washington. Ils vont en revanche s’appuyer sur un petit groupe de Bosniaques anglophones, en particulier Haris Silajdzic et Mohammed Sacirbey, qui ont étudié aux Etats-Unis (Sacirbey y vit depuis l’enfance), groupe d’ailleurs désigné au sein de la présidence bosniaque comme « la mafia américaine[23] ». Ils vont néanmoins, comme les Croates, faire appel aux services de Ruder Finn.
Les leçons de l’expérience croate et le choix de Ruder Finn
C’est Haris Silajdzic, alors ministre des Affaires étrangères du gouvernement de Sarajevo, qui contacte Ruder Finn en mai 1992, peu après la reconnaissance de l’indépendance bosniaque par les Etats-Unis, alors que l’agence ne travaille déjà plus avec les Croates. Pour les Bosniaques, Ruder Finn reprend les méthodes utilisées pour la Croatie, en particulier en direction du Congrès : communiqués parlementaires, diffusion des rapports sur les atrocités commises en Bosnie, organisation de rencontres entre Silajdzic et les membres du Congrès. Mais sur ce dernier point, il y a une différence de taille entre Croatie et Bosnie : alors que sur la Croatie, ces réunions attiraient pour l’essentiel des assistants-parlementaires, cette fois ce sont les parlementaires qui se déplacent. La liste donnée par Ruder Finn concernant une réunion le 20 juillet 1992 au Sénat avec Silajdzic est éloquente : sont présents les sénateurs George Mitchell (leader de la majorité), Bob Dole (leader de la minorité), Claiborne Pell (président de la Commission des affaires étrangères), Richard Lugar (numéro un républicain de cette même Commission), Sam Nunn (président de la Commission des forces armées), Dennis DeConcini (co-président de la Commission Helsinki), ainsi que le sénateur démocrate (futur indépendant) Joe Lieberman, futur partenaire de Dole dans le combat pour la levée de l’embargo en Bosnie.
Mais pour les Bosniaques, le rôle de Jim Harff ne se limite pas au seul public américain, contrairement au cas croate. En effet, pendant les premiers mois de la guerre, Harff voyage également dans le monde entier aux côtés de Silajdzic. Plus encore, il accompagne et conseille la délégation bosniaque au cours des cinq conférences internationales qui se succèdent à partir de juin 1992 sur la Bosnie. D’Istanbul à Helsinki, en passant par New York et Londres, Harff prodigue ses conseils, contacte les journalistes, organise les interviews et les conférences de presse. En septembre, il contribue aussi à la rédaction du discours d’Izetbegovic devant l’Assemblée générale des Nations Unies, et organise des sessions d’entraînement aux questions et aux médias, avec l’aide de Phyllis Kaminsky[24]. Pourtant, la collaboration ne va pas durer. Dès 1993, les Bosniaques coupent les ponts avec Ruder Finn. La médiatisation du conflit est alors acquise, de même que la majorité des parlementaires américains.
La stratégie médiatique des « Bosniaques itinérants »
L’atout majeur des représentants bosniaques aux Etats-Unis, c’est leur maîtrise de la langue anglaise. Haris Silajdzic d’abord : historien de formation, intelligent, très charismatique, il s’exprime parfaitement en anglais. Ministre des Affaires étrangères du gouvernement de Sarajevo, il est omniprésent à Washington et dans les médias américains pendant les premiers mois de la guerre. Il s’agit d’une stratégie délibérée de la part des Bosniaques, mais aussi bientôt d’une « nécessité » pour Silajdzic, lorsque l’aéroport de Sarajevo se trouve fermé à cause des combats pendant plusieurs mois.
Il y a ensuite le représentant personnel du président Alija Izetbegovic aux Etats-Unis, Nedzib Sacirbey, un vieil ami du président bosniaque : comme lui, c’est un ancien « jeune musulman », et les deux hommes ont été brièvement emprisonnés ensemble en 1946 pour avoir publié un journal musulman, « Mudjahid », un crime dans la Yougoslavie de Tito. Nedzib Sacirbey quitte la Bosnie au début des années 1960 pour s’installer aux Etats-Unis. Son fils, Mohammed Sacirbey, va être nommé ambassadeur bosniaque auprès de l’ONU. Il devient rapidement le « chouchou » des médias, ce qui n’est guère étonnant. Car celui qui devient le porte-parole des Bosniaques dans les médias américains a tout… d’un Américain – l’accent, le physique, l’humour : ses parents ont émigré alors qu’il n’avait que sept ans, et il a grandi aux Etats-Unis. Cet ancien joueur de football (américain) de l’Université de Tulane en Louisiane, avocat de formation puis banquier à New York, sait parfaitement parler à l’opinion publique américaine. De surcroît, il est jeune et charismatique. Enfin, mentionnons qu’à partir de 1994, le gouvernement de Sarajevo nommera un ambassadeur à Washington, Sven Alkalaj, qui est juif. Ce n’est évidemment pas un hasard.
Dès le début de la guerre en Bosnie, Silajdzic multiplie les conférences de presse à Washington et dans les grands médias télévisés (ainsi que dans la presse écrite bien sûr). Il est notamment interviewé dans ABC Nightline, CNN International Hour, ou encore FOX Morning News, émissions très regardées aux Etats-Unis. Nedzib Sacirbey est moins à l’aise mais à partir d’août les médias découvrent son fils Mohammed, et en redemandent. Globalement, et malgré la présence de Panic, les Bosniaques sont davantage présents médiatiquement que les Serbes, même si Milosevic accorde une (rarissime) interview à CNN le 26 juin. Que peut-on dire à la lecture des retranscriptions de ces interviews ? D’abord la différence notable dans la définition du conflit. Alors que les Serbes presque sans exception commencent toujours par une présentation historique, forcément complexe pour une audience non-initiée et remontant 800 ans en arrière, les Bosniaques prennent garde à ne pas se laisser entraîner sur ce terrain (pourtant on sent parfois que Silajdzic a du mal à se retenir, lui qui est historien).
Ainsi, Silajdzic, dans une conférence de presse à Washington le 14 avril, parle d’une agression préméditée orchestrée par Belgrade et évoque pour la première fois la notion de « nettoyage » des territoires. Le 19 mai, pour une seconde conférence de presse à Washington toujours, il utilise le terme de « nettoyage ethnique » et évoque des camps de concentration en Bosnie (mais il n’y a pas encore d’images) ; il parle également de « génocide culturel » à propos des destructions systématiques des mosquées dans les villes et villages conquis par les forces serbes. Le 15 juin enfin, il reprend sans ménagement un journaliste de Fox News qui parle de guerre civile en Bosnie, et insiste qu’il s’agit « d’une agression de la Serbie et de son armée » contre son pays.
D’emblée, les Bosniaques interpellent les Etats-Unis, mais leur propos évolue rapidement. Alors que Silajdzic en appelle aux valeurs morales de l’Amérique, Sacirbey fils comprend vite qu’il vaut mieux faire appel à un autre principe plus parlant pour les Américains : le sacro-saint droit à se défendre. Ce sera désormais le leitmotiv du discours bosniaque, avec bientôt son corollaire, la levée de l’embargo sur les armes, tandis que Sacirbey insiste déjà : « nous ne demandons pas de troupes au sol[25] ». Mais en août 1992, avec la diffusion des images des camps de Bosnie et le parallèle avec la Seconde Guerre mondiale, la bataille des relations publiques se termine. L’entrée dans le débat de la question du génocide marque un tournant décisif aux Etats-Unis.
[1] Edward Bernays, Propaganda – Comment manipuler l’opinion en démocratie, Paris, Editions La Découverte, 2007. Convaincu que « la manipulation consciente, intelligente, des opinions et des habitudes organisées des masses joue un rôle important dans une société démocratique », Bernays se propose dans son livre « d’expliquer la structure du mécanisme de contrôle de l’opinion publique, de montrer comment elle est manipulée par ceux qui cherchent à susciter l’approbation générale pour une idée ou un produit particulier » (p. 31 et 38). Propaganda est à la fois une analyse et une systématisation des techniques de manipulation des masses (s’inspirant des acquis de la psychanalyse) à partir d’exemples tirés de la vie politique, économique et sociale américaine du début du XXe siècle.
[2] Hill & Knowlton va faire beaucoup parler d’elle au moment de la guerre du Golfe avec « l’affaire » des bébés koweitiens débranchés de leur couveuse par l’armée irakienne, voir plus loin.
[3] Un article du New York Times de 1991 rend bien compte de cette évolution : Randall Rothenberg, « P.R. Firms Head to Capitol Hill », The New York Times, 4 janvier 1991.
[4] La plupart des déclarations FARA citées ici peuvent être consultées en ligne en utilisant le moteur de recherche du ministère de la Justice : http://www.usdoj.gov/criminal/fara/links/search.html. Certaines sont reproduites en annexe.
[5] Entretien avec James Harff à Washington, le 3 novembre 2008. Harff nous a également ouvert toutes les archives de Ruder Finn, consultées à Washington en mai 2009. Plusieurs documents tirés de ces archives sont reproduits en annexe.
[6] Entretien avec James Mazzarella à Washington le 30 octobre 2008.
[7] Sur tous ces points, voir le compte-rendu rédigé par Ruder Finn pour le client croate, extraits en annexe.
[8] « Letter from President Tudjman of Croatia », Extension of Remarks, Congressional Record, 19 février 1992, p. E331.
[9] Déclaration FARA (4581), Wise Communications, 14 mai 1992, en annexe.
[10] Roger Cohen résume bien cette double identification dans « Bosnian Foes Gaze at History’s Mirror and See a Jew », The New York Times, 2 octobre 1994.
[11] Pour plus de détails on pourra se reporter à l’étude de Daniel Kofman, « Israel and the War in Bosnia », dans Thomas Cushman et Stjepan Mestrovic, This Time We Knew – Western Responses to Genocide in Bosnia, New York : New York University Press, 1996, p. 90-126.
[12] La presse britannique de gauche a été particulièrement sensible aux arguments serbes. Ce sera encore plus vrai au moment des bombardements de l’OTAN en 1999, où elle sera rejointe par d’autres secteurs de la gauche européenne.
[13] Karl Waldron, « Spin Doctors of War », New Statesman and Society, 31 juillet 1992.
[14] Correctif « Spin Doctors of War », New Statesman and Society, 9 octobre 1992 (document reproduit en annexe).
[15] « Manipulation Of Reports From Yugoslavia », House of Representatives, Congressional Record, 12 août 1992, p. H8112.
[16] Rochelle Stanfield, « Balkan Wars on K Street », National Journal, 15 août 1992.
[17] Il s’agit de trois organisations juives-américaines, parmi les plus importantes aux Etats-Unis. La plus importante des organisations juives américaines est la Conference of Presidents of Major American Jewish Organizations. Citons également la très médiatique AIPAC, qui est un peu différente puisqu’elle s’occupe exclusivement des questions de politique étrangère ayant un lien avec Israël (qu’elle soutient inconditionnellement). A ce sujet, voir Michael Massing, « The Storm Over the Israel Lobby », The New York Review of Books, Vol. 53, n°10, 8 juin 2006. A la différence d’AIPAC, les trois organisations citées ici travaillent beaucoup sur les questions intérieures américaines. ADL en particulier est une organisation de lutte contre toutes les discriminations, pas seulement celles concernant la communauté juive. En 2008 par exemple, ADL s’est beaucoup impliquée dans la lutte contre les crimes racistes contre les Latinos aux Etats-Unis.
[18] Pour le détail : « League Calls for Action on ‘Ethnic Cleansing’ », On the Frontline – ADL Newsletter, septembre 1992. Document reproduit en annexe.
[19] Entretien Stacy Burdett à Washington, 3 novembre 2008.
[20] Jacques Merlino, Les vérités yougoslaves ne sont pas toutes bonnes à dire, Paris, Albin Michel, 1993.
[21] Ces deux versions restaient inconciliables en 2008, non pas tant en raison de la malhonnêteté de l’un ou de l’autre, mais parce que les deux hommes n’ont toujours pas la même vision du conflit. Entretien avec Jacques Merlino à Paris, 2 avril 2008, et avec James Harff à Washington, 3 novembre 2008.
[22] Hubert Védrine, Les mondes de François Mitterrand, À l’Élysée : 1981-1995, Paris, Fayard, 1996, p. 667, note de bas de page, qui précise : « Dans un livre dont la presse a très peu parlé, de Jacques Merlino, Les vérités yougoslaves ne sont pas toutes bonnes à dire, l’auteur rapporte un entretien stupéfiant avec James Harff, le directeur de Ruder Finn Global Public Affairs, qui fut payé par les Croates et les Bosniaques pour faire coïncider dans l’opinion américaine les vocables ‘serbes’ et ‘nazis’ ». Citons également le rapport officiel commandé par le gouvernement néerlandais sur Srebrenica et élaboré par le Netherlands Institute for War Documentation (rapport qui cherche aussi à dédouaner les casques bleus hollandais d’une partie de leur responsabilité) ; l’article de Peter Brock, « Dateline Yugoslavia : the Partisan Press » paru dans la revue Foreign Policy, hiver 1993-1994 (n° 93) ; et de nombreux ouvrages et revues de gauche, notamment aux Etats-Unis et au Royaume-Uni.
[23] Voir James Gow, Triumph of the Lack of Will, Londres : Hurst, 1997, p. 88, note 59.
[24] « Four-Month Public Relations Report Prepared for the Government of the Republic of Bosnia-Herzegovina », Ruder Finn Global Public Affairs, Washington D.C., 6 octobre 1992.
[25] « FOX Morning News Interview With Muhamed Sacirbey », Federal News Service, 20 août 1992.
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